Proces Management (7C510) Docenten dr. Kastelein, dr. ir. Glumac

Proces Management (7C510) Docenten dr. Kastelein, dr. ir. Glumac Groep 1 N. Ashman (0654249) C. Amerongen (0817318) S. Barentsz (0756185) B. Blokland (0662830) R. Boersma (0745872) Proces Management (7C510) – De Blauwestad

1

Voorwoord Proces management is een complex en een uitgebreid en breed vakgebied. Veel bouwprojecten doorlopen vaak eerst een proces wat leidt tot een bouwproject, maar binnen een dergelijk proces zijn er elementen welke verkeerd kunnen gaan. Dit kan in sommige gevallen pas later opgemerkt worden, nadat het project al in volle gang is gezet. Dit is ook het geval gebleken bij de realisatie van de Blauwestad in de provincie Groningen. Voor u ligt een rapport dat is gemaakt voor het vak Proces Management in Urban Planning & Development aan de TU/e, als onderdeel van de master Construction Management and Engineering in Urban Design. Voor dit vak dient dit proces in Groningen geanalyseerd te worden om zo inzicht te krijgen in de complexiteit van dergelijke processen. Er worden verschillende analyse methoden en andere hulpmiddelen gebruikt om zo de hoeveelheid data op een logische manier te ordenen en te beoordelen. Dit was voor ons als groep 1 zeer handzaam om zo een helder beeld te verkrijgen en de problemen gedurende het proces aan het licht te brengen. Aan de hand van de gestelde diagnose is er vanuit onze groep een aanbeveling aangedragen waarin naar voren komt in welke richting het project van de Blauwestad zich zal moeten ontwikkelen. Dit rapport is opgesteld aan de hand van een aantal bronnen die zijn verstrekt ten behoeve van de voltooiing van het vak Process Management in Urban Planning & Development aan de TU/e, en daarnaast aangevuld met extern beschikbare bronnen. Een volledig overzicht van de gebruikte bronnen zal vermeld worden in de bijgevoegde Bibliografie. Graag willen wij de heer Kastelein en de heer Glumac bedanken voor de verkregen hulp gedurende het traject waarbij wij tot de voltooiing van dit rapport zijn gekomen. Wij hebben op een plezierige wijze met behulp van de verschillende methodes gewerkt aan de analyse van het project de Blauwestad.

Groep 1 Ahsmann, N.S. Amerongen van, C.V. Barentsz, S.J. Blokland, B. Broersma, R.R.

0654249 0817318 0756185 0662830 0745872 Proces Management (7C510) – De Blauwestad

2

Inhoudsopgave Voorwoord .................................................................................................................................................................... 2 Samenvatting ................................................................................................................................................................ 5 Inleiding......................................................................................................................................................................... 7 1

De Blauwestad ...................................................................................................................................................... 8 1.1 1.1.1

Initiatieffase (1988-1993) ........................................................................................................................ 8

1.1.2

Exploratiefase (1993-1997) ..................................................................................................................... 8

1.1.3

Procedurefase (1997-2001) ..................................................................................................................... 8

1.1.4

Bouwfase (2001-heden) .......................................................................................................................... 8

1.2

SWOT-analyse .............................................................................................................................................. 9

1.3

Stakeholder analyse..................................................................................................................................... 9

1.3.1

Betrokken actoren ................................................................................................................................... 9

1.3.2

Organisatiestructuur ............................................................................................................................. 10

1.4 2

Visgraatdiagram......................................................................................................................................... 11

Diagnose .............................................................................................................................................................. 12 2.1

Onderzoek ................................................................................................................................................. 12

2.3

Besluitvorming ........................................................................................................................................... 13

2.4

Financiering ............................................................................................................................................... 13

2.5

Externe factoren ........................................................................................................................................ 14

2.6

Confrontatiematrix .................................................................................................................................... 14

2.6.1 2.6 3

Tijdlijn en fasering ....................................................................................................................................... 8

Hoofdaandachtspunten ........................................................................................................................ 15 Conclusie ................................................................................................................................................... 16

Aanbevelingen .................................................................................................................................................... 17 3.1

Introductie ................................................................................................................................................. 17

3.1.1

Visie ....................................................................................................................................................... 17

3.1.2

Opzet ..................................................................................................................................................... 17

3.2 3.2.1

Inventarisatie ............................................................................................................................................. 17 Bereikbaarheid ...................................................................................................................................... 17

Proces Management (7C510) – De Blauwestad

3

3.2.2 3.3

Doelgroep .............................................................................................................................................. 17 Conceptplan............................................................................................................................................... 19

3.3.1

Stabiele basis ......................................................................................................................................... 19

3.3.2

Week, Weekend en Dagtoerisme.......................................................................................................... 19

3.3.3

Ensemble ............................................................................................................................................... 19

3.3.4

Amfibie Toerisme .................................................................................................................................. 19

3.4

Proces ........................................................................................................................................................ 21

3.4.1

Huidig gebruik van gronden en gebiedsontwikkeling ........................................................................... 21

3.4.2

Samenwerkingsvorm ............................................................................................................................. 21

3.4.3

Langere termijnvisie .............................................................................................................................. 21

3.5

Conclusie ................................................................................................................................................... 22

4

Bibliografie .......................................................................................................................................................... 23

5

Bijlagen ................................................................................................................................................................ 24


4

Samenvatting Het project de Blauwestad is een initiatief welke ontstaan is gedurende de eind jaren tachtig in de provincie Groningen. Het betreft het gebied tussen de gemeenten Winschoten, Midwolda, Oostwold, Finsterwolde en Scheemda. Een grootschalig project is in gang gezet om naast een recreatiegebied, ongeveer 1500 te realiseren. Het doel van het project de Blauwestad is om de regio een impuls te geven en de leefbaarheid te vergroten. Daarbij is getracht een aantrekkelijk vestigingsklimaat te creëren voor de mensen uit de Randstad. Gedurende de plantontwikkeling en uitvoeringsfase heeft het proces verscheidene ontwikkelingen doorgemaakt. Door middel van een aantal analyse methodes is een diagnose gesteld voor het project de Blauwestad. De gebruikte methodes zijn onder andere: de Tijdlijn, de Stakeholder analyse, de SWOT-analyse, Organisatie structuren en het Visgraatdiagram. Deze methodes zijn toegepast op verschillende momenten in het plan proces. Het proces is opgedeeld in 4 fases: Fase 1: initiatieffase (1988 – 1993), Fase 2: exploratiefae (1993 – 1997), Fase 3: procedurefase (1997 – 2001) en Fase 4: bouwfase (2001 – 2013).. Aan de hand van de analyse methodes zijn er een aantal kern thema’s naar voren gekomen gedurende de verschillende fases. Deze thema’s vormen de basis voor de gestelde diagnose en bestaan uit: Onderzoek, Planontwikkeling, Besluitvorming, Financiering en Externe factoren. De gestelde diagnose is gebaseerd op de hoofd thema’s waarin enkele aspecten essentieel zijn geweest gedurende het proces. De verschillende (markt) onderzoeken, welke de basis hebben gevormd voor het plan, zijn niet toereikend geweest richting de realisatie. Het plan was van een dermate grote schaal wat in een vroeg stadium tot ambitieus en interessant werd betiteld maar uiteindelijk onrealistisch en onhaalbaar bleek te zijn. De besluitvorming in het proces heeft zich vaak overhaast doen voorkomen waar in meerdere gevallen de informatiestroom en -inhoud niet toereikend bleek om tot een gegronde keuze te komen en daarbij een desbetreffend Go-moment te verantwoorden. De financiële haalbaarheid is in verschillende stadia bepaald waarin de naar voren gekomen financieringstekorten meermaals zijn opgevangen door de provincie Groningen. Ook is bij de verschillende doorrekeningen uitgegaan van erg positieve scenario’s. Het project was in handen van verschillende publieke en private partijen wat vanwege de spanningen onderling en onzekerheden over risico’s tot het uiteenvallen van de Publiek Private Samenwerking heeft geleid. Deze aspecten vormen de leidraad in de gestelde diagnose over het project de Blauwestad. De gestelde diagnose is de aanleiding geweest om een aanbeveling tot revisie te doen voor het plan de Blauwestad. Vanuit de SWOT analyse zijn verschillende aspecten naar voren gekomen welke in het toekomstige plan tot uiting kunnen komen. Op basis van de bereikbaarheid en de kansen tot recreatief verblijf is een nieuw concept ontwikkeld wat in een aantal fases tot stand moet komen. De Blauwestad zal zich richten op toeristen die gedurende een week, weekend of dag in dit gebied zullen recreëren. Dit zal voornamelijk gericht zijn op de combinatie tussen het verplaatsen over water en land tussen de verschillende vakantiehuizen en recreatieve gebieden in de provincie Groningen. Het huidige plangebied gaat een belangrijk punt vormen in de recreatie van noord Nederland waar naast de samenwerking met andere recreatie gebieden, het plan ook op zichzelf zal staan. De Blauwestad zal als start- (en/of eind-) locatie fungeren in een scala van verblijfplaatsen voor het toerisme. Vanuit deze locatie kunnen door middel van sloepen en/of fietsen de verschillende (nieuwe) verblijflocaties bereikt worden waarbij de recreant zich als ‘amfibie’ door deze nieuwe krachtige recreatie gebieden kan verplaatsen. Het proces van het nieuwe plan is van belang voor het slagen van het nieuwe concept van de Blauwestad. Een belangrijk uitgangspunt hierin is de bijdrage van de publieke partijen waarbij de gedane investeringen op een verantwoorde en veilige manier kunnen worden rechtgezet waarbij de fasering van de uitvoering van het nieuwe concept relatief risico mijdend dient te zijn. De keuze voor een type ‘vakantiepark’ zorgt enerzijds voor een gefaseerde ontwikkeling waarbij in kleine clusters opgeleverd dient te worden en welke in kunnen spelen op de Proces Management (7C510) – De Blauwestad

5

eventuele markt ontwikkelingen. Anderzijds zullen de bijkomende investeringskosten relatief laag blijven wat in combinatie met de huidige marktvraag zal bijdragen aan de financiële haalbaarheid van het plan. Vanwege het imago van de Blauwestad en de onzekerheid over de toekomstige schaal en de duur van het project, zal er geen PPS Samenwerking meer aangegaan worden. Er zal een traditioneel bouwmodel geadviseerd worden waarbij de meest kansrijke gebieden en kavels, als eerste aan potentiële projectontwikkelaars zullen worden aangeboden met de bestemming vakantie woningen. Voor de langere termijn zal onderzocht moeten worden of deze woningen eventueel in de vrije koopmarkt geplaatst kunnen worden en wat de mogelijkheden omtrent het ontwikkelen van de verdere vakantieparken kunnen zijn. Bij de ontwikkeling zal constant in acht genomen worden dat de parken op zichzelf moeten functioneren maar samenwerkingsverbanden met verschillende recreatieve locaties het succes van het plangebied en de impuls aan de provincie Groningen zal doen vergroten.


6

Inleiding De Blauwestad is een project in de provincie Groningen, tussen de gemeenten Winschoten, Midwolda, Oostwold, Finsterwolde en Scheemda. Deze gemeenten zijn ondertussen over gegaan in de nieuwe gemeente ‘het Oldambt’. Het project de Blauwestad is een grootschalig project en omvangt; een recreatiemeer dat speciaal is aangelegd, nieuwe natuur, recreatiemogelijkheden en ongeveer 1500 kavels voor de vrije verkoop van luxe woningen. De kavels zijn verdeeld over vijf verschillende woongebieden: de Wei, het Park, het Riet, het Dorp en het Wold. Het project de Blauwestad is ontstaan om de regio een impuls te geven en de leefbaarheid te verbeteren van de regio Oldambt. Deze impuls zou gerealiseerd worden door een groot meer te creëren en daar woningbouw kavels te realiseren. Door een impuls aan deze regio te geven zal er een aantrekkelijker vestigingsklimaat gecreëerd worden voor mensen uit de Randstad. Het projectplan ging ambitieus van start, maar is uiteindelijk niet tot bloei gekomen. Van het initiatief in 1988 tot nu zijn er veel verschillende plannen en visies geweest voor het project. In dit rapport wordt nader ingegaan op de momenten waar bepalende activiteiten hebben plaatsgevonden die het proces substantieel hebben beïnvloed en wordt er een aanbevelingen gedaan tot revisie van het project de Blauwestad. In dit rapport is een analyse gemaakt naar de ontwikkelingen in het proces van de Blauwestad. Dit proces is opgedeeld in een viertal fases: Fase 1 (1988 – 1993), Fase 2 (1993 – 1997), Fase 3 (1997 – 2001) en Fase 4 (2001 – 2013). Deze fases zijn gebaseerd op de stadia van het project en de bijbehorende activiteiten waardoor een onderscheid is gemaakt in: de Initiatieffase (1), de Exploratiefase (2), de Procedurefase (3) en de Bouwfase (4). In hoofdstuk 1 zal een toelichting worden gegeven op de verschillende gebruikte analyse methoden en de belangrijkste aspecten welke hierin naar voren zijn gekomen. Aan de hand van de analyse methodes zijn er een aantal kern thema’s naar voren gekomen welke de basis vormen voor de gestelde diagnose in Hoofdstuk 2. De kern thema’s die worden behandeld zijn: Onderzoek, Planontwikkeling, Besluitvorming, Financiering en Externe factoren. In hoofdstuk 3 wordt aan de hand van de diagnose en de gemaakte analyses een aanbeveling gedaan tot revisie van de het plan de Blauwestad. Met deze aanbeveling zal het project een mogelijke doorstart kunnen maken en alsnog tot een succesvol plan tot uiting kunnen komen.


7

1

De Blauwestad

1.1

Tijdlijn en fasering

Ter ondersteuning van de analyse is een tijdlijn opgesteld welke het proces van de Blauwestad weergeeft van 1988 tot 2013. In deze tijdlijn zijn de belangrijkste gebeurtenissen weergegeven. De tijdlijn is als zodanig opgenomen als bijlage in dit rapport (bijlage 1). Als startpunt van het project is het initiatief genomen, hetgeen later uit zou groeien onder de naam de Blauwestad. Nadat het initiatief genomen is zijn er verschillende ontwikkelingen in gang gezet. Gedurende het proces zijn vier fases onderscheiden waarvan de essentie hieronder kort besproken wordt. 1.1.1

Initiatieffase (1988-1993)

In de initiatief fase zijn verschillende onderzoeken uitgevoerd. Onderzoeken die onder andere betrekking hebben op de economische situatie en de ontwikkelingsmogelijkheden van de regio. De regio Oldambt wordt als een van de zes gebieden in de Vierde Nota ruimte aangewezen om de leefbaarheid te verbeteren. In 1990 wordt een idee gelanceerd voor het aanleggen van een merencomplex ten noorden van Winschoten. Deze fase wordt afgesloten met een ontwikkelingsplan voor een leefbaar Oldambt. 1.1.2

Exploratiefase (1993-1997)

In de exploratiefase zijn verschillende stuurgroepen en stichtingen opgericht ter ontwikkeling van de planvorming van de Blauwestad. De provincie Groningen en de drie betrokken gemeenten spreken zich in 1994 uit voor de ontwikkeling van het ontwikkelingsplan inclusief de Blauwestad. In deze fase is er aan het einde van 1994 gezocht naar mogelijkheden om de kosten te verminderen en zijn de eerste gesprekken tussen publieke en private partijen tot stand gekomen. Een haalbaarheidsonderzoek van Stichting Blauwestad rapporteert positief. Voor de onderbouwing van deze eindconclusie worden de uitkomsten van twee onderzoeken gebruikt: het RIGO(woningmarkt, 1995) en het NEI-rapport (economisch rendement, 1995). De stichting onderschrijft echter wel dat de opgave ´aanzienlijk is, maar niet onmogelijk.´ Met deze eindrapportage wordt de Stichting Blauwestad opgeheven en wordt in 1997 de Stuurgroep Blauwestad opgericht, waarna de projectorganisatie verder door het leven gaat als Projectbureau Blauwestad. 1.1.3

Procedurefase (1997-2001)

De derde fase is de procedurefase, welke begint met de instemming door de Provinciale Staten (PS) met de ontwikkeling van het plan. Hiervoor wordt in 1997 een ‘Go, No-Go’ beslissing genomen. Hierbij vragen de Gedeputeerde Staten (GS) op basis van informatie over financiële en organisatorische aspecten aan de Provinciale Staten om een ‘Go’ beslissing te nemen. Binnen deze periode wordt er een ontwerpvisie en een bestemmingsplan opgesteld en goedgekeurd. In 1998 sluiten de provincie Groningen, de betrokken gemeenten en de betrokken waterschappen de overeenkomst ‘project organisatie Blauwestad’. Ook tekenen de betrokken publieke en private partijen een overeenkomst (juli 1999). Hierin streven de partijen ernaar om op basis van het stedenbouwkundige plan en de hierbij passende financiële uitwerking een concrete samenwerkingsovereenkomst te sluiten. 1.1.4

Bouwfase (2001-heden)

De gemeenten hebben een gemeenschappelijke Regeling Blauwestad opgericht en de ontwikkeling-maatschappij Blauwestad CV wordt opgericht. Dit is onderdeel van de Overeenkomst Blauwestad (OBS) welke inhoudt dat publieke partijen een planologisch kader vaststellen. Dit kader maakt de realisering van het project mogelijk en geeft tevens aan dat de provincie het eigendom van de gronden in het plangebied verwerft (Noordelijke Rekenkamer, 2010). Hoewel er discussies opdoemen aan zowel publieke- als private kant, gaat aan het einde van 2001 het project Blauwestad officieel van start. In deze fase wordt tevens het ‘Oldambtmeer’ gerealiseerd. In 2005 wint de Blauwestad de Gouden piramide en start ook de verkoop van de kavels (eind 2005). In 2007 stappen echter twee grote private partijen uit het project (betreffende BAM Vastgoed en Ballast Nedam). In 2010 wordt het oorspronkelijke idee van de Blauwestad losgelaten doordat de verkoop van de kavels achterblijft. In 2013 wordt er een hernieuwd bestemmingsplan vastgesteld.


8

1.2

SWOT-analyse

Een van de methodieken die is gebruikt voor de analyse van het project is de SWOT-analyse. Met behulp van deze zogenoemde sterkte-zwakte analyse kunnen de interne sterktes en zwaktes van een project en de externe bedreigingen en kansen worden geanalyseerd. Deze analyse dient niet alleen als middel voor de huidige stand van zaken maar wordt tevens gebruikt voor het bepalen van een strategie voor de toekomst. De sterkte en zwakte punten zijn kernmerken van het project zelf. De kansen en bedreigingen zijn factoren die van buitenaf invloed hebben op het project. De combinaties van interne en externe factoren kunnen worden gebruikt voor het bepalen van een strategie (confrontatiematrix). Gezien het verschil van sterktes en zwaktes in elke projectfase is er voor elke fase een SWOT-analyse opgesteld. Zo valt op te merken dat alvorens de procedurefase het imago van de Blauwestad als sterk punt bestempeld kon worden, waarna in de huidige projectfase dit als zwakte getypeerd zou kunnen worden. De SWOT-analyse van de Blauwestad heeft meerdere kansen, bedreigingen, sterktes en zwaktes waar rekening mee gehouden dient te worden. Een naar voren gekomen sterkte is het hoogwaardige woon- en recreatieklimaat van de omgeving. Een zwakte dat naar voren is gekomen is de uitwerking van de Publiek-Private Samenwerking. Een naar voren gekomen kans is de mogelijkheid tot vrijstaande woningbouw in noordelijk Nederland en als bedreiging kan worden gezien de omslag in de woningmarkt, bestempeld als de kavel verkoop beneden verwachting. De confrontatiematrix is uitgewerkt in paragraaf 2.6. Het volledige overzicht van de SWOT-analyse en daarin opgenomen de meest belangrijke factoren, is weergegeven in bijlage 2. 1.3

Stakeholder analyse

Een stakeholder analyse kan een goede bijdrage leveren in de beschrijving van bepaalde processen. Anders dan bij de tijdlijn, betreft het hier ook de bevoegdheden, belangen en verantwoordelijkheden van de betrokken actoren. 1.3.1

Betrokken actoren

In het geval van de Blauwestad is er een zeer dynamische organisatiestructuur te herkennen die door veelal reeds bestaande organisatiestructuren wordt gevormd. Zo is er de grote invloed van het overheidsapparaat en haar structuur. Het Rijk staat hierin bovenaan, vervolgens vallen de verschillende provincies onder het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Onder elke provincie vallen vervolgens alle in die provincie liggende gemeenten. Elke overheids-laag bestaat uit een op democratische wijze gevormde groep gegadigden. Deze groep heeft als taak een controlerende en meedenkende rol te hebben naar het uitvoerende orgaan. De uitvoerende organen zijn; het Kabinet op landelijk niveau, Gedeputeerde Staten op provinciaal niveau, en de Burgemeester & Wethouders op gemeentelijk niveau. In de provincie Groningen, waar de Blauwestad is ontwikkeld, was in de jaren 80 de behoefte ontstaan om een visie te vormen over de regio Oldambt. In deze periode is er een stichting opgericht vanuit de provincie Groningen en de omringende gemeenten om de leefbaarheid van deze regio te waarborgen. Deze partij had als doel een rapport te maken waarin onderzoek gedaan wordt naar verschillende visies waarmee het gebied kan worden her ontwikkeld waardoor in dit gebied een leefbare situatie zou worden onderhouden. Deze kwam namelijk in het gedrang door de verwachte oplopende werkloosheid en vergrijzing. Aan het einde van de initiatieffase komt de stichting leefbaar Oldambt met het advies richting de provincie en de betrokken gemeenten om door te gaan met de uitwerking van het plan om zo de leefbaarheid van deze regio een impuls te geven. Als gevolg hiervan wordt de stichting ontwikkeling Blauwestad opgericht met als taak om de haalbaarheid van het concept de Blauwestad in kaart te brengen en uit te werken, om dit vervolgens in een adviesvorm terug te koppelen naar de provincie Groningen alsmede de omringende gemeenten. Gedurende deze periode wordt de stichting ontwikkeling Blauwestad bijgestaan door verschillende adviesbureaus en betrokken partijen zoals bijvoorbeeld het waterschap Dollardzijlvest en het waterschap Eemszijlvest. In deze periode wordt er naast de stichting een Consortium opgericht bestaande uit verschillende bouwbedrijven. Dit Consortium is mede verantwoordelijk voor het verder onderzoeken en rapporteren van de haalbaarheid van het te realiseren plan van de Blauwestad.


9

In de derde fase van het proces, de procedurefase, dienen er op bepaalde niveaus beslissingen te worden genomen. Zo dienen er diverse financiële toezeggingen vanuit verschillende betrokken partijen te komen en dienen een aantal (publieke) betrokken partijen inspraak te hebben op de plannen. De dagelijkse besturen van de verschillende overheidsorganen behoren toestemming te vragen aan de algemene besturen. Binnen de gemeente dienen de B&W toestemming te vragen aan de gemeenteraad voordat plannen en/of wijzigingen doorgevoerd kunnen worden. Op provinciaal niveau geldt dit ook, hier dienen de Gedeputeerde Staten toestemming te vragen aan de Provinciale Staten, voordat plannen en/of wijzigingen doorgevoerd kunnen worden. In deze fase wordt de Stichting ter Ontwikkeling van de Blauwestad omgezet in een Stuurgroep Blauwestad en een Projectbureau die dient ter ondersteuning aan de stuurgroep. Aan het einde van de procedurefase hebben de verschillende partijen toezeggingen gedaan en vindt de realisatie van het project definitief plaats. Kort hierna wordt de Blauwestad BV opgericht; dit is een Publiek-Private Samenwerking tussen het Consortium dat al reeds bestond en de Stuurgroep ter Ontwikkeling van de Blauwestad. Een paar jaar later stappen enkele partijen uit het Consortium en daarmee ook uit de Publiek-Private Samenwerking. In het jaar 2010, hebben alle private partijen de Blauwestad BV verlaten. Dit heeft erin geresulteerd dat er in het jaar 2014 enkel en alleen nog maar publieke partijen in de Blauwestad BV. 1.3.2

Organisatiestructuur

De Blauwestad is een veelzijdig project waarbij, zoals beschreven in de vorige paragraaf (§1.3.1), veel stakeholders zijn betrokken. Om erachter te komen hoe de besluitvorming plaats heeft gevonden en hoe de communicatielijnen gerangeerd zijn, is gekeken naar de verschillende organisatieonderdelen zoals die door Mintzberg (Mintzberg, 2006) onderscheiden worden. Zo vond coördinatie van werkzaamheden gedurende het proces van de Blauwestad met name plaats door onderlinge aanpassing (coördinatie via het proces van informele communicatie) en direct toezicht (bewaken van werkzaamheden door hoger orgaan). Mintzberg onderscheidt daarnaast vijf basisonderdelen van een organisatie (Mintzberg, 2006). Hij maakt daarin onderscheid tussen een verticale en horizontale organisatiestructuur. De verticale organisatiestructuur bestaat uit een strategische top, een tussenmanagement laag en een uitvoerende laag. De horizontale organisatiestructuur bestaat tevens uit het tussenmanagement, maar bevat daarnaast ook nog de techno structuur, bestaande uit analisten. Aan de andere kant zijn er de ondersteunende diensten die het tussenmanagement ondersteunen bij het uitvoeren van hun taken. Om tot een duidelijk beeld te komen van de gehanteerde organisatiestructuur van de Blauwestad is onderstaande schematische weergave toegevoegd (figuur 1.1).


10

Figuur 1.1 Organisatiestructuur van de Blauwestad

De basisonderdelen van de Blauwestad In de strategische top treft men als eerst de actoren aan die belast zijn met de algehele verantwoordelijkheid voor de organisatie. In het geval van de Blauwestad wordt dit gezien als de plek waar het plan vandaan komt (initiatief) en bij wie de eindverantwoordelijkheid ligt. Hoewel er sprake is van een PPS, en dus privaat ook een belangrijke rol speelt, is in dit schema gekozen om hier slechts publieke organen onder te schalen. De uitvoerende kern bestaat uit de ‘operators’ van de organisatie die voorzien in de input voor de productie en transformeren deze tot output. In figuur 1.1 is er geen onderscheid gemaakt tussen middenkader en uitvoerende kern, omdat verantwoordelijkheden en de hiërarchie van functies binnen het consortium en de Stichting Ontwikkeling Blauwestad vallen. In de techno structuur worden de analisten geschaald met de taak invloed uit te oefenen op het werk van anderen. Hieronder zijn tal van onderzoeks- en adviesbureaus gerekend, gezien zij als analisten trachten het werk van de uitvoerende kern effectiever te maken en zich bezig houden met controle. Ook de waterschappen kunnen worden gerekend tot de techno structuur. Zij zijn als belangrijke stakeholder verantwoordelijk voor de impact van het plangebied op de waterhuishouding van de regio. Hoewel de waterschappen niet alleen vallen onder de (controle-)analisten, zijn deze wel als zodanig onder de techno structuur van de Blauwestad terug te vinden. Gedurende het proces zijn er tal van eenheden die de functie hebben de organisatie diensten te verlenen buiten het kader van het uitvoerende werk. Zij zijn ondersteunend en houden zich niet bezig met advisering of het uitvoeren van controle. Gezien de grootte van de projectorganisatie zijn veel van deze diensten in eigen beheer. Enkele diensten zijn gevisualiseerd in figuur 1.1. De configuratie van de Blauwestad neigt naar een ´professionele bureaucratie´. Het reikt voor het doel van dit rapport te ver de structuur in detail te configureren. 1.4

Visgraatdiagram

Het Visgraatdiagram, ook wel bekend als oorzaak-en-effect diagram of Ishikawa, is gebruikt om de gevonden problemen die voortkwamen uit de tijdlijn, de SWOT, de stakeholder analyse en de confrontatiematrix schematisch in kaart te brengen. Hierdoor is het mogelijk om primaire oorzaken (hoofdproblemen) en secundaire oorzaken (problemen die zijn veroorzaakt door primaire oorzaken) van elkaar te onderscheiden om zo de ware aard van het probleem te achterhalen. Dit gegeven maakt dit hulpmiddel geschikt om de conclusie te ondersteunen. Het Visgraatdiagram is weergegeven in bijlage 3. Om ervoor te zorgen dat het Visgraatdiagram overzichtelijk blijft zijn enkel de oorzaken aan het diagram toegevoegd die de grootste bijdrage leveren aan het uiteindelijke effect, het uitgebleven resultaat van de Blauwestad. De belangrijkste oorzaken zijn onderverdeeld in vijf hoofdgroepen. Normaliter wordt het Visgraatdiagram vaak toegepast bij productieprocessen of in de dienstverlening. In die situaties worden de hoofdgroepen: methoden, materialen, machines en personeel, of: omgeving, leveranciers, systemen en vaardigheden vaak gebruikt. Echter gaat het in het onderzoek van de Blauwestad om een combinatie tussen een product en het uitvoeren van een proces. Hier zijn de volgende vijf hoofdgroepen gedefinieerd; Onderzoek, Planontwikkeling, Besluitvorming, Financiering en Externe factoren. Deze vijf thema’s zijn als leidraad in het volgende hoofdstuk gebruikt om een duidelijke lijn te traceren waarop thema’s zich hebben ontwikkeld en hoe deze de uitkomst hebben beïnvloed.


11

2

Diagnose

In de analyse zijn verschillende opmerkelijke thema’s aan het licht gekomen waarbinnen steken zijn laten vallen. Elke fase kenmerkt haar eigen ‘hoofd’ problemen in verticale richting per fase. Daarnaast zijn er in horizontale richting gedurende de verschillende fases waarneembare ontwikkelingen en mogelijke problemen. De uiteindelijke diagnose die gesteld wordt, zal op basis van vijf verschillende thema’s plaatsvinden welke gedurende de vier fases een ontwikkeling hebben doorgemaakt. De vijf thema’s welke behandeld zullen worden, zijn Onderzoek (2.1), Planontwikkeling (2.2), Besluitvorming (2.3), Financiering (2.4) en Externe factoren (2.5). Deze vijf thema’s zijn in de analyse naar voren gekomen als kern ontwikkelingen gedurende het proces van de Blauwestad. 2.1

Onderzoek

Gedurende de fases hebben er verscheidene onderzoeken plaatsgevonden ter ondersteuning aan de planontwikkeling van de Blauwestad. Enkel de belangrijkste onderzoeken voor de gestelde diagnose zullen hier behandeld worden. In de tijdlijn (bijlage 1) is een overzicht gegeven van de onderzoeken gedurende deze vier fases. Tijdens het proces tot de planvorming van het project de Blauwestad, zijn er verschillende onderzoeksrapporten tot stand gekomen waarin onderzoek is gedaan naar het gebied en haar potentiemogelijkheden. Ook hebben er verschillende onderzoeken plaatsgevonden naar de potentiele doelgroep welke zich mogelijk zou kunnen huisvesten in het plangebied. Hier is voornamelijk de concentratie gelegd op een tweetal doelgroepen; de doelgroep jonge mensen uit de Randstad, welke zullen forenzen tussen woonplaats (Blauwestad) en werk (Randstad) en gepensioneerden die terugkeren naar hun oorspronkelijke woonomgeving na hun carrière in de randstad. De onderzoeksrapporten suggereren een uitgangspunt van een statische woningmarkt; hierbij lijkt geen rekening gehouden met de tijdspanne van de ontwikkeling van het plangebied. Tevens is in elk onderzoek en de daarop voortbordurende plannen uitgegaan van een de meest optimistische scenario omschrijvingen en interpretaties. Er is uitgegaan van een ontwikkeling waarbij relatief gemakkelijk de migratie van de doelgroep uit de Randstad naar Groningen zal plaatsvinden. Waar de toekomstige magneettrein tussen Amsterdam en Hamburg een grote bijdrage aan moeten leveren. De aanleg van deze verbinding heeft uiteindelijk geen doorgang gevonden. Een laatste opmerkelijk feit in de onderzoeken is het onjuist gebruik van de teleenheid bij het onderzoek naar de ontwikkeling potentiëlen. Zo hebben er onderzoeken onder meer onder de bevolking van de stad Groningen plaatsgevonden en deze zijn één op één verschaald naar het plangebied van de Blauwestad. Het verkeerd gebruik van teleenheden heeft later tot een vertekend beeld geleid. Concluderend betekent dit dat er aan de hand van de gedane onderzoeken uit is gegaan van een statische markt, optimistische scenario’s en het onjuist gebruik van teleenheden. Dit heeft geleid tot een onjuiste beeldvorming en onjuiste gevormde gronden waarop het plan van de Blauwestad is gebaseerd. 2.2 Planontwikkeling De planvorming heeft gedurende de vier fases een ontwikkeling doorgemaakt welke hier verder toegelicht zal worden. Een overzicht van de belangrijkste stappen in het planontwikkelingsproces zijn weergegeven in de tijdlijn (bijlage 1) De planontwikkeling is gestart met het oorspronkelijke idee van J. Timmer en W. Haasken wat als een ambitieus en zeer interessant plan is omschreven. Vanwege deze grote schaal van het project en de uitgesproken ambitie, werd het plan zeer aansprekend bevonden. Een plan van een dergelijk grote schaal moet gebaseerd zijn op gegronde onderzoeksresultaten welke in de voorgaande paragraaf behandeld zijn. Mede hierdoor is er spanning ontstaan over de geplande woningbouw en de aansluiting met de totale woningbehoefte. Het plan bleek in een later stadium te groot en irrealistisch geacht om uit te voeren waarbij op verschillende vlakken inperkingen zijn gedaan. Het definitieve plan heeft in een zeer laat stadium pas vorm gekregen waar tijdens de eerste drie fases voornamelijk naar buiten is getreden met een conceptueel planontwerp. De detaillering van het ontwerp is lang uitgesteld onder andere ter voorkoming van eventuele grondspeculaties. Dit heeft ertoe geleid dat er in een relatief laat stadium de mogelijkheid was tot inzage in het (concept) plan door belanghebbenden en de overige omgeving (omwonenden e.d.), welke hun zienswijzen op dit concept-plan hebben moeten vormen. Op verscheidene momenten heeft er instemming plaatsgevonden door bijvoorbeeld de Provinciale Staten, op basis van een niet definitief en onvolledig gedetailleerd ontwerp, neergelegd door de Gedeputeerde Staten.


12

De belangrijkste ontwikkeling in het thema planontwikkeling is de schaal van het project welke in eerste instantie als ambitieus, interessant en aansprekend werd ervaren (SWOT analyse, bijlage 2). Gedurende het verloop van de planontwikkeling heeft er een verschuiving plaatsgevonden naar een mogelijk te groot en irrealistisch plan mede door de onzekerheid over de aansluiting tussen de grootschalige geplande woningbouw en de verwachte woningbehoefte. De detaillering van het ontwerp is gedurende het planvormingsproces lang uitgesteld ter voorkoming van onder andere grondspeculaties. Hierdoor is de omgeving laat betrokken in het planvormingsproces en hebben er momenten van instemming plaatsgevonden op basis van een conceptuele en onvolledige ontwerpen. 2.3

Besluitvorming

In de ontwikkeling van het plan voor de Blauwestad hebben zich verschillende organisatiestructuren gevormd. Deze organen hebben op meerdere momenten adviezen moeten geven aan de belanghebbenden wat geleid heeft tot verschillende beslissingsmomenten. Het gaat hierbij om inhoudelijke keuzes in het planvorming proces maar ook om ‘Go’-momenten voor het volledige project. Een overzicht van de verschillende structuren en een aantal beslissingsmomenten zijn weergegeven in (figuur 1.1 en bijlage 1). In de eerste fase is er een initiatief gestart naar onderzoek voor een leefbaar Oldambt, wat geresulteerd heeft in de oprichting van de Stuurgroep Leefbaar Oldambt. Gedurende het planvormingsproces is in de tweede fase een Stichting ter Ontwikkeling van de Blauwestad opgericht. De stichting heeft in deze tweede fase een eindrapport opgesteld waarna dit orgaan vervolgens is opgeheven. Een stuurgroep en een projectbureau Blauwestad zijn daarna ingesteld welke in de derde fase sturing hebben gegeven aan de uitwerking van het concept en de definitieve planvorming. Naast de verschillende organen welke in de verschillende fases ingesteld zijn, hebben de opgestelde resultaten (eindrapporten) door deze organen geleid tot een aantal momenten waarop toestemming tot verdere ontwikkeling is verleend. Het eindrapport, opgesteld door de Stichting Blauwestad, heeft de basis gevormd waarop de Gedeputeerde Staten toestemming heeft gevraagd aan Provinciale Staten voor een continuering van het project. In een later stadium, na goedkeuring van provincie en gemeenten wordt er een Publiek-Private Samenwerking aangegaan. De belangen en beslissingsbevoegdheden van deze organen zijn op een aantal momenten elkaar gaan beïnvloeden. Hierdoor zijn er bepaalde keuzes en ‘Go’-momenten afgegeven op basis van belangen buiten de primaire belangen van het ingestelde orgaan. Ook hebben de vele wisselingen in de sturende en uitvoerende organen geleid tot onduidelijkheid van de verantwoordelijkheden en beslissingsbevoegdheden. Er zijn een aantal officiële ‘Go’-momenten afgegeven op basis van onvolledige of incorrecte gegevens. In meerdere stadia zijn er financieringstekorten aan het licht gekomen. In sommige gevallen zijn deze deels opgevuld door de provincie Groningen en andere publieke partijen. Ondanks het niet uitblijven van een oplossing met betrekking tot de tekorten, heeft dit er niet toe geleid dat de ‘Go’-momenten uitbleven. Deze momenten zijn gegeven op basis van concept en onvolledige ontwerpen waarbij de omgeving amper inspraak heeft gehad. De mogelijkheid tot het verkondigen van de zienswijzen door de omgeving was eveneens op basis van het concept en onvolledige ontwerp wat aan de geboden mogelijkheden tot betrokkenheid van de omgeving doet twijfelen.

2.4

Financiering

Zoals in het besluitvormingsproces al naar voren is gekomen, zijn er op meerdere momenten financieringsonzekerheden ontstaan. De financiering is erg belangrijk voor een dermate groot project welke in eerste instantie op 550 miljoen gulden is geraamd. In de tijdlijn (bijlage 1) is een overzicht gegeven van de verschillende belangrijke aspecten waarin tevens het financieringstraject is opgenomen. De eerste planraming is in het jaar 1991 vastgesteld op 550 miljoen gulden. De financiële haalbaarheid van het plan is onderzocht door DHV welke als haalbaar werd geacht in 1993. In de tweede fase is een verdere uitwerking van het financieel plan bewerkstelligd waarbij getracht is rekening te houden met de mogelijke grondspeculaties. Uiteindelijk heeft de Stichting Blauwestad positief gerapporteerd bij aanvang van de derde fase in 1997. Kort na Proces Management (7C510) – De Blauwestad

13

deze positieve rapportage blijkt er een begrotingstekort van 70 miljoen gulden mede door de hoger uitvallende kosten voor de grondverwerving. Het is erg onduidelijk hoe dit begrotingstekort is opgelost maar gesteld wordt dat er uiteindelijk een resterend begrotingstekort van 15 miljoen was welke door de provincie Groningen gedekt is. Op meerdere momenten heeft er een toetsing plaatsgevonden op de financiële haalbaarheid van het plan de Blauwestad. Ondanks dat deze op meerdere momenten positief werd bevonden, bleek de financiële haalbaarheid in latere stadia vaak minder positief uit te vallen. Mede op basis van de haalbaarheidsstudies en eindrapporten zijn verschillende ‘Go’-momenten afgegeven. Er zijn op meerdere momenten financiële tekortkomingen ontstaan en als belangrijkste reden hiervoor is de te ruwe exploitatieopzet naar voren gekomen. De overgebleven financieringstekorten werden op meermaals opgevuld aan de hand van stimulus met overheidsgelden. Met name de provincie Groningen heeft hier veel in bijgedragen wat de belangen van deze actor aan het licht brengt. 2.5

Externe factoren

Gedurende de ontwikkeling van het project de Blauwestad hebben er zich verschillende ontwikkelingen voorgedaan welke onder te verdelen zijn in de eerder genoemde thema’s. Deze thema’s zijn voornamelijk gericht op de interne factoren van het project. In deze paragraaf zullen een aantal externe factoren behandeld worden welke van invloed zijn geweest op het project. Deze externe factoren, waar het succes van het plan van afhankelijk was, kunnen zowel een bewuste afhankelijkheid als onbewuste afhankelijkheid bevatten. Het plan heeft zich onder andere vastgehouden aan de doelgroep uit de Randstad. Bepaalde pijlers hebben deze doelgroep naar voren geschoven om in te passen in het project. De sterke ontwikkeling in het gebruik van internet en de mogelijkheden die daarbij ontstaan, hebben een bepaald verwachtingspatroon geschept. Het flexwerken en daarbij ook thuiswerken zou een dermate grote ontwikkeling doormaken waarbij de woonlocatie belangrijker zou zijn dan de woon-werk afstanden. Deze ontwikkeling heeft deels plaatsgevonden, maar heeft een mindere impact gehad dan aanvankelijk werd verwacht. Daarnaast zou de toekomstige magneettrein tussen Amsterdam en Hamburg als voorziening moeten fungeren voor deze forenzen. Deze ontwikkeling van de magneettrein is opgenomen in de slagingskansen voor het project ondanks dat de ontwikkeling van deze verbinding nog geen zekere doorgang had gevonden. Ook de urbanisering binnen Nederland heeft zich gedurende de verschillende fases ontwikkeld. De verschuiving van het ruraal gebied naar het urbaan gebied heeft zich versneld. Dit heeft in een aantal provincies waaronder (oost-)Groningen plaatsgevonden waarbij de vergrijzing een grote rol heeft gespeeld (Giesbers, Verweij, & Beer, 2013). Andere externe factoren welke bij hebben gedragen aan de problemen van het project de Blauwestad zijn de recessies waaraan Nederland onderhevig is. In eerste instantie heeft in de periode vanaf 2000 de internetbubbel tot een economische stagnatie geleid en in het jaar 2008 brak de crisis binnen de bankenwereld uit, wat desastreuze gevolgen had voor de Nederlandse woningmarkt. Tot op heden is de Nederlandse woningmarkt erg verzwakt maar trekt deze langzaam aan. Mede hierdoor heeft het plan waarbij op grote schaal huizen ontwikkeld zouden worden, totaal geen grip kunnen krijgen op de stagnerende en sterk veranderende woningmarkt. Dergelijke externe factoren zijn sterk van invloed op het succes van dit plan geweest. Echter heeft de grootschaligheid van het project en de afhankelijkheid binnen het plan van deze grootschaligheid, ertoe geleid dat een dergelijke crisis het plan totaal geen kans van slagen geeft gedurende deze periode. Een laatste externe factor welke behandeld wordt is de potentiele samenwerking met gebieden in Duitsland. Het plan is in eerste instantie als interessant en ambitieus plan opgevangen in verschillende deelgebieden in Duitsland ondanks de sceptici over een mogelijke samenwerking. Verschillende Duitse deskundigen hebben benadrukt dat samenwerkingen omtrent dit plan, een sterke meerwaarde voor beiden zou kunnen bieden. Dergelijke externe factoren kunnen het succes van het plan vergroten en hadden meer gefundeerd en geïntensiveerd moeten worden om het project positief te beïnvloeden. 2.6

Confrontatiematrix

In onderstaande matrix (Tabel 2.1) worden de zwaktes, bedreigingen, sterktes en kansen uit de SWOT analyse met elkaar verbonden. Hierbij wordt gekeken naar de werking van de sterktes en zwaktes op de kansen en bedreigingen. Er zal dan ook gekeken worden hoe bijvoorbeeld sterke punten ingeschakeld kunnen worden om op Proces Management (7C510) – De Blauwestad

14

kansen in te spelen, maar ook hoe zwakke punten dusdanig versterkt kunnen worden om bedreigingen weerstand te bieden. Met de gehanteerde fasering in ogenschouw, is onderstaande matrix te zien als een startschot voor de aanbevelingen en de verder te voeren strategie. Zo worden aan de hand van de matrix een aantal hoofdaandachts-punten geformuleerd, welke de input vormen voor aanbevelingen in hoofdstuk 3. Tabel 2.1: Confrontatie matrix

Zwaktes

Sterktes

Kansen

Bedreigingen

K1

K2

K3

K4

B1

B2

B3

B4

B5

S1

0

1

0

2

-2

-3

0

0

-1

S2

0

0

1

0

0

0

2

-1

0

S3

-1

1

1

1

-3

-3

0

-2

0

S4

3

1

2

2

3

-2

2

0

-2

Z1

0

0

0

0

-3

-2

0

-1

0

Z2

-1

-2

-1

2

-3

-3

0

-1

-1

Z3

1

0

2

1

-2

-3

-3

0

-1

Z4

2

1

2

2

-2

-2

-1

-2

-1

Z5

2

3

1

3

-3

-2

1

0

0

Z6

0

1

0

0

0

3

0

3

1

-3 2.6.1

zeer ongunstig effect

zeer gunstig effect

3

Hoofdaandachtspunten

Gekeken naar de uitgevoerde analyses en toegepaste hulpmiddelen valt op dat het weglaten van de woningbouw indicaties in het ontwerp (1997), ter voorkoming van mogelijke grondspeculaties, tot gevolg had dat het aantal kavelverkopen erg tegenviel in vergelijking met de plannen. Nu de grond zijn functie voor de woningbouw toebedeeld heeft gekregen, blijft de ontwikkeling van woningen uit als gevolg van een tegenvallende markt. Dit ondanks dat een sterk punt van de Blauwestad blijft dat er een hoogwaardig woon- en recreatieklimaat wordt gecreëerd. Tot op heden heeft dit aspect de markt nog niet dusdanig in beroering gebracht. Daarnaast beweerde de Stuurgroep Leefbaar Oldambt een structurele toename van banen te kunnen realiseren. Dit terwijl de geplande woningbouw die hier voor zou moeten zorgen, totaal niet in relatie is geweest met de behoefte voor woningen. Het uitblijven van dit sterkte punt valt hierdoor dus te verwachten. Deze bedreiging (de discrepantie tussen geplande woningbouw en behoefte) had dus in een vroeger stadium geweerd kunnen worden. De kansen hebben gedurende het proces er niet voor kunnen zorgen dat zwaktes, zoals omschreven in de SWOT (bijlage 2), afgekeerd konden worden. Met behulp van Kompasgelden / Commissie Langman-gelden (K2, 1999) en het ontstaan van nieuwe en grotere doelgroepen (K4) is alsnog getracht een te groot project te realiseren (Z5). Ook blijkt uit de analyse dat veel zwaktes van de Blauwestad het weren van bedreigingen verhinderen. Zo draagt een ontoereikende Publiek-Private-Samenwerking, met als dieptepunt het uitstappen van private partners (Z1, 2007), niet bij aan het verhelpen van een kelderende woningmarkt. Ook de haalbaarheid van de financiering bleek, Proces Management (7C510) – De Blauwestad

15

ondanks toetsing, negatief (zwakte 2, bijlage 2) en mede door de crisis heeft dit het algemene plaatje negatief beïnvloed en zijn investeringen van private partijen risicovoller gebleken. Hetzelfde bleek het geval met het marktonderzoek, dat onvoldoende voorzag in de daadwerkelijk vraag, maar met name gestoeld was op een bestcase scenario. Gecombineerd met de heersende spanning tussen de geplande woningbouw en de totale woningbehoefte, levert dit ook een ongunstig beeld. De organisatiestructuur (zwakte 6, bijlage 2) is getracht in een figuur te vangen (figuur 1.1). De betrokken organen, met name in het middenkader, zijn veelal aan verandering onderhevig geweest. Daarbij is er op momenten informatie onthouden van de Provinciale Staten (bij de besluitvorming in Statencommissies en Provinciale Staten (1997), maar ook bij wijzigingen in de Overeenkomst Blauwestad (2007)). De Provinciale Staten hebben hun informerende en controlerende functie gedurende het hele project niet waar kunnen maken. De Gedeputeerden Staten hebben op slechts een aantal momenten verantwoording moeten afleggen voor besluiten die door bepaalde stakeholders genomen zijn. Zo is op belangrijke momenten als snel een ‘Go’-signaal afgegeven zonder dat deze voortgang voldoende was onderbouwd. 2.6

Conclusie

Zoals blijkt uit de gestelde diagnose in hoofdstuk 2 zijn er op meerdere fronten misstappen gemaakt. Deze zijn geschaald onder een vijftal thema’s en komen tevens tot uiting in the confrontatiematrix. Vanuit deze matrix zijn er een aantal hoofdaandachtspunten geformuleerd. Deze aspecten zijn te vangen in de volgende hoofdproblemen die zijn waargenomen:  Het (markt)onderzoek is niet toereikend geweest in de aanloop naar de uitvoering;  Het betrof een onrealistisch plan (schaalgrote) waar vanaf het begin al onvoldoende draagkracht voor was;  Het proces betrof vaak een vlugge besluitvorming (waarbij GS veelal weinig verantwoording hoefde af te leggen aan bijvoorbeeld de PS, officiële ‘Go’-momenten op onzekere gronden) en informatiestromen;  Wensdenken m.b.t. financiering en haalbaarheid (financiële tekortkomingen, haalbaarheid bleek negatief);  Misgaan van de PPS (de gespannen houding tussen publiek en privaat, onzekerheid over risico’s).


16

3

Aanbevelingen

3.1

Introductie

3.1.1

Visie

Bij de ontwikkeling van de Blauwestad zijn vanuit de publieke sector enorme investeringen gedaan. Echter zijn deze enorme investeringen nooit terugverdiend. Het doel van dit hoofdstuk is om een concept aan te dragen waarmee deze investeringen op een verantwoorde en veilige manier kunnen worden teruggewonnen. Hierbij is het enorm van belang om erop te letten dat de schulden niet nog verder zullen stijgen. Bij een eventueel tweede falen zou het plangebied in een desastreus scenario terecht komen. Hiertoe heeft Groep 1 een concept opgesteld dat in kleine stappen kan worden uitgevoerd. Stappen die gezamenlijk één groot geheel vormen, maar die allen ook op zichzelf kunnen staan. Dit zodat de omvang van nieuwe investeringen beperkt blijft en men stap voor stap kan bepalen of men een andere weg wil inslaan of dat men verder wil gaan in lijn met het aangedragen concept. 3.1.2

Opzet

Om het concept op te kunnen stellen is er eerst een inventarisatie gemaakt van de belangrijkste sterktes, zwaktes, kansen en bedreigingen van het plangebied. Vervolgens zijn deze waarden meegenomen in een brainstorm sessie waarin Groep 1 meerdere ideeën heeft ontwikkeld. Uit al deze ideeën is uiteindelijk het concept (product) ontstaan. Het hoofdstuk zal afsluiten met het onderdeel ‘proces’ waarin een mogelijke uitwerking van dit product staat beschreven. Hierbij zijn de eerder voorgevallen problemen meegenomen zodat de kans op herhaling in de toekomst kan worden voorkomen. 3.2

Inventarisatie

3.2.1

Bereikbaarheid

De Blauwe Stad is vanuit de stad Groningen met de auto goed bereikbaar via de A7. De reis neemt slechts 30 minuten in beslag. Met het openbaar vervoer is het mogelijk om vanuit de stad Groningen met de stoptrein naar Scheemda te reizen. Deze reis neemt ook 30 minuten in beslag. Wanneer echter gekeken wordt naar de bereikbaarheid vanuit het westen, met als voorbeeld de stad Amsterdam, blijkt dat de Blauwestad een stuk minder goed bereikbaar is. Een autorit neemt ongeveer 120 minuten in beslag en met het openbaar vervoer doet men er via de Hanzelijn nog steeds 180 minuten over. Een ander opmerkelijk feit is dat men vanuit Amsterdam door een groot watersportgebied in Friesland rijdt. Hierdoor zou men zich kunnen afvragen of de Blauwestad wel een aantrekkelijke plek is voor inwoners uit de Randstad. Vanuit de Duitse stad Bremen is de Blauwestad met de auto relatief goed bereikbaar met een autorit duur van 90 minuten. Met het openbaar vervoer is de Blauwestad relatief moeilijk bereikbaar vanuit Duitsland. Een treinreis duurt vanuit Bremen meer dan 360 minuten. 3.2.2

Doelgroep

De oorspronkelijke doelgroep van de Blauwestad betrof forenzen en ouderen die zouden willen investeren in een koopwoning. Deze mensen zouden niet alleen uit de stad Groningen moeten komen, maar ook grotendeels uit de Randstad. Zonder deze Randstedelingen zou de hoeveelheid kavels in realiteit nooit kunnen worden verkocht. Echter blijkt uit de analyse van de bereikbaarheid dat de Blauwestad dat deze niet eenvoudig bereikbaar is vanuit de Randstad. Omdat de bereikbaarheid een steeds grotere rol gaat spelen wanneer men een bepaalde locatie vaker wil bezoeken, zou men zich kunnen afvragen of het wel zin heeft om de focus te leggen forenzen en ouderen die een koopwoning willen kopen. Daarnaast zou het watersportgebied in Friesland mogelijk aantrekkelijker zijn. Dit in tegenstelling tot dagjes of weekendtoeristen die eerder eenmalig iets verder willen reizen als zij hier iets speciaals voor terug zullen krijgen. Watersportmogelijkheden Dankzij de uitvoering van de Blauwe Passage die is gestart in 2012 krijgt het Oldambtmeer verbindingen met het Termunterzijldiep, de Dollard en de Eems. Hierdoor is het mogelijk om vanuit de Blauwestad naar Duitsland of Friesland te varen. De Blauwe Passage zal in 2015 gereed zijn. Al met al ontstaat er hierdoor een prachtig watersportgebied met vele mogelijkheden. Een overzicht van alle vaarroutes is in figuur 3.1 weergegeven. De rode stippen geven watersport-gerelateerde ondernemingen aan zoals havens en verhuurbedrijven. Echter zal men zich Proces Management (7C510) – De Blauwestad

17

wel moeten afvragen op welk type watersporter gericht dient te worden. Een verbinding met Duitsland is een mooie toevoeging, maar voor het bevaren van de Eems en de Dollard is een Klein Vaarbewijs II vereist. Aangezien slechts een klein aantal van de watersporters een dergelijk vaarbewijs hebben kan afgevraagd worden in hoeverre deze verbinding zal worden gebruikt. Daarnaast varieert de waterdiepte in het Oldambtmeer van 1.3 tot 2m. Hierdoor is het voor grote schepen die vanuit de Waddenzee komen niet mogelijk om naar de Blauwestad te varen.

Figuur 3.1 Watersportkaart provincie Groningen (cirkel geeft locatie Blauwestad aan)

Concurrentie De Blauwestad zou zich moeten ontwikkelen als een recreatief gebied met activiteiten zoals zeilen, paardrijden, tracking (fietsen, lopen, kanoën), kamperen en verblijven aan de waterkant. De Blauwestad zou een zodanige woon- en leefomgeving moeten worden dat het een geheel eigen plek zou kunnen innemen tussen de traditionele gebieden voor recreatief wonen vergelijkbaar met de Ardennen, Friesland en Zeeland. In onderstaande afbeelding 3.2 zijn sfeerimpressies van deze gebieden weergegeven. Vergeleken met Zeeland en de Ardennen neemt de Blauwestad momenteel een geheel eigen plek in. Waar de Ardennen namelijk het berggebied heeft met wilde rivieren en Zeeland het strand en de zee, biedt de Blauwestad uitgestrekte landschappen en watersportmogelijkheden in het binnenland. Indien de vergelijking met Friesland wordt gemaakt, worden vrijwel dezelfde recreatieve mogelijkheden zichtbaar. Uit de analyse omtrent bereikbaarheid kwam naar voren dat Friesland tevens eenvoudiger bereikbaar is vanuit de Randstad waardoor een afweging gemaakt kan worden of het voor de Blauwestad wel nut heeft om vergelijkbare mogelijkheden aan te bieden. Figuur 2.2 Visualisering van de essentie van de besproken gebieden


18

3.3

Conceptplan

3.3.1

Stabiele basis

Om de Blauwestad verder te kunnen ontwikkelen is het noodzakelijk dat er eerst een stabiele basis wordt gecreëerd van waaruit men verder kan werken. Om deze stabiele basis te creëren is het noodzakelijk om eerst een aantal stappen terug te gaan. Vanuit deze positie zou het plangebied weer langzaam kunnen worden opgebouwd. Van de 1500 kavels op het plangebied zijn er op dit moment circa 200 verkocht. Omdat veel kavels wel bouwrijp zijn gemaakt, maar niet verkocht heerst er momenteel de sfeer van een onaf en mislukt gebied. Wij adviseren om de huidige leegstaande kavels (tijdelijk) terug te geven aan de natuur. Dit door de kavels te voorzien van (tijdelijke) vegetatie. Deze kavels kunnen in een later stadium terug worden gevorderd wanneer het gebied klaar voor ontwikkeling is. De reeds gerealiseerde infrastructuur kan blijven liggen. De straten kunnen (tijdelijk) worden gebruikt als recreatieve paden en deze kunnen later weer worden omgevormd tot autowegen. Al met al zal er door deze ingreep rondom de Blauwestad een meer parkachtige nederzetting ontstaan die de waarde van de inmiddels verkochte kavels positief beïnvloedt en het imago van de Blauwestad als natuurgebied versterkt. 3.3.2

Week, Weekend en Dagtoerisme

Omdat de Blauwestad slecht bereikbaar is vanuit de Randstad en matig bereikbaar is vanuit Duitsland zal zij uit deze omgeving weinig mensen trekken die interesse hebben om dit gebied meerdere malen per jaar te bezoeken. Hoe vaker een locatie bezocht dient te worden, hoe belangrijker de afstand daartoe wordt. Friesland of OostFriesland is voor hen een veel gunstigere omgeving om te investeren in een koopwoning. Vanuit de regio rondom de stad Groningen zal er meer interesse zijn voor een woning die in het weekend kan worden bezocht. De Blauwestad is immers vanuit dit gebied goed bereikbaar. Wel kan de Blauwestad een aantrekkelijk gebied zijn voor Randstedelingen en Duitsers die het gebied slechts eenmalig of een gering aantal keer per jaar willen bezoeken. Voor hen maakt het namelijk weinig uit om eenmalig iets verder te reizen indien zij hier iets voor terugkrijgen dat zij in geen van de andere recreatieve gebieden kunnen vinden. De Blauwestad zou zich daarom niet op vaste bewoners moeten richten, maar vooral op week, weekend en dagtoeristen die op zoek zijn naar iets unieks. 3.3.3

Ensemble

Om in te kunnen spelen op week, weekend en dagtoerisme zal de Blauwestad bijbehorende faciliteiten moeten bieden. De Blauwestad leent zich dankzij haar prachtige omgeving en haar watersportmogelijkheden perfect voor een bungalowpark. Een park dat eenvoudig en met behulp van geringe investeringen kan worden opgezet en uitgebreid en waarvan de huisjes in verloop van tijd eventueel zouden kunnen worden verkocht als weekendwoning. Dit concept zou op zichzelf kunnen staan, maar dit concept zou een uniek karakter krijgen wanneer niet alleen naar de Blauwestad gekeken wordt, maar wanneer uitgezoomd wordt en meerdere recreatieve plassen bij dit plan betrokken worden. In dit geval zou door het hele noordoostelijke deel van Groningen kleine clusters van kleine bungalowparken kunnen ontstaan. Kleine clusters die allemaal op zichzelf staan en die stuk voor stuk een kleine investering vergen, maar die samenwerken als één groot geheel en opereren als ensemble in plaats van dat zij enkel met elkaar concurreren. Hierdoor zal er een enorm scala aan recreatieve mogelijkheden ontstaan dat zich uitstrekt over een enorm gebied en dat Groningen het imago zal geven van een unieke recreatieve provincie dat een geheel eigen positie inneemt. 3.3.4

Amfibie Toerisme

Waar het pittoreske Giethoorn zich met behulp van fluisterbootjes vooral richt op dagtoerisme en waar Friesland zich vooral richt op de meerdaagse pleziervaart (verhuur en gebruik van jachten, zeilschepen, sloepen) zou de Blauwestad en het gehele gebied rondom het Oldambt zich kunnen profileren als een gebied dat water en landrecreatie op een vernieuwde wijze combineert. Wanneer de verschillende clusters van kleine bungalowparken namelijk als ensemble samenwerken, ontstaat er de mogelijkheid om eenvoudig door het gebied te trekken en zonder al teveel tegenwerking van slaaplocatie te wisselen. Men zou in bungalow A kunnen starten en met een sloep of zeilboot naar bungalow B kunnen varen om vervolgens met de fiets naar bungalow C te reizen vanwaar men weer met de sloep of zeilboot terugkeert naar bungalow A. In onderstaande figuren 3.3 en 3.4 is dit schematisch weergegeven. De Blauwestad zou in dit concept kunnen fungeren als opstaplocatie vanwaar men de route en de slaaplocaties uitstippelt en vanwaar men het noordoostelijke deel van de provincie verkent. Al met al wordt hierdoor de actieradius van de toerist enorm vergroot en ontstaat er de mogelijkheid om op comfortabele


19

wijze zowel via het land als via het water tochten te maken door een enorm gebied. Dit is samen met het ensemble van bungalowparken hetgeen dat de provincie, en daarmee de Blauwestad, sterk en uniek zal maken.

Figuur 3.3 Conceptplan: ensemble van (luxe) verblijfslocaties met elk haar eigen karakteristieken en faciliteiten. Als startpunt (P+I symbolen) zou de Blauwestad een prominente plaats en functie toebedeeld kunnen krijgen binnen de contouren van het plan. Elk afzonderlijke locatie staat op zichzelf maar vind zijn meerwaarde in het ensemble.

Figuur 3.4 Conceptplan: amfibie toerisme met een meerwaarde boven de 'traditionele'- en 'jacht'-vorm.


20

3.4

Proces

Gedurende het hele proces zou de vraag “waarom zouden de publieke partijen de Blauwestad verder willen ontwikkelen?” centraal moeten staan en vanuit dit perspectief zal er gehandeld moeten worden. 3.4.1

Huidig gebruik van gronden en gebiedsontwikkeling

Door de grootschalige grondacquisitie en de hoge investeringen om het gebied bouwrijp te maken, heeft dit geleid tot hoge kosten die tot op heden niet zijn terugverdiend. In 2009 had de economische crisis al zijn grootschalige effect gehad op de woningmarkt. De publieke partijen die betrokken waren bij het project de Blauwestad werden verplicht door de BBV (Besluit Begroting Verantwoording van publieke partijen) regeling om de gronden die in hun bezit waren af te schrijven. Toentertijd is besloten door accountants dat de provincie Groningen verplicht bijna 30 miljoen euro af moest schrijven op de waarde van de gronden die in hun bezit was (Rekenkamer, 2010). Voor het proces is het erg belangrijk dat deze afschrijving wordt voltooid en niet wordt meegenomen in nieuwe ontwerpen om te voorkomen dat de publieke partijen weer te veel gaan neigen naar de positievere resultaten welke weer te optimistisch tot stand zijn gekomen. Op de overige waarde van de gronden die op dit moment in de portefeuille zitten van de provincie Groningen kan wel, op een realistische manier, geld verdiend worden. Uitgangspunt hiervoor is dat de provincie zich niet meer kan en mag wagen aan zulke grootschalige projecten die te veel onderhevig zijn aan marktverschuivingen en andere onzekerheden. De motivatieredenen achter het toch verder ontwikkelen van de Blauwestad zijn dat het verlies dat gemaakt is op redelijkerwijs beperkt kan worden door het gebied te ontwikkelen waarbij grondverkoop mogelijk is. De andere reden is dat de provincie Groningen een duurzame levensbestendigheid moet hebben waarbij de provincie bij een afvlakkende bevolkingsgroei in de toekomst toch kan blijven functioneren als een prettige leefomgeving. In beschouwing nemende dat de provincie zich niet meer moet wagen aan grootschalig risicovolle gebiedsontwikkeling zal er gekozen worden voor een functie binnen dit gebied dat een laag risicogehalte draagt. Lage investeringskosten betekent relatief weinig risicovolle gevolgen. Een vakantiepark leent zich hier goed voor waarbij een vakantiepark in een klein cluster opgeleverd kan worden en nog steeds kan functioneren. Ter aanvang van een dergelijke gebiedsontwikkeling, waarin de gehele provincie als een toeristisch rondvaartgebied zal functioneren, dienen er gedegen onderzoeken uitgevoerd te worden die een regelmatige actualisatie ondergaan om de plannen leefbaar te houden. Wanneer projecten in kleine clusters worden uitgevoerd kan er na iedere oplevering bekeken worden hoe het gebied zich ontwikkeld en kan er gekeken worden of de vraag toeneemt of afvlakt. 3.4.2

Samenwerkingsvorm

Omdat dit plan een grote onzekerheid kent over de schaal van het project en de duur van het project is het niet handzaam om een nieuwe Publiek-Private Samenwerking aan te gaan. Daarbij geldt ook het imago dat rondom de Blauwestad hangt waarbij de vorige Publiek-Private Samenwerking is mislukt en tot veel problemen heeft geleid. Voor de verdere ontwikkeling van de Blauwestad zal een traditioneel bouwmodel een logische keuze zijn waarbij de publieke partijen stukken grond ter beschikking stellen aan projectontwikkelaars om hier clusters van vakantieparken te realiseren. Deze kunnen vervolgens worden doorverkocht aan vastgoedinvesteerders waarbij de ontwikkelde gronden geëxploiteerd zullen worden door vakantiepark ondernemingen. Doordat het project in fases en in kleine clusters ontwikkeld zal gaan worden, zullen de meest kansrijke gebieden die het beste aansluiten bij de wensen en eisen van een vakantiepark als eerste beschikbaar worden gesteld aan projectontwikkelaars om hier vakantieparken te realiseren. 3.4.3

Langere termijnvisie

Op de langere termijn kan er nagedacht worden over een duurzamere oplossing en kan deze visie nader worden gerealiseerd. Het concept om vakantiehuizen te verkopen aan particulieren die in een later stadium gemakkelijk verbouwd kunnen worden naar ‘normale’ woningen zal nader onderzocht moeten worden. Op deze manier zal er een meer natuurlijke en meer organische groei ontstaan van het gebied waarbij uitgegaan wordt van het pull principe in plaats van het push principe waar in eerste instantie vanuit gegaan werd. Doordat dit gebied in fases Proces Management (7C510) – De Blauwestad

21

wordt ontwikkeld bestaat er de kans dat de vraag naar deze gebieden zal groeien. Hierdoor kan er met meer zekerheid vastgesteld worden op bepaalde momenten of een verder ontwikkeling van het concept in meerdere gebieden haalbaar is. Een belangrijk aspect van de verschillende te realiseren vakantiepark clusters is dat ze op zich zelf moeten functioneren. Daarnaast moet er ook rekening gehouden wordt met een eventuele samenwerking met de rest van de recreatie gebieden en de toekomstige vakantiepark clusters in de provincie Groningen, West-Friesland en eventueel het noordwesten van Duitsland. De tweede eis die gesteld dient te worden, na gedegen onderzoek omtrent de haalbaarheid, is de mogelijkheid van het verkopen van vakantiewoningen aan particulieren, waar vervolgens het bestemmingsplan dusdanig wordt gewijzigd dat deze bewoners hier permanent kunnen wonen. Dit zal ook bijdragen aan de natuurlijke groei van een leefbaar Groningen en de gevraagde impuls voor deze regio. 3.5

Conclusie

Met bovenstaande aanbevelingen onder de noemer ‘een ensemble van amfibie-toerisme’ wordt ingespeeld op de kans dat een grotere doelgroep aangesproken wordt, in combinatie met de sterkte dat het plangebied een hoogwaardig woon- en recreatieklimaat met zich meebrengt. Het concept zoals aanbevolen is uniek in de noordelijke provincie en past goed binnen de conclusies van de confrontatiematrix. Met de aanbevelingen is er getracht met een sterkte (eigenschappen van het gebied) in te spelen op een kans (groeiend toerisme). Tevens is er getracht de zwaktes te verbeteren door middel van de kansen. Zo vindt de uitvoer in clusters plaats en is de visie aangepast naar de schaalgrootte van het plan: niet te groots en aan de hand van gedegen marktonderzoek ontwikkelen. Hierbij is dus gekozen voor een traditioneel samenwerkingsverband, waarbij elke partij zijn eigen verantwoordelijkheden draagt en het gebied trapsgewijs in fases ontwikkeld kan worden. Het huidige imago van de Blauwestad laat te wensen over, waardoor gedacht moet worden om het gebied niet alleen een nieuwe impuls, maar wellicht ook een nieuwe naam, te geven.

Figuur 3.5 Visualisatie visitekaartje van het nieuwe concept: GreenLayer geeft het samenwerkingsverband met alle clusters weer. Bluehaven is het individuele park. De kikkers staan voor het amfibie-concept en de natuur.


22

4

Bibliografie 

De Blauwestad Projectbureau. (2004). Blue City Ring; An area with ambition. Winschoten.



DeZwarteHond. (2007). Kaart . Groningen.



Gedeputeerde Staten Groningen. (1997). Financiële check van het project "De Blauwestad". Groningen.



Gemeente Reiderland; Gemeente Scheemda; Gemeente Winschoten. (1998). Ontwerp Bestemmingsplan Blauwestad. Oldambt.



Gemeente Riederland; Gemeente Scheemda; Gemeente Winschoten. (1998). Bestemmingsplan Blauwe Stad. Winschoten.



Giesbers, H., Verweij, A., & Beer, J. d. (2013). Vergrijzing: Zijn er in Nederland verschillen naar regio? Bilthoven: Volksgezondheid Toekomst Verkenning, Nationaal Kompas Volksgezondheid.



hagenbeek, H., & Yap, H. (1993). Een Nieuw Hart voor het Oldambt. Amsterdam.



Mintzberg, H. (2006). Organisatiestructuren. Pearson Education Benelux.



NEI. (1995). werken in de Blauwe Stad, suggesties voor en bepaling van het economisch rendement. Rotterdam: Nederlands Economisch Instituut.



Projectbureau Blauwestad. (1998). Nieuwsbrief Blauwestad. Winschoten.



Provincie Groningen. (1997). Groen Licht voor de Blauwestad. 2.



Rekenkamer, N. (2010). Rapport van Bevindingen. Blauwestad. Assen: Noordelijke Rekenkamer.



RIGO. (1995). Marktkansen voor de Blauwestad. Amsterdam: RIGO research en advies.



Stichting de Blauwestad. (1997). Van Idee naar Werkelijkheid; Eindrapport van de Stichting Blauwestad. Groningen.



Stuurgroep Leefbaar Oldambt. (1992). De verbeelding van het Oldambt. Oldambt.



Stuurgroep Leefbaar Oldambt. (1997). Aan: De inwoners van de Blauwestad-gebied. Groningen.


23

5

Bijlagen

Bijlage 1: Tijdlijn Bijlage 2: SWOT analyse Bijlage 3: ishikawa


24

Bi j l a g e1 T i j dl i j n

Bijlage 2. SWOT analyse SWOT (TOT 2010) Sterktes S1

Interne Analyse

S2

Zwaktes



Gebied verbetering: structurele toename banen i.p.v. een graansector zonder perspectief



Kennis en kunde van betrokken private partijen

Z1

 Uitwerking PPS: Bedenkingen van private partijen (uitstappen PPS van BAM Vastgoed en Ballast Nedam)

Z2

 Wensdenken m.b.t. financiering en haalbaarheid

S3 

Weglaten van woningbouw indicaties in het ontwerp (1997) ter voorkoming van grondspeculaties

Z3

 Marktonderzoek niet toereikend (aantallen woningen, afstemming regionale woningbouwbeleid, risico’s).

S4 

Hoogwaardig woon- en recreatieklimaat

Z4

 Algehele draagvlak van het plan

Z5

 Grote schaal van het project

Z6

 Geen heldere organisatiestructuur met bijbehorende verantwoordelijkheden. Zo ook relatie PS (slechte controle) en GS (vrij spel).

Kansen K1

Externe Analyse

K2

Bedreigingen



Vrijstaande woningen in top Nederland



Er kan aanspraak gemaakt worden op Europese middelen

B1

 Kentering van de woningmarkt, kavelverkoop onder verwachting

B2

 Exploratie: Spanning tussen de geplande woningbouw in relatie tot de totale woningbehoefte

K3 

Hoge welvaart in sub urbaan landelijk gebied rond Groningen

B4

K4 

Ontstaan nieuwe en grotere doelgroepen

B5

 Lange ontwikkelingstijd

K5 

Ligging: Groningen gelegen aan twee hoofdtransportassen

B6

 Wegvallen van magneetzweeftrein tussen Amsterdam en Hamburg

K6 

Ligging: Gunstig gebied omtrent woonmilieu (aanwezigheid maatschappelijke voorzieningen)

 Concurrentie met Meerstad


26

Bijlage 3. Ishikawa


27

Proces Management (7C510) Docenten dr. Kastelein, dr. ir. Glumac

Recommend Documents