PRINSIP-PRINSIP HUKUM GOVERNANCE PUBLIK YANG BAlK

Prinsip-prinsip Hukum Governance Publik Yang Baik

195

PRINSIP-PRINSIP HUKUM GOVERNANCE PUBLIK YANG BAlK Rukiah Handoko

Good goverfUlnce (behoorlijk bestuur), may it be as public governance (openbaar bestuur) or corporate governance (bedrijfs bestuur) an its applications has long been a major debate. This article focuses on the arising problems regarding Public Governance, which have been interpreted roughly as "kepemerintahan yang baik n. The writer states that law is the only instrument that can succesfully achieve the goals of good public governance. The margin or standard decide whether or not the "goodness" of governance is the princip;e of quality before the law.

Akhir-akhir ini kembali masalah Good Governance (Behoorlijk Bestuur) baik public governance (openbaar bestuur) maupun corporate governance (bedrijfsbestuur) merupakan bahan wacana yang hangat. Konsep Governance berasal dari Bahasa Perancis "gouverner" atau "governing" dalam bahasa Inggris dan merupakan perkembangan dari konsep government. Pada waktu ini ada semacam "gerakan" di beberapa kalangan di Amerika Serikat untuk menggantikan fungsi Pemerintah "Government" (PemerintahanlPenguasaan) dengan Governance (pemberdayaan dan pengarahan). I Adapun perbedaan pengertian government dan governance adalah: A government consist of institutions responsible for making collective decisions for society. More narrowly, government refers to the top political level within such institutions. Governance, by contrast, refers to the process of making collective decisions, a task in

I Atmosudirdjo, Prajudi. Hagaimann Mengembangkan "Good Gavernance". Makalah untuk diskusi di Departemen Pemukiman dan Pengembangan Wilayah, jakarta: 14 Nopember 2001.

Nomor 2 Tahun XXXII

196

Hukum dan Pembangunan

which government may not play a leading, or even any, role in international relations, for example, no world government exists to resolve problems but many issues are resolved by negatiation-a case of governance without government. 2 Tulisan ini akan ditekankan pada masalah Public Governance yang oleh banyak kalangan diterjemahkan dengan "Kepemerintahan yang Baik", suatu terjemahan yang dapat diterima jika Pemerintah dalam negara modern sekaJigus dipandang sebagai Administrator Negara atau Administrator Publik. Oengan demikian maka pemerintahan dapat dipandang sebagai pemerintah atau administrasi "in action" yang sarna maksudnya dengan "bestuur" yang dalam istilah hukum Belanda, bestuursrecht seringkaJi diartikan sarna dengan administratiefrecht, 3 meski Stellinga, J. R., membedakan antara bestuursrecht dan administratiefrecht. 4 Oalam terminologi hukum Belanda Openbaar Bestuur (Public Governance) seringkali diterjemahkan atau dianggap hampir sarna maksud dengan Public Administration. Pengertian dan istilah "Pemerintah" dalam perbincangan politik dan hukum pada umumnya diartikan sarna dengan "government", yakni pengguna dan penegak wibawa serta kekuasaan negara , dan juga dalam arti "kepala dan penguasa wilayah negara atau bagiannya", namun juga seringkali dalam arti "eksekutif", yakni pelaksana dan penggerak kekuasaan pemerintahan, terkadang juga dalam arti "administrator publik", yaitu kepala dan penanggung jawab atas urusan-urusan publik yang berasal atau menjadi konsekuensi dari tugas-tugas negara yang dilimpahkan kepada pemerintah, kadang-kadang juga sebagai bestuurder atau pelaksana governance, dan bahkan terkadang sebagai "manajer publik". Jadi, memang cukup membingungkan bagi para warga masyarakat kita yang awam dan tidak cukup pendidikan. Oi dalam masalah pengembangan pemerintahan yang baik (behoorlijk bestuur) di Indonesia masa kini memang diperlukan banyak prinsip-prinsipnya yang harus dipahami, dikuasai dan dijunjung tinggi Hague, Rod & Harrop, Martin, Comparative Government and Politics (an Introduction), England: Palgrave. Houndm ills, Basingstike, Hamshire RG 21 6XS, 2001, Hal. 5. 3 Stroink, F.A.M. Steenbeek, J.G. Infeiding in he! staats en Administratiefrecht. Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Will ink 1985 , eet. ke-2, Hal. 15, & Belinfante A .D. Kart begrip van he! administratie! recht. Alphen aan den Rijn: Samson H.D. eel. ke-6 , 1976, Hal. 9 . 4 Stellinga, J.R. Groruitrekken van hel Ne.derlaruls Administratie! recht . Zwolle: N.Y. Uitgeversmaatschappij, WEI Tjeenk Willink, 1951, Hal. I. 2

April - Juni 2002


197

oleh para pejabat pemerintah atau pejabat publik kita mulai dari eselon teratas sampai eselon terbawah di kelurahan dan desa jika segala sesuatunya harus berjalan sebagaimana mestinya. Prinsip-prinsip KepemerintahanlAdministrasi NegaraJPublic Governance yang Baik Prinsip-prinsip Kepemerintahanl Administrasi/Bestuur yang baik dari segi Hukum dapat terbagi dalam dua golongan atau kategori: ' I. Prinsip-prinsip yang menyangkut Penggunaan Prosedur. 2. Prinsip-prinsip yang menyangkut Kebenaran Faktajakta. I. Prinsip Prosedural (I) Prinsip Prosedural menyatakan bahwa orang-orang yang ikut menentukan/mempengaruhi terjadinya Keputusan tidak boleh mempunyai kepentingan pribadi (vested interest) dalam Keputusan terse but baik secara langsung maupun tidak langsung. (2) Prinsip Prosedural juga menyatakan bahwa Keputusan-kepurusan yang merugikan atau mengurangi Hak-hak seorang Warga/Badan Masyarakat/Negara tidak boleh diambil sebelum memberi kesempatan secukupnya kepada yang bersangkutan unruk membela kepentingannya secara adil dan wajar. (3) Prinsip Prosedural menyatakan pula bahwa Konsiderans (pertimbangan, motivering) Kepurusan wajib cocok dengan atau dapat membenarkan diktum (penerapan) Kepurusan tersebut dan bahwa Konsiderans telah mempergunakan fakta-fakta yang benar. 2. Prinsip Kefaktaan terdiri dari: (1) . Prinsip Larangan Kesewenang-wenangan. a. Prinsip ini menyatakan bahwa Keputusan Administrasi Negara yang tidak mempertimbangkan semua fakta yang relevan dengan Kasus yang bersangkutan secara lengkap, adil dan wajar dinyatakan sebagai Keputusan sewenang-wenang (arbitrarily, willekeur).

5 Atmosudirdjo. Prajudi. Hukum Administrasi Negara , Hukum Desentralisosi, dan Hukum Administrasi Daerah. Jakarta: 2001. Hal. 39.

Nomor 2 Tahun XXXII


198

b.

Demikian pula keputusan atau sikap Administrasi untuk menolak permohonan peninjauan kembali seorang Warga Masyarakat dianggap sebagai sewenang-wenang dan dapat diadukan kepada Pengadilan Tata Usaha atau Pengadilan Perdata atau ke Pengadilan Pidana melalui laporan dugaan kejahatan ke Polisi terus ke Jaksa.

(2). Prinsip larangan detournement de pouvoir a. Prinsip ini menyatakan bahwa Keputusan Administrasi Negara yang diambil dengan menyalahgunakan labatan atau menyalahgunakan Wewenang labatan tersebut "detournement de pouvoir" atau "ultra vires" dan dapat digugat ke Pengadilan Tata Usaha Negara. b. Penyalahgunaan bentuknya banyak sekali, namun pada pokoknya merupakan keputusan yang bersifat menyimpang dari maksud atau tujuan sebagaimana ditetapkan oleh undangundang/peraturan pelaksanaanlinstruksiipo licy tertulis. (3). Prinsip larangan melakukan diskriminasi hukum. a. Keputusan Administrasi Negara wajib berdasar atas Hukum yang berlaku bagi semua orang (Asas persamaan kedudukan di depan Hukum, equality before the law). Tidak boleh ada "pengecualian" .

b. Hukum yang dipakai tidak boleh hasil manipulasi atau "karangan" sendiri. (4). Prinsip batal karena kecerobohan Pejabat. a. Keputusan Administrasi Negara yang diambil secara ceroboh, kurang te!iti, kurang memperhatikan delil-delil tehnis yang relevan dengan Kasus adalah batal karena hukum (van rechtswege nielig) dan dapat ditolak oleh yang bersangkutan atau dimintakan revisi. b. Jika Warga yang bersangkutan tidak dapat segera mengetahui sehingga menderita kerugian materiel maka Kasusnya dapat diajukan ke Pengadilan Perdata atau Pengadilan Tata Usaha Negara untuk menuntut ganti rugi dari Pemerintah. c. Kecerobohan dianggap terjadi jika tidak diadakan pemeriksaan, penelitian dan atau penilaian sebagaimana mestinya terhadap Kasus yang bersangkutan sehingga terjadi suatu Keputusan yang merugikan bagi Warga Masyarakat yang bersangkutan.

April - Juni 2002


199

(5). Prinsip merugikan Kepastian Hukum a. Salah satu prinsip hukum modern yang sangat penting dan dasar adalah Kepastian Hukum (Legal security, rechtszekerheidj. Dalam Negara Modern yang selalu merupakan Negara Hukum, maka Hukum yang dinyatakan berlaku harus selalu memberikan "outcome" atau "harapan" yang sarna atau stabil bagi semua pihak yang bersangkutan. Jadi, tidak boleh ada diskriminasi hukum. b. Keputusan Administrasi Negara yang membuat banyak orang "bertanya-tanya, keheran-heranan" dapat dianggap "melanggar prinsip kepastian hukum" dan dapat diajukan ke Pengadilan TUN untuk ditinjau kembali. Konsep Behoorlijk Bestuur pada awalnya dikemukakan oleh G.J. Wiarda sebagai preadvis pada Konggres Perhimpunan Hukum Administrasi Negara tahun 1952. Van WijklKonijnenbelt menyebut prinsip-prinsip dengan istilah, Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur (ABBB), yang mempunyai arti penting untuk penentuan arah bagi Ketentuan Hukum pada waktu melaksanakan fungsi pemerintahan dengan mengeluarkan keputusan-keputusan TUN. Adapun prinsip-prinsip "behoorlijk bestuur" menurut Wiarda adalah: 6 (1). Kewajaran dalam pembuatan aturan main (fairplay); (2). Ketekunan dan ketelitian dalam pelaksanaan tugas (zorgvuldigheidj; (3). Arah tujuan pelaksanaan tugas adalah murni sesuai dengan ketentuan Undang-undang (zuiverheid van oogmerk); (4) . Kesamaan perlakuan dan adil (evenwichtigheidj; (5). Kepastian hukum (rechtzekerheidj; (6). Mencegah terjadinya penyalahgunaan kewenangan dan kekuasaan administrative (verbod detournement de pouvoir).

6

Wijk, H.D van, Konijnenbelt. Hoofdstukken van Administratie! recht. Breda: LEMMA

B.V., 1988, eet. ke-4, Hal. 86.

Nomor 2 Tahun XXXII

200


Sebagai bahan perbandingan dan pertimbangan perlu diperhatikan adanya tujuh prinsip (behoorlijk bestuur) dalam jurisprudensi yang terdiri dari: 7 (1). Mencegah terjadinya penyalahgunaan kewenangan dan kekuasaan administrative; (2). Dalam mebuat keputusan yang benar supaya mempertimbangkan permasalahannya sesuai dengan kepentingan yang bersangkutan; (3). Asas kesamaan tindakan administrative; (4). Ketelitian; (5). Fairplay, kewajaran dalam pembuatan aturan main. (6). Kepastian hukum; (7). Motivasi yang dapat dipertanggung jawabkan; Tugas penanaman prinsip-prinsip ini hanya dapat dilaksanakan melalui sistem dan program pendidikan yang menyeluruh (komprehensit), bertahap, berjenjang dan berkesinambungan di semua instansi serta institusi di seluruh Nusantara. Dengan sendirinya upaya pengembangan pemerintahan yang baik tersebut secara teratur dan berkala atau bertahap harus dievaluasi. Tanpa itu kita tidak akan mengetahui apakah upa ya kita berhasil atau tidak dan sampai di mana keberhasilan tersebut dan apa yang harus diperbaiki. Pertanyaannya adalah antara lain, bagaimana menilai keberhasilan upaya tersebut (sistem, strategi dan metode), siapa yang harus mengevaluasi, mulai dari mana, bagaimana sistem pelaporannya dan siapa yang harus menganalisis laporan-laporan termaksud, siapa yang harus atau akan menerima hasil evaluasi tersebut dan bagaimana tindak lanjutnya. Adapun kriteria yang harus dipergunakan menurut hemat penulis adalah terutama administratif, manajerial, ekonomis, dan yuridis termasuk moral dan etik. Bagi penulis yang bergerak di bidang hukum administrsasi negara yang reI evan adalah evaluasi yang bersifat yuridis, yakni dari segi prinsipprinsip hukum administrasi negara . Oleh karena hukum merupakan aspek yang sangat penting dari kultur masyarakat hukum yang bersangkutan, dimana menurut pandangan Prajudi kultur terdiri dari kebudayaan (s istem nilai-nilai dan norma-norma) dan budaya (pol a pikir dan pol a hidup),

7

Schipper , G .M. De dan Vriens, l.P.A.F., Compendium algemeen bestuursrechl. Den

Boer Middelburg: 1984, eel. ke-2, Hal. 108.

April - luni 2002


201

maka evaluasi pemerintahan yang baik seyogyanya memberi perhatian seluas-luasnya kepada aspek antarhubungan antara lembaga pemerintah yang bersangkutan dan para warga atau badan masyarakat yang harus dilayani. Masalah antarhubungan antara para pejabat lembaga pemerintah dan para warga atau badan masyarakat ini merupakan suatu masalah yang dirasakan sangat sensitif di negara kita . Pada umumnya yang dicari atau dimohon oleh para warga/badan masya-rakat adalah suatu keputusan administratif (yang dalam istilah Belanda disebut beschikking) yang sah dan yang paling menguntungkan baginya berdasarkan ketentuan-ketentuan yang berlaku. Menurut informasi yang penulis peroleh di dalam praktik tidak selalu seorang warga/badan masyarakat pemohon diperlakukan menurut ketentuan-ketentuan peraturan yang berlaku yang paling menguntungkan terutama warga yang kurang pendidikan. Kejadian yang demikian itu dapat dianggap menunjuk ke adanya moralitas pejabat governance yang tidak baik bagi suatu negara hukum modern seperti Indonesia. Prinsip-prinsip hukum governance publik yang baik ini terdiri dari dua golongan teori yang sebenarnya atau seharusnya harus diketahui secara luas oleh semua pihak yang bersangkutan, yakni (1) teori-teori tentang persyaratan permohonan serta jenis-jenis keputusan (beschikking) yang dimungkinkan oleh hukum Indonesia, dan (2) teori-teori tentang syaraHyarat keabsahan suatu keputusan administratif, penetapan atau beschikking.

Berdasarkan teori-teori tersebut di atas maka dapatlah dikembangkan struktur dan mekanisme evaluasi terhadap "pemerintahan yang baik" di masing-masing departemen, propmsl dan daerah-daerah otonom. Organisasi evaluasi itu, misalnya dapat merupakan bag ian dari fungsi kementerian negara penyempurnaan aparatur negara (Menpan) atau inspektorat jenderal, untuk mengadakan evaluasi secara berkala. Di samping organisasi evaluasi berkala itu harus ada sistem pengawasan internal secara rutin atau programatis yang melakukan verifikasi, cecking dan kontrole legal dan atau yuridis sehari-hari terhadap semua surat keputusan atau surat yang mengandung suatu keputusan yang hendak diterbitkan atau diumumkan. Biasanya pengawasan internal ini secara eks offisio dilakukan oleh atasan dari pejabat yang membuat keputusan, yang dalam praktik ada yang dapat menandatanganinya sendiri keputusan yang dibuat tersebut, namun tergantung dari wewenang yang diberikan kepadanya oJeh atasan.

Nomar 2 Tahun XXXII

Prinsip-prinsip Hukum GoverfUlnce Publik Yang Baik

203

Menteri dan Presiden. Misalnya: keputusan harga barang strategis yang tidak terlepas dari politik negara. Demikian pula suatu keputusan administratif yang mengandung kebijaksanaan (policy) pemerintah negara. Syarat ketiga adalah diskresi (discretie, jreis ermessen) artinya pejabat penguasa tidak boleh menolak mengambil keputusan dengan alas an tidak ada peraturannya dan oleh karena itu diberi kebebasan untuk mengambil keputusan menu rut pendapatnya sendiri asalkan tidak melanggar dua prinsip tersebut di atas . Terkadang Mahkamah Agung dan Dewan Perwakilan Rakyat juga dapat menerbitkan suatu keputusan administratif di antara keputusankeputusan yudikatif atau legislatif, yakni jikalau keputusan-keputusan mereka tersebut tidak bersifat yudikatif atau legislatif karena menyangkut atau mengenai seseorang, suatu badan atau suatu benda yang tertentu saja. Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat walaupun berbentuk undang-undang yang isinya membebaskan seseorang tertentu dari utang kepada negara misalnya , merupakan suatu keputusan administratif. • Suatu keputusan administratif adalah suatu keputusan yang bersifat individual (mengenai seseorang atau suatu badan yang tertentu atau suatu benda yang tertentu) dan ketentuan-ketentuannya tidak berlaku umum atau obyektif, hanya mengenai orang (person) atau bad an atau benda yang bersangkutan saja . . Suatu keputusan yudikatif adalah suatu keputusan yang berbentuk vonnis (putusan) dan isinya menentukan hukum (aturan obyektit) yang berlaku terhadap seseorang, suatu badan, suatu benda atau suatu kasusposisi yang tertentu. Keputusan yudikatif Mahkamah Agung dan setiap Putusan Hakim Pengadilan yang sudah mempunyai kekuatan hukum mutlak (absolute kracht van gewijsde) berlaku umum sebagai hukum baru (new law) atau hukum preseden (yurisprudensi). Suatu keputusan legislatif adalah suatu keputusan yang mengandung suatu ketentuan atau aturan umum (general rule) yang berlaku secara umum dan sarna sekali tidak boleh hanya berlaku bagi seseorang, suatu badan, atau suatu benda yang tertentu saja. Keputusan Dewan Perwakilan Rakyat yang hanya berlaku terhadap atau mengenai seseorang, suatu badan atau suatu benda tertentu saja seperti telah dikemukakan di atas adalah merupakan keputusan administratif walaupun

'" Atmosudirdjo, Prajudi.

1994. Hal. 94 dan 95.

Nomor 2 Tahun XXXII

Hukum Administrasi Negara. Jakarta: Ghalia Indonesia, eet. ke-IO,

204


bentuk formalnya adalah keputusan Dewan Perwakilan Rakyat atau undang-undang. Maka dapat timbul pertanyaan, apakah keputusan administratif Mahkamah Agung atau Dewan Perwakilan Rakyat dapat diadukan ke Pengadilan Tata Usaha Negara. Secara logika yuridis memang dapat digugat demikian. Di balik itu, suatu keputusan administratif yang legal (sah menurut undang-undang) dapat dibatalkan atau dilawan (digugat) jikalau ternyata melanggar atau melawan hukum. Yaitu semua keputusan yang bersifat tort atau onrechtmntige daad dapat dilawan dan digugat disertai permintaan ganti rugi dan atau rehabilitasi. Misalnya: pejabat DKI yang membuka lobang riol untuk membersihkan selokannya (sesuai dengan tugas dan wewenangnya) adalah legal, akan tetapi jika dia lalai memasang rambu peringatan sehingga membuat seorang pengendara motor terperoksok dan jatuh luka terpelanting dari motornya maka perbuatannya dianggap sebagai suatu perbuatan yang melawan hukum. Menurut hukum kita semua keputusan administratif wajib diminta untuk diterbitkan berdasarkan suatu permohonan tertulis resmi (artinya memenuhi syarat-syarat formal) menu rut suatu format tertentu dari seseorang, suatu badan, atau suatu instansi pemerintah lain. Jadi , prinsip hukum utama adalah bahwa keputusan yang bagaimana pun harns diminta secara tertulis secara resmi. Sehingga suatu permohonan secara lisan, langsung atau melalui tilpun, wajib ditolak. Bahkan suatu permohonan tertulis yang dikirim melalui fax dapat ditolak, kecuali jikalau sudah ada kesepakatan yang tertentu secara resmi. Suatu keputusan yang diterbitkan tanpa adanya permintaan tertulis resmi adalah batal karena hukum (van rechtswege nietig). Semua permohonan dari warga/badan masyarakat dan instansi pemerintah lain yang memenuhi syarat harus direspons dengan suatu keputusan administratif (penetapan, beschikking) oleh pejabat yang berwajib dan berwenang (berdasarkan sumpah jabatan yang hams disebut pada waktu penandatanganan). Tidak boleh ada penolakan dengan dalih apa pun jika semua persyaratan yang sudah ditetapkan telah dipenuhi secara sebagaimana mestinya. . Di samping itu, pada waktu penggarapan respons atas suatu permohonan resmi pada diri pejabat tidak boleh ada perasaan yang bersifat personal (emosional pribadi) walaupun si pemohon dikenal baik oleh si pejabat. Perasaan apa pun yang dapat mempengaruhi obyektifitas atau ketidak adilan menurut hukum pada keputusannya tidak

April - funi 2002

Prinsip-prinsip Hlikum Governance Publik Yang Baik

20S

diperkenankan. Sagi bangsa timur yang perasa sikap zakel ijk demikian itu seringkali dirasakan sangat berat. Adapun mengenai keputusan-keputusan administratif yang diperkenankan oleh hukum Indonesia adalah sebagai berikut. 10 Keputusan yang bersifat penolakan terhadap suatu permohonan atau yang merugikan si pemohon disebut "keputusan negatif". Setiap keputusan neg at if hanya berlaku satu kali saja. Artinya, segera setelah penolakan setiap warga/bad an masyarakatlinstansi yang bersangkutan langsung dapat mengajukan permohonan baru dengan mengadakan perubahan atau tambahan pada alasan-alasannya pad a waktu mengajukan permohonan ulang. Oengan dalih apa pun suatu surat permohonan baru tidak boleh ditolak untuk diterimanya dan harus diperlakukan sena ditanggapi sebagaimana mestinya menu rut hukum atau peraturan yang berlaku oleh karena hak mengajukan permohonan untuk memperoleh suatu hak yang ditetapkan oleh undang-undang merupakan hak asasi dari setiap warga masyarakat. Di dalam praktik memang tidak selalu hal tersebut diketahui atau disadari baik oleh para pejabat maupun oleh para warga masyarakat. Yang paling banyak mendapat perhatian dari banyak pihak adalah keputusan-keputusan administratif yang positif, dan terutama yang menyangkut penggunaan uang atau biaya atau apa pun nama dan bentuknya. Adapun keputusan-keputusan positif yang memberikan keuntungan kepada warga atau badan masyarakat dapat digolongkan menjadi lima kategori. Golongan pertama adalah keputusan-keputusan administratif yang menciptakan suatu "keadaan hukum " tenentu dalam suatu wi layah untuk jangka waktu ter-tentu dan untuk tujuan tenentu sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan yang berlaku untuk itu. Oalam kelompok ini termasuk pember ian status hukum tertentu kepada Satam. Misal yang ringan adalah: suatu keputusan Menteri Kesehatan yang menyatakan suatu wilayah tertentu "tertutup" karena adanya penyakit menular yang menjangkit sena sangat membahayakan kesehatan manusia dan hewan. Oi dalam keputusan harus dicantumkan secara serinci-rincinya (1) penyakit menular yang menjangkit, (2) tindakan apa yang harus dilakukan dan oleh instansi mana , (3) orang-orang yang diperkenankan 10 Utrecht E.I Saleh Djindjang. Moh. Pen;;G1Itar Hukum Administrasi Nej!,ara. Jakarta: PT. Ichtiar Baru, eet. ke-9. 1990. Hal. 112.

Nomor 2 Tahun XXXlf

206


serta syarat-syaratnya untuk keluar masuk wilayah terlarang tersebut, (4) pejabat yang bertanggung jawab atas status hukum tersebut, (5) jangka waktu berlakunya larangan, dsb. Penerbitan keputusan tersebut biasanya diminta oleh Gubernur atau atas namanya oleh Kepala Kantor Wilayah Kesehatan yang bersangkutan. Bilamana perlu ditetapkan pula sanksisanksi hukumnya bilamana terjadi pelanggaran serta dinas kepolisian yang berwajib dan berwenang untuk bertindak, yakni Dinas Kepolisian Kesehatan (volksgezondheidspolitie). Namun di Indonesia dinas kepolisian yang berkembang hanya dinas Kepolisian pidana (veiligheid en gerechtelijke politie) , yakni POLRI, dan dinas kepolisian pemerintahan daerah (lokale bestuurspolitie), yaitu Polisi Pamong Praja. Sebenarnya yang sudah perlu dikembangkan secara profesional adalah Dinas Kepolisian Bangunan Kota (stadsbouwpolitie) , Dinas Kepolisian Kebersihan Kota (stadsreinigingspolitie) , dan Dinas Kepolisian Perpajakan (jiscale politie). Golongan kedua adalah keputusan administratif yang memberikan status hukum tertentu kepada Obyek yang tertentu pula. Perubahan status pelabuhan pantai menjadi pelabuhan samudera, perubahan status suatu perguruan dari terdaftar menjadi status diakui, perubahan status rumah sakit, dan sebagainya merupakan contoh-contoh. Di dalam penerbitan golongan keputusan ini yang sangat perlu diperhatikan guna menjamin adanya good public governance adalah penetapan, pengembangan dan pengawasan terhadap prosedur hukumnya. Penerapan prosedur hukum yang seksama (zorgvuldigheid) di dalam proses penerbitan keputusan semacam ini dapat mencegah timbulnya berbagai macam problem tentang keabsahan dan ketertiban dikemudian hari, antara lain yang menyangkut kerugian material dan finansial. Golongan keputusan administratif yang ketiga adalah yang menyangkut pemberian berbagai macam pengecualian dan dispensasi. Masalah yang timbul adalah jika dispensasi tersebut menimbulkan kerugian ekonomis dan finansial bagi negara, seperti yang terjadi dengan kasus ekspor kayu gelondongan yang menyebabkan seorang Direktur lenderal Perdagangan diganti. Pengecualian atau dispensasi adalah suatu penetapan di dalam keputusan administratif yang menyatakan bahwa suatu larangan tertentu tidak berlaku terhadap kasus sebagaimana diajukan oleh seorang warga atau suatu badan masyarakat di dalam permohonannya kepada pemerintah. Di Indonesia pemberian dispensasi di waktu akhir-akhir ini menjadi suatu issu yang sangat sensitif.

April - Juni 2002


207

Golongan keputusan administratif yang keempat adalah suatu keputusan yang memberi beban atau kewajiban kepada seorang warga atau badan masyarakat. Yang paling banyak adalah keputusan-keputusan di bidang perpajakan yang disebut "penetapan pajak" (belastingaanslag). Di samping itu masih banyak macam beban atau kewajiban yang dapat ditetapkan termasuk kewajiban membayar, leges, retribusi, iuran, wajib kerja, wajib tugas, dan sebagainya. Bahkan wajib ikut "siskamling" sebenarnya menurut hukum juga wajib ditetapkan dengan suatu surat keputusan berdasarkan suatu ketentuan peraturan perundang-undangan yang tertentu, oleh karena dalam suatu negara hukum (rechtsstaat) tidak boleh hak kebebasan seseorang dikurangi tanpa adanya undang-undang yang mendapat persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat. Golongan kepurusan administratif kelima adalah yang paling banyak diminta oleh warga atau badan masyarakat dan yang paling banyak pula menimbulkan masalah-masalah di dalam praktik, yakni keputusankeputusan yang memberikan keuntungan materiel kepada warga atau badan masyarakat. Keberesan di bidang pemberian bermacam-rnacam ijin (vergwming, permit), lisensi (licentie, licence) dan konsesi (concessie, concession, grant, charter, claim, franchise) ini merupakan batu ujian terberat bagi suatu governance publik yang baik di negara yang mana pun. Bagi Indonesia golongan keputusan administratif kelima ini setahu penulis merupakan sumber KKN (Korupsi, Kolusi dan Nepo-tisme) yang terbesar, dan oleh karena itu harus dicarikan jalan keluar yang baik, suatu solusi win-win bagi semua pihak, dengan belajar dari negara-negara lain yang sudah terkenal bersih dari KKN. Menurut Prajudi Atmosudirdjo itulah salah satu sebabnya di Indonesia di zaman sebelum 1942 pada umumnya hanya pejabat-pejabat bangsa Belanda yang diberi wewenang menerbitkan ijin penting, lisensi dan konsesi oleh karena bagaimana pun pemberian ijin itu mengandung aspek strategi pemerintahan dan politik ekonomi. Ekonomi negara bisa hancur dari banyaknya KKN dan pemberian ijin yang tidak terkendali dengan baik. Ijin adalah suatu dispensasi dari suatu larangan. Dan larangan ini diadakan untuk tujuan strategi politik pemerintahan dan ekonomi untuk mengendalikan tatanan dan ketertiban masyarakat dan negara sesuai dengan kebijaksanaan-kebi-jaksanaan yang telah ditetapkan di segala bidang dan pada semua tingkatan. Di negara-negara maju seperti di negeri

Nomor 2 Tahun XXXII

208

Hukum dan PembanguruIn

Belanda sebanyak mungkin pihak masyarakat diikut sertakan melalui asosiasi-asosiasi profesi dan lembaga-lemabaga masyarakat ysng terkenal bonafid . Praktik demikian menu rut hemat penilis di Indonesia masih belum bisa diterapkan. Suatu jalan yang mungkin masih bisa ditempuh adalah membuat instansi-instansi yang banyak memberi ijin kurang peka terhadap godaan KKN. Lisensi adalah suatu ijin di bidang komersi dan bisnis, sedangkan konsesi harus benar-benar dibatasi secara baik oleh karena suatu konsesi merupakan suatu "paket" ijin-ijin, lisensi-lisensi dan suatu kewenangan terbatas dalam pemerintah-an, misalnya wewenang memindahkan penduduk, membentuk desa dan mengadakan pemilihan kepala desa, wewenang membuat jalan dan memasang jaringan telekomunikasi, membuat jaringan pengairan, dan sebagainya.

Pengawasan untuk Mengupayakan Adanya Kepemerintahan yang Baik Di dalam praktik hanya pengawasan yuridis yang masih dapat efektif asalkan sistem pengawasannya dapat dikembangkan secara profesional (termasuk kejujuran, menjunjung tinggi moral dan kode etik) terbuka dan transparan serta memakai standar-standar atau tolok ukur yang diketahui dan dipahami secara luas tidak hanya oleh para pejabat yang bersangkutan namun juga oleh semua pihak termasuk asosiasiasosiasi profesi, wartawan media massa, lembaga perlindungan konsumen, serta para warga masyarakat yang bersangkutan. Pada umumnya ada dua sarana utama yang dipergunakan untuk menilai apakah governance publik telah berlangsung secara baik, yakni Prosedur dan Fakta yang dipergunakan dalam mengambil keputusan di samping perhatian terhadap beberapa prinsip hukum yang menegakkan demokrasi. Di dalam pengawasan dan penilaian pertama-tama yang harus dilakukan adalah apakah semua keputusan , langkah dan tindakan yang telah diambil sesuai dengan prosedur hukum yang berlaku. Prosedur hukum ini ditetapkan di dalam peraturan perundangundangan yang bersangkutan, dapat juga dalam peraturan pelaksanaannya, atau dalam surat edaran khusus atau petujuk pelaksanaannya Uuklak). Yang terpenting adalah bahwa prosedur hukum tersebut harus diumumkan seluas-luasnya agar semua pihak yang bersangkutan mengetahuinya. Dengan demikian maka banyak pihak yang dapat memberi perhatian atau ikut melakukan pengawasan sehingga kemungkinan KKN dapat berkurang.

April - Juni 2002


209

Jikalau terjadinya keputusan tersebut ternyata tidak sesuai maka keputusan yang diambil adalab batal karena hukum, sedangkan langkah atau tindakan yang tidak sesuai dengan prosedur hukum dapat diprotes ke atasan atau melalui pewartaan di pers. Jika ada semacam Dewan atau Ombudsman dapat juga diajukan ke dua instansi tersebut. Oi dalam melaksanakan prinsip kesesuaian dengan prosedur hukum ini berlaku pula prinsip babwa keputusan yang diambil tidak boleh merugikan warga atau badan masyarakat yang bersangkutan dengan tidak menerapkan semua keten-tuan yang telab ditetapkan dalam peraturan perundang undangan yang berlaku, dengan mengurangi atau merugikan hak-hak mereka, atau dengan tidak memberi kesempatan sepenuhnya secara adil (fair) dan wajar kepada mereka untuk membela kepentingannya. Oi samping itu konsiderans (baban pertimbangan dan ketentuanketentuan yang dijadikan dasar hukum) yang termuat dalam keputusan harus sesuai dengan diktumnya (penetapannya) disertai mencantumkan pula semua fakta-fakta yang relevan secara sebenarnya. Pada waktu proses pengambilan keputusan demi obyektivitas dilarang melibatkan pihak-pihak ketiga yang mempunyai kepentingan langsung atau pun tidak langsung dengan materi keputusan tersebut. Jika ternyata terjadi maka sanksinya adalah keputusan tersebut batal karena hukum. Kriteria kedua di dalam pengawasan dan penilaian pemerintahan yang baik adalah hal penggunaan fakta-fakta. Pejabat yang bersangkutan wajib mengum-pulkan dan meminta kepada warga atau badan masyarakat yang mengajukan permohonan semua data dan fakta yang relevan dengan kasus yang bersangkutan. Di dalam membuat keputusan semua fakta yang relevan tersebut wajib diperguna-kan dalam pertimbangan agar keputusan tersebut adalah yang paling menguntung-kan bagi warga atau badan masyarakat yang bersangkutan sejauh tidak menyim-pang dari ketentuanketentuan yang berlaku. Perbuatan pejabat governance yang tidak mempergunakan semua data dan fakta yang ada sehingga merugikan warga atau badan masyarakat yang bersangkutan disebut perbuatan sewenang-wenang (arbitrary act, daad van willekeur) dan dapat digugat ke Pengadilan Tata Usaha Negara atau Perdata dan jika ada unsur pidananya (misalnya, dasar alasannya dianggap tidak wajar atau tidak masuk akal) dapat dituntut ke Pengadilan Pidana. Juga perbuatan pejabat governance yang menolak mempertimbangkan suatu pengajuan permohonan kembali karena adanya unsur atau fakta baru tanpa alasan yuridis yang tepat dikategorikan sebagai perbuatan sewenang-

Nomor 2 Tahun XXXII

210


wenang. Penolakan tersebut wajib dilakukan secara tertulis dengan alasanalasan yuridis yang jelas. Ada pula keputusan yang diterbitkan dengan menyalahgunakan jabatan atau wewenang jabatan di dalam menilai fakta-fakta. Perbuatan demikian itu disebut detournement de pouvoir (menyelewengkan wewenang) dan merupakan kasus Administrasi Negara dan atau pidana korupsi jikalau menyangkut penyalahgunaan uang atau barang. Tolok nilai yang banyak dipergunakan untuk menyatakan governance yang baik atau tidak adalah prinsip kesederajatan di depan hukum (principle of equality before the law). Menurut prinsip hukum ini idak boleh ada diskriminasi hukum dalam negara rechtsstaat dalam bentuk apa pun. Warga/Badan Masyarakat dan Lembaga/lnstansi Pemerintah yang mana pun berkedudukan sarna di depan Hukum. Jadi , tidak boleh ada rekayasa, manipulasi atau pandangan sendiri dengan dalih freies Ermessen (diskresi) dari pejabat governance. Prinsip hukum berikutnya yang sangat penting dan di negeranegara maju sang at diperhatikan adalah Prinsip KetelitianlKeseksamaan (het principe van zorgvuldigheid) . Keputusan yang diterbitkan tidak boleh diambil secara ceroboh, secara kurang teliti , dan sebelum disampaikan kepada yang bersangkutan wajib dipe-riksa, diverifikasi kembali, dan dinilai sebagaimana mestinya menu rut hukum dibubuhi paraf-paraf dan tanda tangan yang berwajib dan berwenang. Semua detil faktual atau teknis yang relevan dengan kasus yang diajukan oleh pemohon wajib sudah dilibatkan. Keputusan yang tidak memenuhi prinsip ketelitian adalah batal karena hukum dan dapat ditolak oleh yang bersangkutan disertai permintaan untuk direvisi. Permintaan demikian itu tidak boleh ditolak oleh pejabat gover-nance yang bersangkutan. Adanya tanda tangan menunjuk kepada yang berwenang dan bertanggung jawab atas keputusan yang diterbitkan, sedangkan paraf-paraf menunjuk kepada pejabat-pejabat yang telah melakukan koreksi, verifikasi atau penelitian ulang. Prinsip-prinsip hukum tersebut di atas terutama bertujuan mengupayakan adanya pemerintahan yang baik (behoorlijk bestuur, sound and good public gover-nance) sekaligus menjamin adanya kepastian hukum (legal certainty, rechtsze-kerheid) yang sangat vital bagi suatu negara modern yang demokratis. Jika prinsip-prinsip hukum tersebut diatas dipergunakan secara konsekuen dalam mengawasi menilai jalannya pemerintahan yang baik maka sekaligus segi moralitas dan etika juga dapat ditegakkan.

April - Juni 2002


211

Penulis berpendapat bahwa hanya hukum yang dapat dipergunakan sebagai instrurnen untuk mendapatkan public governance yang baik.

Daftar Pustaka Atmosudirdjo, Prajudi., Bagaimana Mengembangkan "Good Gavernance". Makalah untuk diskusi di Departemen Pemukiman dan Pengembangan Wilayah, Jakarta: 14 Nopember 2001. Atmosudirdjo, Prajudi., Hukum Administrasi Negara , Hukum Desentralisasi, dan Hukum Administrasi Daerah. Jakarta: 2001. Atmosudirdjo, Prajudi. , Hukum Administrasi Negara . Jakarta: Ghalia Indonesia, eel. ke-lO, 1994. Belinfante A.D. , Kort begrip van het administratieJ recht . Alphen aan den Rijn: Samson H.D. eel. ke-6, 1976. Donner, A.M. , Nederlands Bestuursrecht (Algemene deel). Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willinks, eel. ke-5 , 1987. Galen, A.G. van. Maarseveen, H. Th. J.F., Beginselen van Administratief Procesrecht. Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink, 1978. Haan P. De. et aI., Bestuursrecht in de Sociale Rechtstaat (Instrument en waarborg). Deventer: Kluwer, eel. ke-2, 1978. Hague, Rod & Harrop, Martin., Comparative Government and Politics (an Introduction) , England: Palgrave, Houndmills, Basingstike, Hamshire RG 21 6XS, 2001. Hajon, Phillipus ' M. , Parlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia. Surabaya: PT. Bina I1mu, eel. ke- I, 1987. Hartono, Sunarjati. , Apakah The Rule of Law itu ?, Bandung: Alumni , eel. ke-3, 1976. Koesoemahatmadja, Djenal Hoesen., Pokok-Pokok Hukum Tata Usaha Negara (jilid 1 dan 2). Bandung: PT. Citra Aditya Bakti, eel. ke-3, 1990. Leyland, Peter & Wood Terry. , Textbook on Administrative Law . London: Blackstone Press Limited, eel. ke-3, 1999.

Nomor 2 Tahun XXXII

212

Hukum dall Pembangullan

Lotulung, Paulus Effendi., Beberapa Sistem tentang Kontrol Segi Hukum terhadap Pemerintah. Bandung: PT. Citra Aditya Bakti, cel. ke-2, 1993.

------, Himpunan Makalah Azas-Azas Umum Pemerintahan yang Baik (MUPB). Bandung: PT. Citra Aditya Bakti, eel. ke-I, 1994. Prins, W.F. - Kosim Adisaputra, R., Pengantar Hukum Administrasi Negara, Jakarta: Pradnya Paramita, 1978. Purbopranoto, Kuneoro. , Perkembangan Hukum Administrasi Indonesia . (Proyek Penulisan Karya llmiah BPHN, Dep. Kehakiman RI). Bandung: Bina Cipta, eel. ke-I, 1981. Schipper, G.M. De dan Vriens, J.P.A.F., Compendium algemeen bestuursrecht. Den Boer Middelburg: 1984, eel. ke-2. Stellinga, 1.R. , Grondtrekken van het Nederlands Administratief recht. Zwolle: N.V. Uitgeversmaatsehappij, WEJ Tjeenk Willink, 1951. Stroink, F.A.M. Steenbeek, J.G. Inleiding in het staats en Administratiefrecht. Alphen aan den Rijn: Samson H.D . Tjeenk Will ink 1985, eel. ke-2. Thompson, Brian. Textbook on Costitution & Administrative Law. London: Blackstone Press Limited , cel. ke-3 , 1997. Utrecht E.lSaleh Djindjang, Moh. Pengantar Hukum Administrasi Negara, Jakarta: PT. lchtiar Bam, eel. ke-9, 1990. Vught, Frans A. van ., Kiekert, Wolter 1.M., Public Policy Administration Science in The Nederlands. Hertfordshire: Prentice Hall, eel. ke- I, 1995. Wade, E.C.S . dan Bradley, A.W., Constitutional and Administrative Law . New York: Addison Wesley Longman, eel. ke-II, 1996. Wijk, H .D van, Konijnenbelt, Hoofdstukken van Administratit;f recht. Breda: LEMMA B.V., 1988, eel. ke-4.

April - lUlli 2002

PRINSIP-PRINSIP HUKUM GOVERNANCE PUBLIK YANG BAlK

Recommend Documents