Prijsbeleid voor een versnelde energietransitie

Prijsbeleid voor een versnelde energietransitie

E E N D U U R Z AM E E N E R G I E V O O R Z I E N I N G V O O R I E D E R E E N

Ecofys Netherlands BV Kanaalweg 16-G P.O. Box 8408 3503 RK Utrecht The Netherlands T: +31 (0) 30 66 23 300 F: +31 (0) 30 66 23 301 E: [email protected] W: www.ecofys.com


Door: Fieke Geurts, Max Rathmann Datum: maart 2010

© Ecofys 2010 [email protected], +31 (0)30 662 3708 [email protected], + 31 (0)30 662 3354

PECPNL085025 © Ecofys 2010 In opdracht van: Milieudefensie

E COFYS N ETHERLANDS BV, A PRIVATE LIMITED LIABILITY COMPANY INCORPORATED UNDER THE LAWS OF T HE N ETHERLANDS HAVING ITS OFFICIAL SEAT AT U TRECHT AND REGISTERED WITH THE TRADE REGISTER OF THE C HAMBER OF C OMMERCE IN MIDDEN NEDERLAND UNDER FILE NUMBER 30161191


Voorwoord

Utrecht, 11 maart 2010. Milieudefensie heeft Ecofys gevraagd inzicht te geven in de bijdrage die prijsbeleid binnen een mix van beleidsinstrumenten kan leveren aan het bereiken van politieke doelstellingen op het gebied van klimaat-, energie- en milieubeleid in Nederland.

i


Samenvatting

Ecofys heeft gekeken naar de bijdrage die prijsbeleid kan leveren aan het bereiken van

de

Nederlandse

politieke

doelstellingen

op

het

gebied

van

klimaat-

en

energiebeleid. Het centrale idee van een CO2-prijsbeleid is: laat de veroorzaker van CO2-emissies voor de uitstoot betalen. Oftewel een prijsbeleid op CO2 zou zo moeten worden ingericht dat de maatschappelijke kosten van klimaatverandering worden verrekend. Een CO2-prijsprikkel kan gecreëerd worden door een belasting of een handelssysteem. Bij een handelssysteem is het belangrijk dat de bovengrens (het plafond) van emissies in lijn is met bijvoorbeeld de doelstelling om de opwarming van de aarde tot twee graden Celsius te beperken. En bij een belasting dat deze op een niveau is dat alle emissie reductiemaatregelen die nodig zijn om die doelstelling te halen rendabel worden. Volgens het principe is van ‘de vervuiler betaalt’ is het ook van belang dat de CO2-prijs eerlijk verdeeld is en er geen scheefgroei bestaat tussen groepen die meer en groepen die minder betalen. Ook bij een eerlijke toepassing van CO2 beprijzing, zal aanvullend beleid nodig blijven, mede omdat consumenten niet altijd op prijssignalen kunnen of willen reageren, toekomst technologieën vaak een extra steuntje in de rug nodig

hebben

en

er

naast

CO2 ook andere politieke doelstellingen

zijn

als

leveringszekerheid, lokale luchtvervuiling en geluidsoverlast. Het principe van de vervuiler betaalt is op Europees niveau ingevoerd in een emissiehandelssysteem dat ongeveer de helft van alle Europese CO2 emissie beslaat. Met de prijs- en beleidsontwikkelingen die we hier zien, zal de CO2 prijs binnen het emissiehandelssysteem tot 2020 rond de €20 per ton schommelen. Deze prijs is lager dan de €40 per ton waar bij de introductie van het handelssysteem op werd gerekend. Daarnaast is de prijs ook aanmerkelijk lager dan de range van €37-110 (US$ 50-150) per ton CO2, die volgens internationale modellen nodig is voor het halen van 20 tot 40% emissiereductie in 2020 ten opzichte van 2005. Hogere prijzen richting de €40 à €50 zijn zeker nodig om de investeringen in duurzame energie en energiebesparing op gang te brengen in de transitie naar een koolstofarme economie. Welke mogelijkheden zijn er dan om tot een hogere prijs te komen? Idealiter wordt de hogere prijs op internationaal of Europees niveau vorm gegeven. Nederland zou zich moeten inzetten voor het beperken van de emissierechten of de invoering van een Europese

bodemprijs

al

dan

niet

in

combinatie

met

aanpassing

van

de

importbelasting. Daarnaast heeft het ook de voorkeur dat de emissies die nog niet onder het emissiehandelssysteem vallen via Europees beleid een prijs krijgen. Aangezien van deze Europese agenda pas op middenlange termijn resultaat valt te verwachten, is het zinvol om ook binnen Nederland prijsbeleid scherper vorm te geven. Er in deze studie gekeken naar een aantal mogelijkheden binnen Nederland voor het verhogen van de CO2 prijs.

ii


•

Een aanpassing van de Regulerende Energie Belasting (REB), waarbij tarieven worden opgehoogd naar een bodemprijsniveau afhankelijk van CO2. Momenteel betalen huishoudens aanzienlijk meer en de industrie en energiebedrijven aanzienlijk minder belasting als de REB wordt omgerekend naar een prijs per ton CO2, zie Tabel 1. Voor huishoudens kan specifiek een CO2 component worden toegewezen. Voor afnemers die minder betalen dan een bepaalde CO2 bodemprijs, kunnen de belastingen geleidelijk worden opgetrokken. Een gefaseerde invoering heeft de voorkeur om ongewenst concurrentienadeel van de industrie te beperken.

•

Aanpassing van de accijnstarieven op brandstoffen, waar beter afgestemd wordt op de prijs per uitgestoten ton CO2. Dit zou betekenen dat LPG en (rode) diesel zwaarder en ethanol minder belast worden.

•

Het

hanteren

van

een

schaduwprijs

voor

overheidsinvesteringen

in

het

verlengende van duurzaam inkopen. Als het politiek (nog) niet haalbaar is om nu ambitieuze prijzen vast te leggen, kunnen overheden alternatief een ‘schaduw’CO2-prijs introduceren, die de CO2-prijs reflecteert die nodig is voor het halen van het ambitieniveau. Dit wordt momenteel al toegepast in het Verenigd Koningrijk.

Tabel 1

Tarieven binnen de Regulerende Energiebelasting vanaf 2010 omgerekend naar € per ton CO 2 (exclusief BTW) met emissiefactoren 1,78 kg CO2 /Nm3 en 0,566 kg CO2 /kWh.

Voorbeeld gebruiker

Huishoudens

Elektriciteit Categorie

REB

Categorie

REB

(in kWh)

per ton CO2

(in Nm3)

per ton CO2

tot 10.000

€195

tot 5.000

€89

10.000-50.000

€71

5.000 - 170.000

€78

50.000 - 10mln

€19

170.000 - 1 mln

€22

1 mln - 10 mln

€7

Zakelijke dienstverleners, MKB MKB, overheid

Aardgas

Industrie (deels binnen EU ETS) Energiebedrijven, grote

boven 10 mln

industrie

zakelijk

€1

boven 10 mln Nm3 zakelijk

€4

iii


Inhoudsopgave

1

Prijsbeleid is altijd onderdeel van een mix van beleid .............................. 1

1.1

Corrigeer tekortkomingen van de markt met prijsbeleid ..............................1

1.2

CO2 belasting of emissiehandel? – Als de ambitie maar klopt! ......................1

1.3

Geef lange termijn prijszekerheid .............................................................2

1.4

Beperk vrijstellingen in prijsbeleid ............................................................2

1.5

Prijsbeleid is altijd onderdeel van een mix van beleidsinstrumenten ..............2

2

Huidige CO2-prijzen: onvoldoende versnelling .......................................... 5

2.1

Een verwachte CO2 prijs tot 2020 van €20 per ton ......................................5

2.2

Potentieelstudies laten zien dat een prijs van €40 nodig is ...........................7

2.3

Lagere prijzen: een rem op investeringen ..................................................8

2.4

Een hogere CO2 prijs maakt duurzame energietechnieken concurrerend ........9

2.5

Kanttekening: energie-efficiëntie maatregelen in de industrie.....................11

3

Hoe tot een hogere CO2 prijs te komen? ................................................. 12

3.1

Een Europese of internationale aanpak heeft de voorkeur ..........................12

3.2

Gelijktrekken van verlaagde tarieven en afschaffen vrijstellingen................12

3.3

Prijsbeleid in transport, gebouwde omgeving en op vleesconsumptie...........14

3.4

Hanteren van een schaduwprijs voor overheidsinvesteringen .....................18

Referenties

............................................................................................. 19

iv


1

Prijsbeleid is altijd onderdeel van een mix van beleid

Dit

rapport

richt

zich

op

de

bijdrage

die

prijsbeleid

binnen

een

mix

van

beleidsinstrumenten kan leveren aan het bereiken van politieke doelstellingen op het gebied van klimaat-, energie- en milieubeleid in Nederland. Naast prijsbeleid zijn er tal van andere manieren om de transitie naar een duurzame energievoorziening te versnellen (subsidies, energie efficiency standaarden en labels, duurzame energie portfolio verplichtingen, vrijwillige afspraken). In dit hoofdstuk geven we aan wanneer welk instrument effectief is en waarom naast prijsbeleid nog verdere instrumenten noodzakelijk zijn. 1.1

Corrigeer tekortkomingen van de markt met prijsbeleid

Economen zijn het eens erover dat marktwerking in het normale economische verkeer tekortkomingen heeft, die met beleid gecorrigeerd moeten worden. Een van de bekendste

voorbeelden

van

tekortkomingen

zijn

publieke

goederen,

zoals

de

atmosfeer en de mogelijkheid om daarin CO2 (of stoffen die luchtverontreiniging veroorzaken) uit te stoten. Een publiek goed is gratis toegankelijk voor iedereen en staat daarom buiten het normale economische verkeer. Dat kan tot gevolg hebben dat hiervan meer wordt gebruikt dan zinvol is om de kwaliteit ervan in stand te houden. De uitstoot van broeikasgassen is gratis of zeer goedkoop en daardoor stoten wij zoveel uit dat daardoor de kwaliteit van de atmosfeer in hoog tempo achteruitgaat. Het centrale idee van een CO2-prijsbeleid is dan ook: laat de veroorzaker van CO2emissies voor de uitstoot betalen. Daardoor zullen automatisch door bedrijven en consumenten maatregelen genomen worden om emissies te reduceren. Als door beleid de juiste prijssignalen gegeven worden, werkt ‘de markt’ weer goed: CO2 wordt alleen uitgestoten als de maatschappelijke kosten van de uitstoot (= de kosten van klimaatverandering) de baten niet overstijgen. 1.2

CO2 belasting of emissiehandel? – Als de ambitie maar klopt!

Een CO2-prijsprikkel kan gecreëerd worden door een CO2- of energiebelasting of door een emissiehandelssysteem. Het laatste wordt in de Europese Unie toegepast voor energiebedrijven en grote industriële emissiebronnen: de bovengrens aan emissies wordt door de politiek bepaald en in de vorm van emissierechten uitgegeven. De broeikasgasemissies van een bedrijf mogen het aantal emissierechten niet overstijgen. Om dat te bereiken kan ieder bedrijf zelf beslissen of het emissies reduceert of liever CO2-rechten koopt. Hoe minder emissierechten worden uitgegeven, hoe meer bedrijven hun emissies reduceren en hoe hoger de CO2 prijs. Bij een CO2-belasting bepaalt de politiek direct de CO2-prijs. Is een CO2-belasting of een emissiehandel het betere instrument? Beide instrumenten hebben hun voor- en nadelen. De discussie daarover is niet onbeduidend, maar belangrijker is dat het ambitieniveau juist is: de bovengrens in de emissiehandel moet Prijsbeleid voor een versnelde energietransitie


1

in lijn zijn met bijvoorbeeld de doelstelling om de opwarming van de aarde tot twee graden Celsius te beperken. En bij een belasting moet deze dusdanig zijn dat alle emissie reductiemaatregelen die nodig zijn om die doelstelling te halen economisch rendabel worden. 1.3

Geef lange termijn prijszekerheid

Voor veel investeerders in energie infrastructuur is lange termijn prijszekerheid cruciaal in investeringsbeslissingen. Hierbij is het van belang dat overheden zekerheid geven over lange termijn (2020-2050) CO2-doelstellingen en CO2-prijzen. De doelstellingen in de emissiehandel zijn nu slechts tot 2020 bekend, terwijl bijvoorbeeld een kolencentrale een levensduur van 40 jaar heeft. Zolang geen lange termijn zekerheid bestaat is de kans groot dat investeerders hun beslissingen baseren op de huidige en de voorspelde, te lage CO2-prijzen. 1.4

Beperk vrijstellingen in prijsbeleid

Om een bepaald ambitieniveau met marktwerking te halen, is het belangrijk dat de CO2-prijs voor iedereen geldt en dat dus niet structureel de grootste vervuilers een lagere of geen prijs betalen. In dat geval zou het nodig worden dat andere uitstoters van CO2 een hogere CO2-prijs betalen om toch nog de geambieerde emissiereducties te realiseren. 1.5

Prijsbeleid is altijd onderdeel van een mix van beleidsinstrumenten

Sommige economen vinden, dat men na het installeren van het prijsbeleid ‘de markt’ zo veel mogelijk zijn werk moet laten doen, en extra beleidsmaatregelen moet vermijden, die bepaalde emissiereductie maatregelen bevoordelen of benadelen. Dit geldt echter alleen in een ‘ideale wereld’ met markten die perfect werken. In de praktijk hebben markten (en dus ook de CO2 markt) verdere tekortkomingen, die met flankerend beleid verholpen worden. In de praktijk is dus altijd een mix van beleidsinstrumenten nodig, waar echter prijsbeleid wel een centrale rol in kan nemen. Hieronder zijn vijf redenen gegeven waarom flankerend beleid nodig is: 1

Prijsniveau emissiehandel of CO2-belastingen onvoldoende hoog. Hier gaat het niet om een tekortkoming van de markt, maar van de politiek. Tot nu toe is het prijsniveau dat uit politieke besluiten resulteerde, bijna altijd te laag (of de emissiebovengrenzen te hoog) vergeleken met het ecologisch en economisch optimale niveau. Idealiter zou het ambitieniveau in de centrale prijsinstrumenten verhoogd worden. Als dat politiek niet haalbaar is, kan flankerend beleid gebruikt worden om ervoor te zorgen dat bepaalde maatregelen gerealiseerd worden ondanks de te lage prijsprikkel vanuit de centrale prijsinstrumenten. Dit flankerende beleid is dus een substituut voor onvoldoende ambitieuze prijsprikkels in de centrale prijsinstrumenten. Bijvoorbeeld kunnen nationale belastingen gebruikt worden om (te lage) prijzen in een Europees emissiehandelssysteem aan te vullen. Of als het politiek niet haalbaar lijkt de vervuilers meer te laten betalen,

2



is het politiek makkelijker subsidies te geven aan duurzame energie productie of energiebesparingsmaatregelen. Zodra de prijsprikkels uit het centrale instrument afdoende zijn kan dit flankerend beleid dus worden aangepast of afgeschaft. 2

Consumenten reageren niet op prijssignalen of kunnen dat niet. Vooral consumenten, maar ook kleinere bedrijven reageren vaak minder rationeel op prijsprikkels dan in simpele economische modellen verondersteld wordt. Als zij een lamp, een elektrisch apparaat, een auto of een huis kopen maken zij zelden een gedegen analyse van de aanschafkosten in verhouding tot de energiekosten tijdens de levensduur van het product. Dit ligt eraan dat de focus meestal op andere eigenschappen dan het energieverbruik ligt, aan een tekort aan informatie, tijd, en interesse (“bounded rationality”), en aan het feit dat aanschafkosten van efficiëntere producten vaak iets hoger zijn (ook al wordt dit snel terugverdiend). De reactie op prijsprikkels wordt nog verder bemoeilijkt als de gebruiker van een product niet de eigenaar is, zoals bijvoorbeeld bij huurwoningen: De huurder betaalt wel de energierekening, maar kan niet beslissen in isolatie te investeren. De verhuurder kan dat wel beslissen, maar het is voor hem alleen aantrekkelijk als hij dan de huur kan verhogen. Om deze problemen te overkomen is het zinvol als de overheid grenzen bepaalt voor de minimale energie efficiëntie of het maximale verbruik van een product. Dit gebeurt nu al bijvoorbeeld door Europees beleid op het gebied van elektrische apparaten en door Europees en nationaal beleid voor het energieverbruik van woningen. Het flankerend beleid zorgt ervoor dat de minst efficiënte producten verboden worden. De centrale prijsprikkels zorgen er voor dat verdere ontwikkeling van producten gestimuleerd wordt en dat bedrijven en consumenten gestimuleerd worden de meest efficiënte van de nog toegestane producten te kopen.

3

De markt investeert niet voldoende in toekomsttechnologieën. Als een CO2-prijs toegepast wordt op de hele economie, dan zal ‘de markt’ de emissie reductiemaatregelen vinden en realiseren, die tegen die prijs rendabel zijn (uitgezonderd de gevallen waar de tekortkomingen uit reden 2 en 4 van toepassing zijn). Maar ‘de markt’ zal in onvoldoende mate investeren in maatregelen die pas rendabel worden als de kosten van de maatregel verder dalen (eventueel in combinatie met stijgende CO2- en energieprijzen). Nieuwe technologieën zoals bijvoorbeeld wind turbines of zon-PV vergen vele jaren investeringen in onderzoek, demonstratieprojecten, opschaling van productie en technologisch leren voordat de kosten naar een niveau gezakt zijn dat de technologie zonder subsidies rendabel wordt. Individuele bedrijven kunnen er niet op rekenen dat zij alle investeringen in dit traject terug kunnen verdienen omdat innovaties en kennis altijd gekopieerd kunnen worden door concurrenten of omdat het lange termijn CO2-prijsbeleid van overheden niet betrouwbaar genoeg is. Dus zullen bedrijven minder in dit traject investeren dan vanuit maatschappelijk perspectief gezien optimaal is. Om deze reden is het zinvol flankerend beleid gedurende het ontwikkelingstraject van nieuwe technologieën toe te passen: Subsidies zijn zinvol voor onderzoek en demonstratieprojecten; en later tijdens de



3

opschaling

van

de

productie

en

het

technologisch

leren

zijn

dat

investeringssubsidies, feed-in premies/tarieven of verplichtingsystemen. 4

Verschil tussen maatschappelijke en private kosten en baten. Het is politiek gezien zinvol om maatregelen te steunen waar de maatschappelijke baten de maatschappelijke kosten overstijgen. Echter kunnen zulke maatregelen uit het perspectief van consumenten of bedrijven minder aantrekkelijk lijken dan uit maatschappelijk perspectief. Dit ligt er aan dat de maatschappelijke en private kosten en baten op verschillende aannames gebaseerd zijn: De “bv Nederland” kan bijvoorbeeld geld lenen tegen een lagere rente dan een echt bedrijf, en consumenten en bedrijven nemen in hun berekening belastingen en subsidies mee terwijl die in berekeningen van de maatschappelijke kosten niet meegenomen worden. Het kan dus zinvol zijn om op emissiebron A een hogere belasting toe te passen dan op emissiebron B, of voor emissie reductiemaatregel C een hogere subsidie te geven dan voor maatregel D, als daardoor bedrijven en consumenten gestimuleerd worden de maatschappelijk meest aantrekkelijke maatregelen te realiseren.

5

Meer

politieke

doelstellingen

dan

alleen

CO2-emissiereductie.

Naast

klimaatbescherming kan een overheid nog verdere politieke doelstellingen hebben waar een bepaalde emissie reductiemaatregel aan bijdraagt: de maatregel kan bijvoorbeeld helpen de afhankelijkheid van geïmporteerd gas of olie te verlagen, de uitstoot van schadelijke stoffen zoals fijn stof of zwaveldioxide te verlagen, of aan de economische ontwikkeling bijdragen. Een energiecentrale met CO2-opslag draagt bijvoorbeeld niet bij aan de reductie van de importafhankelijkheid van aardgas of kolen, terwijl een windturbine of een energiebesparingsmaatregel daar wel aan bijdragen. Dit kan een reden zijn om de laatste twee extra te steunen.

4



Huidige CO2-prijzen: onvoldoende versnelling

Dit

rapport

richt

zich

op

de

bijdrage

die

prijsbeleid

binnen

een

mix

van

beleidsinstrumenten kan leveren aan het bereiken van politieke doelstellingen op het gebied van klimaat-, energie- en milieubeleid. In dit hoofdstuk schetsen we een van de

belangrijkste

prijsinstrument

op

het

gebeid

van

CO2

–

het

Europese

emissiehandelssysteem (EU ETS). Prijsbeleid buiten de ETS wordt in het volgende hoofdstuk besproken. 2.1

Een verwachte CO2 prijs tot 2020 van €20 per ton

In de Europese Unie valt ongeveer de helft van de broeikasgasemissies onder een emissiehandelssysteem. Het plafond van emissies is bepaald voor drie periodes: een testfase van 2005-2007, een tweede fase van 2008-2011 en een derde fase van 2012-2020. Door de schaarste krijgt de uitstoot van CO2 een prijs voor elk van deze drie periodes. In Figuur 1 zijn de historische prijsontwikkelingen van de prijs van een emissierecht in fase een en twee weergegeven. Door de recente economische crisis, zijn de CO2 prijzen van ongeveer €20 tot €25 per ton CO2 in de zomer van 2008 gedaald naar onder de €15 per ton op dit moment. De verwachting van de ontwikkeling van de CO2 prijs in wetenschappelijke publicaties en door agentschappen is het laatste jaar bijgesteld door de economische crisis. Waar de meeste voorspellingen voor de economische crisis lagen tussen de €25 en €40 per ton, is momenteel de verwachting dat de prijs zal liggen rond de €20 per ton (Graus, 2009). Deze lagere prijs is het gevolg van een aantal ontwikkelingen. 35.00

Phase I oversupply revealed Concerns on German power capacity shortfall, high oil and German high oil prices power prices

Dry spell in Spain Extreme cold winter

30.00

Rising oil prices

EC cuts phase I NAPs

25.00

spike in oil prices

Deepening economic crisis from credit crunch

EC assures stricter phase II

20.00

15.00

10.00 Oversupply phase 1 reaffirmed Phase 1

5.00

Lower demand due to lower production

Small rise in oil prices

Phase 2

jan-10

sep-09

nov-09

jul-09

mei-09

jan-09

mrt-09

nov-08

jul-08

sep-08

mei-08

mrt-08

jan-08

nov-07

jul-07

sep-07

mei-07

jan-07

mrt-07

nov-06

jul-06

sep-06

mei-06

jan-06

mrt-06

nov-05

jul-05

sep-05

mei-05

jan-05

0.00 mrt-05

Emission allowance price (EUR/tonneCO2)

2

Figuur 1 Prijs ontwikkelingen emissierechten in fase 1 (onderbroken lijn) en 2 (doorgetrokken lijn). Bron: Ecofys, data PointCarbon.



5

Door de recessie zijn de industriële emissies momenteel aanmerkelijk lager dan was voorzien bij het vaststellen van het plafond. In 2008 waren de geverifieerde emissies met 2118 Mton CO2e lager dan het plafond van 2200 Mton CO2e. Het is de vraag hoe en of het aantrekken van de economie zal leiden tot de zelfde schaarste als eerder werd voorzien. Op zichzelf is een lagere productie (door de recessie) naast investeringen in duurzame energie en energiebesparing ook een manier om de Europese reductiedoelstellingen te halen. De lagere productie heeft echter een aantal neveneffecten, zie ook Figuur 2. In de tweede fase van het emissie handelssysteem is het, net als in de eerste fase, mogelijk om ongebruikte emissierechten over te hevelen naar de derde fase (“banking”). Daarnaast kan zowel in de tweede als in de derde fase aan een deel van de verplichting worden voldaan door emissierechten van buiten de Europese Unie te “importeren”. Doordat de prijs van geïmporteerde emissierechten momenteel lager is dan de “Europese” emissierechten, is het economische rendabel om extra rechten van buiten de EU te kopen en het overschot door te schuiven naar de derde fase. De combinatie van de mogelijkheid tot banking, de hogere prijs voor Europese emissierechten en de lagere emissies door de economische crisis heeft tot gevolg dat er in de derde fase een aanzienlijk deel (oplopend tot de helft) van de verplichting voldaan kan worden met emissierechten van buiten de Europese Unie. Deze ontwikkelingen kunnen ertoe leiden dat een aanzienlijk kleiner deel van de schaarste in de periode tot 2020 wordt voldaan door maatregelen binnen de grenzen van de Europese Unie. De verwachting is dat de prijs voor een emissierecht van rond de €20 per ton CO2e ligt in de periode tot 2020.

6



Figuur 2 Emissie broeikasgassen binnen het Europese emissiehandelssysteem voor en na de recessie. De sprong in de raming van de fysieke emissies in 2011 komt door de toetreding van de luchtvaart. Bron: Graus (2009) overgenomen in PBL (2009)

2.2

Potentieelstudies laten zien dat een prijs van €40 nodig is

Er zijn meerdere studies gedaan die antwoord proberen te geven op de vraag: welke maatregelen om broeikasgasemissies terug te dringen zijn er mogelijk tegenover welke kosten, onder andere in de Europese SERPEC-CC studie, het PRIMES model dat als grondslag is gebruikt voor het energie- en klimaatpakket van de Europese Unie en door McKinsey& Company. Een drietal studies geven het volgende beeld: 1

In de Impact Assessment die gemaakt is voor het energie- en klimaatpakket van de Europese Unie, werd ervan uitgegaan dat de doelstelling van 20% reductie in broeikasgassen binnen de Europese Unie ten opzichte van 1990 mogelijk is voor een CO2-prijs van rond de €40 per ton, waarbij handel van buiten de EU niet is meegenomen (Europese Commissie, 2009).

2

In het Verenigd Koningrijk wordt een ‘schaduw’-CO2-prijs gehanteerd. Dit zijn de voorspelde prijzen die nodig zullen zijn voor het halen van de Engelse CO2 doelstellingen (-20% in 2020 oplopend naar -80% in 2050). De prijs binnen het emissiehandelssysteem loopt op van ₤22 (2010), ₤23 (1015), ₤25 (2020), ₤70 (2030) naar ₤200 (2050). (DECC, 2009)

3

Uit een overzichtsstudie van de verschillende de studies naar de kosten en het potentieel van CO2 reductie valt de algemene conclusie te trekken dat het mogelijk is om rond de 20% tot 40% emissies te reduceren in 2020 ten opzichte



7

van 2005 voor een CO2 prijs van €37-110 per ton CO2 (Amann, 2009)1. Modellen die echter uitgaan van technische maatregelen en marktgroei, komen tot de helft van dit reductiepotentieel. Deze drie voorbeelden laten duidelijk zien dat een prijs van €20 per ton CO2 niet hoog genoeg is voor het halen van de emissiereducties die nodig zijn voor een transitie naar een koolstofarme economie. 2.3

Lagere prijzen: een rem op investeringen

In de potentieelstudies naar de kosten van emissie reductiemaatregelen, worden grofweg drie categorieën van maatregelen onderscheiden. •

Maatregelen die geld opleveren. Dit zijn maatregelen die door energiebesparing maatschappelijke baten hebben, bijvoorbeeld isolatie van woningen. Deze maatregelen worden het effectiefst door energie efficiëntie standaarden gerealiseerd.

•

Maatregelen met kosten tussen de 0 en €50 per ton. De kosten effectiviteit van deze maatregelen is in meer of mindere mate afhankelijk van het prijsniveau in het emissiehandelssysteem.

•

Maatregelen met kosten boven de €50 per ton. Voor deze maatregelen is beleid nodig dat er opgericht is de technologie zodanig te ontwikkelen dat de kosten in de toekomst verder kunnen dalen. Een hogere CO2 prijs binnen het emissiehandelssysteem leidt ertoe dat additioneel beleid minder noodzakelijk wordt.

Een prijs van rond de €20 per ton zal ervoor zorgen dat investeringen in duurzame energie en energie efficiëntie minder rendabel worden. Enkele voorbeelden van maatregelen waarvan geschat wordt dat deze rond 2020 in de categorie tussen de €20 en €50 per ton zitten zijn: •

Duurzame energietechnieken op gunstige locaties (wind op land en zon in Zuid Europa);

•

Toepassing van CO2 afvang en opslag in nieuwe installaties;

•

Meestook van biomassa;

•

Warmtekracht centrales in de industrie;

•

Vermindering van lekkage van koelmiddelen;

•

Energieneutrale nieuwbouw.

Bij de huidige prijzen zijn investeringen in deze maatregelen nog niet rendabel, waardoor er kleiner deel gerealiseerd zal worden dan bij prijzen oplopend tot €40 à €50 per ton CO2.

1

“Models that include consumer demand changes, macro-economic feedbacks and carbon leakage (i.e.,

computable general equilibrium models) agree on a mitigation potential of up to 40% reduction below 2005 levels for total Annex I emissions in 2020 for a carbon price of 50 to 150 US-$/tCO2.” Exchange rate March 2009.

8



Bij de prijzen die uit de potentieelstudies komen valt ook nog de kanttekening te plaatsen dat er een verschil is tussen maatschappelijk en private kosten en baten (zie ook paragraaf 1.5.4). Maatregelen die vanuit een maatschappelijk oogpunt kosten tussen de €20 en €50 per ton hebben, zullen niet perse gerealiseerd worden bij deze handelsprijs.

Dit

komt

doordat

de

CO2

handelsprijs

bepaald

wordt

door

de

investeringscriteria van bedrijven: tot welke prijs is het nemen van maatregelen voor mij rendabeler dan het inkopen van emissierechten? Deze investeringscriteria verschillen

van

het

maatschappelijk

perspectief.

Een

maatregel

die

voor

de

maatschappij als geheel rendeert, hoeft niet te voldoen aan de investeringscriteria van een bedrijf. Hierbij is het economische uitgangspunt dat vanuit maatschappelijk perspectief vaak wordt

uitgegaan

van

een

interne

rentevoet

van

rond

de

5%

en

een

afschrijvingstermijn van ongeveer 30 jaar. In de industrie ligt de rentevoet vaak boven

de

8%

en

kan

zelfs

oplopen

tot

20%

of

30%

en

gelden

kortere

afschrijftermijnen. De hogere interne rentevoet heeft het effect dat maatregelen die vanuit maatschappelijk oogpunt kosteneffectief zijn tegen een bepaalde prijs, niet aan de investeringscriteria van het bedrijf voldoen2. Met name voor maatregelen waarvan een groot deel van de kosten uit de initiële investering bestaat, zal door dit effect de CO2 handelsprijs hoger liggen dan de CO2prijs vanuit maatschappelijk perspectief om hetzelfde resultaat te bereiken. Sectoren waar de maatregelen typisch kapitaal intensief zijn, zijn de transport sector (infrastructuur) en de gebouwde omgeving. Binnen het emissiehandelssysteem geldt dit met name voor de staalindustrie. (McKinsey&Company, 2009). Het praktische effect van de strenge investeringscriteria is dat de CO2 handelsprijs hoger is dan de CO2 prijs vanuit het maatschappelijke perspectief om hetzelfde effect te hebben. Dit heeft tot gevolg dat maatregelen die vanuit een maatschappelijk oogpunt kosten hebben lager dan €20 per ton, niet bij een handelsprijs van €20 per ton gerealiseerd worden. De lagere CO2 prijs zet hierdoor de investeringen die nodig zijn voor de transitie naar een koolstofarme Europese economie op een achterstand. 2.4

Een hogere CO2 prijs maakt duurzame energietechnieken concurrerend

Op dit moment wordt de groei en ontwikkeling van verschillende soorten duurzame energie in Nederland voornamelijk gestimuleerd via de regeling Stimulering Duurzame Energie (SDE). De SDE komt er op neer dat producenten het verschil (de onrendabele 2

Op deze basis rendeert bijvoorbeeld een investering van één miljoen euro bij jaarlijkse opbrengsten boven

de 6,5 duizend euro vanuit een maatschappelijk perspectief. Onder de voorwaarden van een interne rentevoet van 15% en een afschrijftermijn van 8 jaar, rendeert een investering van één miljoen euro pas bij jaarlijkse opbrengsten boven de 22 duizend euro.



9

top) tussen kosten om energie op te wekken, met bijvoorbeeld windturbines of zonPV, en de marktprijs van energie vergoed krijgen van de overheid. De onrendabele top wordt jaarlijks vastgesteld op basis van berekening van ECN. De SDE regeling heeft een eindig budget, wat betekent dat er jaarlijks een beperkte hoeveelheid vermogen duurzame energie gebouwd kan worden. De CO2-prijs heeft een vrijwel direct effect op de hoeveelheid subsidie die nodig is om duurzame energie rendabel te maken. Als men de ECN inschattingen over de ontwikkeling van stroomprijzen en de onrendabele top van duurzame energietechnologieën verondersteld, kunnen de volgende prijsschattingen gemaakt worden (Van Dril, 2009). •

Wind op land is al op korte termijn (2012) concurrerend is met traditionele (fossiele) technieken als de CO2 prijs rond de €40 per ton ligt3. De verwachting is dat door de dalende productiekosten van windenergie dit verder zal dalen tot rond de 30€ per ton in 2015. In 2020 zal wind op land waarschijnlijk kunnen concurreren met fossiele technieken, ook zonder een prijs op CO2.

•

Wind op zee is op korte termijn (2012) alleen concurrerend bij een hoge CO2prijs van rond de €150 per ton, dalend naar rond de €120 per ton rond 2015. De kosten van wind op zee zullen op de langere termijn dalen door schaalvoordeel

en

leereffecten,

waardoor

deze

techniek

in

2020

kan

concurreren met conventionele technieken bij een CO2-prijs van rond de €30 per ton. •

Zon-PV zou momenteel CO2 prijzen nodig hebben die een orde 20 à 30 hoger zijn dan het huidige prijsniveau om concurrerend te worden met marktprijzen4. Daarbij

geldt

wel

dat

zon-PV

qua

prijs

eerder

concurreert

met

het

consumententarief, dan met de marktprijzen. Dit komt doordat zon-PV niet tegen groothandelsprijzen verkocht hoeft te worden (rond de €8ct per kWh) maar een vervanging is van consumententarieven (rond de €25ct per kWh). Waarschijnlijk zal bij voorziene kostendaling zon-PV tussen 2015 en 2020 kunnen concurreren met consumententarieven bij een CO2 prijs van rond de €40 per ton. De kostendaling van zowel wind en zon-PV wordt gedeeltelijk gerealiseerd door leereffecten van de technologie op wereldwijde schaal, maar ook door leereffecten bij de nationale toepassing van de technologie door overheid, projectontwikkelaars en installateurs. Het laatstgenoemde gedeelte van de leercurve doorloopt ieder land individueel. De kosten voor zon-PV bijvoorbeeld zijn nu in Nederland hoger dan in Duitsland,

mede

omdat

de

Nederlandse

sector

nog

minder

ervaring

en

schaalvoordelen heeft.

3

ECN veronderstelt in de berening van de onrendabele top dat projecten gebruik kunnen maken van de EIA

(Energie Investerings Aftrek) die overeen komt met een investeringssubside van ongeveer 10%. Dus zonder EIA zou een CO2 prijs van € 55-60 per ton nodig zijn. Dit effect speelt ook bij de andere duurzame energie technieken. 4

De kostenschattingen van ECN voor zon-PV zijn aan de hoge kant, waardoor de benodigde CO2 prijs ook

hoog uitvalt. Er wordt gerekend met 47 €ct per kWh in 2012, terwijl in Duitsland vanaf tweede helft van 2010 de tarieven 33 €ct/kWH (kleinschalig) en 24 €ct/kWh (grootschalige) zijn.

10



2.5

Kanttekening: energie-efficiëntie maatregelen in de industrie

In de industrie zijn er veel energie-efficiënte maatregelen vanuit een maatschappelijk perspectief kosteneffectief, ook bij lage CO2 prijzen. Een hogere prijs van CO2 zal uiteindelijk leiden tot betere energie efficiëntie in de industrie. Dit effect is echter minder direct dan bij investeringen in duurzame energie en er zijn een aantal kanttekeningen te plaatsen die verhinderen dat een hogere CO2 prijs direct leidt tot lagere emissies in de industrie(Expert Group on Energy Efficiency, 2007; McKinsey & Company 2009): •

Stabiliteit. Voor individuele bedrijven is de zekerheid om investeringen terug te verdienen van groot belang. Hierbij speelt niet alleen het prijs niveau een rol, maar ook de zekerheid over het lange termijn CO2-prijsbeleid van overheden. Bij instabiele prijzen en het ontbreken van internationale lange termijn doelen (wereldwijd na 2012 en in Europa na 2020), zullen bedrijven minder investeren dan vanuit maatschappelijk perspectief gezien optimaal is.

•

Kennis. Energiemanagement systemen, waarin de energiestromen worden bijgehouden, zijn in de industrie niet altijd even goed, waardoor lang niet alle maatregelen die kosteneffectief zijn ook in het vizier van de industrie liggen. Dit speelt logischerwijs het meest in die industrieën waar het aandeel van energie in de toegevoegde waarde van het bedrijf geringer is.

•

Kapitaal. Beschikbaarheid van kapitaal is vaak een probleem. Kapitaal dat beschikbaar is, wordt eerder uitgegeven aan de “core business” en niet aan energiebesparende maatregelen. Dit speelt met name in de lichte industrie waar het aandeel van energie in de toegevoegde waarde gering is. Ook komen de extra kosten voor maatregelen (bijvoorbeeld een hogere aanschafprijs van apparaten) en de opbrengsten (bijvoorbeeld lagere energiekosten) vaak op verschillende afdelingen in een bedrijf terecht.

In de industrie is daarnaast het effect van Carbon Leakage van belang: verschuiving van productie naar buiten de Europese Unie om onder de kosten van de CO2 uit te komen. Verplaatsing van industrie leidt weliswaar tot lagere emissies binnen Europa, maar draagt niet bij een wereldwijde afname van broeikasgassen. Beleid zal hier rekening mee moeten houden en dit kan onder andere door CO2 prijzen geleidelijk op te laten lopen, erg gevoelige sectoren te compenseren (bijvoorbeeld in de vorm van subsidie voor duurzame energie of energie efficiëntie maatregelen) of zelfs door import heffingen.



11

3

Hoe tot een hogere CO2 prijs te komen?

Dit

rapport

richt

zich

op

de

bijdrage

die

prijsbeleid

binnen

een

mix

van

beleidsinstrumenten kan leveren aan het bereiken van politieke doelstellingen op het gebied van klimaat-, energie- en milieubeleid in Nederland. Dit hoofdstuk geeft aan welke mogelijkheden er zijn in het Nederlandse prijsbeleid. 3.1

Een Europese of internationale aanpak heeft de voorkeur

Over het algemeen is te concluderen dat de huidige prijsniveaus voor CO2 te laag zijn voor de transitie naar een duurzame energievoorziening. De volgende vraag is dan: welke mogelijkheden zijn er om tot een hogere prijs te komen? Er zijn een aantal alternatieven: 1. Een Europees aanpak: het aantal emissierechten beperken, een Europese bodemprijs

invoeren

of

beprijzing

instellen

voor

sectoren

buiten

het

emissiehandelssysteem, eventueel met aanpassing van de importbelasting. 2. Nederlandse belasting op energie aanpassen en sterker laten afhangen van de CO2 component. Hierbij kan een bodemprijsniveau worden ingesteld, al dan niet verschillend per sector. In sectoren waar al een aanzienlijke belasting op energie

bestaat

(brandstoffen

en

huishoudens)

kan

een

specifieke

koolstofcomponent worden toegewezen. 3. Hanteren van een CO2 schaduwprijs voor overheidsinvesteringen. Idealiter wordt de hogere prijs op internationaal of Europees niveau vorm gegeven, omdat de concurrentiepositie van het bedrijfsleven op korte termijn nadelig wordt beïnvloed in delen van de wereld waar een prijs voor CO2 wordt gevoerd. Nederland zou zich in Europees verband hiervoor moeten inzetten. Aangezien van deze Europese agenda pas op middenlange termijn resultaat valt te verwachten, is het zinvol om ook binnen Nederland prijsbeleid scherper vorm te geven. Hieronder bespreken we een aantal opties in meer detail. 3.2

Gelijktrekken van verlaagde tarieven en afschaffen vrijstellingen

Directe en indirecte subsidies op fossiele brandstoffen kunnen een negatief effect hebben op een goede werking van een emissiehandelssysteem. In tegenstelling tot landen als China, India, Indonesië, Rusland and Saoedi-Arabië, wordt het gebruik van fossiele brandstoffen in Nederland niet direct gesubsidieerd. Er zijn echter wel vrijstellingen en verlaagde tarieven die soms ook wel “indirecte subsidies” worden genoemd. Dit zijn overheidsregelingen die het effect hebben dat de prijs voor consumenten hoger is (of voor productenten lager) dan het geval zou zijn zonder overheidsingrijpen.

Deze

indirecte

subsidies

zijn

vaak

niet

zichtbaar

in

overheidsbudgetten, maar geven economische voordelen aan delen van de markt door onder andere vrijstellingen en verlaagde tarieven. 12



In Nederland gaat het om ongeveer veertig indirecte subsidies op fossiele brandstoffen die een negatief effect hebben op het milieu (Van Beers et al, 2002). De belangrijkste die inwerken op het emissiehandelssysteem zijn: •

Vrijstelling en verlaagde tarieven in de Reguleren Energie Belasting (REB) voor grootgebruikers (onder andere de glastuinbouw) en kolen;

•

Vrijstellingen en verlaagde tarieven voor brandstofbelasting voor grootgebruikers, eigen gebruik in raffinaderijen, gebruik van fossiele brandstoffen voor niet-energetische toepassingen;

•

Verlaagde tarieven en vrijstellingen van accijnzen op brandstoffen in de luchtvaart en scheepvaart, het gebruik van rode diesel en LPG.

Hierbij is de vrijstelling van de Regulerende Energie Belasting de voornaamste. In Tabel 3 - 1 is weergegeven wat de bedragen in de REB zijn omgerekend naar CO2. Hierin is te zien dat huishoudens momenteel een veel hogere CO2 belasting betalen dan de industrie, het midden en klein bedrijf (MKB) en de overheid. Tabel 3 - 1

Tarieven binnen de Regulerende Energiebelasting vanaf 2010 omgerekend naar € per ton CO 2 (exclusief BTW) met emissiefactoren 1,78 kg CO2 /Nm3 en 0,566 kg CO 2/kWh.

Voorbeeld gebruiker

Aardgas

Elektriciteit Categorie tot 10.000 kWh

Huishoudens Zakelijke dienstverleners, MKB MKB, overheid

REB per ton CO2 €195

10.000 50.000 kWh

€71

50.000 - 10 mln kWh

€19

categorie tot 5.000 Nm3 5.000 170.000 Nm3 170.000 - 1 mln Nm3

Industrie (deels binnen EU

1 mln - 10 mln

ETS)

Nm3

Energiebedrijven, grote

boven 10 mln kWh zakelijk

industrie

€1

boven 10 mln Nm3 zakelijk

REB per ton CO2 €89 €78 €22 €7 €4

Op basis van gegevens uit 2000 schat onderzoeker Van Beers (e.a.) dat het jaarlijks gaat om een bedrag van €1,5 miljard dat niet wordt geïnd door het regressieve karakter van de belasting. Uitgangspunt hierbij is het gelijktrekken van de vijf schijven. Op basis van de prijselasticiteit in de energiesector berekent hij dat het hiermee jaarlijks ongeveer 0,800 Mton CO2 emissies gemoeid zijn. Dit is ongeveer 1% van de jaarlijkse emissies die in Nederland onder het emissiehandelssysteem vallen. Onderzoeksbureau CE heeft in het recente onderzoek Grenzen aan groen? – bouwstenen voor een groen belastingstelsel geadviseerd om de belasting tot 10 miljoen kWh en 1 miljoen Nm3 aardgas gelijk te schakelen. Verder bevelen onderzoek naar verbreding voor de twee hoogste schijven aan met het oog op Europese harmonisatie (Blom, 2010).



13

Ook het tarief voor de industrie (boven de 10 miljoen kWh en 1 miljoen Nm3 aardgas) zou verder opgetrokken kunnen worden. De bedrijven in deze schalen vallen bijna allemaal ook onder het Europese emissiehandelssysteem. Door het ophogen van de energiebelasting, en deze afhankelijk te maken van CO2, wordt min of meer een bodemprijs gecreëerd in het emissiehandelssysteem. Hiermee kunnen energieefficiënte

maatregelen

en

investeringen

in

duurzame

energietechnieken

extra

gestimuleerd worden. Er zijn twee kanttekeningen: Als Nederland deze belasting eenzijdig (en niet in Europees verband) oplegt

•

bestaat het gevaar dat industrie verplaatst. Een in de tijd oplopend tarief heeft daarom de voorkeur. De verhoogde tarieven kunnen weliswaar leiden tot lagere emissies in

•

Nederland,

maar

zorgen

niet

tot

verlaagde

emissies

binnen

het

emissiehandelssysteem in Europa. Het emissieplafond zal vanuit economisch oogpunt altijd “opgevuld” worden – de industrie zal niet meer maatregelen nemen dan nodig is om binnen de emissierechten te blijven. De extra maatregelen die in Nederland genomen worden, leiden daardoor tot extra emissies in de rest van Europa. 3.3

Prijsbeleid in transport, gebouwde omgeving en op vleesconsumptie

Ecofys heeft gekeken naar de effecten van prijsbeleid op CO2 in Nederland toegespitst op de sectoren transport, gebouwde omgeving en voor de vleesconsumptie. In overleg met Milieudefensie is ervoor gekozen de beleidsgaten zoals aangegeven in de inventarisatie van Stichting Natuur en Milieu Het klimaatbeleid van Nederland – een tussenbalans uit 2009

aan te houden in de transport sector en de gebouwde

omgeving. Daarnaast is gekeken hoe tot 33% consumptievermindering in vlees gekomen kan worden. Voor deze drie doelstellingen is op basis van de prijselasticiteit gekeken naar het mogelijke effect van prijsbeleid. Intermezzo - Wat is prijselasticiteit? De prijselasticiteit geeft de relatieve verandering van de vraag aan als gevolg van een relatieve prijsverandering. Bij een prijselasticiteit lager dan -1 neemt de vraag sterker af dan de prijsverandering. Bij een prijselasticiteit tussen -1 en 0 reageert de consument

minder

sterk

op

prijsprikkels.

Een

elasticiteit

van

-0.4

betekent

bijvoorbeeld dat een stijging van de prijs met 5% leidt tot een afname van de vraag met ongeveer (0.4 · 5%) = 2%. Met de prijselasticiteit van producten dient voorzichtig om te worden gegaan omdat deze niet altijd ondersteund worden door een grote hoeveelheid empirische data, aangezien de prijselasticiteit afhankelijk is van verschillende parameters. Verder kan het lange termijn effect van een prijsstijging verschillen van het korte termijn effect: op de korte termijn zullen mensen bijvoorbeeld minder auto rijden, maar op de lange termijn zullen consumenten minder of efficiëntere auto’s kopen als gevolg van een prijsdaling en bij verhuizingen minder ver van hun werk gaan wonen of werk zoeken dichter

bij

huis.

De

paragrafen

zijn

dus

een

indicatie

van

vraagveranderingen. 14



mogelijke

Vleesconsumptie De vraag naar vlees wordt over het algemeen niet als heel elastisch beschouwd. Schattingen van de prijselasticiteit variëren grofweg tussen de -0,1 en -1,6 (Bunte, 2003). Op de kortere termijn zijn lagere prijselasticiteit te verwachten, waarbij waardes onder de 1,0 realistisch zijn. Een hogere prijselasticiteit is alleen te verwachten als er heel voor de hand liggende, en algemeen geaccepteerde gelijkwaardige, alternatieven zijn. Hoewel vleesvervangers beschikbaar zijn is het meest voor de hand liggende alternatief ander type vlees. De prijselasticiteit varieert dan ook per type vlees. Hierbij is de prijselasticiteit van het relatief dure rundvlees het grootst en van kip het laagst. Gemiddelde waardes zijn respectievelijk ongeveer -0,7 (rundvlees), -0,6 (varkensvlees) en -0,3 (kip) (van Beers, 2002). Hieruit blijkt ook dat de prijselasticiteit het grootst is voor het meest broeikasgasintensieve rundvlees5. Op basis van statistieken uit 2000 concludeert onderzoeker Van Beers dat het verlaagde BTW tarief voor vlees van 6% in plaats van 19% overeenkomt met een “misgelopen” bedrag van € 336 miljoen voor binnenlands geproduceerd vlees. Dit komt neer op een extra vleesconsumptie van 50 miljoen kilogram vlees, of 0,116 Mton CO2eq uitstoot6. De studie gaat alleen uit van het effect binnen de Nederlandse landsgrenzen (60% van het geconsumeerde vlees is van Nederlandse herkomst) en er wordt geen rekening gehouden met een verschuiving van de consumptie naar andere voedingsmiddelen. Daarnaast is er geen rekening gehouden met het effect dat prijsverhogingen op de korte termijn overgeslagen kunnen worden op de producent en er dan geen vraagvermindering plaatsvindt. Het effect van een veranderd BTW tarief voor vlees van 6% naar 19% is, bij een door Ecofys realistisch geschatte prijselasticiteit op de korte termijn van -0,1 tot -0,6, een vermindering van de vleesconsumptie van 1% tot 7%. Milieudefensie heeft samen met 13 maatschappelijke organisaties aangegeven te streven naar een vermindering van 33% van dierlijke eiwitten (vlees, vis, zuivel en eieren). Bij een evenredige bijdrage van de verschillende typen vlees en op basis van de bovenstaande elasticiteiten is een verdubbeling van de prijs van kip nodig en zal de prijs van varkens- en rundvlees ongeveer met 50% toenemen om de consumptie hiervan met een derde terug te dringen. Een verhoging van de prijs van vlees heeft mogelijk een aantal minder positieve effecten op de doelstelling van 33% minder consumptie van dierlijke eiwitten:

5

Schattingen in de literatuur lopen uiteen, maar over het algemeen wordt rundvlees als meer

broeikasgasintensief gezien dan varkensvlees en varkensvlees meer dan kip. Bellarby (2008) geeft bijvoorbeeld emissies van 13 (rundvlees), 6 (varkensvlees), 5 (kip), 1,3 (melk) kg CO2eq per kg product. 6

Bij een gehanteerde prijselasticiteit van -0,6. Voor de ondergrens van -0,1 zou er 9 miljoen kg vlees

geconsumeerd worden en 21 kton CO2eq extra uitgestoten. Bij de bovengrens van -1,0, zou er 80 miljoen kg vlees geconsumeerd worden en 0,186 Mton CO2eq extra uitgestoten. Prijsbeleid voor een versnelde energietransitie


15

•

Verschuiving van de consumptie naar andere type vlees (van het duurdere rundvlees naar goedkopere kip) of naar voedingsmiddelen op basis van dierlijke eiwitten (vleesvervangers op basis van dierlijke eiwitten, kaas of eieren)

•

Bij een evenredige bijdrage van de verschillende typen vlees aan de doelstelling zal het meest broeikasvriendelijk vlees (kip) relatief het zwaarst belast worden. Dit is enigszins tegenstrijdig. Tegelijkertijd is dit waarschijnlijk wel nodig om een consumptieverschuiving naar het goedkoopste vlees tegen te gaan.

•

Grenseffecten spelen een rol: het eenzijdig opleggen van deze belasting in Nederland heeft effecten voor verkopers van vlees in de grensregio’s.

Verkeer In de sector transport is het Nederlandse beleidsdoel om in 2020 30Mton CO2 uit te stoten. Dit betekent dat de emissies ongeveer worden teruggebracht tot het niveau van 1990. PBL en ECN voorspellen in hun referentiescenario dat zonder het beleid uit Schoon en Zuinig emissies zullen toenemen tot ongeveer 47 Mton. Met het voorgenomen beleid uit Schoon en Zuinig zal dit ongeveer 37 Mton zijn, waarbij rekening is gehouden met kilometerbeprijzing, CO2-normen op (nieuwe) bestel- en personenauto’s en bijmenging van biobrandstoffen. Dit geeft een beleidsgat van 6,5 Mton ten opzichte van de doelen. Een van de maatregelen die genomen kan worden om dit beleidsgat te overbruggen is een CO2 heffing op brandstof, met een bijdrage van 3,5 Mton vermeden emissies in 2020; een daling van 9,5% ten opzichte van voorspelde emissies bij voorgenomen beleid. Om te bepalen hoeveel de brandstofprijs stijgt om deze besparing te bewerkstellingen, is gebruik gemaakt van de recente studie van PBL Effecten van prijsbeleid in verkeer en vervoer – kennisoverzicht (Geilenkirchen et al., 2010). Het PBL concludeert dat de vraag naar personenautovervoer redelijk prijsgevoelig is. De vraag naar brandstof heeft op de lange termijn (5 tot 10 jaar) een prijselasticiteit van -0,6 tot -0,8 en op de korte termijn (1 jaar) een gevoeligheid van -0,2 tot -0,3. Op basis van de lange termijn prijselasticiteit kan de conclusie worden getrokken dat de brandstofprijzen gemiddeld met 12-16% (extra) stijgen om tot een extra 3,5 Mton besparing te komen. Hierbij zijn vervangingseffecten naar ander type transport niet meegenomen. Bij een prijs van 1,5€ per liter voor benzine betekent dit 18-24€ct prijsverhoging. Bij een prijs van 1,1€ per liter diesel is dit 13-17€ct prijsverhoging. Aangezien een eventuele heffing op brandstof specifiek het doel dient om CO2 emissies terug te dringen, is differentiatie op basis van de koolstofinhoud per brandstof aan te bevelen. In Tabel 3 - 2 zijn de huidige accijnzen vertaald naar prijs per ton CO2. Hierbij moet rekening worden gehouden dat de accijnzen ook dienen voor externe effecten als geluid en luchtvervuiling, waardoor het prijsniveau niet direct te vergelijken is met de prijs van emissierechten. Daarnaast zijn de accijnzen deels afgestemd op de vaste belasting, welke voor bijvoorbeeld dieselauto’s aanmerkelijk

16



hoger is dan voor benzineauto’s. Wat name opvalt is dat ethanol per ton CO2 erg zwaar wordt belast en LPG en rode diesel veel minder. Kerosine is op basis van internationale afspraken vrijgesteld van accijnzen. Om grenseffecten te beperken, zijn grote prijsverschillen met ons omringende landen niet aan te bevelen. Momenteel zijn de accijnzen op benzine 5-10€ct hoger dan in de ons omringende landen, de accijnzen op diesel zijn 5€ct lager in Nederland dan in Duitsland en in België 5€ct hoger. Tabel 3 - 2

Overgenomen uit rapport Grenzen aan groen? (Blom, 2010). Emissiefactoren zijn op basis van well-to-wheel emissies.

Accijnstarief

huidige accijns

in € per liter

in € per ton CO2

Ethanol

0,70

460

Benzine

0,70

250

Biodiesel

0,40

160

Diesel

0,40

125

Rode diesel

0,25

80

LPG

0,07

40

0

0

Kerosine

Gebouwde omgeving In de gebouwde omgeving is het Nederlandse beleidsdoel om in 2020 17,5 Mton CO2 uit te stoten. Dit betekent dat de emissies ongeveer worden teruggebracht met 30% ten opzichte van 2005. PBL en ECN voorspellen in hun referentiescenario dat zonder het beleid uit Schoon en Zuinig emissies licht zullen afnemen tot ongeveer 26 Mton in 2020. Met het voorgenomen beleid uit Schoon en Zuinig zal dit ongeveer 21 Mton zijn, waarbij

rekening

is gehouden

met

de

convenanten

die

zijn

afgesloten

met

woningbouwcoöperaties, het Meer Met Minder programma en normering voor nieuwbouw. Dit leidt tot een beleidsgat van 3,8 Mton ten opzichte van de doelen. Een van de maatregelen die genomen kan worden om dit beleidsgat te overbruggen is het verhogen van de energiebelasting op gas voor huishoudens, met een bijdrage van 3 Mton vermeden emissies in 2020; een daling van 18% ten opzichte van voorspelde emissies bij voorgenomen beleid. Consumenten reageren relatief weinig op prijsveranderingen van elektriciteit en gas. ECN (Jeeninga, 2001) schat bijvoorbeeld dat een prijselasticiteit voor de vraag naar aardgas van -0,1 voor de korte termijn en van -0,2 voor de lange termijn redelijk is. Voor elektriciteit wordt een prijselasticiteit van -0,15 voor de korte termijn en van 0,25 voor de lange termijn geschat. Het is waarschijnlijk dat voor bedrijven en utiliteit iets hogere prijselasticiteiten gelden.



17

Om tot een daling van algemene daling van 18% te komen is, bij een prijselasticiteit van -0,1 tot -0,25 een prijsverhoging van 30 tot 70% nodig. Omdat de prijselasticiteit in de gebouwde omgeving laag is, zijn normerende maatregelen in de gebouwde omgeving effectiever. Maatregelen waar aangedacht wordt zijn onder andere: •

Verplichting energieprestatie voor bestaande gebouwen.

•

Gebruik van witte certificaten. Hierbij gaat het om een handelssysteem in energiebesparing waarbij energieleveranciers de verplichting krijgen tot het treffen van energiebesparende maatregelen bij hun afnemers.

•

Instellen van een persoonlijk klimaatbudget in de gebouwde omgeving. Hierdoor ontstaat een plafond voor energiegebruik gedifferentieerd naar de klimaatbelasting van de energiedrager. Dit kan vorm gegeven worden in een handelssysteem of in een bonus-malussysteem. In beide varianten wordt een bewoner beloond als hij beter presteert dan de norm en staat er een boete op een slechtere prestatie. In een handelssysteem wordt de prijs van de besparing bepaalt door de markt, een nadeel is de waarschijnlijk hoge administratieve lasten van een handelssysteem met veel deelnemers. Bij een bonus-malus worden de bonus en de boete van tevoren vastgesteld. Voor beide is het vaststellen van de hoogte van het klimaatbudget een uitdaging.

3.4

Hanteren van een schaduwprijs voor overheidsinvesteringen

Als het politiek (nog) niet haalbaar lijkt om nu ambitieuze lange termijn doelstellingen en prijzen vast te leggen, kunnen overheden alternatief een ‘schaduw’-CO2-prijs introduceren, die de CO2-prijs reflecteert die nodig is voor het halen van het ambitieniveau. Dit wordt momenteel al toegepast in het Verenigd Koningrijk. Deze ‘schaduw’-CO2-prijs hanteert de overheid bij de beoordeling van eigen beleidsvoorstellen, bijvoorbeeld om af te weggen of beter in een snelweg of een spoorlijn geïnvesteerd kan worden. Het bedrijfsleven is niet direct geconfronteerd met deze schaduwprijs, maar zal deze wel als indicatie voor de mogelijke lange termijn prijs van CO2 hanteren. In het Verenigd Koninkrijk wordt onderscheid gemaakt tussen de prijs die nodig is voor het nemen van maatregelen binnen en buiten het emissiehandelssysteem.

Prijzen

van

de

nodige

maatregelen

buiten

het

emissiehandelssysteem liggen hoger dan de emissiehandelsprijzen. De prijs binnen het emissiehandelssysteem loopt op van ₤22 (2010), ₤23 (1015), ₤25 (2020), ₤70 (2030) naar ₤200 (2050). Voor de sectoren buiten het emissiehandelssysteem wordt een prijs gehanteerd van ₤51 (2010), ₤56 (2015), ₤60 (2020), ₤70 (2030) tot ₤200 (2050). (DECC, 2009)

18



Referenties

[1]

M. Amann, P. Rafaj, N. Höhne, GHG mitigation potentials in Annex I countries Comparison

of

model

estimates

for

2020,

Interim

Report

IR-09-034.

International Institute for Applied Systems Analysis (beschikbaar online via http://tiny.cc/qNWDd) [2]

Cees van Beers, Jeroen C.J.M. van den Bergh, André de Moor, Frans Oosterhuis, Environmental impact of indirect subsidies - Development and application of a policy oriented method, Technische Universiteit Delft, RIVM, VU, 2002.

[3]

C. van Beers & C. J. M. van den Bergh, 2009 Environmental Harm of Hidden Subsidies: Global Warming and Acidification, Ambio, 38(6), 338-341.

[4]

Bellarby, J., Foereid, B. (2008) Cool Farming: Climate Impacts of agriculture and mitigation potential, School of Biological Sciences University of Aberdeen. In opdracht van Greenpeace

[5]

M.J. Blom, A. Schroten, S.M. de Bruyn, F.J. Rooijers, 2010, Grenzen aan groen? Bouwstenen voor een groen belastingstelsel Delft, CE Delft (beschikbaar online via http://tiny.cc/csyZH)

[6]

F. Bunte, Quick scan CLM-onderzoek, LEI, Den Haag, 2003

[7]

Van Dril, A.W.N, Verkenning Schoon en Zuinig – Effecten op energiebesparing, hernieuwbare energie en uitstoot van broeikasgassen, ECN/PBL, ECN-E—09-022, april 2009

[8]

European

Commission

(2009),

Impact

Assessment

on

the

Package

of

Implementation measures for the EU's objectives on climate change and renewable energy for 2020. (beschikbaar online via http://tiny.cc/sJns1) [9]

Expert Group on Energy Efficiency, 2007, Realizing the Potential of Energy Efficiency: Targets, Policies, and Measures for G8 Countries. United Nations Foundation, Washington, DC, 72 pp.

[10] Geilenkirchen, G.P. & H.P. van Essen & A. Schroten Hogere prijzen, minder reizen?

Overzichtstudie

naar

prijsgevoeligheid

in

de

verkeerssector,

CE

Delft/Plan Bureau voor de Leefomgeving, 2008. [11] Geilenkirchen et al., 2010, Effecten van prijsbeleid in verkeer en vervoer – kennisoverzicht, CE delft en Plan Bureau voor de Leefomgeving, PBL Rapport 500076011/2009. [12] W. Graus, U. Sreenivasamurthy, B. Wesselink, EU climate policy impact in 2020 – with a focus on the effectiveness of emissions trading policy in an economic recession scenario, Ecofys in opdracht van Planbureau voor de Leefomgeving, juni 2009. (beschikbaar online via http://tiny.cc/xA9ad)



19

[13] Jeeninga, H., Boots M.G. (2001) Verdeling van het huishoudelijk energiegebruik in een geliberalisserde energiemarkt - Effecten op aankoop- en gebruiksgedrag. ECN-C--01-002 [14] McKinsey & Company, Pathways to a low carbon economy – Version two of the global greenhouse gas abatement cost curve, 2009. [15] Milieudefensie en anderen, Brief aan de Tweede kamer, betreffende afrekenbare doelstellingen en maatregelen om overconsumptie vlees, zuivel en vis aan te pakken. (beschikbaar online via http://tiny.cc/KDi19) [16] A. Pearson & B. Worthington, ETS S.O.S. – Why the flagship “Eu Emissions Trading Policy” needs rescuing, Sandbag, juli 2009 (beschikbaar online via: http://tiny.cc/AumRV) [17] REB tarieven via Postbus 51 (beschikbaar online via http://tiny.cc/HdD1i) [18] Stichting Natuur en Milieu, 2009, Het klimaatbeleid van Nederland – een tussenbalans (beschikbaar online via http://tiny.cc/UWzJV)

20



Prijsbeleid voor een versnelde energietransitie

Recommend Documents