Právní subjektivita Evropské unie

Právnická fakulta Masarykovy univerzity obor Právo a právní věda Katedra Mezinárodního a evropského práva

Diplomová práce

Právní subjektivita Evropské unie Barbora Henzlová

akademický rok 2013/2014

Prohlášení:

Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma „Právní subjektivita Evropské unie” zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury.

......................................................................................

1

Poděkování Na tomto místě bych chtěla poděkovat především panu JUDr. Davidu Sehnálkovi, Ph.D. za jeho vstřícnost a ochotu při vedení mé diplomové práce a také za cenné rady, které mi poskytl. Mimo to bych také chtěla poděkovat panu Hon.-Prof. Dr. Wolfu Okreskovi z Universität Wien za rady, které mi udělil během doby, kdy jsem tuto práci psala ve Vídni (pobyt byl financován stipendiem AKTION Österreich – Tschechische Republik), a také za zprostředkování některých kontaktů na rakouském ministerstvu zahraničí. Dále bych chtěla poděkovat všem diplomatům, kteří mi byli ochotni sdělit své dojmy z fungování Společné zahraniční a bezpečnostní politiky a v neposlední řadě bych také chtěla vyjádřit díky rodině a příteli za jejich podporu.

2

Anotace Tato diplomová práce na téma „Právní subjektivita Evropské unie“ se po krátkém úvodu věnujícímu se právní subjektivitě Unie obecně zaměřuje především na způsob, jakým se tato subjektivita projevuje ve vztazích Unie s mezinárodními organizacemi. Pojednáno je i o Společné zahraniční a bezpečnostní politice, jejím institucionálním zabezpečení a proceduře přijímání rozhodnutí v této oblasti. Práce se dále zabývá možnostmi členství Unie v mezinárodních organizacích nebo její spolupráce s nimi, což je doplněno relevantními příklady z praxe.

Klíčová slova Právní subjektivita, Evropská unie, mezinárodní organizace, Lisabonská smlouva, Společná zahraniční a bezpečnostní politika, WTO, OBSE, OSN, OECD, Rada Evropy

Abstract This diploma thesis „Legal Capacity of the European Union“, after a brief introduction dedicated to the legal capacity of the Union in general, mainly focuses on the way in which this capacity reflects in the relations of the Union with international organizations. The Common Foreign and Security Policy, its institutional framework and the procedure of decision-making in this area are also mentioned. The thesis also contains a description of possibilities of Union`s membership in or cooperation with international organizations, which is completed by relevant practical examples.

Key words Legal Capacity, European Union, International Organizations, Lisbon Treaty, Common Foreign and Security Policy, WTO, OSCE, UN, OECD, Council of Europe

3

Obsah Úvod...........................................................................................................................................................7 1. Historie evropské integrace....................................................................................................................9 1.1. Historie evropské integrace se zaměřením na vývoj Evropské Unie.............................................9 1.1.1. Myšlenka sjednocené Evropy.................................................................................................9 1.1.2. Evropské společenství uhlí a oceli (ESUO)............................................................................9 1.1.3. Euratom, EHS a Evropská společenství...............................................................................10 1.1.4. Maastrichtská smlouva a další významné integrační právní akty........................................10 1.2. Lisabonská smlouva.....................................................................................................................11 1.2.1. Změny v rozhodování...........................................................................................................12 1.2.2. Dělba kompetencí.................................................................................................................12 1.2.3. Další změny..........................................................................................................................14 2. Právní subjektivita EU.........................................................................................................................15 2.1. Pojem „Unie“...............................................................................................................................15 2.2. Právní povaha Evropské unie.......................................................................................................15 2.2.1. Právní subjektivita ve vztahu k členským státům.................................................................16 2.2.2. Právní subjektivita ve vztahu k třetím státům a mezinárodním organizacím.......................17 2.2.3. Spojení států („Staatenverbund“) mezi spolkem států („Staatenbund“) a spolkovým státem („Bundesstaat“), Ústavní spojení („Verfassungsverbund“)............................................................18 2.3. Supranacionalita Evropské unie...................................................................................................20 2.3.1. Pravomoce EU a supranacionalita........................................................................................20 2.3.2. Pojem „supranacionalita“.....................................................................................................20 2.4. Unijní právo..................................................................................................................................21 2.4.1. Supranacionální primární právo...........................................................................................22 2.4.2. Supranacionální sekundární právo........................................................................................22 2.4.3. K právní povaze supranacionálního práva EU.....................................................................22 2.5. Mezivládní charakter SZBP.........................................................................................................24 2.6. Vztahy mezi EU a jejími členskými státy a vztahy jejich právních řádů.....................................25 2.6.1. Vztahy mezi EU a jejími členskými státy.............................................................................25 2.6.2. Vztah mezi právními řády....................................................................................................25 3. Politiky EU – Společná zahraniční a bezpečnostní politika.................................................................27 3.1. Obecně k politikám EU................................................................................................................27 3.2. Zásady a cíle vnější činnosti Evropské unie.................................................................................27 3.2.1. Nutnost souvislého a jednotného vystupování Unie a členských států................................29 3.3. Společná zahraniční a bezpečnostní politika (dále jen SZBP).....................................................29 3.4. Rozhodování v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky.............................................30 3.4.1. Charakter právních aktů v oblasti SZBP..............................................................................30 3.4.2. Rozhodující orgány...............................................................................................................31 3.4.3. Procedura příjímání rozhodnutí............................................................................................32 3.4.4. Možnosti jiného než jednomyslného rozhodování...............................................................33 3.5. Institucionální zajištění fungování společné zahraniční a bezpečnostní politiky.........................34 3.5.1. Vysoký představitel Evropské unie pro zahraniční a bezpečnostní politiku.........................34 3.5.2. Evropská služba pro vnější činnost.......................................................................................36 3.5.3. Delegace EU.........................................................................................................................37 3.5.4. Byrokratizace zahraniční politiky:........................................................................................38 4

3.5.5. Spolupráce orgánů EU v rámci SZBP v praxi......................................................................39 3.6. Vztahy EU s třetími státy.............................................................................................................40 3.7. Společná bezpečnostní a obranná politika (SBOP)......................................................................40 4. Mezinárodní smlouvy uzavírané mezinárodními organizacemi..........................................................42 4.1. Vídeňská úmluva o smlouvách uzaviraných mezi státy a mezinárodními organizacemi nebo mezinárodními organizacemi navzájem..............................................................................................42 4.2. Způsobilost mezinárodních organizací uzavírat mezinárodní smlouvy.......................................43 4.3. Pravidla organizace a jejich vliv na dodržování a platnost uzavřených smluv............................44 4.4. Mezinárodní smlouvy uzavírané Evropskou unií.........................................................................44 4.4.1. Pravomoc EU uzavírat mezinárodní smlouvy......................................................................45 4.4.2. Sjednávání mezinárodních smluv EU...................................................................................45 4.4.3. Zahájení sjednávání mezinárodních smluv EU....................................................................46 4.4.4. Uzavírání mezinárodních smluv...........................................................................................47 4.4.5. Výjimky z obecných pravidel sjednávání mezinárodních smluv EU...................................48 4.4.6. Pozastavení uplatňování mezinárodních smluv, stanovování postojů EU............................49 4.4.7. Role EP při uzavírání mezinárodních smluv........................................................................49 4.4.8. Změny mezinárodních smluv...............................................................................................50 4.5. Soudní kontrola mezinárodních smluv uzavřených EU...............................................................50 4.5.1. Řízení o slučitelnosti zamýšlené dohody se Smlouvami......................................................51 4.5.2. Řízení o předběžné otázce....................................................................................................52 4.5.3. Jiné typy řízení......................................................................................................................52 4.6. Závaznost mezinárodních smluv uzavřených EU pro členské státy............................................53 4.6.1. Smíšené smlouvy..................................................................................................................54 4.6.2. Řešení konfliktů mezinárodních smluv – zvláštní postupy..................................................55 5. Spolupráce Evropské unie s mezinárodními organizacemi.................................................................56 5.1. Formy spolupráce.........................................................................................................................56 5.1.1. Krátký úvod do problematiky plného členství......................................................................56 5.1.2. Status pozorovatele...............................................................................................................57 5.1.3. Příslušné orgány....................................................................................................................57 5.1.4. Koordinace členských států v rámci mezinárodních organizací...........................................57 5.1.5. Praktické problémy...............................................................................................................58 5.2. Podmínky spolupráce s mezinárodními organizacemi.................................................................59 5.3. Spolupráce EU s OSN..................................................................................................................61 5.3.1. Stručný pohled do historie, status EU v rámci OSN............................................................61 5.3.2. Oblasti spolupráce................................................................................................................62 5.3.3. Status pozorovatele...............................................................................................................63 5.3.4. Praxe - článek 34 SEU a jiné interní problémy....................................................................64 5.3.5 Rezoluce č. 65/276.................................................................................................................65 5.4. Spolupráce EU s Radou Evropy...................................................................................................65 5.4.1. Spolupráce v praxi................................................................................................................67 5.4.2. EU a Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod...............................................67 5.4.3. Historické základy pro přístup EU k Úmluvě.......................................................................68 5.4.4. Podklady pro přístup EU k Úmluvě – na straně Úmluvy.....................................................68 5.4.5. Podklady pro přístup EU k Úmluvě – na straně EU.............................................................68 5.4.6. EU a Úmluva: Vztah právních řádů a soudní moci..............................................................69 5.4.7. Proces přístupu EU k Úmluvě..............................................................................................70 5.4.8. Odpovědnost EU za porušení Úmluvy (po přístupu)...........................................................72 5

5.5. Spolupráce EU s OBSE................................................................................................................72 5.5.1. Stručná charakteristika OBSE..............................................................................................72 5.5.2. Historie spolupráce a její základy.........................................................................................73 5.5.3. Význam EU v OBSE............................................................................................................74 5.5.4. Hlavní témata EU v OBSE...................................................................................................74 5.5.5. Koordinace EU v rámci OBSE.............................................................................................74 5.5.6. Oficiální postavení EU v OBSE...........................................................................................75 5.5.7. Praktické problémy (ze zkušeností diplomatů).....................................................................75 5.6. Spolupráce EU s OECD...............................................................................................................76 5.6.1. Historie spolupráce EU s OECD..........................................................................................76 5.6.2. Základy spolupráce...............................................................................................................77 5.6.3. Praxe.....................................................................................................................................77 6. Členství EU v mezinárodních organizacích.........................................................................................78 6.1. Otázka plného členství a praktické problémy s ní související......................................................78 6.2. Příslušnost EU..............................................................................................................................79 6.3. Uzavírání dohod správního charakteru.........................................................................................81 6.4. Členství EU ve Světové obchodní organizaci (WTO).................................................................81 6.4.1. Podklad pro členství.............................................................................................................82 6.4.2. Paralelní členství...................................................................................................................82 6.4.3. Praxe.....................................................................................................................................82 6.4.4. Hlavní témata EU ve WTO...................................................................................................83 Závěr........................................................................................................................................................84 Seznam použitých pramenů.....................................................................................................................86 1. Knižní prameny...............................................................................................................................86 2. Dokumenty a právní předpisy.........................................................................................................87 3. Soudní rozhodnutí...........................................................................................................................87 4. Elekronické prameny.......................................................................................................................88 4.1. Monografie, publikace a odborné články................................................................................88 4.2. Ostatní elektronické prameny..................................................................................................88

6

Úvod Tato diplomová práce se věnuje tematice právní subjektivity Evropské unie, přičemž je kladen důraz na její vnější jednání, především na spolupráci EU s mezinárodními organizacemi a její členství v nich (znázorněno na příkladech Organizace spojených národů, OBSE, Rady Evropy, OECD a WTO). Vzhledem k tomu, že téma právní subjektivity EU je velmi složité a obsáhlé, není možné je v rozsahu diplomové práce zcela vyčerpat. Proto jsem si vybrala právě toto zaměření práce, přičemž se budu věnovat téměř výhradně mezinárodněprávnímu aspektu právní subjektivity Unie. Jedním z důvodů, proč jsem si toto téma (a zaměření v jeho rámci) pro svou diplomovou práci vybrala bylo to, že se jedná o velmi zajímavou a aktuální tematiku, která po nabytí účinnosti Lisabonské smlouvy dostála velkých změn, např. v oblasti institucionálního zabezpečení fungování Společné zahraniční a bezpečnostní politiky Unie. Věřím, že se mi v této práci podaří tyto nejdůležitější změny charakterizovat a že se mi díky začlenění praktických zkušeností jak svých, tak i profesionálních diplomatů, povede popsat i aktuální problémy, které v praxi s implementací této nové úpravy vyvstávají. Nejdříve ve své práci stručně popíšu historický vývoj evropské integrace, poté se dostanu k právní subjektivitě EU obecně (pojednáno bude o právní subjektivitě Unie ve vztahu k jejím členským státům a ve vztahu k třetím státům a mezinárodním organizacím, o jejím supranacionálním charakteru, povaze jejího právního řádu a o vztahu mezi EU a jejími členskými státy a jejich právními řády). Následně se budu věnovat vybraným politikám EU, především Společné zahraniční a bezpečnostní politice a jejím zásadám a cílům, institucionálnímu zajištění a rozhodování v této oblasti. V další kapitole se zaměřím na mezinárodní smlouvy uzavírané mezinárodními organizacemi, přičemž se budu věnovat hlavně dohodám uzavíraným Unií. Následně popíšu možnosti spolupráce EU s mezinárodními organizacemi,a to nejdříve obecně a poté se zaměřením na skutečný stav v rámci vybraných výše jmenovaných organizací a v další kapitole na možnosti členství v nich (zmíněna bude i činnost Unie ve WTO). V rámci oddílu věnovaného spolupráci Unie s Radou Evropy i stručně popíšu proces jejího přístupu k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Svou diplomovou práci jsem zčásti zpracovávala ve Vídni (díky stipendijní podpoře OEAD v programu AKTION Rakousko-Česká republika) pod vedením Hon.-Prof. Dr. Wolf Okreseka z Institut für Staats- und Verwaltungsrecht Univerzity ve Vídni. Proto na řadě míst čerpám z rakouských literárních pramenů. Mimo to mi tento pobyt umožnil uskutečnit řadu pracovních pohovorů s diplomaty z českého i rakouského zastoupení u mezinárodních organizací ve Vídni a se zaměstnanci 7

rakouského ministerstva zahraničí, jejichž zkušenosti na různých místech ve své práci zmiňuji. Kromě toho jsem navštívila i jednání OBSE, kde jsem minulý rok v rámci svého praktika ve Stálé misi ČR při OSN, OBSE a ostatních mezinárodních organizacích ve Vídni strávila hodně času. Mohla jsem tak svou práci rozšířit i o praktické zkušenosti a poznatky o uplatňování relevantních právních norem v praxi a znázornit problémy, které se v této souvislosti v praxi objevují. Tato diplomová práce je zpracována metodou analýzy právních norem, které jsou zásadní pro vnější jednání Unie, a popisu aplikace těchto předpisů v praxi. Na základě takto získaných poznatků jsem se pokusila identifikovat problémy, které se přitom objevují, a zpracovat návrhy jejich řešení. Cílem této diplomové práce je popsat úlohu EU jakožto subjektu mezinárodního práva při jejím vnějším jednání, a to jak z právního, tak z praktického pohledu.

8

1. Historie evropské integrace Nejdříve se ve své diplomové práci budu stručně zabývat historií evropské integrace, přičemž se zaměřím nejen na vývoj Evropské unie, ale i na jiné procesy evropské integrace. Na závěr této kapitoly se budu podrobněji věnovat Lisabonské smlouvě. Ačkoli se jedná o aktuální právní předpis, zařazuji ji do kapitoly o historii vzhledem k jejímu reformnímu charakteru a k tomu, že charakter EU významně změnila. Z hlediska naší země je především důležité datum 1. května 2004, kdy se členským státem EU stala i Česká republika.

1.1. Historie evropské integrace se zaměřením na vývoj Evropské Unie 1.1.1. Myšlenka sjednocené Evropy Myšlenka sjednocené Evropy není v historii tohoto kontinentu ničím novým, jejími stoupenci byli dokonce již český král Jiří z Poděbrad nebo T.G. Masaryk (model tzv. „Panevropské unie1“). Nicméně doposud nejvýznamnější z těchto snah započala po roce 1945, kdy evropské národy trpěly následky války a vize zajištění stabilnější a bezpečnější budoucnosti pro ně byla velmi lákavá2. Hlavním motivem byla snaha o zabezpečení mírového soužití a ekonomického blahobytu evropských států, s tím, že prostřednictvím spolupráce mělo dojít ke snížení rivality jednotlivých států mezi sebou, přičemž problém představovala hlavně tradiční soupeřivost mezi Německem a Francií3. Výsledkem těchto snah bylo také založení Rady Evropy v roce 19474. Této organizaci se více věnuji v kapitole o spolupráci Unie s mezinárodními organizacemi.

1.1.2. Evropské společenství uhlí a oceli (ESUO) Prvním evropským společenstvím, o kterém lze hovořit jako o jednom ze základů Evropské unie bylo Evropské společenství uhlí a oceli (ESUO)5. Důležitý je mj. supranacionální charakter této 1 2 3 4 5

DUŠEK, Jiří. Historie a organizace Evropské unie. 2. přepracované a doplněné vydání. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, o.p.s. 2011. 284 S. ISBN 978-80-86708-95-9. S. 16 DAVIES, Karen. Understanding European Union Law. 4. edition. Oxon, Great Britain: Routledge 2011. 182 S. ISBN 978-0-415-58245-2. S. 7 DUŠEK, op. cit., s. 19 DAVIES, op. cit., s. 7-9 ESUO bylo vytvořeno na základě návrhu Jeana Monneta, jehož se ujal Robert Schuman (tzv. „Schumanův plán“) a vzniklo v roce 1951 (smlouva vstoupila v platnost v roce 1952), původním členy byly Francie, Německo, Itálie, Belgie, Lucembursko a Nizozemsko. Jeho princip spočíval v ekonomické spolupráci prostřednictvím propojení příslušných

9

organizace, který se v historii objevuje poprvé. ESUO mělo své svlastní orgány, které ho řídily a v jejichž prospěch se členské státy vzdaly určitých svých pravomocí6.

1.1.3. Euratom, EHS a Evropská společenství Za další základy EU mohou být považovány EURATOM7 a především EHS – Evropské hospodářské společenství, které byly založeny na základě tzv. „Římských smluv“ v roce 19578. I v těchto oganizacích byly vytvořeny orgány, na něž členské státy přenesly pravomoc rozhodovat o určitých otázkách (opět tedy hovoříme o supranacionálním charakteru této organizace). Narozdíl od ESUO a EURATOMu se však EHS nezaměřovalo pouze na určité oblasti průmyslu, ale mělo naopak za cíl spojení celých ekonomik9 účastnících se států10. EHS se tak stalo jakýmsi jádrem evropské integrace11. Dalším významným okamžikem bylo podepsání tzv. „Slučovací smlouvy“12, která spojila dříve samostatné orgány EHS, EURATOM a ESUO do jedné Komise a Rady, které pokrývaly činnost všech tří i nadále existujících samostatných organizací. Pro tato uskupení se začal používat souhrnný název „Evropská společenství“(dále jen ES)13. ES v následujících letech prošlo řadou změn14, z nichž lze zmínit např. Jednotný evropský akt.15

6 7 8 9

10 11 12 13 14 15

průmyslových odvětví, což zároveň i omezovalo možnost států se nepozorovaně vyzbrojovat. Evropské společenství uhlí a oceli zaniklo v roce 2002 a jeho prostředky byly převedeny do EU. Zdroj: DAVIES, op. cit., s. 7-9 DAVIES, op. cit., s. 7-9 Organizace, jejímž cílem bylo především mírové využívaní atomové energie. V platnost vstoupily v roce 1958. Zdroj: DAVIES, op. cit., s. 9-10 Měly být zajištěny především čtyři svobody: volný pohyb osob, zboží, služeb a kapitálu a vytvořena celní unie. Ačkoliv zaměření této organizace bylo ekonomické, uvádí preambule její zakládací smlouvy, že cílem je i vytvoření základů pro ještě užší spojení evropských národů, což korespondovalo s vizemi Schumana a Monneta, že ekonomická integrace se časem rozšíří i do politické a sociální oblasti. Zdroj: DAVIES, op. cit., s. 9-10 DAVIES, op. cit., s. 9-10 DUŠEK, op cit., s. 24-26 V Bruselu v roce 1965 (v platnost vstoupila v roce 1967). Zdroj: DUŠEK, op. cit., s. 29 DUŠEK, op. cit., s. 29 Z dalších zajímavých událostí na poli evropské integrace lze jmenovat červen roku 1979, kdy se konaly první volby do Evropského parlamentu (EP), čímž byla posílena jeho demokratická legitimita. Zdroj: DUŠEK, op. cit., s. 37 „Jednotný evropský akt“ (JEA), který vstoupil v platnost v roce 1987 byl první větší revizí Římských smluv a přinesl formalizaci politických jednání v rámci Společenství tím, že v primárním právu zakotvil Evropskou radu. Dalším z cílů JEA bylo zvýšit efektivitu a demokratičnost rozhodovacího procesu v rámci Společenství, čehož se snažil dosáhnout vytvořením Soudu první instance (měl odlehčit přetíženému Soudnímu dvoru) a zvýšením pravomocí EP v rámci legislativního procesu. Dále bylo stanoveno, že do 31.12.1992 by měl být vytvořen jednotný trh v rámci Společenství (který nahradil celní unii vytvořenou v roce 1968). Zdroj: DAVIES, op. cit., s. 11-12

10

1.1.4. Maastrichtská smlouva a další významné integrační právní akty Velmi významným, dalo by se říci i přelomovým bodem v historii Evropské unie je přijetí Maastrichtské smlouvy (v platnost vstoupila v roce 1993), která v sobě zahrnovala dvě smlouvy, a to Smlouvu o Evropské unii (SEU), kterou byla EU vytvořena16, a Smlouvu o založení Evropského společenství (SES), která změnila dosavadní Evropská společenství na Evropské společenství. Kromě jiného Maastrichtská smlouva zakotvila Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (SZBP) v nově vytvořené pilířové struktuře a přinesla plán vzniku hospodářské a měnové unie a zavedení společné měny. Zmíněná pilířová struktura (která byla zrušena Lisabonskou smlouvou a dnes tedy již neexistuje) se skládala z prvního (ve kterém byla zahrnuta Evropská společenství – ESUO, EHS a EURATOM), druhého (Společná zahraniční a bezpečnostní politika – kde se stále uplatňoval princip mezivládního rozhodování) a třetího (Policejní a justiční spolupráce v trestních věcech) pilíře17. Dalším významným integračním aktem byla Amsterodamská smlouva, která vstoupila v platnost v roce 199918, kdy došlo i k zavedení společné měny, eura19. Následovala smlouva z Nice20 a vyhlášení Charty základních práv Evropské unie21. Z pohledu evropské integrace (mimo EU) je dále významná např. také Schengenská dohoda22 či Pařížská charta23.

1.2. Lisabonská smlouva Po neúspěšných snahách o přijetí Ústavy pro Evropu24 byl nakonec vypracován nový, obsahově 16 Spolu s vytvořením Evropské unie došlo i ke vzniku občanství Evropské unie, které dává svým nositelům řadu práv, např. aktivní i pasivní volební právo do EP či konzulární ochranu u zastupitelského úřadu kteréhokoliv členského státu. Byl také posílen Evropský parlament, a to zavedením procedury spolurozhodování. Zdroj: DUŠEK, op. cit., s. 43-45 17 DUŠEK, op. cit., s. 43-45 18 Jejím cílem bylo především zlepšit efektivitu fungování EU a přiblížit tuto organizaci občanům. Pokračovalo také posilování pravomocí EP a došlo i ke změnám v piliřové struktuře. Zdroj: DAVIES, op. cit., s. 15-17 19 Do hotovostního oběhu pak tato měna vstoupila 1.1.2002. Zdroj: DUŠEK, op. cit., s. 56-57 20 Ta vstoupila v platnost v roce 2003 a jejímž hlavním cílem bylo umožnit další rozšiřování EU. Došlo např. ke změně hlasovacích procedur v Radě i ke změnám v příslušnosti Soudu první instance. Zdroj: DAVIES, op. cit., s. 17 21 Tato byla vyhlášena na stejném jednání jako Smlouva z Nice a obsahovala základní občanská, sociální, politická a další práva. Orgány EU jsou povinny se zásadami této Charty řídit. Zdroj: DUŠEK, op. cit., s. 59 22 Schengenská dohoda byla uzavřena v roce 1985 a znamenala odstranění kontrol osob při přechodu hranic mezi smluvními státy. Tato smlouva byla dojednána na mezivládní úrovni, nikoli v rámci Společenství a součástí právního systému EU se stala až na základě Amsterodamské smlouvy v roce 1999. Zdroj: DUŠEK, op. cit., s. 39 23 Další významnou událostí v Evropě bylo stanovení nového směru Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (OBSE), ke kterému došlo v roce 1990 na základě tzv. „Pařížské charty“, kterou se členské státy zavázaly k dodržování zásad demokracie, právního státu a lidských práv. Tato organizace, která vznikla z Konference o bezpečnosti a spolupráci v Evropě (a toto jméno si uchovala až do summitu v Budapešti v roce 1994), sdružuje v současné době 57 států. Zdroj: Who we are: History. OSCE.org [online] Organisation for Security and Co-operation in Europe.[cit. 25.7.2013. Dostupné z: http://www.osce.org/who/87 24 V roce 2002 zahájil činnost Konvent o budoucnosti Evropy (i za účasti českých zástupců), který vytvořil text „Návrhu Smlouvy zakládající ústavu pro Evropu“. Tento však ještě nebyl zcela dokončen a v některých sporných částech obsahoval alternativní texty. Smlouva o Ústavě pro Evropu, která se měla stát základním dokumentem EU a měla

11

velmi podobný dokument, tzv. Lisabonská smlouva. Ta vstoupila v platnost 1. prosince 2009, poté co ji jako poslední z členských států ratifikovala i Česká republika. Tato smlouva nenahrazuje dosavadní smlouvy, pouze je pozměňuje (ačkoli velmi výrazně) a z velké části vychází právě ze Smlouvy o Ústavě pro Evropu25. V této kapitole se pokusím velmi stručně nastínit ty nejvýznamnější změny, které ve fungování EU přinesla Lisabonská smlouva.

1.2.1. Změny v rozhodování Významné změny nastaly v oblasti rozhodování, kde došlo k rozšíření hlasování kvalifikovanou většinou do dalších politik Evropské unie (i když v některých oblastech se stále drží nutnost jednomyslného hlasování) a k zavedení procedury spolurozhodování (tzv. „běžné legislativní procedury“) s Evropským parlamentem, což má posílit demokratickou legitimitu Evropské unie. EP také nově musí dát souhlas s veškerými mezinárodními dohodami, které EU uzavírá26.

1.2.2. Dělba kompetencí Lisabonská smlouva dále zrušila rozdělení pravomocí EU do tří pilířů s tím, že EU nadále bude mít pouze ty pravomoci, které jí byly členskými státy výslovně delegovány (tzv. princip delegovaných kompetencí)27. Tato dělba je důležitou součástí právního vztahu mezi EU a jejími členskými státy. Podle toho jakým způsobem Lisabonská smlouva stanoví, kdo má v jakém případě pravomoc jednat, rozlišujeme 3 typy kompetencí: Zaprvé existuje skupina tzv. výlučných pravomocí EU. Jedná se o oblasti, ve kterých je subjektem oprávněným k jednání právě EU (která pak jedná i jménem členských států), příkladem může být třeba obchodní politika, celní unie nebo stanovování pravidel ochrany hospodářské soutěže ve vnitřním trhu28. V oblasti jednání EU navenek je tento typ kompetencí velmi často zastoupen. V této souvislosti bych ráda zmínila i článek 216 SFEU, který stanoví výlučnou pravomoc EU k uzavření

25 26 27 28

nahradit dosavadní rozsáhlý systém smluv, byla nakonec podepsána 29. října 2004 v Římě s tím, že v následujících letech bude členskými státy ratifikována. Tato smlouva se však stala předmětem kritiky, ve Francii a Nizozemsku byla dokonce v referendu odmítnuta. Zdroj: DUŠEK, op. cit., s. 61-64 DUŠEK, op. cit., s. 67-71 tamtéž, s. 74-76 tamtéž., s. 74-76 PFEFFERLE, Roman. Die Beziehungen zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten. POLITISCHEBILDUNG.com [online]. © Politische Bildung, publikováno 31.10.2011 [cit. 12. 10. 2013]. Dostupné z: http://www.politischebildung.com/pdfs/34_pfefferle_bez.pdf

12

mezinárodních smluv, pokud se jejich uzavření předpokládá v právu EU, pokud je nezbytné k výkonu jejích interních pravomocí nebo pokud by mohlo změnit či ovlivnit společná pravidla29. Druhým typem jsou kompetence pro podpůrné, koordinační a doplňující kroky (zde EU pouze koordinuje, podporuje a doplňuje kroky členských států, jedná se např. o oblast školství30 nebo kultury). Děje se tak např. prostřednictvím finanční pomoci31. Poslední možností jsou pak oblasti tzv. sdílených32 nebo parelelních33 pravomocí, kde si EU a členské státy své kompetence dělí podle principu subsidiarity. Jedná se např. o oblast ochrany životního prostředí, dopravu nebo určité části sociální politiky34 - podle článku 2 odst. 2 SFEU o oblasti, kde tento typ kompetencí vyplývá ze Smluv35. V této oblasti mohou být členské státy činné v tom rozsahu, v jakém EU svou příslušnost nevykonala nebo se rozhodla nevykonat36. V oblasti paralelních kompetencí mohou EU a její členské státy působit vedle sebe (jednání EU zde nemé vylučující účinek jako u sdílených kompetencí výše popsaného typu). Jedná se o oblasti popsané v článku 4 odst. 3 a 4 SFEU, jde např. o rozvojovou spolupráci, humanitární pomoc, výzkum či vesmír. Tento typ příslušnosti je charakteristický i pro SZBP. Ta spočívá na konceptu koordinované společné zahraniční politiky, která se nedifinuje pouze podle věcných témat, ale zejména podle aktuálních mezinárodních otázek. EU a její členské státy by při její tvorbě měly loajálně a solidárně spolupůsobit (články 24 SEU a 2 odst. 4 SFEU)37. Lisabonská smlouva však obsahuje také tzv. „doložku flexibility“, která umožňuje orgánům EU přijímat rozhodnutí i v případech, kdy jim tato kompetence nebyla výlučně svěřena, avšak tato rozhodnutí jsou nutná k dosažení cílů Evropské unie. K tomu je však nutné jednomyslné rozhodnutí Rady EU se souhlasem EP38.

29 30 31 32 33 34 35 36

STREINZ, Rudolf. Europarecht. 9. Auflage, München: C. F. Müller 2012, 528 s., ISBN 978-3-8114-9776-4, s. 472 DUŠEK, op.cit., s. 74-76 PFEFFERLE, op. cit. tamtéž STREINZ 2012, op. cit., s. 472 PFEFFERLE, op. cit. STREINZ 2012, op. cit., s. 472 Článek 2, odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropké unie [cit. 12. 10. 2013]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri=OJ:C:2008:115:0047:0199:de:PDF 37 STREINZ 2012, op. cit., s. 472-473 38 DUŠEK, op.cit., s. 74-76

13

1.2.3. Další změny Významným je také zavedení tzv. „systému včasného varování“, který má posílit princip subsidiarity39 nebo jisté změy institucionálního uspořádání40, kterými se budu zabývat i dále ve své práci.

39 Lisabonská smlouva také posiluje princip subsidiarity zavedením tzv. „systému včasného varování“, který umožňuje parlamentům členských států zaslat orgánům EU odůvodněné stanovisko, ve kterém vysvětlují, proč z jejich pohledu daný legislativní návrh odporuje principu subsidiarity. Pokud bude toto vysvětlení zasláno v dané osmitýdenní lhůtě a zároveň bude podpořeno alespoň třetinou hlasů přidělených národním parlamentům, bude muset být předmětný legislativní návrh přehodnocen (tzv. „žlutá karta“). Instituce, která jej podala může na svém návrhu setrvat, pozměnit jej nebo i zcela stáhnout. V případě, že bude instituce na svém návrhu trvat, přestože je tento odmítán nejméně prostou většinou hlasů, které náleží národním parlamentům, bude muset sama vysvětlit (formou odůvodněného stanoviska), proč se domnívá, že je její návrh v souladu s principem subsidiarity. Stanoviska národních parlamentů i navrhovatele jsou následně zaslána EP a Radě EU, které pak mohou rozhodnout, zda se bude v legislativní proceduře dále pokračovat nebo ne (tzv. „oranžová karta“). Zdroj: DUŠEK, op.cit., s. 77-80 40 Došlo k o ustavení Evropské rady jakožto stálé instituce EU a vytvoření postu předsedy Evropské rady (často se neoficiálně mluví o „prezidentu EU“), kterým se stal Herman Van Rompuy. Také byl vytvořen post Vysokého představitele EU pro zahraniční a bezpečnostní politiku (který je zároveň místopředsedou Evropské komise), který obsadila Catherine Margaret Ashton. Zdroj: DUŠEK, op.cit., s. 77

14

2. Právní subjektivita EU Po stručném historickém úvodu se nyní dostávám k hlavnímu tématu své diplomové práce, kterým je právní subjektivita Evropské unie. V této kapitole se budu nejdříve zabývat významem pojmu „Unie“ a právní povahou EU (se zaměřením na její právní subjektivitu ve vztahu k členským státům a ve vztahu ke státům třetím). Následně se budu věnovat pojmu „Spojení států“, který byl zaveden německým ústavním soudem, načež navážu vysvětlením pojmu „supranacionalita“ a popsáním právní povahy unijního práva. Poté se budu zabývat vztahy EU s jejími členskými státy a poměry mezi jejich právními řády.

2.1. Pojem „Unie“ Článkem 1 SEU byla založena Evropské unie (krátce jen „Unie“). Tento pojem byl vybrán záměrně, protože symbolizuje jednotu (a mimo to slouží k zjednodušení textu smlouvy). Ačkoli byly při zakládání této instituce názory jednotlivých členských států, co se jejího budoucího směřování týče, rozdílné, dohodli se šéfové států alespoň na určitém povýšení „Společenství“ na „Unii“. Ikdyž jde jen o slova, je tato změna poměrně významná, neboť Unie symbolizuje dalši integrační stupeň41(potvrzení této myšlenky najdeme v článku 1 odst. 2 SEU42). Zároveň tento pojem záměrně nebyl definován, zůstává tedy otevřený pro téměř jakoukoli formu budoucího uspořádání EU, avšak z něj samotného se (vzhledem k jeho obsahové otevřenosti) nedá na právní povahu této instituce usuzovat43.

2.2. Právní povaha Evropské unie EU získala v okamžiku vstupu Lisabonské smlouvy v platnost status mezinárodní organizace a stala se právním nástupcem Evropského společenství44. Vznikla tak instituce, která je ze strukturálního hlediska těžko zařaditelná. Už jen velmi úzká spolupráce jejích členský států je z historického pohledu u mezinárodních organizací nevídaná. Stejně tak je pro tento typ instituce nezvyklý i její rozvinutý a 41 MAYER, Heinz, STÖGER, Karl. Kommentar zu EUV und AEUV unter Berücksichtigung der österreichischen Judikatur und Literatur. (Art. 1,2 EUV) 11. Auflage, Wien: Manzsche Verlags- und Universitätsbuchhandlung, 2011, 40 s., ISBN 978-3-214-14654-2, s. 7-8 42 Článek 1 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropké unie [cit. 12. 10. 2013]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:326:FULL:CS:PDF 43 MAYER, STÖGER, op. cit., s. 7-8 44 HAMULÁK, Ondrej. Evropská unie po Lisabonské smlouvě. Jaký krok a kam? [1] EPRAVO.cz [online]. © Epravo.cz, publikováno 11.5.2010 [cit. 19. 2. 2014]. Dostupné z: http://www.epravo.cz/top/clanky/evropska-unie-po-lisabonskesmlouvejaky-krok-a-kam1-61749.html

15

obsáhlý právní řád45. Článek 47 SEU zakotvuje právní subjektivitu Unie. Tím je míněna jak mezinárodněprávní, tak i interní (vnitřní) subjektivita46. Je však nutno rozlišovat i mezi mezinárodněprávní subjektivitou ve vztahu k členským nebo třetím státům47.

2.2.1. Právní subjektivita ve vztahu k členským státům Mezinárodněprávní subjektivita (podle článku 47 SEU) znamená, že EU má status mezinárodní organizace (jak již bylo řečeno dříve) a smí tím pádem vstupovat do mezinárodněprávních vztahů (může je zakládat, měnit či rušit). Unie je nositelkou mezinárodněprávních práv a povinností a může uzavírat smlouvy s ostatními mezinárodními organizacemi nebo se třetími státy – tímto způsobem se její právní subjektivita projevuje nejvíce. Krom toho má EU také možnost vnějšího zastoupení v mezinárodněprávním styku. Mimo to znamená mezinárodněprávní subjektivita EU také její vázanost obecným mezinárodním právem veřejným48. V oblasti interní (vnitřní) právní subjektivity je zajímavá především deliktní způsobilost EU. Od Lisabonské smlouvy by měly žaloby na náhradu škody způsobené činností jejích orgánů směřovat přímo proti EU samotné49. Ačkoli má EU právní subjektivitu, neznamená to, že může překračovat své stanovené kompetence (ať již svým jednáním nebo vydáváním právních předpisů). Právní subjektivita by neměla být vykládána extenzivně – vertikální dělení kompetenci mezi EU a členské státy zůstává zachováno50 (EU nemá kompetenční kompetenci, nemůže sama rozhodovat o svých pravomocích). Důležitý je také článek 335 SFEU. Ten EU zajišťuje v členských státech (podle jejich vnitrostátních předpisů) nejšiřší možnou způsobilost k právům a k právním úkonům – může tak nabývat movitý i nemovitý majetek, vystupovat před soudem apod., přičemž je zastoupena Komisí51. Tento článek tedy jinými slovy uděluje EU soukromoprávní způsobilost k právům a k právním

45 46 47 48

MAYER, STÖGER, op. cit., s. 8-9 tamtéž, s. 8-9 STREINZ 2012, op. cit., s. 470 CIHELKOVÁ, Eva, ŠVARC, Zbyněk, BIČ,Josef. Lisabonská smlouva – nový rámec pro mezinárodně právní postavení Evropské unie a její vnější činnosti. VSE.cz [online]. © Současná Evropa 2010, ročník XV, číslo 2,s. 10-12, publikováno 2010 [cit. 19. 2. 2014]. ISSN 1804-1280. Dostupné z: http://ces.vse.cz/wp-content/sou%C4%8Dasn %C3%A1-evropa-2-2010.pdf#page=5 49 MAYER, STÖGER, op. cit., s. 8-9 50 tamtéž, s. 8-9 51 tamtéž, s. 8-9

16

úkonům52.

2.2.2. Právní subjektivita ve vztahu k třetím státům a mezinárodním organizacím Navzdory předlisabonské praxi, kdy byly pod hlavičkou EU mezinárodní smlouvy poměrně běžně uzavírány, nelze její tehdejší subjektivitu ke vstupování do mezinárodněprávních vztahů brát za samozřejmou. V tehdejším primárním právu totiž nebyla nijak zakotvena, státy v té době EU ještě výslovně nepředaly kompetence k uzavírání mezinárodních smluv. Přesto k tomu však docházelo a členské státy tuto praxi akceptovaly tím, že s těmito dokumenty v Radě souhlasily a chovaly se tedy tak, jako kdyby EU tuto pravomoc měla. Právně je však tuto kompetenci těžké, či přímo nemožné, obhájit či vysvětlit. Fakt, že tehdejší unijní právo s uzavíráním těchto smluv počítalo, zároveň však neupravovalo způsobilost Unie k jejímu uzavření, svědčí o jeho nešťastné a zřejmě příliš politické formulaci. Členské státy se tak v důsledku sjednávání těchto smluv staly na základě prohlášení, které jim umožnilo nechat příslušné vnitrostátní orgány sjednanou smlouvu schválit, jejich skutečnými stranami (ačkoliv tou formální byla jen EU), sama EU neměla pravomoc je tímto způsobem zavazovat. Lisabonská smlouva pak tento problém řeší pro smlouvy uzavřené od jejího vstupu v platnost53. Z jiného pohledu by se však dalo i tvrdit, že tento typ právní subjektivity EU měla již před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost. Tehdy, jak již bylo zmíněno, nebyla mezinárodněprávní subjektivita vyjádřena výslovně. Mohla však být dána implicitně, a to právě tímto uzavíráním mezinárodních smluv (např. v rámci SZBP)54. Podle mezinárodního práva veřejného totiž může mezinárodní organizace získat právní subjektivitu přímo nebo nepřímo (právě uzavíráním mezinárodních smluv – tedy tím, že je akceptována jako smluvní partner - nebo navázáním diplomatických styků). EU byla řadou států a mezinárodních organizací jako smluvní partner akceptována již před Lisabonskou smlouvou, z tohoto pohledu tedy, dle mého názoru, o subjektivitě hovořit lze55. S mezinárodněprávní subjektivitou je kromě možnosti uzavírat smlouvy (které se dále více věnuji na jiném místě této práce) spojena i mezinárodněprávní deliktní způsobilost. To znamená, že EU je zodpovědná za případná porušení mezinárodního práva jejími orgány, kterými byla jiným subjektům mezinárodního práva veřejného způsobena újma (je zde nutná příčinná souvislost) – hovoříme o aktivní 52 STREINZ 2012, op. cit., s. 470 53 TÝČ, Vladimír. Mezinárodní, české a unijní právo mezinárodních smluv. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita 2013. 171 S. ISBN 978-80-210-6155-2. s. 120-121 54 MAYER, STÖGER, op. cit., s. 8-9 55 STREINZ 2012, op. cit., s. 470

17

deliktní způsobilosti (způsobilosti mezinárodněprávní delikt spáchat). Případné nároky v této souvislosti pramení ze zvyklostního mezinárodního práva veřejného. EU se však také může stát obětí mezinárodněprávního deliktu, v tom případě se jedná o pasivní deliktní způsobilost. V reakci na tuto újmu může Unie použít instrumenty podle zvyklostního mezinárodního práva56. Mimo to z mezinárodněprávní subjektivity EU plyne také její aktivní i pasivní právo na diplomatické zastoupení, které je upraveno v článcích 220 a 221 SFEU57. Mezinárodněprávní subjektivita EU však její členské státy nikterak nepřipravuje o jejich status plnoprávných členů mezinárodního společenství – mohou tak i nadále např. využívat svého práva na aktivní i pasivní diplomatické zastoupení a zůstávají také členy mezinárodních organizací (může tak docházet k jevu souběžného členství, o kterém se ve své práci také zmiňuji). Členství v EU ovšem členské státy omezuje v možnostech uzavírání mezinárodních smluv, přičemž se však svou podstatou příliš neliší od omezení, která mohou být zakotvena mezinárodními smlouvami, jejichž stranami členské státy jsou58.

2.2.3. Spojení států („Staatenverbund“) mezi spolkem států („Staatenbund“) a spolkovým státem („Bundesstaat“), Ústavní spojení („Verfassungsverbund“) Ani po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost není EU (alespoň prozatím) státem. Každý stát musí podle ústavního a mezinárodního práva mít tři prvky: státní území, obyvatelstvo a suveréní státní moc. EU z těchto prvků nemá ani jeden59. Ačkoli existuje občanství EU, nemá tento institut všechny vlastnosti státního občanství. Zaprvé závisí na státním občanství členských států a zadruhé propůjčuje občanům jen určitá práva a povinnosti, nezakotvuje tedy žádný komplexní vztah věrnosti k EU a povinnosti její obrany, jak tomu bývá u občanství státních60. Mimo to chybí EU i státní území – disponuje pouze prostorem, ve kterém platí její právní řád (a ten se skládá z teritorií jejích členských států)61. Nejdůležitější však je nedostatek autonomní státní moci Unie. Její pravomoci jsou totiž 56 HARATSCH, Andreas, KOENIG, Christian, PECHSTEIN, Matthias. Europarecht. 8. Auflage, Tübingen: Mohr Siebeck 2012, 742 s., ISBN 978-3-16-151835-5, s. 35-36 57 tamtéž, s. 36 58 TOMÁŠEK Michal, TÝČ, Vladimír a kol. Právo Evropské unie. 1.vydání, Praha: Leges 2013, 496 s.., ISBN 978-8087576-53-3. s. 122-123 59 MAYER, STÖGER, op. cit., s. 9-10 60 tamtéž, s. 9-10 61 tamtéž, s. 9-10

18

odvozeny od těch, které náleží jejím členských států, jsou na nich závislé. Je vhodné zopakovat, že EU nemá oprávnění sama vymezovat své kompetence (kompetenční kompetenci, německy „KompetenzKompetenz“)62. Proti EU jakožto spolkovému státu hovoří i současné stanovení jejích cílů. Ty jsou totiž zaměřeny na další rozvoj společného jednání a nikoli na vnitrostátní hegemonii, přičemž se klade důraz na zajištění kompetencí členských států. Důležité je také to, že tyto zůstávají „pány Smluv“ (něm. „Herren der Verträge“), tedy že Smlouvy mohou být změněny jen na základě ratifikace všemi smluvními stranami (článek 48 SEU) a že také mohou na základě vlastního rozhodnutí Unii opustit (článek 50 SEU)63. Na druhou stranu však EU není ani spolkem států. Ty totiž většinou nemívají vlastní právní subjektivitu a fungují tak, že společné orgány sledují sdílené cíle účastnických států. Taková spolupráce bývá orientována většinou pouze na hospodářství nebo obranu (naproti tomu EU je činná prakticky ve všech oblastech veřejného života) a spolek států nemívá možnost působit na jejich občany (narozdíl od EU, která to např. svými nařízeními činit může)64. Německý ústavní soud z těchto důvodů označuje ve svých rozhodnutích týkajících se Maastrichtské a Lisabonské smlouvy EU jako „spojení států“ („Staatenverbund“). Pro doplnění přitom vyložil, že65 se jedná „o úzké, natrvalo založené spojení států, jež zůstávají suverénní, které na smluvním podkladě vykonává veřejnou moc, jejíž základní uspořádání však mají zcela v dispozici členské státy, a ve kterém jeho obyvatelé (občané) členských států zůstávají subjekty demokratické legitimace66.” Pojem „spojení států“ vyjadřuje, že EU není volný spolek či svazek států. Suverenita se dělí mezi EU a její členské státy, stejně tak jako výše zmíněné tři elementy státu. Evropský národ je tak tvořen občany členských států, jejich území zase dávají dohromady teritorium EU a členské státy jsou také nositeli kompetenční kompetence. Jiný užívaný pojem, „Ústavní spojení“, pak vyjadřuje souhrn evropských ústav, skládající se z odpovídajících právních předpisů členských států a EU samotné67. Dá se tedy říci, že se EU nachází na mezistupni mezi spolkovým státem a spolkem států a bývá 62 63 64 65 66

MAYER, STÖGER, op. cit., s. 9-10 HARATSCH, KOENIG, PECHSTEIN, op. cit., s. 25 MAYER, STÖGER, op. cit., s- 9-10 tamtéž Rozsudek Bundesverfassungsgericht (německý ústavní soud) ze dne 30.6.2009, sp. zn. BvE 2/08, „Lissabon Urteil”, BVERFG.de [online]. © Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen, publikováno 2009 [cit. 19. 11. 2013]. Dostupné z: http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208.html 67 MAYER, STÖGER, op. cit., s. 11

19

označována jako spojení států či ústavní spojení68. Mimo to lze EU charakterizovat jako supranacionální integrační společenství svého druhu. Jedná se přitom o společenství práva a hodnot, které funguje podle metody společenství – některé orgány EU, především Komise (a EP) rozhodují nezávisle na vůli členských států69.

2.3. Supranacionalita Evropské unie Lisabonskou smlouvou byla vytvořena jednotná a právně způsobilá Unie, která rozhoduje supranacionálně, což znamená, že může členské státy zavázat nějakou povinností i bez jejich souhlasu (např. prostřednictvím většinového hlasování). Výjimkou je oblast SZBP, kde stále platí mezivládní princip rozhodování70.

2.3.1. Pravomoce EU a supranacionalita V článku 1 odst. 1 SEU jsou EU ze strany jejích členských států svěřeny pravomoci k uskutečnění společných cílů71. Z článku 5 odst. 2 SEU pak vyplývá, že EU nesmí jednat nad rámec těchto svěřených pravomocí (jedná se o tzv. zásadu svěřených pravomocí), ty kompetence, které jí nebyly předány, zůstávají u členských států72. Jak již bylo zmíněno, nemá EU kompetenční kompetenci, nemůže tedy své pravomoce sama stanovovat. V oblastech, kde byly pravomoce svěřeny EU, je Unie svébytnou nositelkou výsostných práv. Tento přesun národních kompetencí jde ruku v ruce s postupným upouštěním od mezivládní metody rozhodování v rámci této organizace (a postupující integrací) a zdůrazňuje tak supranacionální charakter EU (pouze v oblasti SZBP, jíž se ve své práci převážně věnuji, bylo setrváno na mezivládním principu rozhodování)73.

2.3.2. Pojem „supranacionalita“ Pro tento pojem neexistuje jednotná právní definice, na které by panovala všeobecná shoda. V souvislosti s Unií bývá tento výraz používán především ke zdůraznění jejích zvláštních vlastností, které 68 69 70 71 72 73

MAYER, STÖGER, op. cit., s. 11 tamtéž, s.11 HARATSCH, KOENIG, PECHSTEIN, op. cit., s. 25 Článek 1 Smlouvy o Evropské unii Článek 5 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii HARATSCH, KOENIG, PECHSTEIN, op. cit., s. 24

20

ji odlišují od ostatních mezinárodních organizací74. Je přitom třeba rozlišovat mezi pojmem supranacionality v širším a užším smyslu. V šiřším smyslu je jako supranacionální označováno každé rozhodnutí mezinárodní organizace (nebo soudu), které členské státy přímo zavazuje. V užším smyslu se pak supranacionalita projevuje ve specifické rozhodovací proceduře v rámci EU, která umožňuje vznik přímého závazku pro členské státy bez toho, že by s tím výslovně souhlasily75. K tomuto jevu může dojít buď vytvořením orgánů, ve kterých buď členské státy vůbec nejsou zastoupeny, nebo kde sice přítomny jsou, ovšem hlasování probíhá většinovým principem. V EU se setkáváme s oběma možnostmi. Komise a SDEU představují orgány bez zastoupení členských států a které jim i přesto mohou ukládat povinnosti (v případě Komise např. prostřednictvím nařízení, u SDEU pak jde o rozsudky). Rada je naopak příkladem orgánu s většinovým rozhodováním (v některých případech)76. Pro supranacionalitu v užším smyslu je také charakteristické, že unijní právo je přímo závazné pro členské státy a fyzické i právnické osoby na jejich území a má aplikační přednost před právem národním. Tím dochází k proražení ochrany národní suverenity bez toho, že by k tomu bylo nutné dalšího zvláštního souhlasu členských států (schválení tohoto zásahu je obsaženo již ve Smlouvách). V členských státech působí supranacionální právo jako unijní, není a ani nesmí být transformováno do práva národního (protože by tím přišla o svá specifika). Tato charakteristika platí samozřejmě pouze pro právo supranacionální, tedy s výjimkou právních aktů v mezivládní oblasti SZBP77. Další podstatnou charakteristikou supranacionality je také finanční samostatnost Unie78.

2.4. Unijní právo V současné době unijní právo zahrnuje supranacionální a mezivládní (v oblasti SZBP) oblast, přičemž se obě tyto části skládají z primárního sekundárního práva. Kromě toho existuje také nepsané unijní právo ve formě obecných právních zásad a zvyklostního práva. Mluví se také o nové kategorii, tzv. terciálním právu (něm. Teriärrecht), což je označení pro právní akty vydávané orgány EU na základě sekundárního práva.79.

74 75 76 77 78 79

STREINZ, Rudolf. Europarecht. 8. Auflage, Heidelberg: C. F. Müller, 2008, 501 s., ISBN 978-3-8114-9218-9, s. 50 HARATSCH, KOENIG, PECHSTEIN, op. cit., s. 26-27 STREINZ 2008, op. cit., s. 50 HARATSCH, KOENIG, PECHSTEIN, op. cit., s. 26-27 STREINZ 2008, op. cit., s. 51 HARATSCH, KOENIG, PECHSTEIN, op. cit., s. 26-27

21

2.4.1. Supranacionální primární právo Primární právo zahrnuje mj. Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o fungování Evropské unie, jakož i přílohy a protokoly k nim. Obě jmenované smlouvy mají stejnou právní sílu a společně vytváří právní základy Unie80. Na stejném stupni stojí vedle nich také Listina základních práv Evropské unie (článek 6 odst. 1 SEU81). Primární právo je měřítkem pro kontrolu platnosti a správnosti sekundárního práva a jeho výkladu82.

2.4.2. Supranacionální sekundární právo Sekundární právo je odvozeno od toho primárního a je mu tak hierarchicky podřízeno. Je vydáváno orgány EU na podkladě Smluv83 ve formě nařízení, směrnic, rozhodnutí, doporučení a stanovisek. Až na poslední dvě jsou všechny tyto podoby právních aktů právně závazné. Před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost existovaly vedle výše jmenovaných ještě zvláštní právní akty (např. rámcová rozhodnutí), které nyní spadají do kategorie rozhodnutí84. Více se této tematice věnovat nebudu, protože nespadá do hlavního tématu mé práce.

2.4.3. K právní povaze supranacionálního práva EU Právní povaha unijního práva je mezi odborníky poměrně sporná. Na tom, že má mezinárodněprávní původ a že Smlouvy byly uzavřeny jako mezinárodní smlouvy, se ještě shodnou všichni. Problém však představuje právní povaha současného unijního práva85. Tradicionalisté zastávají názor, že si i současné unijní právo zachovalo svůj mezinárodněprávní charakter, a to s ohledem na primární právo, které vzniká především smluvně a na právo sekundární, které je orgány EU tvořeno na jeho základě, a je od něj tedy odvozené. Této teorii odpovídá vnímání unijního práva jakožto nového vývojové stupně práva mezinárodních organizací86. Autonomisté naopak vidí současné unijní právo jako samostatný a autonomní právní řád, který 80 HARATSCH, KOENIG, PECHSTEIN, op. cit., s. 26 81 Článek 6 Smlouvy o Evropské unii 82 Co je primární právo Evropské unie. MZV.cz [online]. © Ministerstvo zahraničních věcí České republiky – mezinárodní vztahy, publikováno 12.4.2011 [cit. 19. 2. 2014]. Dostupné z: http://www.mzv.cz/jnp/cz/zahranicni_vztahy/evropska_unie/pravo_evropske_unie/index_1.html 83 HARATSCH, KOENIG, PECHSTEIN, op. cit., s. 26 84 tamtéž, s. 164 85 tamtéž, s. 158-159 86 STREINZ 2008, op. cit., s. 46 a 48

22

se osvobodil od svých mezinárodněprávních kořenů87(s tím, že se z právní povahy zakládacích dokumentů nutně nemusí dát usuzovat na charakter a obsah právního řádu). Rozhodující je pro ně struktura, která byla Smlouvami vytvořena a která je značně rozdílná od obvyklých mezinárodních dohod88. Právní řád EU tak podle nich má nejen smluvní, ale i ústavní charakter 89, a to bez toho, že by zároveň měl charakter státní. Existují však i názory, které v této souvislosti mluví o EU jakožto o nedokončeném spolkovém státu nebo jemu podobném útvaru90. Proti teorii autonomistů však hovoří to, že Smlouvy neobsahují žádnou možnost svého odpoutání od mezinárodněprávních základů. Toto osvobození je v podstatě možné (např. při založení spolkového státu), ovšem pouze v případě, že je s ní v odpovídajících smlouvách počítáno nebo i bez tohoto zakotvení, pokud dojde k určitým faktickým procesům. To však (alespoň zatím) není případ EU91. Tato sporná otázka nabývá důležitosti při řešení zvláštních vlastností unijního práva (kterými jsou např. aplikační přednost před národním právem, možnost zavázání států bez jejich souhlasu apod.), protože právě ty jej odlišují od běžného mezinárodního práva. Tyto vlastnosti se daří lépe vysvětlit za pomoci autonomní teorie (odkazem na samostatnost a zvláštnost unijního právního řádu). Autonomisté přitom nechávají EU i samotnou rozhodovat o rozsahu unijního práva prostřednictvím SDEU, jakožto soudního orgánu. Tradicionalisté zvláštnosti unijního práva odvozují opět z mezinárodního práva a nechávají konečné rozhodnutí o závazném uznání těchto specifik u členských států92. Přímá aplikovatelnost a aplikační přednost unijního práva jsou dnes všeobecně akceptovány, v případě, že k dojde k jejich zpochybnění, se však znovu objevuje výše popsaná sporná otázka. SDEU tak vychází z neohraničené aplikační přednosti unijního práva, která plyne ze Smluv (dle teorie autonomního právního řádu). Naopak německý ústavní soud sice také pracuje s aplikační předností práva EU, odvozuje jej však z ústavy a ratifikačních zákonů k Smlouvám (což mu také umožňuje tuto přednost ústavně přezkoumávat), což odpovídá tradicionalistické teorii93, přičemž je třeba zmínit, že ve své judikatuře často používá terminologii autonomistů94. Na základě současných právních podkladů se tato sporná otázka nedá jednoznačně vyřešit. 87 88 89 90 91 92 93 94

HARATSCH, KOENIG, PECHSTEIN, op. cit., s. 159 STREINZ 2008, op. cit., s. 47 HARATSCH, KOENIG, PECHSTEIN, op. cit., s. 159 STREINZ 2008, op. cit., s. 47 tamtéž, s. 48 HARATSCH, KOENIG, PECHSTEIN, op. cit., s. 159 tamtéž, s. 159-160 STREINZ 2008, op. cit., s. 47

23

Osobně se přikláním spíše k názoru autonomistů, protože si myslím, že unijní právo je něčím jiným, než obvyklé mezinárodní právo veřejné. Členské státy pomocí Smluv vytvořily novou, autonomní strukturu, která své pravomoci čerpá od nich na základě jejich povolení a následně ji z velké části rozhoduje sama. Členské státy EU vytvořily s určitými vlastnostmi, přičemž ve Smlouvách stvořily a schválily zvláštní vlastnosti unijního práva (souhlas k nim byl tedy udělen již dopředu).

2.5. Mezivládní charakter SZBP Ačkoli byl Lisabonskou smlouvou zrušen pilířový model EU, zůstala i tak jedna oblast s mezivládní formou regulace, a to SZBP (právním podkladem pro ni jsou články 21 až 46 SEU, zatímco úprava supranacionálních politik je zakotvena v SFEU). Právní akty v rámci SZBP nemají zvláštní vlastnosti supranacionálního práva (např. aplikační přednost) a vážou pouze členské státy, nikoli jejich občany (mají tedy jen mezistátní účinky). Aby tyto právní akty získaly vnitrostátní účinky, bylo by je nutné převést do národního práva. I tak jsou však důležité, protože vnitrostátní právní akty musí být vykládány v souladu s nimi95. Ačkoli si členské státy v mezivládní oblasti ponechávají rozsáhlou suverenitu, jsou podle článku 4 odst. 3 SEU vázány na zásadu loajální spolupráce a měly by se navzájem podporovat při plnění svých povinností ze Smluv96. Kromě toho se v oblasti SZBP i nadále uplatňuje mezinárodněprávní princip jednomyslnosti, kterému se více věnuji na jiném místě ve své práci. Rozhodnutí v jejím rámci sice členské státy zavazují, avšak pouze mezinárodněprávně. Vydávání supranacionálních právních aktů je v této oblasti vyloučeno (články 28 odst. 2, 24 a 31 SEU)97. Lisabonská smlouva tedy v této oblasti přinesla spíše menší změny, a to např. vybavení EU koordinačními kompetencemi (především Vysokého představitele), ačkoli ty nejsou při zachovaném mezivládním charakteru této politiky až tak důležité. SZBP tak v podstatě i nadále zůstává smluvně zakotvenou koordinační platformou pro zahraniční politiky členských států, přičemž zde má EU pravomoc tato jednání koordinovat. Ta však nezasahuje do vnějších kompetencí členských států, takže se i dnes občas stává, že jsou jejich zahraničněpolitické výstupy odlišné98.

95 96 97 98

HARATSCH, KOENIG, PECHSTEIN, op. cit., s. 27-28 Článek 4 Smlouvy o Evropské unii HARATSCH, KOENIG, PECHSTEIN, op. cit., s. 28 tamtéž, s. 29-32

24

2.6. Vztahy mezi EU a jejími členskými státy a vztahy jejich právních řádů V této podkapitole se budu věnovat vztahům mezi EU a jejími členskými státy. Jedná se o důležité právní vztahy, které určují, jak úzce jsou spolu tyto státy spojeny, a zároveň tak ukazují, do jaké míry již pokročila evropská integrace. Nejdříve se budu věnovat vztahům mezi členskými státy a EU obecně, poté se zaměřím na vztah jejich právních řádů. Důležitou součástí problematiky těchto právních vztahů je také dělba kompetencí mezi EU a jejími členskými státy, které jsem se již věnovala v kapitole o Lisabonské smlouvě. Na tomto místě ji tedy již popisovat nebudu.

2.6.1. Vztahy mezi EU a jejími členskými státy V EU funguje řada věcí na bázi vyjednávání, kupříkladu i SZBP je stále vedena mezivládně. Pokud tedy chce některý z členských států prosadit svoje zájmy, musí pro svou věc získat i ostatní, proto si svůj význam stále zachovávají i bilaterální vztahy mezi členy EU. Členské státy hrají centrální roli při tvorbě evropské politiky, tento mechanismus však funguje i obráceně – tato politika silně ovlivňuje členské státy, hovoříme o tzv. europeizaci99.

2.6.2. Vztah mezi právními řády V této podkapitole se budu věnovat vztahu mezi právem EU a právními řády členských států. Tradičně bývá tento problém nahlížen jako rozhodnutí mezi monismem a dualismem. Dualismus vidí státní a mezinárodní právo jako dva svébytné celky, dva právní řády, které jsou samostatné, mohou se však různými způsoby propojovat. Monismus zase naopak vidí oba právní řády jako jeden celek, jeden právní řád100. Evropská realita však plně neodpovídá ani jednomu z těchto modelů. Existuje zde sice základní koncepce, která je dualistická, ale úzkým spolupůsobením obou právních řádu došlo k jakési monisaci, k jejich určitému propojení. Pouze v případech, kdy není právo EU z důvodu ústavních výhrad 99 BULMER, Simon; LEQUESNE, Christian: New Perspectives on EU-Member State Relationships. SCIENCESPO.fr [online]. © Sciences Po – Decouvrir sciences po, publikováno v lednu 2002 [cit. 12. 10. 2013]. Dostupné z: http://www.sciencespo.fr/ceri/sites/sciencespo.fr.ceri/files/qdr4.pdf 100 MALENOVSKÝ, Jiří. Mezinárodní právo veřejné, jeho obecná část a poměr k jiným právním systémům, zvláště k právu českému. 5., podstatně upravené a doplněné vydání. Brno: Masarykova univerzita a nakladatelství Doplněk 2008, 551 s., ISBN 978-80-210-4474-6., s. 408-411

25

automaticky převzato, je dualistická koncepce opět viditelná101. Unijní právo však rozhodně není typickým mezinárodním právem. Jeho původ sice mezinárodní je, ale počet jeho norem narostl do množství pro mezinárodní právo značně netypického. Neobvyklým je i požadavek na přímou aplikovatelnost a aplikační přednost evropského práva102.

101 POTACS, Michael. Das Verhältnis zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten im Lichte traditioneller Modelle. Wien: Springer Verlag, 2010, 21 s (číslovány od 118)., ISBN neznámé, s. 117-120 (jedná se o vyňatou část knihy) 102 tamtéž, s. 117-120

26

3. Politiky EU – Společná zahraniční a bezpečnostní politika 3.1. Obecně k politikám EU Evropské unie vyvíjí politickou činnost v mnoha oblastech, které jsou označovány jako její „politiky“103. Vzhledem k zaměření své práce se budu dále zabývat pouze společnou zahraniční a bezpečnostní politikou a jejími aspekty.

3.2. Zásady a cíle vnější činnosti Evropské unie Evropská unie může, jakožto subjekt mezinárodního práva veřejného, vstupovat do právních vztahů, měnit je nebo je i rušit. Tyto právní vztahy mohou být orientovány dovnitř (do struktur EU nebo k členských státům) nebo navenek. V takovém případě mluvíme o vnějších vztazích Evropské unie. Skrze tyto vztahy, které mohou být např. k mezinárodním organizacím nebo třetím státům, se EU účastní mezinárodní politiky104. V Lisabonské smlouvě se nacházejí tři centrální skupiny ustanovení, která upravují jednání EU navenek. První skupinu lze pracovně nazvat jako obecnou část. Ta je upravena v článcích 21 a 22 SEU a v článku 205 SFEU, v nichž jsou upraveny především hodnoty, na kterých Unie stojí a na jejichž základě mají být vypracovávány cíle a strategie její zahraniční politiky. V článcích 216, 220 a 221 SFEU jsou pak zakotveny instrumenty, které má EU k jejich uskutečnění (např. mezinárodní smlouvy). Druhou část, kterou je možno označit jako zvláštní, nacházíme v článcích 206 SFEU a násl.. Poslední, třetí skupinu ustanovení tvoří články 23 SEU a násl, které upravují SZBP105. Vnější činnost EU je upravena v V.části SFEU (v kombinaci s ustanoveními o společné zahraniční a bezpečnostní politice, která se nacházejí v SEU)106. Dalo by se říci, že se zahraniční politika EU skládá ze dvou oblastí: supranacionální (integrované, ve které může EU jednat sama – např. obchodní politika) a mezivládní (kde je zapotřebí shody členských států – např. SBZBP). Lisabonská smlouva ukládá odpovědným osobám za povinnost dbát na souvislost a jednotu politik,

103 Před Lisabonskou smlouvou byly tyto oblasti rozděleny do tří pilířů, nyní se kompetence dělí na výlučné a sdílené a podpůrná, koordinační a doplňková opatření. 104 DEMBINSKI, Matthias: EU-Außenbeziehungen nach Lissabon. BPB.de [online]. © Bundeszentrale für politische Bildung, publikováno 23.4.2010 [cit. 6. 10. 2013]. Dostupné z: http://www.bpb.de/apuz/32787/eu-aussenbeziehungennach-lissabon?p=5 105 STREINZ 2012, op. cit., s. 472 106 JANKŮ Martin, JANKŮ Linda. Právo EU po Lisabonské smlouvě. Ostrava: KEY Publishing s.r.o., 2012. 274 S. ISBN 978-80-7418-152-8. s. 159-161

27

prováděných v těchto oblastech, to mj. znamená, že by se příslušné orgány měly spolu koordinovat107. Veškerá vnější činnost EU musí v souladu s článkem 205 SFEU spočívat na zásadách uvedených v 1.kapitole hlavy V. SEU a sledovat cíle, které jsou s nimi v souladu. Toto ustanovení má pomoci zefektivnit činnost EU v této oblasti a propojit její vnější aktivity, které byly před Lisabonskou smlouvou poměrně roztříštěné. Snaha o harmonii mezi těmito činnostmi je podpořena také institucionálním zabezpečením SZBP108. Zásadami vnější činnosti EU (stanovené čl. 21 SEU) jsou principy, které EU dlouhodobě uplatňuje a na jejichž základě byla i založena. Jedná se např. o úctu k lidské důstojnosti, demokracii, právní stát či ochranu lidských práv a svobod. Mezi cíle vnějších aktivit EU pak patří např. zachovávání míru, zajišťování právního státu a demokracie nebo podpora udržitelného rozvoje109. Tyto zásady jsou podle zkušeností diplomatů v praxi velmi důležité (zejména když v oblasti SZBP není jiné měřítko její správnosti či zákonnosti), sestavují se podle nich např. akční plány nebo se rozhoduje, které kapitoly budou s kandidátskou zemí v rámci jednání o jejím přístupu otevřeny jako první (tak tomu bylo např. v případě Turecka). Katalogy hodnot mohou také zmařit uzavření některých mezinárodních smluv, např. se zeměmi, které mají problémy s dodržováním lidských práv (v poslední době jde např. o Ukrajinu). Rozhodným je kromě dodržování lidských práv také např. chování k ženám nebo míra korupce v dané zemi. I v případě nepokojů nebo násilných zásahů policistů proti demonstrantům se v rámci EU vždy interně řeší, jaký vliv to bude mít na vzájemné vztahy. Z tohoto pohledu se podle názorů diplomatů SZBP po Lisabonské smlouvě rozhodně zlepšila. Zahraniční vztahy EU jsou obsáhlejší a zdaleka nezahrnují pouze SZBP, kromě ní jde např. o zahraniční obchod nebo politiku sousedství (tyto oblasti spadají do kompetence Evropské komise). Agenda SZBP je pak určována aktuálními zahraničněpolitickými tématy, obsahuje však i strategické plánování, např. v oblasti prevence krizí nebo navazování a udržování vztahů se třetími státy (prostřednictvím delegací EU)110.

107 NAWPARWAR, Manazha: Die Außenbeziehungen der Europäischen Union zu internationalen Organisationen nach dem Vertrag von Lissabon. JURA.UNI-HALLE.de [online]. © Forschungsstelle für Transnationales Wirtschaftsrecht, datum publikace neznámé [cit. 8. 10. 2013]. Dostupné z: http://www2.jura.uni-halle.de/telc/Heft4.pdf 108 JANKŮ M., JANKŮ L., op. cit., s. 159-161 109 tamtéž, s. 159-161 110 Ziele und Charakteristika der GASP. AUSWAERTIGES-AMT.de [online]. © Bundesrepublik Deutschland, Auswärtiges Amt: Außen- und Europapolitik, publikováno 2.2.2012 [cit. 10. 10. 2013]. Dostupné z: http://www.auswaertigesamt.de/DE/Europa/Aussenpolitik/GASP/Ziele_GASP_node.html

28

3.2.1. Nutnost souvislého a jednotného vystupování Unie a členských států Členské státy EU jsou zpravidla také členy řady mezinárodních organizací, se kterými EU spolupracuje, udržuje styky nebo jejichž je také členem. Přitom poměrně často dochází k tomu, že mají členské státy v určité otázce jiné zájmy nebo postoje. Lisabonská smlouva proto obsahuje ustanovení, která by měla zabránit jejich protichůdnému či nejednotnému vystupování, přičemž některá z nich se vztahují obecně ke všem politikám Unie a některá speciálně k SZBP. Např. článek 7 SFEU stanoví, že: „Unie zajišťuje soudržnost mezi svými jednotlivými politikami a činnostmi s přihlédnutím ke všem svým cílům a v souladu se zásadou svěření pravomocí.111”. Soudržnost ve vztahu k různým oblastem vnějšího jednání Unie je pak požadována m.j. článkem 21 odst. 2 a 3 SEU112. Je také nutné rozlišovat mezi vnitřní a vnější soudržností113. Požadavek vnitřní soudržnosti se projevuje např. v článku 177 SFEU (kde se hovoří o vytvoření fondu soudržnosti114) a v článku 3 odst. 3 SEU, podle něhož Unie „podporuje hospodářskou, sociální a územní soudržnost a solidaritu mezi členskými státy.115“. Vnější soudržnost (tedy jednotu ve vystupování vůči třetím státům a mezinárodním organizacím) upravuje např. výše zmiňovaný článek 21 SEU nebo čl. 24 SEU. Orgány odpovědnými za toto soudržné vystupování navenek jsou Rada a Komise, přičemž je v oblasti SZBP podporuje Vysoký představitel116. Kromě toho lze v souvislosti se soudržným a jednotným vystupováním Unie jmenovat ještě např. články 11 SEU a 215 SFEU117. Dodržování těchto ustanovení je rozhodující pro budoucí obraz EU ve světě.

3.3. Společná zahraniční a bezpečnostní politika (dále jen SZBP) Tato politika byla vytvořena Maastrichtskou smlouvou (ačkoli díky mechanismu tzv. Evropské politické spolupráce spolu členské státy v tomto oboru spolupracovaly již o několik desetiletí dříve) a před Lisabonskou smlouvou patřila do druhého, mezivládního pilíře118. V rámci následující kapitoly se budu kromě charakteristiky této oblasti činnosti EU také zabývat způsobem přijímání rozhodnutí v rámci této politiky, který je do jisté míry specifický, a jejím institucionálním zajištěním. 111 Článek 7 Smlouvy o fungování Evropské unie 112 Článek 21 Smlouvy o Evropské unii 113 HARATSCH, KOENIG, PECHSTEIN, op. cit., s. 29 114 Článek 177 Smlouvy o fungování Evropské unie 115 Článek 3 Smlouvy o Evropské unii 116 HARATSCH, KOENIG, PECHSTEIN, op. cit., s. 30 117 NAWPARWAR, op. cit. 118 DUŠEK, op. cit., s. 174-176

29

Přestože se jedná o oblast typickou odlišnými zájmy členských států, i zde je patrný postup, ke kterému v integraci došlo. Například tak byla pouhá koordinace zahraničních politik států doplněna i o oblast Evropské bezpečnostní a obranné politiky, v rámci níž má EU k dispozici vlastní vojenskou sílu (EUFOR), pomocí které se může aktivně zapojovat do dění v zahraničí. Dosud zřejmě nejdůležitější misí EUFOR bylo nasazení v Bosně a Hercegovině119. Tomuto tématu se také věnuji na jiném místě ve své práci. Jak již bylo řečeno výše, střetávají se v oblasti SZBP často značně odlišné zájmy jednotlivých členských států. Cílem úpravy této politiky v Lisabonské smlouvě tedy bylo především zefektivnit fungování spolupráce v této oblasti120. Pouze společně hrají totiž členské státy EU významnou roli v mezinárodní politice, proto je nutné, aby vystupování EU navenek bylo jednotné a souvislé121 a právě to se snaží Lisabonská smlouva zajistit. Zároveň však byl zachován její výše zmíněný specifický mezivládní charakter (oproti nadnárodnímu u jiných politik)122. Ekonomické problémy Eurozóny zkracují i prostředky určené pro SZBP, např. na modernizaci armády nebo pro velkolepé akce zahraniční politiky. V dnešní době se EU prezentuje především jako model fungující tržní ekonomiky, demokracie a státu respektujícího lidská práva a základní svobody123.

3.4. Rozhodování v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky 3.4.1. Charakter právních aktů v oblasti SZBP Je důležité si uvědomit, že právní akty, které jsou v rámci této politiky přijímány, nejsou legislativními akty a nenabývají tedy formy např. nařízení nebo směrnic124, ale bývají označovány jako rozhodnutí125. Ta můžeme obecně rozdělit do dvou kategorií, a to na rozhodnutí normativní (která mají podobné účinky jako nařízení, může se přitom jednat o prováděcí nebo jiné akty, např. při schvalování

119 JANKŮ M., JANKŮ L. , op. cit., s. 158-159 120 tamtéž, s. 158-159 121 Ziele und Charakteristika der GASP. AUSWAERTIGES-AMT.de [online]. © Bundesrepublik Deutschland, Auswärtiges Amt: Außen- und Europapolitik, publikováno 2.2.2012 [cit. 10. 10. 2013]. Dostupné z: http://www.auswaertigesamt.de/DE/Europa/Aussenpolitik/GASP/Ziele_GASP_node.html 122 JANKŮ M., JANKŮ L., op. cit., s. 158-159 123 NEUHOLD, Hanspeter. GASP: Das intergouvernementale Stiefkind der europäischen Integration. EURACTIV.de [online]. © Euractiv. de- das Portal für europäische Nachrichten, Hintergründe und Kommunikation. OEGFE Policy Brief, publikováno 16.1.2013 [cit. 10. 10. 2013]. Dostupné z: http://www.euractiv.de/globales-europa/artikel/gasp-dasintergouvernementale-stiefkind-der-europaischen-integration-007095 124 DUBOWSKI Tomasz. Constitutional Law of the European Union. Bialystok: Bialystok Law Books, Temida 2, 2011. 203 S. ISBN 978-83-62813-18-6. s. 137-139 125 TOMÁŠEK, TÝČ a kol., op. cit., s. 112

30

mezinárodních smluv uzavřených Unií) a individuální (která se týkají konkrétních členských států)126. Je nutno také zdůraznit, že rozhodnutí jsou v celém svém rozsahu závazná127. Nástroje, kterými se realizuje SZBP jsou stanoveny v článku 25 SEU a jedná se o vymezování obecných směrů (Evropskou radou), přijímání rozhodnutí týkajících se akcí, které má EU provést či postojů, které má zaujmout a detailů k nim a dále posilováním spolupráce s členskými státy při provádění jejich politik (zde nesou primární odpovědnost tyto státy). Právní akty, které jsou vydávány v rámci SZBP, nemohou být přezkoumány Soudním dvorem EU128. Adresátem rozhodnutí mohou obecně být jak členské státy, tak i fyzické osoby129. Vzhledem k faktickému účelu a povaze právních aktů přijímaných v rámci SZBP však nelze počítat s její závazností pro jednotlivce. Jejich adresátem tak bude zpravidla EU (např. v případě rozhodnutí o postojích, které má zaujmout) a její členské státy (minimálně na základě zásady soudržnosti, o které jsem se v této práci již zmiňovala, díky níž jsou tyto státy povinny vystupovat ve věcech SZBP jednotně).

3.4.2. Rozhodující orgány Rozhodnutí týkající se společné zahraniční a bezpečnostní politiky jsou přijímána jednomyslně Radou a Evropskou Radou (výjimky z tohoto pravidla jsou obsaženy v odst. 2 a 3 článku 31 SEU). Svěření rozhodovacích pravomocí ve společné zahraniční a bezpečnostní politice zrovna těmto institucím je zřejmě důsledkem toho, že zahraniční věci a bezpečnostní politika byly vždy oblastí, ve které se ve zvýšené míře projevují národní zájmy jednotlivých států. Evropská rada a Rada nejvíce zastupují konkrétní státy, proto tuto pravomoc získaly. Naopak role EP a Komise, jakožto orgánů nezávislých na členských státech je v rámci této politiky v podstatě omezena na konzultace a až v menší míře na kontrolu130. Například Komise zde nemá iniciativní monopol a EP zase postrádá právo na spolurozhodování131. Přesto je však při rozhodování nelze zcela vynechat – EP má v této oblasti právo na informace a na slyšení, dvakrát ročně se na jeho půdě diskutuje o pokroku při provádění SZBP. Kromě toho musí Vysoký představitel dbát na to, aby pozice EP byly náležitě zohledněny. Důležité je také to, že Komise i EP spolurozhodují o rozpočtu EU a mohou tak zahraniční politiku také 126 TOMÁŠEK, TÝČ a kol., op. cit., s. 111-112 127 Článek 288 Smlouvy o fungování Evropské unie 128 Ziele und Charakteristika der GASP. AUSWAERTIGES-AMT.de [online]. © Bundesrepublik Deutschland, Auswärtiges Amt: Außen- und Europapolitik, publikováno 2.2.2012 [cit. 10. 10. 2013]. Dostupné z: http://www.auswaertigesamt.de/DE/Europa/Aussenpolitik/GASP/Ziele_GASP_node.html 129 TOMÁŠEK, TÝČ a kol., op. cit., s. 73 130 DUBOWSKI, op. cit., . 137-139 131 NEUHOLD, op. cit.

31

významně ovlivnit132. Vrcholným orgánem EU na poli SZBP je Evropská rada, která určuje její obecné zaměření a dělá nejdůležitější strategická rozhodnutí. Konkrétní rozhodnutí v rámci určeném Evropskou radou přijímá Rada, která je také hlavním místem pro spolupráci členských států v této oblasti. Zásadní roli přitom hraje Rada pro zahraniční věci, která je součástí Rady a je tvořena ministry zahraničních věcí členských států, předsedá jí Vysoká představitelka EU pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku133. Zasedá jednou měsíčně a její činnost je podporována různými pracovními skupinami a Politickým a bezpečnostním výborem. Rozhodnutí jsou připravována úřadem Vysokého představitele, který je pak doručí jednotlivým grémiím Rady134.

3.4.3. Procedura příjímání rozhodnutí Tvorba vůle v rámci zahraniční politiky EU stále probíhá na mezivládním principu, supranacionální charakter ještě nenabyla. Podle článku 24 SEU je při rozhodování dokonce nutná jednomyslnost, což jen potvrzují další ustanovení, např. článek 42 odst. 4 SEU (při rozhodnutích týkajících se civilního nebo vojenského krizového managementu jsou nutná jednomyslná rozhodnutí)135. V rámci této procedury se však aplikují i postupy, které mají zaručit ochranu zájmů členských států a přitom umožnit i přijetí určitého rozhodnutí, se kterým některé státy nesouhlasí. Článek 31 odst. 1 SEU tak počítá s možností, že se členský stát zdrží hlasování, což může odůvodnit formálním prohlášením. To mu umožní rozhodnutí neaplikovat, ačkoli tento stát formálně uznává, že je jím EU vázána a nebude výkonu tohoto rozhodnutí stát v cestě ani ho jinak mařit (tzv. konstruktivní abstence). Pokud se hlasování v Radě zdrží zástupci alespoň třetiny členských států, kteří společně zastupují alespoň třetinu celkového počtu občanů EU, nemůže být předmětné rozhodnutí přijato. Dalším prostředek ochrany zájmů členských států je možnost, aby se hlasování vůbec nekonalo v případě, že 132 Ziele und Charakteristika der GASP. AUSWAERTIGES-AMT.de [online]. © Bundesrepublik Deutschland, Auswärtiges Amt: Außen- und Europapolitik, publikováno 2.2.2012 [cit. 10. 10. 2013]. Dostupné z: http://www.auswaertigesamt.de/DE/Europa/Aussenpolitik/GASP/Ziele_GASP_node.html 133 JANKŮ M., JANKŮ L., op. cit., s. 161-162 134 Ziele und Charakteristika der GASP. AUSWAERTIGES-AMT.de [online]. © Bundesrepublik Deutschland, Auswärtiges Amt: Außen- und Europapolitik, publikováno 2.2.2012 [cit. 10. 10. 2013]. Dostupné z: http://www.auswaertigesamt.de/DE/Europa/Aussenpolitik/GASP/Ziele_GASP_node.html 135 REGELSBERGER, Elfriede: Von Nizza nach Lissabon – das neue konstitutionelle Angebot für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU. IEP-BERLIN.net [online]. © Institut für Europäische Politik, datum publikace neznámé [cit. 10. 10. 2013]. Dostupné z: http://iepberlin.net/fileadmin/website/09_Publikationen/integration_2008/volltext/Regelsberger2008.pdf

32

některý z členů Rady prohlásí136, „že se ze zásadních důvodů státní politiky, které musí uvést, zamýšlí postavit proti přijetí některého rozhodnutí kvalifikovanou většinou137." (článek 31 odst. 2 SEU). Pokud k něčemu takovému dojde, je úlohou Vysokého představitele EU pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, aby ve spolupráci s dotčeným členským státem hledal řešení, které pro něj bude přijatelné. V případě neúspěchu těchto snah může Rada rozhodnutím kvalifikovanou většinou předat věc k rozhodnutí Evropské radě, která rozhoduje jednomyslně138.

3.4.4. Možnosti jiného než jednomyslného rozhodování Lisabonská smlouva obsahuje tři ustanovení, která umožňují Radě odchýlit se od nutnosti jednomyslného rozhodnutí. Prvním z nich je článek 31 odst. 3 a 4 SEU, který obsahuje tzv. přechodovou klauzuli („passarelle“). Ta umožňuje premiérům a hlavám státu rozšířit využití většinového principu v rámci rozhodování o SZBP (ve vojenské a obranné oblasti to udělat nelze). Poté by k přijetí rozhodnutí stačila kvalifikovaná většina. Použít tuto přechodovou klauzuli však není úplně lehké – je k tomu potřeba jednomyslné rozhodnutí Rady, stejně jako souhlas EP a národních parlamentů (článek 48 odst. 7 SEU). Ty mají tomto případě právo veta, které funguje tak, že poté, co jim budou podány potřebné informace o plánovaném rozhodnutí Rady, mají 6 měsíců na to, aby záměr vetovaly139. Druhým podobným ustanovením je článek 31 odst. 2 SEU, který stanoví, že Rada může rozhodnout kvalifikovanou většinou o akci nebo postoji EU, pokud se o této věci jedná na návrh Vysokého představitele, který jej podal na základě zvláštní žádosti Evropské rady a v dalších případech140. Třetí případ, kdy se princip jednomyslnosti neaplikuje, je v rámci Stálé strukturované spolupráce, ve které jsou rozhodnutí přijímána kvalifikovanou většinou (články 42 a 46 SEU). Tento systém by měl přinést větší flexibilitu SZBP. Ustanovení týkající se Stálé strukturované spolupráce se nacházejí kromě Lisabonské smlouvy samotné i v jednom z protokolů, které ji doplňují141. Co se týče většinového rozhodování, nabízí Lisabonská smlouva dvě varianty. Od 1.listopadu 2014 bude nutná většina 72% členských států, které zároveň reprezentují alespoň 65% obyvatel EU. 136 DUBOWSKI, op. cit., s. 137-139 137 Článek 31 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii 138 DUBOWSKI, op. cit., s. 139 139 REGELSBERGER, op. cit. 140 Článek 31 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii 141 REGELSBERGER, op. cit.

33

Tato hranice musí být dodržena i v případě, že se hlasování neúčastní všechny členské státy (článek 238 odst. 3B SFEU).V případě, kdy Rada rozhoduje na návrh Komise nebo Vysokého představitele, pak postačí souhlas 55% členských států (přičemž musí jít alespoň o 15 zemí), které představují alespoň 65% obyvatelstva EU)142.

3.5. Institucionální zajištění fungování společné zahraniční a bezpečnostní politiky Lisabonská smlouva zavedla řadu nových institucí, které se podílejí na realizaci SZBP. Jejich pravomoci do velké míry odpovídají kompetencím předsednického státu EU podle stavu před Lisabonskou smlouvou. Na tomto místě se budu věnovat pouze těm institucím, které jsou pro vnější činnost Unie nejvýznamnější, tedy pozici Vysokého představitele EU pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, Evropské službě pro vnější činnost a delegacím EU. Po obsazení těchto zavedených úřadůch se hodně mluvilo o tom, že zvolené osoby nejsou příliš známé. Z mého pohledu to však není žádné velké překvapení, protože si členské státy chtějí zřejmě nejdříve ujasnit, jak bude vlastně praktická realizace Lisabonské smlouvy probíhat, a teprve potom se případně pustit do obsazování pozic politiky se zvučnějšími jmény143. Je také problematické, že většina známých politiků je spjata s určitým členským státem, což se těm ostatním nemusí líbit. Bude jistě zajímavé, kdo zaujme uvolněné posty po příštích volbách (pan van Rompuy i paní Ashton už oba prohlásili, že znovu kandidovat nebudou). Pod vedení Vysokého představitele spadají také tzv. Zvláštní zástupci pro jednotlivé politické otázky, kteří mají přispět k zefektivnění a zkvalitnění SZBP144. Mimo to je v článku 38 SEU zakotven Politický a bezpečnostní výbor. Jeho úkolem je pozorovat mezinárodní situaci ve všech oblastech SZBP, kontrolovat realizaci domluvených politik a přispívat k tvorbě stanoviskek sloužících k určení politik – plní tak v podstatě roli bezpečnostní rady EU. Kromě těchto úkolů může výbor získat v případě krize ještě další kompetence145. Výbor se skládá z diplomatů, kteří jsou usazeni na místě146.

3.5.1. Vysoký představitel Evropské unie pro zahraniční a bezpečnostní politiku Post Vysokého představitele EU pro zahraniční a bezpečnostní politiku (jehož označení zcela 142 REGELSBERGER, op. cit. 143 DEMBINSKI, op. cit. 144 JANKŮ M., JANKŮ L., op. cit., s. 168 145 Článek 38 Smlouvy o Evropské unii 146 DEMBINSKI, op. cit.

34

vystihuje pole působnosti jeho nositele; dále jen „Vysoký představitel“) byl v tomto rozsahu a formě nově vytvořen Lisabonskou smlouvou a jako první se jej ujala Catherine Margaret Ashton. Jejím úkolem je mj. předsedat Radě EU pro zahraniční věci, podávat legislativní návrhy, realizovat zahraniční politiku Rady EU a také reprezentovat EU v zahraničí v rámci oblasti svých kompetencí147. O Vysokém představiteli se někdy mluví jako o jakémsi ministrovi zahraničí EU (což je post, se kterým bylo původně počítáno ve Smlouvě o Ústavě pro Evropu), který je zodpovědný za realizaci SZBP a zajišťuje jednotnou prezentaci zahraniční politiky EU na mezinárodním poli. Kromě toho je komisařem pro vnější vztahy a místopředsedou Komise148. Problém však podle diplomatů spočívá mj. v tom, že Vysoká představitelka v současné době jako komisařka moc vnímána není (už proto, že se jednání Komise kvůli pracovnímu vytížení často nemůže zúčastnit, nepomáhá jí ani fakt, že nebyla povolena účast na jednání přes video). Vysoký představitel je také zodpovědný za sladění postojů členských států ve věcech SZBP a SBOP149, přičemž podle názorů diplomatů by tato koordinační funkce mohla být vykonávána lépe, především obsahově. Rada a Vysoký představitel by také měli dohlížet na dodržování pravidel SZBP a mají tak také právo rozhodnout, co se stane v případě jejich porušení – zda bude partner kritizován či budou uvaleny případné politické sankce150. Vysokého představitele jmenuje Evropská rada, a to na základě hlasování kvalifikovanou většinou (kandidáti však také musí být předmětem diskuze v EP). Nutný je také souhlas předsedy Evropské komise. Funkční období činí 5 let. Činnost Vysokého představitele je podporována a doplňována Evropskou službou pro vnější činnost (EEAS), která byla rovněž vytvořena na základě Lisabonské smlouvy a svou činnost započala přesně rok po jejím vstupu v platnost151. Až praxe ukáže, jak dobře bude úřad Vysokého představitele fungovat. Mnozí doufají v souvislejší, efektivnější a rychlejší zahraniční politiku, ale někteří vyjadřují také znepokojení nad nedostatkem demokratické kontroly tohoto úřadu a nedostatečnou flexibilitou. Je také pravda, že SZBP stále stojí na vyjednávání členských států152. Určitý problém představuje, jak jsem již naznačila výše, značné pracovní vytížení Vysokého představitele, který v podstatě musí vykonávat dvě povolání na plný úvazek (samotný post Vysokého představitele a člena Komise). Podle názorů diplomatů by stálo za to do budoucna zvážit vytvoření 147 DUŠEK, op. cit., s.. 78 a 149 148 JANKŮ M., JANKŮ L., op. cit., s. 165-166 149 tamtéž, s. 165-166 150 tamtéž, s. 165-166 151 DUŠEK, op. cit., s. 78 a 149 152 DEMBINSKI, op. cit.

35

postu jeho zástupce, neboť v současné době SZBP trpí tím, že Vysoká představitelka nemá čas na jednání se třetími státy nebo naopak na jednání Komise.

3.5.2. Evropská služba pro vnější činnost Evropská služba pro vnější činnost (ESVČ) se ze dvou třetin skládá z úředníků Sekretariátu Rady EU, Komise a dále (nejméně z jedné třetiny) z diplomatů, kteří do ní byli vysláni z jednotlivých členských států153. Počet pracovníků byl určen na 6-8 tisíc, s tím, že jejich výběr spadá do kompetence Vysokého představitele154. Mezi obecné nároky na uchazeče patří podle diplomatů znalost angličtiny i francouzštiny, jinak výběrové řízení probíhá podle procedur EU. Často se vyžaduje i jiný jazyk (zpravidla ten hostitelské země), což může vést k problémům, protože např. v Latinské Americe je v zastoupení EU velký počet Španělů. Jde o nežádoucí situaci, protože by jednak neměl jeden post být obsazován pořád lidmi z jednoho členského státu, jednak by delegace EU měly být složeny z občanů více členských států. Vysoký představitel mimo to také spravuje rozpočet ESVČ155 (určuje ho však Komise). Právě přehnané náklady ESVČ bývají diplomaty často označovány jako jeden z hlavních problémů. Kritizována také bývá špatná mediální prezentace SZBP. Úkolem ESVČ je příprava a samotná realizace SZBP, zajišťuje tedy diplomatické zastoupení EU v zahraničí a koordinaci politiky členských států v různých oblastech zahraniční politiky. Z tohoto důvodu také úzce spolupracuje s diplomatickými zastoupeními členských států i dalšími orgány Unie. ESVČ je podřízena Vysokému představiteli a nahrazuje dosavadní delegace jednotlivých orgánů EU. Je také zodpovědná za vypracování textů strategických dokumentů (např. deklarací v rámci činnosti některých mezinárodních organizací), zajišťuje činnost misí volebních pozorovatelů EU a vede mise v rámci společné bezpečnostní a obranné politiky. Kromě toho poskytuje také běžnou diplomatickou ochranu občanům EU156. ESVČ je z funkčního hlediska autonomním orgánem EU se sídlem v Bruselu (a množstvím delegací mimo členské státy a u mezinárodních organizací), další detaily ohledně jejího fungování jsou upraveny v rozhodnutí Rady EU č. 2010/427/EU. Vytváření delegací je pravomocí Vysokého představitele, je však nutná konzultace s Komisí i Radou157. 153 DUŠEK, op. cit., s. 78 a 149 154 JANKŮ M., JANKŮ L. , op. cit., s. 166-168 155 tamtéž, s. 166-168 156 tamtéž, s. 166-168 157 tamtéž, s. 166-168

36

Zakotvení ESVČ v Lisabonské smlouvě bylo spíše schematické a Catherine Ashton tak dostala za úkol předložit konkrétnější plány jejího fungování. Během diskuzí o návrhu bylo patrné, že se větší státy snažily kompetence a finanční prostředky ESVČ spíše snížit, vyjednávání trvala poměrně dlouho a nakonec vedla k vytvoření současného výše popsaného stavu158. Diplomaté hovoří o tom, že úkol Ashton byla v podstatě „mission impossible“, protože neměla žádné zahraničněpolitické zkušenosti (neuměla pilotovat letadlo) a ESVČ si musela sama vybudovat (a musela si za letu vyrobit letadlo). Zatímco Komise i nadále rozhoduje např. o obchodní nebo přístupové politice, bude se ESVČ podílet na rozhodování o geografických a tematických nástrojích těchto zahraničních vztahů. Celkově se tedy dá říci, že Lisabonská smlouva silným úřadem Vysokého představitele a zároveň místopředsedy Komise vytváří systém, který by opravdu dlouhodobě mohl přispět k větší jednotnosti, přehlednosti a viditelnosti zahraniční politiky EU159. Nové složení ESVČ přineslo podle diplomatů pozitivní i negativní věci. Příchod národních diplomatů zlepšil její schopnost podávat zprávy o dění v zahraničí (původní zaměstnanci Komise byli spíše úředníci a moc neuměli psát politické zprávy), avšak zmenšil původním zaměstnancům možnosti kariérního růstu, což někteří z nich vnímají negativně.

3.5.3. Delegace EU V této podkapitole se budu věnovat především článku 221 SFEU, který upravuje delegace EU v třetích zemích a u mezinárodních organizací, které rovněž podléhají vedení Vysokého představitele a jsou výrazem aktivního práva Unie na diplomatické zastoupení160. V současné době existuje takovýchto delegací 130. Jejich funkce je podobná jako u národních velvyslanectví a stálých misí, čili např. reprezentace EU, představování jejích politik nebo tvorba analýz a zpráv o hostitelské zemi161, neposkytují však konzulární ochranu občanům EU v nečlenských státech162. Delegace je vedena „Head of Delegation“, který má status velvyslance163. Delegace EU však de jure status velvyslanectví nemají – nicméně je tak s nimi v hostitelských zemích zacházeno164. Před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost byla většina těchto delegací zcela nesrovnatelná s 158 DEMBINSKI, op. cit. 159 tamtéž 160 HARATSCH, KOENIG, PECHSTEIN, op. cit., s. 36 161 MAYER, STÖGER, op. cit., s.31-32 162 TOMÁŠEK, TÝČ, op. cit., s. 187 163 MAYER, STÖGER, op. cit., s.31-32 164 HARATSCH, KOENIG, PECHSTEIN, op. cit., s. 36

37

národními delegacemi, a to finančně i personálně. Z organizačního hlediska podléhaly vedení Generálního ředitelství pro vnější vztahy (DG RELEX) a byly vlastně zastoupeními Komise (tedy nikoli EU jako celku). Po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost se z nich stala zastoupení EU, která podléhají Vysokému představiteli (přičemž má každá delegace svého vedoucího, který se Vysokému představiteli přímo zodpovídá)165. Podle diplomatů je hlavním problémem delegací EU nedostatek expertů v různých oborech (např. na migraci či energetiku – jejich celkový počet by se dal spočítat na prstech jedné ruky). Obecně je však fungování delegací EU v třetích zemích diplomaty hodnoceno velmi dobře. Problémem však do jisté míry zůstává výměna informací s národními velvyslanectvími členských států na místě. Delegace, do jejichž činnosti spadá multilaterální diplomacie (tedy u mezinárodních organizací),to mají těžší, o konkrétních problémech se zmiňuji v kapitolách o spolupráci s mezinárodními organizacemi. Delegace EU jsou také místem, kde se spojují kompetence Vysokého představitele a Komise v oblasti zastupování EU navenek – delegace totiž mají společné. Unii náleží i pasivní právo na diplomatické zastoupení, které je blíže upraveno v článku 16 Protokolu č. 7, který praví, že „členský stát, na jehož území se nachází sídlo Unie, přiznává zastoupením třetích zemí pověřeným u Unie obvyklé diplomatické imunity a výsady.166“.

3.5.4. Byrokratizace zahraniční politiky: Zřízením úřadu Vysokého představitele a ESVČ dochází k vytvoření velkého byrokratického aparátu. Pro ty je typické, že fungují podle předepsaných pravidel, což v tomto případě znamená, že se musí vždy shodnout 28 lidí, aby mohly být stanoveny společné zájmy a stanoviska. To nemusí být vůbec lehké, protože každý stát má stále své preference a názory. Otázka je, zda tedy evropská zahraniční politika za takového uspořádání vůbec reálně může být dostečně efektivní a pružná167. Byrokratický aparát provází každou politiku, ve státě je však jeho vedení většinou jednotné co se jeho zájmů týče (minimálně poté, co již dojde k podepsání koaliční smlouvy, je-li vláda stabilní). V oblasti zahraniční politiky je na unijní úrovni tímto vedením grémium, skládající se ze zástupců 165 MAYER, STÖGER, op. cit., s.31-32 166 Článek 16 Protokolu č.7 o výsadách a imunitách Evropské unie, In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropké unie [cit. 12. 12. 2013]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri=OJ:C:2012:326:FULL:CS:PDF 167 DEMBINSKI, op. cit.

38

členských států (zůstáváme stále na mezivládní úrovni). V této souvislosti se mluví o systému nuceného vyjednávání – systému, ve kterém jsou všichni vzájemně odkázáni jeden na druhého a musí najít shodu168. Není překvapivé, že důsledkem tohoto jsou někdy značně dlouhá vyjednávání. Podle konzultovaných diplomatů je zahraniční politika EU spíše rigidní a změny na základě Lisabonské smlouvy nesplnily očekávání – údajně se dokonce jedná o oblast, kde došlo k nejmenšímu zlepšení. Ačkoli mělo vytvoření postu Vysokého představitele a ESVČ vést k ukončení škatulkování a více společnému jednání, zůstaly souvislost a jednotnost zahraniční politiky zhruba stejné jako předtím. V rámci SZBP došlo k vytvoření řady instuticí, které podle názorů diplomatů ještě nezačaly pořádně fungovat a potřebují více času (4 roky fungování jsou poměrně málo a ESVČ ještě ani tak dlouho nepracuje, hovoří se o tom, že až teď končí výstavbová fáze, na kterou bude navazovat zhodnocení činnosti těchto nových institucí), aby se zaběhly a všichni si na ně zvykli a začali s nimi náležitě spolupracovat. Více k této tematice píši v další podkapitole. Hlavním problémem SZBP však podle zkušeností diplomatů stále zůstává chybějící politická vůle členských států. Shoda je těžká především v případech, kde má některý z nich tradiční vztahy s určitou zemí (např. bývalou kolonií).

3.5.5. Spolupráce orgánů EU v rámci SZBP v praxi Po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost jsou tedy na poli zahraniční politiky EU čtyři významní hráči, kteří ji dohromady tvoří, a to předseda komise, Vysoký představitel (který je k tomu vybaven nejlepšími prostředky), předsednictví Rady a předseda Rady. Jejich vzájemné vztahy nejsou zcela jasné

169

a v praxi působí určité problémy. Především Komise si s Vysokým představitelem a

ESVČ nové rozdělení kompetencí ještě zcela neujasnila. ESVČ byla dlouho její součástí a pro některé zaměstnance je podle názorů diplomatů těžké jejich nové postavení akceptovat a snaží se jí a Vysokému představiteli klást překážky. Dochází dokonce k tomu, že si Komise a ESVČ dělají jisté naschvály, přičemž je ESVČ v horší pozici, protože např. nemá vlastní konferenční místnosti a je tedy odkázána na prostory a časy, které jí Komise přidělí (v jednom případě to dokonce vedlo k tomu, že diplomaté ESVČ museli na misi v zahraničí krátkodobě jednat na jednom z národních velvyslanectví členských států). Dochází tak k selhání lidského faktoru, přičemž velmi záleží na konkrétních úřednících – někdy je spolupráce dobrá a bezproblémová, někdy ne. Zatím zde chybí správné vnímání 168 DEMBINSKI, op. cit. 169 tamtéž

39

těchto nových institucí a společného cíle, vzhledem ke krátké době jejich dosavadního fungování se však dá očekávat zlepšení.

3.6. Vztahy EU s třetími státy Původní tři směry orientace mezinárodních vztahů EU s třetími státy (rozvojová spolupráce, přípravy na vstup nebo zóna volného obchodu) jsou v dnešní době již mnohem komplexnější a přibyla k nim i řada dalších témat. I Lisabonská smlouva obsahuje ustanovení upravující tyto vztahy. Např. v článku 8 SEU je předepsáno rozvinutí zvláštní spolupráce se sousedními zeměmi (a v jeho druhém odstavci je k tomuto účelu zakotvena speciální kompetence uzavírat takové smlouvy). Dále jsou to mimo jiné článek 198 SFEU a násl., upravující přidružení zámořských zemí a území (jehož hlavním účelem je zvláštní podpora těchto oblastí). Další forma přidružení je obsažena v ustanovení článku 217 SFEU. Přidružení obecně představuje formu účasti na spojení států, která však není tak rozsáhlá jako členství v něm. Podle výše jmenovaného ustanovení může EU uzavírat s třetími státy a mezinárodními organizacemi dohody o takovémto přidružení (ve kterých budou upraveny zejména vzájemná práva a povinnosti nebo např. společné postupy) – článek 217 SFEU tak obsahuje kompetenční normu170.

3.7. Společná bezpečnostní a obranná politika (SBOP) Společná bezpečnostní a obranná politika je součástí SZBP. Ačkoli původně bezpečnostní a obranná politika probíhala na jiných platformách než je EU (např. NATO), postupem času (konkrétně s přijetím Maastrichtské smlouvy) se kompetence EU rozšířily i do této oblasti. V roce 1999 pak Amsterodamská smlouva zavedla pravomoci EU k plnění úkolů krizového managementu (jednalo se o tzv. Petersbergské úkoly), konkrétně k realizaci humanitárních a záchranných či mírových misí nebo misí bojových jednotek. Konkrétněji je obsah této politiky stanoven v článku 43 SEU. V současné době má EU k dispozici vlastní vojenské jednotky EUFOR, o kterých jsem se zmiňovala již výše171. Lisabonskou smlouvou byly SBOP přiděleny nové úkoly, např. opatření vedoucí k odzbrojení nebo boj proti terorismu172. Ten byl, zřejmě pod vlivem událostí z 11.září a útoků v Londýně a Madridu, dokonce prohlášen za jeden z cílů SBOP (článek 43 SFEU))173. Zmíněna je i evropská 170 STREINZ 2012, op. cit., s. 479-481 171 JANKŮ M., JANKŮ L. , op. cit., s. 168-170 172 DEMBINSKI, op. cit. 173 REGELSBERGER, op. cit.

40

obrana: členské státy jsou povinny vylepšit své vojenské schopnosti a zavedeny byly také solidární klauzule (které se mohou realizovat především v případě útoku nebo živelné katastrofy). Novinkou je také zakotvení Evropské obranné agentury v primárním právu. Důležitou institucí, která byla také zavedena Lisabonskou smlouvou, je také Stálá strukturovaná spolupráce, která umožňuje těm členským státům, které mají zájem o hlubší spolupráci na poli SBOP, vytvořit jakýsi klub. Otázkou je, jak dobře tento instutut bude fungovat a jestli nepřinese spíš rozdělení SBOP na několik táborů174.

174 DEMBINSKI, op. cit.

41

4. Mezinárodní smlouvy uzavírané mezinárodními organizacemi Problematika mezinárodních smluv uzavíraných mezinárodními organizacemi je u nás doposud relativně opomíjená. Zahrnuje jak smlouvy, které mezinárodní organizace uzavírají mezi sebou, tak smlouvy těchto organizací se státy, přičemž platí, že uzavírání těchto právních dokumentů je jedním z nejvýraznějších projevů právní subjektivity mezinárodní organizace175. Patří sem samozřejmě i smlouvy uzavírané Evropskou unií a proto se tomuto tématu budu nyní věnovat.

4.1. Vídeňská úmluva o smlouvách uzaviraných mezi státy a mezinárodními organizacemi nebo mezinárodními organizacemi navzájem Mezinárodní smlouvy, které uzavírají mezinárodní organizace, jsou předmětem úpravy Vídeňské úmluvy o smlouvách uzaviraných mezi státy a mezinárodními organizacemi nebo mezinárodními organizacemi navzájem (dále jen VÚ) z roku 1986, která ovšem ještě nevstoupila v platnost, protože ji doposud neratifikovalo potřebné množství států176. Pokud budeme mezinárodní organizace považovat za obecné subjekty mezinárodního práva (k čemuž se přiklání ve svých posudcích i Mezinárodní soudní dvůr), budou také vázány jeho pravidly, a to i pravidly o uzavírání mezinárodních smluv. Vzhledem k tomu, že každá mezinárodní organizace je specifická a má jinak definovaný okruh činnosti i pravomoce, nebudou se na všechny z nich vztahovat výše zmíněná pravidla ve stejné míře. Pokud má určitá mezinárodní organizace pravomoc mezinárodní smlouvy uzavírat, musí pro tento proces existovat pravidla. Protože VÚ stále nevstoupila v platnost a Vídeňská úmluva o smluvním právu se na smlouvy uzavírané mezinárodními organizacemi nevztahuje, bude se jednat o mezinárodní obyčejové právo, tzv. obecné právní zásady. Není však nutné, aby pro mezinárodní organizace platila jiná pravidla než pro státy (co se uzavírání mezinárodních smluv týče), proto je výše jmenovaná Vídeňská úmluva z roku 1986 obsahově ve většině pravidel shodná s Vídeňskou úmlouvou o smluvním právu. Ve své práci se budu dále věnovat jen určitým odlišnostem mezi těmito dokumenty177.

175 ŠTURMA, Pavel, ČEPELKA, Čestmír, BALAŠ, Vladimír. Právo mezinárodních smluv. Plzeň: Aleš Čeněk, 2011. 404 S. ISBN 978-80-7380-341-4. S. 13-17 176 TÝČ, op. cit., s. 18 177 ŠTURMA, ČEPELKA, BALAŠ, op. cit., s. 13-17

42

4.2. Způsobilost mezinárodních organizací uzavírat mezinárodní smlouvy Článek 6 VÚ praví, že způsobilost mezinárodních organizací uzavírat mezinárodní smlouvy178 je dána jejich pravidly („Pravidla mezinárodní organizace“ podle VÚ mají podobnou funkci jako vnitrostátní právo v případě smluv uzavíraných státy, důležitým rozdílem je však fakt, že mají mezinárodněprávní povahu179. Podle článku 2 VÚ se jedná o „zejména zakládající listiny organizace, rozhodnutí a rezoluce přijaté v souladu s nimi, jakož i ustálená praxe organizace180“.). Toto je významná odlišnost oproti obecnému mezinárodnímu právu (kodifikovaném ve Vídeňské úmluvě o smluvním právu), neboť státy mají způsobilost uzavírat mezinárodní smlouvy danou přímo mezinárodním právem181. Ohledně právního základu způsobilosti mezinárodních organizací tyto smlouvy uzavírat existuje řada teorií. Jedna z nich tvrdí, že způsobilost mezinárodních organizací uzavírat mezinárodní smlouvy pramení přímo z obecného mezinárodního práva. V návrhu textu VÚ se tato teorie projevila ustanovením, které počítalo s nutným uznáním takovéto způsobilosti konkrétní mezinárodní organizace. Toto pravidlo však bylo nakonec vypuštěno. Další z teorií odvozuje způsobilost k uzavírání mezinárodních smluv ze zakládacích dokumentů oné organizace, jedná se tak v podstatě o aplikaci principu svěřených pravomocí. Záleží pak na členských státech, v jaké míře mezinárodní organizaci umožní smlouvy uzavírat. Jedním ze stoupenců této myšlenky byl i H. Kelsen. Další teorie představuje použití teorie implicitních pravomocí na tuto právní oblast, která znamená, že mezinárodní organizace mohou uzavírat nejen mezinárodní smlouvy výslovně zmíněné v zakládajících dokumentech, ale i další, k jejichž uzavření jsou oprávněny implicitně (vzhledem k cílům či funkcím dané organizace). Relativně novější teorie pak přináší určitý kompromis, když rozlišuje mezi způsobilostí k uzavírání mezinárodních smluv, která podle jejích stoupenců pramení z obecného mezinárodního práva, a pravomocí k jejich uzavírání, která je pak dána samotnými pravidly konkrétní mezinárodní organizace. Tento přístup nejvíce odpovídám mým představám o této problematice a dalo by se říci, že se k němu hlásí i sama VÚ (ačkoliv ne zcela jednoznačně), tím, že pracuje s mezinárodními organizacemi jakožto 178 V tomto kontextu můžeme hovořit o tzv. „mezinárodní způsobilosti“ jednat vlastním jménem a zavazovat se prostřednictvím mezinárodních smluv. Zdroj: TÝČ, op. cit., s. 107 179 ŠTURMA, ČEPELKA, BALAŠ, op. cit., s. 204-208 180 Vládní návrh, kterým se předkládá Federálnímu shromáždění Československé socialistické republiky: a) návrh na přístup Československé socialistické republiky k Vídeňské úmluvě o právu smluv mezi státy a mezinárodními organizacemi nebo mezi mezinárodními organizacemi, přijaté ve Vídni dne 21. března 1986; b) návrh na odvolání výhrady k článku 66 Vídeňské úmluvy o smluvním právu ze dne 23. května 1969, ke které přistoupila Československá socialistická republiky dne 29. července 1987. PSP.cz [online]. © PS PČR, digitální depozitář, datum publikace neznámé [cit. 19.8.2013]. Dostupné z: www.psp.cz/eknih/1986fs/tisky/t0268_01.htm 181 TÝČ, op. cit., s. 106

43

se subjekty mezinárodního práva odlišnými od států a zároveň zohledňuje jak rozdíly mezi jednotlivými mezinárdními organizacemi, tak jejich právo upravit si možnost uzavírání těchto smluv ve vlastních pravidlech (zakládacích dokumentech)182.

4.3. Pravidla organizace a jejich vliv na dodržování a platnost uzavřených smluv V této podkapitole se budu stručně věnovat vlivu, jaký mají pravidla organizace na dodržování a platnost uzavřených mezinárodních smluv. Článek 46 VÚ řeší situaci, kdy dojde k porušení pravidel ohledně způsobilosti mezinárodní organizace uzavírat smlouvy. Ta se v takovém případě může dovolávat zrušení svého souhlasu s vázaností smlouvou (jedná se tedy o relativní neplatnost smlouvy) pouze v případě, že porušení pravidel této organizace, týkajících se její způsobilosti k uzavírání mezinárodních smluv, bylo zjevné a týká se velmi důležitého pravidla183. Přičemž podle čl. 46 odst. 3 platí že: „Porušení je zjevné, jestliže je

objektivně

zřejmé

kterémukoliv

státu

nebo

kterékoliv

mezinárodní

organizaci,

postupujícímu/postupující v této věci podle obvyklé praxe států a případně mezinárodních organizací a v dobré víře.184“ Toto pravidlo je shodné s ustanovením, které se nachází ve Vídeňské úmluvě o smluvním právu a zavazuje státy185. Dalším důležitým ustanovením je také článek 27 VÚ, který stanoví, že není možno poukazovat na pravidla organizace, jakožto na důvod pro neplnění smlouvy. Toto pravidlo zakotvuje především ochranu pro smluvní partnery organizace a je opět podobné ustanovením, která se uplatňují v případě smluv uzavíraných mezi státy186.

4.4. Mezinárodní smlouvy uzavírané Evropskou unií Problematika mezinárodních smluv uzavíraných Evropskou unií je velmi důležitá a to z mnoha důvodů, už proto, že v současné době je EU vázana velkým množstvím mezinárodních smluv187 s různě 182 ŠTURMA, ČEPELKA, BALAŠ, op. cit., s. 204-208 183 tamtéž., s. 209-210 184 Vládní návrh, kterým se předkládá Federálnímu shromáždění Československé socialistické republiky: a) návrh na přístup Československé socialistické republiky k Vídeňské úmluvě o právu smluv mezi státy a mezinárodními organizacemi nebo mezi mezinárodními organizacemi, přijaté ve Vídni dne 21. března 1986; b) návrh na odvolání výhrady k článku 66 Vídeňské úmluvy o smluvním právu ze dne 23. května 1969, ke které přistoupila Československá socialistická republiky dne 29. července 1987. PSP.cz [online]. © PS PČR, digitální depozitář, datum publikace neznámé [cit. 19.8.2013]. Dostupné z: www.psp.cz/eknih/1986fs/tisky/t0268_01.htm 185 ŠTURMA, ČEPELKA, BALAŠ, op. cit., s. 208 186 tamtéž, s. 208 187 TÝČ, op. cit., s. 103

44

velkým rozsahem a odlišně závažnými účinky. V této kapitole se budu zabývat tím, jak je definována způsobilost EU mezinárodní smlouvy uzavírat a postupem jejich vyjednávání a schvalování (včetně jejich případné soudní kontroly). Poté se budu věnovat případným konfliktům těchto smluv s právem EU či se smlouvami uzavřenými jejími členskými státy. Zajímavá je také otázka závaznosti těchto smluv pro členské státy EU, tedy i pro Českou republiku, které se budu také věnovat188.

4.4.1. Pravomoc EU uzavírat mezinárodní smlouvy Jak jsem již zmiňovala výše, řídí se způsobilost mezinárodní organizace uzavírat mezinárodní smlouvy jejími pravidly (článek 6 VÚ). V případě EU se bude jednat o Smlouvu o fungování Evropské unie a Smlouvu o Evropské unii (především čl. 47 SEU), které tvoří její primární právo, klíčovou pak bude především Hlava V. SFEU, která nese titul „Mezinárodní smlouvy“ a uděluje EU kompetence na tomto poli189. Konkrétně článek 216 odst. 1 SFEU stanoví, že: „Unie může uzavřít dohodu s jednou nebo více třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi, stanoví-li tak Smlouvy nebo je-li uzavření dohody buď nezbytné k dosažení cílů stanovených Smlouvami v rámci politik Unie, nebo je stanoveno právně závazným aktem Unie, nebo se může dotknout společných pravidel či změnit jejich oblast působnosti190.“. (Zde je vidět kombinace výslovné a implicitní pravomoci EU.). Druhý odstavec tohoto ustanovení pak deklaruje závaznost takovýchto smluv nejen pro orgány samotné EU, ale i pro její členské státy191. Z tohoto článku vyplývá, že se členské státy rozhodly Evropské unii svěřit poměrně rozsáhlé pravomoci v této oblasti192. Zajímavý je především zmiňovaný druhý odstavec tohoto ustanovení, který pak přenáší platnost smluv i na členské státy, které mají právní subjektivity odlišné od subjektivity EU193.

4.4.2. Sjednávání mezinárodních smluv EU Dále se V. Hlava SFEU zabývá především otázkami speciální či prováděcí povahy. V článku 218 stanoví přesný postup sjednávání a uzavírání mezinárodních smluv194, přičemž platí, že jde o jediný 188 ŠTURMA, ČEPELKA, BALAŠ, op. cit., s. 210 189 tamtéž, s. 210-211 190 Článek 216 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie 191 ŠTURMA, ČEPELKA, BALAŠ, op. cit., s. 210-211 192 TOMÁŠEK, TÝČ a kol, op. cit., s. 115 193 ŠTURMA, ČEPELKA, BALAŠ, op. cit., s. 210-211 194 tamtéž, s. 210-211

45

možný způsob uzavírání těchto smluv podle Lisabonské smlouvy. Tento článek však nijak nereguluje právní vztah EU k jejím smluvním partnerům (ten vyplývá z obecného mezinárodního práva veřejného)195. Obecná pravidla článku 218 doplňují speciální ustanovení článků 219 (který se věnuje měnovým a devizovým dohodám) a 207 odst. 3 a 4 SFEU (týkajícího se obchodních smluv). S těmito výjimkami oblast použití článku 218 pokrývá všechny mezinárodní smlouvy, ať již bilaterální nebo multilaterální. Rozhodující pozice Rady v tomto procesu byla zachována i po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost, práva EP byla však také posílena. Komisi a Vysokému představiteli přitom připadá spíše role vyjednavačů – po domluvě se zvláštním výborem Rady vedou vyjednávání196.

4.4.3. Zahájení sjednávání mezinárodních smluv EU Zásadní funkci v rámci tohoto procesu má Rada, která dává zmocnění k zahájení jednání o mezinárodní smlouvě (článek 218 odst. 2 SFEU), bez něhož není možné jednání zahájit197. Dále koordinuje jeho postup pomocí směrnic pro jednání a konečně i rozhoduje o udělení zmocnění k podpisu vyjednané dohody a uzavírá je. Během sjednávání mezinárodních smluv se v Radě rozhoduje kvalifikovanou většinou, s výjimkou případů uvedených v článku 218 odst. 8 SFEU, kdy se musí rozhodovat jednomyslně (jde např. o dohody o přidružení). Z hlediska problematiky ochrany lidských práv a také ohledně mezinárodněprávních závazků EU je zajímavá i třetí věta tohoto odstavce, ve které se stanoví, že: „Rada rovněž rozhoduje jednomyslně o dohodě o přistoupení Unie k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod; rozhodnutí o uzavření této dohody vstoupí v platnost po schválení členskými státy v souladu s jejich ústavními předpisy.“198. Této události se více věnuji v samostatné kapitole. Rozhodnutí o zahájení jednání činí Rada na základě doporučení Komise nebo Vysoké představitelky EU pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku (ta má tuto pravomoc ovšem pouze v případech, kdy se zamýšlená smlouva týká výlučně nebo především oblastí, které jsou v její kompetenci). Na základě tohoto rozhodnutí Rady je pak jmenován vyjednavač199 (či vedoucí vyjednávacího týmu, podle toho, zda plánovaná smlouva spadá do kompetencí Komise nebo Vysokého

195 MAYER, STÖGER, op. cit., s. 5-7 196 tamtéž, s. 5-7 197 TOMÁŠEK, TÝČ a kol., op. cit., s. 116 198 Článek 218 odst. 8, věta třetí, Smlouvy o fungování Evropské unie 199 DUBOWSKI, op. cit., s. 135-136

46

představitele200), který bude vystupovat jménem EU a který je adresátem směrnic pro jednání vydávaných Radou201 (a může Radě doporučovat případné změny v obsahu a rozsahu zmocnění k vyjednávání). V případě, že smlouva spadá zcela nebo převážně do oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky, je vyjednavačem Vysoký představitel (a doporučení Radě pak předkládá on). O vyjednávacím mandátu a jeho případných změnách rozhoduje Rada kvalifikovanou většinou. Po skončení jednání navrhne vyjednavač Radě udělení souhlasu s podpisem smlouvy202.

4.4.4. Uzavírání mezinárodních smluv Opět na základě návrhu vyjednavače rozhoduje Rada i o uzavírání smluv, a to buď po konzultaci s EP, nebo přímo s jeho souhlasem203. Ten je nutný v případech uvedených v odst. 6 písm. a) článku 218 SFEU (jedná se např. o „dohody o přidružení204“ či o „dohody mající výrazný dopad na rozpočet Unie205“). V ostatních případech postačí smlouvu s EP konzultovat, přičemž v urgentních případech má Rada možnost stanovit EP lhůtu k vyjádření, po jejímž případném marném uplynutí může rozhodnout i bez něj. Lhůta může být stanovena i pro udělení souhlasu v případech, kdy je vyžadován, avšak pouze pokud se na ní Rada s EP dohodnou206. Podpis smlouvy přitom automaticky ještě neznamená přijetí mezinárodněprávního závazku. Účinky podpisu mezinárodní smlouvy závisí na tom, jakou procedurou k němu došlo – rozlišujeme jednoduché (jednostupňové) a kombinované (dvoustupňové) řízení. To poslední probíhá tak, že Rada nejdříve dohodu podepíše a teprve poté se jí začnou zabývat další orgány, po čemž následuje konečné uzavření smlouvy Radou. Až toto konečné uzavření má za účinek vznik cílového mezinárodněprávního závazku. V rámci dvoustupňového řízení je tedy smlouva až do konečného uzavření pouze plánovanou dohodou (už jako taková však smluvní partnery zavazuje k tomu, aby neznemožnili dosažení jejího cíle a účelu)207. V jednoduchém řízení vzniká cílový mezinárodněprávní závazek již podpisem smlouvy (Rada tedy musí přijmout konečné rozhodnutí již před tímto podpisem). Tento postup je vyloučen v

200 MAYER, STÖGER, op. cit., s. 5-7 201 DUBOWSKI, op. cit., 135-136 202 MAYER, STÖGER, op. cit., s. 5-7 203 DUBOWSKI, op. cit., s. 135-136 204 Článek 218 odst. 6 písm.a) i) Smlouvy o fungování Evropské unie 205 Článek 218 odst. 6 písm.a) iv) Smlouvy o fungování Evropské unie 206 DUBOWSKI, op. cit., s. 136 207 MAYER, STÖGER, op. cit., s. 5-7

47

případech, kdy má EP právo být slyšen nebo je nutný jeho souhlas se smlouvou208. O podpisu mezinárodní smlouvy rozhoduje Rada kvalifikovanou většinou, s výjimkou případů, kdy je vyžadována jednomyslnost (např. v případech, kdy smlouva spadá do oblasti, pro kterou je při přijímání interních předpisů nutné jednomyslné rozhodnutí, pokud se jedná o dohodu o přidružení dle článku 217 SFEU, opatření týkající se hospodářské, finanční a technické spolupráce se třetími zeměmi podle článku 212 SFEU atd.). V těchto případech stačí EP o podpisu smlouvy pouze informovat209. Rada může (na základě návrhu vyjednavače) také rozhodnout o prozatímním uplatňování vyjednané smlouvy ještě před jejím vstupem v platnost. I o tomto musí být EP informován210. O uzavření smlouvy může Rada rozhodovat na návrh Komise kvalifikovanou většinou nebo, pokud se dohoda týká společné zahraniční a bezpečnostní politiky, na návrh Vysokého představitele jednomyslně. Jednomyslnost je vyžadována také v dalších případech, které jsou velmi podobné těm při podpisu smlouvy a dále v případě rozhodnutí Rady o uzavření smlouvy o přístupu k Úmluvě o lidských právech a základních svobodách. Tato pak navíc vstoupí v platnost až poté, co ji odsouhlasí všechny členské státy EU211 (více k tomuto v samostatné kapitole). Z mezinárodněprávního hlediska vstoupí smlouva v platnost po uložení ratifikačních listin, je však možné sjednat i něco jiného (např. vstup v platnost podpisem smlouvy)212. Uzavřené smlouvy se stávají součásti unijního práva a zavazují orgány Unie a členské státy. Ty poslední

jsou

však

takovými

smlouvami

vázány

pouze

na

základě

práva

EU,

nikoli

mezinárodněprávně. Mezinárodní smlouvy se v systematice práva EU řadí na jakýsi mezistupeň mezi primární a sekundární právo (článek 216 odst. 2 SFEU ve spojení s článkem 218 odst. 11 věta druhá SFEU)213.

4.4.5. Výjimky z obecných pravidel sjednávání mezinárodních smluv EU Výjimkou z výše popsané obecné procedury sjednávání mezinárodních smluv je sjednávání dohod, které spadají do oblasti společné obchodní politiky. Tuto problematiku upravuje článek 207 SFEU, obsahující několik ustanovení speciálních vůči čl. 218 SFEU214. Především je při jednáních v této oblasti posílena Komise. Na její vlastní návrh jí Rada uděluje zmocnění pro zahájení jednání, 208 MAYER, STÖGER, op. cit., s. 5-7 209 TOMÁŠEK, TÝČ a kol., op. cit., s. 117-118 210 MAYER, STÖGER, op. cit., s.5-7 211 TÝČ, op. cit., s. 111 212 MAYER, STÖGER, op. cit., s. 5-7 213 STREINZ 2012, op. cit., s. 474-475 214 TÝČ, op. cit., s. 111

48

přičemž za soulad sjednaných smluv s právem EU odpovídají oba tyto orgány. Komise tedy jednání vede, přičemž je povinna konzultovat výbor stanovený Radou. Ta může Komisi také vydávat směrnice k jednání. Mimo to Komise podává průběžné zprávy o postupu jednání Radě i EP215. Také článek 219 SFEU obsahuje speciální úpravu k článku 218 SFEU. Zakotvuje proceduru uzavírání mezinárodních smluv v oblasti společné měny a platí tak pouze pro státy, který ji přijaly (tedy ne pro Českou republiku). Za měnovou politiku je zodovědný Evropský systém centrálních bank, Rada však může uzavírat smlouvy stanovující směnné kurzy s třetími státy. Velkou roli přitom hraje i Evropská centrální banka216.

4.4.6. Pozastavení uplatňování mezinárodních smluv, stanovování postojů EU V těchto případech, které jsou upraveny článkem 218 odst. 9 SFEU, rozhoduje Rada (s potřebnou většinou, na kterou jsou stejné nároky jako v případě rozhodování o podpisu a uzavírání smluv) na návrh Komise nebo Vysokého představitele, přičemž musí okamžitě a plně informovat EP. V některých případech se vyžaduje i jeho konzultace nebo souhlas217. V případě vypovězení smlouvy musí EP být konzultován nebo souhlasit (rychlá reakce EU na případné porušování závazků je zajištěna již možností pozastavení uplatňování mezinárodních smluv, proto je možné si toto zdržení dovolit). Speciální ustanovení pro tento případ však Lisabonská smlouva neobsahuje218.

4.4.7. Role EP při uzavírání mezinárodních smluv Možnosti, jak se EP může podílet na procesu uzavírání mezinárodních smluv, jsou popsány v článku 218 SFEU. V odstavci 10 tohoto ustanovení je zakotveno právo EP na informace. Jedná se o generální klauzuli, která zaručuje jeho plnou a okamžitou informovanost ve všech fázích procesu219. EP má zpravidla také právo být konzultován ve fázi rozhodování před podpisem plánované dohody (článek 218 odst. 6 písm. b) SFEU)220. Jeho stanoviskem se musí Rada zabývat, není pro ni však závazné, EP jím tedy nemůže zabránit uzavření smlouvy. Pokud EP nevydá stanovisko v rámci 215 DUBOWSKI, op. cit., s. 136-137 216 MAYER, STÖGER, op. cit., s.16 217 tamtéž, s. 7-9 218 tamtéž, s. 7-9 219 Článek 218 odst. 10 Smlouvy o fungování Evropské unie 220 Článek 218 odst. 6 písm. b) Smlouvy o fungování Evropské unie

49

lhůty stanovené Radou, může ta rozhodnout i bez něj221. Podle Lisabonské smlouvy podléhají konzultaci s EP i obchodní smlouvy, nikoli však smlouvy týkající se výlučně společné zahraniční a bezpečnostní politiky222. V některých případech je pro právoplatné rozhodnotí Rady o uzavření smlouvy nutný souhlas EP, např. pokud jde o dohody o přidružení, smlouvu o přístupu k Úmluvě, dohody které mají významný dopad na rozpočet EU atd. (čl. 218 odst.6 písm. a) SFEU223) - o tom, zda má smlouva takovéto ekonomické důsledky rozhoduje SDEU224. Rada může s EP dohodnout lhůtu pro vydání jeho stanoviska225. Tato problematika byla již výše zmíněna. Podle diplomatů přináší tato vyšší interakce s EP při vyjednávání smluv určité problémy, zejména proto, že by vyjednávací mandát měl být tajný (aby druhá strana nevěděla, kam až může EU zajít apod.). V současné době se proto pracuje na dokumentu, který by upravoval předávání těchto utajovaných údajů EP.

4.4.8. Změny mezinárodních smluv Pro případné změny mezinárodních smluv EU s třetími státy platí v zásadě stejný postup jako pro jejich uzavírání. V článku 218 odst. 7 SFEU je zakotvena možnost Rady zmocnit při uzavření smlouvy vyjednavače k tomu, aby mohl sám jménem EU schvalovat změny této dohody. To je však možné učinit pouze v případě, že smlouva pro své případné změny stanoví zjednodušený postup nebo pokud jsou změny přijímány orgánem, který byl touto dohodou ustanoven. Rada také může vyjednavači stanovit formální či obsahové podmínky výkonu tohoto oprávnění226.

4.5. Soudní kontrola mezinárodních smluv uzavřených EU Unijní právo nabízí, co se týče kontroly mezinárodních smluv EU se třetími státy, tři možnosti, a to řízení o slučitelnosti zamýšlené dohody se Smlouvami, o předběžné otázce nebo jiné typy řízení. V 221 Vliv Evropského parlamentu na rozhodování v EU. EURACTIV.cz [online]. © Euractiv.cz, publikováno 12.12.2009 [cit. 14. 2. 2014]. Dostupné z: http://www.euractiv.cz/evropske-instituce/link-dossier/vliv-evropskeho-parlamentu-narozhodovani-v-eu-000064 222 MAYER, STÖGER, op. cit., s. 8-9 223 Článek 218 odst. 6 písm. a) Smlouvy o fungování Evropské unie 224 MAYER, STÖGER, op. cit., s. 8-9 225 tamtéž, s. 8-9 226 tamtéž, s. 9

50

následujících podkapitolách se jim budu stručně věnovat.

4.5.1. Řízení o slučitelnosti zamýšlené dohody se Smlouvami Aktéři procesu uzavírání mezinárodních smluv, tedy EP, Komise a Rada i členské státy, mají právo vyžádat si od Soudního dvora stanovisko o tom, zda jsou vyjednávané dohody v souladu se Smlouvami227. Jedná se o řízení o slučitelnosti zamýšlené dohody se Smlouvami, které má v podstatě preventivní funkci. Je upraveno v článku 218 odst. 11 SFEU a koná se před uzavřením zkoumané dohody. Jeho účelem je objasnit její slučitelnost s unijním právem. Dohoda je přitom poměrně rozsáhle prověřována, aby bylo zabráněno možným právním či pratickým problémům228. Právo podat návrh na zahájení tohoto řízení mají, jak již bylo řečeno, členské státy (i jednotlivě), EP, Rada a Komise229. Jeho předmětem může podle článku 107 § 2 jednacího řádu SDEU slučitelnost plánované dohody se Smlouvami nebo také kompetence EU (nebo některého z jejích orgánů) k jejímu uzavření. Tím je možné zodpovědět i otázku, zda smlouva patří do výlučných nebo sdílených pravomocí230. Pokud v návrhu jde o určení příslušnosti, nemusí být plánovaná dohoda ještě zcela hotová (SDEU může dokonce rozhodnout ještě před zahájením vyjednávání o ní), postačí pokud je již znám její předmět a základní principy. Stejně tak může SDEU v tomto případě rozhodnout i po podepsání smlouvy, což jen zdůrazňuje důležitost otázky rozdělení pravomocí mezi EU a členské státy231. Je logické, že pokud návrh směřuje na posouzení slučitelnosti plánované dohody se Smlouvami, musí již být znám její obsah, k dispozici již musí být konkrétní ustanovení. V tomto případě je návrh přípustný pouze do okamžiku, kdy nastoupí účinek cílového mezinárodněprávního závazku232. Pokud by posouzení slučitelnosti dopadlo negativně, bude nutné změnit buď plánovanou dohodu, nebo Smlouvy. Až poté může být dohoda uzavřena. Na druhou stranu ovšem pozitivní posouzení nevylučuje podání pozdějších návrhů podle jiných ustanovení unijního práva – např. na nicotnost nebo řízení o předběžné otázce (to bude obzvláště užitečné, protože opravdové následky smlouvy se často ukážou až po jejím vstupu v platnost)233. 227 DUBOWSKI, op. cit., s. 136-137 228 MAYER, STÖGER, op. cit., s.10-11 229 TOMÁŠEK, TÝČ a kol., op. cit., s. 118 230 MAYER, STÖGER, op. cit., s.10-11 231 tamtéž, s. 10-11 232 tamtéž, s.10-11 233 tamtéž, s.10-11

51

Zvláštní úprava platí pro smlouvy uzavírané v rámci SZBP. Ty sice mohou být přezkoumány podle článku 218 odst. 11 SFEU, ale ne materiálně (tato možnost je omezena díky článku 24 odst. 1 a 2 věta šestá SEU)234.

4.5.2. Řízení o předběžné otázce V tomto řízení může SDEU vykládat smlouvy EU s třetími státy a rozhodnutí orgánů, které byly takovými smlouvami vytvořeny. Účelem tohoto výkladu je zajištění jednotné aplikace těchto mezinárodních smluv ve všech členských státech Unie235. Při tomto výkladu musí SDEU zohledňovat mezinárodní původ ustanovení – probíhá tedy na základě zásad mezinárodního práva platných také v rámci práva unijního. To může mít za výsledek odlišný výklad některých pojmů v právu EU a v mezinárodních smlouvách. Výklad SDEU je účinný pouze v rámci EU – její smluvní partneři jím vázáni nejsou236. V rámci tohoto řízení mohou být také zodpovězeny otázky ohledně slučitelnosti sekundárního práva s konkrétní mezinárodní smlouvou. Přitom je však nutné, aby byla ustanovení mezinárodní smlouvy přímo použitelná237.

4.5.3. Jiné typy řízení SDEU nemá kompetenci prohlásit mezinárodní smlouvu za nicotnou vůči smluvním partnerům EU. Taková dohoda může pozbýt právní závaznosti pro EU jedině podle obecného mezinárodního práva veřejného. Přesto jsou však žaloby na nicotnost smluv přípustné, jejich předmětem může být porušení dělby pravomocí nebo pravidel řízení. Návrh musí směřovat na prohlášení rozhodnutí Rady o uzavření smlouvy za neplatné (účinky nicotnosti smlouvy zůstávají pouze interní v rámci EU). Cílem žaloby na nicotnost může také být přezkoumání slučitelnosti aktu sekundárního práva s mezinárodní smlouvou238. Další možností je řízení o porušení povinností ze Smluv. Jeho předmětem může být porušení povinností plynoucích z práva EU, kterého se dopustil členský stát při uzavření mezinárodní smlouvy, nebo jeho nedostatečné spolupůsobení při provádění mezinárodní dohody EU239. 234 STREINZ 2012, op. cit., s. 477 235 TOMÁŠEK, TÝČ a kol., op. cit., s. 386 236 MAYER, STÖGER, op. cit., s.11-12 237 tamtéž, s.11-12 238 tamtéž, s.12-13 239 TOMÁŠEK, TÝČ a kol., op. cit., s. 404-405

52

4.6. Závaznost mezinárodních smluv uzavřených EU pro členské státy Otázka závaznosti smluv uzavřených mezinárodní organizací pro její členské státy je velmi zajímavá a obzvláště v případě Evropské unie (vzhledem k počtu a dosahu smluv, které uzavírá) je nutné její jednoznačné řešení. V rovině obecného mezinárodního práva se o její vyřešení pokusili tvůrci VÚ, avšak původní návrh ustanovení, které by členské státy mezinárodní organizace jasně deklarovalo za třetí státy ve vztahu k dané smlouvě, nakonec nebylo přijato. Toto řešení počítalo s tím, že by členským státům ze smlouvy nevznikaly žádná práva ani závazky, ledaže by došlo ke kumulativnímu splnění následujících podmínek: zaprvé by smlouva sama musela počítat s tím, že vytvoří práva a povinnosti přímo pro členské státy organizace, zadruhé by členské státy musely se svou vázaností touto smlouvou souhlasit – ať již speciálním právním aktem nebo zakládací smlouvou, zatřetí musí být o vázanosti členských státou smlouvou vyrozuměn i smluvní partner organizace. Tento návrh však byl, jak již bylo řečeno, nakonec zamítnut, a to proto, že mezi vyjednávajícími převládl názor, že členské státy mají svou vlastní právní subjektivitu, která je odlišná od právní subjektivity mezinárodní organizace, a proto nelze závazky takto přenášet. Současné řešení je zakotveno v článku 34 VÚ, které obecně považuje členské státy za třetí státy ve vztahu ke smlouvě. Podle této teorie je nutno rozlišovat mezi organizací a členskými státy, jiná řešení by pak vedla k vymazávání rozdílů mezi nimi240. V případě Evropské unie je situace jiná, a to díky výše citovanému ustanovení článku 216 SFEU, který přímo stanoví závaznost dohod sjednáných Unií pro členské státy. Toto pravidlo není v právu EU po přijetí Lisabonské smlouvy zcela nové, protože navazuje na ustanovení čl. 300 (dříve 228) odst. 7 Smlouvy o založení Evropského společenství241. Automatická závaznost smluv sjednaných EU pro její členské státy se tak dá vysvětlit souhlasem těchto států, který daly v zakládacích smlouvách EU, v jejím primárním právu242. Zajímavá je i úloha Soudního dvora EU (dále SDEU), dříve ESD, na tomto poli. V některých případech, kdy EU chybělo výslovné zmocnění k uzavření určité mezinárodní smlouvy, dovodil SDEU její implicitní pravomoc k tomuto uzavření. Zmínit lze např. posudek 1/94, ve kterém šlo o otázku Komise, zda je EU oprávněna uzavřít Dohodu o zřízení WTO. Komise v tomto případě argumentovala tím, že se jedná o organizaci zabývající se světovým obchodem, který spadá pod společnou obchodní politiku, kde má EU výlučnou kompetenci. SDEU (ESD) však pojem obchodní politiky vyložil 240 ŠTURMA, ČEPELKA, BALAŠ, op. cit., s. 210-214 241 tamtéž, s. 210-214 242 TOMÁŠEK, TÝČ a kol., op. cit., s. 119

53

restriktivněji a výsledkem bylo zařazení této smlouvy do oblasti sdílených kompetencí. Bylo tedy nutné, aby smlouvu podepsala nejen EU (ES), ale i členské státy. Hovoříme o tzv. smíšených smlouvách, kdy na jedné straně vystupuje EU i členské státy vedle sebe243 a které jsou uzavírány v případech, kdy EU nemá žádnou nebo pouze sídílenou pravomoc244. Více se jim věnuji v následující podkapitole. S touto problematikou souvisí i opačný problém, a to případná závaznost smluv uzavřených členskými státy pro EU. Problémem se opět zabýval SDEU (ESD), a to ve věci International Fruit Comp., kdy rozhodl, že v případě, že jsou všechny členské státy vázány Všeobecnou dohodou o clech a obchodu (GATT) a v této oblasti přenesly své pravomoci na ES, je touto dohodou vázáno i samotné ES245.

4.6.1. Smíšené smlouvy V případě smíšených smluv je při jejich sjednávání nutný postup podle článku 218 SFEU na straně EU, její členské státy se řídí svými ústavními předpisy. Toto uspořádání tak může lehko vést k dlouhým prodlevám při jednání a přijímání smluv, které pramení z rozdílnosti relevantních předpisů. V praxi působí tyto smlouvy problémy také proto, že je často těžké přiradit jednotlivá pravidla mezinárodní smlouvy do kompetencí EU nebo členských států246. V průběhu vyjednávání jsou EU a její členské státy povinny úzce spolupracovat (jedná se o rozšíření zásady loajality z článku 4 odst. 3 SEU). V některých oblastech existují dokonce speciální ustanovení ohledně této spolupráce – např. v rámci FAO (Organizace pro výživu a zemědělství)247. I u smíšených smluv se nabízí otázka možnosti soudní kontroly. V těchto případech má SDEU poměrně široké výkladové oprávnění, a to nejen v oblastech výlučných pravomocí EU, ale i v těch sdílených. Nepřezkoumává pouze oblasti, které zjevně spadají do výlučné kompetence členských států248. Pokud smíšená smlouva neobsahuje rozdělení povinností mezi EU a členské státy, může ji SDEU vyložit, přičemž se jeho komptence dotýká všech jejích ustanovení, pokud se výklad týká určení, zda obsahují povinnosti Unie. Nad tento rámec může SDEU vykládat jednotlivá ustanovení 243 ŠTURMA, ČEPELKA, BALAŠ, op. cit., s. 214-216 244 TOMÁŠEK, TÝČ a kol., op. cit. s. 116 245 ŠTURMA, ČEPELKA, BALAŠ, op. cit., s. 214-216 246 MAYER, STÖGER, op. cit., s. 13-14 247 tamtéž, s. 13-14 248 tamtéž, s. 13-14

54

pouze tehdy, když to je relevantní pro Unii (např. aby byl zajištěn jednotný výklad)249.

4.6.2. Řešení konfliktů mezinárodních smluv – zvláštní postupy V obecném mezinárodním právu se normativní konflikty řeší pomocí několika principů, především podle pravidel lex specialis (přednost zákona speciálního) nebo lex posterior (přednost zákona pozdějšího)250. V této kapitole se však budu zabývat postupy řešení normativních konfliktů mezi mezinárodněprávními závazky členských států a právem EU. Jedná se o zvláštní případy konfliktů mezinárodních smluv, jejichž řešení je obsaženo v unijním právu. Prostředky pro řešení takových situací lze obecně rozdělit do dvou skupin, a to na mechanismy pro prevenci konfliktů (ex ante) a pro následnou eliminaci již vzniklých rozporů (ex post)251. Svůj výklad začnu mechanismy ex post. Smlouvy členských států s třetími zeměmi zůstavají podle zásady pacta sunt servanda platnými i po vstupu těchto států do EU252. Článek 351 SFEU totiž řeší již vzniklé normativní konflikty tak, že smlouvy uzavřené „před 1. lednem 1958 nebo pro přistupující státy přede dnem jejich přistoupení mezi jedním nebo několika členskými státy na jedné straně a jedním nebo několika třetími zeměmi na straně druhé nejsou Smlouvami dotčeny.253”. To platí v případě, že tyto dohody neodporují Smlouvám. V opačném případě by bylo nutné je změnit či ukončit, což SFEU označuje jako „použití všech vhodných prostředků k odstranění zjištěných neslučitelností.254“(než k tomu dojde, mohou se členské státy odchýlit od unijního práva, pokud je to nutné k dodržení jejich mezinárodněprávního závazku vůči třetímu státu255). Po vstupu do EU smějí členské státy uzavírat mezinárodní smlouvy pouze v těch oblastech, kde EU nemá výlučnou pravomoc256. Prevence normativních konfliktů je praktikována pomocí tzv. rozpojovacích doložek (disconnection clauses), které členské státy EU ukotvují v mezinárodních smlouvách, které uzavírají a jejichž cílem je zajistit, že se členské státy EU ve vzájemných stycích budou vždy řídit pravidly práva

249 MAYER, STÖGER, op. cit., s.13-14 250 ŠTURMA, ČEPELKA, BALAŠ, op. cit., s. 216-217 251 tamtéž, s. 216-217 252 TOMÁŠEK, TÝČ a kol., op. cit., s. 120 253 Článek 351 Smlouvy o fungování Evropské unie. 254 Článek 351 Smlouvy o fungování Evropské unie. 255 STREINZ 2012, op. cit., s. 473-474 256 tamtéž, s. 473-474

55

EU257.

257 ŠTURMA, ČEPELKA, BALAŠ, op. cit., s. 217-218

56

5. Spolupráce Evropské unie s mezinárodními organizacemi Pro EU jakožto spojení států258 je důležité, aby na mezinárodní politické scéně vystupovala jako významný hráč a dokázala efektivně prosazovat své zájmy. Aby se jí v oblasti zahraničních vztahů podařilo tohoto cíle dosáhnout, nestačí pouze efektivní a souvislé vystupování směrem dovnitř, ale je nutná i spolupráce s mezinárodními organizacemi259. U každé z nich je pak nutné posoudit, která z možných forem spolupráce bude z hlediska Unie nejvýhodnější. V této kapitole se budu věnovat spolupráci Unie s mezinárodními organizacemi, jako příklady přitom popíšu Organizaci spojených národů (dále jen OSN), Radu Evropy, Organizaci pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (dále jen OBSE) a Organizaci pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (dále jen OECD). V následující kapitole se pak budu věnovat členství EU ve Světové obchodní organizaci (dále jen WTO). Nejdříve stručně popíšu možné formy spolupráce EU s mezinárodními organizacemi a (ke konci kapitoly) obecné právní podmínky těchto vztahů. Následovat budou příklady jednotlivých výše jmenovaných organizací a připomenu i orgány, které jsou v této oblasti příslušné. Na závěr kapitoly popíšu koordinace EU a některé praktické problémy, které se při aplikaci předpisů o SZBP objevují.

5.1. Formy spolupráce Vztahy EU s mezinárodními organizacemi mohou být koncipovány různými způsoby. Mohlo by se jednat např. o prostou vzájemnou výměnu informací a konzultace, pracovní kontakty na správní úrovni nebo účast na zasedáních. V rámci spolupráce s mezinárodními organizacemi bývá EU často udělen tzv. „status pozorovatele“, a to v řadě případů i včetně práva mluvit na zasedáních dané organizace. V této souvislosti je zajímavý také tzv. „status quasi-členství“ (německy „assoziierte Mitgliedschaft“), který má EU v rámci OECD260 (tomuto tématu se budu více v podkapitole o OECD). Mimo to existuje také možnost plného členství v mezinárodní organizaci.

5.1.1. Krátký úvod do problematiky plného členství Členství v mezinárodních organizacích by se mohlo v řadě případů jevit jako nejlepší forma této spolupráce, ale momentálně to není (až na výjimky) právně možné, zejména proto, že EU není stát. 258 Více k tomuto pojmu (užívanému německým ústavním soudem) v kapitole k Právní subjektivitě EU. 259 NAWPARWAR, op. cit. 260 MAYER, STÖGER, op. cit., s. 22-24

57

Problém přitom spočívá jak v samotném právu EU, tak i ve stanovách řady mezinárodních organizací, které nepočítají se členstvím nestátního subjektu. Tomuto tématu se budu více věnovat v další kapitole.

5.1.2. Status pozorovatele Status pozorovatele nemusí být vždy stejně konstruován. Většinou přináší svému držiteli možnost účastnit se jednání organizace (přičemž tato účast může nebo nemusí být omezena na určitá věcná témata jednání – objevuje se např. vyloučení z projednávání rozpočtových záležitostí atd.) a přístup k relevantním dokumentům261. V některých případech však mohou být pozorovatelé vybaveni i právem mluvit (hovoříme pak o tzv. „rozšířeném statusu pozorovatele“ - který má např. EU v rámci OSN). Nemívají však právo hlasovat ani vysílat své zástupce do orgánů organizace262.

5.1.3. Příslušné orgány V této oblasti jsou příslušnými orgány Vysoký představitel a Komise (článek 220 odst. 2 SFEU). Vztahy s mezinárodními organizacemi v rámci SZBP podléhají Vysokému představiteli, v ostatních případech je příslušná Komise (ačkoli i v jejím rámci má Vysoký představitel díky resortnímu rozdělení funkcí v těchto případech důležitou roli)263.

5.1.4. Koordinace členských států v rámci mezinárodních organizací Členské státy Unie se spolu v rámci každé mezinárodní organizace musí dohodnout na pozicích, které budou zastávat a na příspěvcích (tzv. „statements“), které budou pronášet. K tomuto účelu slouží tzv. „koordinace“. Na těchto schůzkách probíhají debaty k návrhům diskusních příspěvků (které jsou připravovány buď ESVČ nebo národními diplomaty podle rozvrhu práce), přičemž je cílem shodnout se na jejich finálním znění, které pak bude na jednání příslušného orgánu mezinárodní organizace předneseno. ESVČ při tom má jen roli moderátora, konečné rozhodnutí je u členských států. Koordinacím se opět věnuji i na jiných místech své práce, a to v podkapitolách o jednotlivých organizacích. Cílem je zdůraznit tak jejich specifika, protože každá z nich je trošku jiná (stejně tak jako postavení EU v jejím rámci), čemuž musí odpovídat i příprava evropských diplomatů. 261 What is a permanent observer? UN.org [online]. © United Nations – Permanent Observers, datum publikace neznámé [cit. 4. 11. 2013]. Dostupné z: http://www.un.org/en/members/aboutpermobservers.shtml 262 MAYER, STÖGER, op. cit., s. 22-24 263 tamtéž, s. 22-24

58

Představitelé EU se v diskuzi musí přesně držet schváleného textu (a smyslu) příspěvku, nesmí říct nic, co by přesahovalo jeho rozsah schválený členskými státy (zde se promítá mezivládní charakter SZBP). Vzhledem k tomu, že v mezinárodních organizacích někdy dochází k nečekaným situacím a mohou se objevit otázky či narážky na EU, je nutné jejím diplomatům umožnit alespoň nějakou reakci. V praxi se tento problém řeší (také v rámci koordinací) vypracováním tzv. EU-Lines (ačkoli to není jejich jedinou funkcí, jedná se totiž o dokumenty, které obsahují hlavní myšlenky a zaměření EU ve vztahu k určitému tématu. Slouží tak např. i k vypracovávání návrhů statementů). Diplomat se tak může v rámci diskuze pohybovat v rozsahu schváleného příspěvku a EU-Lines. Pokud by ani tak nebylo možné na otázku odpovědět, využije představitel EU práva na pozdější reakci. Poté opět následují koordinace, na kterých se tato odpověď vypracuje, a při nejbližší příležitosti se přednese. Ze zkušeností diplomatů plyne, že kvalita výstupů EU v rámci mezinárodních organizací do značné míry závisí na osobách a schopnostech diplomatů Unie. Přestože jsou všichni z nich nepochybně profesionálové, umí se někteří v rámci statementů a EU-Lines pohybovat výrazně lépe než jiní. Důležitá je totiž i taktika (např. zda diplomat přečte celý příspěvek hned na začátku a v odpovědích na případné dotazy tak může již jen jinými slovy opakovat to, co už jednou řekl, nebo zda přečte pouze část statementu a zbytek si nechá do navazující diskuze). K příspěvkům EU se mohou připojit i další státy, a to na základě bilaterálních dohod nebo smluv o přidružení. Tuto možnost mají samozřejmě i kandidátské země na vstup do EU.

5.1.5. Praktické problémy Jeden z největších interních problémů představují spory o to, zda má být příspěvek Unie přednesen „Jménem EU“ („on behalf of the EU“) nebo „Jménem EU a jejích členských států“ („on behalf of the EU and its member states“). Ve skutečnosti jde v tomto případě o rozlišení mezi výlučnými (kde by mělo být „Jménem EU“) a sdílenými pravomocemi EU (druhá varianta). Poslední dobou je přitom většina příspěvků přednášena „Jménem EU a jejích členských států“, protože některé státy (především Velká Británie) se vždy velmi snaží objevit alespoň nějakou maličkost, která by spadala do sdílených kompetencí, což se jim většinou podaří, protože prakticky žádný statement nepokrývá pouze oblasti výlučných kompetencí EU. Nejhlasitějšími kritiky této praxe jsou Německo a Švédsko, kteří naopak téměř vždy usilují o první variantu formulace. Ze svých zkušeností v rámci OBSE musím říct, že Británie ve své snaze často zůstává i zcela osamocena, přesto však většinou zvítězí, protože není ochotna ustoupit a nebylo by tak možné dosáhnout žádného konsensu a přednést 59

příspěvek za EU. Ve prospěch Britů také svědčí fakt, že k většině témat již v minulosti příspěvky předneseny byly (a to většinou vzhledem k výše uvedeným problémům s formulací „Jménem EU a jejích členských států“) a došlo tak k vytvoření jakéhosi precendentu, který je těžké změnit. Kromě OBSE se tento problém vyskytuje i v OSN a pravděpodobně i v téměř všech dalších mezinárodních organizacích. Jen v OSN nebylo kvůli tomuto problému učiněno více než 100 prohlášení Unie. V této souvislosti se jeví problematickým i velmi široké vymezení předmětu SZBP (v článku 24 odst. 1 SEU). To totiž nechává členským státům velký politický prostor pro vyjednávání – zároveň jsou však tato jednání a dohody nejen možné, ale zcela nutné. A není vždy snadné najít konsensus. Nabízí se srovnání s obchodní politikou, kde se význmané role ujala Komise a v jejímž rámci vykonává SDEU soudní kontrolu. Vysoká představitelka a ESVČ si v oblasti SZBP zatím takovou pozici nezískaly a není možná ani kontrola ze strany SDEU. Členské státy tak nemohou být za případné porušení předpisů v této oblasti nijak potrestány (není zde možnost zahájení řízení o porušení povinností ze Smluv, jak je tomu v rámci obchodní politiky). Částečně zde roli SDEU jakožto měřítka zákonnosti a správnosti rozhodnutí vykonávají katalogy hodnot, které Lisabonská smlouva obsahuje. Na jejich základě může být např. zabráněno uzavření mezinárodní smlouvy se zemí, která porušuje lidská práva. Těmto katalogům se více věnuji na jiném místě ve své práci. Dalším problémem je nutná jednomyslnost rozhodnutí v rámci SZBP. Podle řady názorů by bylo lepší zavedení rozhodování kvalifkovanou většinou (k tomuto závěru dospěla např. i expertní komise vedená německým ministrem zahraničí Guido Westerwelle). V této souvislosti by se tedy dalo uvažovat o změně Smluv (přičemž je otázka, zda by k této změně byla politická vůle) nebo o větším využívání instrumentů Lisabonské smlouvy, které většinové rozhodování umožňují (např. článku 31 odst. 3 SEU). Jako problém také bývá uváděno, že mají diplomaté EU při moderování schůzek a koordinací občas tendenci více naslouchat větším států.

5.2. Podmínky spolupráce s mezinárodními organizacemi Právním základem pro spolupráci EU s mezinárodními organizacemi je, jak jsem již zmiňovala výše, článek 220 SFEU. Ten upravuje navazování vztahů s mezinárodními organizacemi a péči o ně. V jeho prvním odstavci, větě druhé, se nachází obecný základ kompetencí, ve větě první naopak speciální pravidlo týkající se pouze určitých organizací. V druhém odstavci jsou určeny orgány příslušné k

60

provádění této spolupráce264. Nyní se budu věnovat důkladnější analýze tohoto článku, přičemž bude vždy nutné rozlišovat mezi větou první a druhou jeho prvního odstavce. Nejdříve určím oblast případů pro jeho použití. V první větě odstavce prvního jsou jmenovitě určeny některé mezinárodní organizace (např. OSN a její odborné organizace nebo Rada Evropy), toto ustanovení se tedy týká pouze jich. Druhá věta prvního odstavce oproti tomu již žádné takové omezení neobsahuje – vztahuje se tedy na všechny mezinárodní organizace, a to dokonce i na mezinárodní konference nebo nevládní organizace. V jejich případě může být použití tohoto ustanovení buď přímé (mají-li alespoň částečnou mezinárodněprávní subjektivitu), nebo analogické (pokud tuto subjektivitu nemají)265. Rozdíl mezi oběma větami prvního odstavce článku 220 SFEU však spočívá i v tom, že zatímco první věta hovoří o „účelné spolupráci“, omezuje se věta druhá pouze na „vhodné vztahy“. Spolupráci je třeba vnímat jako užší a intenzivnější spojení než pouze navázání vztahů. Ty mohou být navázány např. vzájemnými prohlášeními, výměnou korespondence nebo dohodami o spolupráci (a nejsou tak intenzivní jako spolupráce)266. Spolupráce nebo udržování vztahů s mezinárodní organizací musí podle tohoto ustanovení sloužit účelu, který je konformní s právem EU (hovoříme o tzv. „účelnosti vztahů“). Tím by mohl být např. některý z cílů EU – pokud tomu tak je, jsou vztahy vždy účelné. Neurčitý pojem účelnosti by však také mohl být vyložen za pomoci Lucemburského kompromisu z 29. ledna 1966, který však není právně závazný. Podle něj musí Komise v otázkách účelnosti vztahů k mezinárodním organizacím konzultovat Radu. V praxi však nejde o příliš užívanou možnost267. Poslední rozdíl mezi větou první a druhou odstavce prvního článku 220 SFEU je v míře a charakteru uvážení, které je EU ponecháno. Formulace první věty napovídá, že si EU nemůže vybrat, zda s jmenovanými organizacemi spolupracovat bude, nebo ne, prostě musí. Uvážení (na základě účelnosti) zde může použít pouze co se způsobu a hloubky této spolupráce týče268, tedy v rozhodnutí o konkrétním rozsahu této spolupráce. Mluvíme o tzv. „zvláštní kompetenci navazovat vztahy („besondere Beziehungskompetenz“)269. Naopak druhá věta ponechává na EU samotné rozhodnutí, zda je v daném případě navázání vztahů vůbec vhodné a účelné a jestli tedy spolupráci neváže nebo ne (a 264 MAYER, STÖGER, op. cit., s.19-20 265 NAWPARVAR, op. cit. 266 tamtéž 267 tamtéž 268 tamtéž 269 MAYER, STÖGER, op. cit., s. 21

61

případně v jakém rozsahu). Je zde tedy zjevně více prostoru pro uvážení270. Mimo to lze říci, že toto ustanovení představuje generální klauzuli, kterou je možno aplikovat na všechny mezinárodní organizace,

mluvíme

o

tzv.

„obecné

kompetenci

navazovat

vztahy“

(„allgemeine

Beziehungskompetenz“)271. Tímto způsobem tedy článek 220 SFEU dává EU omezenou kompetenci k jednání navenek (výše zmíněnou kompetenci navazovat vztahy). Kompetence navazovat vztahy zahrnují všechny typy vztahů s výjimkou plného členství v mezinárodní organizaci (kterému se více věnuji v další kapitole)272. Vedle toho článku se v Lisabonské smlouvě nacházejí i další ustanovení, která se přímo nebo nepřímo zabývají vztahy EU k mezinárodním organizacím. Jedná se např. o článek 21 odst. 1 větu druhou SEU, kde se stanoví, že by se EU měla snažit o vztahy a partnerství s mezinárodními organizacemi, které sdílejí její hodnoty (ty jsou v tomto článku uvedeny). Toto ustanovení tedy také do určité míry poskytuje odpověď na otázku účelnosti vztahů (ta však není automaticky vyloučena ani u organizací tyto hodnoty nesdílejících). Kromě toho existuje řada ustanovení, která se zabývají vztahy k mezinárodním organizacím v konkrétních oblastech politik, např. článek 186 SFEU, nebo jež EU opravňují k uzavření dohod s mezinárodními organizacemi, např. článek 209 odst. 2 (v oblasti rozvojové spolupráce)273. Je také důležité říci, že (mezinárodní) smlouvy, uzavřené EU s mezinárodními organizacemi (tedy i ty, které vzniknou na základě článku 220 SFEU), mají zpravidla přednost před sekundárním právem EU, avšak ne před právem primárním274. EU udržuje vztahy jak k regionálním (např. OBSE, Africká unie, MERCOSUR, ASEAN, Organizace amerických států apod.), tak i k nadregionálním (např. NATO) a technickým mezinárodním organizacím (např. ESA nebo ICAO). Z mezinárodních konferencí (které nejsou mezinárodními organizacemi) lze jmenovat např. setkání G20275.

5.3. Spolupráce EU s OSN 5.3.1. Stručný pohled do historie, status EU v rámci OSN Spolupráce EU (a jejích předchůdců) s OSN má dlouhou historii. Její začátky se datují do roku 270 NAWPARWAR, op. cit. 271 MAYER, STÖGER, op. cit., s.20-21 272 tamtéž, s.20-21 273 tamtéž, s.20-21 274 NAWPARWAR, op. cit. 275 MAYER, STÖGER, op. cit., s. 25

62

1953, kdy byla mezi ESUO a ILO (která je také součástí skupiny organizací OSN) uzavřena dohoda o spolupráci. V roce 1974 byl EU udělen pozorovatelský status276, který byl v roce 2011 rozšířen. Nyní tak může EU na jednáních i sama za sebe činit prohlášení, účastnit se diskuzí a má právo odpovědi (ačkoli omezené pouze na jednu intervenci ke každému tématu). Vedle toho může také předkládat návrhy, pozměňovací návrhy a návrhy či připomínky k programu jednání. EU však stále nemá právo na zastoupení v orgánech OSN277.

5.3.2. Oblasti spolupráce V uplynulých letech se spolupráce EU s OSN rozšířila do řady oblastí, jde např. o boj proti změně klimatu, snahy o mírová řešení konfliktů v problematických zemích či boj s korupcí. EU hraje také významnou roli při tvorbě a implementaci právních dokumentů OSN278 a účastní se různých konferencí pořádaných touto organizací, a to jako „full participant“, plnohodnotný účastník. V současné době je EU stranou více než padesáti multilaterálních smluv OSN, přičemž je zároveň jejich jediným nestátním účastníkem279. Nezanedbatelná je i finanční podpora OSN ze strany EU. Spolu se svými členskými státy poskytuje EU částky ve výši 35% rozpočtu OSN a 36.8% rozpočtu OSN pro mírové účely („Peacekeeping-Budget“). Co se týče dobrovolných příspěvků, pochází od EU a jejích členských států zhruba polovina těchto finančních prostředků280. Článek 220 odst. 1, věta první, SFEU zavazuje EU k udržování vztahů s Organizací spojených národů. Příslušné orgány mohou podle svého uvážení (na základě účelnosti) pouze určit rozsah těchto kontaktů281, jedná se tedy o jeden z „povinných kontaktů“ EU. Tuto problematiku jsem popsala již v jedné z předchozích podkapitol.

276 MAYER, STÖGER, op. cit., s. 25 277 EU gestärkt als Beobachter in UN-Vollversammlung. EURACTIV.de [online]. © Euractiv- Das Portal für europäische Nachrichten, Hintergründe und Kommunikation, datum publikace neznámé [cit. 4. 11. 2013]. Dostupné z: http://www.euractiv.de/globales-europa/artikel/eu-gestarkt-als-beobachter-in-un-vollversammlung-004754 278 The EU's Relations with the United Nations. EEAS.EUROPA.eu [online]. © European Union External Action, datum publikace neznámé [cit. 5. 10. 2013]. Dostupné z: http://eeas.europa.eu/organisations/un/index_en.htm 279 Overview: the European Union at the United Nations. EU-UN.EUROPA.eu [online]. © European Union External Action, datum publikace neznámé [cit. 5. 10. 2013]. Dostupné z: http://www.euun.europa.eu/articles/articleslist_s88_en.htm 280 tamtéž 281 MAYER, STÖGER, op. cit., s. 25

63

5.3.3. Status pozorovatele V roce 2011 získala EU v OSN rozšířený pozorovatelský status282, který umožňuje jejím zástupcům účastnit se jednání (ať se již týkají čehokoli) a vyjadřovat na nich své názory, avšak ne hlasovat. Pro EU je toto významný úspěch, který by jí mohl napomoci k vedení viditelnější zahraniční politiky283. Ze zkušeností konzultovaných diplomatů však spíše vyplývá, že k velkým změnám ve výraznosti evropské politiky v rámci OSN získáním tohoto rozšířeného statusu nedošlo. Nejviditelnější změnou je údajně zastoupení Unie jejím vlastní velvyslancem (přičemž dříve jeho funkci vykonávalo rotující předsednictví Rady). Nabízí se, že by EU možná byla radši členem OSN než pozorovatelem. V současné době je to však nemožné, neboť není státem, ale mezinárodní organizací. Jako taková sestává ze členských států, které jsou zároveň i členskými státy OSN. Již jen jednání k zisku rozšířeného pozorovatelského statusu byla velmi náročná, řada států byla proti284. To podle názoru diplomatů ukázalo, že čas pro členství Unie v OSN ještě zdaleka nedozrál. Vnímání přítomnosti a vystupování Unie v rámci této organizace je u řady států stále dosti negativní, což pravděpodobně z velké části spočívá v tom, že EU bývá považována za potenciální přídavkovký hlas jejích 28 členských států. Mimo to se řada států obává vzniku silného EU-bloku. Jinými slovy tedy jde především o to, že se některé země bojí ztráty svého současného postavení a proto nejsou připraveni přijmout EU jako člena OSN. Členství EU v této organizaci by podle názorů diplomatů bylo problematické také kvůli jejímu možnému členství v Radě bezpečnosti OSN. Unie by o toto místo nepochybně usilovala a je možné, že by ho i získala (třeba na základě nástupnictví Francie a Británie, které jsou stálými členy). Tato problematika je pro řadu členských států OSN kontroverzní a velmi provokativní. EU je ovšem více než jen mezinárodní organizace v tradičním slova smyslu (minimálně co se její struktuty a právního řádu týče). Její budoucí spolupráce s OSN (stejně jako s jinými mezinárodními organizacemi) samozřejmě do velké míry závisí na tom, zda se v rámci EU prosadí spíše federalistické nebo národní sklony285, což se momentálně ještě nedá předvídat a na případné změně jejího vnímání ze strany ostatních členských států OSN. Vzhledem k tomu, že EU v rámci OSN nemůže hlasovat, je rozhodnutí týkající se jednotlivých 282 Rozhodnuto o tom bylo 3.května 2011, pro návrh hlasovalo 192 států. Zdroj: DU BOISPEAN, Stephane: EU-Sitz in der UN: Eine Etappe, kein Ziel! TREFFPUNKTEUROPA.de [online]. © Treffpunkteuropa.de – europäisch, politisch, kritisch, publikováno 16.5.2011 [cit. 5. 10. 2013]. Dostupné z: http://treffpunkteuropa.de/EU-Sitz-in-der-UN-EineEtappe-kein-Ziel 283 DU BOISPEAN, op. cit. 284 tamtéž 285 tamtéž

64

témat na členských státech286. I přesto však za ně může EU v některých případech mluvit, např. v oblasti obchodu nebo zemědělství287. Samozřejmě je možné, aby tak činila i v jiných případech, tam je ale zapotřebí souhlasu členských států288.

5.3.4. Praxe - článek 34 SEU a jiné interní problémy V praxi probíhá mezi EU a jejími členskými státy rozsáhlá a intenzivní spolupráce, která vede k vypracování společných stanovisek a postojů EU (v rámci výše zmíněných koordinací). Tyto jsou pak na jednání OSN předneseny zástupcem předsednictví Rady. Lisabonská smlouva nově (v článku 34 odst. 2 SEU) zavedla povinnost členských států, které jsou zároveň členy Rady bezpečnosti OSN, zasazovat se pro zájmy EU a vzájemně se koordinovat, a to bez ohledu na závazky jim plynoucí z Charty OSN. Toto ustanovení platí jak pro stálé členy této rady (kterými jsou Francie a Velká Británie), tak i pro ty nestálé. V případě, že je v Radě bezpečnosti na pořadu téma, ke kterému má EU společné stanovisko, měli by její členové vyzvat Stálého představitele, aby toto stanovisko na jednání přednesl289. Toto ustanovení by zřejmě mělo přispět k jednotnosti a souvislosti evropské zahraniční politiky a posílit obraz EU jakožto soudržné politické moci, v praxi ale podle zkušeností diplomatů žádná obsahová koordinace členů Rady bezpečnosti neprobíhá (prostě si od nikoho nenechají nic předepisovat). Mimo to mají státy zastoupené v Radě bezpečnosti povinnost informovat ostatní členské státy Unie o otázkách společného zájmu, které se tam projednávají290. V praxi se odpovídající informační setkání konají jednou týdně. Článek 34 SEU se vztahuje i na jiné mezinárodní organizace a konference, jejichž členy nejsou všechny členské státy EU. Ty, které jimi jsou, mají podle tohoto ustanovení povinnost informovat ostatní o tématech společného zájmu a zasazovat se o postoje EU291. Co se týče situace mimo Radu bezpečnosti, bývají výstupy EU ze strany ostatních členů OSN často kritizovány, což bylo pro Unii překvapující. Podle názorů konzultovaných diplomatů je důvodem této kritiky pravděpodobně fakt, že si tyto státy nepřejí, aby EU (a jiné regionální organizace) získala v rámci OSN významnou roli. 286 DU BOISPEAN, op. cit. 287 The EU's Relations with the United Nations EEAS.EUROPA.eu [online]. © European Union External Action, datum publikace neznámé [cit. 5. 10. 2013]. Dostupné z: http://eeas.europa.eu/organisations/un/index_en.htm 288 NAWPARVAR, op. cit. 289 tamtéž 290 Článek 34 Smlouvy o Evropské unii 291 Článek 34 Smlouvy o Evropské unii

65

Koordinace k jednání v rámci OSN se konají podle příslušných orgánů většinou jednou týdně. Nutná shoda členských států a požadavek jednotnosti a souvislosti zahraniční politiky však stále některým z nich činí problémy, jak se ukázalo i nedávno při hlasování OSN o udělení pozorovatelského statusu Palestině292. Problémem je i výše zmíněná chybějící koordinace členů Rady bezpečnosti.

5.3.5 Rezoluce č. 65/276 OSN má poměrně komplikovanou strukturu, které odpovídá i systém zastoupení EU v této organizaci. Ve valném shromáždění OSN působí EU na základě rezoluce č. 65/276 ze dne 3.5.2011 jako pozorovatel. V tomto dokumentu jsou jako zástupci EU označeni předseda Evropské rady, Vysoký představitel, Komise a delegace EU. Status pozorovatele se podle této rezoluce vztahuje také na výbory a řadu autonomních podorgánů Valného shromáždění. Delegace EU k OSN sídlí v New Yorku, Ženevě, Nairobi, Paříží, Římě a Vídni a do oblasti jejich činnosti spadají i odborné organizace OSN293. Status pozorovatele platí i pro Ekonomickou a sociální radu OSN a některé její komise. Kromě toho jsou udržovány i vztahy k Sekretariátu294. Právní forma spolupráce EU s odbornými organizacemi OSN je velmi různorodá. V některých z nich je EU přímo členem, např. v Organizaci pro výživu a zemědělství (FAO), Komisi Codex Alimentarius a WTO. Pozorovatelem je EU např. v Mezinárodní organizaci práce (ILO). Kontakty EU udržuje také s WHO, UNESCO, WIPO atd295.

5.4. Spolupráce EU s Radou Evropy Rada Evropy si, stejně jako EU, klade za cíl evropskou jednotu296. V praxi však každá z těchto organizací vidí evropskou jednotu trošku jinak a je také vybavena jinými právními instrumenty k naplňování svých cílů.

292 NEUHOLD, op. cit. 293 MAYER, STÖGER, op. cit., s. 25 294 tamtéž, s. 25 295 tamtéž, s. 25 296 Článek 1 Londýnské smlouvy (zakládací dokument Rady Evropy): „Cíl Rady Evropy je dosáhnout větší jednotnosti mezi členskými státy za účelem ochrany a realizace ideálů a zásad, které jsou jejich společným dědictvím, a usnadňování jejich hospodářského a sociálního pokroku.". Zdroj (pro český překlad): Mise a cíle Rady Evropy. . RADAEVROPY.cz [online]. © Rada Evropy, datum publikace neznámé [cit. 24 11. 2013] Dostupné z: http://www.radaevropy.cz/cile-rady-evropy.html, originální znění: Statute of the Council of Europe. In: Conventions, COE.int [online databáze dokumentů rady Evropy][cit. 24 11. 2013]. Dostupné z http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/001.htm

66

Spolupráce EU s Radou Evropy trvá již několik desítek let297. Ke jejímu zlepšení přispěla také Lisabonská smlouva, která v článku 6 SEU předpokládá přistoupení EU k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod298. Tomuto tématu se budu dále věnovat v další podkapitole. Od roku 1992 spolu tyto dvě organizace realizovaly téměř dvě stě programů v oblasti ochrany a podpory lidských práv, demokracie a právního státu. Rada Evropy je mezistátní, poradní organizace, která není supranacionální a věnuje se jen úzce vymezenému spektru témat. Integrace v jejím rámci není a ani nemá být tak hluboká, jako tomu je v případě EU. Obě organizace spolupracují, aby mohlo dojít k vytvoření jednotného evropského systému ochrany práv (kterému budou brzy podléhat i jednání orgánů EU). Přitom jsou od sebe strukturálně odlišné a sledují jiné cíle (spektrum cílů EU je především rozsáhlejší)299. Důležitým dokumentem, na němž spočívá dnešní spolupráce těchto organizací, je „Memorandum of Understanding” z roku 2007, ve kterém je Rada Evropy označena jako měřítko ochrany lidských práv, demokracie a právního státu. Mimo to je zde vyzdvihnuta i důležitost sladění právních norem obou organizací300. Kromě toho dokument obsahuje i stanovení následujících cílů a zásad spolupráce: prohloubení spolupráce v oblastech společného zájmu (především podpora politické plurality, kulturní výměny, demokracie atd), výměna názorů k aktivitám organizací, realizace společných programů a strategií apod301. Např. v letech 2003-2010 tak byla realizována společná akce Komise a Rady Evropy „Integrated Rehabilitation Project Plan/Survey of the Architectural and Archaeological Heritage in the countries of South-East Europe“. V jejím rámci se konala např. konference „Nová paradigmata, nové modely – kultura ve vnějších vztazích EU“302.

297 Od roku 1975 má Rada Evropy kontaktní kancelář v Bruselu. Zdroj: Beziehungen zwischen der EU und dem Europarat. EEAS.EUROPA.eu [online]. © Europäische Union, Auswärtiger Dienst - Außenpolitik, datum publikace neznámé [cit. 4 11. 2013] Dostupné z: http://eeas.europa.eu/organisations/coe/index_de.htm 298 NAWPARVAR, op. cit. 299 Beziehungen zwischen der EU und dem Europarat. EEAS.EUROPA.eu [online]. © Europäische Union, Auswärtiger Dienst - Außenpolitik, datum publikace neznámé [cit. 4 11. 2013] Dostupné z: http://eeas.europa.eu/organisations/coe/index_de.htm 300 Memorandum of Understanding between the Council of Europe and the European Union. In: Council of Europe,Committee of Ministers Documents, COE.int [online databáze dokumentů Rady Evropy] [cit. 19. 11. 2013] Dostupné z: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM%282007%2974&Language=lanEnglish 301 tamtéž 302 Gemeinsame Maßnahmen mit dem Europarat 2003-2010. EC.EUROPA.eu [online]. © Europäische Kommission – Kultur, Unsere Programme und Aktionen, publikováno 4.7.2013 [cit. 19. 11. 2013]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/culture/our-programmes-and-actions/joint-actions-with-the-council-of-europe_de.htm

67

5.4.1. Spolupráce v praxi Všechny členské státy EU jsou také členy Rady Evropy, sama EU však ne303. Vztahy mezi EU a Radou Evropy dlouho spočívaly na korespondenci a rozhodnutích Rady ministrů EU. Stávající spolupráce se odehrává na několika úrovních, na té nejvyšší se konají tzv. „schůzky čtyř“ („quadripartite meetings“), kterých se účastní předseda Rady a předseda Komise (za EU) a generální sekretář a předseda výboru ministrů (za Radu Evropy). Kromě toho se při různých příležitostech setkávají vysocí úředníci obou organizací a vzájemně jsou navštěvována i jednání různých orgánů obou organizací304. Příkladem této spolupráce mohou být např. společná zasedání EP a Parlamentního shromáždění Rady Evropy, která se jednou ročně konají ve Strasbourgu305. Příslušná ustanovení o spolupráci lze najít v článcích 220, čl. 165 odst. 3 a čl. 166 odst. 3 SFEU. Současná spolupráce probíhá na základě dokumentu „Memorandum of Understanding“ z roku 2007 (ten nahradil dřívější výměnu korespondence a upravuje také „schůzky čtyř“, které se již konají po delší dobu). EU také přistoupila k řadě konvencí Rady Evropy (na základě čl. 218 SFEU)306. Ve spolupráci s Radou Evropy je také velmi důležitý plánovaný přístup EU k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, kterému se více věnuji v následující podkapitole.

5.4.2. EU a Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen Úmluva), která byla vypracována v rámci Rady Evropy, byla podepsána 4.listopadu 1950 v Římě a vytvořila na tehdejší dobu nevídaný systém ochrany základních práv a svobod člověka. Jednotlivcům tak byla dána možnost bránit se proti zásahům do jejich základních práv a svobod zakotvených v Úmluvě u nezávislého soudu ve Strasbourgu.307 Účinnosti nabyla v roce 1953308. Úmluvě se nyní již dále nebudu věnovat, protože nepatří do předmětu mé diplomové práce. Nadále se zaměřením na přístup EU k tomuto dokumentu a jeho právní aspekty.

303 MAYER, STÖGER, op. cit., s.27 304 NAWPARWAR, op. cit. 305 MAYER, STÖGER, op. cit., s.27-28 306 tamtéž, s.27-28 307 European Convention on Human Rights (ECHR). EUROPA.eu [online]. © Europa – syntheses de la legislation, datum publikace neznámé [cit. 6. 10. 2013]. Dostupné z: http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/eu_human_rights_convention_en.htm 308 HOFMANN, Rainer: § 14 Grundrechte. JURA.UNI-FRANKFURT.de [online]. © Jura, Universität Frankfurt, publikováno v letním semestru 2012 [cit. 6. 10. 2013]. Dostupné z: http://www.jura.unifrankfurt.de/43680041/Skript_14-_1_.pdf

68

5.4.3. Historické základy pro přístup EU k Úmluvě Již Amsterodamská smlouva vyzývala k respektu vůči základním právům zakotveným v Úmluvě a formalizovala rozsudky Evropského soudu pro lidská práva (dále ESLP), který dohlíží na dodržování Úmluvy. Soudní dvůr EU začal již dříve do svých rozhodnutí inkorporovat principy Úmluvy (ve formě obecných právních zásad), což umožnilo vzájemnou nezávislost a jednotu těchto dvou soudů309.

5.4.4. Podklady pro přístup EU k Úmluvě – na straně Úmluvy Iniciativy volající po přístupu EU k Úmluvě jsou již docela staré. Tento přístup nicméně nebyl před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost možný, protože, jak judikoval i Soudní dvůr EU, v komunitárním právu chyběla příslušná ustanovení, která by přístup umožnila310. Problém byl nicméně i na straně Úmluvy, protože ta také počítala pouze s přístupem států. To bylo však vyřešeno již v roce 2010, kdy vstoupil v platnost 14. Protokol k Úmluvě,

311

který tím, že na základě článku 17 tohoto

Protokolu byl k článku 59 Úmluvy přidán druhý odstavec, připojení EU přímo umožňuje. Zajímavé je, že toto ustanovení, které otvírá EU možnost přístupu na základě jednostranného prohlašení, se stalo díky úpravě v unijním právu prakticky obsolentním. Článek 1 Protokolu č. 8 (na straně EU, více o tomto dokumentu v další podkapitole) totiž požaduje uzavření přístupové dohody, se kterou musí všechny členské státy Úmluvy souhlasit - k čemuž z pohledu mezinárodního práva veřejného článek 59 odst. 2 Úmluvy vlastně vůbec nepotřebují312.

5.4.5. Podklady pro přístup EU k Úmluvě – na straně EU Lisabonská smlouva v článku 6 odst. 2 SEU předpokládá přístup EU k Úmluvě313. Přitom nejde o pouhou možnost, ale o závazek EU a jejích členských států (v rámci jejich kompetencí). Ti mají povinnost učinit všechny kroky, které jsou k přístupu nutné. Podle tohoto článku je tedy přístup k

309 European Convention on Human Rights (ECHR). EUROPA.eu [online]. © Europa – syntheses de la legislation, datum publikace neznámé [cit. 6. 10. 2013]. Dostupné z: http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/eu_human_rights_convention_en.htm 310 tamtéž 311 HOFMANN, op. cit. 312 OBWEXER, Walter. Der Beitritt der EU zur EMRK: Rechtsgrundlagen, Rechtsfragen und Rechtsfolgen. EUROPARECHT.NOMOS.de [online]. © Zeitschrift EuR Europarecht 2012– Heft 2, s. 115-148) publikováno v roce 2012 [cit. 1. 11. 2013]. Dostupné z: http://www.europarecht.nomos.de/fileadmin/eur/doc/Aufsatz_EuR_12_02.pdf 313 Článek 6 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii

69

Úmluvě závazným cílem314.Všechny členské státy EU jsou zároveň i členy Rady Evropy a jsou tedy již Úmluvou vázány. Nabízí se tedy otázka, proč se nyní k Úmluvě musí připojit i EU. Je to proto, že její vstup do Rady Evropy přinese vázanost orgánů EU Úmluvou a tím pádem i lepší a kvalitnější ochranu základních lidských práv občanů EU315. Lisabonská smlouva stanoví v článku 6 odst. 2 SEU a v Protokolu (č.8) k článku 6 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii o přistoupení Unie k Evropské Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod řadu obsahových požadavků na přístup EU k této Úmluvě316. Musí tak být zachována působnost EU a pravomoce orgánů EU (hovoříme o klauzuli zachování kompetencí) i zvláštní postavení členských států ve vztahu k Evropské úmluvě. Kromě toho musí být respektovány zvláštní atributy EU a unijního práva a rozhodovací monopol SDEU (stížnosti proti členským státům navzájem nebo proti EU jsou, pokud se týkají aplikace unijního práva, u ESLP nepřípustné)317. Uchování zvláštních atributů EU a unijního práva vyžaduje specifická ustanovení ohledně zastoupení EU v orgánech Rady Evropy (pokud tyto plní své úkoly v rámci Úmluvy) a v grémiích Úmluvy. K tomu patří i jeden soudce (za EU) u ESLP atd318. Více k této tematice píšu v dalších podkapitolách. Nedotknutelnost zvláštního postavení členských států EU ve vztahu k Úmluvě znamená, že by přístup EU neměl přinést žádná další omezení zvláštních práv států (jako např. ratifikace doplňkových protokolů, výhrady ke smlouvám či jejich ustanovením apod.). A to i přesto, že tato práva již z velké části nejsou aplikovatelná, protože základní práva z Úmluvy jsou již obsažena i v Chartě základních práv EU nebo platí v rámci EU jako obecné právní zásady319.

5.4.6. EU a Úmluva: Vztah právních řádů a soudní moci Již existující vázanost členských států Úmluvou přináší také otázky týkající se vztahu mezi ní a unijním právem. Úmluva, protokoly, k nimž EU přistoupí a smlouva o přístupu se po jeho uskutečnění stanou nedílnou součástí práva EU, a to na úrovni práva primárního. Ačkoli by ze spojení článků 216 odst. 2 SFEU a čl. 218 odst. 11 SFEU vyplývalo postavení na jakémsi mezistupni mezi právem primárním a sekundárním, dojde na základě zvláštní procedury nutné k přijetí těchto dokumentů k 314 OBWEXER, op. cit., s. 116-117 315 HOFMANN, op. cit. 316 OBWEXER, op.cit., s. 119-122 317 BYDŽOVSKÁ, Marie: Lidská práva. EUROSKOP.cz [online]. © Vláda České republiky, Euroskop – věcně o Evropě, datum publikace neznámé [cit. 14. 2. 2014]. Dostupné z: https://www.euroskop.cz/679/sekce/lidska-prava/ 318 OBWEXER, op. cit., s. 119-122 319 tamtéž, s. 119-122

70

jejich povýšení na primární právo. Důvodem je především nutnost souhlasu všech členských států s těmito smlouvami. Primární právo, které vzniklo takovýmto způsobem, však nemůže již existující primární právo měnit, ale pouze doplňovat. Proto jsou v článku 218 odst. 8 SFEU pro tento případ zakotveny speciální podmínky tohoto specifického řízení o doplnění smluv (vyžaduje se jednomyslné rozhodnutí Rady, které vstoupí v platnost po schválení všemi členskými státy dle jejich ústavních předpisů). To umožňuje i přezkoumání přístupové smlouvy k Úmluvě SDEU320. V návrhu textu přístupové smlouvy se nacházejí i ustanovení regulující poměr mezi oběma soudy. Dříve bylo zásadním rozhodnutí ESLP ve věci Bosphorus, kdy tento soud rozhodl, že jednání členských států, které je motivováno plněním povinností jim plynoucích z unijního práva, v zásadě posuzovat může. Zároveň však označil tyto zásahy do práv chráněných Úmluvou za oprávněné, dokud bude EU poskytovat těmto právům a svobodám hmotně i procesně ochranu na stejné úrovni jako Úmluva321. Po přístupu EU k Úmluvě bude SDEU vázán judikaturou ESLP, což je sice formálně novinkou, obsahově to však nepředstavuje nic až tak nového. SDEU totiž i v minulosti jeho

rozsudky

zohledňoval (především při určování a výkladu základních práv, která platí jako obecné právní zásady). Chceme-li zodpovědět otázku možného přímého účinku rozhodnutí ESLP v rámci EU, je nutné rozlišovat mezi účinkem jeho právní moci na strany sporu a mezi orientačním účinkem obecně. První z nich by mohl být přímý, ovšem povaha rozsudků ESLP to neumožňuje. Teprve ve spojení s článkem 46 Úmluvy by rozsudek případně EU zavazoval k tomu, aby odstranila porušení a poskytla oprávněným osobám zadostiučinění. Přímý účinek nemohou mít ani rozsudky, které mají pravomocný účinek na strany sporu (jimiž Unie není) a pro EU jsou tak pouze orientační (co se výkladu Úmluvy týče)322. Účelem přístupu je posílení ochrany základních práv a svobod a vytvoření souvislého evropského ochranného systému (pokud možno bez hranic tvořených rozdílnou judikaturou)323.

5.4.7. Proces přístupu EU k Úmluvě Proces přístupu EU k Úmluvě trval (a stále trvá) poměrně dlouho, a to z politických i právních důvodů. Ačkoli vyjednávání (které za EU vede na základě zmocnění Rady Komise) začalo už v červenci 2010, až letos byl zveřejněn navrhovaný text přístupové smlouvy324. Jedním z důvodů, proč 320 OBWEXER, op. cit., s. 143-144 321 HOFMANN, op. cit 322 OBWEXER, op. cit., s. 145-146 323 tamtéž, s. 117 324 BUYSE, Antoine: Accession of EU to ECHR Draft Agreement: Finally Finalised. ECHRBLOG.blogspot.co.at [online].

71

byla vyjednávání tak zdlouhavá, je fakt, že se v případě přístupu supranacionální organizace s vlastním právním řádem k rozvinutému systému ochrany práv jedná o, z právního i politického hlediska, zcela novou věc325 . Dalším krokem po zveřejnění návrhu nyní podle unijního práva bude rozhodnutí Soudního dvora EU podle článku 218 odst. 11 SFEU (toto řízení podrobněji rozebírám na jiném místě ve své práci)326. Přístup EU k Úmluvě proběhne v řízení podle článku 218 SFEU, což znamená, že bude zapotřebí jednomyslného rozhodnutí Rady (článek 218 odst. 8 a odst. 2 SFEU), souhlasu EP a ratifikace všemi členskými státy EU327. Mimo to je nutné také odsouhlasení Evropským parlamentem – s alespoň dvoutřetinovou většinou328. Na straně Rady Evropy musí být přístupová smlouva také schválena všemi členskými státy329. Přístupová smlouva je však pouze jedním z řady nutných dokumentů. Kromě ní bude následovat např. ještě prohlášení EU o přistoupení k Úmluvě atd. Tato smlouva také specifikuje, že EU přistoupí pouze k Úmluvě a protokolům č. 1 a 6 – ostatní dodatkové protokoly tak pro ni závazné nebudou. Důvodem tohoto rozhodnutí je fakt, že ostatní protokoly nebyly ratifikovány všemi členskými státy EU330. V přístupové smlouvě se také počítá s účastí EU na zasedáních Parlamentárního shromáždění Rady Evropy a Výboru ministrů331, a to především na zasedáních, kde se volí soudci do ESLP. EU pro tyto účely dostane 18 míst v Parlamentárním shromáždění, které budou obsazeny vybranými poslanci EP – EU tak bude umožněno prosazovat i zde svoje zájmy332. Po přístupu EU k Úmluvě budou jí budou vázány všechny orgány EU, jejich jednání bude posuzováno na základě tohoto předpisu a v případě tvrzeného porušení budou podléhat kontrole ESLP333. © ECHR Blog – the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms, publikováno 8.4.2013 [cit. 14. 10. 2013]. Dostupné z: http://echrblog.blogspot.co.at/2013/04/accession-of-eu-to-echr-draft-agreement.html 325 OBWEXER, op. cit., s. 115 326 BUYSE, Antoine, op. cit. 327 HOFMANN, op. cit. 328 GARDNER, Andrew: Breakthrough in EU bid to join Council of Europe. EUROPEANVOICE.com [online]. © European Voice - Policies, publikováno: 5.4.2013 [cit. 14. 10. 2013]. Dostupné z: http://www.europeanvoice.com/article/2013/april/breakthrough-in-eu-bid-to-join-council-of-europe/76887.aspx 329 BUYSE, op. cit. 330 tamtéž 331 tamtéž 332 GARDNER, op. cit. 333 POLAKIEWICZ, Jörg. EU Law and the ECHR: Will EU Accession to the European Convention on Human Rights Square the Circle? PAPERS.SSNR.com [online]. © Social Science Research Network – Europainstitut Universität

72

5.4.8. Odpovědnost EU za porušení Úmluvy (po přístupu) Zajímavé je také rozdělení odpovědnosti v určitých případech. Pokud se členský stát EU dopustí porušení pravidel stanovených v Úmluvě při uplatňování unijního práva, bude se za něj zodpovídat on sám. To však neznamená, že by odpovědnost EU nepřipadala v úvahu. Ta bude v takovém případě vystupovat jako „Co-Respondent“ (spolužalovaný). Pokud by k takovému řízení došlo, bude na Soudní dvoru EU, aby rozhodl o kompatibilitě napadané normy práva EU s Úmluvou (kromě případů, kdy by už v této věci dříve rozhodl) – druhá strana bude mít možnost se k tomuto rozhodnutí vyjádřit. Pokud bude rozhodnuto, že k porušení Úmluvy došlo, budou za ně zodpovědnými jak konkrétní členský stát, tak EU – kromě případů, kdy by ESLP rozhodl, že je vinen pouze jeden z nich334. Zavedení tohoto systému sdílené odpovědnosti bylo nutné především proto, že právní řády členských států jsou s unijním právem pevně spojeny, dalo by se možná i říci, že spolu do určité míry splývají. Dochází tak k situacím, kdy ten stát, který právo aplikuje není subjektem, který daný zákon přijal335. Pokud dojde k tvrzenému porušení činností orgánů EU, bude zodpovědná podle ustanovení, která platí i pro další státy336.

5.5. Spolupráce EU s OBSE 5.5.1. Stručná charakteristika OBSE Práce OBSE se dělí do tří dimenzí: politicko-vojenské, ekonomicko-enviromentální a lidskoprávní, což svědčí o velkém rozsahu činnosti této organizace. Mimo to se OBSE také angažuje např. ve věcech prevence konfliktů, rovného přístupu romských dětí ke vzdělání nebo pozorování průběhu voleb (volební pozorovatelé tak na základě pozvání hodnotí každé volby ve členských státech, včetně ČR). Rozhodnutí této organizace jsou však pouze politicky závazná (nikoli právně)337. Jedná se Saarbrücken, publikováno 26.9.2013 [cit. 14. 10. 2013]. Dostupné z: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm? abstract_id=2331497 334 BUYSE, op. cit. 335 POLAKIEWICZ, op. cit. 336 tamtéž 337 OSCE and EU. EEAS.EUROPA.eu [online]. © Delegation of the European Union to the International Organisations in Vienna, datum publikace neznámé [cit. 9. 10. 2013]. Dostupné z: http://eeas.europa.eu/delegations/vienna/eu_osce/index_en.htm

73

tedy o regionální mezinárodní organizaci, které je činná na stejném kontinentu jako EU a stejně jako ona se zabývá řadou témat (ačkoli ne tolika jako Unie). Nabízí se tedy, že by spolupráce byla pro obě organizace výhodná.

5.5.2. Historie spolupráce a její základy EU s OBSE spojuje intenzivní spolupráce, která začala již v sedmdesátých letech, avšak svého formálního zhodnocení se dočkala až v Lisabonské smlouvě (OBSE je na základě článku 220 odst. 1 SFEU jedním z povinných kontaktů EU)338. Po dlouhou dobou byla také EU pro OBSE vzorem a hnací silou jejího vývoje. I pro EU je tato organizace přínosná, protože jí poskytuje důležitý prostor, ve kterém může prosazovat svou zahraniční politiku a zlepšovat svůj zahraniční obraz339. Tyto vztahy, jak již bylo řečeno, dlouho nebyly formalizovány a spočívaly na dlouholeté praxi340. Důležitým podkladem, na kterém stojí dnešní spolupráce těchto organizací, je Pakt stability pro Evropu, který vznikl v roce 1993 a jehož cílem je zabránit případným konfliktům nebo napjatým situacím prostřednictvím preventivní demokracie. Jedním z hlavních autorů tohoto dokumentu byla právě EU. U OBSE pak byly shromažďovány podepsané smlouvy, přičemž tato organizace sledovala i jejich praktickou realizaci341. I dnes se OBSE snaží aktivně přispět k bezpečnosti a demokracii v Evropě. EU ji v tom podporuje a má v záměru podílet se na optimalizaci OBSE. Nicméně ani po letitých debatách členských států této organizace stále není jasné, jak tato optimalizace bude vypadat342. Zajímavé je, že je OBSE, byť nepřímo, zmíněna i v článku 21 SEU, který předepisuje, že se zahraniční a bezpečnostní politika EU má řídit principy Závěrečného helsinského aktu a cíli Pařížské charty, což jsou dokumenty OBSE343. Spolupráce s OBSE probíhá jak na politické, tak i na správní úrovni. I kooperace s misemi OBSE ve vybraných zemích je velmi důležitá (EU se také podílí na financování těchto misí)344. 338 MAYER, STÖGER, op. cit., s.27 339 NAWPARWAR, op. cit. 340 OSCE and EU. EEAS.EUROPA.eu [online]. © Delegation of the European Union to the International Organisations in Vienna, datum publikace neznámé [cit. 9. 10. 2013].Dostupné z: http://eeas.europa.eu/delegations/vienna/eu_osce/index_en.htm 341 NAWPARWAR, op. cit. 342 OSCE and EU. EEAS.EUROPA.eu [online]. © Delegation of the European Union to the International Organisations in Vienna, datum publikace neznámé [cit. 9. 10. 2013].Dostupné z: http://eeas.europa.eu/delegations/vienna/eu_osce/index_en.htm 343 Článek 21 Smlouvy o Evropské unii 344 MAYER, STÖGER, op. cit., s.29

74

5.5.3. Význam EU v OBSE V praxi hraje EU v rámci OBSE důležitou roli. Od roku 1990 má status pozorovatele a účastní se zasedání této organizace. Členské státy EU tvoří téměř polovinu členů OBSE, což jim poskytuje výhodnou vyjednávací pozici345. I diplomaté hovoří o tom, že má EU v rámci OBSE poměrně velký význam, především proto, že zahrnuje 28 členských států, a kvůli jejím finančním příspěvkům. Obecně se dá zřejmě hovořit o lepší pozici než např. v OSN (ikdyž ani v OBSE to nemá EU lehké a i zde je některými státy vnímána negativně).

5.5.4. Hlavní témata EU v OBSE Hlavními tématy, kterým se EU v rámci OBSE věnuje, jsou ochrana lidských práv a rovné postavení žen (Gender Issues). Přitom se je snaží prosazovat ve všech oblastech činnosti této organizace (což někdy vede k lehce zvláštním výsledkům). Jedná se o jeden z příkladů praktického významu katalogu hodnot z článku 21 SEU.

5.5.5. Koordinace EU v rámci OBSE Výstupy činí EU jednotné – poté co se její členské státy shodnou na nějakém stanovisku nebo prohlášení, přednese ji jménem všech zástupce země, která má zrovna předsednictví Rady346. Mnou konzultovaní diplomaté mluví o následující praxi, kterou jsem mohla pozorovat i během svého praktika v Stálé misi České republiky k OBSE a jiným vídeňským mezinárodním organizacím: Témata na pořadu jednání OBSE jsou známá dopředu, v souladu s tímto programem vypracují diplomaté ESVČ (nebo ti národní, viz výše) návrh statementu, který je pak přednesen na zasedání Stále rady OBSE. Při psaní těchto příspěvků se často využívá tzv. „agreed language“ („odsouhlasený jazyk“), tedy formulace, které v podobném statementu byly již dříve použity (a tedy i všemi členskými státy schváleny). Příspěvky EU také často odkazují na statementy Vysoké představitelky nebo jiných vrcholných představitelů EU. Občas se také stává, že diplomaté EU do statementů prosazují určité věci, přičemž jsou většinou úspěšní, neboť, jak říkají konzultovaní diplomaté, bývají perfektně připraveni a mají dobré argumenty. Ze zkušeností diplomatů, kteří působí v OBSE, vyplývá, že se téměř vždy podaří dosáhnout shody na příspěvku EU. Často jsou však poměrně krátké a nic neříkající, resp. pouze opakují to, co už 345 NAWPARWAR, op. cit. 346 tamtéž

75

každý stejně ví a slyšel. Proto se stává, že tyto statementy tvoří jen jakýsi společný základ pro členské státy, které pak na něj navazují v příspěvcích v rámci své národní kapacity (při takovém výstupu je však nutné, aby diplomatého členského státu zdůraznili, že zcela souhlasí se statementem EU a pouze by v rámci národní kapacity rádi něco dodali).

5.5.6. Oficiální postavení EU v OBSE Z protokolárního pohledu je s EU zacházeno jako se samostatným členem OBSE (ačkoli jím není), má vlastního velvyslance a diplomaty akreditované pro OBSE a jsou jí doručovány vlastní pozvánky a podklady k jednání. Oficiálně je EU považována za součást delegace členského státu s předsednictvím v Radě. Účastní se všech jednání, s výjimkou případů, kdy by bylo zjevné, že tematika nespadá do její působnosti. Naopak v případech, kdy je příslušnost EU jasná, může její delegace jednat jako členský stát OBSE347. Mezi EU a OBSE se také vyvinula praxe vzájemné koordinace, konzultace a spolupráce. Mimo to existují také institucionalizované vztahy mezi Evropskou komisí a generálním sekretariátem OBSE348.

5.5.7. Praktické problémy (ze zkušeností diplomatů) Občas se stane, že předseda Stálé rady OBSE udělí slovo nikoli členskému státu EU s předsednictvím, ale přímo Unii. Ačkoli se to na první pohled nezdá, je taková situace značně problematická, protože zaručeně vyvolá negativní rozhořčené reakce ze strany některých států (zejména Ruska a Běloruska), kteří si v takovém případě stěžují, že EU nemá právo v daný moment vystupovat (jako pozorovatelka by totiž EU měla mluvit úplně na konci, tedy až po diskuzi členských států, což není příliš dobrá pozice. Proto EU používá v OBSE – a i v jiných organizacích, kde je na tom podobně- trik spočívající v tom, že předsedající udělí slovo členskému státu Unie s předsednictvím Rady a ten jej předá diplomatovi EU, který příspěvěk přednese.). Pokud se tedy předsedající splete, čeká EU řada námitek vůči jejímu vystoupení právě z formálního hlediska (EU není stát ani člen OBSE a nemá tudíž právo účastnit se diskuze členských států OBSE). Dalším interním problémem je podle některých diplomatů i francouzština, jakožto pracovní 347 OSCE and EU. EEAS.EUROPA.eu [online]. © Delegation of the European Union to the International Organisations in Vienna, datum publikace neznámé [cit. 9. 10. 2013]. Dostupné z: http://eeas.europa.eu/delegations/vienna/eu_osce/index_en.htm 348 NAWPARWAR, op. cit.

76

jazyk EU, protože jí řada jejich kolegů nerozumí. Z tohoto důvodu je v rámci OBSE shoda na tom, že v méně formálních jednáních (např. při tvorbě návrhů statementů), se mluví pouze anglicky. Na oficiálnějších schůzkách se však objevuje už i francouzština. Ačkoli se jedná o věc, která se pravděpodobně moc diplomatů netýká (anebo jen z určitých zemí), nabízí se otázka, zda by angličtina jakožto jediný pracovní jazyk nebyla praktičtější. Obecně se však asi nedá říci, že by tato dvojjazyčnost byla velkým problémem. Např. v Komisi se užívají obě řeči, nikdo však nesmí hovořit svým rodným jazykem. Toto řešení mi přijde ze všech nejlepší, protože je férové, podporuje spolupráci a tvoří příjemnější a otevřenější atmosféru.

5.6. Spolupráce EU s OECD 5.6.1. Historie spolupráce EU s OECD Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (dále jen OECD) byla založena roku 1960, na čemž se podílelo i tehdejší EHS. Předchůdcovská organizace OECD, OEEC, byla založena již roku 1948 a zpočátku operovala v rámci Marshallova plánu. Už s ní měla EHS pracovní dohodu, dalo by se tedy říci, že spolupráce EU a OECD (a jejich právních předchůdců) má již dlouhou historii. To je možno vysvětlit tím, že tyto dvě organizace mají dost podobné cíle (OECD se snaží o podporu ekonomického rozvoje, růstu, rozšíření světového obchodu a zlepšení životní kvality ve svých členských státech). Kromě toho se OECD věnuje i rozvojové spolupráci. Podobné cíle si stanovila i EU, možnost úzké spolupráce se tedy přímo nabízí349. Spolupráce EU s OECD je tedy, jak již bylo řečeno, dost intenzivní. Kromě výše jmenovaných důvodů je také klíčové to, že má EU v rámci této organizace významné možnosti účasti na její práci. K plnému členství by však byla nutná změna stanov OECD350. Členy OECD jsou i mimoevropské státy a naopak platí, že všechny členské státy EU nejsou zároveň členskými státy OECD351. EU vstup těchto států do OECD samozřejmě podporuje (jedná se např. o Maltu, Rumunsko, Slovinsko nebo Kypr)352.

349 MAYER, STÖGER, op. cit., s.28.-29 350 NAWPARWAR, op. cit. 351 MAYER, STÖGER, op. cit., s.28.-29 352 NAWPARWAR, op. cit.

77

5.6.2. Základy spolupráce Zastoupení EU v rámci OECD je upraveno v článku 13 Smlouvy o OECD (kterou byla tato organizace v roce 1960 založena), v prvním protokolu k tomuto dokumentu a v článku 7 jednacího řádu OECD353. Toto zastoupení se řídí podle rozdělení kompetencí v unijním právu, kromě toho je stanoveno, že se Komise účastní práce OECD. EU je tak v grémiích OECD zastoupena Komisí354. Status EU v rámci OECD bývá označován jako quasi-členství („assoziierte Mitgliedschaft“), protože jí přísluší status pozorovatele včetně práva mluvit na jednáních. Ten vyjadřuje pozici, která obsahuje víc práv než „pouhý“ status pozorovatele, jakýsi mezistupeň mezi členstvím a pozorovatelstvím. Jedná se možnost účastnit se práce mezinárodní organizace bez plných členských práv – tedy bez hlasovacího práva (to je to jediné, co EU oproti řádným členům chybí)355. Zástupci Komise se účastní jednání orgánů OECD, s výjimkou případů, kdy se jedná o rozpočtových záležitostech356. EU spolupracuje také s Mezinárodní energetickou agenturou, která je na OECD napojena. Na druhé straně se na základě pozvání mohou zástupci OECD účastnit jednání Komise357.

5.6.3. Praxe EU se může i bez pozvání jako pozorovatelka účastnit práce OECD v Radě a grémiích (s výjimkou rozpočtového výboru)358. V rámci OECD má EU stálé zastoupení, které sestává z velvyslance a diplomatů. Úkolem velvyslance je přispívat k určování pracovního programu mise a dbát na strategické plánování v kontextu aktivit Rady OECD. Ostatní členové zastoupení se účastní jednání v OECD359. Pro EU je spolupráce s OECD výhodná z řady důvodů, mj. také proto, že tak získává rychlý a dobrý přístup k veškerým statistikám, porovnáním a analýzám této organizace360.

353 NAWPARWAR, op. cit. 354 MAYER, STÖGER, op. cit., s. 28.-29 355 tamtéž, s. 28.-29 356 tamtéž, s. 28.-29 357 tamtéž, s. 28.-29 358 NAWPARWAR, op. cit. 359 The OECD and the EU – Intitutional Framework. EEAS.EUROPA.eu [online]. © Delegation of the European Union to the OECD and the UNESCO in Paris – The OECD and the EU, datum publikace neznámé [cit. 31. 10. 2013]. Dostupné z: http://eeas.europa.eu/delegations/oecd_unesco/oecd_eu/political_relations/institutional_framework/index_en.htm 360 tamtéž

78

6. Členství EU v mezinárodních organizacích Otázka členství EU v mezinárodních organizacích je z hlediska mezinárodního práva veřejného poměrně nová a velmi zajímavá. EU se totiž v takových případech, jakožto subjekt nestátního charakteru, v podstatě uchází o členství ve spolku států, kterým mezinárodní organizace je.

6.1. Otázka plného členství a praktické problémy s ní související Hlavní problém případného plného členství EU v jakékoli mezinárodní organizaci je otázka, zda by pak měly členské státy i nadále hlasovací práva (vedle hlasu EU). Budeme-li vycházet z toho, že EU je tvořena svými členskými státy a jejich vůle tvoří vůli EU – dalo by se říci, že pokud by EU získala v mezinárodní organizaci vlastní hlas, dostaly by tak její členské státy další hlas pro prosazování svých zájmů, což by nebylo fér vůči ostatním státům, které by nadále měly pouze jeden hlas. K tomu, aby podle této teorie EU mohla nabýt hlasovací právo, by bylo nutné, aby se tomuto kumulování hlasů zabránilo (pravděpodně by se tedy členské státy svých hlasů musely vzdát). Za jiných podmínek je těžko představitelné, že by ostatní členové mezinárodní organizace s přístupem EU souhlasili. Existují však i jiné názory. Podle nich je EU více, než jen spojení všech jejích členských států, je útvarem s vlastními zájmy. Koneckonců rozhodují některé její orgány nezávisle na vůli členských států, např. Komise. EP je volen lidem, což ho také činí (relativně) nezávislým na národní exekutivě. Jako argument pro plné členství EU v mezinárodních organizacích bývá také uváděno, že v nich nebývají zastoupeny státy, ale jejich vlády (exekutivní moc). Z tohoto pohledu by pak bylo fér umožnit i exekutivě EU, aby se na fungování organizace plně podílela361. Členství ve WTO by mohlo být dobrým příkladem – v oblasti obchodu má EU výlučnou pravomoc a Komise za ni tedy jedná nezávisle na vládách členských států. Tuto teorii však lze kritizovat s tím, že exekutivní orgány EU pořád zastupují ty samé občany, jako orgány výkonné moci jejích členských států. Nastalo by tak opět dvojí zastoupení, proti kterému by zřejmě ostatní státy vystupovaly. S pokrokem evropské integrace můžeme mluvit o tom, že by EU mohla získat nárok na nahrazení svých členských států v jejich postavení jakožto členů určité mezinárodní organizace (působící v oblasti výlučných pravomocí EU)362. Podle mého názoru je aktuální řešení členství ve WTO nejlepší. V rámci této organizace disponuje EU počtem hlasů, který odpovídá počtu jejích členských států, jež jsou zároveň členy WTO. 361 DU BOISPEAN, op. cit. 362 STREINZ 2008, op. cit., s. 256

79

Podobná řešení se užívají i v jiných mezinárodních organizacích, jejichž členem EU je363. Nikdo si tak nemůže stěžovat, že by si členské státy EU jejím založením pomohly k dalšímu hlasu. Tato tematika také souvisí s problémem určení, zda je EU spolkem nebo spojením států, kterému jsem se věnovala v kapitole o právní povaze EU. Diplomaté v souvislosti touto problematikou hovoří o tom, že ačkoli je zahraniční politika EU od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost výrazně více viditelná, je účast EU v mezinárodních organizacích (ať již na základě pozorovatelského statusu nebo členství), jak jsem již naznačovala výše, stále vnímána negativně nebo dokonce zpochybňována. V každé mezinárodní organizaci je v tomto směru trochu jiná situace. Řada států se evidentně obává toho, že by se EU mohla stát 29.hlasem svých členských států (tyto obavy se údajně projevily i v procesu vyjednávání přístupu Unie k Úmluvě) nebo vzniku silného EU-bloku, což je pro mnoho států velmi provokativní myšlenka. Kromě toho jde také o rozložení počtu hlasů v dané organizaci a relativní možnost ostatních států EU přehlasovat. V mnoha organizacích, především těch regionálních, mají totiž členské státy většinu (buď už teď nebo by ji získaly s hlasem pro EU samotnou), což je samozřejmě situace, kdy ostatní státy nebudou souhlasit se zvyšováním role Unie. Z tohoto negativního vnímání EU v rámci mezinárodních organizací však pramení i další problémy. Jde např. o snahu některých států (především Ruska, ale např. i USA) narušit jednotu Unie tím, že se snaží vyjednávat přímo s jejími členskými státy (separátně) a odmítají EU (její delegace, Komisi či jiné v daném případě příslušné orgány) jakožto partnera pro vyjednávání. Tuto praxi jsem mohla pozorovat i během svého praktika v našem zastoupení u OBSE. Je potěšující, že jsem byla svědkem správné reakce členských států na tyto snahy, to jest informování ostatních členských států a odkázání cizích diplomatů na schválený statement Unie. Tyto praktiky nicméně opět svědčí o obavách, které mají některé státy z EU-bloku.

6.2. Příslušnost EU Již v roce 1977 judikoval Soudní dvůr ES ve svém posudku č. 1/76, že ES může v rámci svých kompetencí uzavírat mezinárodní smlouvy, kterými mohou být zakládany mezinárodní organizace. Konkrétně judikoval, že „k uskutečnění společné politiky...může Společenství nejen uzavírat mezinárodní smlouvy s třetími státy, ale, při dodržování předpisů Smluv, také s tímto státem společně vytvořit mezinárodní strukturu, vybavit ji přiměřenými rozhodovacími pravomocemi a způsobem, který 363 STREINZ, 2012, op. cit., s. 478

80

odpovídá sledovaným cílům, stanovit povahu, vypracování, vstup v platnost a účinky předpisů, které v jejím rámci budou vydávány.364“. V tomto posudku se Soudní dvůr ES vyjádřil také k mezinárodněprávním závazkům a judikoval, že stačí, když má EU ve vnitřním vztahu pravomoc ve vztahu k určitému cíli – potom k jeho uskutečnění i vstupovat do mezinárodněprávních závazků, které jsou k jeho dosažení nezbytné (ačkoli jí k tomu chybí výslovná kompetence v unijním právu)365. Pokud by taková smlouva o vytvořrení mezinárodní struktury byla uzavřena v oblasti výlučných kompetencí EU, bylo by výsledkem plné členství EU v takové organizaci. Pokud by tomu tak však nebylo, vzniklo by členství jak EU, tak i jejím členským státům)366. Z mezinárodněprávního hlediska je k členství EU v mezinárodní organizaci zapotřebí několik ustanovení. Zaprvé musí být ve stanovách oné konkrétní organizace počítano s možností členství nestátního subjektu, čemuž tak u většiny mezinárodních organizací není. Proto by v řadě případů musely být kvůli přístupu EU změněny stanovy (což se už i stalo, např. v případě Organizace pro výživu a zemědělství - FAO)367, jejímž členem je EU od 26.11.1991368. Kromě toho musí mít EU kompetenci uzavřít přístupovou smouvu k dané organizaci, toto oprávnění musí vycházet z unijního práva. Část takovéto kompetence můžeme spatřovat v článku 218 SFEU, který se ovšem netýká přímo členství v mezinárodních organizacích369. Upravena je v něm pouze procedura uzavírání mezinárodních smluv370. Článek 220 SFEU také obsahuje pouze možnost navazovat s nimi styky nebo spolupráci (je zde stanoveno jak může EU udržovat styky s mezinárodními organizacemi, o členství v nich však není řeč), proto tedy za současného právního stavu EU výslovnou kompetenci uzavřít přístupovou smlouvu nemá. Z obou výše jmenovaných článků vzniká možnost zahájit vyjednávání, navázat kontakty nebo také možnost pozorovatelského statusu nebo pasivního (tichého) členství – tedy bez možnosti hlasovat371. Výjimku tvoří organizace, pro které má EU přístupovou kompetenci – např. WTO (na základě článku 207 SFEU), které se budu věnovat v další podkapitole, FAO, Evropská banka pro obnovu a

364 Volný překlad z německé verze: Gutachten des Gerichtshofes vom 26. April 1977, Gutachten 1/76, Leitsatz 4. EUR-lex [právní informační systém]. [cit. 18.11. 2013]. Dostupné z: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri=CELEX:61976CV0001:DE:NOT 365 tamtéž, Leitsatz 1 366 NAWPARWAR, op. cit. 367 tamtéž 368 FAO Members. FAO.org [online]. © Food and Agriculture Organisation of the United Nations – Legal Office, publikováno 2013 [cit. 8. 10. 2013]. Dostupné z: http://www.fao.org/legal/home/fao-members/en/ 369 NAWPARWAR, op. cit. 370 MAYER, STÖGER, op. cit., s.30 371 NAWPARWAR, op. cit.

81

rozvoj (EBRD), různé dohody o rybářství apod372. Tato přístupová kompetence, jak již bylo řečeno, nespočívá na ustanovení článku 220 SFEU373. V souvisloti s organizacemi, jejichž členem EU je, se nabízí otázka, zda bude článek 220 SFEU aplikovatelný i na užívání členských práv v rámci dané organizace. Lisabonská smlouva toto řeší poměrně jasně. Reprezentace EU navenek náleží Vysokému představiteli, předsedovi Evropské rady nebo Komisi. Z toho se dá dovodit, že tyto kompetence zahrnují i povolení k uzavírání dohod správního charakteru (v rámci té organizace, jejímž členem EU je). Použití článku 220 SFEU tedy v tomto případě není nutné. Vysoký představitel (resp. Komise) tak může i přijímat jiné závazky plynoucí z členství (ovšem pouze v rámci dohod správního charakteru) a další povinnosti (např. projekty, na jejichž spolufinancování se bude EU podílet)374. Tomutu tématu se více věnuji v další podkapitole.

6.3. Uzavírání dohod správního charakteru V případě, že jsou vztahy s mezinárodní organizací upraveny smlouvou, mohou Komise nebo Vysoký představitel (záleží na tom, kdo má v tom konkrétním případě pravomoc) podle článku 220 SFEU uzavírat pracovní nebo správní dohody s touto organizací. Dle tohoto ustanovení není spolupůsobení Rady v tomto případě nutné. Takové dohody by měly obsahovat především bližší popis vztahů mezi smluvními partnery. Rozhodně však není možné přijímat finanční závazky, které přesahují rozpočtový plán, kromě toho také nesmí být překročeny kompetence Komise nebo Vysokého představitele. Někdy bývá přehlíženo, že i tyto pracovní či správní dohody jsou pro EU právně závaznými akty. Článek 220 SFEU však v žádném případě nekryje takovéto uzavírání smluv, které překračují charakter pracovních či správních dohod. K uzavření takových smluv potřebuje EU obsahovou kompetenci. Nicméně i pokud by se Komise či Vysoký představitel dopustili překročení pravomocí, bude zpravidla i taková smlouva pro EU závazná375.

6.4. Členství EU ve Světové obchodní organizaci (WTO) Světová obchodní organizace (dále WTO) zaujímá důležitou roli v systému světového obchodu. Volný trh Evropské unie byl částečně inspirován GATT (předchůdcem WTO) a stejně tak EU vždy 372 MAYER, STÖGER, op. cit., s.30 373 STREINZ 2012, op. cit., s. 478 374 MAYER, STÖGER, op. cit., s. 30 375 tamtéž, s. 24

82

propagovala efektivní obchod bez zbytečných bariér376. V současnosti je EU největším světovým obchodním blokem s 16% světového obchodu, což z ní činí v rámci WTO významného hráče377.

6.4.1. Podklad pro členství Členství Unie ve WTO je možné na základě článku 207 SFEU378. EU je kromě toho také smluvní stranou řady multiraterálních smluv, které jsou připojeny k Zakládacím dokumentům WTO (nejdůležitější z nich je GATT 1994 – Všeobecná dohoda o clech a obchodu). Tento dokument přejal řadu ustanovení z GATT 1947, ke které EU sice formálně nepřistoupila, svou faktickou pozici smluvní strany však získala tím, že převzala kompetence svých členských států na tomto poli379.

6.4.2. Paralelní členství EU je samostatným členem WTO, stejně tak jako její členské státy (nastává tzv. paralelní členství)380. Podle článku 3 SFEU má EU výlučnou pravomoc ve všech oblastech regulace WTO, což by mohlo být z hlediska paralelního členství EU a jejích členských států problematické. Unie by totiž byla jako jediná z nich oprávněna k podepsání odpovídajících smluv z probíhajícího DOHA jednání. Důsledky, které by tento fakt mohl mít pro členství států Unie ve WTO jsou však zatím nejasné381. Diplomaté v tomto ohledu zdůrazňují, že členské státu EU mají v rámci WTO v současné době již jen interní roli při tvorbě vůle EU. Navenek jsou zastupovány Komisí (a to i v některých případech, kdy by vlastně mohli vystupovat i sami).

6.4.3. Praxe Fakticky je nyní unijní blok zastoupen jednotnou delegací, která má více hlasů (za každý

376 BENDINI, Roberto: The European Union and the World Trade Organisation. EUROPARL.EUROPA.eu [online]. © Europäisches Parlament, publikováno v květnu 2013 [cit. 11. 10. 2013]. Dostupné z: http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/en/FTU_6.2.2.pdf 377 EU and WTO. EEAS.EUROPA.eu [online]. © Permanent Mission of the Europan Union to the World Trade Organisation, datum publikace neznámé [cit. 11. 10. 2013]. Dostupné z: http://eeas.europa.eu/delegations/wto/eu_wto/index_en.htm 378 HARATSCH, KOENIG, PECHSTEIN, op. cit., s. 691 379 tamtéž, s. 692 380 Welthandelsorganisation (WTO) BUNDESREGIERUNG.de [online]. © Die Bundesregierung - Europa, publikováno v červenci 2013 [cit. 11. 10. 2013]. Dostupné z: http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Lexikon/EUGlossar/W/2005-11-16-welthandelsorganisation-wto-.html 381 HARATSCH, KOENIG, PECHSTEIN, op. cit., s. 691-692

83

členský stát EU, který je i členem WTO jeden, EU samotná žádný hlas nepřináší)382. V rámci WTO je Unie zastoupena Komisí, důležitou roli mají i EP a Rada383. Aby mohla Komise v rámci WTO jednat za členské státy, potřebuje k tomu právě svolení Rady. Během vyjednávání spolupracuje Komise s členskými státy a konzultuje Výbor pro obchodní politiku, který je pracovní skupinou Rady EU. Kromě toho má Komise povinnost pravidelně informovat EP o těch nejdůležitějších záležitostech týkajících se dění ve WTO. Mimo to potřebuje Komise svolení Rady k tomu, aby mohla ve WTO předkládat stížnosti a navrhuje Radě případná odvetná opatření. K podepsání smlouvy vyjednané v rámci WTO pak potřebuje svolení EP i Rady384.

6.4.4. Hlavní témata EU ve WTO Cíle EU v rámci WTO jsou velmi rozmanité a patří mezi ně např. zajištění transparentnosti obchodních politik členů tento organizace, dodržování jejích pravidel a ujišťování se, že je dodržují i ostatní, získávání nových odbytišť pro evropské výrobky a služby atd385.

382 STREINZ 2012, op. cit., s. 478-479 383 BENDINI, op. cit. 384 How the EU works with the WTO. TRADE.EC.EUROPA.eu [online]. © European Comission, datum publikace neznámé [cit. 11. 10. 2013]. Dostupné z: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/april/tradoc_150988.pdf 385 EU and WTO. EEAS.EUROPA.eu [online]. © Permanent Mission of the Europan Union to the World Trade Organisation, datum publikace neznámé [cit. 11. 10. 2013]. Dostupné z: http://eeas.europa.eu/delegations/wto/eu_wto/index_en.htm

84

Závěr Ve své diplomové práci jsem se zabývala právní subjektivitou EU se zaměřením na její jednání navenek, především na její spolupráci s mezinárodními organizacemi. Ta byla znázorněna na příkladech OSN, OBSE, OECD, Rady Evropy a WTO. Mimo to byly také popsány vývoj evropské integrace s důrazem na hlavní zaměření mé práce, právní subjektivita EU obecně, supranacionalita této organizace a její právní subjektivita ve vztahu ke členským státům a ve vztahu k třetím státům a mezinárodním organizacím. Dále jsem se věnovala společné zahraniční a bezpečnostní politice, jejímu institucionálnímu zajištění a mezinárodním smlouvám uzavíraným mezinárodními organizacemi se zaměřením na Unii. V práci jsou vedle literárních zdrojů hojně zmiňovány i zdroje v podobě osobních zkušeností (z mého praktika, které se z velké části odehrávalo v OBSE) a rozhovorů především s rakouskými diplomaty ve Vídni. Věřím, že se mi tak povedlo do mé diplomové práce vložit i praktický prvek a zaměřit se na některé problémy, které se při uplatňování dotčených právních norem objevují. Jejich řešení přitom vůbec není lehké, už proto, že zde nestačí pouze rozhodnutí jedné vlády, ale je nutno hledat shodu mezi vedeními všech členských států Unie a to vůbec není lehký úkol. V tomto kontextu je však také nutné zdůraznit, že Lisabonská smlouva je stále poměrně novým právním instrumentem a instituce, které jí byly vytvořeny, ještě moc dlouho nepracují – např. ESVČ. Stále tak probíhá hodnocení jejich činnosti a Unie se snaží přijít s návrhy na vylepšení jejich efektivity a celkové činnosti. Jedním z obecných problémů může také být vnímaní Unie, a to nejen ze strany „běžných“ občanů, ale i pracovníků jejích institucí. Je třeba si uvědomit,že v Unii často dochází k tomu, že jsou tvořeny struktury (např. ESVČ či úřad Vysokého představitele), aby bylo vytvořeno určité vědomí či vnímání (např. pocit, že zde je dobře fungující společná zahraniční politika EU). Tyto struktury však mohou správně fungovat pouze, pokud toto vědomí již vytvořeno je (resp. až se vytvoří) – do té doby bude mít každý tendenci jednat sám. Jde o podobnou situaci jakou je např. konání demokratických voleb v zemi bez demokratického vědomí. Z mého pohledu se tak dá očekávat, že se s postupem času (a úměrně jejím úspěchům či nezdarům) bude efektivita a vnímání SZBP zlepšovat. Ve své diplomové práci jsem charakterizovala právní povahu Unie, a to především jakožto subjektu mezinárodního práva, v rámci její interakce s mezinárodními organizacemi. Teoretické

85

uvedení této problematiky jsem doplnila vykreslením praktických problémů, které v této souvislosti vznikají a, tam, kde to bylo možné, návrhy jejich řešení. Věřím, že se tak má práce stane přínosnou, a to jak v oblasti evropského či mezinárodního práva, tak i v rámci integrační a zahraniční politiky. Doufám také, že tato práce v budoucnu poslouží jako podklad pro další bádání, např. v rámci analýzy jednání EU v rámci velmi aktuální krize na Ukrajině.

86

Seznam použitých pramenů

1. Knižní prameny 1.

DAVIES, Karen. Understanding European Union Law. 4. edition. Oxon, Great Britain: Routledge 2011. 182 S. ISBN 978-0-415-58245-2.

2.

DUBOWSKI Tomasz. Constitutional Law of the European Union. Bialystok: Bialystok Law Books, Temida 2, 2011. 203 S. ISBN 978-83-62813-18-6

3.

DUŠEK, Jiří. Historie a organizace Evropské unie. 2. přepracované a doplněné vydání. České Budějovice: Vysoká škola evropských a regionálních studií, o.p.s. 2011. 284 S. ISBN 978-8086708-95-9.

4.

HARATSCH, Andreas, KOENIG, Christian, PECHSTEIN, Matthias. Europarecht. 8. Auflage, Tübingen: Mohr Siebeck 2012, 742 s., ISBN 978-3-16-151835-5

5.

JANKŮ Martin, JANKŮ Linda. Právo EU po Lisabonské smlouvě. Ostrava: KEY Publishing s.r.o., 2012. 274 S. ISBN 978-80-7418-152-8

6.

MALENOVSKÝ, Jiří. Mezinárodní právo veřejné, jeho obecná část a poměr k jiným právním systémům, zvláště k právu českému. 5., podstatně upravené a doplněné vydání. Brno: Masarykova univerzita a nakladatelství Doplněk 2008, 551 s., ISBN 978-80-210-4474-6

7.

MAYER, Heinz, STÖGER, Karl. Kommentar zu EUV und AEUV unter Berücksichtigung der österreichischen Judikatur und Literatur. (Art. 1,2 EUV) 11. Auflage, Wien: Manzsche Verlagsund Universitätsbuchhandlung, 2011, 40 s., ISBN 978-3-214-14654-2

8.

POTACS, Michael. Das Verhältnis zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten im Lichte traditioneller Modelle. Wien: Springer Verlag, 2010, 21 s (číslovány od 118)., ISBN neznámé (jedná se o vyňatou část knihy)

9.

STREINZ, Rudolf. Europarecht. 8. Auflage, Heidelberg: C. F. Müller, 2008, 501 s., ISBN 9783-8114-9218-9

10.

STREINZ, Rudolf. Europarecht. 9. Auflage, München: C. F. Müller 2012, 528 s., ISBN 978-38114-9776-4

11.

ŠTURMA, Pavel, ČEPELKA, Čestmír, BALAŠ, Vladimír. Právo mezinárodních smluv. Plzeň: Aleš Čeněk, 2011. 404 S. ISBN 978-80-7380-341-4

12.

TOMÁŠEK Michal, TÝČ, Vladimír a kol. Právo Evropské unie. 1.vydání, Praha: Leges 2013, 87

496 s.., ISBN 978-80-87576-53-3 13.

TÝČ, Vladimír. Mezinárodní, české a unijní právo mezinárodních smluv. 1. vydání. Brno: Masarykova univerzita 2013. 171 S. ISBN 978-80-210-6155-2. s. 120-121

2. Dokumenty a právní předpisy 1.

Memorandum of Understanding between the Council of Europe and the European Union. In: Council of Europe, Committee of Ministers Documents, COE.int [online databáze dokumentů Rady Evropy] [cit.

19. 11. 2013] Dostupné z: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM

%282007%2974&Language=lanEnglish 2.

Protokol č.7 o výsadách a imunitách Evropské unie, In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropké unie [cit.

12. 12. 2013]. Dostupné z: http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:326:FULL:CS:PDF 3.

Smlouva o Evropské unii. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropké

unie

[cit.

12.

10.

2013].

Dostupné

z:

http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2012:326:FULL:CS:PDF 4.

Smlouva o fungování Evropské unie. In: EUR-Lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace

Evropké

unie

[cit.

12.

10.

2013].

Dostupné

z:

http://eur-

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0047:0199:de:PDF 5.

Statute of the Council of Europe. In: Conventions, COE.int [online databáze dokumentů rady Evropy][cit.

24

11.

2013].

Dostupné

z

http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/001.htm

3. Soudní rozhodnutí 1.

Rozsudek Bundesverfassungsgericht (německý ústavní soud) ze dne 30.6.2009, sp. zn. BvE 2/08, „Lissabon Urteil”, BVERFG.de [online]. © Bundesverfassungsgericht - Entscheidungen, publikováno

2009

[cit.

19.

11.

2013].

Dostupné

z:

http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20090630_2bve000208.html 2.

Gutachten des Gerichtshofes vom 26. April 1977, Gutachten 1/76. In: EUR-lex [právní informační

systém].

[cit.

18.

11.

2013].

Dostupné

z:

lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:61976CV0001:DE:NOT 88

http://eur-

4. Elekronické prameny 4.1. Monografie, publikace a odborné články 1.

CIHELKOVÁ, Eva, ŠVARC, Zbyněk, BIČ,Josef. Lisabonská smlouva – nový rámec pro mezinárodně právní postavení Evropské unie a její vnější činnosti. VSE.cz [online]. © Současná Evropa 2010, ročník XV, číslo 2, s. 10-12, publikováno 2010 [cit. 19. 2. 2014]. ISSN 1804-1280. Dostupné z: http://ces.vse.cz/wp-content/sou%C4%8Dasn%C3%A1-evropa-22010.pdf#page=5

2.

HOFMANN, Rainer: § 14 Grundrechte.

JURA.UNI-FRANKFURT.de [online]. © Jura,

Universität Frankfurt, publikováno v letním semestru 2012 [cit. 6. 10. 2013]. Dostupné z: http://www.jura.uni-frankfurt.de/43680041/Skript_14-_1_.pdf 3.

NAWPARWAR, Manazha: Die Außenbeziehungen der Europäischen Union zu internationalen Organisationen nach dem Vertrag von Lissabon. JURA.UNI-HALLE.de [online]. © Forschungsstelle für Transnationales Wirtschaftsrecht, datum publikace neznámé [cit. 8. 10. 2013]. Dostupné z: http://www2.jura.uni-halle.de/telc/Heft4.pdf

4.

OBWEXER, Walter. Der Beitritt der EU zur EMRK: Rechtsgrundlagen, Rechtsfragen und Rechtsfolgen. EUROPARECHT.NOMOS.de [online]. © Zeitschrift EuR Europarecht 2012 – Heft

2,

s.

115-148,

publikováno

2012

[cit.

1.

11.

2013].

Dostupné

z:

http://www.europarecht.nomos.de/fileadmin/eur/doc/Aufsatz_EuR_12_02.pdf 5.

POLAKIEWICZ, Jörg. EU Law and the ECHR: Will EU Accession to the European Convention on Human Rights Square the Circle? PAPERS.SSNR.com

[online]. © Social

Science Research Network – Europainstitut Universität Saarbrücken, publikováno 26.9.2013 [cit. 14. 10. 2013]. Dostupné z: http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2331497 6.

REGELSBERGER, Elfriede: Von Nizza nach Lissabon – das neue konstitutionelle Angebot für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der EU. IEP-BERLIN.net [online]. © Institut für Europäische Politik, datum publikace neznámé [cit. 10. 10. 2013]. Dostupné z: http://iepberlin.net/fileadmin/website/09_Publikationen/integration_2008/volltext/Regelsberger2008.pdf

89

4.2. Ostatní elektronické prameny 1.

BENDINI,

Roberto:

The

European

Union

and

the

World

Trade

Organisation.

EUROPARL.EUROPA.eu [online]. © Europäisches Parlament, publikováno v květnu 2013 [cit. 11. 10. 2013]. Dostupné z: http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/en/FTU_6.2.2.pdf 2.

Beziehungen zwischen der EU und dem Europarat. EEAS.EUROPA.eu [online]. © Europäische Union, Auswärtiger Dienst - Außenpolitik, datum publikace neznámé [cit.

4 11. 2013]

Dostupné z: http://eeas.europa.eu/organisations/coe/index_de.htm 3.

BULMER, Simon; LEQUESNE, Christian: New Perspectives on EU-Member State Relationships. SCIENCESPO.fr [online]. © Sciences Po – Decouvrir sciences po, publikováno v

lednu

2002

[cit.

12.

10.

2013].

Dostupné

z:

http://www.sciencespo.fr/ceri/sites/sciencespo.fr.ceri/files/qdr4.pdf 4.

BUYSE, Antoine: Accession of EU to ECHR Draft Agreement: Finally Finalised. ECHRBLOG.blogspot.co.at [online]. © ECHR Blog – the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms, publikováno 8.4.2013 [cit. 14. 10. 2013]. Dostupné z: http://echrblog.blogspot.co.at/2013/04/accession-of-eu-to-echr-draft-agreement.html

5.

BYDŽOVSKÁ, Marie: Lidská práva. EUROSKOP.cz [online]. © Vláda České republiky, Euroskop – věcně o Evropě, datum publikace neznámé [cit.

14. 2. 2014]. Dostupné z:

https://www.euroskop.cz/679/sekce/lidska-prava/ 6.

Co je primární právo Evropské unie. MZV.cz [online]. © Ministerstvo zahraničních věcí České republiky – mezinárodní vztahy, publikováno 12.4.2011 [cit.

19. 2. 2014]. Dostupné z:

http://www.mzv.cz/jnp/cz/zahranicni_vztahy/evropska_unie/pravo_evropske_unie/index_1.htm l 7.

DEMBINSKI, Matthias: EU-Außenbeziehungen nach Lissabon.

BPB.de [online]. ©

Bundeszentrale für politische Bildung, publikováno 23.4.2010 [cit. 6. 10. 2013]. Dostupné z: http://www.bpb.de/apuz/32787/eu-aussenbeziehungen-nach-lissabon?p=5 8.

DU

BOISPEAN,

Stephane:

EU-Sitz

in

der

UN:

Eine

Etappe,

kein

Ziel!

TREFFPUNKTEUROPA.de [online]. © Treffpunkteuropa.de – europäisch, politisch, kritisch, publikováno 16.5.2011 [cit. 5. 10. 2013]. Dostupné z: http://treffpunkteuropa.de/EU-Sitz-inder-UN-Eine-Etappe-kein-Ziel 9.

EU and WTO. EEAS.EUROPA.eu [online]. © Permanent Mission of the Europan Union to the 90

World Trade Organisation, datum publikace neznámé [cit.

11. 10. 2013]. Dostupné z:

http://eeas.europa.eu/delegations/wto/eu_wto/index_en.htm 10.

EU gestärkt als Beobachter in UN-Vollversammlung. EURACTIV.de [online]. © Euractiv- Das Portal für europäische Nachrichten, Hintergründe und Kommunikation, datum publikace neznámé [cit. 4. 11. 2013]. Dostupné z: http://www.euractiv.de/globales-europa/artikel/eugestarkt-als-beobachter-in-un-vollversammlung-004754

11.

European Convention on Human Rights (ECHR). EUROPA.eu [online]. © Europa – syntheses de

la

legislation,

datum

publikace

neznámé

[cit.

6.

10.

2013].

Dostupné

z:

http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/eu_human_rights_convention_en.htm 12.

FAO Members. FAO.org [online]. © Food and Agriculture Organisation of the United Nations – Legal

Office,

publikováno

2013

[cit.

8.

10.

2013].

Dostupné

z:

http://www.fao.org/legal/home/fao-members/en/ 13.

GARDNER,

Andrew:

Breakthrough

in

EU

bid

to

join

Council

of

Europe.

EUROPEANVOICE.com [online]. © European Voice - Policies, publikováno: 5.4.2013 [cit. 14. 10. 2013]. Dostupné z: http://www.europeanvoice.com/article/2013/april/breakthrough-in-eubid-to-join-council-of-europe/76887.aspx 14.

Gemeinsame Maßnahmen mit dem Europarat 2003-2010. EC.EUROPA.eu [online]. © Europäische Kommission – Kultur, Unsere Programme und Aktionen, publikováno 4.7.2013 [cit. 19. 11. 2013]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/culture/our-programmes-and-actions/jointactions-with-the-council-of-europe_de.htm

15.

HAMULÁK, Ondrej. Evropská unie po Lisabonské smlouvě. Jaký krok a kam? [1] EPRAVO.cz [online]. © Epravo.cz, publikováno 11.5.2010 [cit.

19. 2. 2014]. Dostupné z:

http://www.epravo.cz/top/clanky/evropska-unie-po-lisabonske-smlouvejaky-krok-a-kam161749.html 16.

How the EU works with the WTO. TRADE.EC.EUROPA.eu [online]. © European Comission, datum

publikace

neznámé

[cit.

11.

10.

2013].

Dostupné

z:

http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/april/tradoc_150988.pdf 17.

Mise a cíle Rady Evropy. . RADAEVROPY.cz [online]. © Rada Evropy, datum publikace neznámé [cit. 24 11. 2013] Dostupné z: www.radaevropy.cz/cile-rady-evropy.html

18.

NEUHOLD, Hanspeter. GASP: Das intergouvernementale Stiefkind der europäischen Integration. EURACTIV.de [online]. © Euractiv. de- das Portal für europäische Nachrichten,

91

Hintergründe und Kommunikation. OEGFE Policy Brief, publikováno 16.1.2013 [cit. 10. 10. 2013].

Dostupné

z:

http://www.euractiv.de/globales-europa/artikel/gasp-das-

intergouvernementale-stiefkind-der-europaischen-integration-007095 19.

OSCE and EU. EEAS.EUROPA.eu [online]. © Delegation of the European Union to the International Organisations in Vienna, datum publikace neznámé [cit. 9. 10. 2013]. Dostupné z: http://eeas.europa.eu/delegations/vienna/eu_osce/index_en.htm

20.

Overview: the European Union at the United Nations. EU-UN.EUROPA.eu [online]. © European Union External Action, datum publikace neznámé [cit. 5. 10. 2013]. Dostupné z: http://www.eu-un.europa.eu/articles/articleslist_s88_en.htm

21.

PFEFFERLE, Roman. Die Beziehungen zwischen der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten. POLITISCHEBILDUNG.com [online]. © Politische Bildung, publikováno 31.10.2011

[cit.

12.

10.

2013].

Dostupné

z:

http://www.politischebildung.com/pdfs/34_pfefferle_bez.pdf 22.

The EU's Relations with the United Nations. EEAS.EUROPA.eu [online]. © European Union External

Action,

datum

publikace

neznámé

[cit.

5.

10.

2013].

Dostupné

z:

http://eeas.europa.eu/organisations/un/index_en.htm 23.

The OECD and the EU – Intitutional Framework. EEAS.EUROPA.eu [online]. © Delegation of the European Union to the OECD and the UNESCO in Paris – The OECD and the EU, datum

publikace

neznámé

[cit.

31.

10.

2013].

Dostupné

z:

http://eeas.europa.eu/delegations/oecd_unesco/oecd_eu/political_relations/institutional_framew ork/index_en.htm 24.

Vládní návrh, kterým se předkládá Federálnímu shromáždění Československé socialistické republiky: a) návrh na přístup Československé socialistické republiky k Vídeňské úmluvě o právu smluv mezi státy a mezinárodními organizacemi nebo mezi mezinárodními organizacemi, přijaté ve Vídni dne 21. března 1986; b) návrh na odvolání výhrady k článku 66 Vídeňské úmluvy o smluvním právu ze dne 23. května 1969, ke které přistoupila Československá socialistická republiky dne 29. července 1987. PSP.cz [online]. © PS PČR, digitální

depozitář,

datum

publikace

neznámé

[cit.

19.8.2013].

Dostupné

z:

www.psp.cz/eknih/1986fs/tisky/t0268_01.htm 25.

Vliv Evropského parlamentu na rozhodování v EU. EURACTIV.cz [online]. © Euractiv.cz, publikováno 12.12.2009 [cit.

14. 2. 2014]. Dostupné z: http://www.euractiv.cz/evropske-

92

instituce/link-dossier/vliv-evropskeho-parlamentu-na-rozhodovani-v-eu-000064 26.

Welthandelsorganisation (WTO) BUNDESREGIERUNG.de [online]. © Die Bundesregierung Europa,

publikováno

v

červenci

2013

[cit.

11.

10.

2013].

Dostupné

z:

http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Lexikon/EUGlossar/W/2005-11-16welthandelsorganisation-wto-.html 27.

What is a permanent observer? UN.org [online]. © United Nations – Permanent Observers, datum

publikace

neznámé

[cit.

4.

11.

2013].

Dostupné

z:

http://www.un.org/en/members/aboutpermobservers.shtml 28.

Who we are: History. OSCE.org [online] Organisation for Security and Co-operation in Europe. [cit. 25.7.2013. Dostupné z: www.osce.org/who/87

29.

Ziele und Charakteristika der GASP. AUSWAERTIGES-AMT.de [online]. © Bundesrepublik Deutschland, Auswärtiges Amt: Außen- und Europapolitik, publikováno 2.2.2012 [cit. 10. 10. 2013].

Dostupné

z:

amt.de/DE/Europa/Aussenpolitik/GASP/Ziele_GASP_node.html

93

http://www.auswaertiges-