Probleemverkenning en beleidsinstrumenten

BIJLAGE 3

Probleemverkenning en beleidsinstrumenten Deze bijlage is opgesteld door de commissie Arbeidsmarktvraagstukken die het advies heeft voorbereid. Zij bevat de analytische onderbouwing van de beleidsvoorstellen in het advies. De analyse valt uiteen in een probleemverkenning en een overzicht van de bestaande beleidsinstrumenten en de ontwikkeling daarvan. De belangrijkste elementen van deze analyse komen terug in de tekst van het advies. Inhoudsopgave 1 1.1 1.2 1.2.1 1.2.2 1.2.3 1.3 1.4

Probleemverkenning De beleidscontext De effectiviteit van het beleid Arbeidsmarkt Onderwijs Sociaal-culturele aspecten Knelpunten in de uitvoering van het inburgeringsbeleid Ervaringen met inburgering in het buitenland

2 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 2.3 2.3.1 2.4 2.5 2.5.1 2.5.2 2.5.3 2.5.4 2.5.5 2.6 2.7

Beleidsinstrumenten Inleiding Ontwikkelingen in het inburgeringsbeleid Het Groot Project Inburgering Oudkomers Taskforce Inburgering Oplossingen naar aanleiding van de evaluatie van de WIN IBO Inburgering Beleidsontwikkeling en de (nieuwe) kabinetsvoornemens Ontwikkelingen rond arbeidsorganisaties Beleid van sociale partners Goede praktijken Duale trajecten als oplossing Wat zijn duale trajecten? Ervaringen met duale trajecten Knelpunten in de ontwikkeling van duale trajecten Succesfactoren duale trajecten Duale trajecten in het beroepsonderwijs Financiering: middelen ter beschikking van werkgevers De rol van O&O-fondsen

84 86 92 92 93 94 95 99 104 104 107 105 107 109 110 112 113 113 120 121 122 123 124 129 131 133 135

85

BIJLAGE 3

1

Probleemverkenning

1.1

De beleidscontext

Nieuwkomers Het inburgeringsbeleid is primair ontwikkeld voor nieuwkomers1. Nieuwkomers moeten zich zo snel mogelijk zelfstandig in de samenleving kunnen redden. Inburgering wil dan ook zeggen het verwerven van het vermogen om zelfstandig aan het maatschappelijk verkeer deel te nemen. Met inburgering zet de inburgeraar een eerste stap in het integratieproces: Door inburgering worden nieuwkomers in de gelegenheid gesteld aansluiting te vinden op educatie en arbeidsmarkt (…) het gaat om het leren van de Nederlandse taal en het verwerven van een eerste inzicht in de maatschappelijke en staatkundige verhoudingen in onze samenleving en het verwerven van een eerste inzicht in de Nederlandse arbeidsmarkt2. Binnen de inburgering ligt de nadruk op zelfredzaamheid van de nieuwkomer. Daarin zijn drie vormen te onderscheiden, te weten sociale, educatieve en professionele redzaamheid. De drie vormen zijn elk gericht op een ander ‘doelperspectief’ maar er is ook sprake van een zeker niveauverschil of opeenvolging van stappen. Sociale redzaamheid geldt als een minimumniveau voor maatschappelijk functioneren. Educatieve redzaamheid verwijst naar aansluiting op een vervolgopleiding en van professionele redzaamheid is sprake als de aansluiting met de arbeidsmarkt tot stand is gekomen. Afhankelijk van het niveau en de ambities van de nieuwkomer functioneert een van deze drie vormen van redzaamheid als uitgangspunt voor het te volgen educatieve programma. Binnen elke vorm zijn uiteraard niveauverschillen mogelijk. In principe bestaat dus de mogelijkheid van maatwerk. ROC’s die daarop inspelen, bieden een gedifferentieerd programma waarbinnen rekening wordt gehouden met het instroomniveau en de wensen van de inburgeraar. Oudkomers Onder oudere allochtone generaties (‘oudkomers’) zijn er velen die in een achterstandssituatie zijn terechtgekomen en niet of nauwelijks in de samenleving participeren, onder meer omdat zij de Nederlandse taal niet of onvoldoende beheersen. Ook zij zijn met de instrumenten van het inburgeringsbeleid goed geholpen. De Tweede Kamer heeft na kennisname van het werkprogramma 2002 van de SER, de raad verzocht bij de behandeling van de voorgenomen adviesaanvraag Inburgering en werk ook oudkomers in de advisering te betrekken en in de adviesaanvraag komt dat ook tot uitdrukking. De beleidscontext is voor oudkomers verschillend van die voor nieuwkomers. Nieuwkomers vallen onder de verplichtingen van Wet inburgering nieuwkomers (WIN), voor

1 2

Het gaat hierbij om vreemdelingen met een verblijfsvergunning en Nederlanders die zich voor het eerst in Nederland vestigen. Tweede Kamer, Regels met betrekking tot de inburgering van nieuwkomers in de Nederlandse samenleving (Wet inburgering nieuwkomers), vergaderjaar 1996-1997, 25114, nr. 3, p. 1.

86

BIJLAGE 3

oudkomers ontbreekt een dergelijk verplichtend wettelijk kader, zij het dat op de uitkeringsgerechtigde werkzoekenden onder hen wel de verplichtingen rusten die samenhangen met de socialezekerheidswetgeving. Wet inburgering nieuwkomers Inburgeringsbeleid is er al vanaf 1996, maar kreeg met de inwerkingtreding van de WIN op 30 september 1998 een wettelijke onderbouwing. De uitvoering van de WIN is in handen van de gemeenten. De WIN maakt het mogelijk dat iedere nieuwkomer kan worden verplicht een inburgeringstraject te volgen. Het traject omvat een educatief deel van maximaal 600 uur dat voornamelijk bestaat uit de cursus Nederlands als tweede taal (NT2). Ook gaat aandacht uit naar maatschappij- en beroepenoriëntatie. Dit educatieve deel sluit af met een toets. Daarnaast omvat het traject een welzijnscomponent die bestaat uit individuele trajectbegeleiding en maatschappelijke begeleiding en doorgeleiding. Het proces kan worden beschouwd als een sluitende aanpak waarbij de gemeente de nieuwkomer in de loop van het traject doorgeleidt naar een instantie die voor een passend vervolg zorgt: een instelling voor vervolgonderwijs, het CWI of een welzijnsorganisatie. Een inburgeringstraject kost ongeveer 7.000 tot 8.000 euro. Een ‘losse’ cursus NT2 gaat voor gemiddeld 5.500 euro in de boeken3. Rendement WIN Uit de evaluatie van de WIN4 blijkt dat de effectiviteit van de wet niet voor alle nieuwkomers even groot is. Weliswaar heeft de WIN het bereik van het beleid onder nieuwkomers vergroot, maar vooral onder Nederlandse immigranten – veelal zeer laaggeschoolde alleenstaande migranten en ongehuwde vrouwen met kinderen afkomstig uit de Nederlandse Antillen en Aruba – is het bereik met iets minder dan 50 procent nog laag5. Van alle immigranten die bekend zijn bij het Bureau Nieuwkomers legt ruim driekwart een inburgeringsonderzoek af6. Van hen krijgt 95 procent een inburgeringsprogramma aangeboden. 60 procent(punt) zal de cursus afmaken. Van degenen die het traject afmaken krijgt bijna de helft een aanvullend traject. Ongeveer een zesde deel (tien procent van degenen die met een cursus zijn begonnen) vindt na afloop werk. In dit opzicht zijn de resultaten van het inburgeringsbeleid nog teleurstellend. In verreweg de meeste gevallen komt noch de aansluiting met vervolgonderwijs, noch de aanslui-

3 4

5 6

VNG, Operatie: integratie (gemeentelijke eisen, wensen en mogelijkheden voor een daadkrachtig beleid), Den Haag, 13 maart 2003. www.vng.nl. Regioplan/PWC Consulting, Evaluatie van de Wet inburgering, Amsterdam, maart 2002. Het rapport bevat de evaluatiestudies van Regioplan OAI, gericht op de beoordeling van de effectiviteit en het bereik van de WIN en van PWC Consulting, gericht op de efficiency van de uitvoering van de regeling. Zie ook: www.minbzk.nl. Velen van hen verblijven bij familie en schrijven zich niet in bij de Gemeentelijke Basis Administratie (GBA). Uitval in dit stadium kan samenhangen met het feit dat de immigrant niet tot de doelgroep behoort (bijvoorbeeld omdat zij of hij de Nederlandse taal goed beheerst), een (tijdelijke) ontheffing krijgt of niet komt opdagen voor de intake. Verhuizen tijdens het begin van de procedure brengt het risico mee dat nieuwkomers niet meer als zodanig worden herkend.

87

BIJLAGE 3

ting met werk tot stand. Een meerderheid van de nieuwkomers slaagt er niet in om binnen een jaar het niveau te halen dat aansluit bij sociale redzaamheid. Van degenen die het educatieve traject afmaken, haalt nog niet de helft het streefniveau voor taalvaardigheid, laat staan dat zij de norm van educatieve of professionele redzaamheid halen. Dat hangt samen met het (bij velen) zeer lage opleidingsniveau bij aankomst. Van alle nieuwkomers heeft 30 procent in het land van herkomst in het geheel geen onderwijs genoten of ten hoogste (enkele jaren) basisonderwijs gevolgd. Voor deze groep is 600 uur onvoldoende voor het leren van een vreemde taal. Bovendien moet daarna de kwalificatieslag nog worden gemaakt om een positie op de arbeidsmarkt te bemachtigen. Van alle cursisten die het educatieve traject hebben doorlopen, kiest de helft voor een vervolgtraject, meestal een vervolgcursus NT2. Een minderheid wordt doorgeleid naar CWI of vervolgonderwijs. Bij degenen die op eigen kracht werk vinden gaat het veelal om laagwaardige arbeid met weinig perspectief. Het overall beeld is dat van een sluitende aanpak met daadwerkelijke doorgeleiding naar andere instanties geen sprake is en dat in veel gevallen het niveau van sociale redzaamheid niet wordt gehaald. Factoren die een mogelijke verklaring vormen voor de uitval en de teleurstellende resultaten kunnen worden verdeeld in twee clusters7: • Kenmerken, omstandigheden en gedragingen van de inburgeraars (verhuizing en remigratie, zwangerschap, psychische klachten, een laag niveau van vooropleiding, het aanvaarden van werk, gebrekkige motivatie). • Kenmerken van de inburgeringstrajecten, waardoor de motivatie van de inburgeraar minder wordt en werk of zwangerschap een reden voor uitval worden (onduidelijk perspectief, weinig prikkels, te weinig sprake van maatwerk of van combinatietrajecten met bijvoorbeeld werk of opvoeding). De wet voorziet wel in sancties maar geeft geen uitsluitsel over de vraag wat onder ongeoorloofd verzuim moet worden verstaan. De wet geeft gemeenten bovendien de ruimte om van het opleggen van een boete af te zien. Uit het evaluatieonderzoek blijkt dat gemeenten noch in het kader van de WIN, noch in het kader van de sociale zekerheid sancties opleggen of maatregelen nemen. Dat hangt ook samen met het feit dat voor sommige gemeenten het aanvaarden van werk een hogere prioriteit heeft dan het doorlopen van het inburgeringsprogramma8. Opvallend is tenslotte ook dat als gevolg van administratieve onnauwkeurigheden van een relatief grote groep nieuwkomers de ‘WIN-geschiedenis’ niet goed valt te achterhalen.

7 8

Interdepartementale werkgroep IBO Inburgering, Perspectief op integratie, IBO naar de doelmatigheid van het inburgeringsbeleid, Den Haag, juni 2002. A. Odé en M. Brink, Verscheidenheid in integratie, in: Migrantenrecht, 2002, nr. 5, p. 156.

88

BIJLAGE 3

De evaluatie van de WIN dateert alweer van enige tijd geleden, maar meer recente gegevens indiceren dat het rendement van het inburgeringsbeleid nog steeds te laag is (zie kader).

Inburgering Utrechtse nieuwkomers moeizaam Zo’n 75 procent van de nieuwkomers in Utrecht vindt, na het volgen van een inburgeringstraject, geen baan of opleiding. Het niveau dat daarvoor nodig is, hebben deze nieuwe Nederlanders niet. Dat blijkt uit cijfers van de gemeente Utrecht. Ruim zesduizend mensen van niet-westerse komaf hebben in Utrecht een opleidingstraject van zeshonderd uur gevolgd. Die opleiding zou het mogelijk moeten maken dat de cursisten daarna een (beroeps)opleiding volgen of direct aan het werk gaan. Het blijkt dat slechts een kwart van de nieuwkomers dat lukt. 51 procent van de deelnemers heeft nog geen elementaire beheersing van de Nederlandse taal (niveau 0), 22 procent heeft dat wel (niveau 1), en 75 procent haalt niet het niveau ‘sociale redzaamheid’ (niveau 3). De 25 procent die wel een baan of opleiding vindt, heeft vooraf vaak al meer voorkennis of kennis van de Nederlandse taal. • Bron: Binnenlands Bestuur, 17 juli 2003.

Regeling oudkomers Voor minderheidsgroepen die zich voor de inwerkingtreding van de WIN in Nederland vestigden (de oudkomers) bestond destijds geen verplichting om aan de lessen NT2 deel te nemen. Voor hen was de faciliteit wel beschikbaar, zij het in beperkte mate, met als gevolg dat lange wachtlijsten ontstonden. Het niet kunnen volgen van taalonderwijs werd als een gemis ervaren, temeer omdat een beperkte beheersing van de Nederlandse taal een moeilijk te overkomen drempel op de arbeidsmarkt vormt. Reden voor het toenmalige kabinet om in 1998 met een oudkomersbeleid van start te gaan. In aanvulling op de reeds beschikbare budgetten voor educatie in het kader van de WEB9 werd een extra bijdrage ter beschikking gesteld, waardoor de zogenoemde specifieke oudkomersgelden opliepen tot ongeveer 45 miljoen euro per jaar. Meer recent is dit bedrag opgehoogd tot ongeveer 68 miljoen per jaar. Dat betekent dat alles bijeengenomen ongeveer 30.000 tot 35.000 trajecten voor oudkomers per jaar kunnen worden aangeboden. Daardoor zijn wachtlijsten grotendeels weggewerkt, zij het dat recent gebleken is dat de vraag het aan-

9

Getuige de monitor educatie 2000 werden ongeveer 20.000 cursusplaatsen NT2 ingezet voor oudkomers. Zie Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, Notitie Oudkomers, 27083, nr. 17. www.monitoroudkomers.nl.

89

BIJLAGE 3

bod nog steeds overtreft. In de periode waarvoor het oudkomersbeleid is opgezet (namelijk 2001 tot en met 2006) kunnen ongeveer 200.000 NT2-trajecten worden gefinancierd. Het oudkomersbeleid is selectief ingezet, vooral door de doelgroep te beperken. Aanvankelijk had het kabinet ervoor gekozen de extra middelen in te zetten bij de 25 GSB-gemeenten (in het kader van de Bijdrageregeling sociale integratie en veiligheid) en 17 andere gemeenten met een hoog percentage oudkomers (+7%) in de bevolking (Bijdrageregeling inburgering oudkomers). Later (vanaf 2001) is dit gezelschap met 12 gemeenten uitgebreid. Bovendien zijn vanaf 2002 ook middelen gereserveerd voor de niet-G54 die – onder voorwaarden – in staat zullen worden gesteld een aantal oudkomers in te burgeren. Het kabinet koos ervoor de doelgroep te beperken door het beleid te richten op de oudkomers die een grote kans lopen om in een achterstandspositie te geraken en binnen deze categorie de aandacht vooral te richten op de werkzoekende oudkomers en de eerstelijns opvoeders (ouders). Voor de eerste categorie geldt het argument dat zij in staat moeten worden gesteld een zelfstandig bestaan op te bouwen. Een belangrijk bijkomend argument is dat deze mensen daardoor ook beter in staat zijn om hun veelal jonge kinderen te ondersteunen in hun ontwikkeling en schoolcarrière. Met dit argument hangt ook het besluit samen om de tweede categorie, de opvoeders, actief in het oudkomersbeleid te betrekken. Daarmee werd een forse groep oudkomers in het beleid betrokken. Berekeningen van het SCP toonden aan dat ongeveer de helft van de totale groep oudkomers, namelijk 464.000 van de 957.000 oudkomers, tot de doelgroepen van het beleid kunnen worden gerekend (zie tabel b3.1)10. tabel b.3.1

Samenstelling van de prioritaire doelgroep voor het inburgeringsbeleid, 1998

Opvoeders (%) waarvan:

totaal -werkend -werkloos -overig

Niet-opvoeders (%)

werkloos

Klassieke migranten

Nieuwe migranten

96 34 9 53

onbekend

Abs. totaal x 1000

4

onbekend

Absoluut totaal x 1000

251

213

464

waarvan 50 + (%)*

20

18

19

Waarvan vrouwen 40- (%)*

34

30

* Leeftijdscategorieën 50 jaar en ouder (mannen en vrouwen) en vrouwen jonger dan 40 jaar.

De berekeningen hebben betrekking op 1998 en zijn uitgevoerd aan de hand van CBSgegevens die ontleend zijn aan de Gemeentelijke Basisadministratie en op de data van de survey Sociale Positie en Voorzieningengebruik van Allochtonen (SPVA). De survey-gege10

P. Tesser, R. van der Erf, Oudkomers in beeld. De schatting van een mogelijke doelgroep. Werkdocument 71, SCP/NIDI, Den Haag, maart 2001.

90

BIJLAGE 3

vens zijn benut om na te gaan in welke verhouding achterstandsituaties binnen de doelgroepen voorkomen. Het is dus lastig om die verhoudingen te projecteren op recente en komende jaren. Het kabinet merkt daarbij op dat gelet op de door het SCP gehanteerde criteria (waarvan taalbeheersing er één was) het te ver zou voeren om alle 464.000 kansarme oudkomers (de prioritaire doelgroep) een aanbod NT2 te doen (zie kader).

Bepaling prioritaire doelgroepen Bij de SCP-gegevens kan nog het volgende worden aangetekend. Het SCP maakt in zijn analyse een onderscheid tussen de klassieke migrantengroepen (Turken, Marokkanen, Surinamers en Antillianen/Arubanen) en de nieuwe migrantengroepen. Voor de klassieke migrantengroepen is nagegaan wie op grond van een geringe taalkennis of een lage opleiding tot de eigenlijke doelgroep behoort. Binnen deze categorie is een onderscheid gemaakt tussen opvoeders en niet-opvoeders en een onderscheid naar arbeidspositie. Tot de prioritaire doelgroep behoren de opvoeders (diegenen met thuiswonende kinderen) en de langdurig (langer dan een jaar) werkloze werkzoekenden. Voor de nieuwe migrantengroepen zijn enigszins andere criteria gebruikt: alle migranten met een geringe taalkennis of een lage opleiding of een langdurige werkloosheidsperiode zijn tot de prioritaire doelgroepen van het inburgeringsbeleid gerekend. • Bron: SCP/NIDI, maart 2001.

Dit kabinetsstandpunt betekent dat andere, aanvullende criteria nodig zijn om de prioritaire doelgroepen binnen het oudkomersbeleid vast te kunnen stellen. Zo kan men de aandacht primair richten op de werkzoekende werklozen onder de niet-westerse migrantengroepen en op de niet werkende opvoeders (meest vrouwen) met jonge of zeer jonge kinderen. Juist voor de laatste categorie geldt in versterkte mate het argument van doorbreken van het patroon van generatiegewijs doorgeven van achterstanden11. De categorie werkzoekende werklozen omvat 49.000 mannen en vrouwen tussen de 15 en 65 jaar. Van hen heeft 65 procent een laag opleidingsniveau (in 2001). De tweede categorie is moeilijker vast te stellen, maar is terug te vinden binnen de niet tot de beroepsbevolking behorende personen12. Binnen deze categorie zou de groep primaire opvoeders met (zeer) jonge kinderen moeten worden bepaald. In tabel b3.1 staat het aandeel van jonge

11 12

P. Tesser, R. van der Erf, Oudkomers in beeld. De schatting van een mogelijke doelgroep, op.cit., p. 41. Van deze categorie maken 180.000 mannen en 278.000 vrouwen deel uit van 15-65 jaar. Zie CBS, Allochtonen in Nederland 2002, Voorburg/Heerlen 2002.

91

BIJLAGE 3

vrouwen in de prioritaire doelgroep in de SCP-studie13. Het is overigens heel wel mogelijk om de nadere prioriteitstelling aan gemeenten over te laten, die daarin een eigen integratiebeleid vorm kunnen geven. Rendement oudkomersbeleid Over het rendement van het oudkomersbeleid bestaan nog weinig harde gegevens. Bekend is dat van degenen die zich voor een inburgeringscursus aanmelden ongeveer een kwart niet deelneemt. Van de deelnemers valt ongeveer een derde deel uit gedurende de rit. Voor oudkomers zijn geen cijfers beschikbaar over de doorgeleiding.

1.2

De effectiviteit van het beleid

De integratie van minderheden in de Nederlandse samenleving verloopt minder succesvol dan gehoopt. Uit de evaluatie van de WIN bleek dat de effectiviteit van het inburgeringsbeleid te wensen over laat. Veel deelnemers vallen voortijdig af, behalen niet het gewenste eindniveau of stromen niet door naar een beroepsopleiding of werk. Bij oudkomers is de uitval nog hoger. Maar ook indicatoren van meer algemene aard geven aan dat de integratie van minderheden moeizaam verloopt. Dat kan onder meer worden afgeleid uit de arbeidsmarktpositie van etnische minderheden en de onderwijsachterstand die zij nog steeds hebben. Daarnaast spelen sociaal-culturele aspecten een rol. 1.2.1 Arbeidsmarkt De nettoarbeidsmarktparticipatie van etnische minderheidsgroepen is nog steeds relatief laag14. De achterstand van minderheden is in vergelijking met de autochtone beroepsbevolking nog steeds aanwezig. Wel heeft de nu achter ons liggende periode van economische groei de positie van minderheden op de arbeidsmarkt sterk verbeterd. Vooral de vergelijking tussen 2001 en het daaraan voorafgaande jaar laat enkele opmerkelijke verbeteringen zien. In de eerste plaats is er sprake van een stijging van de arbeidsparticipatie. Deze tendens doet zich al jaren voor, maar in 2001 is de toename met name onder vrouwen fors te noemen. De participatie van niet-westerse allochtone vrouwen is met 4 procent toegenomen, mede door de sterke opkomst van de tweede generatie vrouwen. Antilliaanse / Arubaanse vrouwen maken hierop een uitzondering. Bij mannen is het beeld verschillend. De participatie van Surinaamse mannen nam sterk af, die van Marokkaanse mannen fors toe. Recente gegevens van het SCP over 2002 laten evenwel zien dat er sprake is van een terugval naar het niveau van 2000, met als gunstige uitzondering de gelijkblijvende werkloosheid onder Marokkanen en als ongunstige uitzondering de sterke stijging van de werkloosheid onder Antillianen / Arubanen15. 13 14 15

Het cijfer geeft een bescheiden indicatie. Bedacht moet worden dat bij de geboorte van ruim 3 procent van de kinderen van niet-westerse allochtonen de moeder 40 jaar of ouder is. De cijfers waarop deze analyse is gebaseerd zijn in tabelvorm opgenomen in bijlage 4. S. Hoff en G. Jehoel-Gijsbers, De uitkering van de baan. Reïntegratie van uitkeringsontvangers: ontwikkelingen in de periode 1992-2002, SCP, Den Haag, juli 2003, p. 53.

92

BIJLAGE 3

De nog steeds relatief lage participatie van niet-westerse bevolkingsgroepen hangt ook samen met een relatief hoge uitval vanwege arbeidsongeschiktheid. Alles bijeengenomen (werkloosheid en arbeidsongeschiktheid) is de uitkeringsafhankelijkheid onder niet-westerse allochtonen hoog. Van de ouderen onder hen (40-64 jaar) leeft 40 procent van een uitkering. Ook opleiding speelt een belangrijke rol. Naarmate het opleidingsniveau lager is, is de arbeidsparticipatie lager en de werkloosheid hoger. Overigens verklaart het opleidingsniveau niet volledig de relatieve verschillen die tussen de bevolkingsgroepen bestaan. Het SCP concludeert dat naast opleidingsniveau ook andere aanbodkenmerken als leeftijd en sekse een rol spelen16. Als gevolg van de samenstelling van het aanbod en de wervings- en selectiepraktijken van arbeidsorganisaties lijken de posities in de aanbodrij – onafhankelijk van de conjunctuur – min of meer vast te liggen. De arbeidskansen van etnische minderheden en die van Turken en Marokkanen in het bijzonder, zijn slechter dan die van autochtonen. Een sluitende verklaring hiervoor valt moeilijk te geven. Verschillende onderzoeken leveren uiteenlopende factoren op, die ook het verschil met de Surinaamse en Antilliaanse bevolkingsgroepen kunnen verklaren. Deze factoren zijn in onderstaand schema samengevat17. schema 1

Overzicht van factoren die mogelijk bijdragen aan de slechte positie van etnische minderheden op de arbeidsmarkt kenmerken van de persoon

werving en selectie

kenmerken van arbeid

Opleiding – relatief laag – lagere cijfers – buitenlandse diploma’s – taalbeheersing

Sociaal-culturele factoren – de relatief bescheiden opstelling van etnische kandidaten botst met de verwachtingen van de selecteur – vooroordelen en (statistische) discriminatie: verschil in arbeidsprestatiebeeld en aannamebereidheid – zoekgedrag via eigen netwerken – bekendheid met minderheden

Economische factoren – herstructurering economie: van industrie naar dienstverlening – meer concurrentie en verdringing aan de onderkant van de markt juist in stedelijke gebieden

Sociale factoren – beperkt contact met autochtonen – traditionele rolopvatting man-vrouw – zoekgedrag via eigen netwerken – concentratie in grootstedelijke gebieden

1.2.2 Onderwijs De aanvangsachterstand van kinderen uit niet-westerse allochtone milieus is in groep 2 van het basisonderwijs nog steeds groot, namelijk minstens twee leerjaren. De verklaring is gelegen in het lage opleidingsniveau van de ouders, het feit dat de ouders het Neder-

16 17

J. M. Dagevos, Rapportage Minderheden 2001. Deel II. Meer werk, SCP, september 2001. Ontleend aan J. M. Dagevos, Rapportage Minderheden 2001, op.cit., pp. 37-42.

93

BIJLAGE 3

lands slecht beheersen en thuis veelal de eigen taal spreken. Zo blijken de prestaties van kinderen uit etnisch gemengde huwelijken aanzienlijk beter te zijn dan wanneer beide ouders van dezelfde afkomst zijn. (Gemengde paarvorming komt bij Turken en Marokkanen overigens niet vaak voor). Programma’s die op de taalachterstand inspelen hebben wel effect, maar het succes is bescheiden en moeizaam verworven. Rekenachterstanden, die overigens kleiner zijn, worden over het algemeen sneller of zelfs volledig weggewerkt. Het taalprobleem hangt samen met het opleidingsniveau van de ouders. Hoger opgeleide ouders dragen op een informele manier kennis en vaardigheden over die de cognitieve ontwikkeling beïnvloeden. Instructiegedrag en gevoeligheid voor de ontwikkeling van het kind zijn maar moeilijk aan te leren. Intensivering van de voor- en vroegschoolse educatie is waarschijnlijk een van de weinige mogelijkheden die helpen. De ook cohortsgewijs geconstateerde verbetering in prestaties brengt met zich mee dat in het voortgezet onderwijs een positieve trend waarneembaar is. De aanvangsachterstand van brugklassers uit de minderheden is tussen 1993 en 1999 ongeveer gehalveerd. Surinaamse leerlingen hebben inmiddels de grote sprong voorwaarts gemaakt. Turkse, Marokkaanse en Antilliaanse deelnemers behoren tot de minder succesvolle leerlingen. Het aantal voortijdige, ongediplomeerde schoolverlaters is groot onder minderheden. Van de jongens verlaat bijna een kwart de opleiding zonder diploma (autochtonen ± 8 procent), van de meisjes ongeveer 16 procent (autochtonen ± 7 procent). Deze cijfers zijn voor mbo- en vmbo-scholen in de grote steden nog aanzienlijk hoger, tot wel 50 procent. Een deel van hen (± 5 procentpunt) stroomt door naar het leerlingwezen (bbl). Via Regionale Meld en Coördinatiepunten (RMC’s) komen bijna de helft van de autochtone en een kwart van de allochtone voortijdige schoolverlaters weer in het onderwijs terug18. 1.2.3 Sociaal-culturele aspecten In de discussie over het minderhedenbeleid, meer in het bijzonder over het vraagstuk van de multiculturele samenleving, speelt de vraag in hoeverre cultuurverschillen bepalend zijn voor de achterstand van etnische minderheden. Sommigen wijten de gebrekkige integratie van niet-westerse groepen zoals Turken en Marokkanen vooral aan de culturele achterstand. Er zou sprake zijn van een hiërarchisch-autoritaire instelling, een patriarchale familiestructuur en een sterk traditioneel groepsgebonden denken dat minder goed inpasbaar is in de westerse, individualistisch ingestelde cultuur. Daartegenover staat de ook op empirie steunende mening dat cultuur weinig verklaart en dat cultuurverschillen binnen etnische groepen vaak groter zijn dan tussen etnische groepen. In die visie levert de sociaal-

18

P.T.M. Tesser, J. Iedema, Rapportage minderheden 2001, Deel I Vorderingen op school, SCP, Den Haag, september 2001. Th. Veld, Onderwijs, In: J. Veenman (red.) De toekomst in meervoud, perspectief op multicultureel Nederland. Assen 2002, p. 69.

94

BIJLAGE 3

economische positie van de immigrant meer verklaringsgrond op voor gebrekkige integratie19. Van der Zwan heeft in dit verband op de demografische factor gewezen. Het demografisch profiel van immigranten – weinig scholing, jong trouwen, veel kinderen die weer weinig scholing ontvangen – wijkt aanzienlijk af van dat van autochtonen en zal vermoedelijk (vooral wat de islamieten onder hen betreft) ook voor de komende generaties daarvan nog sterk afwijken. Het demografisch profiel is in zijn ogen een obstakel voor sociale mobiliteit en disfunctioneel voor de Nederlandse economie en samenleving. Van der Zwan geeft aan dat in een periode van dertig jaar is gebleken dat ongeveer eenderde van de immigranten in staat is op den duur (tweede en volgende generaties) te integreren in de Nederlandse samenleving. In zijn visie zal Nederland over 20 jaar geconfronteerd worden met het resultaat van het falend integratiebeleid: een kleine 2 miljoen slecht geïntegreerde immigranten die in hoge concentraties zijn samengepakt in stadswijken met veel goedkope woningen. Zij vormen in ieder geval binnen de vier grote steden een meerderheid van de grootstedelijke bevolking. Hun bijdrage aan de stadseconomie zal per saldo negatief zijn20. De visie van Van der Zwan komt overeen met de visie van het CPB dat bij onvoldoende integratie de bijdrage van minderheden aan de Nederlandse samenleving in economisch opzicht negatief is21. Dit sombere scenario wordt deels bevestigd in een recente scenariostudie van ISEO22. Deels, want er is ook een positiever ontwikkeling mogelijk onder voorwaarde dat er voldoende laaggeschoold werk in de dienstverlening ontstaat waarvoor etnische minderheden in aanmerking komen. Het beeld dat Van der Zwan oproept laat een maatschappelijke tweedeling zien. Een deel van de allochtone groeperingen weet min of meer aan te haken bij het onderwijs en groeit mee met de sociaal-economische ontwikkeling. De meerderheid echter verliest de aansluiting en dreigt een etnische onderklasse te vormen (met een eigen sociaal-culturele identiteit). Het voorkomen van die maatschappelijke tweedeling moet de belangrijkste ambitie zijn van het inburgeringsbeleid.

1.3

Knelpunten in de uitvoering van het inburgeringsbeleid

Het inburgeringsbeleid moet nieuwkomers in staat stellen om zonder al te veel problemen in de samenleving te participeren. Voor hen die tot de potentiële beroepsbevolking behoren, betekent dit dat zij naar de arbeidsmarkt of een beroepsopleiding worden geleid. In dat proces blijkt een groot aantal knelpunten op te treden. Een korte verkenning

19

20

21 22

Van Ours c.s. stelt dat niet zozeer etniciteit, maar het opleidingsniveau van de ouders en de sociaal-economische positie bepalend zijn voor de onderwijs- en arbeidsmarktpositie van jonge allochtonen. Zie: J.C. van Ours, J. Veenman en W. Verhoeven, Van ouder op kind; scholing en arbeidsmarktpositie van tweede generatie allochtone jongeren, OSA-publicatie A185, april 2002, p. 64. A. van der Zwan, Het klassieke drama van een nieuwe maatschappelijke onderklasse, In: S&D, nr. 4, 2001. A. van der Zwan, De zorgelijke integratie van minderheden, In: S&D, nr. 9 2001. A. van der Zwan, Waar blijft de ombuiging in het immigratiebeleid? In: S&D, nr. 4, 2002. H. Roodenburg, R. Euwals, H. ter Rele, Immigration and the Dutch economy, CPB, The Hague, June 2003. J. Veenman (red.), De toekomst in meervoud. Perspectief op multicultureel Nederland, ISEO/EUR, Assen 2002.

95

BIJLAGE 3

in de beleidsliteratuur geeft daarvan een (overigens nogal chaotisch) beeld23. In de onderstaande opsomming is een poging gedaan systematiek te brengen in de veelheid van knelpunten die naar voren komen. 1. Grote aantallen en grote achterstanden Een belangrijk knelpunt is in de eerste plaats de inmiddels opgelopen achterstand en de relatief grote aantallen. Jaarlijks wordt gerekend op vele duizenden nieuwkomers (zie tabel b3.2, het aantal asielzoekers onder hen is overigens dalend). tabel b.3.2

Migranten naar migratiemotief en aantallen inburgeringstrajecten (2001) Absoluut totaal

Percentages

Asiel

27.000

29

Gezinshereniging

14.100

15

Gezinsvorming

20.700

22

Subtotaal

61.800

66

Overig

13.200

14

Arbeid

18.800

20

Totaal migranten

93.800

100

Inburgeringsonderzoeken nieuwkomers*

23.500

Vrijstellingen*

2.400

Verklaringen (trajecten afgerond)*

15.400

Bron: H. Nicolaas, A. Sprangers en H. Witvliet, Ontwikkelingen in de volgmigratie van asielmigranten, in: CBS, Bevolkingstrends, 2e kwartaal 2003, pp. 13-19 *Bron: R. Portengen, W. van Beest, M. Wiekeraad, Bijsluiter gegevenslevering Unit Informatieproducten CFI, Inburgering nieuwkomers 2002, 9 september 2003.

Daarnaast is het door het SCP berekende aantal van 464.000 kansarme oudkomers in beleidsstukken een eigen leven gaan leiden. Zo heeft de VNG intussen gemeld dat indien gemeenten verondersteld worden alle taalachterstand weg te werken er, gelet op de gemiddelde prijs van een taalcursus (5.500 euro), een kleine 3 miljard euro beschikbaar moet komen24. De grote aantallen vereisen een planmatige aanpak, omdat anders de kwaliteit van inburgeringstrajecten gevaar loopt. Daar komt bij dat de raad in zijn advies Het nieuwe leren ook heeft gepleit voor een prioritaire aanpak van alle werkenden en werkzoekenden zonder startkwalificatie. Het mag duidelijk zijn dat de groep van kansarme oudkomers en een groot deel van de nieuwkomers ook onder deze doelgroep vallen.

23

24

Zie bijvoorbeeld Taskforce Inburgering, Meer dan een eerste stap, Eindadvies van de Taskforce Inburgering aan de rijksoverheid, 4 december 2002, en het verslag van de inhoudelijke bijeenkomst ‘Duale Trajecten’ van 19 april 2002 (www.taskforce-inburgering.nl). VNG, Operatie: integratie, p. 3.

96

BIJLAGE 3

2. Het inburgeringsproces is niet goed gedefinieerd De verschillende fasen van het inburgeringsproces zijn vaak niet goed gedefinieerd of in operationele termen hanteerbaar gemaakt. De intake kan van gemeente tot gemeente verschillen. Niet altijd wordt duidelijk gemaakt wat het beginniveau is van de betrokkene. Daardoor is het ook niet goed mogelijk om na te gaan wat nodig is om een bepaald eindniveau te halen: dat kan van individu tot individu sterk verschillen. De mogelijkheid van een goede assessment, het meten van elders verworven competenties (EVC) is vaak afwezig, EVC is namelijk betrekkelijk duur en een goed internationale diplomawaardering (IDW) kost vaak veel tijd. Daardoor valt niet goed vast te stellen op welk niveau iemand op de arbeidsmarkt inzetbaar is, of met welke vorm van bijscholing iemand kan worden geholpen. Vooral de wat beter gekwalificeerde vluchtelingen worden daardoor te laag gewaardeerd en niet aan het juiste werk geholpen. Trajectplanning ontbreekt veelal. Als er al een goede inschatting wordt gemaakt van de kwaliteiten van een nieuwkomer dan heeft dat vaak geen gevolg voor de opzet van het inburgeringstraject. Dat komt omdat veel ROC’s de cursussen plichtmatig en weinig flexibel inrichten terwijl sprake is van naar achtergrond en vooropleiding heterogene groepen. Dat hangt ook samen met het feit dat ROC’s zijn gebonden aan specifieke eisen om voor financiering in aanmerking te komen. Ook het einddoel, het niveau waarop gemikt wordt is vaak onduidelijk. Inburgeringscursussen zijn veelal gelimiteerd naar tijd en geld. Mede daardoor zijn zij niet in voldoende mate afgestemd op het beginniveau en het te behalen eindniveau. Veelal komt dan ook de doorstromingsdoelstelling niet meer aan bod, omdat het behaalde eindniveau te laag blijkt te zijn in vergelijking met het toelatingsniveau van het beroepsonderwijs. 3. Activiteiten van betrokkenen zijn niet op elkaar afgestemd Een belangrijk knelpunt is gelegen in het feit dat activiteiten van betrokkenen niet altijd goed op elkaar worden afgestemd. Vaak worden trajecten (voortijdig) beëindigd zonder dat een overdracht van de ‘inburgeringsgeschiedenis’ plaatsvindt. Probleem is bovendien dat de verantwoordelijkheid voor het eindresultaat of de doorstroming naar een volgende fase vaak niet is vastgelegd. Een specifiek aspect is dat cultuurverschillen tussen de educatiepoot en de beroepsopleidingen binnen de ROC’s de aansluiting naar vervolgonderwijs kunnen bemoeilijken. Bovendien stellen de vervolgopleidingen veelal veel hogere, niet realistische eisen in vergelijking met het niveau dat in het gunstigste geval met NT2 gehaald kan worden. In de gunstigste gevallen fungeert de opzet van geïntegreerde inburgeringstrajecten als een ‘trigger’ om de aansluitingsproblemen op te lossen.

97

BIJLAGE 3

4. De beleidsmiddelen zijn niet op elkaar afgestemd Inburgering is een zaak van rijksbeleid: De rijksoverheid formuleert de doelen van het beleid en creëert de financiële mogelijkheden voor de uitvoering ervan, terwijl de daadwerkelijke uitvoering ervan ligt bij de gemeenten die een regierol moeten vervullen25. Maar de rijksoverheid vormt geen eenheid. Het beleid wordt gevoerd vanuit (ten minste) vier departementen en de afstemming op departementaal niveau wordt als te bescheiden ervaren. Ontkokering van rijksbeleid is in de afgelopen jaren buitengewoon moeilijk gebleken en wordt niet meer als een reële optie gezien, zelfs niet waar dit nadrukkelijk als doelstelling van het grotestedenbeleid is verwoord. Dat hangt niet in de laatste plaats samen met de verantwoordingsplicht van de verschillende departementen jegens het parlement en de vaak gedetailleerde informatie die de Tweede Kamer meent nodig te hebben om haar controlerende taak jegens het kabinet te kunnen vervullen. Voor grote gemeenten geldt intussen eveneens dat de verkokering van het gemeentelijk apparaat moeilijk valt te bestrijden. Het is dus niet zonder meer zo dat een daadwerkelijke versterking van de regiefunctie van gemeenten tot een meer integraal inburgeringsen integratiebeleid zal leiden. Interne coördinatie is nodig omdat verschillende geldstromen met verschillende regels en verantwoordingsvoorschriften worden ingezet. Bovendien hebben inburgeraars te maken met verschillende regelingen, waarvan de doelstellingen niet op elkaar zijn afgestemd of zelfs strijdig zijn (WSW, WIN, WIW, WW, Bijstand, I/D-regelingen). Door de aantrekkende arbeidsmarkt van de afgelopen jaren hebben veel inburgeraars kans gezien een baan te vinden. Zij zijn voortijdig met de cursus gestopt en zijn vaak minder gemotiveerd om in zichzelf te investeren. Nu het tij is gekeerd wordt verwacht dat zij als eersten weer werkloos zullen zijn. De uitvoering van duale trajecten is mogelijk een oplossing om dit probleem te verzachten omdat de doelstelling van snelle reïntegratie kan worden gecombineerd met een inburgeringstraject, zonder dat er sprake hoeft te zijn van verlies van inkomen. Een hier van afgeleid probleem is dat niet altijd even duidelijk is welke middelen mogen worden ingezet om duale trajecten te realiseren en welke verantwoordingsstructuur aan het gebruik van die middelen is verbonden. Recent is daar de zorg bij gekomen dat niet meer duidelijk is welke middelen de bezuinigingen van het huidige kabinet zullen overleven. Gemeenten verkeren in grote onzekerheid over het financieel kader waarbinnen zij opereren. Ook voor de inburgeraar spelen dergelijke problemen. In uitkeringssituaties worden eisen gesteld die participatie in projecten belemmeren of onaantrekkelijk maken (armoedeval). Bovendien sluiten verschillende vormen van inkomensvoorziening (inclusief studiefinanciering) niet goed op elkaar aan. Dit kan mede verklaren waarom het lastig blijkt te zijn

25

Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, Notitie Oudkomers, op.cit., p. 9.

98

BIJLAGE 3

voldoende deelnemers voor duale trajecten te werven, nog afgezien van het feit dat voor dergelijke duale trajecten basiskennis van de Nederlandse taal noodzakelijk is. Meer in het algemeen kan worden opgemerkt dat de rijksoverheid de neiging heeft de coördinatielast van het beleid neer te leggen bij gemeenten en de inburgeraars zelf. Tegenstrijdige doelstellingen, uiteenlopende verantwoordingsstructuren, ontoereikende (en niet goed hanteerbare) financiële middelen en niet adequaat op elkaar afgestemde beleidsinstrumenten zorgen voor een kluwen dat gemeenten moeten ontwarren om te komen tot een passend aanbod voor de inburgeraar die zich voor de arbeidsmarkt wil kwalificeren. Geen wonder dat veel gemeenten niet verder komen dan de brave toepassing van Haagse regelgeving en achteraf moeten constateren dat de effectiviteit van het beleid tekortschiet. De raad heeft er in zijn advisering over het grotestedenbeleid op aangedrongen dat overheid en gemeenten op basis van een heldere verantwoordelijkheidsverdeling komen tot convenanten waarin de coproductie van beleid uitgangspunt is en de verantwoordelijkheden voor beide gremia goed zijn vastgelegd. Ook moeten de financiële kaders eenduidig zijn vormgegeven, terwijl de uitvoering en regie op basis van het zogenoemde 4R-model (richting, ruimte, resultaat, rekenschap) bij gemeenten wordt gelegd26. 5. Inhoudelijke knelpunten Door de verschuiving van het perspectief naar maatwerk, door toepassing van een ketenaanpak en door de verknoping van verschillende beleidsmaatregelen is inburgering een bestuurlijk complex proces geworden. De voorkeur voor duale trajecten maakt de zaak niet eenvoudiger. Duale trajecten vragen om een tijdige oriëntatie op de arbeidsmarkt en dat is lastig voor mensen die de Nederlandse samenleving nog maar nauwelijks kennen. Een apart probleem is dat veel niet-westerse allochtonen (oudkomers en nieuwkomers) niet veel andere werkervaring hebben dan eenvoudige agrarische of industriële handarbeid. Bovendien ontbreekt een enigszins betrouwbaar inzicht in de competenties en potenties van betrokkenen, en dat is lastig voor de potentiële werkgever of de begeleiders. Het taalniveau is vaak te laag om direct van start te kunnen gaan en bovendien is het, zeker in de huidige economische omstandigheden, moeilijk om inburgeraars een perspectief op structurele arbeid te geven.

1.4

Ervaringen met inburgering in het buitenland

Integratiebeleid in een viertal landen Naast Nederland kennen veel landen immigratie en daarmee ook het vraagstuk van de integratie van de migranten. Landen gaan heel verschillend om met integratie vanuit verschillen in het nationaliteitsrecht en verschillen in nationale tradities. De WRR heeft de verschillen in immigratie- en integratieregimes vergeleken voor vier landen: Frankrijk,

26

SER-advies Steden op koers, publicatienr. 02/03, Den Haag, 15 februari 2002.

99

BIJLAGE 3

het Verenigd Koninkrijk, de Bondsrepubliek Duitsland en Italië27. Deze landen hebben een verschillende migratiegeschiedenis. Die van Italië is relatief kort – Italië was veeleer een emigratieland – en de immigratie is gebaseerd op werving. De emigratiegeschiedenis van de andere landen bestrijkt een langere periode en heeft daarnaast ook betrekking op ‘andere’ immigranten. In het Verenigd Koninkrijk betreft het vooral inwoners van de Britse Gemenebest. Immigranten in Frankrijk zijn vooral afkomstig uit de voormalige Franse koloniën en Algerije als voormalig deel van Frankrijk en daarnaast uit wervingslanden als Marokko. De Duitse immigratie bestaat voor een deel uit mensen uit wervingslanden – na Spanje en Griekenland vooral Turkije – de ‘Ausländer’ en daarnaast uit Aussiedler: etnische Duitsers uit vooral Oost-Europese landen. De verschillende achtergrond van de immigranten in samenhang met het nationaliteitsrecht heeft geleid tot een integratiebeleid dat van land tot land verschilt. In deze paragraaf wordt het in de verschillende landen gevoerde beleid kort gekenschetst. Afgerond wordt met een weergave van enkele recente ontwikkelingen, waaruit blijkt dat integratie ook in deze landen problemen oplevert en dat al deze landen een inburgeringsbeleid met inburgeringscursussen voorstaan. Verenigd Koninkrijk In het VK bezaten de meeste immigranten een Brits paspoort. De formeel-juridische integratie was daarmee geregeld. Kenmerk van het VK integratiebeleid is de afwijzing van assimilatie en een pragmatisch multiculturalisme. De formele gelijkheid betekende echter nog geen gelijke behandeling. Om die te bewerkstelligen, in het bijzonder op de arbeidsmarkt, is de Race Relations Act tot stand gebracht, waarmee discriminatie wordt tegengegaan. Een onderdeel van dit systeem is ethnic monitoring (á la de Wet Samen) waarmee werkgevers een certificaat ‘Equal opportunity Employer’ kunnen verkrijgen waarmee zij kunnen meedingen naar overheidsopdrachten28. In het integratiebeleid neemt RRA een centrale plaats in. Daarnaast is er in wisselende mate ook sprake geweest van integratiebeleid op lokaal niveau (vooral stadsniveau). In het onderwijs is in wisselende mate aandacht (geweest) voor de integratie van minderheden onder meer via taalonderwijs voor minderheden en aandacht voor de culturele diversiteit. Bondsrepubliek Duitsland In het Duitse integratiebeleid is er een onderscheid tussen Aussiedler, die in aanmerking kwamen voor het Duitse staatsburgerschap, en Ausländer waarvoor de Duitse nationaliteit vrijwel niet verkrijgbaar was. Inmiddels hebben migranten (vanaf 2000) een recht op naturalisatie verkregen. Wat de integratie van migranten in arbeid en sociale zekerheid betreft is vanaf het begin (door overheid, werkgevers en vakbonden) geregeld dat gastarbeiders onder dezelfde voorwaarden aan het werk zouden gaan als Duitse werknemers. De maatschappelijke integratie van Ausländer werd overgelaten aan het particulier ini-

27 28

WRR, Immigratie- en integratieregimes in vier Europese landen, W 125, Den Haag 2001. Een systeem van contract compliance bestaat alleen in relatie tot de Race Relations Act.

100

BIJLAGE 3

tiatief en opgepakt door maatschappelijke organisaties (kerken, vakbeweging enz.). Länder en steden kennen wel integratieactiviteiten voor buitenlanders. Voor de integratie van Aussiedler bestonden wel door de staat geïnitieerde integratieprogramma’s. Onderwijs is in Duitsland een zaak van de Länder en de steden. Daardoor is er verschil in nadruk op moedertaalonderwijs (Beieren) en Duits als tweede taal (Berlijn). Voor de arbeidsmarkt is de grootste beleidsinspanning gericht op het verhogen van beroepskwalificaties van (allochtone) jongeren in Duitsland. In hoofdzaak is in Duitsland het arbeidsmarktbeleid algemeen beleid. Daarbij kan aangetekend worden dat buitenlanders niet in aanmerking komen voor een baan bij de Duitse overheid (Beamtenstellen, waarbij de overheidsdienst ruim wordt opgevat) en Duitsland nagenoeg geen antidiscriminatiewetgeving kent. Frankrijk Frankrijk kent een geschiedenis van centralisme dat weinig verschillen toelaat. Integratie wordt in Frankrijk dan ook meestal gekarakteriseerd als assimilatie. Van integratie van gastarbeiders was in het begin geen sprake, zij werden buiten de sociale rechten en Franse instituties gehouden. Daarbij werd verschil gemaakt naar herkomst. Rond 1980 hadden immigranten op de werkplek een positie veroverd (via stakingen) die de jure gelijk was aan die van Franse werknemers. In het begin van de jaren tachtig ontstaat een beleid van ‘integratie met behoud van eigen identiteit’. De tweede generatie heeft grotendeels de Franse nationaliteit. Het onderwijs in Frankrijk heeft als expliciete opdracht om van de leerlingen Franse staatsburgers te maken. Daarbij kent het onderwijs speciale instroomklassen voor migrantenkinderen en een onderwijsachterstandenbeleid. Verder kent Frankrijk onderwijs in eigen taal en cultuur (dit laatste op kosten van de landen van herkomst). Het onderwijs in eigen taal is echter omstreden. In het arbeidsmarktbeleid ligt de nadruk op algemeen beleid. Alhoewel er sprake is van formele gelijkheid op de arbeidsmarkt is er geen feitelijke gelijkheid en komt discriminatie bij werving voor. Bij veel werkgelegenheidsprogramma’s blijken migranten ondervertegenwoordigd te zijn terwijl hun positie op de arbeidsmarkt slechter is. Voor immigranten is naast het beleid van de centrale overheid ook het beleid van de stedelijke overheden van belang. Ook hier ligt de nadruk echter op algemeen beleid. Italië De positie van Italië is sterk afwijkend. De immigratiegeschiedenis is kort, maar de immigratie is wel omvangrijk. Daarbij kent Italië een belangrijke zwarte economie met illegale arbeid die veel migranten opslokt. Italië kent geen noemenswaardig integratiebeleid en de verblijfsstatus van veel legale immigranten is, ondanks een recente verbetering van de rechtspositie, in vergelijking met noordelijke EU-landen betrekkelijk zwak. Het Nederlandse beleid vergeleken: actief versus passief beleid Het Nederlandse integratiebeleid kan als actief worden omschreven terwijl het beleid in landen als Duitsland, Frankrijk en het VK veeleer als passief omschreven kan worden. 101

BIJLAGE 3

In 2002 is de vraag opgeworpen of het actieve Nederlandse beleid betere resultaten geeft dan het passieve beleid in de andere landen. Koopmans29 beantwoordt deze vraag negatief wat de vergelijking met Duitsland betreft. Hij stelt dat in Duitsland de positie van migranten op de arbeidsmarkt, in het onderwijs en ten aanzien van criminaliteit beter is dan in Duitsland. Daarnaast wijst hij erop dat in Nederland de segregatie langs etnische lijnen sterker is dan in Duitsland30. Böcker en Thränhardt vinden de conclusie van Koopmans dat geen beleid betere resultaten geeft dan het Nederlandse beleid onterecht. Zij wijzen op verschillen in migratiegeschiedenis, migrantengroepen, industriële ontwikkeling, opvattingen over immigranten, institutionele kaders (die in Duitsland insluitend hebben gewerkt en in Nederland uitsluiting niet hebben kunnen voorkomen) enzovoorts waardoor zo’n algemene conclusie niet getrokken kan worden. In een reactie geeft Koopmans aan dat hij het Duitse beleid niet wil verheerlijken maar wil aangegeven dat het Nederlandse beleid slechte resultaten heeft bereikt: “Zoveel moeite, geld en goede bedoelingen hadden toch meer moeten opleveren in vergelijking met de Duitse non-politiek.” Recente ontwikkelingen in Duitsland Het Duitse kabinet heeft begin 2003 een nieuwe immigratiewet ingediend bij de Bundestag. De wet heeft als doel de immigratie te sturen en in te perken en recht te doen aan zowel de economische en arbeidsmarktbelangen van Duitsland als aan de humanitaire en volkenrechtelijke verplichtingen van Duitsland. Daarnaast bevat het wetsvoorstel, voor het eerst, bepalingen gericht op de integratie: Es wird Sprachkurse und Einführungen in die deutsche Rechtsordnung, Kultur und Geschichte für alle Zuwanderer und dauerhaft in Deutschland lebende Ausländerinnen und Ausländer geben. Zuwanderer ohne Deutschekenntnisse sind zur Teilnahme verpflichtet. Sie müssen sich nach ihren Möglichkeiten an den Kosten dieser Kurse beteiligen31. Voor de integratiecursus wordt uitgegaan van een duur van 630 uur, waarvan 300 uur voor een basiscursus, 300 voor een ‘Aufbausprachkurse’ en 30 uur voor een oriënteringscursus over het Duitse rechtssysteem, geschiedenis en cultuur. Bij voldoende kennis van de taal kan de cursusduur verkort worden. De eigen bijdrage van de deelnemer aan de cursus wordt gesteld op een euro per lesuur. De basiscursus en de oriënteringscursus worden georganiseerd door het Bundesamt für Migration und Flüchtlinge. De ‘Aufbausprachkurs’ is de verantwoordelijkheid van de Länder.

29

30

31

Zie: R. Koopmans, Zachte heelmeesters … Een vergelijking van de resultaten van het Nederlandse en Duitse integratiebeleid en wat de WRR daaruit niet concludeert, in; Migrantenstudies 2002, nr. 2 pp. 87-92. A. Böcker en D. Thränhardt, Is het Duitse integratiebeleid succesvoller, en zo ja, waarom?, in: Migrantenstudies 2003, nr. 1, pp. 33-44. R. Koopmans, Uitvluchten kan niet meer … Een repliek op Böcker en Thränhardt, in: Migrantenstudies 2003, nr. 1, pp. 45-56. Zo blijkt uit onderzoek van het SCO Kohnstamm Instituut dat de etnische segregatie in het onderwijs in Amsterdam vergevorderd is. Ook is er sprake van segregatie naar sociaal-economische klasse. Zie: NRC Handelsblad, 26 augustus 2003, p. 1. Zie: www.bundesregierung.de (Zuwanderung). Voor de achtergrond van de nieuwe wetgeving kan gewezen worden op het rapport van de Commissie Süssmuth, Zuwanderung gestalten, Integration fördern, Ministerium des Innern, Berlin 2001.

102

BIJLAGE 3

De cursus heeft tot doel de deelnemer voldoende kennis van de Duitse taal bij te brengen. Voldoende kennis is aanwezig: Wenn sich der Ausländer im täglichen Leben einschiesslich der üblichen Kontakte mit Behörden in seiner deutschen Umgebung sprachlich zurechtzufinden vermag und mit ihm ein seinem Alter und Bildungsstand entsprechendes Gespräch gefürht werden kann. Dazu gehört auch, dass der Ausländer einen deutschsprachigen Text des täglichen Lebens lesen, verstehen und die wesentlichen Inhalte mündlich wiedergeben kann32. Recente ontwikkelingen in het Verenigd Koninkrijk In het Verenigd Koninkrijk is de constatering dat minderheden het minder goed doen op de arbeidsmarkt dan verwacht mag worden op basis van opleiding en andere karakteristieken, aanleiding voor het formuleren van nieuw beleid om deze positie te verbeteren33. In het voorwoord bij het rapport geeft Tony Blair aan dat rassendiscriminatie op de arbeidsmarkt een van de oorzaken van het probleem is. Het rapport benadrukt de verschillen in arbeidsmarktpositie tussen en binnen groepen en de variatie in oorzakenvoor die verschillen. Het beleid dat wordt voorgestaan – en dat door het kabinet is overgenomen – heeft tot doel de extra drempels waar minderheden mee hebben te maken in tien jaar weg te nemen. Daarbij moet rekening gehouden worden met variatie in aard en redenen van de problemen, moet de voortgang worden gemeten, moet worden voortgebouwd op bestand beleid en moet onderkend worden dat de minderheden ook een eigen verantwoordelijkheid hebben. Het beleid richt zich op vier gebieden: • Verbeteren van de employability van etnische minderheden. Een sterke nadruk op onderwijs en het voorkomen van blijvende achterstanden. • Verbeteren van de aansluiting van minderheden op de arbeidsmarkt. Onder andere door verbeteren van het bereik van arbeidsmarktmaatregelen, uitbreiden van succesvolle maatregelen, versterken van de band tussen wonen, onderwijs en werk enzovoorts. • Het bewerkstelligen van gelijke kansen. Verbreiding van best practices, verbeteren van de bestrijding van discriminatie, regels voor overheidsdiensten. • Een hervorming van overheidsstructuren om de gewenste veranderingen te realiseren. Dit geldt voor de manier waarop de overheid omgaat met etnische minderheden, herschikking van overheidstaken enzovoorts. Daarnaast zijn er in het VK voorstellen gedaan om te komen tot een ‘inburgeringstraject’ en tot het stellen van taaleisen aan migranten die het staatsburgerschap willen verwerven34.

32 33 34

Verordnung über Integrationskurse für Ausländer (Ausländerintegrationskurverordnung – AusIIntV). Ethnic Minorities and The Labour Market: Final report, march 2003. Zie: www.number-10.gov.uk. The report of the ‘Life in the United Kingdom’ advisory group (www.ind.homeoffice.gov.uk/).

103

BIJLAGE 3

Recente ontwikkelingen in Frankrijk Ook in Frankrijk zijn recent initiatieven genomen om het immigratie- en integratiebeleid te herzien35. Om een ‘fracture civique’ te voorkomen heeft de regering besloten het Franse integratiemodel te revitaliseren. Het nieuwe beleid kent drie sporen: • het introduceren van ‘un contrat d’accueil et d’intégration’; • een beleid gericht op verbetering van de sociale en arbeidsmarktomstandigheden; • het instellen van een onafhankelijke instelling die gelijke behandeling moet bevorderen en discriminatie moet bestrijden. Het ‘contrat d’accueil et d’intégration’ wordt getekend door de nieuwkomer en Frankrijk en bevat wederzijdse verplichtingen. De staat biedt een taalcursus aan, een cursus over de inrichting van de Franse staat en de (wettelijke) normen en waarden van de Franse republiek (liberté, égalité, fraternité / solidarité), een diagnose van de behoeften van de nieuwkomer (taal- en beroepsvaardigheden) en een sociale begeleiding. De nieuwkomer verplicht zich de voorgestelde opleidingen te volgen. Het beleid voor de verbetering van sociale en arbeidsmarktomstandigheden richt zich vooral op de steden. Uitgangspunt daarbij is, in de woorden van de president van de Republiek, dat: “La République ne peut pas accepter de voir des quartiers entiers s’enforcer dans la violence, le non-droit et le désespoir. Ce problème n’est pas seulement celui des habitants des quartiers difficiles, c’est celui de la Nation tout entier.” Prioriteit wordt gegeven aan veiligheid, gezondheid en de rechtspositie om de ‘isolatie’ van deze wijken te doorbreken. Daarnaast wordt de leefbaarheid van deze wijken verbeterd door de economische situatie van steden te revitaliseren. In het beleid is speciale aandacht voor de vrijheid van godsdienst en de verhoudingen tussen de verschillende godsdiensten. Samenvattend beeld In de onderzochte landen is sprake van een verschillend integratiebeleid en verschil in omvang van publieke investeringen in de integratie van migranten. Nationale tradities zijn een belangrijke reden voor deze verschillen. In Duitsland en Frankrijk was de houding van de overheid aanvankelijk vooral passief, ingegeven door de verwachte tijdelijkheid van de arbeidsmigratie. In Frankrijk was sprake van ‘industriële integratie’, in Duitsland speelden vakbonden en kerken een belangrijke rol bij de integratie van ‘Ausländer’. Ook in het VK was de overheid aanvankelijk afzijdig. Pas toen de problemen van de migranten zichtbaar werden en vreemdelingenhaat manifest werd kwam de overheid met maatregelen. Italië heeft nog geen noemenswaardig integratiebeleid. In Duitsland wordt het gevoerde integratiebeleid voor ‘Ausländer’ gekenmerkt door een afwezigheid van staatsbemoeienis. Frankrijk gaat in beginsel uit van assimilatie maar voert wel beleid dat gericht is op migranten. Het VK gaat uit van een pragmatisch multiculturalisme, het integratiebeleid is vooral gestoeld op antidiscriminatie.

35

Zie: www.premier-ministre.gouv.fr (revitaliser le modèle d’intégration francais, une nouvelle ambition pour la ville). Zie ook: Note de la DPM, publics du contrat d’accueil et d’intégration, www.espace.asso.fr/actu/dpm.htm.

104

BIJLAGE 3

Als gevolg van integratieproblemen is recent in Duitsland, Frankrijk en het VK het immigratie- en integratiebeleid op de schop genomen. In alle drie de landen wordt het immigratiebeleid aangescherpt (vermindering instroom). Voor het integratiebeleid hebben alle drie de landen plannen (in verschillende stadia van realisatie) om te komen tot een inburgeringsbeleid waarvan een verplichte inburgeringscursus voor de immigrant (met taal, cultuur, staatsbestel) en het toetsen van het resultaat van die cursus een belangrijk onderdeel is.

105

BIJLAGE 3

2

Beleidsinstrumenten

2.1

Inleiding

De knelpunten die in het vorige hoofdstuk zijn opgesomd zijn niet van vandaag of gisteren. De oplossingen die zijn aangedragen ook niet. Uit de Notitie oudkomers blijkt dat het de overheid vaak niet schort aan een juiste analyse en daarop passend beleidsantwoord. Maar de werkelijkheid is weerbarstig; in de uitvoering wordt maar mondjesmaat vooruitgang geboekt. De effecten van het beleid vallen daarom vaak tegen. De oplossing van de problematiek wordt van verschillende kanten aangedragen. De evaluatie van de WIN en de kritiek van de Rekenkamer zijn onder meer aanleiding geweest voor de overheid om haar beleid aan te scherpen (zie paragraaf 2.2). Gelet op de nauwe samenhang tussen het oudkomersbeleid en de ‘sluitende aanpak’ ligt het ook voor de hand om taalverwerving te koppelen aan arbeids(re)integratie of sociale activering. De Taskforce Inburgering is hiervoor een belangrijke pleitbezorger geweest. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft extra middelen ingezet om de deelname van etnische minderheden aan maatregelen en programma’s te bevorderen. Zo zijn er in het kader van De agenda voor de toekomst door de minister van SZW afspraken gemaakt met de grote steden om extra aandacht te besteden aan etnische minderheidsgroepen36. Door sociale partners zijn in de Stichting van de Arbeid beleidsvoorstellen gedaan die de integratie van minderheden in de arbeidsorganisatie ten goede komen. Daarnaast zijn er in de praktijk tal van initiatieven ontwikkeld waarbij werkgevers en werknemers een grote rol spelen. In paragraaf 2.3 volgt daarom een beschouwing van ontwikkelingen en oplossingsrichtingen op het niveau van de arbeidsorganisaties. Taalverwerving kan een belangrijke rol spelen om minderheden aan werk te helpen. Belangrijk in dit verband is dat verschillende initiatieven zijn ontwikkeld om duale trajecten te implementeren. In paragraaf 2.4 komt de ontwikkeling naar duale trajecten expliciet aan de orde.

36

De VNG en het ministerie van SZW hebben met betrekking tot het reïntegratiebeleid in de Agenda voor de toekomst gezamenlijke doelstellingen geformuleerd en de regiefunctie van gemeenten met betrekking tot werk en inkomen (voor bijstandsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigden) vastgelegd. Deze bestuurlijke afspraken fungeren als vertrekpunt voor meer specifieke afspraken met de G4 en de G26. Zie: SZW-G26, Agenda voor de toekomst 2001-2004, Plan van aanpak G26, 2001.

106

BIJLAGE 3

2.2

Ontwikkelingen in het inburgeringsbeleid

2.2.1 Het Groot Project Inburgering Oudkomers Naar aanleiding van tegenvallende resultaten van het inburgeringsbeleid zijn door kabinet en parlement al in een vroeg stadium maatregelen genomen om de effectiviteit van de inburgering te verbeteren. De inburgering van oudkomers werd daartoe door de Tweede Kamer als Groot Project inburgering oudkomers aangewezen37. In het kader van dit Groot Project volgt de Kamer de ontwikkelingen in het inburgeringsbeleid op de voet. Idealiter kan daardoor de beleidsontwikkeling de uitvoeringspraktijk optimaal ondersteunen. De belangrijkste thema’s die in het Groot Project aan de orde zijn en waarover de verantwoordelijke bewindsman de Kamer met regelmaat informeert zijn: • Voortgang in het oudkomersbeleid in het algemeen. Een belangrijk onderwerp daarbij is de inspanning van het Rijk om de bureaucratische lasten te verlichten. • De informatievoorziening: gemeenten zijn verplicht per half jaar gegevens te verstrekken over een aantal prestatie-indicatoren te weten: hoeveel oudkomers zijn er gestart, hoeveel oudkomers hebben een programma beëindigd, hoeveel oudkomers zijn uitgevallen, het begin- en eindniveau van taalbeheersing, de eventuele doorstroming naar de arbeidsmarkt en/of vervolgopleiding (monitor oudkomers G-54). Aan het informatiemodel wordt met enige regelmaat gesleuteld. • De resultaten van het wachtlijstonderzoek oudkomers. • De activiteiten van de Taskforce inburgering (nu Frontoffice inburgering). • De ontwikkeling van duale trajecten. • Kinderopvang tijdens de inburgeringscursussen. De voortgangsrapportages over deze onderwerpen laten zien dat de wisselwerking tussen de analyse van de uitvoeringsproblemen en de verbeteringen in de uitvoering nog versterkt moet worden. Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat het Groot Project er eerder aan bijdraagt dat de administratieve lastendruk van gemeenten wordt verzwaard, dan dat sprake is van een lastenverlichting. 2.2.2 Taskforce Inburgering Medio 2000 heeft het kabinet de Taskforce Inburgering opgericht om de verbetering van het inburgeringsproces in Nederland tijdelijk te ondersteunen. De Taskforce kreeg de opdracht mee om de wachtlijsten voor taallessen NT2 voor oudkomers weg te werken, de uitvoering van de inburgering door gemeenten structureel te verbeteren en de informatievoorziening op het beleidsterrein van de inburgering te verbeteren. Bij haar werkzaamheden richtte de Taskforce zich primair op de uitvoeringsorganisaties in de regio: gemeenten / Bureau Nieuwkomers, Regionale Opleidingencentra, Centra voor Werk en Inkomen en lokale welzijnsorganisaties. De werkzaamheden van de Taskforce zijn eind

37

Tweede Kamer, Inburgering, vergaderjaar 2000-2001, 27083, nr. 18.

107

BIJLAGE 3

2002 beëindigd en met een aangepast takenpakket overgenomen door de Frontoffice Inburgering voor de duur van twee jaar. De Frontoffice is een tijdelijke ondersteuningsstructuur vanuit het Rijk en heeft als belangrijkste opdracht om gemeenten op basis van een vraaggerichte en flexibele ondersteuning bij te staan bij het verbeteren van de uitvoering van het inburgeringsproces. In hoofdlijnen gaat het om drie soorten activiteiten: • Vraaggestuurd accountmanagement. • Begeleiding bij implementatie van het informatiemodel. • Verspreiden van good practices en andere communicatieactiviteiten op vraagbasis. Het werk van de Frontoffice moet er op termijn toe leiden dat het inburgeringsproces adequaat is ingebed in de gemeentelijke organisatie en dat de informatievoorziening goed is geregeld. De uitvoeringsproblemen die gemeenten ontmoeten kunnen voor de rijksoverheid aanleiding zijn om in het kader van het Groot Project vernieuwingen voor te stellen en door te voeren. De Taskforce heeft er in belangrijke mate toe bijgedragen dat gemeenten systematischer met het inburgeren aan de slag zijn gegaan en invulling geven aan hun regierol. Gemeenten ontwikkelen meer en meer een integrale visie in die zin dat het inburgeringsbeleid goed wordt onderbouwd en in samenhang gebracht met aanpalende beleidsontwikkelingen: de sluitende aanpak, arbeids(re)integratie en de daarbij horende budgetten, welzijnswerk en kinderopvang. Uit de rapportages in het kader van het Groot Project blijkt ook dat steeds meer gemeenten serieus omgaan met de mogelijkheid positieve en negatieve sancties aan het inburgeren te verbinden. De Taskforce heeft haar werk afgesloten met een eindadvies waarin zij het kabinet een groot aantal verbeteringsvoorstellen in overweging geeft38. In algemene zin bepleit de Taskforce een andere kijk op inburgering waarbij participatie (het duale traject) centraal staat en het perspectief van de inburgeraar zelf (het doelperspectief) als uitgangspunt wordt genomen. Daarnaast is er veel aandacht voor de organisatie van het inburgeringsproces: in feite blijkt dat de feilen die aan het inburgeringsbeleid kleven slechts beperkt samenhangen met de inhoud van het proces, of met de motivatie van de deelnemers (hoe belangrijk die op zichzelf ook is) maar in sterkere mate met de randvoorwaarden van het beleid en de motivatie van de andere actoren in het proces. In dat verband beveelt de Taskforce aan dat Rijk en gemeenten hun onderlinge relaties beter regelen. De verantwoordelijkheidsverdeling moet helder worden vastgelegd en inhoud en voorwaarden van het inburgeren zouden in een interactief proces moeten worden ontwikkeld en in een bestuurlijk akkoord worden vastgelegd. De lokale democratie zou in veel sterkere mate haar verantwoordelijkheid voor het inburgeringsbeleid moeten nemen en dat, meer dan tot nu toe, tot uitdrukking moeten laat komen in haar (duale) relatie met het college van Burgemeester en Wethouders.

38

Taskforce Inburgering, Meer dan een eerste stap. Eindadvies van de Taskforce Inburgering aan de Rijksoverheid, 4 december 2002.

108

BIJLAGE 3

Daarnaast doet de Taskforce de volgende aanbevelingen: • Het Rijk moet de regie nemen voor ontwikkelingen die het op centraal niveau kan aansturen en op dat niveau een interactief proces aangaan met belangrijke betrokkenen. (De adviesaanvraag kan geïnterpreteerd worden als een van de reacties op deze aanbeveling.) • De rijksoverheid moet de verschillende geldstromen integreren in een fonds educatie, participatie en reïntegratie met een eenvoudige verantwoordingssystematiek op basis van afspraken over prestaties. Gemeenten moeten met een integraal budget kunnen experimenteren. • Prestatieafspraken met gemeenten (over aantallen trajecten en de resultaten) kunnen voorkomen dat prioriteiten verschuiven ten nadele van inburgeraars. • Professionalisering van de inburgering als werksoort, met daarbij behorende kwaliteitseisen, benchmarking en publieke verantwoording. • Verbetering (ook vereenvoudiging en afslanking) van de informatievoorziening. De Taskforce heeft zowel voor gemeenten als voor het Rijk voorbeeldmodellen ontwikkeld met een flink ordenende werking. • Schaf de verplichte winkelnering in de WIN en de WEB af. 2.2.3 Oplossingen naar aanleiding van de evaluatie van de WIN Aan de evaluatie van de WIN wordt door de onderzoekers de conclusie verbonden dat op ten minste drie terreinen verbeteringen nodig zijn39. In de eerste plaats bestaat de indruk dat de inhoud van cursussen nog te sterk aanbodbepaald is. Er zou, met inachtneming van het veelal lage opleidingsniveau van de nieuwkomers, met vraaggericht en inhoudelijk maatwerk nog veel verbeterd kunnen worden. De inrichting van duale trajecten wordt als een goed voorbeeld hiervan genoemd, vooral indien daarbij wordt aangesloten op de belevingswereld van de verschillende groepen. De onderzoekers menen ook dat voor degenen die zich niet op de arbeidsmarkt wensen te oriënteren (gehuwde vrouwen) aangepaste programma’s moeten worden opgezet (vrijwilligerswerk, welzijnsactiviteiten). Zij wijzen erop dat de inburgeringscursussen veelal toch gericht zijn op een toekomstige gang naar de arbeidsmarkt en dat dit streven niet aansluit op de behoefte van deze nieuwkomers. (Daarbij past overigens de kanttekening dat in het Nederlandse arbeidsbestel ook deze vrouwen in staat moeten worden gesteld een economisch zelfstandig bestaan op te bouwen.) In de tweede plaats moet gemikt worden op terugdringing van de uitval. In geval van ziekte of zwangerschap wordt veelal het contact verbroken en dit wordt later niet meer opgepakt. Maatregelen in de sfeer van de kinderopvang en het hanteren van een sanctiebeleid (zowel in positieve als negatieve zin) kunnen uitval tegengaan. De Rekenkamer merkte hier eerder over op dat gemeenten alerter op verzuim moeten reageren en actief

39

Regioplan / PWC Consulting, Evaluatie van de Wet inburgering, op.cit.

109

BIJLAGE 3

sanctiebeleid moeten voeren. De VNG voelt hier weinig voor omdat het tot administratieve rompslomp leidt en sancties nauwelijks effectief zijn40. In de derde plaats moeten de inspanningen in het kader van de doorgeleiding beter aansluiten bij de (vaak beperkte) mogelijkheden van de nieuwkomers, zodat zij niet het gevaar lopen in een maatschappelijk isolement terecht te komen. 2.2.4 IBO Inburgering Medio 2002 heeft ook een interdepartementale werkgroep haar visie op inburgering gepubliceerd41. De centrale onderzoeksvraag van de werkgroep was, hoe uitgaande van de huidige doelstellingen en doelgroepen de doelmatigheid van het inburgeringsbeleid kan worden vergroot door de uitvoering ervan anders aan te sturen. Daarbij constateert de werkgroep dat de overheid direct en indirect een grote invloed heeft op het aanbod en de inhoud van inburgeringstrajecten omdat bij educatie een hoofdrol is weggelegd voor de ROC’s (bij de WIN verplicht) en bij arbeid (intake en toeleiding) voor de Centra voor Werk en Inkomen (CWI’s). De IBO-werkgroep constateert dat zowel voor nieuwkomers als oudkomers geldt dat naast specifieke regelgeving, financiering van inburgeringstrajecten mogelijk is op basis van ‘aanpalende’ wet- en regelgeving op (vooral) het terrein van werkgelegenheid en scholing. Dit levert een complex geheel aan verschillende financiële stromen op met bijbehorende verdelings- en verantwoordingssystematieken. De gedwongen winkelnering bij de ROC’s heeft een gerichtheid in zich op het aanbieden van standaardprogramma’s van een bepaald aantal uren. Combinatietrajecten worden bemoeilijkt door de complexiteit die bestaat in het combineren van regelingen van aanpalende beleidsterreinen. Zo is het ROC’s niet toegestaan educatiegelden te benutten in het beroepsonderwijs. Aan de hand van de beschikbare inzichten adviseert de werkgroep tot institutionele vernieuwingen die voldoen aan een aantal uitgangspunten, namelijk: • Er moet een inburgeringstoets komen, waaruit duidelijk wordt welke kennis en vaardigheden worden gevraagd en in welke mate daaraan door de deelnemers wordt voldaan. • Er moeten financiële en/of juridische consequenties worden verbonden aan het wel of niet halen van de inburgeringstoets op het niveau van de inburgeraar. Er moet voor de inburgeraar iets ‘op het spel staan’ om zijn of haar motivatie te prikkelen. • Het loslaten van de verplichting om inburgeringsprogramma’s in te kopen en te doorlopen bij de ROC’s, wat tot gevolg heeft dat er een open marktmodel ontstaat met verschillende aanbieders. • De financierings- en verantwoordingssystematiek van de WIN en de oudkomersregelingen loskoppelen van het aantal afgelegde toetsen of gesloten inburgeringscontracten en richten op de resultaten van inburgering (outputfinanciering). De huidige kop-

40 41

Tweede Kamer, Inburgering en taalonderwijs allochtonen, vergaderjaar 1999-2000, 27 275 nr. 2, pp. 39 en 42. Interdepartementale werkgroep Inburgering, Perspectief op integratie, interdepartementaal beleidsonderzoek naar de doelmatigheid van het inburgeringsbeleid, Den Haag, juni 2002.

110

BIJLAGE 3

peling aan het aantal beschikkingen (op basis van gesloten inburgeringscontracten) en verklaringen (op basis van het aantal afgelegde profieltoetsen) heeft geleid tot perverse effecten, waardoor de inhoud van de toets en de afname ervan (namelijk soms eerder dan aan het eind van het traject) ondergeschikt is gemaakt aan het financieringsmotief. • Het vereenvoudigen van de verantwoordelijkheidsverdeling voor inburgering binnen het rijk en het stroomlijnen van de verdelings- en verantwoordingssystematiek van diverse financiële stromen waaruit inburgeringstrajecten voor nieuwkomers en oudkomers (kunnen) worden gefinancierd. Tussen de uitgangspunten van institutionele verandering bestaat een sterke onderlinge relatie. De introductie van een inburgeringstoets biedt de mogelijkheid om duidelijker prikkels te creëren voor inburgeraars en de instellingen die hen begeleiden. Er komt meer vrijheid in de invulling van het inburgeringstraject, en de financierings- en verantwoordingssystematiek wordt gestroomlijnd en meer resultaatgericht. De werkgroep vat een en ander samen in de volgende matrix waarin de beoogde verantwoordelijkheidsverdeling is opgenomen42. schema 2

42

Verantwoordelijkheidsverdeling in een nieuw systeem van inburgering

Rijk – Stelt inhoud inburgeringstoets vast – Stelt consequenties vast van halen/niet halen toets – Erkent aanbieders trajecten – Stelt voorwaarden inkoopmodel vast – Stroomlijnt regelingen – Vraagt verantwoording op basis van behaalde toetsresultaten

Inburgeraar – Moet inburgeringstoets halen – Ondervindt financiële en/of juridische consequenties aan behalen toets – Krijgt meer ruimte voor eigen mogelijkheden en voorkeuren (maatwerk) – Krijgt voorlichting en ondersteuning

Gemeenten – Mogen inburgeringstrajecten inkopen bij erkende aanbieders – Leggen integraal verantwoording af over besteding rijksmiddelen op basis van behaalde resultaten toets – Geven voorlichting en begeleiding aan de inburgeraar – Krijgen voorlichting en expertise

Aanbieders inburgeringstrajecten – Kunnen op basis van concurrentie meedingen naar opdrachten voor inburgering – Krijgen vrijheid ten aanzien van invulling traject – Leggen verantwoording af op basis van behaalde toetsresultaten – Kunnen officiële erkenning krijgen

Interdepartementale werkgroep Inburgering, Perspectief op integratie, interdepartementaal beleidsonderzoek naar de doelmatigheid van het inburgeringsbeleid, op.cit. p. 44.

111

BIJLAGE 3

Daarnaast merkt de werkgroep op dat de wijze waarop het beleid wordt gevoed door informatie en wordt geëvalueerd, een aandachtspunt blijft. De relatie tussen de doelstellingen van het beleid, de verzameling van informatie en het rapporteren daarover is te zwak. Voorgesteld wordt dat er één persoonsvolgend (basis)registratiesysteem komt dat duidelijkheid geeft over de vooruitgang in kennis en vaardigheden die onderdeel zijn van de inburgeringstoets en de basis vormt voor beleidsevaluaties. Om de onafhankelijkheid, volledigheid en kwaliteit ervan te waarborgen, adviseert de werkgroep de opzet van toekomstige evaluaties uit te werken in samenwerking met planbureaus en wetenschappelijke instellingen. 2.2.5 Beleidsontwikkeling en de (nieuwe) kabinetsvoornemens Een aantal recente beleidsvoornemens van het kabinet ligt in het verlengde van de voorstellen van de werkgroep IBO Inburgering43. Het kabinet zoekt de oplossing van de problematiek vanuit verschillende invalshoeken, zoals beperking van de immigratie en aanscherping van de individuele verantwoordelijkheid van allochtone burgers voor de eigen integratie. Daar komt bij dat de overheid een hernieuwd beroep doet op de collectieve verantwoordelijkheid van partijen in het middenveld (waaronder het bedrijfsleven) om actief te participeren in de oplossing van maatschappelijke problemen die worden veroorzaakt door het tot nu toe tekortschietende integratiebeleid. Een restrictief immigratiebeleid Het kabinet heeft zich voorgenomen om geheel in lijn met het beleid dat door het vorige kabinet medio 2002 was aangekondigd een restrictief immigratiebeleid te voeren en daartoe de Vreemdelingenwet aan te passen. Het restrictieve toelatingsbeleid komt vooral tot uitdrukking in het asielbeleid waarbij meer nadruk gelegd zal worden op ‘bescherming in de regio’, versnelde procedures hier te lande en een effectiever uitzet- en terugkeerbeleid. Nederland zal aansluiting zoeken bij EU-richtlijnen, waarvan er nog een aantal in onderhandeling zijn. Het kabinet neemt zich voor om tijdens het Nederlandse voorzitterschap aan deze onderhandelingen een actieve bijdrage te leveren. Overigens wordt verwacht dat de instroom van asielzoekers op het relatief lage niveau van dit jaar (18.000) gehandhaafd wordt. Een strenger uitzettingsbeleid Het uitzettingsbeleid zal effectiever worden gemaakt. Illegaal verblijf zal worden tegengegaan door strenger op te treden tegen personen die zich via illegalen verrijken. Gedwongen vertrek zal gepaard gaan met vreemdelingenbewaring onder sterk versoberde omstandigheden. De detentiecapaciteit zal daartoe worden uitgebreid (tot 600 plaatsen in 2007).

43

Tweede Kamer, Rapportage integratiebeleid etnische Minderheden 2003, vergaderjaar 2003-2004, 29203, nr. 1, Den Haag, 16 september 2003.

112

BIJLAGE 3

Voorts past het bij het uitgangspunt van de eigen verantwoordelijkheid dat niet langer remigratiesubsidies zullen worden toegekend. Daartoe zal de remigratiewet worden aangepast, waarbij bestaande aanspraken zullen worden gehonoreerd44. Een effectiever inburgeringsbeleid Wie zich duurzaam wil vestigen in ons land moet actief aan de samenleving deelnemen, zich de Nederlandse taal eigen maken, zich bewust zijn van de Nederlandse waarden en normen en deze moeten naleven. Het kabinet rekent jaarlijks op een toestroom van reguliere vreemdelingen (262.500) waarvan een groot aantal via de Wet Arbeid Vreemdelingen zal worden toegelaten. Een niet nader gespecificeerd aantal vreemdelingen vraagt toegang in het kader van de gezinsvorming (en gezinshereniging). In het minderhedenbeleid zijn dit de ‘nieuwkomers’. Zij vallen onder het inburgeringsbeleid. De instroom van nieuwkomers wordt afgeremd door de minimumleeftijd voor gezinsvorming te verhogen van 18 tot 21 jaar en de inkomenseis te verhogen tot 120 procent van het minimumloon. In het kader van het inburgeringsbeleid zijn voorts de volgende maatregelen genomen45: • Nieuwkomers die zich op vrijwillige basis blijvend in ons land willen vestigen, dat wil zeggen gezinsvormers en gezinsherenigers, dienen vóór toelating tot Nederland aantoonbaar te beschikken over een basisniveau van taalvaardigheid in het Nederlands en elementaire kennis te hebben van de Nederlandse samenleving. • Na vestiging in Nederland dienen nieuwkomers zich het gevorderde taalniveau en de kennis en de maatschappelijke vaardigheden eigen te maken die nodig zijn om als burger aan de Nederlandse samenleving deel te nemen. Dit maakt deel uit van de voorwaarden voor het verkrijgen van een vergunning tot verblijf voor onbepaalde tijd. • Nieuwkomers die als asielzoeker toegang krijgen tot Nederland moeten, om in aanmerking te komen voor een verblijfsstatus voor onbepaalde tijd, voldoen aan dezelfde inhoudelijke voorwaarden wat de beheersing van het Nederlands en kennis van de samenleving betreft als aan overige nieuwkomers worden opgelegd. • De inburgeringcursus wordt door de nieuwkomers en oudkomers op eigen kosten gevolgd. Door het opheffen van de gedwongen winkelnering bij ROC’s wordt de cursusmarkt geopend voor alternatieve aanbieders. • Aan oudkomers die het Nederlands onvoldoende beheersen en die een uitkering hebben ingevolge een relevante werknemersverzekering (WW, WAO), wordt dezelfde verplichting opgelegd als aan de nieuwkomers, namelijk dat zij voldoende inburgeren. Het niet voldoen aan deze verplichting kan gevolgen hebben voor hun uitkering. Oudkomers met een bijstandsuitkering kunnen door gemeenten in dezelfde mate worden aangesproken om het vereiste niveau van inburgering te halen. De wijze waarop gemeenten vormgeven aan dit beleid, maakt onderdeel uit van de monitoring door het rijk.

44 45

Ministerie van Justitie (VI), Begroting voor het jaar 2004, p. 27. Tweede Kamer, Rapportage integratiebeleid etnische Minderheden 2003, op.cit., p. 15.

113

BIJLAGE 3

• Beheersing van de Nederlandse taal en van kennis en vaardigheden die nodig zijn voor deelname aan de Nederlandse samenleving worden getoetst door middel van een inburgeringsexamen. Dit inburgeringsexamen meet eveneens de benodigde competenties van de individuele inburgeraar. • Nieuwkomers en oudkomers die het vereiste niveau van inburgering hebben gehaald, kunnen in aanmerking komen voor een gemaximeerde vergoeding van gemaakte kosten. De primaire verantwoordelijkheid voor de inburgering komt bij de inburgeraar zelf te liggen: de inburgeraar heeft de regie. Inburgeraars moeten zowel in het herkomstland als in Nederland al datgene doen wat nodig is om de basistoets en het inburgeringsexamen te halen. De verplaatsing van de verantwoordelijkheid naar de inburgeraar zelf brengt met zich mee dat deze ook de kosten hiervoor draagt. Dat alles neemt niet weg dat ook gemeenten nadrukkelijker op de output bij de inburgering worden afgerekend. Het nieuwe stelsel zal worden neergelegd in een nieuwe wet inburgering, die voor de zomer van 2004 in procedure wordt gebracht. Inburgeren in het land van herkomst? In december 2002 heeft de Tweede Kamer op initiatief van het Kamerlid Sterk (CDA) een motie aangenomen, waarin de regering verzocht wordt met voorstellen te komen om nieuwkomers reeds in het land van herkomst te laten beginnen met inburgering, om zo achterstanden in Nederland te voorkomen. Naar aanleiding daarvan heeft de Directie Coördinatie Integratiebeleid Minderheden (DCIM) van het ministerie van Justitie een haalbaarheidsonderzoek laten uitvoeren met als centrale vraag: welke mogelijkheden bestaan er voor het starten van inburgering voor nieuwkomers in het land van herkomst46? Een aantal belangrijke resultaten van dit onderzoek is in het navolgende kader samengevat. Het kabinet zal in 2004 de aangekondigde maatregelen uit het Hoofdlijnenakkoord uitwerken, waaronder inburgering in het land van herkomst, de ontwikkeling van een basistoets en een inburgeringsexamen, de betaling en vergoeding van de kosten van de inburgeringscursus en het afschaffen van de gedwongen winkelnering van gemeenten bij ROC’s. Met basistoets en inburgeringsexamen worden het kennisniveau en de vaardigheden van de inburgeraar vastgesteld. Om vast te kunnen stellen welk niveau noodzakelijk is om hier zelfstandig een bestaan te kunnen opbouwen en actief te kunnen participeren in het maatschappelijk leven, wordt een brede maatschappelijke commissie ingesteld47.

46 47

K. Boutachekourt, B.C. Franssen, A. Kasem, M. Trouw, Inburgering in het land van herkomst, onderzoek door Van de Bunt in opdracht van ministerie van Justitie, Amsterdam, 18 juni 2003. Tweede Kamer, Rapportage integratiebeleid etnische Minderheden 2003, op.cit., p. 16.

114

BIJLAGE 3

Inburgering in het land van herkomst Het haalbaarheidsonderzoek naar inburgering in het land van herkomst richt zich op alle volwassen gezinsvormers en gezinsherenigers waarvoor in Nederland volgens de WIN de verplichting tot het volgen van het inburgeringsprogramma geldt. De belangrijkste conclusies luiden: – Om integratie in Nederland te bevorderen, is het zinvol als nieuwkomers zich al voor hun komst een realistisch beeld van de Nederlandse samenleving kunnen vormen en kunnen kennismaken met de Nederlandse taal. Een combinatie van maatschappijoriëntatie en taalverwerving lijkt het meest geschikt voor inburgering in het land van herkomst. – De onderzoekers hebben drie scenario’s opgesteld. Het eerste scenario bevat onderdelen van het bestaande WIN-programma. Voor de overige scenario’s moet een nieuw oriëntatie-programma ontwikkeld worden. – De onderzoekers stellen uitdrukkelijk dat het in alle varianten gaat om een complex proces met stevige financiële consequenties. – Het eerste scenario, het voorbereidende inburgergeringstraject als onderdeel van het WIN-programma in Nederland met klassikaal onderwijs, is een zeer complexe en dure investering waarbij de onderzoekers eraan twijfelen of de kosten-baten analyse in positieve zin zal uitpakken. – De scenario’s waarbij sprake is van de invoering van een oriëntatieprogramma en waarin nieuwkomers in de vorm van zelfstudie participeren, bieden reële slagingskansen. De slagingskansen worden vergroot wanneer het programma een verplicht karakter krijgt. • Bron: www.integratie.net.

2.3

Ontwikkelingen rond arbeidsorganisaties

2.3.1 Beleid van sociale partners Decentrale aanpak Sociale partners hebben in de Stichting van de Arbeid sinds 1990 aanbevelingen gedaan ter verbetering van de arbeidsmarktpositie van personen uit etnische minderheden48. Algemene doelstelling van de diverse Stichtingsakkoorden is een evenredige arbeidsmarktpositie van allochtonen ten opzichte van de autochtone bevolking. Uitgangspunt

48

Stichting van de Arbeid, Meer minderheden met mogelijkheden, Den Haag, 12 juni 2001.

115

BIJLAGE 3

is dat een effectief (minderheden)beleid de gezamenlijke verantwoordelijkheid van overheid, bedrijfsleven en betrokkenen zelf is. Daarom vraagt effectief beleid ook om de gezamenlijke inspanning van deze actoren. In Meer minderheden met mogelijkheden verwoordt de Stichting voor de periode tot en met 2004 haar beleidsuitgangspunten en noodzakelijk geachte beleidsmaatregelen, ten dele in de vorm van aanbevelingen aan ondernemingen en CAO-partijen. In vergelijking tot de twee eerdere Stichtingsakkoorden over minderheden legt dit akkoord veel meer de nadruk op een decentrale aanpak. Daarmee volgt het akkoord de lijn van de decentralisatieprocessen die zich op andere terreinen voordoen, zoals in de arbeidsvoorwaardenvorming. Voor het toekomstig beleid acht de Stichting het gewenst om actief en intensief te blijven inzetten op een decentrale (vooral micro)aanpak, ondersteund vanuit het mesoen macroniveau. Centraal staat dat de noodzaak van instroom, behoud en doorstroom van minderheden doordringt tot de individuele arbeidsorganisatie. Beleidsprioriteiten De Stichting wijst een aantal beleidsprioriteiten en -thema’s aan. Belangrijk onderdeel van de inspanningen van betrokkenen zelf, overheid en bedrijfsleven moet zijn te komen tot een verbetering van de beroepskwalificaties door vergroting van de employability, mede gelet op de toenemende kennisintensiteit van de economie. Cruciaal is de ontwikkeling van een (nationale) employabilitystrategie, niet alleen voor allochtone bevolkingsgroepen maar evenzeer voor de autochtone bevolking. Deze strategie moet zich richten op: a het bevorderen dat werkenden (en werkzoekenden), voorzover nog niet het geval, op zijn minst beschikken over een startkwalificatie op de arbeidsmarkt; b het bevorderen van de mogelijkheden tot doorstroming van werkenden door vergroting van hun inzetbaarheid. Naast het ontwikkelen van een scholings- en employabilitystrategie ziet de Stichting als beleidsprioriteiten voor de komende jaren: a bijzondere aandacht voor deelgroepen, in het bijzonder jongeren; b ontwikkelen en toepassen van multicultureel management; c blijvend tegengaan van (onbewuste) discriminatie; d verbeteren van de afstemming bij de uitvoering van het beleid, gericht op een snelle (re)integratie van minderheden in het arbeidsproces (ketenmanagement). Verantwoordelijkheidsverdeling Volgens de Stichting heeft de overheid de eerste verantwoordelijkheid om mensen via het reguliere onderwijs voor te bereiden op een kwalificatieniveau waarmee zij zich een duurzame plaats op de arbeidsmarkt kunnen verwerven. Deze formulering van de Stichting komt dicht bij het standpunt van de raad in het advies Het nieuwe leren: Voor mensen zonder startkwalificatie (werkenden en niet-werkenden bijeengenomen) is de overheid voor 100 procent verantwoordelijk. Gelet op het het feit dat het hebben van een startkwalificatieniveau op mbo-2 niveau noodzakelijk is voor duurzame participatie op de arbeidsmarkt, 116

BIJLAGE 3

wordt het tijd dat de overheid haar verantwoordelijkheid waarmaakt en een offensieve aanpak tot uitvoering brengt. Op korte termijn zal de overheid een plan van aanpak moeten ontwikkelen met een realistische doelstelling over het aantal te scholen werkenden en niet-werkenden. (…) In het overleg met sociale partners moet worden nagegaan welke bijdrage zij aan het realiseren van de doelstelling kunnen leveren. Hierbij kan de loon- en productiviteitsdervingscomponent voor te scholen werkenden een punt van aandacht zijn49. Sociale partners zullen volgens de Stichting in aanvulling op het overheidsbeleid voor werkenden in het algemeen en voor (laaggekwalificeerde) etnische werknemers in het bijzonder, aanvullende arbeidsmarktactiviteiten moeten ontwikkelen om hen in de gelegenheid te stellen blijvend een functie te vervullen door vergroting van hun employability. Doel van dat beleid is niet alleen het vergroten van inzetbaarheid maar ook het bevorderen van de doorstroming naar hogere functies, aldus de Stichting. Relevant daarvoor is ook de afspraak van werkgevers en werknemers in de Stichting dat elke werkende en werkzoekende in beginsel het recht heeft op een persoonlijk ontwikkelingsplan met bijbehorend budget50. Duale trajecten Voor etnische minderheden dienen door overheid en bedrijfsleven passende scholingstrajecten te worden ontwikkeld, bijvoorbeeld voorschakeltrajecten Nederlandse taal zoals Nederlands op de werkvloer. Duale trajecten zijn volgens de Stichting bij uitstek geschikt om degenen die al werken (niet uitsluitend etnische minderheden) maar nog geen startkwalificatie hebben, op dat niveau te brengen. Ook voor nieuwkomers zijn volgens de Stichting duale trajecten geschikt, vooral indien het kennisniveau van de deelnemers voldoende is voor een plaats op de arbeidsmarkt, maar hun taalvaardigheid nog tekortschiet. Voor die categorie moet de nadruk liggen op inburgeringsprogramma’s via duale trajecten die kunnen bestaan uit een combinatie van Nederlandse taal en beroepsopleiding met eventueel een stagecomponent, dan wel uit een combinatie van Nederlandse taal en deeltijdwerken. Daarnaast wijst de Stichting erop dat bij het opzetten van duale trajecten de ervaring van de Taskforce Inburgering van groot nut kan zijn om onnodig tijdverlies te voorkomen. Daarnaast kan een snelle erkenning van Elders Verworven Competenties (EVC) enige garanties bieden dat de instroom van nieuwkomers zich op de juiste plaats op de arbeidsmarkt kan richten.

49 50

SER, Het nieuwe leren, op.cit., pp. 87 en 88. Stichting van de Arbeid, Er is meer nodig: aanbevelingen voor het arbeidsvoorwaardenoverleg 2001, publicatienr. 1/01; Werk maken van employabilitybeleid!, 15 maart 2001, publicatienr. 2/01.

117

BIJLAGE 3

Rol voor ondernemingsraden In Meer minderheden met mogelijkheden formuleert de Stichting aanbevelingen gericht op een grotere rol van ondernemingsraden bij het vormgeven van minderhedenbeleid in de arbeidsorganisatie. De Stichting merkt daarover op: De Stichting beveelt ondernemingsraden aan om hun rol op het terrein van het minderhedenbeleid in de onderneming te intensiveren. De werkgever kan daarbij een stimulerende en initiërende rol vervullen bijvoorbeeld aan de hand van het sociaal jaarverslag. Vakbonden kunnen hun kaderleden actief informeren en ondersteunen bij het nemen van initiatieven. Een effectief diversiteitsbeleid zal een grotere aanwezigheid van allochtonen in alle geledingen van de werkorganisatie dienen te bevorderen51. CAO-beleid Het belangrijkste beleidsinstrument van werkgevers en werknemers gezamenlijk is de CAO. De Stichting beveelt aan het accent te leggen op een regionale aanpak, met name in die regio’s waar minderheidsgroeperingen zijn geconcentreerd. Via samenwerkingsverbanden is een gecoördineerde en efficiëntere aanpak mogelijk. Sectoren kunnen samen met uitkerings- en andere instanties (zoals CWI’s, gemeenten, reïntegratiebedrijven, uitzendbureaus en Beleidsadviseurs Minderheden) bezien op welke wijze allochtone werknemers in de sector kunnen instromen. Daarnaast is het van belang om na te gaan hoe de vertaling en doorwerking van sectorafspraken naar regionale en lokale implementatie kunnen worden verbeterd door het tot stand brengen van een daarop gerichte doelmatige infrastructuur. De Stichting voorziet voor de minder gemakkelijk plaatsbaren een afbreukrisico in de benodigde samenwerking bij het opzetten van brancheprojecten door de inwerkingtreding van de nieuwe uitvoeringsstructuur werknemersverzekeringen. De Stichting beveelt aan bij de uitvoering van plannen en projecten de hulp van deskundige derde (externe) instanties in te schakelen en de uitvoering uit te besteden. Daarnaast kan het nuttig zijn aansluiting te zoeken bij bestaande initiatieven en projecten (zie ook paragraaf 2.3.3). Doorwerking van CAO’s Vrijwel alle cao’s bevatten volgens de Stichting afspraken over het voeren van een minderhedenbeleid. De effectieve implementatie van deze afspraken laat echter nog te wensen over omdat er belemmeringen optreden bij de concrete vertaling van sector- en bedrijfstakafspraken naar de regionale of lokale uitvoering. De ervaring leert volgens de Stichting: dat het niet altijd even gemakkelijk is om een effectieve aansluiting te vinden tussen (al dan niet in CAO’s vastgelegde) intenties en afspraken over minderhedenbeleid en de concrete uitvoering daarvan in de praktijk. Daarbij spelen factoren als een nog niet optimale infrastructuur, onvoldoende synergie in de uitvoering en samenwerking met andere instanties en onvoldoende kennis van en communicatie met de doelgroep zelf, een rol52.

51 52

Stichting van de Arbeid, Meer minderheden met mogelijkheden, op.cit., p. 20. Ibid., p. 6.

118

BIJLAGE 3

Voor gemeenten liggen hier mogelijkheden om aan te haken bij sectorale afspraken door goede uitvoeringsmogelijkheden te benutten. De Stichting van de Arbeid zal medio 2004 komen met een evaluatie van haar aanbevelingen. Wet Stimulering Arbeidsdeelname Minderheden (SAMEN) Arbeidsorganisaties hebben niet alleen te maken met afspraken uit hun CAO, maar ook met een wettelijke regeling die hen moet stimuleren de arbeidsdeelname van minderheden te bevorderen. Sinds 1998 kent Nederland de Wet Stimulering Arbeidsdeelname Minderheden (SAMEN). Het doel van de Wet SAMEN is verbetering van de arbeidsmarktpositie van etnische minderheden en uiteindelijk te komen tot evenredige deelname van deze doelgroep op de arbeidsmarkt. De wet verplicht grotere bedrijven elk jaar het percentage allochtone werknemers te registreren. Dit percentage wordt vergeleken met het percentage allochtonen op de regionale arbeidsmarkt. Het uiteindelijke doel is beide percentages gelijk te krijgen. De wet had aanvankelijk een looptijd tot en met 2001. Gelet op het structurele karakter van de achterblijvende arbeidsmarktpositie van personen uit minderheidsgroepen is in 2001 gebruikgemaakt van de mogelijkheid de werkingsduur van de wet met twee jaar te verlengen tot 1 januari 2004. Dit mede naar aanleiding van een aanbeveling van de SER om de Wet SAMEN tot en met 2003 te continueren53. Destijds is er bewust voor gekozen om de wet een tijdelijk karakter te geven om bedrijven van hun verantwoordelijkheid bewust te maken en te stimuleren om maatregelen te nemen. Uit de evaluatie blijkt dat de beoogde bewustwording is bereikt. De Minister van SZW kondigde eerder naar aanleiding van kamervragen aan de wet te willen beëindigen. Hij zou meer zien in alternatieve instrumenten zoals het afsluiten van convenanten met bedrijven. Ook werkgevers geven de voorkeur aan convenanten boven wetgeving54. Afschaffing past bovendien bij de kabinetsdoelstelling om administratieve lasten voor werkgevers te verminderen. Wel is het kabinet voorstander van registratie op vrijwillige basis. De wet loopt dus per 1 januari 2004 af. De afgelopen jaren is aanzienlijk geïnvesteerd in het ondersteunen van werkgevers bij de uitvoering van de Wet SAMEN en bij het voeren van multicultureel personeelsbeleid. Zo is op de internetsite www.wetsamen.nl alle relevante informatie over de Wet SAMEN en over multicultureel personeelsbeleid te vinden. Om die investering niet verloren te laten gaan en omdat het kabinet de arbeidsdeelname van allochtonen verder wil verhogen is een aantal andere maatregelen aangekondigd. Zo wordt een Landelijk Centrum Diversiteitsmanagement opgericht om werkgevers te informeren en te adviseren en om goede voorbeelden te verspreiden. Het centrum gaat mede-

53 54

SER-advies Kansen geven, kansen nemen. Advies bevordering arbeidsdeelname etnische minderheden, publicatienr. 00/03, Den Haag, 28 april 2000. Ruim baan voor minderheden, In: FORUM, 24 juli 2003, pp. 23-25.

119

BIJLAGE 3

werkers personeelszaken helpen hun kennis van meer divers personeelsbeleid te vergroten door hen opleidingen te laten volgen. Daarnaast wordt een bedrijfseconomisch hulpmodel ontwikkeld, waarmee bedrijven de kosten en baten van een multicultureel personeelsbeleid in beeld kunnen brengen. Een ambassadeursnetwerk van werkgevers gaat onderling resultaatgerichte afspraken maken over de verspreiding van goede initiatieven.

2.4

Goede praktijken

In de praktijk zijn verschillende initiatieven genomen die de integratie van minderheden in de Nederlandse samenleving en op de arbeidsmarkt ten goede komen. •KOM-projecten De •KOM-projecten (Krachtig Ondernemen met Minderheden) ontwikkelen branchegewijze een aanpak om de instroom en het behoud van allochtoon personeel te vergroten. Op 24 januari 2002 hebben brancheorganisaties (Horeca, Beveiliging, Transport & Logistiek, Bouw, Schoonmaak) een Raamovereenkomst ondertekend en uitvoeringsovereenkomsten gesloten met 4 regionale platforms arbeidsmarktbeleid. Op 19 februari 2003 is het •KOM-project afgesloten met een conferentie waar de ontwikkelde instrumenten zijn gepresenteerd. Tijdens de slotconferentie hebben de 5 brancheorganisaties uitgesproken dat ze zelfstandig verder gaan met de opgedane kennis en ervaring uit het •KOM-project. Stichting Projecten Samen Werken De Stichting Projecten Samen Werken is een werkgeversinitiatief om allochtonen aan een vaste baan te helpen. Dat gebeurt via werkervaringsplaatsen waarbij gebruik wordt gemaakt van bestaande subsidiemogelijkheden en via opleidingen voor specifieke beroepen. Raamconvenant Grote Ondernemingen Niet alleen de sociale partners, maar ook de overheid is zich in de loop van de tijd intensief gaan bemoeien met het verbeteren van de arbeidsmarktpositie van allochtonen. In eerste instantie via wetten, de laatste jaren vooral door het afsluiten van convenanten en het opzetten van projecten, zoals Ruim Baan voor Minderheden. Dit is een projectbureau van het ministerie van SZW dat werkgevers ondersteunt bij multicultureel personeelsbeleid. In het Raamconvenant Grote Ondernemingen hebben (inmiddels) 110 grote bedrijven afspraken gemaakt met de minister van SZW om meer aan multicultureel personeelsbeleid te gaan doen. In het convenant formuleerden ze concrete doelen op het gebied van werving en selectie en doorstroom van etnische minderheden en nieuwkomers. Uit tussentijdse evaluatie van het convenant blijkt dat bij veel bedrijven meer bewuste aandacht en begrip bestaat voor de positie van etnische minderheden en de daarachter liggende factoren: vooroordelen zijn afgenomen. Bedrijven investeren in de doelgroep en in het samenwerken van personen met verschillende culturen op de werkplek. Er zijn nieuwe samenwerkingsverbanden ontstaan tussen bedrijven, gemeenten, RPA’s, ROC’s, CWI en de rijksoverheid. Eind juni 2004 lopen de convenanten af. Medio 2004 zal een eva120

BIJLAGE 3

luatief eindrapport over het Raamconvenant Grote Ondernemingen aan de Tweede Kamer worden aangeboden. Het MKB-minderhedenconvenant MKB-Nederland, de overheid en CWI hebben gedurende tweeëneenhalf jaar samengewerkt om de afspraken uit hun convenant te realiseren. In dat kader zijn bijna 70.000 werkzoekenden, waarvan 62.000 etnische minderheden aan het werk geholpen55. Een van de sleutels van het succes is de intensieve begeleiding van de minderheden en de likop-stukbenadering: werkgevers die een vacature meldden werden per omgaande met een passend aanbod geholpen. Het convenant verhielp ook de onbekendheid met het CWI onder minderheden. Bovendien werden de bestanden van de centra opgeschoond: veel allochtone werkzoekenden stonden niet goed ingeschreven. Ook voor werkgevers werkte het convenant goed uit. Veel mkb-bedrijven hadden nog nooit met allochtoon personeel gewerkt. Werkgevers die goede ervaringen opdeden, vertelden dat weer door aan anderen. De match tussen vraag en aanbod is door het convenant sterk verbeterd. Met de beëindiging van het convenant is de aanpak uit de reguliere werkwijze van het CWI verdwenen. CWI’s proberen voor het ‘vacatureoffensief’ onderdelen van de aanpak weer op te pakken.

2.5

Duale trajecten als oplossing

Onderzoek en tal van ervaringen laten zien dat de effectiviteit van het inburgeringstraject toeneemt als het taalonderwijs niet geïsoleerd van de praktijk wordt aangeboden, maar wordt gekoppeld aan een context waarin de taal gebruikt wordt. Bovendien blijkt dat verdieping van vaktaalvaardigheid in het vakonderwijs aan anderstaligen in gelijke mate, zo niet meer bijdraagt aan de verwerving van algemene taalvaardigheden dan het algemene taalonderwijs. Dat is mede de reden waarom het duaal taalonderwijs (er wordt ook wel gesproken van geïntegreerde trajecten) zich in een hernieuwde belangstelling kan verheugen. Hernieuwd, want sinds 1985 zijn met veel succes cursussen ‘Nederlands op de werkvloer’ gegeven. Daarbij waren honderden bedrijven betrokken56. Zowel in het Groot Project Inburgering Oudkomers als in het werk van de Taskforce Inburgering is veel aandacht besteed aan de ontwikkeling van duale trajecten. Daarbij is gewezen op initiatieven van onder meer het ITTA (combinatie NT2 en een beroepsopleiding), de adviesbureaus Orbis en Rijnconsult (gezamenlijk) in de vier grote steden en TPG-Post (combinatie NT2 en werk). De ervaringen met deze pilots zijn door de Taskforce Inburgering benut om een ‘ontwikkeltraject duale trajecten’ op te zetten. Binnen het

55 56

MKB-Nederland, ministerie van Justitie, ministerie van SZW en CWI, MKB minderhedenconvenant, Sleutels tot succes, Impressie van een grootschalig arbeidsmarktproject, Den Haag 2002. S. Verhallen en H. Snoeken, Vakonderwijs aan anderstaligen, ITTA, Amsterdam 1995, p. 17.

121

BIJLAGE 3

Raamconvenant Grote Ondernemingen hebben meerdere ondernemingen intussen besloten taaltrainingen te verzorgen of duale trajecten aan te bieden57. 2.5.1 Wat zijn duale trajecten? De Taskforce Inburgering onderscheidt vier vormen van duale trajecten, die elk betrekking hebben op een ander ‘functioneringsdomein’58: • Duaal met werk; als een migrant taalonderwijs volgt dat gekoppeld is aan en betrekking heeft op een werksituatie, is er sprake van een duaal traject met werk. Vaak kan het taalonderwijs worden aangeboden in het bedrijf (‘in huis inburgering’). Ook kan de migrant enkele dagen per week op het bedrijf aanwezig zijn en de taalcursussen op een opleidingsinstituut volgen. Overigens wordt aan deze vorm vaak het volgen van een (gedeel-telijke) beroepsopleiding (bbl, niveau 1 of 2) of een bedrijfsopleiding gekoppeld. In die gevallen wordt ook wel over triale trajecten gesproken. • Duaal met beroepsopleiding; bij deze vorm wordt het taalonderwijs gelijktijdig met het beroepsonderwijs (bol) aangeboden. Deze vorm wordt soms uitgebreid met een stage of leerarbeidsplaats bij een bedrijf. In vergelijking met een duaal traject met werk ligt in dit geval meer de nadruk op opleiden en staat het opdoen van werkervaring in dat perspectief. • Duaal met opvoedingsondersteuning; in deze variant wordt in het taalonderwijs nadrukkelijk aandacht besteed aan het functioneren als ouder. Het traject staat in het teken van maatschappelijke participatie waarin de betrokkenheid bij en de ondersteuning van schoolgaande kinderen centraal staat. Een interessante mogelijkheid is het koppelen van een dergelijk programma met de voor- en vroegschoolse educatie van de kinderen. Deze ‘vve-regeling’ heeft het voorkomen en bestrijden van achterstanden op taal- en cognitief gebied bij jonge kinderen als doel. • Duaal met sociale activering; voor wie niet direct in staat is een opleiding te volgen of werk te aanvaarden, kan het taalonderwijs gekoppeld worden aan een vorm van sociale activering. In de praktijk zijn er bijvoorbeeld combinaties met vrijwilligerswerk of snuffelstages. Hier is het duale traject, net als bij de opvoedingsondersteuning, vooral gericht op maatschappelijke participatie. De adviesaanvraag getuigt ervan dat het kabinet denkt de juiste weg te hebben gevonden door op ruime schaal duale trajecten op te zetten. Daar valt veel voor te zeggen. De raad heeft in Het nieuwe leren een voorkeur uitgesproken voor leren op de werkplek om de employability van werknemers te vergroten. In deze visie, die verwijst naar de ontwikkeling van de kenniseconomie, is leren een belangrijke component van werken geworden. Er zijn bovendien belangrijke didactische voordelen te behalen indien het leren op de

57

58

Op dit moment hebben (getuige de site van Ruim baan voor Minderheden www.rbvm.nl) 23 bedrijven een duaal traject inburgering in het kader van het convenant grote ondernemingen. Nog eens tien bedrijven verzorgen taaltrainingen. In: Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, Inburgering, 27083. nr. 31, Den Haag, 13 januari 2003. Op p. 16 meldt de minister dat met 50 ondernemingen afspraken zijn gemaakt over duale trajecten. Taskforce Inburgering, Duale trajecten en Werk, Den Haag, juni 2002, p. 7.

122

BIJLAGE 3

juiste wijze in een productieve werksetting is ingebed59. Dat heeft ook alles te maken met het toegenomen belang van kerncompetenties en met het gegeven dat kerncompetenties (het probleemoplossend vermogen van de beroepsbeoefenaar) het best worden ontwikkeld in de praktijksituatie van de beroepsbeoefenaar. Dat blijkt voor taalonderwijs niet veel anders te zijn. Ook de Stichting van de Arbeid heeft zich in het verleden positief uitgelaten over de inzet van duale trajecten en daarbij een aanpak bepleit op decentraal niveau60. Al met al zijn er veel initiatieven om duale trajecten van de grond te krijgen. Het gaat daarbij nog wel om relatief kleine aantallen nieuw- of oudkomers. Dat hangt samen met het feit dat het steeds om maatwerk gaat en dat relatief veel arbeidsintensieve begeleiding nodig is. Het totale aantal migranten dat via een duaal traject inburgert en/of de Nederlandse taal leert, is beperkt. 2.5.2 Ervaringen met duale trajecten De positieve opvattingen over duale trajecten werden gevoed door de ervaringen die onder meer in het kader van het Groot Project zijn gerapporteerd. Uit de eerste toetsresultaten bleek dat de deelnemers aan de duale trajecten betere resultaten behaalden op de beroepstoetsen en dat de uitval uit duale trajecten lager is. In de vierde rapportage aan de Kamer61, die berust op een relatief beperkt aantal deelnemers, komt dit beeld (ten dele) terug, maar de gegevens blijken weinig betrouwbaar. Uit de gegevens (monitor duale trajecten op basis van de Orbis/Rijnconsult pilots), blijkt dat de onvoldoende kwaliteit van registratie op ROC’s een degelijke effectiviteitmeting in de weg staat: er gaat veel energie verloren met het verzamelen van informatie, maar de betrouwbaarheid van de uitkomst kan uiteindelijk niet worden gegarandeerd. Geconstateerd kan worden dat bij duale trajecten NT2 en werk geen grootschalige effecten plaatsvinden. Ook blijkt dat de uitval bij duale trajecten en werk niet lager is dan in traditionele NT2 cursussen, zij het dat de uitval minder is dan in reguliere bol- of bbl-trajecten62. Op basis van beschikbare gegevens kan worden vastgesteld dat deelnemers vooruitgang boeken in hun NT2-niveau, dat duale trajecten met werk goed scoren op de ontwikkeling van taalvaardigheid, maar niet beduidend beter dan reguliere taaltrajecten. Dit geldt, getuige een onderzoek van Regioplan, overigens niet voor trajecten met een beroepsopleiding. In duale trajecten met beroepsopleiding gaan deelnemers sneller vooruit en lijkt de effectiviteit van het NT2 onderwijs groter te zijn. Bovendien moet worden bedacht dat de duale deelnemers in projecten met werk maar een beperkt aantal uren taal hebben en verder het grootste deel van hun week de vakopleiding en de praktijkop-

59 60 61 62

Dat neemt niet weg dat ook het theoretisch leren op school en het oefenen op simulatoren een belangrijke aanvulling zijn. Stichting van de Arbeid, Meer minderheden met mogelijkheden, Den Haag, 12 juni 2001. Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, Inburgering, 27083. nr. 33, Den Haag, 2 april 2003, pp. 7-9. Dat betekent dat de relatief hoge uitval uit reguliere inburgeringstrajecten nog zeer gunstig afsteekt tegen de uitval uit het beroepsonderwijs.

123

BIJLAGE 3

leiding volgen. Niet-duale inburgeraars brengen in dezelfde periode 15 tot 24 uur in een taalklas door. De belangrijkste meerwaarde van de duale trajecten met werk is gelegen in het feit dat niet alleen het NT2-niveau wordt verbeterd, maar dat de inburgeraar tegelijkertijd een beroepsopleiding volgt en een (deel)kwalificatie kan behalen en daarmee een meer compleet integratietraject doormaakt. Door de praktijkopleiding (of stage) die onderdeel uitmaakt van het traject, raakt de deelnemer gewend aan werkcultuur, vaktaal en het omgaan met chefs en collega’s. Deelnemers zelf beschouwen dit als een van de belangrijkste voordelen van een duaal traject. De ervaring van docenten is dat deelnemers goed scoren op de beroepstoetsen. Hoewel exacte gegevens hierover ontbreken, geven docenten voorts aan dat cursisten gemotiveerder zijn dan cursisten in het reguliere beroepsonderwijs. En als gezegd, zeker wat uitvalpercentages betreft, steken duale trajecten gunstig af bij de reguliere beroepsopleidingen. Het relatieve succes van duale trajecten heeft er inmiddels toe geleid dat oudkomersgelden alleen in duale trajecten mogen worden ingezet. 2.5.3 Knelpunten in de ontwikkeling van duale trajecten63 Vanaf de start van het Groot Project Inburgering was duidelijk dat de complexiteit van het rijksbeleid en in veel gevallen ook het gemeentelijk beleid (verkokering) de samenwerking tussen verschillende partijen aanzienlijk bemoeilijkt en een belangrijke reden is dat de kwantitatieve resultaten achterblijven bij de verwachtingen. Bij het inzetten van duale trajecten wordt die complexiteit extra zichtbaar. Dit speelt vooral op lokaal niveau, waar gemeente, onderwijsinstelling, bedrijven en CWI of Sociale Dienst met elkaar moeten samenwerken om succesvolle projecten tot stand te brengen. De activiteiten van deze instellingen zijn echter niet altijd goed op elkaar afgestemd en hun belangen soms tegengesteld. Werkgevers worden veelal te laat bij trajecten betrokken. Werken of leren De werkgroep IBO Inburgering constateert dat het realiseren van combinatietrajecten wordt bemoeilijkt door de verschillen tussen het inburgeringsbeleid en het reïntegratiebeleid. Dit betreft zowel de oriëntatie van het beleid als de uitvoering. Qua oriëntatie is inburgering vooral gericht op educatie, terwijl het reïntegratiebeleid sterk gericht is op werk. De volgtijdelijkheid die nu in de praktijk sterk wordt benadrukt in het inburgeringstraject (eerst maatschappelijke opvang en scholing, dan pas arbeidsmarktperspectief), leidt ertoe dat niet deelnemen aan een inburgeringscursus het enige alternatief lijkt voor de inburgeraar die wil werken. De inkomstenderving vanwege het volgen van een cursus kan immers moeilijk worden gecompenseerd. Migranten (en vooral jonge migranten) hebben de neiging dan aan werk de voorkeur te geven en worden daarin

63

Deze paragraaf is mede mogelijk gemaakt door S. Mateman, S.D. Korevaar, Duale trajecten in de praktijk: successen en knelpunten. Regioplan en Cap Gemini, Ernst en Young, Amsterdam, augustus 2003.

124

BIJLAGE 3

gesteund door (sommige) gemeenten die deze voorkeur delen en het als problematisch ervaren indien er deeltijdfuncties worden aangeboden64. Een probleem van andere aard, dat ook in de adviesaanvraag aan de orde wordt gesteld is dat van de werving. Uit onderzoek blijkt dat dit probleem mede wordt veroorzaakt doordat niet bekend is over welke capaciteiten oud- of nieuwkomers beschikken. Bovendien zijn potentiële deelnemers vaak ook niet bekend met de mogelijkheden van duale trajecten en weinig gemotiveerd om mee te doen. Dat laatste is door goede informatie gemakkelijk te verhelpen65. Interne organisatie en externe druk Er zijn grote verschillen tussen gemeenten in de wijze waarop met samenwerkingsproblemen en de complexe financieringsstructuur wordt omgegaan. Die verschillen worden veroorzaakt door interne en externe omstandigheden. Uit de praktijk blijkt dat veel gemeenten het overzicht missen van de financieringsstromen die kunnen worden ingezet om duale trajecten te bekostigen66. Voorts blijkt dat de interne organisatie van het gemeentelijke beleid en de kwaliteit van bestuur en management vaak bepalend zijn voor de tijd die men nodig heeft om de financiering rond te krijgen. Vaak ook ontbreekt het zicht op de competenties en vaardigheden van de inburgeraars en hun geschiktheid om aan duale trajecten mee te doen. Diverse gemeenten hebben grote moeite om potentiële deelnemers in kaart te brengen. Er wordt nog te weinig gebruikgemaakt van competentiegerichte assessmentinstrumenten en vervolgens moeten de faciliteiten (zoals kinderopvang) aanwezig zijn om deelname aan duale trajecten mogelijk te maken. Vraaggericht werken en het toepassen van maatwerk zijn noodzakelijk voor het vormgeven van een duaal traject. Een en ander vereist een omslag in het denken en het doen van gemeenten. Deze omslag wordt niet van de ene op de andere dag gerealiseerd67. Met betrekking tot de uitvoering wijst een aantal bronnen op de complexiteit van het samenbrengen van de verschillende wetten en regels en de bijbehorende financieringsstromen68. Elk budget heeft een eigen financierings- en verantwoordingssystematiek en zorgt voor een overmaat aan administratieve belasting voor gemeenten. Daarnaast blijkt dat wanneer deelnemers zowel oud- als nieuwkomers zijn, of afkomstig zijn uit verschillende gemeenten, het voor bedrijven soms een tijdrovende zaak is om een bijdrage in de kosten te verkrijgen uit de verschillende gemeentelijke budgetten voor inburgering, educatie en reïntegratie. Het verdwijnen van een aantal stimulerende regelingen op centraal niveau (SVWW en SPAK) maakt het moeilijker duale trajecten vorm te geven. Werkgevers

64 65 66 67 68

Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, Inburgering, 27083. nr. 31, Den Haag, 13 januari 2003, p. 19. S. Mateman, S.D. Korevaar, Duale trajecten in de praktijk: successen en knelpunten, op.cit., p. 76. Tweede Kamer, vergaderjaar 2001-2002, Inburgering, 27083. nr. 24, Den Haag 2 juli 2002, p. 12. Ibid., p. 14. Het gaat om de reguliere bekostiging beroepsopleidingen (WEB), VOA-gelden, gemeentelijke educatie budgetten, WIN-gelden, externe financieringen door andere instellingen zoals COA, CWI, en ESF-subsidiëring.

125

BIJLAGE 3

hebben voorts moeite met een goede begeleiding van inburgeraars op de werkvloer; taalverwerving is niet hun core business. Soms is het moeilijk een werkvergunning te krijgen voor asielzoekers, nodig om hen een beroepspraktijkvormingsplaats aan te kunnen bieden. Om gemeenten en bedrijven te ondersteunen zijn brochures en digitale handleidingen ontwikkeld die zowel betrekking hebben op de planmatige opzet en uitvoering van duale trajecten als op de financiering ervan. De situatie op de arbeidsmarkt is een belangrijke externe factor. De mogelijkheid om duale trajecten aan te bieden neemt af bij een tegenvallende economische ontwikkeling. Het feit dat externe factoren een rol spelen, betekent dat de effectiviteit van het inburgeringsbeleid in termen van outcome (beoogde effecten van het beleid: lagere werkloosheid, hogere participatiegraad) moeilijk geheel tot het beleid zelf valt te herleiden. Taalniveau Door onderwijsinstellingen en bedrijven worden vaak (onnodig) te hoge eisen gesteld aan het taalniveau van de inburgeraar. De praktijk laat zien dat door werkend leren het taalniveau snel verbetert en dat meer ervaren bedrijven en onderwijsinstellingen het aanvangsniveau drastisch durven te verlagen. Dat neemt overigens niet weg dat voor het goed kunnen volgen van een duaal traject een minimumniveau van taalvaardigheid vereist is. Voor elementaire functies wordt het absolute startminimum vertegenwoordigd door NT2 niveau 1 (zie inzet)69, voor wat hogere kwalificaties is al gauw NT2 niveau 2 nodig.

Omschrijvingen van het beheersingsniveau lezen, schrijven, spreken en luisteren van NT2-niveau 1. Lezen De deelnemer kan informatie en instructies halen uit eenvoudige standaardteksten binnen veel voorkomende situaties in het dagelijks leven, op de werkplek en in de opleiding. De deelnemer kan snel elementen als (plaats)namen, bedragen, tijden opzoeken in authentieke teksten als programma’s, roosters, alfabetische lijsten. De deelnemer kan teksten die hij in het eigen dagelijkse leven tegenkomt indelen in categorieën als ‘reclame en amusement’ en ‘persoonlijke post en officiële papieren’. Hij beschikt over een receptieve woordenschat van ongeveer 1000 woorden, hoofdzakelijk bestaande uit de meest frequente woorden van het Nederlands.

69

J.H. Hulstijn en E. Liemberg, Anders en meer: NT2-niveaus in NT2-kwalificaties, LES, 1996, 81, pp. 18-23.

126

BIJLAGE 3

Schrijven De deelnemer kan losse woorden zoals de eigen personalia in formulieren invullen en korte mededelingen schrijven. Hij kan een woord dat gespeld wordt opschrijven en een naam, een adres, de tijd van een afspraak noteren. Hij beheerst de meest elementaire brief- en formulierconventies als het vermelden van datum, plaats, afzender op een ansichtkaart en aankruisen, doorstrepen, omcirkelen in formulieren.De deelnemer beschikt over een productieve woordenschat van ongeveer 500 van de meest frequente woorden. Spreken De deelnemer kan in gesprekken met één gesprekspartner eenvoudige boodschappen overbrengen, korte vragen stellen, korte antwoorden geven op gestelde vragen. De situaties waarin de gesprekken voorkomen zijn voorspelbaar. Het gaat om standaardcommunicatie in situaties die veel voorkomen in het dagelijks leven: op straat, in winkels, in de opleiding of op de werkplek en bij openbare instanties. De deelnemer is in staat standaardreacties te geven op standaardopmerkingen. Hij is in staat aanspreekvormen (u/jij) op de juiste wijze te hanteren. Hij kan waarschuwen en hulp inroepen. Het spreektempo is laag. De gesprekspartner moet regelmatig hulp bieden, en om herhaling en verduidelijking vragen. De deelnemer beschikt over een productieve woordenschat van ongeveer 500 van de meest frequente spreektaalwoorden. Luisteren De deelnemer kan de algemene strekking van eenvoudige mededelingen begrijpen en details als (hem bekende) namen en cijfers uit een mededeling halen. Hij kan eenvoudige vragen begrijpen. Hij begrijpt veel voorkomende vaste vraag- en antwoordpatronen en gelegenheidsformules. Hij begrijpt waarschuwingen en hulpgeroep. De deelnemer begrijpt standaardcommunicatie in situaties die veel voorkomen in het dagelijks leven: op straat, in winkels, in de opleiding of op de werkplek en bij openbare instanties. Interactie is mogelijk in gesprekken met één gesprekspartner, die rekening houdt met de beperkte taalvaardigheid van de cursist door veel te herhalen en langzaam en duidelijk te spreken. In niet face-to-face situaties (radio, tv, omgeroepen bericht) zal de deelnemer slechts enkele details als een naam of een tijdstip verstaan. De deelnemer beschikt over een receptieve woordenschat van ongeveer 1000 woorden, hoofdzakelijk bestaande uit de meest frequente woorden van het Nederlands. • Bron: Hulstijn en Liemberg, 1996.

127

BIJLAGE 3

Een duaal traject met taalverwerving zou erop gericht moeten zijn om het NT2 niveau te leren dat hoort bij de kwalificatie waarop de beroepsopleiding is gericht. Dat maakt overigens de werving en selectie niet gemakkelijker. Werkgevers stellen veelal profielen op waaraan kandidaten moeten voldoen (het eindniveau). Gemeenten moeten daarbij passende kandidaten zoeken, maar beschikken veelal niet over de gegevens op basis waarvan geschikte kandidaten kunnen worden geselecteerd. ROC’s De complexiteit van de verschillende wetten en regels en de bijbehorende financieringsstromen is vooral ook lastig voor de ROC’s. ROC’s zijn huiverig om te werken met trajecten waarbij meerdere geldstromen tegelijk gebruikt worden. Het is bijvoorbeeld niet duidelijk welke combinaties van financieringsstromen toegestaan zijn en waar frauduleus handelen begint. Bovendien kent iedere subsidie een eigen verantwoordingssystematiek. Het gebruik van verschillende financieringsstromen veroorzaakt voor de instellingen dan ook veel administratieve problemen. Bovendien kunnen de instellingsaccountants niet goed leven met onzekerheid. Zij wijzen de financiële middelen af waarvan het rechtmatige gebruik niet voor de volle 100 procent kan worden aangetoond, hetgeen de financieringsmogelijkheden aanzienlijk kan beperken. Zo is het combineren van educatiegelden (taalverwerving) met gelden uit de beroepsopleiding niet mogelijk en daarmee staat de financiering van duale trajecten (in het bijzonder geïntegreerde trajecten) op losse schroeven. Dit klemt te meer omdat duale trajecten een intensievere begeleiding vragen en een extra inzet op de begeleiding van derden (bijvoorbeeld praktijkleermeesters). ESF-subsidies worden door veel instellingen doelbewust vermeden. De inkomsten wegen nauwelijks op tegen de kosten van de administratieve verplichtingen. Instellingen die wel van ESF-subsidies gebruikmaken, ervaren dat ook. Er zijn gemeenten die niet wensen mee te werken aan duale trajecten. In dat geval kunnen voor het ROC rekruteringsproblemen ontstaan. Geschikte kandidaten uit de ene gemeente kunnen worden toegelaten, terwijl andere kandidaten moeten worden geweigerd. Flexibiliteit wordt voorts afgestraft doordat subsidiëring van het beroepsonderwijs een vaste peil- of teldatum kent, namelijk 1 oktober en betaling pas plaatsvindt twee jaar na de teldatum. Trajecten die na die datum beginnen komen pas drie jaar later voor subsidiëring in aanmerking of in het geheel niet indien de trajecten inmiddels (voor 1 oktober) zijn beëindigd. Tussentijdse instroom wordt dus bemoeilijkt. Een andere financiële beslommering is dat ROC’s vaak individuele oplossingen moeten zoeken voor de financiering van de relatief hoge kosten (eigen bijdragen) die deelnemers moeten maken70. Een apart probleem voor de ROC’s is de samenwerking in eigen huis tussen de afdeling educatie enerzijds en de afdelingen die belast zijn met de beroepsopleidingen anderzijds. Docenten educatie zullen overtuigd moeten zijn van de mogelijkheid en het nut van het leren van Nederlands gericht op de context van de beroepsopleiding of de beroepsuitoe-

70

Inspectie van het onderwijs, Onderzoek geïntegreerde trajecten, Utrecht, maart 2003.

128

BIJLAGE 3

fening. Bij het inrichten van duale (geïntegreerde) trajecten blijkt het lastig om theorie en praktijk daadwerkelijk te integreren. Lesmethoden zijn doorgaans sterk theoretisch van aard71. Dat geldt uiteraard niet voor ROC’s die op dit punt een voorsprong hebben genomen door methodische en organisatorische vernieuwing. Gebrek aan flexibiliteit kan ook worden veroorzaakt door het arbeidsvoorwaardenpakket. Taalonderwijs in een werksetting vereist niet alleen andere benaderingen, maar vaak ook andere werktijden en voorbereidingsmomenten. Er zijn steeds meer ROC’s die ten behoeve van duale trajecten maatwerk leveren, zowel ten behoeve van de taalverwerving als ten behoeve van de beroepsopleiding. Afstemmingsproblemen tussen gemeenten en ROC’s zijn nagenoeg afwezig indien inburgeringtrajecten worden opgezet als een coproductie waarvoor de noodzakelijke procedures vastliggen. 2.5.4 Succesfactoren duale trajecten Analyse van de knelpunten levert uiteraard aanknopingspunten voor beleid. Knelpunten kunnen worden weggenomen en succesfactoren versterkt. Onderzoek laat zien dat er in het primaire proces relatief eenvoudig maatregelen zijn te treffen die bepalend zijn voor het welslagen van een duaal traject. Zes maatregelen of good practices worden onderscheiden: • Leg afspraken met deelnemers vast in individuele trajectplannen. Maak gebruik van de portfoliomethodiek, waarbij de voortgang in competenties niet alleen wordt opgehangen aan de taalvaardigheid72. In algemene zin moet een verbetering van de informatievoorziening in het primaire proces over mogelijke duale trajecten (deelnemersprofielen) en over potentiële deelnemers (portfolio) worden bereikt. • Hanteer een motiverende beloningssystematiek, bijvoorbeeld in de vorm van een (tijdelijk) arbeidscontract, of een financiële beloning. • Hanteer een duidelijk deelnemersprofiel (competentieprofiel) bij werving en selectie voor duale trajecten. Onderwijsinstellingen en werkgevers zijn daarbij betrokken. • Maatwerk begint met een goede competentiebeoordeling (EVC). • Goede begeleiding is het halve werk. Succesvol zijn trajecten met vaste contactpersonen op de werkvloer en de opleiding. Kenniscentra Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (KBB’s) hebben opleidingsadviseurs in dienst om praktijkopleiders (in bedrijven) en onderwijsinstellingen te adviseren. • Samenwerking ketenpartners op basis van een sluitende aanpak (geïntegreerde intake, directe betrokkenheid van ketenpartners) en een heldere taakverdeling. Doorbreek de lokale verkokering door een gemeentelijke dienst verantwoordelijk te maken voor duale trajecten. Maak gebruik van de expertise van RPA’s en KBB’s, onder meer door gebruik te maken van hun inzicht in de ontwikkelingen op regionale en sectorale arbeidsmarkten.

71 72

Steeds meer ROC’s weten hier oplossingen voor te bedenken. De gemeente Den Haag past deze methodiek toe. Zie: Gemeente Den Haag, Plan inburgering en volwasseneneducatie 2003, december 2002, p. 11.

129

BIJLAGE 3

De hier genoemde aanpak is in de grote steden in ontwikkeling. Daarbij wordt veelal het perspectief van de inburgeraar als uitgangspunt genomen en op basis daarvan een helder uitvoeringsbeleid geformuleerd. De aanpak in Rotterdam is daar een voorbeeld van73.

Uitgangspunten Rotterdams inburgeringsbeleid Eigen verantwoordelijkheid: Eerste uitgangspunt van het Rotterdamse inburgeringsbeleid is dat de immigrant zélf verantwoordelijk is voor zijn inburgering en integratie; hij krijgt de ruimte om die verantwoordelijkheid te nemen en wordt daar actief op aangesproken. Het doel van inburgering staat voorop: De inhoud van het inburgeringstraject wordt afgestemd op het doel van de inburgeraar; dat kan zijn werk, het volgen van een opleiding, het opvoeden van kinderen of het actief deelnemen in de samenleving. Omslag naar vraaggericht maatwerk: Niet het aanbod bepaalt welk traject de inburgeraar gaat volgen, maar de vraag van de inburgeraar zelf. Ketenbenadering: Alle partijen binnen de keten werken vanuit een gezamenlijke visie op inburgering. Prestatiegericht: De gemeente maakt met alle partners binnen de keten duidelijke resultaatafspraken over de prestaties die geleverd moeten worden. Inburgeren is méér dan alleen de taal leren: Dit uitgangspunt vraagt om een iets uitvoeriger toelichting. Het leren van de Nederlandse taal blijft de kern van het inburgeringsbeleid. Maar bij de inburgering gaat het ook om het leren kennen en hanteren van onze waarden en normen. Doel is dat in 2006 alle inburgeringstrajecten modules op dat gebied bevatten. Dit uitgangspunt wordt op twee manieren uitgewerkt: In theorie: In ieder inburgeringstraject komen modules over de Nederlandse samenleving, gedragsregels, grondwet, mores en wetten, geschiedenis enz. In de bestaande inburgeringstrajecten zit weliswaar een module ‘maatschappelijke oriëntatie’ maar die is vooral gericht op de praktijk van wonen, vervoer, contacten met instanties enz. In de nieuwe trajecten is er meer aandacht voor normbesef.

73

Gemeente Rotterdam, Samen leven in Rotterdam. Deltaplan inburgering: op weg naar actief burgerschap. Rotterdam, november 2002.

130

BIJLAGE 3

In de praktijk: Niet in het klaslokaal, maar in de stad, op bezoek bij een organisatie en in contact met andere Rotterdammers kunnen inburgeraars het beste hun taalvaardigheid oefenen en inzicht krijgen in de betekenis van de waarden en normen die in Nederland gangbaar zijn. Inburgeraars doen tijdens het traject praktijkervaring op door een bepaalde periode actief mee te lopen in een Rotterdamse instelling, een bedrijf of vereniging. Deze nieuwe, Rotterdamse aanvulling op het inburgeringsbeleid noemen we de maatschappelijke stage. In bestaande inburgeringstrajecten is weliswaar de mogelijkheid ingebouwd tot het volgen van een duaal traject, dat wil zeggen leren en werken/doen. Met de maatschappelijke stage willen we die inzet verbreden. We willen zo veel mogelijk organisaties uit verschillende sectoren in de gelegenheid stellen een stageplaats aan te bieden. Zo ontstaat een echte stadsbrede aanpak. • Bron: Samen leven in Rotterdam, pp. 7 en 8.

In de sfeer van de (institutionele) randvoorwaarden voor het primaire proces valt veel te verbeteren. Daarbij is vooral ook de rijksoverheid aan zet. Op basis van het onderzoek naar de hierboven vermelde knelpunten doen de onderzoekers de volgende aanbevelingen74: • Integratie van middelen in een gemeentelijk (participatie)fonds en enkelvoudige verantwoording naar een coördinerend minister. • Financiële prikkels voor werkgevers (tegemoetkoming in loonkosten en begeleidingskosten, kosten EVC, zie paragraaf 2.6). • Flexibele financiering van het beroepsonderwijs om een meer flexibele organisatie van het onderwijs te ondersteunen. • Versterking van inhoudelijke randvoorwaarden zoals een goede informatievoorziening (best practices) of een meer praktijkgerichte invulling van de kwalificatiestructuur. • Een verbetering van de informatievoorziening in het primaire proces over mogelijke duale trajecten (deelnemersprofielen) en over potentiële deelnemers (portfolio). • Versterking van de rol van het CWI als (regionaal) expertisecentrum. 2.5.5 Duale trajecten in het beroepsonderwijs Bij de duale inburgeringstrajecten of gecombineerde trajecten is sprake van een combinatie van een leerplaats en een arbeidsplaats. Deze combinatie bestaat van oudsher in

74

S. Mateman, S.D. Korevaar, Duale trajecten in de praktijk: successen en knelpunten, op.cit., pp. 79-83.

131

BIJLAGE 3

het beroepsonderwijs. Van de duale opleidingen is het overgrote deel gerelateerd aan het mbo, in het bijzonder aan beroepsbegeleidende leerweg (bbl) en de beroepsopleidende leerweg (bol) in de vorm van beroepspraktijkvormingsplaatsen. Deze vormen van onderwijs kennen ongeveer 450.000 deelnemers en even zovele leerwerkplekken. Ook andere onderwijsvormen kennen duale trajecten. Het vmbo kent in de basisberoepsgerichte leerweg duale trajecten (met stage of werkplek). Het hbo verzorgt sinds een aantal jaren duale opleidingen (Gilde hbo, MKB-route met in 2002 bijna 10.000 deelnemers)75. Daarnaast maakt het hbo van oudsher gebruik van stages in het onderwijs. Precieze cijfers zijn niet beschikbaar, maar per jaar zullen er gelet op het aantal deelnemers 80.000 à 100.000 stageplaatsen nodig zijn. In het wo is sprake van een toename van duale trajecten en stages. Recent zijn in het kader van Plan van Aanpak Jeugdwerkloosheid afspraken gemaakt met het MKB om in de komende vier jaar 10.000 leerwerkplekken te scheppen voor leerlingen in het vmbo en praktijkonderwijs. Verder zullen in de periode 2003-2006 alle ministeries samen 800 extra leerwerkplekken of stageplaatsen scheppen voor werkloze jongeren. De bedoeling is dat in het gehele bedrijfsleven 40.000 plaatsen beschikbaar komen (0,7 procent van de ongeveer 5,7 miljoen (voltijd)banen). Wat de beroepspraktijkvormingsplaatsen betreft zijn in de afgelopen jaren zowel de leerbedrijven, die de bpv-plaatsen leveren, als de bpv-deelnemers in aantal toegenomen. tabel b.3.3

Aantallen deelnemers beroepspraktijkvorming en aantal leerbedrijven 1999

2000

2001

2002

bbl

131.907

142.763

150.113

157.831

bol-voltijd

254.626

254.619

253.907

264.850

bol-deeltijd

23.415

26.892

27.820

26.353

409.948

424.274

431.840

449.034

-

158.902

166.073

167.853

Totaal Leerbedrijven Bron: Colo.

De meeste deelnemers en leerbedrijven vallen in de ‘sectoren’ handel, economie en administratie (ECABO), elektrotechnische installatiebedrijven (VEV), horeca en toerisme en, de allergrootste, gezondheidszorg en dienstverlening (OVDB)76. In de sectoren handel, economie, gezondheidszorg en food is het aantal leerbedrijven gestegen. Een daling deed zich voor bij de sectoren metaal (SOM), mobiliteit (Innovam), hout en meubel en installatietechniek (Intechnum).

75 76

Gegevens HBO-raad (www.kengetallen.hbo.nl). Het gaat hier om de Kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven, de vroegere Landelijke organen beroepsonderwijs. ECABO omvat economie, administratie, ICT en veiligheid. OVDB omvat gezondheidszorg, dienstverlening, welzijn en sport.

132

BIJLAGE 3

Bij het aantal deelnemers laat de sector gezondheidszorg en dienstverlening in alle drie de categorieën een forse stijging zien. Het totaal steeg van 100.000 naar 122.000. Dit geldt ook voor de sector uiterlijke verzorging (KOC) waar het totaal aantal deelnemers steeg van 11,5 naar 14,4 duizend. In de bbl was er ook sprake van een grote stijging bij handel en economie en administratie, de dalingen waren relatief gering. Bij de bol was verder sprake van een stijging in de deelname in de sectoren economie en administratie en horeca en toerisme. Vrij forse dalingen deden zich voor in handel, elektrotechnische installatie, bouw en metaal. De hier weergegeven cijfers geven geen inzicht in de gevoeligheid van (het aanbod van) leerplaatsen voor de economische omstandigheden. Uit het verleden is bekend dat leerplaatsen gevoelig zijn voor de conjunctuur, bij een slechte economische situatie loopt het aanbod van deze plaatsen terug. Op dit moment zijn er geen duidelijke signalen dat er in bepaalde sectoren grote problemen zijn te verwachten. Aanvullend kan vermeld worden dat in een aantal sectoren afspraken zijn gemaakt tussen de KBB’s en CWI’s om te komen tot extra leerplaatsen. Van oudsher kent de elektrotechnische bedrijfstak (Uneto-VNI) een jeugdplan dat is opgezet om de bbl, vroeger leerlingwezen, minder conjunctuur afhankelijk te maken. De sector heeft daartoe Regionale Bedrijfstak Opleidingscentra (RBOC) opgericht. De leerling wordt 2 dagen per week opgeleid in de opleidingswerkplaats (RBOC), werkt twee dagen als leerlingwerknemer bij een erkend leerbedrijf en gaat een dag per week naar school. Deze aanpak leidt tot een extra benutting van het aantal leerplaatsen (twee deelnemers per leerplaats); daarnaast is er flexibiliteit om in geval van nood richting RBOC te schuiven. In de bouw bestaat een systeem waarbij leerlingen in dienst treden van (regionale) samenwerkingsverbanden en vervolgens te werk kunnen worden gesteld bij inlenende bedrijven of bij leerlingwerkplaatsen. Het gaat om erkende bouwwerken waar leerlingen als groep onder leiding van opgeleide leermeesters bouwwerkzaamheden uitvoeren. Dit systeem zorgt voor een verminderde conjunctuurgevoeligheid omdat de werkgever inleent en de leerlingbouwplaats het aantal werkzame leerlingen kan vergroten. Zowel bij de Uneto als de bouw is sprake van een baangarantie na afloop van de opleiding. Een met de bouw vergelijkbare situatie bestaat in de schilderbranche waar men samenwerkingsverbanden praktijkopleiding schilderen (SPOS) bij het kenniscentrum Savantis heeft ondergebracht. In de sector transport en logistiek heeft men een oplossing gekozen waarbij het kenniscentrum (VTenL) fungeert als werkgever en taken heeft in de begeleiding en het contact tussen bedrijf en school.

2.6

Financiering: middelen ter beschikking van werkgevers

Duale of gecombineerde trajecten brengen voor werkgevers kosten met zich mee, kosten die samenhangen met begeleiding, de nog niet volledige productiviteit van de deelnemers enz. Voor de duale trajecten die het onderwerp zijn van dit advies bestaan geen afzonderlijke financieringsmiddelen. Wel is er een aantal voorzieningen dat werkgevers zouden 133

BIJLAGE 3

kunnen gebruiken voor de financiering van specifieke vormen van gecombineerde trajecten. Wet afdrachtvermindering onderwijs Deze regeling geeft een tegemoetkoming in de loonkosten en indirecte scholingskosten (begeleiding, aangepaste productie- en personeelsplanning) aan een werkgever die iemand in dienst neemt in het kader van een bbl-opleiding. Daarnaast kan de regeling ook van toepassing zijn voor leerlingen van het vmbo (basisberoepsgerichte leerweg), hbo en wo (Aio, Oio). Wet vermindering afdracht startkwalificatie Deze regeling geeft een tegemoetkoming in de loonkosten en indirecte scholingskosten aan werkgevers die voormalig werkloze werknemers zonder startkwalificatie (laten) scholen tot startkwalificatieniveau. De regeling geldt voor werknemers van 23 jaar en ouder. Met ingang van 2004 kan de regeling, in het kader van het Plan van aanpak jeugdwerkloosheid, ook toegepast worden op werknemers jonger dan 23 jaar. De regeling kan gecombineerd worden met de Wet afdrachtvermindering onderwijs. Specifieke afdrachtskorting (SPAK) Deze regeling geeft een tegemoetkoming in de loonkosten aan een werkgever die een langdurig werkloze in dienst neemt. Vanaf 2003 geldt de regeling niet meer voor toetreders tot de arbeidsmarkt. Op 1 januari 2006 houdt de SPAK op te bestaan. De SPAK kan gecombineerd worden met andere afdrachtverminderingsregelingen. Europees Sociaal Fonds ESF-3 werkenden Deze subsidies zijn beschikbaar voor doelgroepen zoals langdurig werklozen, groepen in het onderwijs, laagopgeleide werknemers, werknemers zonder startkwalificatie. De subsidie kan o.a. dienen voor de financiering van scholing, arbeidsbemiddeling, proefplaatsingen. ESF financiert slechts voor 50 procent. Het andere deel van de financiering moet afkomstig zijn van een privaatrechtelijke instantie. Het is op dit moment niet mogelijk dat O&O-fondsen die door middel van een algemeenverbindendverklaring tot stand zijn gekomen die rol vervullen. In dat geval worden O&O-fondsen namelijk als publieke middelen opgevat en een bijdrage uit de fondsen als (ontoelaatbare) staatssteun. O&O-fondsen Werkgevers kunnen voor de financiering van gecombineerde trajecten een beroep doen op de scholingsfondsen van de branches en sectoren (zie paragraaf 2.7). Fonds werk en inkomen Met de invoering van de Wet werk en bijstand (WWB, 1 januari 2004) worden het scholings- en activeringsbudget en de WIW-middelen toegevoegd aan het Fonds Werk en Inko-

134

BIJLAGE 3

men. Binnen het kader van dit fonds is het mogelijk dat gemeenten bijdragen aan kosten van gecombineerde trajecten voor werkgevers. De mogelijkheden voor werkgevers om een bijdrage in de kosten van gecombineerde trajecten te verkrijgen zijn verminderd omdat een aantal regelingen is of wordt beëindigd. Het gaat hier om de afdrachtvermindering langdurig werklozen (wordt afgebouwd, instroom per 1-1-2002 stopgezet), de Stimuleringsregeling Vacaturevervulling door Werklozen en met Werkloosheidbedreigde werknemers (SVWW, stopt per 2004), de Scholingsaftrek (stopt per 2004) en de Afdrachtvermindering scholing non-profit (stopt per 2004)77.

2.7

De rol van O&O-fondsen

Karakteristiek van scholingsfondsen78 Scholingsfondsen zijn erop gericht werkgevers te stimuleren om in scholing te investeren. Door de verplichte bijdrage (een vast percentage van de loonkosten) betalen alle werkgevers in de sector mee aan de scholing van werknemers. Door fondsvorming worden opleidingskosten (enigszins) verevend. Mobiliteit van werknemers treft de individuele werkgever daardoor minder. Door fondsvorming is scholing ook minder conjunctuurgevoelig. De O&O-fondsen zijn veelal gebaseerd op CAO-afspraken tussen werkgevers en werknemers. De CAO-partijen bepalen dan ook de doelstellingen van de fondsen en eventuele wijziging van de doelstelling. Afspraken tussen partijen zijn vaak vastgelegd in een afzonderlijke CAO op basis waarvan het fonds in het leven is geroepen. De doelstellingen die het meeste voorkomen zijn: • vergroting van de instroom van personeel; • streven naar behoud van personeel; • behoud en verbetering van vakmanschap en kwaliteit van de dienstverlening; • innovatie van (beroeps)opleiding en/of cursussen en verbetering van de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt; • vergroting van de werkgelegenheid; • bevorderen van goede arbeidsverhoudingen in de bedrijfstak. De heffing over de loonkosten impliceert wel dat de opbrengst hoger is in sectoren met veel goedopgeleide (en goedbetaalde) werknemers, terwijl in die sectoren wellicht minder behoefte is aan scholingsmiddelen. Ook komen door de gehanteerde systematiek vormen van informele scholing (vaak in kleinere bedrijven) meestal niet voor een vergoeding in aanmerking. De voorkeur van kleine bedrijven voor informele vormen van scholing is

77 78

Tweede Kamer, Belastingplan 2004, vergaderjaar 2003-2004, 29210 nr. 3, p. 25 e.v. Ontleend aan: J.M. Waterreus, O&O-fondsen op herhaling, stand van zaken scholingsfondsen 2002, MGK, oktober 2002 en Stichting van de Arbeid, Inventarisatie naar de aard en omvang van scholingsinspanningen van sociale partners in bedrijfstakken en ondernemingen, Den Haag, 15 oktober 2002.

135

BIJLAGE 3

er wellicht de oorzaak van dat fondsen aangeven dat zij moeite hebben om hen te bereiken. Niettemin kan worden geconstateerd dat ook bij kleine bedrijven de scholingsachterstand de laatste jaren flink is ingelopen. De toegenomen scholingsactiviteiten nemen niet weg dat fondsen (nog steeds) over forse reserves beschikken. Twee derde van de fondsreserves is groter dan de jaarlijkse fondsbegroting; bij ruim 40 procent is dat zelfs twee keer zo groot. Een kleine minderheid van fondsen (7 procent) teert op de reserves in. Al met al wordt de totale reserve van de fondsen op 1 miljard euro geschat, waarvan twee derde nog niet gebonden is aan toekomstige verplichtingen. Er zijn dus voldoende middelen voorhanden bij de fondsen om te participeren in voor de sector aantrekkelijke scholingsprojecten. In het advies Flexibiliteit in leerwegen heeft de raad erop gewezen dat soms formele redenen zijn aan te wijzen (systeemkenmerken zoals transparantie en toegankelijkheid) die de toegang en succes van allochtone deelnemers in bbl-trajecten in de weg staan79. Ontwikkelingen Uit een recente inventarisatie van de Stichting van de Arbeid van de scholingsinspanningen van het bedrijfsleven blijkt dat O&O-fondsen een zekere ontwikkelingsgang doormaken. Zo is steeds vaker sprake van een meer proactieve opstelling. Dat komt onder meer tot uitdrukking in een verschuiving van het perspectief naar de langere termijn en een bredere inzet van middelen (employability). In dat perspectief zijn de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt voor de fondsen van toenemend belang (onder meer vergrijzing en de technologische ontwikkeling) en worden ook, in het belang van een goede aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt, relaties gelegd met het reguliere onderwijs. In het verlengde hiervan zijn er fondsen die de lijn doortrekken naar individuele ondernemers en werknemers en nieuwe instrumenten ontwikkelen die scholing en opleiding een geïntegreerd onderdeel van de totale bedrijfsvoering maken80. Hoewel niet alle fondsen dezelfde ontwikkelingsgang doormaken of in dezelfde fase verkeren, beschikken fondsen, in casu de CAO-partijen, over een belangrijk instrument om gecombineerde trajecten te ondersteunen. In de praktijk gebeurt dat ook, zij het in beperkte mate. De O&O-fondsen zouden wellicht meer kunnen betekenen voor combinatietrajecten indien CAO-partijen in de fondsdoelstellingen ruimte creëren om aan trajecten met taalverwerving ondersteuning te bieden. Barrières van institutionele aard, die zodanig uitwerken dat zij de deelname van laaggeschoolde inburgeraars in bbl-trajecten belemmeren, moeten worden weggenomen.

79

80

Zo eist bijvoorbeeld het O&A-fonds in de grootmetaal bij deelname aan de bbl een diploma of een goed doorlopen intredetoets als voorwaarde voor subsidieverstrekking aan de werkgever. Voor deelnemers met een te lage vooropleiding kan dat problemen opleveren. Deelnemers die hogere niveaus volgen en voor de arbeidsmarkt aantrekkelijker zijn gaan dan voor. Zie: SER-advies Flexibiliteit in leerwegen, publicatienr. 99/08, Den Haag, 18 juni 1999, p. 94. Stichting van de Arbeid, Inventarisatie naar de aard en omvang van scholingsinspanningen van sociale partners in bedrijfstakken en ondernemingen, op.cit., pp. 26 en 27.

136