PROBLEMEN VAN DE ODRU IN BEELD GEBRACHT. pagina 1

PROBLEMEN VAN DE ODRU IN BEELD GEBRACHT Een rapportage over de resultaten van een kortlopend verkennend onderzoek naar een Omgevingsdienst Utrecht in crisis

Ambtelijke Adviesgroep ODRU 2013 versie 1.3 9 oktober 2013

pagina 1

Geen enkel probleem kan worden opgelost op hetzelfde niveau als waar het zich voordoet. (Albert Einstein)

pagina 2/19

1. VOORAF Deze rapportage is onderdeel van het verbetertraject ODRU en is opgesteld door de adviesgroep ODRU. De adviesgroep ODRU bestaat uit vier ambtenaren van deelnemende gemeenten.  Karolijn van de Heuvel, directeur gemeente Woerden  Astrid van de Klift, gemeentesecretaris gemeente Veenendaal  Adrie Marinus, afdelingshoofd Financiën gemeente Utrechtse Heuvelrug  Alexander Meijer, gemeentesecretaris gemeente De Ronde Venen De rapportage is opgesteld op basis van interviews (zie bijlage 3: geïnterviewde personen) en een grote hoeveelheid beschikbaar gestelde stukken. Het dagelijks bestuur van de ODRU fungeert als opdrachtgever van de ambtelijke adviesgroep ODRU. Dit verslag kent een aantal hoofdstukken. In het tweede hoofdstuk wordt de aanleiding beschreven. Hoofdstuk 3 bevat de opdracht aan de Ambtelijke Adviesgroep ODRU. In hoofdstuk 4 worden de observaties en bevindingen van de Adviesgroep ODRU gerapporteerd. Ten slotte worden in hoofdstuk 5 conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan.

2. AANLEIDING Directe aanleiding van deze opdracht is het feitelijk tekort van € 574.000 in 2012 en het te verwachten tekort van voorlopig € 1.200.000,- in 2013. Het DB heeft begin 2013 kennis genomen van deze onverwachte financiële tegenvallers en heeft de volgende maatregelen genomen: -

een onafhankelijk accountant Ernst & Young is gevraagd onderzoek te doen naar het ontstaan en de achtergronden van het tekort. - de Algemeen Directeur is opgedragen te komen tot een gedegen analyse en is gevraagd maatregelen te nemen gericht op een stabiele (financiële) organisatie van de ODRU. - op meerdere momenten zijn, in afwachting van een gedegen analyse en aanbevelingen, besluiten genomen om de risico’s in de bedrijfsvoering te minimaliseren. Daarbij kan genoemd worden: - ‘on hold’ zetten van het RUD proces, zodat de focus op de reguliere bedrijfsvoering zou komen te liggen - Algemeen Directeur ontheffen van haar dubbeltaak als directeur van een gefuseerde organisatie en kwartiermaker RUD-vorming. Haar werkzaamheden als kwartiermaker RUDvorming zijn beëindigd. - aanstellen van een interim controller. De sollicitatieprocedure voor een nieuwe controller is opgestart, besloten is de vacature definitief in te vullen nadat de organisatie van de ODRU op orde is - het besluit om de inhuur van externen te bevriezen - uitgavenstop Het DB van de ODRU heeft vastgesteld dat een gedegen analyse door de algemeen directeur nog altijd ontbreekt en dat deze essentieel is om te kunnen bepalen welke maatregelen noodzakelijkerwijze genomen moeten worden. Om die reden heeft het DB de adviesgroep gevraagd onderzoek te

pagina 3/19

verrichten naar de situatie bij de ODRU. De Adviesgroep heeft een kortlopend verkennend onderzoek gedaan naar de mogelijke oorzaken van de ontstane situatie. De bevindingen, conclusies en aanbevelingen moeten in dit perspectief van een quick scan worden gelezen. Zij zijn gebaseerd op de beschikbare documenten en de informatie uit gevoerde gesprekken. Deze informatie uit gesprekken is niet in alle gevallen getoetst aan onderliggende informatie. Voor zover behoefte bestaat aan nadere verdieping en/of onderbouwing is de adviesgroep beschikbaar om dit alsnog te verrichten. De hoofdlijnen van het concept-rapport zijn besproken met de Algemeen Directeur. De reactie van het managementteam van de ODRU is bijgevoegd als bijlage 1. De adviesgroep hecht er voorts aan te benoemen dat gelet op de geformuleerde opdracht in deze rapportage vooral wordt ingezoomd op de knelpunten. Daar staat tegenover dat ook veel zaken, waaronder de dienstverlening aan de gemeenten, goed verlopen. Deze bevindingen krijgen in dit rapport in mindere mate de aandacht.

3. OPDRACHT AAN DE AMBTELIJKE ADVIESGROEP ODRU Medio augustus 2013 hebben de leden van de Ambtelijke Adviesgroep ODRU (hierna: de adviesgroep) gesproken met de DB leden Naafs en Ploeg over de opdracht. De opdracht luidde: “Het bestuur van de ODRU is begin 2013 geconfronteerd met een onverwachte majeure financiële tegenvaller. De adviesgroep is gevraagd te onderzoeken: - de analyse van de omstandigheden en gemaakte keuzes binnen de organisatie van de ODRU die een verklaring vormen voor het kunnen ontstaan van voornoemd incident. - de maatregelen die zijn genomen om herhaling in de toekomst te voorkomen - de realisatie en effectiviteit van de genomen maatregelen - of de organisatie van de ODRU op dit moment in control is. De adviesgroep is eveneens gevraagd aanbevelingen te doen.” Tot het bijeenroepen en samenstellen van een adviesgroep was besloten in de AB vergadering van 10 juli 2013. In deze vergadering is het Transitieplan ODRU behandeld en niet vastgesteld.

4. RAPPORTAGE VAN BEVINDINGEN EN OBSERVATIES In dit hoofdstuk geeft de adviesgroep haar belangrijkste bevindingen en observaties weer.

4.1. De ODRU heeft een drievoudige, omvangrijke en complexe veranderopgave. De organisatie van de ODRU kent een drietal grote uitdagingen: de fusie van twee milieudiensten (NoordWestUtrecht en Zuid-Oost Utrecht, de reguliere bedrijfsvoering en dienstverlening en de vorming van één Regionale Uitvoeringsdienst (RUD). 4.1.1 Fusie milieudienst NoordWestUtrecht en milieudienst Zuid-Oost Utrecht De fusie tussen de Milieudienst NoordWestUtrecht en de Milieudienst Zuid Oost Utrecht heeft recent

pagina 4/19

(juli 2012) plaatsgevonden. Hiertoe is een fusieplan opgesteld. De afronding van de fusie is geëvalueerd in een evaluatiedocument, waaruit blijkt dat met inachtneming van enkele aandachtspunten de fusie als afgerond beschouwd kon worden. In de praktijk treffen wij een organisatie aan, die nog volop bezig is met de afhechting van processen en werkwijzen. Uit de gesprekken vernemen wij dat de werkwijzen die werden gehanteerd bij de voormalige milieudiensten nog niet volledig zijn geïntegreerd tot nieuwe werkprocessen. De fusie was gericht was op het samenbrengen van de twee zelfstandige entiteiten. Het was de bedoeling (fusiedocument) dat door samenvoeging een kwaliteitssprong gerealiseerd zou worden met diverse voordelen. Wij zien echter dat een organisatie is neergezet met een relatief zware managementlaag. Uit het gesprek met de algemeen directeur hebben wij begrepen dat in de blik vooruit, gericht op de vorming van de RUD, deze zwaardere managementlaag en overhead in evenwicht zouden komen met de omvang van de nieuwe organisatie. 4.1.2 Reguliere bedrijfsvoering en dienstverlening Van de ODRU wordt door alle deelnemende gemeenten dienstverlening van hoge kwaliteit verwacht. In een nieuw recent samengevoegde organisatie is extra aandacht nodig voor de uitvoering van de reguliere taken op het gebied van bedrijfsvoering en dienstverlening. Er wordt met meerdere systemen gewerkt en de onderlinge afstemming vindt nog niet vanzelfsprekend plaats. Ook het verslechterende economische klimaat maakte dat de uitbesteding van taken door gemeenten aan de ODRU niet automatisch tot stand kwam. Het is gebruikelijk dat de reguliere bedrijfsvoering en dienstverlening de eerste periode direct na een fusie van twee organisaties tot één nieuwe organisatie sterk onder druk staan. Voor zover wij hebben kunnen waarnemen, treffen wij een organisatie aan waarin de directe dienstverlening in het algemeen van goede kwaliteit is.

4.1.3 RUD vorming Naast de hiervoor genoemde taken is de algemeen directeur van de ODRU gevraagd kwartiermaker te zijn voor de vorming van de RUD. Daarmee kreeg zij, naast de dagelijkse aansturing van de ODRU en het leiden van een net gefuseerde organisatie, een extra derde taak en een nieuwe rol toegekend. Dat de ODRU het fundament zou gaan vormen voor de RUD was gebaseerd op de veronderstelling dat de ODRU de zaken goed op orde had en al redelijk RUD-proof was. In de praktijk zien wij dat de ODRU daarvoor nog onvoldoende haar eigen fusie heeft afgerond. Gevolg is dat processen van afhechting en doorgroei organisatorisch en financieel door elkaar zijn gaan lopen. Illustratief hiervoor is de discussie rond de 574.000 overschrijding in 2012. Volgens de ODRU zijn deze kosten gemaakt in voorbereiding op de vorming van de RUD en zijn deze kosten ook gedeclareerd door de ODRU. Eigen mensen geven de RUD vorm en externen worden ingehuurd om het reguliere lopende werk te doen. Uitgaven werden gedaan in het najaar van 2012 zonder dat het Koersdocument was vastgesteld. Volgens de andere RUD-partners zijn dit kosten die ten laste van de ODRU moeten komen, omdat dit

pagina 5/19

fusiekosten zijn, die zijn gemaakt voordat het Koersdocument van de RUD vastgesteld is en naar hun aard ook niet passen binnen de afspraken die gemaakt zijn. Onze observatie is dat dus niet voor iedereen helder was dat ook de ODRU nog een flinke ontwikkelingsslag moest maken om RUD-proof te worden. De relatie met de andere RUD-partners verloopt niet soepel. Ons beeld is ook dat de RUD-partners beperkt vertrouwen hebben in de ODRU organisatie en het Dagelijks Bestuur van de ODRU en hen verwijten weinig tot geen transparantie te betrachten naar de RUD-partners. De ODRU organisatie lijkt het bovendien moeilijk te vinden om de leidende rol noodgedwongen te hebben moeten loslaten. Het vertrouwen van de RUD-partners in de ambtelijke leiding van de ORDU organisatie lijkt aanzienlijk beschadigd te zijn.

4.2. Een leiding, die maar niet in control komt en niet focust. Wij hebben waargenomen dat het incident begin 2013 het Managementteam (MT) van de ODRU niet onberoerd heeft gelaten. Er is grote betrokkenheid en loyaliteit richting bestuur en organisatie van de ODRU. De gebeurtenis heeft ook een schrikreactie veroorzaakt. Van meerdere MT leden inclusief de algemeen directeur hebben wij begrepen dat de financiële overschrijding over 2012 begin 2013 geheel onverwacht kwam. Het MT leefde in de veronderstelling dat het resultaat aan het einde van het jaar licht positief zou zijn en zou, naar eigen zeggen, niet op de hoogte geweest zijn van de kosten die voor de RUD waren gemaakt. Tegenover het hierboven geschetste beeld staan de volgende bevindingen. De accountant van de omgevingsdienst Zuid Oost Utrecht heeft in oktober 2012 geconstateerd dat binnen de milieudienst Zuid-Oost Utrecht uren werden geschreven die teruggevorderd zouden worden op een nog niet bestaande entiteit, de RUD. Het feit dat de milieudienst Zuid-Oost Utrecht op die wijze uren had verantwoord was voor de accountant reden om over het 1e half jaar van 2012 geen accountantsverklaring af te geven maar slechts een beoordelingsverklaring. Daarbij heeft de accountant opgemerkt dat voortzetting van de gekozen werkwijze ook tot problemen zou kunnen leiden bij de afgifte van een goedkeurende accountantsverklaring bij de jaarrekening. Deze vraag was bij de organisatie van de ODRU bekend. Wij stellen vast dat de vordering op de RUD ruim voor januari 2013 bekend was. Van de voormalig controller hebben voorts wij begrepen dat eind 2012 meerdere keren overleg heeft plaatsgevonden tussen algemeen directeur, controller en jurist over de uitgaven ten behoeve van de RUD. Dit staat haaks op het beeld dat MT leden niet bekend waren met deze uitgaven. Overigens lijkt het niet aannemelijk dat de manager uitvoering onbekend was met de ureninzet voor de RUD ontwikkeling. Aan de hand van de urenstaten moeten deze uren door hem geaccordeerd zijn. Voor de reactie van de algemeen directeur hierop verwijzen wij naar de in bijlage 2 opgenomen emails. Inmiddels staat iedereen in de organisatie van de ODRU op scherp. Men wil voorkomen dat een

pagina 6/19

dergelijke uitglijder zich nogmaals voordoet. Wij zijn nagegaan welke acties en maatregelen door de directie en het MT zijn ingezet om herhaling te voorkomen. Wij stellen vast dat de afgelopen periode vele stukken zijn geproduceerd. Een gedegen analyse van de problemen ontbreekt naar onze mening nog altijd. In de interviews met de MT-leden hebben wij geconstateerd dat er geen eenduidig beeld bestaat van de kern en achtergronden van problemen binnen de ODRU. Ook stelden wij vast dat diverse MT-leden beperkt zicht hebben op omvang en diepgang van urgente zaken. Meerdere malen wordt verwezen naar anderen in de organisatie die ons verder kunnen helpen om verheldering te krijgen in het betreffende dossier. Dit geldt naar onze mening ook ten aanzien van de algemeen directeur, die antwoorden op vragen over urgente kwesties waaronder budgetbeheer, formatieve ruimte en mandateringsvraagstukken niet paraat heeft. In deze geschetste context worden door het MT maatregelen gepresenteerd die de organisatie van de ODRU weer in control zouden moeten brengen. Wij constateren echter dat de voorgestelde maatregelen over elkaar heen lijken te buitelen. De voorgestelde maatregelen missen integraliteit en hebben een ad hoc karakter. De hoeveelheid voorstellen en maatregelen is behoorlijk, zonder dat daarbij ordening is aangebracht op basis van prioriteiten. De maatregelen worden gekenmerkt door een behoorlijke mate van abstractie, beschrijven algemeen geldende managementconcepten en hebben een instrumenteel karakter. Dit beeld wordt ook vanuit het regievoerdersoverleg onderschreven. Er wordt duidelijk in welke richting men wil bewegen, maar geen duidelijkheid wordt geboden in de concrete acties die hiervoor nodig zijn. Maatregelen welke inmiddels zijn genomen zijn: a. vervanging van de controller; b. aanscherping inkoopprocedure; c. verantwoordelijkheden MT leden aangescherpt. Ad a. Naar de mening van de Algemeen Directeur heeft de voormalig controller een aantal zaken te laat onderkend en gedeeld met het MT. Dit is reden geweest voor het DB om de algemeen directeur op te dragen hem te vervangen door een tijdelijke nieuwe controller. De onderliggende verantwoordelijkheidsverdeling tussen managers, afdeling financiën en controller is nog niet gewijzigd. Dit wordt onderkend door de algemeen directeur. Daarmee blijft de eerder geconstateerde kwetsbare situatie ook op dit moment voortbestaan. Ad b. Wij stellen vast dat in het verleden werd ingekocht zonder dat de daarvoor geldende procedures in alle gevallen waren doorlopen en zonder dat daarvoor de budgettaire ruimte daadwerkelijk leidend was. Dit proces is aangescherpt en hierop wordt adequaat gehandeld. Daarentegen stellen wij vast dat ook op dit moment diverse MT-leden nog een verschillend beeld presenteren als het gaat om de werking van de inkoopprocedure. Medewerkers zijn daarbij gehouden aan een procedure voor de kleinste uitgaven die onnodig veel tijd kost.

pagina 7/19

Ad c. De wijze waarop het MT functioneert is in de gesprekken met de individuele MT-leden uitgebreid toegelicht. De MT leden hebben ieder een eigen aandachtsgebied in de aansturing van de organisatie, maar sturen voornamelijk vanuit het collectief. De algemeen directeur heeft daarin een eindverantwoordelijke positie. Zij neemt uiteindelijk de besluiten, na de MT-leden te hebben gehoord. De algemeen directeur beschikt ook over alle informatie die nodig is om tot een integraal besluit te kunnen komen. In de gesprekken met de MT-leden is duidelijk geworden dat niet alle MT-leden over dezelfde informatie beschikken, waardoor geen sprake is van voldoende countervailing power in de besluitvorming van het MT. In de gesprekken hebben wij vernomen dat het MT minder als collectief wenst te opereren, maar hecht aan een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling binnen het MT. Wij stellen vast dat deze ‘verandering’ is doorgevoerd zonder dat hierbij extra bevoegdheden zijn toegekend aan de individuele MT leden. Dit betekent dat van hen verwacht wordt dat zij hun eigen problemen oplossen, zonder dat zij daarmee de mogelijkheden in handen hebben om tot oplossingen te komen. Dit lijkt ons een kwetsbare situatie, die in potentie meer risico’s in zich heeft dan het model waartoe eerder gekozen is. In zijn algemeenheid stellen we vast dat de focus van de organisatie zich in mindere mate richt op risicobeheersing. De vorming van de RUD, de daarbij behorende vernieuwing en groei van de organisatie zijn leidend. Daarbij past de kanttekening dat het financiële incident heeft gezorgd voor verschuiving van aandacht en prioriteit. Op dit moment is de focus van de organisatie volop gericht op beheersing van risico’s, maar stellen we vast dat het daarbij behorende instrumentarium en wijze van leiding, sturing en verantwoording hierop nog niet zijn ingericht. Verder constateren we dat in de complexiteit van de onderwerpen en dossiers hoofd- en bijzaken niet voldoende onderscheiden worden.

4.3. Een organisatie, die worstelt met fusieperikelen, verschuivende perspectieven en veraf staat van bestuur en gemeenten. De ODRU organisatie is verlengd lokaal bestuur. De deelnemende gemeenten zijn de gemeenschappelijke regeling ODRU aangegaan en zijn daarmee eigenaar van de gemeenschappelijke regeling. In de verantwoording van de organisatie naar het bestuur (DB en AB) is het belangrijk om zich te realiseren dat men handelt binnen de (financiële en beleidsmatige) kaders die aan de organisatie worden meegegeven. Grote afwijkingen worden in dit systeem vooraf voorgelegd aan het bestuur. Het valt ons op dat gemeenschappelijk is dat alle betrokkenen weinig blijk geven van kennis van en verantwoordelijkheid voelen als een uitvoeringsorganisatie voor verlengd lokaal bestuur. In de afgelopen periode hebben zich momenten voorgedaan waarbij het bestuur op een (te) laat moment wordt geïnformeerd (kosten RUD-vorming), het bestuur niet in de positie wordt gebracht om te kunnen bijsturen (overschrijding formatieruimte), en waarbij wensen en opdrachten van bestuur niet adequaat vertaald worden (ICT aanpak en inhuur).

pagina 8/19

Ter illustratie: Bij de opdracht met betrekking tot ICT bijvoorbeeld heeft het DB gevraagd om een voorstel om het hoogst nodige te doen en daarnaast een businesscase ICT en huisvesting op te starten. In de voortgangsrapportage aan het DB van 5 september 2013 (vergaderstuk 6a) wordt dit als één geheel gepresenteerd. Daarbij wordt ook nog de doorkijk gegeven naar wat nodig is om RUD-proof (ambitie) te zijn. Dit alles kent een kostenplaatje van 2.000.000. Inhoudelijk zijn het investeringen die gefaseerd in een meerjareninvesteringsplan gezet zouden moeten worden (zie paragraaf 4.2.7). Het is ons opgevallen dat dit document echter geen inhoudelijk antwoord is op de vraag die het DB heeft gesteld. De governance van de ODRU is niet goed geregeld. Een goede aansluiting met de deelnemende gemeenten op ambtelijk en bestuurlijk niveau wordt door de Adviesgroep gemist. Er is wel besloten tot het instellen van een Regievoerdersoverleg. Dit Regievoerdersoverleg wordt breed bij de veertien aangesloten deelnemers gesteund. Het Regievoerdersoverleg loopt nog niet zo goed als dat het was bedoeld. Onder het Regievoerdersoverleg zouden enkele expertgroepen gaan functioneren, waarvan de financiële wel een heel belangrijke is. De afgelopen 3/4 jaar zijn er gecombineerde vergaderingen van regievoerders (leidinggevenden bij de deelnemers) en financiële medewerkers georganiseerd. Na één keer was al duidelijk dat dit niet werkt. De groep is te groot en allerlei zaken gaan door elkaar lopen. De organisatie wordt ten onrechte niet geleid als een overheidsorganisatie, maar als een bedrijf. Dit knelt meerderlei. Twee gerelateerde voorbeelden, die wij hier willen noemen, zijn de onrealistische acquisitiedoelstelling en de financiële WGR-vangnetregeling. De acquisitiedoelstelling wordt door veel ODRU medewerkers als niet realistisch beoordeeld. De ODRU lijkt volgens één van de geïnterviewden wel een urenfabriek. Tegelijkertijd is er altijd de financiële WGR-vangnetregeling. De deelnemende gemeenten draaien immers altijd op voor de ontstane tekorten.

4.4. Financieel en organisatorisch is de ODRU nog niet op orde. Hierna beschrijven wij constateringen met betrekking tot de bedrijfsvoering van de ODRU. 4.4.1. De gezonde tegenspraak is niet geborgd. Een belangrijke bevinding betreft de positie van de controller. Wij hebben bemerkt dat de controller rapporteert en signaleert, maar gelijktijdig ook directe aanwijzingen (aansturing) geeft aan de medewerkers van de administratie. Hiermee is de functiescheiding tussen de registrerende en signalerende financiële functie onvoldoende gewaarborgd. Daarnaast hebben wij geconstateerd dat er onvoldoende checks en balances zijn georganiseerd om de volledigheid en juistheid van de financiële informatie te waarborgen. Ons is gebleken dat de vorige controller de enige functionaris in de organisatie was die een volledig beeld had van de financiën van de ODRU. Daarmee is een kwetsbare situatie ontstaan, die het mogelijk maakte dat de organisatie afstevende op een financieel tekort zonder dat de overige MT-leden dit tijdig in de gaten hadden. Tot slot hebben wij gemerkt dat de controller invloed heeft op het besluitvormingsproces. Aan de voorkant van een inkoopprocedure wordt zijn goedkeurig (voldoende budget beschikbaar?) gevraagd om te kunnen inhuren. Managers en afdeling bedrijfsvoering lijken daarmee niet verantwoordelijk voor

pagina 9/19

de keuze tot inhuur en inkoop. Aangezien de controller de enige functionaris is die volledig overzicht heeft, is sprake van een kwetsbare situatie in die zin dat fouten van de controller niet tijdig boven komen drijven. Wij stellen vast dat de hiervoor genoemde situatie, die de context heeft geboden waarin een majeure overschrijding zich kon voordoen, op dit moment onveranderd is. Er is weliswaar een andere controller, maar de werking van de controlfunctie is niet essentieel gewijzigd. Bovendien vraagt de Adviesgroep zich af of de functie van controller die op deze wijze wordt ingevuld in een relatief kleine organisatie van toegevoegde waarde is. En hoe deze functie zich verhoudt tot de verantwoordelijkheden van het hoofd bedrijfsvoering (waaronder ook het taakveld financiële administratie valt). Een belangrijke opmerking betreft de advisering van de controller in de richting van de MT-leden en de Algemeen Directeur. De beperkte focus op risicobeheersing in het verleden leidde ertoe dat adviezen van de controller ondersneeuwden. Inmiddels is er sprake van een meer evenwichtige balans tussen wensen en financiële mogelijkheden. Desondanks zien wij dat de adviezen van de controller nog niet altijd worden opgevolgd. Een aantal van deze adviezen en signaleringen worden rechtstreeks gedeeld met de bestuurlijke verantwoordelijke. Naar de mening van de adviesgroep moeten de adviezen van de controller integraal worden meegewogen in de besluitvorming, waarbij financiële risico’s in een context van een gemeenschappelijke regeling, in zijn algemeenheid leidend zouden moeten zijn. 4.4.2.Functionarissen in het MT zijn niet gelijk en gelijkwaardig ( op inhoud, formeel en informele rollen) In het MT ervaren wij een onevenwichtigheid op het persoonlijk vlak. De indruk die in gesprekken is ontstaan is dat de competenties van de MT-leden sterk uiteen lopen. Verder zijn de rollen in het MT verschillend van aard. De functie van manager Organisatieontwikkeling lijkt in zijn aard in deze context meer een beleidsfunctie te zijn dan volwaardige managementfunctie. De manager Bedrijfsvoering gaat niet over inhoud, maar is alleen verantwoordelijk voor proces. De controller is de enige functionaris welke goed overzicht en inzicht heeft in de financiële gegevens. Deze onevenwichtigheid bemoeilijkt naar onze mening een evenwichtige discussie in het MT en maakt de verantwoordelijkheidsverdeling onnodig diffuus en zorgt er ook voor dat er onvoldoende tegenwicht in de interne discussies wordt georganiseerd. 4.4.3. Basis op orde In de ons overlegde stukken hebben wij een document aangetroffen met de titel ‘ODRU op orde’. Wij hebben gekeken naar de financiële administratie en geconstateerd dat hier enige tijd sprake is geweest van achterstanden. Verder zijn de financiële kaders lange tijd onduidelijk geweest. Wij verwijzen daarbij naar de omissie in de formatieruimte, maar ook dat de RUD-vorming organisatorisch en financieel vervlochten was met de dagelijkse bedrijfsvoering van de ODRU. De dagelijkse werkzaamheden worden voorts bemoeilijkt door verschillende systemen en werkwijzen. De verslagen van het MT zijn niet beschikbaar voor het DB of medewerkers. 4.4.4. Omvang overhead Zoals hiervoor al is aangegeven, is de omvang van de overhead niet afgestemd op de organisatie van de ODRU. De omvang van de overhead is relatief hoog in verhouding tot de primaire taken. Volgens het DB en het fusiedocument is hier tijdelijk voor gekozen om de fusie op een goede wijze af te kunnen

pagina 10/19

ronden. Volgens de interpretatie van de algemeen directeur is hier voor gekozen omdat de ODRU het fundament van de RUD zou gaan vormen, waarbij werd ‘voorgesorteerd’ op een grotere organisatie. Deze laatste ontwikkeling laat langer op zich wachten en dus ontstaat extra druk op uurtarieven van de medewerkers ODRU. 4.4.5 Declarabele uren en inhuur De ODRU stuurt voornamelijk op declarabele uren richting gemeenten. Dit is dan ook het belangrijkste onderwerp van bespreking in het MT van de ODRU. Het resultaat van de omgevingsdienst wordt immers bepaald door het saldo van: - de opbrengsten van de dienstverlening aan gemeenten en -

de personeelslasten inclusief overhead die hiervoor gemaakt worden binnen de ODRU en/of de inhuur.

Eerder maakten wij een opmerking over de inrichting van de organisatie, waarbij sprake is van een relatief zware overheadlaag als gevolg van het samenvoegen van twee omgevingsdiensten. (zie ook paragraaf 4.4.4). Het uurtarief van medewerkers wordt in belangrijke mate bepaald door de productiviteit van de medewerkers. Hierover enkele bevindingen: De bedrijfsvoering vertoont na de fusie nog inefficiënties. Als voorbeeld noemen wij de vele reisuren tussen Breukelen en Zeist. Hierdoor neemt het aantal indeclarabele uren toe. Ook in de nasleep van de fusie blijkt nog veel overleg nodig te zijn over processen en werkwijzen. Het spreekt voor zich dat deze uren niet direct tot opbrengsten leiden. Wij vernemen uit gesprekken dat relatief veel wordt overlegd en vergaderd, onder andere met betrekking tot de vorming van de RUD. Dit alles maakt dat het huidige aantal declarabele uren per medewerker op dit moment relatief laag is. Alle uren die niet declarabel zijn, leiden tot extra behoefte aan inhuur. Deze inhuur is nodig om de dienstverlening naar gemeenten te waarborgen. De besluitvorming hierover vindt plaats in het Managementteam. Om tot goede afwegingen te kunnen komen is het nodig om goed zicht te hebben in het aantal geschreven uren (urenregistratie) en de financiële prognoses (financiële administratie). Bij beide administraties hebben zich achterstanden voorgedaan, waardoor het niet goed mogelijk was om beslissingen te nemen over de mogelijkheid tot inhuur. Inmiddels heeft het DB van de ODRU besloten dat inhuur niet meer is toegestaan. 4.4.5. Informatievoorziening en ICT Informatievoorziening en ICT vormen een nadrukkelijk aandachtspunt. Wat opvalt, is dat business en ICT onvoldoende met elkaar verbonden zijn. Dit wordt door verschillende geïnterviewden herkend en erkend. Ook in de informatievoorziening en ICT is de niet afgehechte fusie en de vervlechting met de doorgroei naar de RUD duidelijk als probleem merkbaar. Aan de door het MT gemaakte keuzes op het gebied van ICT en informatievoorziening ligt geen risicoanalyse ten grondslag. De twee naast elkaar functionerende systemen geven veel migratieproblemen en de migratie werd niet goed aangestuurd. Er zijn tot nu toe geen keuzes gemaakt om systemen en kantoorautomatisering snel op een acceptabel werkbaar niveau te krijgen.

pagina 11/19

Wat wij verder hebben gezien, is dat: a. er een verouderde technische infrastructuur en kantoorautomatisering is; b. er gewerkt wordt met verschillende systemen en op verschillende locaties; c. er onvoldoende verbinding is tussen de concept businesscase ICT en de benodigde procesverbeteringen in de organisatie; d. er voorgesorteerd wordt op de RUD-vorming zowel qua onderbrengen van het technisch beheer als qua samenwerking op processen en applicatieniveau. Ad a. De verouderde technische infrastructuur vormt een direct en hoog bedrijfsrisico en zou logischer wijs op zo kort mogelijke termijn vervangen moeten worden. Ad b. Het is niet ideaal om met verschillende systemen te werken. In sommige gevallen is het een bedrijfsrisico. In andere gevallen is het vooral lastig en (inefficiënt). Ad c. De situatie, zoals beschreven bij b, is naar onze waarneming ontstaan, omdat bij de fusie onvoldoende de consequenties voor informatievoorziening en ICT in beeld zijn gebracht voor de business. In het fusieplan (versie 8 van 20 december 2011) ontbreekt budget om de processen en systemen op elkaar af te stemmen. Het wordt wel als risico benoemd met als dekking de reserve van de Milieudienst NoordWestUtrecht en de bijdrage van de deelnemende gemeenten van de Milieudienst ZuidOostUtrecht. Voor de ICT kant lijken deze kosten later wel uitgegeven te zijn, maar zijn nooit voorgelegd aan het DB. Dit blijkt uit de niet geraamde kosten à 400.000 voor squit XO (zie voortgangsrapportage ODRU Op Orde, vergaderstuk 6a van het DB op 5 september 2013). Ad d. Huidige acties afstemmen op de samenwerking met de RUD 2.1 is verstandig. Met betrekking tot de technische infrastructuur worden investeringen door de ODRU afgestemd met de Provincie Utrecht als mogelijk toekomstige beheerder van de technische infrastructuur. Het in beheer nemen van de technische infrastructuur door de Provincie Utrecht is gekoppeld aan het nog te nemen besluit om de huisvesting ook naar het Provinciehuis in Utrecht te verplaatsen. Ook samenwerking met de RUD 2.1. op het gebied van processen en applicaties is een verstandige keuze.

4.5. Een Dagelijks Bestuur (DB) dat zich genoodzaakt voelde dicht op de Algemeen Directeur te gaan zitten. De rol en aansturing van het DB is volgens het fusiedocument (paragraaf 1.17):  bereidt de vergadering van het Algemeen Bestuur voor;  heeft accent op bedrijfsvoering;  aansturing Directeur in mandaat van het Algemeen Bestuur. Deze rol heeft het DB ook gepakt. Een van onze observaties is ook dat het DB van de ODRU sinds begin 2013 zich genoodzaakt voelde kort op de Algemeen Directeur te gaan zitten. Het tekort dat

pagina 12/19

ontstaan was, was daar de directe aanleiding voor. In de periode daarna zijn heldere besluiten genomen door het DB. Deze opdrachten aan de organisatie van de ODRU zijn niet naar wens doorvertaald richting de organisatie. Het DB voelde zich daardoor genoodzaakt om directer dan zij wenselijk acht, te sturen op de bedrijfsvoering. De Algemeen Directeur heeft aangegeven daardoor te weinig ruimte te ervaren om te kunnen handelen. In deze periode is door de algemeen directeur veel energie gestoken in het adviseren van het bestuur. Er zijn zeer veel documenten geproduceerd door de ODRU, zonder dat zichtbare verbeteringen en resultaten werden bereikt. Dit alles heeft er toe geleid dat het DB daardoor steeds meer, naast de kaders voor de oplossingen (geld, organisatie, kwailteit, tijd en informatie), in de uitvoering van de veranderopgaven is gezogen. Hoewel er een overload aan documenten en stukken tot het DB kwam, blijft de vraag of het DB op de juiste momenten is geïnformeerd over essentiële vraagstukken. Door de voormalig controller wordt hierover gezegd dat sommige kritische informatie niet gedeeld mocht worden van de algemeen directeur. Als voorbeeld wordt genoemd het tekort over 2013 dat in januari 2013 zichtbaar werd.

5. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 5.1. Conclusies Zoals beschreven, zien wij als bron van de ontstane situatie de driedubbele, omvangrijke en complexe veranderopgave: afhechten van de fusie, voorbereiden op RUD-vorming en daarnaast de kwalitatief goede uitvoeringsdiensten leveren aan de gemeenten. Wij zien een organisatie:  die ambitieus is en medewerkers die betrokken en loyaal zijn;  waarvan de directe dienstverlening aan gemeenten in het algemeen van voldoende kwaliteit is;  waar de fusie tussen NWU en ZOU nog onvoldoende is afgehecht;  Waar de afgelopen periode te weinig energie is gericht op de reguliere bedrijfsvoering aangezien de algemeen directeur eveneens kwartiermaker was van de RUD in oprichting;  die uitgaven heeft gedaan voor RUD vorming vooruitlopend op de formele besluitvorming en het beschikbaar stellen van middelen  die tegelijkertijd gericht en ingericht is op groei;  waar verantwoordelijkheden en bevoegdheden op managementniveau verschillend zijn en onevenwichtig zijn verdeeld;  waar gezonde tegenspraak niet geborgd is: checks and balances en functiescheiding op cruciale momenten in het proces ontbreken en  die te ver af staat van het lokaal bestuur.  die financieel en organisatorisch nog niet op orde is Hierdoor is het mogelijk geweest dat de financiële tegenvaller in de jaarrekening 2012 zo hoog kon worden en zo onverwacht op de agenda van het DB en AB kwam te liggen. Bij de aanpak vanuit de organisatie om in weer in control te komen, zien wij:  geen gedegen en integrale probleemanalyse;

 een veelheid aan oplossingsrichtingen die onderling weinig samenhang hebben;  geen heldere interne en externe communicatie;  een organisatie die nog weinig concrete stappen heeft gezet om structurele verbeteringen in gang te zetten;

pagina 13/19

Bij de DB-leden hebben wij gezien dat zij in de loop van 2013 steeds dichter op de bedrijfsvoering zijn gaan zitten. Dit is ook de taak van het DB. Het DB heeft duidelijk gestuurd richting de algemeen directeur en verwachtingen duidelijk gemaakt. Achteraf had het DB wellicht eisender als Dagelijks Bestuur kunnen zijn richting de organisatie.. Tot slot een blik op de toekomst. De opgave voor de ODRU is enerzijds de boel op orde te krijgen en anderzijds wel aansluiting te houden bij de RUD 2.1 ontwikkelingen zodat er straks sprake is van een soepele invlechting van beide organisatie met zo min mogelijk desinvesteringen en zonder dat het organisatorisch en financieel weer met elkaar vermengd. Resumerend kan de adviesgroep in het licht van haar opdracht concluderen dat het ontstaan van het tekort geen op zichzelf staand incident is, dat de genomen maatregelen niet voldoende effect hebben gesorteerd en de ODRU organisatie nog niet in control is.

5.2. Aanbevelingen In deze paragraaf wordt over een viertal onderdelen aanbevelingen gedaan: Bestuur ODRU, ODRU Organisatie op orde, Informatievoorziening en ICT en Aansturing en verantwoording. 5.2.1

Bestuur ODRU

1. Herstart zo spoedig mogelijk op bestuurlijk niveau gesprekken met de RUD 2.0 gemeenten op gelijkwaardige basis, gericht op herstel van wederzijds vertrouwen en een doorstart naar de oprichting van de RUD 2.1. 2. Beoordeel de WGR op juridische onjuistheden en richt de governance op zodanige wijze in dat besturen op hoofdlijnen weer mogelijk wordt. 5.2.2. ODRU Organisatie op orde 1. Organiseer direct een functiescheiding tussen de signalerende financiële en de registrerende financiële functie. 2. Versterk de financiële functie in kennis en kunde en bouw voldoende checks en balances in om de volledigheid en juistheid van de financiële informatie te waarborgen zodat tijdige bijsturing mogelijk wordt. 3. Geef de controller een volledig onafhankelijke rol en laat hem geen onderdeel zijn van het besluitvormingsproces. 4. Stel een actuele prognose op van het te verwachten resultaat 2013 en houdt daarbij niet langer rekening met een bijdrage van de RUD 2.0 gemeenten. 5. Stel een reële begroting 2014 op waarin in ieder geval de kosten van de aanbevelingen met hoge prioriteit worden opgenomen, de omvang van de aquisitiedoelstelling scherp tegen het licht wordt gehouden en het percentage productieve uren wordt verhoogd. 6. Beoordeel de regeling budgetbeheer op verantwoordelijkheden en bevoegdheden waarbij integraliteit het uitgangspunt moet zijn. 7. Inventariseer de losse eindjes uit het fusietraject en stel een plan van aanpak op voor de afwikkeling daarvan. 8. Realiseer centrale huisvesting en treedt daarover in overleg met de provincie. (n.b. Het moment van feitelijke centralisatie van de huisvesting moet wel zorgvuldig gekozen worden ter voorkoming van onrust onder het personeel. )

pagina 14/19

9. Geef de ODRU organisatie en haar medewerkers mee dat (ondanks alle veranderingen) gewerkt blijft worden aan een kwalitatief goede dienstverlening aan de gemeenten. 5.2.3

Informatievoorziening en ICT

1. Investeer direct in het serverpark en de kantoorautomatisering op een wijze dat de reguliere bedrijfsvoering gegarandeerd kan worden en maak daarbij een zodanige robuuste keuze dat de provincie de systemen uiteindelijk over kan en wil nemen. Stel hiervoor direct een bedrag beschikbaar in de begroting.

2. Investeer voor het overige uitsluitend in procesverbetering en digitalisering voor zover een groot bedrijfsrisico ontstaat voor de continuïteit van de dienstverlening. Die werkprocessen die een risico gaan vormen worden met een concreet investeringsvoorstel per proces voorgelegd aan het DB. Uitgangspunt daarbij moet zijn dat de werkprocessen die in het kader van de rud 2.0 worden ontwikkeld en beschikbaar zijn een leidend karakter hebben waarmee voortdurend afstemming moet worden gezocht.

3. Toets de opgestelde businesscase aan de punten 1 en 2. 5.2.4

Aansturing en verantwoording 1. Reduceer de omvang van het management op zodanige wijze dat deze weer passend wordt voor de omvang van de huidige ODRU. 2. Realiseer integrale verantwoordelijkheid bij het management met de daarbij behorende individuele verantwoordelijkheden en bevoegdheden. 3. Hervorm het managementteam op zodanige wijze dat rollen qua inhoud en verantwoordelijkheid gelijkwaardig worden. 4. Breng de omvang van de overhead in overeenstemming met de omvang van de huidige ODRU. 5. Draag binnen de organisatie uit dat ODRU geen bedrijf is maar een vorm van lokaal verlengd bestuur en maak medewerkers, eventueel via gerichte trainingen, bewust van de daarbij behorende verantwoordelijkheden en bevoegdheden. 6. Herstructureer de interne en externe communicatie en focus daarbij op:  Beperking van de hoeveelheid;  Consistentie van informatie;  Juistheid en volledigheid van informatie;  Scheiding van hoofd- en bijzaken.

pagina 15/19

Bijlage 1

De reactie van het managementteam van de ODRU.

Zeist, 8 oktober 2013 Uw kenmerk: Ons kenmerk: Behandeld door:

Ons kenmerk MT

Onderwerp:

Reactie op concept bevindingen, conclusies en aanbevelingen

Beste Adviescommissie, Vandaag heeft onze directeur kennisgenomen van de concept bevindingen, conclusies en aanbevelingen van jullie in een informerend gesprek. Zoals afgesproken treffen jullie hierbij kort onze reactie aan. Op hoofdlijnen kunnen wij ons goed vinden in jullie bevindingen. De aanbevelingen sluiten goed aan op onze eigen analyse, aanpak en voor te stellen en reeds genomen maatregelen, zoals wij in de zomerperiode hebben opgesteld. Jullie rapportage geeft hier meer diepgang aan, waarvoor dank. Er zijn enkele punten die wij niet herkennen, die wat ons betreft een aanvulling danwel nuancering behoeven. Deze zijn reeds aangegeven in het gesprek van vanmiddag, dit zijn: de opgestelde probleemanalyse, handelen in governance als verlengt lokaal bestuur in relatie tot bedrijfsmatig werken, eenduidigheid van het db in aansturing, de besluitvorming omtrent acquisitie, het uurtarief en de daarbij horende risico's, de beschikbaarheid van mt-verslagen, de uitvoering van de verregaande bezuinigingen en de concept businesscase huisvesting-ict die als werkdocument is meegegeven. Vanmiddag hebben wij de bevindingen mondeling doorgenomen en de conclusies en aanbevelingen zijn op papier meegegeven. Er is ons gevraagd nog vanmiddag hierop te reageren. Met deze brief doen wij dit met de kanttekening dat gezien het korte tijdbestek een grondige analyse van uw bevindingen nog ontbreekt. Wij maken dan ook graag verdere afspraken maken met het DB en de Adviescommissie over het verdere verloop. Wij zullen aanstaande donderdag in overleg met enkele leden van het DB een eerste reactie bespreken op het advies ter voorbereiding van het AB van aanstaande vrijdag. Zoals besproken worden vanmiddag de DB agenda's en verslagen toegestuurd en het feitenrapport van Ernst & Young. In de bijlage bij deze brief treffen jullie aan: tabel met overzicht feitelijke gebeurtenissen 2012 en de A3 Odru Op Orde met daarin onze analyse en aanpak. We hebben het eerder gezegd, en herhalen het hier graag, als MT zetten we graag onze schouders onder de analyse, aanpak en actiepunten om in gezamenlijkheid met regievoerders, DB en AB Odru op orde en toekomstbestendig te krijgen. Met vriendelijke groet, Selina van den Berg Jaap Bos Jan Houtenbos Martijn Merks

Nienke Sikkema Saskia de Vries Afwezig: Natasja van de Lagemaat

pagina 16/19

Bijlage 2 Reactie algemeen directeur op uitgaven RUD Van: Nienke Sikkema Verzonden: woensdag 9 oktober 2013 11:06 Aan: '[email protected]'; '[email protected]'; '[email protected]'; '[email protected]' Onderwerp: RE: Reactie concept bevindingen adviescommissie

Nog een aanvulling op onderstaande:

Deze betreffende prognose is ook, conform bestaande lijn controller-portefeuillehouder, rechtstreeks door Hans Demmers met portefeuillehouder Marco Verloop besproken in 2012. Onderstaande informatie is ook door mij aangeleverd aan E&Y en is meegenomen in hun onderzoek. Ook heb ik deze informatie ten tijde van het onderzoek aan Marco gegeven. Groet, Nienke

Beste Adviescommissie, Zojuist heeft Alexander mij gebeld en gevraagd over hoe de communicatie is verlopen over het tekort 2012. Hierbij per omgaande mijn reactie: de feiten, zie bijlage. 1. Hans Demmers heeft gemeld dat er extra kosten zijn in oktober 2012. Daarom is in november 2012 een extra prognose met het MT gehouden die is op 6 december in het AB geagendeerd. In de bijlage treffen jullie de tabel aan met de prognose en de tekst van Hans Demmers die daarbij hoort, zie hieronder: De tekst die is aangeleverd door Hans behorend bij de prognose 2012 (AB 6 dec 2012); zie bijlage Conclusie Ondanks de onvoorziene, en daarom niet begrote, tegenvallers, blijkt uit de nu voorliggende prognose een verlies die echter beperkt van omvang is en kan worden opgevangen door de algemene reserve. 2. Het tekort van een totaal andere omvang, heeft Hans Demmers op 17 januari voor het eerst gemeld aan mij. Waarop ik binnen een maand een extra MT, regievoerders/financieel managers, DB en AB bij elkaar heb geroepen om dit te melden en te bespreken. Hans heeft aan mij en aan Ernst &Young bevestigd dat hij dit ook niet eerder aan mij heeft gemeld. Gisteren heb ik een tabel aangeleverd aan de adviescommissie met het chronologische verloop die ik ook aan E&Y heb aangeleverd. Zoals we hebben besproken, zullen jullie dit vandaag nog terugkoppelen aan het DB. Mochten jullie nog vragen of opmerkingen hebben dan verneem ik dat graag. Met vriendelijke groet, Nienke Sikkema

17

Bijlage bij bovenstaande e-mails Financiën Extra Prognose (14 november 2012) ivm ICT kosten Omschrijving: Salarissen en sociale lasten Personeel van derden Indirecte personeelslasten Bestuurslasten Algemene beheerslasten Huisvestingslasten Kapitaallasten Bedrijfsvoeringslasten Telling lasten Directe personele baten Gemeentelijke bijdragen Overige inkomsten Verhuur ruimte Kapitaalbaten Overige baten Telling baten

Prognose resultaat 2012

Prognose 2012 3.562.000 1.322.000 290.000 59.000 275.000 298.000 116.000 10.000 _____________ 5.932.000 ----------------------75.000 4.117.000 1.677.000 1.500 2.500 19.000 _____________ 5.892.000 ----------------------40.000 ============

Conclusie Ondanks de onvoorziene, en daarom niet begrote, tegenvallers, blijkt uit de nu voorliggende prognose een verlies die echter beperkt van omvang is en kan worden opgevangen door de algemene reserve.

18

Bijlage 3 Overzicht van geïnterviewde personen in de periode 14 augustus tot en met 7 oktober 2013 -

Nienke Sikkema, directeur ODRU, kwartiermaker RUD van 1-10-2012 tot 1-6-2013 Jan Houtenbos, controller a.i. ODRU Selina van den Berg, manager bedrijfsvoering Martijn Merks, manager accountmanagement Jaap Bos, manager uitvoering/projecten Saskia de Vries, manager Organisatieontwikkeling Mike Barten, coördinator ICT a.i. Ron Visser, ondernemingsraad ODRU Mieke de Jong, ondernemingsraad ODRU Hans Demmers, controller tot 1-3-2013 Reinier Gosselink, Ernst & Young Arthur Wetzel, teamleider ICT bij de provincie Utrecht Richard Andringa, directeur provincie Utrecht en kwartiermaker RUD a.i. vanaf 1-6-2013

Terugkoppeling - Dagelijks Bestuur donderdag 5 september 2013, woensdag 9 oktober 2013 - Directeur, vrijdag 4 oktober 2013 en dinsdag 8 oktober 2013

19