Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra práva životního prostředí a pozemkového práva
DIPLOMOVÁ PRÁCE
Právní režim likvidace odpadů Pavla Lukšová 2008/2009
„Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Právní režim likvidace odpadů zpracovala sama a uvedla jsem všechny použité prameny“.
--------------------------------------
Ráda bych poděkovala svým blízkým za podporu, kterou mi prokazovali v průběhu celého studia a vedoucím práce doc. JUDr. Ivaně Průchové, CSc. a JUDr. Janě Dudové, Ph.D. za cenné rady a připomínky při zpracovávání této práce.
-2-
Obsah
Seznam použitých zkratek ……………………………….…………….. 5 Úvod …………………………………………………….………………….. 6
I. ČÁST – Obecně k likvidaci odpadů ………………………….. 7 1. Začátkem k pojmu likvidace odpadů …………………………7 2. Vývoj české právní úpravy ………………………………….… 9 3. Prameny právní úpravy ……………………………………… 15 3.1. Mezinárodní úroveň ………..……………………………….... 15 3.2. Právo ES ………………………………………………….. 16 3.3. Prameny české právní úpravy ………………………………19
4. Zásady právní úpravy ………………………………………… 21 5. Základní pojmy ………………………………………………… 27 5.1. Odpadové hospodářství a nakládání s odpady …………….. 27 5.2. Pojem odpad a zařazování odpadů ………………………... 30 5.2.1. Pojem „odpad“………………………………………. 30 5.2.2. Kategorie a skupiny odpadů …………………………. 36 5.3. Plánování v odpadovém hospodářství ……………………... 39
6. Subjekty a jejich práva a povinnosti ……………………….. 43 6.1. Organizace státní správy v oblasti likvidace odpadů ……… 44 6.1.1. Ústřední úroveň ……………………………………... 45 6.1.2. Místní úroveň ……………………………………….. 46 6.1.3. Celní orgány a Policie ČR …………………………… 48 6.2. Původce odpadu …………………………………………… 49 6.3. Provozovatel zařízení k likvidaci odpadů ………………….. 52 6.4. Odpadový hospodář ……………………………………….. 57
7. Vybrané způsoby likvidace odpadů ………………………… 59 7.1. Způsoby využívání odpadů ………………………………... 59 7.2. Způsoby odstraňování odpadů …………………………….. 62 -3-
II. ČÁST – Likvidace bioodpadů ……………………………….. 67 1. Bioodpady jako aktuální problém …………………………... 67 2. Současný stav v legislativě BRO …………………………….. 69 2.1.
Situace v právu ES ………………………………………… 69
2.2.
Právní stav v ČR včetně úpravy práv a povinností při likvidaci BRO ……..………………………………….. 71 2.2.1. POH a některé další strategické dokumenty …………... 71 2.2.2. Zákon o odpadech (ZoOdp) a jeho novela č. 314/2006 Sb. ……………………………………... 73 2.2.3. Vyhláška o podrobnostech nakládání s biologicky rozložitelnými odpady………...………...… .76 2.2.4. Další předpisy na úseku likvidace BRO ………………. 80 2.2.5. Připravovaná legislativa ………………………………….83
3. Způsoby likvidace bioodpadů ……………………………….. 86 3.1.
Skládkování a spalování …………………………………… 86
3.2.
Kompostování ……………………………………………... 87
3.3.
Bioplynové stanice ………………………………………… 88
Závěr ……………………………………………………………………… 91 Resumé …………………………………………………………………… 94 Přehled použité literatury ……………………...……………………… 97
-4-
Seznam použitých zkratek
BRKO
Biologicky rozložitelné komunální odpady
BRO
Biologicky rozložitelné odpady
ESD
Evropský soudní dvůr
Inspekce
Česká inspekce životního prostředí
MŽP
Ministerstvo životního prostředí České republiky
POH
Plán odpadového hospodářství
Vyhláška
Vyhláška o podrobnostech nakládání s biologicky rozložitelnými odpady (v podkapitole 3.2)
ZoOdp
Zákon č. 185/2001 Sb., ze dne 15. května 2001, o odpadech a o změně některých dalších zákonů, jak vyplývá ze změn provedených zákony č. 477/2001 Sb., č. 76/2002 Sb., č. 275/2002 Sb., č. 320/2002 Sb., č. 356/2003 Sb., č. 167/2004 Sb., č. 188/2004 Sb., č. 317/2004 Sb., č. 7/2005 Sb. (úplné znění vyhlášeno pod č.106/2005 Sb.), č. 444/2005 Sb., č. 186/2006 Sb., č. 222/2006 Sb., č. 314/2006 Sb., č. 296/2007 Sb., č. 34/2008 Sb.
-5-
Úvod
Odpady a jejich narůstající množství představují stále významnější zátěž pro životní prostředí. Ekologicky únosná likvidace odpadů je tedy jednou z hlavních priorit při budování systému na jeho ochranu. V současné době je likvidace realizována způsoby, které mají výrazně negativní dopady na kvalitu vod, půdy i ovzduší a jejich prostřednictvím i na další složky životního prostředí. Nebezpečí představuje zejména neklesající množství odpadů ukládaných na skládky. Úkolem legislativy je především zavádět taková opatření a vymezit taková pravidla, která zajistí nejvyšší standard ochrany životního prostředí a dále umožní, aby nežádoucí dopady na okolí byly co možná nejmenší. Právní úprava této oblasti je poměrně nová. Ačkoli prodělala v posledních patnácti letech velký rozvoj, dodnes není zcela systémová a komplexní. Tato diplomová práce přináší v první části především obecný přehled právní úpravy likvidace odpadů, včetně jejího historického vývoje. V jejím rámci jsou rozebrány základní pojmy a principy této právní oblasti a podán rozbor práv a povinností uložených subjektům, které se účastní na likvidaci odpadů. Pozornost doporučuji věnovat zejména výkladu pojmu likvidace, objasněnému v úvodní kapitole, neboť má význam pro pochopení rozsahu této práce. Co se týče rozsahu, je třeba říci, že do práce nebyla záměrně zařazena problematika odpovědnosti. Zaměřila jsem se pouze na sféru primárních práv a povinností a podání obrazu současného stavu právní úpravy. Aby tato diplomová práce dostala konkrétnější rozměr, rozhodla jsem se v její druhé části zmapovat právní úpravu likvidace vybraného druhu odpadu. Pro tuto „zvláštní“ část jsem zvolila problematiku likvidace biologicky rozložitelného odpadu. Biologicky rozložitelný odpad a zejména ten, který je součástí komunálního odpadu, je v současnosti velmi aktuálním problémem. Z toho důvodu je také předmětem mnoha legislativních změn. Druhá část práce je tak zaměřena na komplexní rozbor současného stavu legislativy v tomto odvětví, včetně náhledu na připravované změny. Obsah práce odpovídá právnímu stavu k 1. listopadu 2008.
-6-
I. ČÁST – Obecně k likvidaci odpadů 1. Začátkem k pojmu likvidace odpadů
Domnívám se, že již v úvodu této práce je pro jasné pochopení rozsahu tématu nezbytné vysvětlit, jak je v ní vykládán ústřední pojem likvidace. Je to zejména z toho důvodu, že výklad termínu likvidace není tak jednoznačný, jak by se na první pohled mohlo zdát. Obecně lze konstatovat, že tento pojem lze vykládat v jeho užším a širším významu. V českém právním řádu nelze nalézt ustanovení, kterým by byla likvidace odpadů definována. Nynější zákon o odpadech1 v této souvislosti používá a rovněž definuje pouze pojmy odstraňování a využívání odpadů, a to prostřednictvím svých příloh.2 V užším smyslu lze chápat likvidaci tak, jak je definováno v současném znění zákona o odpadech odstraňování odpadu, vyjdeme-li z významové blízkosti těchto slov. V tomto smyslu by se mohlo zdát, že i termín likvidace je naprosto jasný a nelze jej vykládat jiným způsobem. Zde si však dovoluji určitým způsobem kritizovat volbu terminologie, která může být v tomto směru matoucí. V obecném významu slov likvidace odpadů, ze kterého vychází i následně popsané širší pojetí, si pod těmito slovy představím zneškodnění, zničení či alespoň částečnou eliminaci množství odpadů. V tomto bodě je ovšem nutné říci, že činnosti, pomocí nichž je v zákoně pojem odstraňování definován, zcela tomuto výkladu neodpovídají, jelikož skládkováním, ukládáním či vypouštěním de facto k likvidaci odpadů nedochází, pouze je ukládán či přemístěn na místo k tomu určené neboli lépe vyhovující. Tomuto významovému rozdílu napovídá i to, že pojem odstraňování nahradil původní termín zneškodňování. Pojem odstraňování byl převzat z evropských předpisů překladem termínu disposal. Ten je běžně překládán jako odstraňování, ale spíše ve významu slov zbavování se či odklizení. V širším pojetí lze vidět pojem likvidace jako zastřešující termín, pod nějž je třeba v prvé řadě zařadit procesy odstraňování odpadů ve smyslu zákona o odpadech, 1
Pro účely této úvodní kapitoly je zákon č. 185/2001 Sb., zákon o odpadech, ve znění pozdějších předpisů zkrácen slovy zákon o odpadech. 2 K bližšímu výkladu těchto pojmů viz kap. 7.
-7-
a to nejen z důvodu nepopiratelné významové blízkosti těchto pojmů, ale především proto, že jejich prostřednictvím k jisté, i když nedokonalé, likvidaci odpadu dochází, a to zejména ve vztahu k místu jeho vzniku. Dílčím důvodem je i to, že v příloze 4 zákona o odpadech, ve které jsou jmenovány způsoby odstraňování, je zařazeno i spalování odpadu, které je s obecným významem termínu likvidace plně v souladu. Do této míry je širší pojetí shodné s užším. Avšak v širším výkladu je pod likvidaci odpadů možno zařadit i procesy využívání odpadů. Důvodem pro to, je zejména fakt, že způsoby využívání odpadu, kupříkladu jako paliva, jeho recyklací nebo aplikací do půdy pro její obohacení, plně odpovídají požadavku, aby výsledkem zpracování byla přinejmenším částečná likvidace resp. eliminace množství odpadu, vzniklého výrobními a spotřebními činnostmi člověka. Z praxe a v návaznosti na druhou část práce, věnované likvidaci biologických odpadů, lze jako příklad uvést využívání odpadů v bioplynových stanicích při výrobě bioplynu. V průběhu jeho výroby je jako vstupní produkt užíván biologický odpad, který je prostřednictvím anaerobního rozkladu zpracován tak, že množství vzniklých reziduí čili zbytkového odpadu je v porovnání s objemovým množstvím odpadu na vstupu téměř neporovnatelné a i tato rezidua bývají využitelná v zemědělství, například jako hnojiva. Pro tuto práci jsem zvolila širší pojetí pojmu likvidace, jelikož se domnívám, že tento přístup poskytne komplexnější obraz systému likvidace vzniklých odpadů, v jehož rámci jsou způsoby využívání a odstraňování odpadů zcela neoddělitelnými procesy, což vyplývá i z hierarchie odpadového hospodářství, v níž na sebe postupy využívání a odstraňování odpadů (s upřednostněním jejich využívání) plynule navazují. K této volbě mě vedl i fakt, že využívání odpadů je nyní velmi aktuálním a diskutovaným tématem při řešení problematiky likvidace odpadů a současný vývoj evropské i národní legislativy odráží snahu všech členských států Evropského společenství o co největší využívání odpadů namísto jejich skládkování, jako nejběžnějšího způsobu odstraňování odpadů.
-8-
2. Vývoj české právní úpravy
Právní úprava likvidace odpadů je v českém právním pořádku upravena v rámci předpisů odpadového hospodářství. Toto odvětví u nás v podstatě neexistovalo do počátku devadesátých let. Mimo jiné díky nešetrnému nakládání se zdroji a velmi nedbalé kontrole nakládání s odpady patřila ČSFR v této době k jedné z nejvíce ekologicky zatíženým zemím Evropy a důsledky tohoto stavu pociťujeme dodnes. V polovině roku 1991 vydala vláda dokument, v němž rámcově vytyčila základní cíle státní ekologické politiky a navrhla možná řešení nejpodstatnějších problémů. Za jeden z těchto problémů byla označena zcela nedostačující legislativa na úseku životního prostředí3. Ta měla být vystavěna podle moderních požadavků právního státu. Základem se samozřejmě měla stát ustanovení v Ústavě a Listině základních práv a svobod, která měla být rozvedena komplexním předpisem v dané oblasti, tedy zákonem o životním prostředí (posléze vydán pod č. 17/1992 Sb.), a dále jednotlivými složkovými předpisy. V případě mnou sledované problematiky se jednalo o vypracování doposud zcela chybějícího zákona o odpadech (včetně prováděcích předpisů), v případech jiných, již existujících zákonů, o jejich podstatnou novelizaci (např. zákon o ochraně ovzduší). První právní předpis na úseku odpadového hospodářství, který jej upravoval víceméně komplexně, byl zákon č. 238/1991 Sb. o odpadech. Na vytvoření tohoto zákona se začalo pracovat již na počátku sedmdesátých let, ale dokončit dlouhotrvající snažení se podařilo bohužel až s polistopadovým vývojem. Důvodů pro problematický vznik důležitého zákona bylo více, ovšem tím nejzásadnějším byl obecně liknavý přístup k ochraně životního prostředí, kdy se zákonodárce spokojil s konstatováním, že jednotlivé resorty se na ochraně životního prostředí podílí dostatečnou měrou. První verze „zákona o hospodaření s odpady“ přišla na svět až v roce 1991 z iniciativy ministerstva průmyslu a na jeho práci navázalo i nově ustavené Ministerstvo životního prostředí (dále jen MŽP) ČR. Brzy poté přešla příprava ekologické legislativy do rukou Federálního výboru pro životní prostředí, který však nadále úzce spolupracoval s MŽP ČR a příslušnými slovenskými institucemi. Pracovníky jednotlivých orgánů
3
Zpráva o řešení ekologické situace v ČSFR, Federální shromáždění ČSFR, sněmovní tisk č. 614, duben 1991.
-9-
byl vytvořen návrh zákona o odpadech, který byl později vyhlášen ve Sbírce zákonů právě pod číslem 238/1991 Sb.4 Ačkoli byl vznik zákona svým způsobem revoluční událostí, samostatně byl v praxi samozřejmě neproveditelný. Z toho důvodu byl záhy doplněn dalšími předpisy, zejména zákonem ČNR o státní správě v odpadovém hospodářství č. 311/1991 Sb., který upravil rozdělení působností mezi orgány státní správy působící na úseku hospodaření s odpady (v návaznosti na část druhou zákona o odpadech č. 238/1991), dále zákonem ČNR o poplatcích za uložení odpadů č. 62/1992 Sb. a také opatřením Federálního výboru pro životní prostředí, kterým byla vyhlášena kategorizace a katalog odpadů (vydáno pod č. OP91/18). Katalog odpadů konkretizoval zákonem o odpadech obecně definovaný pojem odpad (k tomu viz níže). K sestavení taxativního katalogu odpadů bylo přistoupeno po vzoru zahraničí. Vhodnost jeho vytvoření je ve srovnání se snahou o formulaci přesných definic nepopiratelná. Efektivní spolupráci jednotlivých subjektů měla podpořit vyhláška MŽP o programech odpadového hospodářství (č. 401/1991 Sb.) a pro účinnou kontrolu státních orgánů byly blíže rozvedeny povinnosti při vedení evidence odpadů nařízením vlády ČR (č. 521/1991 Sb.) o vedení evidence odpadů. Zákon č. 238/1991 Sb. vymezoval kromě své působnosti zejména práva a povinnosti právnických a fyzických osob při nakládání s odpady, přepravců a dopravců, některé podmínky pro sběr, výkup a úpravu odpadů, povinnosti provozovatelů zařízení pro zneškodňování odpadů, ale také poplatky a pokuty v odpadovém hospodářství.5 Zásadním pojmem zákona o odpadech byl samozřejmě pojem „odpad“, jehož zákonná definice se skládala ze dvou částí. Ta první obsahovala subjektivní hledisko, podle něhož je odpadem věc, které se chce majitel zbavit. Hlavní roli zde tedy hrála příslušně vyjádřená vůle vlastníka věci, přičemž se nerozlišovalo mezi věcí movitou a nemovitou. Druhé kritérium tvořilo hledisko objektivní, kdy je odpadem chápána movitá věc, kterou je nutné zneškodnit z důvodu péče o zdravé životní podmínky a ochrany životního prostředí. V této části je rozhodný účinek věci na životní podmínky člověka, živočichů a rostlin. Tato definice byla v následujících úpravách měněna a doplňována až do současného znění (viz podkapitola č. 5.2.1),
4
DVOŘÁK, P. a kol. Zákon o odpadech s komentářem autorů a legislativa související. Praha: VIA TERRA, 1991. 5 Tamtéž.
- 10 -
avšak podstata původního ustanovení zůstala stejná.6 Zákon také rozdělil odpady do několika základních skupin, a to odpady zvláštní, nebezpečné a ty ostatní. Zvláštní odpad byl podle zákona ten, který vyžadoval zvláštní režim nakládání. Rozhodující pro zařazení do této skupiny byl zejména dopad na životní prostředí. Nebezpečný odpad tvořil specifickou podskupinu odpadů zvláštních, podléhající nejpřísnějšímu režimu. Novelou provedenou zákonem č. 300/1995 Sb. bylo umožněno původcům odpadů předepsaným způsobem prokázat, že jimi produkovaný odpad nemá nebezpečné vlastnosti a dále s ním tedy nakládat jako s odpadem zvláštním. První zákon o odpadech byl i vzhledem k výše zmíněným okolnostem jistě přelomovým počinem, avšak praxe ukázala, že měl řadu nedostatků. Především bylo třeba právní úpravu zjednodušit co do její roztříštěnosti a také reagovat na přijetí České republiky do mezinárodních seskupení jako OECD (Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj) a plánované přistoupení do Evropského společenství (dále ES) harmonizací příslušných předpisů. Z toho důvodu vznikl a ke dni 1. 1. 1998 se stal účinným nový zákon o odpadech č. 125/1997 Sb.7 Tento zákon dále upřednostňoval využívání odpadů před jejich odstraněním, ale zároveň, oproti původní úpravě, již konkrétními opatřeními podpořil předcházení vzniku odpadů. To se projevilo například ve zpřísnění povinností ve vztahu k obalům daných pro výrobce a dovozce při uvádění výrobků na trh nebo zvyšování poplatků za skládkování odpadů. Právní úpravu odpadového hospodářství nově představoval na zákonné úrovni pouze zákon o odpadech, další prováděcí předpisy byly na úrovni podzákonné. Zejména se jednalo o vyhlášku MŽP č. 338/1997 Sb. o podrobnostech nakládání s odpady, významnou především ve vztahu k nakládání s nebezpečnými odpady, dále vyhlášku MŽP č. 337/1997 Sb., kterou se vydává Katalog odpadů a stanoví další seznamy odpadů, odlišný od původního a kompatibilní s Evropským katalogem odpadů, nebo nařízení vlády č. 31/1999, jímž se stanoví seznam výrobků a obalů, na které se budou vztahovat povinnosti zpětného odběru. Zákon č. 125/1997 Sb. nově definoval pojem odpad, aby plně odpovídal mezinárodním závazkům ČR, v první řadě Basilejské úmluvě, ale také předpisům ES, především Směrnici Rady EU 75/442/EEC o odpadech. Subjektivní hledisko bylo 6
K pojmu také viz KRECH, J. K některým základním pojmům práva odpadového hospodářství. Právní rozhledy, 1995, č. 2, s. 49. 7 DROBNÍK, J., ŠKODA, L., DAMOHORSKÝ, M. Zákon o odpadech a předpisy související. Praha: C. H. Beck, 1997.
- 11 -
konkretizováno v tom směru, že se jedná o movitou věc a dále, že se jedná o věc, které se vlastník zbavuje s úmyslem ji odložit (je zde dán důraz nejen na vůli, ale i její projev). V rámci objektivního hlediska bylo oproti předchozí úpravě přistoupeno k odkazu na zvláštní předpisy, které se vztahují k zdravým životním podmínkám (např. zákon o péči o zdraví lidu č. 20/1966 Sb.) a za odpad se zde považuje věc, která byla podle těchto předpisů „vyřazena“. K přesnějšímu vymezení pojmu byl sestaven seznam věcí, které se za stanovených podmínek za odpad považují a tento okruh se stal Přílohou č. 1 zákona o odpadech.8 Nový zákon také již nepracoval s kategorií zvláštních odpadů a ponechal v platnosti pouze kategorii odpadů nebezpečných. K podstatné změně došlo ustavením institutu přechodu veškerých povinností původce odpadů na osobu, která od něj tento odpad převzala. Rovněž byly upraveny některé aspekty související s přeshraniční přepravou odpadů. Mezi základními pojmy byl nově definován odpad komunální a zvláště byly stanoveny některé podmínky nakládání s touto kategorií odpadů. Ve spojitosti s tím byly svěřeny značné pravomoci obcím, včetně práva na vydávání obecně závazných vyhlášek pro systém sběru, třídění, využívání a zneškodňování komunálních odpadů nebo vydávání souhlasu k podnikání v oblasti nakládání s komunálním odpadem a další. Dále byl stanoven okamžik, ke kterému obec nabývá vlastnictví k odpadu a stává se tak i jeho původcem.9 Pozitivně lze hodnotit, že zákon přinesl zpřísnění sankcí za protiprávní jednání, a to jak ve vztahu ke zvýšení hranic sazeb pokut, tak i ve vtahu k prodloužení zákonných lhůt pro jejich uložení. Zákonodárci přišli s řadou nových povinností, ale na druhé straně několik povinností, které se v praxi příliš neosvědčily nebo působily zbytečné problémy, zrušili. Dále již nebylo třeba vypracovávat programy odpadového hospodářství, napříště zpracovávalo koncepci odpadového hospodářství pouze MŽP. Také bylo umožněno, aby (na základě souhlasu okresního úřadu) mohl subjekt upustit od třídění odpadu a odděleného skladování, pokud to vzhledem k následnému způsobu využití nebo zneškodnění odpadů nebylo nutné.10 Přestože bylo ambicí při vzniku zákona č. 125/1997 Sb. uvést v dané oblasti naši legislativu do souladu s právem ES, nebyl tento záměr zcela naplněn. Již krátce 8
Tamtéž s. 4 – 8. Viz také TICHOTOVÁ, P. Novelizace zákona o odpadech. Ekonom, 1997, č. 27, s. 47 nebo JANČÁŘOVÁ, I., PRŮCHOVÁ I. Otazníky kolem komunálního odpadu. Právní rádce, 1997, č. 4, s. 27. 10 DROBNÍK, J., ŠKODA, L., DAMOHORSKÝ, M. Zákon o odpadech a předpisy související. Praha: C. H. Beck, 1997, Předmluva s. XI – XVI. 9
- 12 -
po začátku jeho účinnosti se v praxi projevily některé vady a nepřesnosti ve vztahu k evropským předpisům, které bylo třeba před přijetím do ES odstranit. Kritice byl předpis podroben i z důvodu omezené úpravy ekonomických nástrojů při nakládání s komunálními odpady nebo zrušení programů odpadového hospodářství. Pouhá novelizace dosavadního zákona se příliš neosvědčila, a proto bylo po celkem krátké době přistoupeno k vytvoření v pořadí již třetího zákona o odpadech, tentokrát s č. 185/2001 Sb., který ve znění pozdějších předpisů platí dodnes. Nová verze zákona dále významně podporuje využívání odpadů před jejich pouhým odstraněním a oproti předchozím úpravám byly v návaznosti na řadu směrnic ES samostatně zohledněny podmínky nakládání s vybranými komoditami. Zcela do souladu s evropskou legislativou byla uvedena i problematika dovozu, vývozu a tranzitu odpadů a přibyly i některé ekonomické nástroje podporující ekologicky únosné nakládání s odpady. Ze zákona byl naopak vypuštěn systém autorizace pro nakládání s vybranými druhy nebezpečných odpadů. Potud v hrubých rysech srovnání s předchozím zákonem o odpadech, detailněji se budu současným zněním zákona zabývat v dalších částech práce. Závěrem této kapitoly se jen krátce pokusím popsat vývoj, jakým prošel současný zákon od data své účinnosti v původním znění. I zde totiž byla potřeba provést řadu novelizací, daná zejména vývojem legislativy na úrovni ES. Linii přímých novelizací zákona o odpadech tvoří zákon č. 275/2002 Sb., kterým byly provedeny změny v oblasti poplatků za komunální odpad, dále zákon č. 188/2004 Sb., kterým byla harmonizována úprava ekologicky šetrného nakládání s autovraky, následovala novela provedená zákonem č. 7/2005 Sb., jejímž důvodem se stala potřeba harmonizace právních předpisů v oblasti odpadních elektrických a elektronických zařízení. Významná změna byla uskutečněna zákonem č. 314/2006 Sb. a týkala se zejména úpravy nakládání s biologicky rozložitelným odpadem (k tomu blíže v druhé části práce). Zatím poslední přímou novelou zákona se stal zákon č. 34/2008 Sb., který se zabývá některými povinnostmi souvisejícími s přepravou odpadů a také přináší několik změn do režimu nakládání s vybranými odpady, konkrétně
perzistentními
organickými
znečišťujícími
(polychlorovanými bifenyly). Pro lepší orientaci nabízím následující diagram.
- 13 -
látkami
a
PCB
KMENOVÝ ZÁKON
PŘÍMÁ ZMĚNA
DALŠÍ ZMĚNA
Zákon č. 185/2001 o odpadech Zákon č. 477/2001 Sb. Zákon č. 76/2002 Sb. Zákon č. 275/2002 Sb. Zákon č. 320/2002 Sb. Zákon č. 356/2003 Sb. Zákon č. 167/2004 Sb. Zákon č. 188/2004 Sb. Zákon č. 317/2004 Sb. Zákon č. 7/2005 Sb. Zákon č. 444/2005 Sb. Zákon č. 186/2006 Sb. Zákon č. 222/2006 Sb. Zákon č. 314/2006 Sb. Zákon č. 296/2007 Sb. Zákon č. 34/2008 Sb.
Zjednodušený diagram zákona č. 185/2001 Sb. o odpadech a jeho změn.11
11
Převzato z Aktuální stav právních předpisů v odpadovém hospodářství. Odpadové fórum, 2007, č. 7 – 8, str. 21. a doplněno.
- 14 -
3. Prameny právní úpravy
Předtím, než se budu zabývat platnými národními právními předpisy, bych se ráda alespoň zhruba zaměřila na mezinárodní závazky a aktivity České republiky a samozřejmě také na právní normy ES existující v mnou sledované oblasti.
3.1 Mezinárodní úroveň Je jasné, že problematika ochrany životního prostředí není regionální záležitostí, nepřekračující hranice jednotlivých států. Činnosti subjektů jednoho státu mají nezřídka značný vliv na kvalitu životního prostředí a zdravé životní podmínky v okolních státech a jinak tomu není ani při nakládání s odpady resp. při jejich likvidaci. Česká republika se v průběhu devadesátých let stala členem mnoha mezinárodních
organizací
a
většina
z nich
se
alespoň
částečně
zabývá
enviromentálními otázkami. Mezi těmi nejdůležitějšími bych zmínila Organizaci spojených národů (OSN) a k ní přidružené odborné organizace (např. Komise OSN pro udržitelný rozvoj (CSD), Organizace OSN pro výchovu, vědu a kulturu (UNESCO) nebo Program OSN pro životní prostředí (UNEP), dále Organizaci pro ekonomickou spolupráci a rozvoj (OECD) nebo Radu Evropy.12 Na mezinárodní úrovni vznikla také řada zejména doporučujících a nezávazných aktů. V tomto směru lze jmenovat zejména ambiciózní programový dokument OSN Agenda 21, který byl schválen na mezinárodní konferenci v Rio de Janeiru v roce 1992, které se zúčastnili zástupci 178 zemí světa často na nejvyšší úrovni. Tento dokument si dal za cíl řešit problematiku „udržitelného rozvoje“ v několika sférách, mimo jiné i ve vztahu k likvidaci odpadů. Jeho výjimečnost spočívá v tom, že na tento celkem obecný mezinárodní dokument navazuje síť tzv. Místních agend 21, což jsou programy určené pro konkrétní regiony a obce, které jsou zpracovávány za účasti občanů a jejich sdružení a akcentují místní problémy. Místní agendy 21 jsou pravidelně zpracovávány i obcemi v České republice.
12
www.env.cz
- 15 -
Co se týče závazných úmluv v oblasti nakládání s odpady, je třeba zmínit především Basilejskou úmluvu o kontrole pohybu nebezpečných odpadů přes hranice států a jejich zneškodňování13, která řeší zřejmě nejpodstatnější mezinárodní problém v této oblasti, a to přeshraniční přepravu odpadů zejména za účelem jejich likvidace. Pro Českou republiku vešla tato úmluva v platnost v roce 1992 (pro ČSFR již 1991). Úmluva má chránit zejména méně rozvinuté země před dovozem nebezpečných odpadů ze zemí více rozvinutých za účelem jejich likvidace a klade důraz na princip zneškodňování odpadů v místě jejich vzniku.
3.2 Právo ES V počátcích svého vzniku se Evropská společenství zaměřovala výhradně na otázky spojené s budováním jednotného vnitřního trhu a odstraňováním jeho překážek. Společná politika ochrany životního prostředí byla do Smlouvy o ES včleněna Jednotným evropským aktem roku 198614. V současnosti tvoří její hlavní pilíř tzv. Šestý akční program Společenství pro životní prostředí15,16. Jedná se o koncepční dokument s platností pro roky 2002 až 2012, který se zaměřuje na několik oblastí zájmu, pro něž navrhuje řešení a stanoví cíle, jichž má být dosaženo, přičemž mezi tyto oblasti zařadil i problematiku nakládání s odpady včetně jejich likvidace.17 Na jeho základě bylo vypracováno sedm tematických strategií. Ze strategie pro předcházení vzniku odpadů a jejich recyklaci vyplývá, že hlavním cílem je navrhnout vhodná opatření, jejichž výsledkem bude především snížení množství odpadů ukládaných na skládky a zvýšení množství recyklovaného a kompostovaného odpadu. Společně s touto tematickou strategií byl (dne 21. 12. 2005) Komisí předložen i návrh nové rámcové směrnice Evropského parlamentu a Rady, o odpadech18, který byl přijat v červnu 2008.
13
Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and their Disposal, Basilej, 1989. 14 DUSÍK, J. Současnost a budoucnost evropského práva ŽP. Ekologie a právo, 2005, č. 1, s. 4. 15 Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1600/2002/ES, ze dne 22. července 2002 o Šestém akčním programu Společenství pro životní prostředí. 16 První Akční program vznikl již v roce 1973. 17 Dalšími prioritními oblastmi zájmu jsou změna klimatu a globální oteplování, přírodní stanoviště, volně žijící živočichové a planě rostoucí rostliny, vztah životního prostředí a zdraví a využívání přírodních zdrojů. 18 Dokument KOM/2005/667/FINAL
- 16 -
Na základě řady Akčních plánů začal být vytvářen celý systém směrnic, nařízení a rozhodnutí, jejichž počet neustále narůstá a jak bylo řečeno, oblast odpadového hospodářství je jednou z priorit. Nejpočetnější skupinou předpisů, které mají dopad na všechny členské státy, jsou směrnice. Jedná se o typ právní normy, která ke své přímé aplikaci na vnitrostátní subjekty zpravidla vyžaduje řádné provedení neboli implementaci a také následné prosazení členským státem. Na řádné provádění této povinnosti jednotlivých členských států dohlíží Komise ES, která má pravomoc vést při jejím nesplnění proti příslušnému státu řízení i před Evropským soudním dvorem (dále ESD). Příkladem z nedávné praxe, která má souvislost s likvidací odpadů, kdy Komise této pravomoci využila a v řízení pro nesplnění povinnosti státem byla úspěšná, může být například případ C-135/05 Komise proti Itálii. ESD ve svém rozsudku ze dne 26. 4. 2007 uvedl, že Itálie dlouhou dobu neplnila své závazky vyplývající zejména ze směrnic 75/442/EHS o odpadech, 91/689/EHS o nebezpečných odpadech a 1999/31/ES o skládkách odpadů a to tím, že s odpady nebylo nakládáno prostřednictvím k tomu pověřených osob, subjekty prováděly odstraňování odpadů bez příslušného povolení a skládky nebezpečného odpadu nebyly řádně registrovány. Došlo především k porušení čl. 4 směrnice 75/442/EHS o odpadech, ve kterém je členským státům stanovena povinnost přijímat nezbytná opatření k zajištění likvidace odpadů způsobem neohrožujícím lidské zdraví a životní prostředí. Tento případ není v praxi ojedinělý.19 Podobně bylo ESD konstatováno porušení téhož článku i v rozsudku ze dne 18. 11. 2004 v případě C420/02 Komise proti Řecku, kdy Řecko taktéž nepřijalo nezbytná opatření, aby bylo zajištěno, že odpady ukládané na skládku budou využity či odstraněny bez ohrožení lidského zdraví a životního prostředí, včetně obtěžování hlukem a prachem. Základním předpisem ES v oblasti odpadového hospodářství je bezesporu rámcová směrnice 75/442/EHS o odpadech, která byla z důvodu přehlednosti vydána ve svém kodifikovaném znění pod číslem 2006/12/ES. Jak již název napovídá, jedná se o předpis, který upravuje základní práva a povinnosti subjektů při nakládání se všemi kategoriemi a druhy odpadů s taxativně vyjmenovanými výjimkami. Jednotlivá ustanovení jsou vlastně příkazy členským státům, aby „přijaly nezbytná opatření a zajistily, že odpady se využívají nebo odstraňují bez ohrožení lidského zdraví a bez použití postupů či metod, které mohou poškodit životní prostředí“20. 19 20
K tomu více SMOLEK, M. Judikatura EU. Ekologie a právo, 2007, č. 3, s. 25. Viz již výše jmenovaný čl. 4 směrnice 75/442/EHS.
- 17 -
Podle této směrnice mají vyjmenované činnosti při nakládání s odpady podléhat povolení od příslušného orgánu a jiné alespoň registraci u státních orgánů. Směrnice určuje i tzv. hierarchii odpadového hospodářství a například ve vztahu k poplatkům výslovně prosazuje zásadu "znečišťovatel platí". Obsahově požadavky této směrnice naplňuje náš současný zákon o odpadech21. Dne 17. 6. 2008 schválil Evropský parlament návrh nové rámcové směrnice o odpadech, která by měla současnou úpravu modernizovat a v některých ohledech zjednodušit. Účinnosti by měla nabýt koncem roku 2008. Následovat bude dvouletá implementační lhůta. Do procesu schvalování významně zasáhla i Česká republika s návrhem, aby spalovny odpadů byly ponechány v kategorii zařízení na odstraňování odpadů, namísto jejich přeřazení do kategorie zařízení na využívání odpadů. Česká republika byla podporována mnoha okolními státy i ekologickými sdruženími, jelikož se předpokládá, že taková změna povede díky volnějšímu režimu k zaplavení některých zemí odpadem. Naopak zastánci této změny argumentují, že při současné technologické vyspělosti není správné zařazovat spalovny odpadů na stejnou úroveň jakou má v podstatě primitivní způsob odstraňování odpadů skládkováním. Ve svém snažení ovšem nebyla Česká republika úspěšná a tak bylo schváleno překvalifikování některých spaloven jako zařízení k využívání odpadů. Dílčím úspěchem naší delegace bylo prosazení ustanovení, které stanoví, že členský stát může zakázat dovoz odpadů, určených ke spalování, pokud je to v rozporu s národním Plánem odpadového hospodářství. Na rámcovou směrnici o odpadech navazují další směrnice, nařízení a rozhodnutí, které upravují zejména podrobnosti ve vztahu k nakládání včetně způsobů likvidace jednotlivých druhů odpadů. Jedná se především o (ve znění pozdějších změn, řazeno chronologicky): • • • • • • • • •
21
Směrnice Rady 75/439/EHS o nakládání s odpadními oleji Směrnice Rady 75/442/EHS o odpadech (ve znění směrnice 2006/12/ES – kodifikovaná verze) Směrnice Rady 78/176/EHS o odpadech z průmyslu oxidu titaničitého Směrnice Rady 86/278/EHS o ochraně životního prostředí a zejména půdy při používání kalů z čistíren odpadních vod v zemědělství Směrnice Rady 91/689/EHS o nebezpečných odpadech Směrnice Rady 94/67/ES o spalování nebezpečných odpadů Rozhodnutí Rady 94/904/ES, kterým se stanoví seznam nebezpečných odpadů ve smyslu čl. 1 odst. 4 směrnice Rady 91/689/EHS o nebezpečných odpadech Směrnice Rady 96/59/ES o odstraňování polychlorovaných bifenylů a polychlorovaných terfenylů (PCB/PCT) Směrnice Rady 1999/31/ES o skládkách odpadů
Zákon č. 185/2001, o odpadech, ve znění pozdějších předpisů.
- 18 -
• • • • • •
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/53/ES o vozidlech s ukončenou životností Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/76/ES o spalování odpadů Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/96/ES o odpadních elektrických a elektronických zařízeních Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/21/ES o nakládání s odpady z těžebního průmyslu Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/66/ES ze dne 6. září 2006 o bateriích a akumulátorech a odpadních bateriích a akumulátorech Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 ze dne 14. června 2006 o přepravě odpadů22
3.3 Prameny české právní úpravy Základním vnitrostátním předpisem upravujícím tuto oblast a jediným na zákonné úrovni je (jak již bylo řečeno) zákon č. 185/2001 Sb. odpadech ve znění pozdějších předpisů23 (dále jen ZoOdp). Jeho základní principy, pojmy a to jakým způsobem upravuje práva a povinnosti při likvidaci odpadů se pokusím podrobněji popsat v dalších kapitolách. Zde bych jen ráda zmínila, že v dohledné době se připravuje jeho novela24, která by měla reagovat na novou směrnici o bateriích a akumulátorech a odpadních bateriích a akumulátorech25 a zajistit její řádné provedení. Ve vztahu k tematickému zaměření druhé části této práce, tedy problematice likvidace biologicky rozložitelných odpadů, byly v původní verzi návrhu rovněž opatření pro snížení ukládání těchto odpadů na skládkách (např. se navrhuje zavedení povinnosti obcí třídit kromě dalších čtyř využitelných složek komunálního odpadu i bioodpad, zatímco současná úprava pouze vyžaduje, aby obce zajistily pro občany místa pro odkládání nebezpečných složek odpadu). Jelikož však bylo v rámci připomínkového řízení vzneseno až 550 zásadních připomínek, rozhodlo se MŽP tyto úpravy přepracovat a jejich předložení vládě odložilo (viz Předkládací zpráva k návrhu zákona). Na zákon o odpadech samozřejmě navazuje množství podzákonných předpisů,
které
upravují
podrobnosti
v jednotlivých
oblastech
odpadového
hospodářství, kterými se ZoOdp zabývá pouze v obecnější rovině. I v rámci 22
www.europa.eu.int/eur-lex Zákon č. 185/2001 Sb., ze dne 15. května 2001, o odpadech a o změně některých dalších zákonů, jak vyplývá ze změn provedených zákony č. 477/2001 Sb., č. 76/2002 Sb., č. 275/2002 Sb., č. 320/2002 Sb., č. 356/2003 Sb., č. 167/2004 Sb., č. 188/2004 Sb., č. 317/2004 Sb., č. 7/2005 Sb. (úplné znění vyhlášeno pod č.106/2005 Sb.), č. 444/2005 Sb., č. 186/2006 Sb., č. 222/2006 Sb., č. 314/2006 Sb., č. 296/2007 Sb., č. 34/2008 Sb. 24 V současnosti ve fázi projednávání ve vládě. 25 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/66/ES ze dne 6. září 2006. 23
- 19 -
podzákonné legislativy jsme se v nedávná době dočkali změn. Za zmínku stojí především přijetí vyhlášky o podrobnostech nakládání s biologicky rozložitelnými odpady, která byla vydána dne 12. září 2008 pod č. 341/2008 Sb. a ke stejnému dni se stala účinnou a jejímž obsahem se blíže zabývám v druhé části práce.
Nařízení vlády • •
č. 197/2003 Sb., Nařízení vlády o Plánu odpadového hospodářství České republiky č. 63/2003 Sb., Nařízení vlády o způsobu a rozsahu zabezpečení systému výměny informací o nejlepších dostupných technikách Vyhlášky MŽP • •
• • •
• •
•
•
•
č. 383/2001 Sb., Vyhláška MŽP o podrobnostech nakládání s odpady a č. 41/2005 Sb., Vyhláška, kterou se mění vyhláška MŽP č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady č. 381/2001 Sb., Vyhláška MŽP, kterou se stanoví Katalog odpadů, Seznam nebezpečných odpadů a seznamy odpadů a států pro účely vývozu, dovozu a tranzitu odpadů a postup při udělování souhlasu k vývozu, dovozu a tranzitu odpadů (Katalog odpadů) a č. 503/2004 Sb., Vyhláška, kterou se mění vyhláška MŽP č. 381/2001 Sb., Katalog odpadů č. 341/2008 Sb., Vyhláška MŽP o podrobnostech nakládání s biologicky rozložitelnými odpady a o změně vyhlášky č. 294/2005 Sb. a vyhlášky č. 383/2001 Sb. č. 237/2002 Sb., Vyhláška MŽP o podrobnostech způsobu provedení zpětného odběru některých výrobků a č. 505/2004 Sb., Vyhláška, kterou se mění vyhláška MŽP č. 237/2002 Sb. č. 353/2005 Sb., Vyhláška MŽP, kterou se mění vyhláška č. 237/2002 Sb., o podrobnostech způsobu provedení zpětného odběru některých výrobků, ve znění vyhlášky č. 505/2004 Sb., a vyhláška č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, ve znění pozdějších předpisů č. 294/2005 Sb., Vyhláška MŽP o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu a změně vyhlášky č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady č. 352/2005 Sb., Vyhláška MŽP o podrobnostech nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady a o bližších podmínkách financování nakládání s nimi (vyhláška o nakládání s elektrozařízeními a elektroodpady) č. 376/2001 Sb., Vyhláška MŽP a Ministerstva zdravotnictví o hodnocení nebezpečných vlastností odpadů a č. 502/2004 Sb., Vyhláška, kterou se mění vyhláška MŽP a Ministerstva zdravotnictví č. 376/2001 Sb., o hodnocení nebezpečných vlastností odpadů č. 382/2001 Sb., Vyhláška MŽP o podmínkách použití upravených kalů na zemědělské půdě a č. 504/2004, Vyhláška, kterou se mění vyhláška MŽP č. 382/2001 Sb., o podmínkách použití upravených kalů na zemědělské půdě č. 384/2001 Sb., Vyhláška MŽP o nakládání s polychlorovanými bifenyly (o nakládání s PCB)
- 20 -
4. Zásady právní úpravy
Právní zásady či principy jsou základními stavebními kameny, na nichž je vystavěn každý systém právních norem, každý právní řád a jeho jednotlivá odvětví. Udávají směr jakým se má ubírat tvorba nových předpisů, zajišťují jejich vzájemný soulad a napomáhají při interpretaci a aplikaci konkrétních ustanovení. Přesto, že se jedná o relativně stálé instituty, ani základní zásady nejsou zcela neměnnými konstantami. Stejně jako jiné složky práva i ostatních normativních systémů podléhají i právní principy vývoji společnosti a jejích poznatků a priorit zájmu. Obzvláště patrné je to právě v právu životního prostředí, které je v porovnání s jinými stále poměrně mladým a tedy rychle se rozvíjejícím odvětvím. Principy práva nejsou vždy výslovně (expresis verbis) v právních řádech vyjádřeny, častěji bývají vyvozovány interpretací z příslušných předpisů. Přesto lze takto výslovně zakotvené zásady najít i v českém právním řádu, včetně práva životního prostředí. Jako příklad lze uvést některé principy stanovené v zákoně o životním prostředí26, a to konkrétně princip trvale udržitelného rozvoje či princip prevence a další. Právní zásady lze rozdělit na obecné a zvláštní. Obecné prostupují zpravidla celým právním řádem nebo alespoň jeho podstatnou částí, a ty z nich, které chrání nejzákladnější hodnoty, bývají zpravidla obsaženy i v tzv. základních zákonech neboli ústavách (případně na roveň jim postavených předpisech). Příznivé životní prostředí je bezpochyby jednou z takových hodnot a proto je princip jeho ochrany zakotven v Ústavě ČR27 (čl. 7) a Listině základních práv svobod28 (čl. 35 a čl. 11 odst. 3). Oproti tomu, zásady, které lze označit za zvláštní, jsou specifické pro určité právní odvětví či jeho jednotlivou oblast. I díky tomu, že neexistuje výslovně stanovený seznam právních zásad, se v různých pramenech můžeme setkat s různými variantami. Přesto lze říci, že se nauka na mnoha z nich shoduje a já zde některé z nich uvádím, ovšem bez ambicí vytvořit jejich kompletní výčet.
26
Zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů. Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších změn. 28 Usnesení č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších změn. 27
- 21 -
Obecnými právními zásadami, které mají význam i pro právní úpravu likvidace odpadů, jsou zejména tyto: a) Zásada trvale udržitelného rozvoje Princip udržitelného rozvoje je obecně zakotven v § 6 v zákoně o životním prostředí16, který říká, že jde o „takový rozvoj, který současným i budoucím generacím zachovává možnost uspokojovat jejich základní životní potřeby a přitom nesnižuje rozmanitost přírody a zachovává přirozené funkce ekosystémů“. V odpadovém hospodářství se projevuje zejména snahou o minimalizaci nežádoucích dopadů na životní prostředí, vznikajících v souvislosti s množstvím produkovaných odpadů, které má při současné obecně rostoucí spotřebě narůstající tendenci. V samotném ZoOdp (§ 1 písm a)) se říká, že předmětem zákona jsou (mimo jiné) „pravidla pro předcházení vzniku odpadů a pro nakládání s nimi při dodržování ochrany životního prostředí, ochrany zdraví člověka a trvale udržitelného rozvoje“. Tento princip je úzce provázán s jinými, které jej napomáhají realizovat (např. zásada prevence, integrované ochrany nebo zásada použití nejlepších dostupných technologií).29 b) Zásada prevence Pro oblast ochrany životního prostředí je opět obecně upraven v zákoně o životním prostředí, tentokrát v § 17 a některá preventivní opatření i v § 18 a 19. V §17 se stanoví povinnost každé osoby (fyzické i právnické), aby „především opatřeními přímo u zdroje, předcházely znečišťování nebo poškozování životního prostředí a minimalizovaly nepříznivé důsledky své činnosti na životní prostředí“. Tento obecný princip má ve vztahu k problematice odpadů stěžejní význam a v právní úpravě této oblasti se projevuje v mnoha konkrétních ustanoveních. V prvé řadě se jedná o § 10 ZoOdp, který říká, že „každý má při své činnosti nebo v rozsahu své působnosti povinnost předcházet vzniku odpadů, omezovat jejich množství a nebezpečné vlastnosti“. Prevence zde má jak kvantitativní (ve vztahu k množství vzniklého odpadu), tak kvalitativní rozměr (povinnost omezovat jeho nebezpečné vlastnosti). Ovšem jak jsem již naznačila, tato zásada prochází právní úpravou v podstatě všech fází nakládání s odpady, tedy nejen jejich vzniku, ale významným způsobem se realizuje i v rámci likvidace odpadů. Tomu také odpovídá i hierarchie odpadového hospodářství, kterou je stanoveno, že nelze-li vzniku odpadu předejít, je před
29
DAMOHORSKÝ, M. a kol. Právo životního prostředí. vyd. 2. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 49.
- 22 -
odstraněním (zejména způsobem skládkování) upřednostněno jeho opětovné využití, a to především to materiálové. Neutěšenému stavu likvidace odpadů by jistě prospělo, kdyby prevence již ve fázi vzniku odpadu byla lépe legislativně ošetřena a nezůstala pouze u obecných a tedy špatně vymahatelných povinností. Od počátku devadesátých let došlo v tomto směru sice k velkému pokroku, stále však lze v ZoOdp bohužel vysledovat, že významně převládá úprava nakládání s již vyprodukovanými odpady před konkrétními opatřeními, které by zajišťovaly předcházení jeho vzniku. Zásada prevence je z důvodu svého účinného naplňování často doplňována jinými principy. Český právní pořádek se v relativně nedávné době dočkal zákonného provedení jedné z nich. integrované
prevenci30,
Jedná se o zásadu integrované ochrany a zákon o jehož
preventivní
působení
spočívá
v komplexním
předcházení znečištění všech složek životního prostředí, ke kterému může u vybraných činností docházet. V praxi se uskutečňuje prostřednictvím vydávání povolení příslušnými orgány. Ve vztahu k likvidaci odpadů je takové povolení nutné u činností vyjmenovaných v příloze č. 1 k zákonu č. 76/2002 Sb., konkrétně pod body 5.1 až 5.4, kdy se v podstatě jedná o druhy zařízení na odstraňování odpadů s určenou kapacitou. Zásada integrované prevence je blízce spojena se zásadou použití nejlepších dostupných technologií (BAT31), jejichž definici ostatně sám zákon o integrované prevenci přináší (§2 písm. e).32 c) Zásada odpovědnosti státu a sdílené odpovědnosti33 Ústavní povinnost státu dbát o zdravé životní prostředí (čl. 7) je právním základem této zásady. Nadřazené postavení státu a vynutitelnost jeho moci je předpokladem pro naplnění tohoto požadavku. Stát je ten, který má možnost pomocí mocenských aktů přinutit jemu podřízené subjekty, aby dodržovaly určité podmínky, které zabezpečí žádoucí ochranu jednotlivých složek životního prostředí. Mnohdy je však potřebné, aby část břímě nesl každý subjekt, a proto bývá zásada odpovědnosti státu pravidelně modifikována zásadou sdílené odpovědnosti. Výslovně je tento princip vyjádřen i v ZoOdp, a to především v již výše citovaném § 10 (ale
30
Zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci), ve znění pozdějších předpisů. 31 Best available technics. 32 SOBOTKA, M. Vybrané principy práva životního prostředí. In Sborník „Aktuální otázky práva životního prostředí“. Ed. Průchová, I. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2005, s. 139-142. 33 DAMOHORSKÝ, M. a kol. Právo životního prostředí. Vyd. 2. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 49-50.
- 23 -
v konkrétnějších verzích i v jiných), kde jsou obecné preventivní povinnosti uloženy „každému při jeho činnosti nebo v rozsahu jeho působnosti“.
d) Zásada účasti veřejnosti Účast veřejnosti při ochraně životního prostředí bývá považována za velmi žádoucí, a jelikož je likvidace odpadů veřejností často citlivě vnímanou záležitostí, je její účast na rozhodování v této oblasti téměř neodmyslitelná. Legislativně byly v jednotlivých složkových předpisech provedeny příslušné úpravy, aby veřejnost měla ke konstruktivnímu podílu a účinnému prosazení svých zájmů přiměřené prostředky. Často se můžeme setkat s ustanoveními, která jednotlivcům i jejich sdružením umožňují přístup k informacím o podstatných skutečnostech, což je základem pro jejich účast na následném rozhodování. Důležitost tomuto institutu v životním prostředí dodal i vznik specializovaného zákona o právu na informace o životním prostředí34, který nahradil jediné ustanovení zákona o životním prostředí35, a to § 14. Významný prostor pro vyjádření k plánovaným záměrům (samozřejmě i z hlediska enviromentálních otázek) nabízí i nový stavební zákon36, především v rámci procesů územního plánování nebo výše zmíněný zákon o integrované prevenci19 a bezpochyby i zákon o posuzování vlivů na životní prostředí37. Účast veřejnosti a její právo na informace je zakotveno i v ZoOdp.38 Podle něj je například kraj povinen zveřejnit informaci o zpracování návrhu Plánu odpadového hospodářství kraje, který je základním dokumentem mimo jiné pro následné vytváření systému likvidace odpadů. Zveřejnění se uskutečňuje společně s údaji o tom, kdy a kde lze do takového návrhu nahlížet, popřípadě si z něj činit výpisy, opisy nebo kopie. Po dobu, kdy lze do návrhu nahlížet (nejméně 30 kalendářních dnů), je taktéž možné podat k návrhu připomínky, se kterými je kraj povinen se vypořádat a způsob, jakým se s nimi vypořádal následně zveřejnit.39
d) Zásada ekonomické výhodnosti 34
Zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů. 36 Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. 37 Zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), ve znění pozdějších předpisů. 38 HADRABOVÁ, A. Možnosti účasti veřejnosti na rozhodování o věcech týkajících se životního prostředí v České republice. Ekologie a právo, 2007, č. 3, s. 7. 39 § 43 odst. 8 ZoOdp. 35
- 24 -
Snaha subjektů při vybraných potencionálně škodlivých činnostech, mezi které bezesporu všechny způsoby likvidace patří, omezit negativní dopady na životní prostředí na co nejmenší míru či je zcela vyloučit je bezpochyby žádoucí. Bohužel však takové chování nebývá zpravidla ekonomicky příliš výhodné, jelikož například užívání nejlepších dostupných technologií v rámci likvidace odpadů bývá ve skutečnosti velmi nákladné. Proto je třeba, aby stát svými zásahy korigoval nerovné postavení těch, kteří jsou ve srovnání s jinými v mezích možného k přírodě ohleduplnější. Takové zásahy mohou mít formu negativní nebo pozitivní stimulace. Negativní je pravidelně realizována například prostřednictvím poplatkové povinnosti, daní či jiných odvodů. Oproti tomu pro pozitivní stimulaci bývá využívána forma náhrad, dotací, příspěvků, odkladů či úlev na dani.40 Tyto prostředky bývají využívány samozřejmě i v odpadovém hospodářství a jejich působení je třeba hodnotit kladně. V ZoOdp bychom je nalezli v části osmé, která konkrétně hovoří o poplatcích za uložení odpadu (zde bych ještě doplnila poplatky za komunální odpad, které jsou upraveny v části třetí, §17a41) a o finanční rezervě pro rekultivace a asanace skládek. Co se týče zvláštních právních zásad, tedy těch, které ovlivňují zejména určitou specifickou právní oblast, v tomto případě problematiku odpadů a jejich likvidace, vybrala jsem zásadu odpovědnosti původce a zásadu odpovědnosti výrobce, která v poslední době získává na významu především v rámci komunitárního práva. Zásada odpovědnosti výrobce sice souvisí zejména s primární prevencí, ale samozřejmě významně ovlivňuje i fázi likvidace vzniklých odpadů, a to především co se týče škodlivosti následně vyprodukovaných odpadů a specifických požadavků na jejich likvidaci. Samozřejmě, že tyto principy můžeme nalézt i v jiných oblastech práva životního prostředí, ale v mnou sledované problematice se svou modifikací významně odlišují. e) Zásada odpovědnosti původce42 Zásada odpovědnosti původce se promítá prakticky do celé právní úpravy nakládání s odpady a její vyjádření můžeme nalézt v podstatě ve všech nástrojích, které vyžívá v první řadě ZoOdp, ať se jedná o ty koncepční (povinnost zpracovávat plány odpadového hospodářství), přes administrativní (povolování) a ekonomické 40
DAMOHORSKÝ, M. a kol. Právo životního prostředí. Vyd. 2. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 52, 412413. 41 Odlišné systémové zařazení tohoto institutu je způsobeno tím, že tento poplatek není poplatkem původce odpadu, jak jej vidí ZoOdp, neboť v případě komunálního odpadu je původcem de iure obec. 42 Pojem je ze systémového důvodu přiblížen v podkapitole 6.2.
- 25 -
(poplatky), až po sankční (pokuty). Tato zásada stojí na prosazování zodpovědného chování subjektů, které odpad vytváří a následně s ním případně nakládají a kterým z takového postavení vzniká mnoho významných povinností. Princip odpovědnosti původce bezesporu napomáhá realizaci zásady prevence. Jeho nedostatkem je však nemožnost významněji přímo ovlivnit prevenci primární, tedy tu, kdy se předchází již samotnému vzniku odpadů. Je zaměřen na povinnosti subjektu, který již určitý odpad vytvořil.43 I z toho důvodu, ve snaze orientovat se více právě na primární prevenci, je současný vývoj právní úpravy ovlivňován posledně jmenovanou zásadou. f) Zásada odpovědnosti výrobce Ve vztahu k primární prevenci je tedy v poslední době pozornost obrácena k jiným subjektům než původcům, a to k výrobcům (případně dovozcům) prakticky potencionálních odpadů, kterým jsou ukládány některé nové povinnosti. Obecnou povinnost ukládá těmto subjektům i ZoOdp v §10, podle něhož je „výrobce“ povinen výrobky vyrábět tak, aby omezil vznik nevyužitelných odpadů z těchto výrobků, zejména pak nebezpečných odpadů. Dále44 je ten, kdo uvádí výrobky na trh, povinen vhodnou formou uvádět (na obalu či v návodu na použití) informace o způsobu využití nebo odstranění nespotřebovaných částí výrobků. I zde však narážíme na problém přílišné obecnosti, a tedy i nižší vymahatelnosti. Jednodušší je situace při prevenci vzniku nebezpečných odpadů, a to i ve vztahu k následné kontrole, neboť zde lze taxativně vyjmenovat nebezpečné chemické látky a následně zakázat jejich použití při výrobě. V poslední době lze zejména v rámci práva ES sledovat, že povinnosti jsou výrobcům ukládány i v rámci nakládání s odpady nikoli pouze ve vztahu k primární prevenci. Jedná se například o opatření v rámci nakládání s odpadními elektrickými a elektronickými zařízeními či autovraky. Tímto rozšířením odpovědnosti výrobců je určitým způsobem limitována odpovědnost původců odpadů. Ta se tím zužuje na ryze ekonomický princip „znečišťovatel platí“ (polluter-pays-priciple), neboť náklady vynaložené výrobci či dovozci se samozřejmě promítají do konečné ceny jejich produktů, které se později stávají alespoň zčásti odpadem.45 43
SOBOTKA, M. Vybrané principy práva životního prostředí. In Sborník „Aktuální otázky práva životního prostředí“. Ed. Průchová, I. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2005, s. 142. 44 Podle téhož §10 ZoOdp. 45 SOBOTKA, M. Vybrané principy práva životního prostředí. In Sborník „Aktuální otázky práva životního prostředí“. Ed. Průchová, I. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2005, s. 143.
- 26 -
5. Základní pojmy
O některých institutech a pojmech jsem již krátce zmínila a některými se budu zabývat v následujících kapitolách, zde se pokusím dále rozvést ty ostatní, které si zaslouží bližší objasnění, ačkoli vzhledem k tématu a obsahovým možnostem této práce nepůjde o zcela podrobný výklad. Dříve než se zaměřím na vymezení ústředního pojmu „odpad“, ráda bych se pokusila osvětlit dva pojmy, které jsem již výše v textu mnohokrát zmínila, a rozdíl mezi nimi nemusí být zcela zjevný. Mám na mysli pojmy odpadové hospodářství a nakládání s odpady. Co se týče pojmu likvidace, dovolím si odvolat na kapitolu 1 a dále na kapitolu 7, kde je prostřednictvím způsobů, kterými je likvidace odpadů prováděna, podle mého názoru pojem dostatečně objasněn.
5.1 Odpadové hospodářství a nakládání s odpady Odpadové hospodářství a nakládání s odpady jsou pojmy mající svou zákonnou definici v § 4 ZoOdp písm. c) a d) a v praxi tak jejich odlišení nepůsobí větší potíže. Odpadové hospodářství je podle této definice pojmem mnohem širším, neboť nejen, že má v sobě zahrnuto samotné nakládání s odpady, ale také činnosti zaměřené na předcházení vzniku odpadů a dokonce i na následnou péči o místo, kde jsou odpady trvale uloženy, včetně kontroly těchto činností.46 Právě proto, že významově pojímá tento pojem tolik činností, je použit i v názvu koncepčních nástrojů, jakými jsou plány odpadového hospodářství, jejichž cílem není zdaleka pouze nakládání s odpady, ale ani předcházení jejich vzniku. S pojmem odpadové hospodářství je úzce spojen další, a to hierarchie odpadového hospodářství. Hierarchie odpadového hospodářství určuje směr, jakým by se měla ubírat likvidace odpadů v České republice. Její základní strukturu zakotvuje i ZoOdp v § 10 a § 11. Základním požadavkem, který je stanoven v § 10 a dále rozveden v koncepcích a plánech odpadového hospodářství, je předcházení vzniku odpadu. Uložená povinnost je adresována „každému“ a tudíž není zaměřena pouze na podnikající subjekty, jako je tomu u mnoha jiných, které ZoOdp stanoví. 46
JIRÁSKOVÁ, I., SOBOTKA, M. Zákon o odpadech s vysvětlivkami a prováděcí předpisy. 2. aktualizované vyd. Praha: Linde, 2005, s. 20.
- 27 -
Pouze co se týče požadavků na výrobky, je podnikajícím osobám - výrobcům uložena povinnost vyrábět výrobky tak, aby byl omezen vznik nevyužitelných odpadů z těchto výrobků, především těch nebezpečných. Možností jak předcházet vzniku odpadů je několik. Vzhledem k množství odpadů, které jsou produkovány výrobní činností a následnou spotřebou výrobků, je nepochybně nezbytné zaměřit se zejména na tento sektor. V současnosti je pozornost směřována na tzv. čisté technologie neboli na máloodpadové a ideálně bezodpadové technologie. Tyto technologie se zaměřují na celý „životní cyklus“ odpadu, tedy nejen na výrobní část, v jejímž rámci by neměly ideálně vznikat žádné nezpracovatelné a nevyužitelné odpady, ale i na část, kdy je výrobek využíván a dále likvidován v době skončení jeho životnosti. V průběhu těchto fází je významné, aby dopad na životní prostředí byl co nejnižší, především co se týče nebezpečných látek. V tomto ohledu je prioritou náhrada nebezpečných materiálů bezpečnějšími. V současnosti jsou využívány v podstatě pouze máloodpadové technologie, mezi něž řadíme například i recyklaci odpadů zpět do výroby, a technologie bezodpadové zůstávají stále spíše jakousi vizí.47 Zavádět opatření na předcházení vzniku odpadů je ovšem nezbytné i v dalších oblastech. Ve vztahu k bioodpadům je v podstatě novinkou možnost obcí stanovit obecně závažnou vyhláškou systém tzv. komunitního kompostování jako opatření pro předcházení vzniku odpadů48. V případě, že vzniku odpadů nelze předejít, je dalším stupněm hierarchie jejich využívání. Přednostní využívání odpadů je uloženo § 11 opět každému, bez omezení na konkrétní subjekty. V rámci využívání odpadů je dále upřednostněno materiálové využívání před energetickým. Teprve v případě, že odpad nelze žádným z povolených způsobů využít, má být přistoupeno k jeho odstranění, přičemž i v rámci odstraňování je dána přednost způsobům, které zajistí větší ochranu lidského zdraví a jsou šetrnější k životnímu prostředí. Jako šetrnější technologie je obecně považováno například spalování ve srovnání se skládkováním, které by mělo být absolutně nejzazším řešením. V praxi je tento postup podpořen i zatížením skládkování poplatkem za uložení odpadu. Povinnost přednostního využívání je však omezena v tom smyslu, že její splnění se vyžaduje pouze v případě, kdy je to technicky a ekonomicky možné. Možnost resp. nemožnost přednostního využívání je nutné posuzovat objektivně bez 47 48
KURAŠ, M. a kol. Odpadové hospodářství. vyd. 1. Chrudim: Ekomonitor, 2008, s. 125-126. § 10a ZoOdp.
- 28 -
subjektivních předpokladů konkrétního subjektu. To znamená, že je třeba zjišťovat, zda ostatní subjekty ve stejném postavení jsou nebo nejsou schopny odpad využívat. V opačném případě by hrozilo, že dojde k nežádoucímu zvýhodnění vybraných osob.49 Nakládáním s odpady ZoOdp rozumí jednotlivé činnosti, které jsou s odpady spojeny od chvíle jejich vzniku až do vybrané konečné fáze, rozumějme způsobu jejich likvidace. ZoOdp konkrétně jmenuje jejich shromažďování, soustřeďování, sběr, výkup, třídění, přepravu a dopravu, skladování, úpravu, využívání a odstraňování. Ačkoli i zde některé pojmy znějí velmi podobně, v praxi nabývají odlišného významu. − soustřeďování, shromažďování, sběr a výkup – soustřeďování je podobně jako odpadové hospodářství pojmem obecným, který zahrnuje všechny ostatní činnosti zde zmíněné (tzn. shromažďování, sběr a výkup), včetně skladování odpadů do doby jeho využití či odstranění. Shromažďování je oproti tomu „krátkodobé soustřeďování odpadů do shromažďovacích prostředků (popelnice, kontejnery – pozn. aut.) v místě jejich vzniku“50. Sběrem je myšlena činnost podnikatelských subjektů s příslušným povolením, které soustřeďují odpad od jiných subjektů za účelem jeho předání k dalšímu využití či odstranění a konečně výkupem je myšlen určitý způsob sběru odpadů, kdy podnikatelský subjekt nakupuje odpady za sjednanou cenu. − úprava a využívání resp. odstraňování − při úpravě odpadů dochází ke změně určitých vlastností odpadu tak, aby například byly zmírněny jeho nebezpečné vlastnosti, zmenšen objem či usnadněno jeho pozdější využití či odstranění. Běžnou metodou, kterou jmenuje i ZoOdp, bývá třídění.51 Využívání a odstraňování jsou již procesy, kterými je dále nakládáno s náležitě upravenými odpady.52 V každém případě je třeba respektovat požadavek vyslovený v § 12, a to, že nakládat s odpady lze pouze způsobem stanoveným ZoOdp a ostatními právními předpisy, které slouží ochraně životního prostředí. Rovněž je subjektům odpadového hospodářství uloženo (§ 12 odst. 2), že v případě, kdy není stanoveno jinak, lze s odpady nakládat pouze v zařízeních, která jsou k tomu přímo určena a v průběhu
49
JIRÁSKOVÁ, I., SOBOTKA, M. Zákon o odpadech s vysvětlivkami a prováděcí předpisy. 2. aktualizované vyd. Praha: Linde, 2005, s. 32. 50 § 4 písm. f ZoOdp. 51 § 4 písm. k ZoOdp. 52 Více viz RYCHETSKÝ, D. Odpady – Podnikatelem bez pokut. Brno: ERA group spol. s r. o., 2002, s. 10-12.
- 29 -
takového nakládání nesmí být ohroženo lidské zdraví a životní prostředí a překročeny limity znečišťování.
5.2 Pojem odpad a zařazování odpadů 5.2.1 Pojem „odpad“
Pojem odpad je stěžejním termínem celého odpadového hospodářství. Podobně jako řada jiných je rovněž definován v ZoOdp, kde je mu věnován zvláštní § 3. Jeho zákonná definice je i v současné době postavena na kritériu subjektivního a objektivního hodnocení podobně, jak bylo popsáno výše v kap. 2 u předchozích verzí zákona o odpadech. Přesto od počátku devadesátých let zaznamenala změny, které měly za cíl ji zpřesnit a zajistit jednotný výklad a soulad s právem ES. Právě harmonizovat zmíněnou definici se prakticky podařilo až zákonem 185/2001 Sb., který v podstatě téměř doslovně převzal její znění v čl. 1, odst. 1, písm. a) rámcové směrnice o odpadech53. Podle § 3 ZoOdp je odpadem „každá movitá věc, které se osoba zbavuje nebo má úmysl nebo povinnost se jí zbavit a přísluší do některé ze skupin odpadů uvedených v příloze č. 1 k tomuto zákonu (rozuměj ZoOdp – pozn. aut.)“. Zákon zde hovoří o „osobě“, neobrací se tedy pouze na vlastníka věci, ale na každého, kdo má věc určitým způsobem ve své moci (nájemce, držitel), a to oprávněně tak i neoprávněně. Podobně ani to, že zákon k vymezení pojmu využívá výčet skupin v příloze zákona, není nijak omezující, neboť v příloze nalezneme i skupinu s označením Q16, která zahrnuje „jiné materiály, látky nebo výrobky, které nepatří do výše uvedených skupin“, čímž se otevírá prostor i pro movité věci, na něž zákon výslovně nepamatoval.54 Části definice, odlišené v textu kurzívou, jsou třemi kritérii, která jsou určující pro to, zda konkrétní movitá věc je či není odpadem. První dvě jsou ryze subjektivními hledisky. Určitý subjekt se zbavuje respektive má v úmyslu se zbavit určité věci. V daném směru je tedy výsledek závislý na vůli dotyčné osoby (určitým způsobem jednat nebo mít takové jednání v úmyslu). V souvislosti s tímto 53
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/12/ES o odpadech, čl. 1, odst. 1, písm. a): "odpadem" se rozumí jakákoli látka nebo předmět spadající do kategorií uvedených v příloze I, kterých se držitel zbavuje nebo má v úmyslu se zbavit nebo se od něho požaduje, aby se jich zbavil. 54 JIRÁSKOVÁ, I., SOBOTKA, M. Zákon o odpadech s vysvětlivkami a prováděcí předpisy. 2. aktualizované vyd. Praha: Linde, 2005, s. 16.
- 30 -
kritériem bylo při tvorbě ZoOdp přistoupeno, po vzoru právní úpravy existující v SRN, k bližšímu upřesnění (ne však k definici) pojmu „zbavování se odpadu“ v odst. 2 § 3, neboť v praxi docházelo při aplikaci v mnoha zemích EU k řadě nejasností.55 Podle daného odstavce dochází ke zbavování se odpadu vždy, kdy majitel předá věc náležející do jedné ze skupin odpadů uvedených v příloze ZoOdp k využití nebo odstranění podle ZoOdp, nebo předá-li ji osobě oprávněné ke sběru nebo výkupu odpadů, nebo v případě, kdy takovou věc odstraní sám. Jiným případem je situace, kdy se věc stává odpadem bez vůle vlastníka, pouze na základě nastalé objektivní skutečnosti, a to tehdy, kdy ji dotyčný nepoužívá k původnímu účelu a věc potencionálně ohrožuje životní prostředí nebo byla vyřazena na základě podmínek stanovených zvláštními právními předpisy56 (typicky se tomu tak stává v situaci, kdy produkt nesplňuje zákonem předepsané podmínky pro jeho použití, například projde záruční doba u potravin apod.). V takovém případě má osoba povinnost se věci zbavit, přičemž tato věc se stává odpadem k okamžiku vzniku této povinnosti, nikoli až ve chvíli, kdy se osoba věci opravdu zbavuje nebo to má alespoň v úmyslu. V praxi mohou nastat případy, kdy přes daná kritéria není zcela jasné, zda je věc odpadem či ne, což je samozřejmě zásadní pro následné nakládání s takovým předmětem. K podobným nejasnostem může dojít například v průběhu prováděné kontroly, kdy orgán provádějící kontrolu považuje odlišně od kontrolovaného subjektu věc za odpad. V takové situaci ZoOdp umožňuje, aby statut byl určen ve správním řízení, k jehož provedení je podle § 78 odst. 2 písm. h) oprávněn krajský úřad. Zákon dále říká, že do chvíle než v tomto řízení vlastník57 prokáže opak (důkazní břemeno leží na vlastníku), zákon jeho úmysl zbavit se věci presumuje a s tím tedy i to, že věc je odpadem. Takové „řízení o odstranění pochybností“ je zahájeno z podnětu vlastníka movité věci nebo správního úřadu, který provádí řízení, v němž se taková pochybnost vyskytla, nebo který toto rozhodnutí považuje za nutné ke své další činnosti. Možnost správního rozhodování o tom, zda je věc odpadem nebo naopak není, byla potvrzena i rozsudkem Městského soudu v Praze58, který vyslovil
55
Důvodová zpráva k návrhu zákona o odpadech ze dne 6. 9. 2000, Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR, tisk č. 705. 56 ZoOdp v tomto případě odkazuje například na zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví nebo na zákon č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, oba ve znění pozdějších předpisů. 57 Subjektem zde oproti odst. 1 není každá osoba, ale pouze vlastník věci. 58 Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 3. 2005, čj. 11 Ca 71/2004-47.
- 31 -
závěr, že takové rozhodování orgánu není jeho libovůlí, ale zákonným postupem podle § 78 odst. 2 písm. h) ZoOdp.59 Otázka rozlišování mezi tím, co je odpadem a co není, byla v poměrně nedávné době řešena zejména v rámci práva ES a výsledky tohoto procesu mají bezesporu velký význam i pro rozhodování vnitrostátních subjektů všech členských států včetně České republiky. Již Šestý akční program Společenství pro životní prostředí výslovně vyzýval k upřesnění pojmu odpad, neboť v praxi správních orgánů členských států docházelo k odlišným rozhodnutím a tím ke znevýhodnění některých hospodářských subjektů. Vyložil-li totiž orgán pojem odpad příliš široce, mohlo dojít ke zbytečnému navýšení nákladů z důvodu přísnějšího režimu nakládání, kterému daný materiál z důvodu svého statutu podléhal. Ve spojitosti s tím vyvstaly obavy, že široký výklad vede k demotivaci subjektů materiály opětovně využívat namísto původních surovin. Naopak příliš úzký výklad mohl vést k ohrožení systému ochrany životního prostředí, neboť s některými materiály představujícími riziko by nebylo nakládáno s náležitou péčí. K problémům docházelo zejména v rozlišování mezi odpadem a dále využitelnými materiály, které vznikají v rámci výrobního procesu, ale nejsou jeho hlavním cílem (dále již „neodpadní vedlejší produkty“). Pozornost byla tedy zaměřena na tuto oblast, která ovšem nezahrnuje spotřební rezidua nebo komunální odpady. I přesto, že se jedná pouze o problematiku odpadů z výroby, domnívám se, že je zde nutné věnovat této oblasti, ve spojení s výkladem pojmu odpad, prostor, a to i vzhledem k aktuálnosti tohoto tématu a k tomu, že problému je věnována i četná judikatura Evropského soudního dvora (dále jen ESD). Pro sjednocení výkladu byl vybrán pružnější postup vydání sdělení se závaznými pokyny Komise ES60 namísto definice neodpadních vedlejších produktů v rámcové směrnici o odpadech. Toto sdělení mělo plně odpovídat dosavadní judikatuře ESD, jako jediného orgánu oficiálně povolaného k výkladu komunitárního práva. V současnosti je situace taková, že právo nerozlišuje mezi produkty, výrobními rezidui61 případně neodpadními vedlejšími produkty. Právně relevantní je pouze určení, zda daný materiál je nebo není odpadem. Výrobní procesy jsou velmi 59
LANGROVÁ, V. Přehled judikatury z oblasti životního prostředí. vyd. 1. Praha: ASPI, 2007, s. 220221. 60 Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu o Interpretačním sdělení o odpadech a vedlejších produktech, ze dne 21. 2. 2007, dokument KOM/2007/59/FINAL. 61 Materiály, které jsou vedlejším výsledkem výroby, ale u nichž není jisté, zda jsou odpadem či nikoli.
- 32 -
rozmanité postupy, které se výrazně liší podle jednotlivých odvětví a i vývoj dostupných technologií je velmi dynamický. Výsledkem těchto skutečností je, že v jednom procesu je určitý produkt označen za odpad, zatímco jinde je využitelným vedlejším produktem. Při posouzení toho, zda se o odpad jedná nebo nejedná, je třeba postupovat případ od případu, i přesto lze při takovém posouzení vycházet z určitých vodítek, které byly rovněž judikovány ESD a shrnuty ve zmíněném sdělení Komise ES. Obecně lze říci, že základním tvrzením ESD je, že v rámci řádné ochrany životního prostředí je třeba pojem odpadu vykládat spíše široce62. Tuto tezi potvrdil ESD i v pozdější judikatuře (zejm. případy C-194/05, C-195/05 nebo C-263/05, ve všech žalována Itálie), ve které se odvolal na níže jmenovaná rozhodnutí.63 Za významné skutečnosti, které v konkrétní situaci mohou vést ke správnému rozhodnutí o tom, zda je materiál odpadem, považoval ESD ve svých rozhodnutích především tyto: 1. úmysl výrobce aneb produkt nebo výrobní reziduum? – ESD v případě Palin 64
Granit , který v otázce pojmu odpad dále ovlivnil celou řadu judikátů Soudního dvora, definoval výrobní reziduum jako něco, co není konečným produktem, který měl výrobní proces za cíl vyrobit. V souvislosti s kritériem úmyslu se setkáme s termínem „výsledek technické volby“, což znamená, že výrobce mohl vyrobit primární produkt i bez toho, aby byl zároveň vytvořen další materiál, avšak on tak neučinil. Toto můžeme následně považovat za důkaz, že vytvořený materiál není odpadem, ale naopak produktem. Podobně můžeme uvažovat i v případě, že výrobce proces výroby záměrně upravil tak, aby vedlejšímu produktu byly dodány některé vlastnosti. K tomu došel ESD i v případě Saetti a Frediani65. V něm se soud domnívá, že ropný koks vznikající rafinací ropy nemůže být odpadem, neboť „jeho výroba je výsledkem technické volby, s konkrétním záměrem použít jej jako palivo“. 2. trojdílná zkouška aneb výrobní reziduum, odpad či nikoli? – Jak bylo řečeno, výrobní reziduum je vedlejším výsledkem výroby, u něhož ještě není jisté, zda bude odpadem či nikoli. Postup jakým lze tento problém řešit, formuloval ESD v již zmiňovaném rozhodnutí v případu Palin Granit (především bod 36) a některých 62
Např. případ Niselli viz dále. K tomu více TOMÁŠKOVÁ, V. Další rozhodnutí Evropského soudního dvora ve věci pojmu odpad. Odpadové fórum, 2008, č. 2, s. 23 – 24. 64 Rozsudek Soudního dvora ze dne 18. dubna 2002 (případ C-9/00) Palin Granit Oy a Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus. 65 Usnesení Soudního dvora ze dne 15. 1. 2004 (případ C-235/02) ve věci Marca Antonia Saettiho a Andree Fredianiho. 63
- 33 -
dalších (AvestaPolarit Chrome66 – bod 36 nebo Niselli67 – bod 47) jako tzv. trojdílnou zkoušku. Jak název napovídá, sestává se tento „test“ ze tří kritérií, kterými jsou: - použití materiálu je jisté – Nejistota následného použití může představovat riziko pro životní prostředí a statut odpadu je poměrně účinným prostředkem jeho ochrany. Jak bylo konstatováno v případě Mayer Parry68, pokud následně dojde k tomu, že materiál, dříve označený jako odpad, je posléze určen k využití (nebo alespoň jeho část), je možné jeho statut přehodnotit. Jistotu, že materiál bude využit, může zvyšovat několik okolností. Jednou z nich může být, že materiál byl prodán se ziskem, ale ani to nemusí být vždy pravidlem. Prvním argumentem proti může být to, že i odpadu byla Soudním dvorem v několika případech přiznána hospodářská hodnota (např. Tombesi69). Mimo to je tady poměrně velké riziko spekulativních prodejů za symbolickou cenu, která však v porovnání s potencionálními náklady, které by byly vynaloženy, pokud by s materiálem bylo zacházeno jako s odpadem, bude pro výrobce výhodná. - materiál lze použít bez dalšího zpracování – Toto kritérium je poměrně úzce spojené i s posledním, kterým je nepřetržitý výrobní proces. Další zpracování je totiž přípustné, ale pouze v případě, že taková úprava je součástí výrobního procesu. Posoudit do jaké míry tomu tak je, může být mnohdy velmi složité i z toho důvodu, že jednotlivé úkony nemusí být nutně prováděny v jednom místě. Může nastat i situace, že ačkoli je budoucí využití materiál jisté, je nutné provést před takovým použitím dodatečnou úpravu. V takovém případě ESD plně v souladu se zde uvedeným konstatoval, že je třeba, aby do doby tohoto zpracování bylo s materiálem nakládáno jako s odpadem (viz případ AvestaPolarit Chrome). - vedlejší produkt byl vyroben v nepřetržitém výrobním procesu – Soudní dvůr konstatoval, že pokud byl materiál vytvořen „za trvání výrobního procesu“ a jako takový byl odeslán k dalšímu použití, je vedlejším produktem výroby a nikoli odpadem. To, zda je výrobní proces nepřetržitý nebo zda byl naopak již přerušen, je někdy obtížné zjistit. ESD chápe výrobní proces spíše úzce, jak je patrné například 66
Rozsudek Soudního dvora ze dne 11. září 2003 (případ C-114/01) AvestaPolarit Chrome Oy. Rozsudek Soudního dvora ze dne 11. listopadu 2004 (případ C-457/02) ve věci Antonia Niselliho. Zde byl předmětem zkoumání železný šrot a jeho možné opakované použití. 68 Rozsudek Soudního dvora ze dne 19. června 2003 (případ C-444/00) ve věci The Queen, na žádost Mayer Parry Recycling Ltd, proti Environment Agency a Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions. Předmětem bylo zpracovávání kovových obalových odpadů. 69 Rozsudek Soudního dvora ze dne 25. června 1997 ve věci spojených případů Euro Tombesi a Adino Tombesi (C-304/94), Roberto Santella (C-330/94), Giovanni Muzi a další (C-342/94) a Anselmo Savini (C-224/95). 67
- 34 -
z judikátů Palin Granit a AvestaPolarit Chrome70 nebo z rozhodnutí ve věci Španělské mrvy (Spanish manure)71,72. Při zkoumání nepřetržitosti je třeba brát v úvahu, jaké úkony je třeba provést před použitím materiálu, jejich rozsah a začlenění do hlavního výrobního procesu, kdo takové úpravy provádí (výrobce, zprostředkovatel či uživatel) a také zda je místo úpravy shodné s místem vzniku materiálu. Žádná z těchto skutečností však není vždy zcela průkazná, a proto je i zde nutné posuzovat vše vzhledem ke konkrétním okolnostem. 3. další kritéria – Pokud žádný z výše zmíněných postupů nevede k rozlišení mezi odpadem a neodpadním vedlejším produktem nebo není-li závěr zcela přesvědčivý, je třeba se zabývat ještě dalšími okolnostmi případu. Výčet některých těchto relevantních okolností jmenoval Soudní dvůr například v kauze ARCO Chemie73 a některých dalších. Mezi mnoha jinými se jedná o: - použití má velký dopad na prostředí nebo je přímo zakázáno – U materiálů, které mají ve velké míře negativní vliv na životní prostředí nebo nesplňují určité normy právních předpisů, bývá pravidlem, že podléhají speciálním ochranným opatřením nebo je jejich další použití přímo zakázáno. U takových materiálů je zřejmé, že nemohou být dále využity a jsou jednoznačně odpadem. Nicméně nebezpečí pro životní prostředí často představují i produkty, které za odpad označovány nejsou a které rovněž podléhají určitým ochranným režimům (např. podle nařízení REACH74). Známkou toho, že reziduum je odpadem, může být i to, že na trhu existuje alternativní materiál, který je schopen posuzované reziduum nahradit a jehož dopad na životní prostředí je podstatně menší. V opačném případě však to, že
70
V těchto případech Soudní dvůr rozhodoval, zda je zbytkový kámen z dolů a lomů odpadem či nikoli a případně za jakých okolností. ESD rozhodl, že obecně je skladovaný kámen odpadem, pouze pokud je skladován bez dalšího zpracování za účelem následného použití při stabilizaci vytěžených chodeb dolu, které jsou kamením plněny (tzn. v rámci běžné činnosti v dole), pak odpadem není (shrnutí rozsudku AvestaPolarit Chrome, bod 1). 71 Podobně bylo v bodě 1 rozsudku Soudního dvora ze dne 8. září 2005 (případ „španělské mrvy“, C121/03) Komise ES v. Španělsko konstatováno, že „statková hnojiva mohou být vyloučena z kvalifikace odpadů, pokud jsou legálně používána jako hnojiva, na řádně vymezených pozemcích a pokud se jejich skladování omezuje na potřeby tohoto hnojení“. Zároveň ale uvedl, že to, že taková hnojiva nejsou používána na pozemcích téhož zemědělského podniku, jako je podnik, který je vyprodukoval, nemá v tomto ohledu žádný dopad. 72 K tomuto případu dále SMOLEK, M. Judikatura EU – K výkladu pojmu „odpad“ v komunitárním právu. Ekologie a právo, 2006, č. 1, s. 17 73
Rozsudek Soudního dvora ze dne 15. června 2000 ve věci ARCO Chemie Nederland Ltd proti Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (C-418/97) a Vereniging Dorpsbelang Hees, Stichting Werkgroep Weurt a Vereniging Stedelijk Leefmilieu Nijmegen proti Directeur van de dienst Milieu en Water van de provincie Gelderland (C-419/97). 74
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1907/2006 o registraci, hodnocení, povolování a omezování chemických látek, o zřízení Evropské agentury pro chemické látky.
- 35 -
materiál není přímo pro životní prostředí škodlivý (zbytkový kámen, který není určen k využití – případ Palin Granit75) nebo že na něm lze provést úpravu vedoucí k jeho využití bez způsobení takové škody (případ ARCO Chemie – změna látky na palivo), ještě neznamená, že není odpadem. - subjekt s materiálem nakládá jako s odpadem – Způsoby nakládání s odpady jsou vyjmenovány v přílohách rámcové směrnice o odpadech a pokud subjekt s materiálem provádí některou z tam jmenovaných operací, může to být jistou nápovědou. I toto hledisko však může být za jistých okolností zavádějící, jelikož některé operace vedené v přílohách jako metody nakládání s odpady jsou běžně využívány i pro zpracování produktů. Jako příklad takového nakládání Komise uvádí spalování, kdy nelze odlišit spalování paliva jako produktu a spalování odpadu. - snaha subjektu omezit množství materiálu – To, že se podnik snaží množství vyráběného materiálu omezit, může svědčit pro to, že se jedná o odpad. I tady je ovšem třeba zjišťovat, jestli k takovému omezení nevedly jiné motivy, například nižší poptávka či vysoké náklady na skladování. Komise také vyjádřila obavu, aby přísné uplatňování tohoto kritéria neodvrátilo subjekty od přijetí opatření na předcházení vzniku odpadů.
5.2.2 Kategorie a skupiny odpadů
ZoOdp rozděluje odpady v podstatě pouze do dvou samostatných kategorií. ZoOdp výslovně vymezuje jen kategorii nebezpečných odpadů, s níž na mnoha místech spojuje přísnější režim nakládání s odpady. Ostatní odpady, které nejsou zařazeny do této kategorie, tvoří kategorii ostatních odpadů. Pro potřeby vedení evidence jsou podle vyhlášky MŽP č. 381/2001 Sb., Katalog odpadů76, jednotlivé odpady označovány písmeny „N“ a „O“, podle toho, do které kategorie jsou zařazeny. Podle § 4 písm. a) se nebezpečným odpadem rozumí odpad uvedený v Seznamu nebezpečných odpadů, který byl zveřejněn rovněž ve vyhlášce 381/2001 Sb.77, a dále jakýkoliv jiný odpad vykazující jednu nebo více nebezpečných vlastností 75
Ze shrnutí rozsudku ve věci Palin Granit: „…even if proven, that the stone does not pose any real risk to human health or the environment are not relevant criteria for determining whether the stone is to be regarded as waste”. 76 Vyhláška MŽP č. 381/2001 Sb., kterou se stanoví Katalog odpadů, Seznam nebezpečných odpadů a seznamy odpadů a států pro účely vývozu, dovozu a tranzitu odpadů a postup při udělování souhlasu k vývozu, dovozu a tranzitu odpadů, ve znění pozdějších předpisů. 77 Tamtéž.
- 36 -
uvedených v příloze č. 2 ZoOdp. Aby byl odpad zařazen do kategorie nebezpečných odpadů, není třeba, aby byl výslovně vyjmenován v Seznamu nebezpečných odpadů, ale ZoOdp v § 6 odst. 1 písm. b) a c) stanoví, že stačí, aby byl smíšen případně znečištěn některým z tam vyjmenovaných odpadů nebo některou ze složek, které činí odpad nebezpečným78. Z povinnosti zařadit odpady do kategorie nebezpečný jsou vyloučeny odpady, které sice splňují podmínky dané v § 6 odst. 1 písm. b) nebo c), ale bylo pro ně vydáno osvědčení o vyloučení nebezpečných vlastností (dále jen „osvědčení“). Z omezení pouze na písm. b) a c) lze výkladem per eliminationem a a contrario dovodit, že není možné vydat osvědčení na odpad, který je v Seznamu nebezpečných odpadů. Jelikož je zařazení odpadu do kategorie nebezpečný pravidelně spojeno s mnohem přísnějším režimem nakládání a ten s sebou nese i nezanedbatelně vyšší náklady, je možnost získání osvědčení pro řadu subjektů velice lákavá. I z toho důvodu ZoOdp ve spojení s prováděcím předpisem79 poměrně detailně upravuje podmínky, metody a další podrobnosti hodnocení nebezpečných vlastností odpadů, aby byla náležitě zajištěna ochrana životního prostředí. Osvědčení vydávají tzv. pověřené osoby (Hlava II. ZoOdp) jako výsledek hodnocení nebezpečných vlastností odpadu, provedeného na žádost původce či oprávněné osoby, která nakládá s odpadem. Pověření k hodnocení uděluje, při splnění všech podmínek, MŽP případně Ministerstvo zdravotnictví80, a to na dobu nejdéle pěti let, přičemž pokud osoba dále splňuje nutné požadavky, je možné požádat o prodloužení. ZoOdp stanoví jako podmínky vysokoškolské vzdělání v oboru, který je požadován pro hodnocení konkrétních druhů vlastností, nejméně deset let praxe a absolvování školení pro hodnocení nebezpečných vlastností odpadu v posledních šesti měsících před podáním žádosti o pověření. V případě, že hodnocení provádí právnická osoba, musí požadavky splnit ten, kdo odpovídá za řádnost provedeného hodnocení (tzv. odborný zástupce). K ukončení pověření může dojít v případě, kdy je odejmuto nebo zanikne-li jeho platnost. Odejmout pověření je možné v situaci, kdy pověřená osoba neplnila při hodnocení stanovené postupy, nesplňuje výše zmíněné podmínky vyžadované pro pověření nebo vystavila osvědčení na odpad, který má některou z nebezpečných vlastností. Naopak k zániku pověření dochází typicky při zániku právnické osoby 78
Seznam takových složek je obsahem přílohy č. 5 ZoOdp. Vyhláška MŽP č. 376/2001 Sb., o hodnocení nebezpečných vlastností odpadů, ve znění pozdějších předpisů. 80 Rozhodující je, pro hodnocení jakých vlastnosti je pověření vydáváno. 79
- 37 -
nebo v případě smrti fyzické osoby, uplynutím doby, na kterou bylo vydáno, ale i tehdy, je-li na majetek pověřené osoby vyhlášen konkurz. Pověření zaniká také v případě, že ukončení své činnosti oznámí sama pověřená osoba. Je třeba říci, že osvědčení nezbavuje původce ani oprávněnou osobu povinnosti nakládat s odpadem pouze způsobem, kterým nepoškodí životní prostředí, a ani odpovědnosti za škody, které způsobí případným nevhodným nakládáním. V případě, že má Inspekce nebo příslušný krajský úřad81 pochybnosti o dodržení všech podmínek pro udělení osvědčení, může platnost osvědčení pozastavit a jestliže se prokáže pravdivost těchto pochybností, tak i osvědčení odejmout. Kromě zařazování odpadů do kategorií jsou podle ZoOdp původci a oprávněné osoby povinny rozřazovat odpad do jednotlivých skupin, podskupin a druhů podle Katalogu odpadů a přiřazovat jim příslušná katalogová čísla. Katalog odpadů byl zveřejněn ve výše zmíněné vyhlášce MŽP 381/2001 Sb.82, která obsahuje rovněž podrobnosti upravující postup při zařazování. V případě, kdy není možné odpad zařadit podle Katalogu odpadů, je v pravomoci MŽP zařadit tento odpad, a to na návrh obecního úřadu obce s rozšířenou působností. Katalog odpadů rozděluje odpady do 20 skupin a jmenuje více než 800 druhů odpadů. Jedinou z těchto dvaceti skupin, kterou definuje ZoOdp mezi svými základními pojmy je skupina č. 20, komunální odpady. Definici pojmu můžeme tedy najít v § 4, tentokrát pod písm. b), který říká, že komunálním odpadem je „veškerý odpad vznikající na území obce při činnosti fyzických osob a který je uveden jako komunální odpad v prováděcím právním předpisu, s výjimkou odpadů vznikajících u právnických osob nebo fyzických osob oprávněných k podnikání“. Z definice jasně vyplývá, že komunální odpady vznikají pouze z činnosti subjektů, které jsou v postavení nepodnikajících osob. Toto omezení souvisí i s tím, že původcem komunálního odpadu nejsou jeho producenti, ale obec v okamžiku, kdy fyzická osoba odpady odloží na místě k tomu určeném a obec se stane jejich vlastníkem.83 ZoOdp stanoví několik práv a povinností obcí a fyzických osob při nakládání s komunálním odpadem. Z důvodu toho, že komunální odpad vzniká na mnoha místech obce, bylo obcím ZoOdp výslovně umožněno, aby vydáním obecně závazné vyhlášky zavedly na 81
Rozhodující pro určení místní příslušnosti je místo nakládání s odpadem. Vyhláška MŽP č. 381/2001 Sb., kterou se stanoví Katalog odpadů, Seznam nebezpečných odpadů a seznamy odpadů a států pro účely vývozu, dovozu a tranzitu odpadů a postup při udělování souhlasu k vývozu, dovozu a tranzitu odpadů, ve znění pozdějších předpisů. 83 KURAŠ, M. a kol. Odpadové hospodářství. vyd. 1. Chrudim: Ekomonitor, 2008, s. 52. 82
- 38 -
svém území systém pro nakládání s komunálními odpady. V něm by mělo být určeno, kam mají fyzické osoby odpad odkládat, přičemž ty jsou povinny tento systém respektovat. Obec má povinnost fakticky zajistit, ne pouze určit, místa, kam mohou fyzické osoby odkládat nebezpečné složky komunálního odpadu.84 K tomu, aby obec tuto povinnost splnila, stačí, aby určila místa k soustřeďování těchto složek a zajistila jejich odvoz minimálně dvakrát do roka. Podnikající subjekty mohou systému zavedeného obcí využívat v případě, že produkují odpad, který je podle Katalogu odpadů zařazen jako odpad podobný komunálnímu. Co se skrývá pod tímto pojmem, objasňuje § 2 odst. 2 vyhlášky MŽP o Katalogu odpadů,85 který říká, že „odpadem podobným komunálnímu odpadu se rozumí odpad podobného složení jako komunální odpad … vznikající při nevýrobní činnosti právnických osob nebo fyzických osob oprávněných k podnikání (např. v úřadech, kancelářích)“. V případě, že osoba oprávněná k podnikání využije možnosti zapojit se do obecního systému nakládání s komunálním odpadem, je povinna odpad třídit a zařazovat v souladu se stanoveným systémem. Pokud podnikatelé tohoto systému nevyužijí, jsou povinni z odpadu vytřídit využitelné a nebezpečné složky a zbylou směs zařadí pro účely odstranění jako směsný komunální odpad. Obce mohou za činnosti směřující k likvidaci komunálního odpadu vybírat úhrady, případně poplatek za komunální odpad podle § 17a ZoOdp nebo místní poplatek za provoz systému k nakládání s komunálním odpadem86. Tyto platby však není oprávněna vybírat najednou, a to v jakékoli kombinaci. Za účelem zabezpečení svých úkolů při nakládání s komunálním odpadem mohou dále obce, je-li to pro ně výhodné, založit dobrovolný svazek obcí.
5.3 Plánování v odpadovém hospodářství Plánování v oblasti odpadového hospodářství je nezbytným procesem pro reálné prosazení cílů, které jsou stanoveny předně ZoOdp, a to předcházení vzniku odpadů a v případě, že jejich vzniku nelze zabránit, s nimi nakládat tak, aby nedocházelo k poškozování či ohrožení životního prostředí nebo lidského zdraví a bylo podporováno jejich využívání. Povinnosti, které subjektům ukládá zákon, musí 84
JIRÁSKOVÁ, I., SOBOTKA, M. Zákon o odpadech s vysvětlivkami a prováděcí předpisy. 2. aktualizované vyd. Praha: Linde, 2005, s. 47. 85 Tamtéž. 86 Podle zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů.
- 39 -
být vzhledem k neurčenému počtu adresátů, formulovány v podstatě obecně. Pro fungování v konkrétních podmínkách je třeba tyto povinnosti podrobněji upravit, k čemuž jsou určeny právě plány odpadového hospodářství (dále jen POH). Ostatně účel POH stanoví sám ZoOdp v § 41 odst. 2, a to jako „vytváření podmínek pro předcházení vzniku odpadů a nakládání s nimi podle tohoto zákona“. POH jsou významným koncepčním nástrojem, kterým ZoOdp navázal na praxi zavedenou v zákoně o odpadech č. 238/1991, kde bylo povinností vypracovávat tzv. programy odpadového hospodářství (zákonem č. 125/1997 Sb. zrušeny). Jednotlivé úpravy se ale podstatně odlišují zejména ve vztahu k systémovým vazbám jednotlivých plánů. V současné době je základním plánem POH ČR, od něhož se dále odvíjí POH jednotlivých krajů, na které dále navazují POH těch původců odpadů, kteří jsou povinni takové plány zpracovávat. V původní úpravě v zák. č. 238/1991 Sb. byly naopak základním kamenem programy původců odpadů.87 Pro jednotlivé plány zákon stanoví specifické postupy schvalování a projednávání. POH ČR je zpracováván MŽP pro celou ČR a je stejně jako POH krajů veřejně přístupným dokumentem (§ 42 odst. 8 dokonce stanoví, že bude zveřejněn ministerstvem na portálu veřejné správy). POH ČR se ze zákona skládá z části, která obsahuje vyhodnocení stavu odpadového hospodářství a dále z tzv. závazné88 a směrné části. Závazná část POH ČR byla vydána ve formě nařízení vlády89 č. 197/2003 Sb. a jeho platnost je zamýšlena pro období deseti let, do roku 2012. Je složena z osmi kapitol, přičemž v úvodu každé kapitoly je stanoven hlavní cíl, jehož má být ve stanoveném období dosaženo. Jako strategické cíle byly stanoveny zejména snižování produkce odpadů, minimalizace jejich negativních vlivů (se zaměřením na nebezpečné odpady) a v neposlední řadě jejich maximální využívání namísto primárních zdrojů. Zásadní povinností je každoroční vyhodnocování plánu (do 31. prosince následujícího roku), na jehož základě mají být navrhovány případné změny. Posledním zveřejněným hodnocením bylo to za období 2005 – 2006. Z něj vyplývají jak úspěchy, tak určité problémy v plnění některých cílů. Mezi úspěchy lze bezesporu řadit trvale se zvyšující množství využívaných odpadů (v období 2002 – 2006 se jednalo o nárůst o více než 40 %, přičemž převážně šlo o upřednostňované 87
DAMOHORSKÝ, M. a kol. Právo životního prostředí. Vyd. 2. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 406. § 42 odst. 4: „stanoví rámcové cíle a rámcová opatření k jejich dosažení a upravuje soustavu indikátorů jejich hodnocení“. 89 Jak předepisuje § 42 odst. 3. 88
- 40 -
materiálové využívání). Naopak stále, a to až do současnosti, přetrvávají problémy s neplněním cíle snížit množství sládkovaného komunálního odpadu (zde je nepochybně důvodem i nepřipravenost právní úpravy) a jisté nedostatky jsou i v prosazování zpětného odběru (konkrétně autovraků).90 POH krajů musí stejně jako příslušné úřady, kraje a obce při své rozhodovací činnosti v odpadovém hospodářství respektovat závaznou část POH ČR (§ 42 odst. 6). Jejich zpracování náleží do samostatné působnosti. O vztahu směrných částí POH jednotlivých stupňů se zákon nezmiňuje, ale je pravděpodobné, že při jejich přípravě z nich bude zpracovatel vycházet, i vzhledem k vzájemné provázanosti jednotlivých částí. I POH krajů mají tedy svou směrnou a závaznou část, pro níž ZoOdp předepisuje jak některé povinné náležitosti (§ 43 odst. 4), tak formu obecně závazné vyhlášky pro její vyhlášení (odst. 10). ZoOdp také vyzývá kraje ke vzájemné spolupráci, jedná-li se o záležitosti překračující jejich hranice. Taková spolupráce je zapotřebí hlavně v případech, kdy se jedná o zařízení, významná pro region o více krajích a mnohdy i celostátně, nebo při přepravě odpadů. Kraje jsou povinny každoročně zpracovávat vyhodnocení svých POH, na jejichž základě může dojít k jeho přehodnocení. Ostatně jak POH ČR tak i krajů je ze zákona zpracováván na dobu 10 let, ale při každé zásadní změně podmínek je zpracovatel povinen bezprostředně reagovat i změnou plánu. Zpracovávat POH je povinností těch původců odpadů, kterým to stanoví zákon, a to na základě množství produkovaných odpadů. Konkrétně je limit stanoven na 10 a více tun nebezpečných odpadů ročně nebo 1000 a více tun ostatních odpadů. Vzhledem k tomu, že plán je závazným podkladem pro činnost původce, je třeba, aby v případě, kdy přestane odpovídat konkrétním podmínkám a cílům původce, byl co nejdříve aktualizován. Také POH původce nesmí být v rozporu s plány vyššího stupně, ostatně pokud by tomu tak bylo, zpracovatel by porušil obecně závaznou vyhlášku, v níž byl uveřejněn POH kraje. Obsahové náležitosti stanoví MŽP prováděcím předpisem91. Jako kontrolní mechanismus správného zpracování je stanovena povinnost zaslat kopii návrhu POH původce krajskému úřadu, který k návrhu do 3 měsíců sdělí své připomínky, na jejichž základě je původce povinen
90
Stručná prezentace hodnocení za období 2005 – 2006 je dostupná na www.env.cz. Vyhláška Ministerstva životního prostředí č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, ve znění pozdějších předpisů, (§28). 91
- 41 -
návrh přepracovat. Pro zpracování plánu je předepsána roční lhůta od okamžiku, kdy bylo dosaženo výše zmíněné hranice produkce odpadů. Závěrem bych u institutu plánování dodala k obcím (které jsou povinny zpracovávat POH), jako k původcům odpadů, že plán zpracovávají v rámci samostatné působnosti, což vyplývá i ze zákona o obcích, který do přenesené působnosti svěřuje pouze zákonem stanovené povinnosti, mezi něž vytváření POH nepatří92.93 V poměrně výjimečném postavení jsou obce, které vytvořily svazek obcí podle zákona o obcích (§49), jelikož mohou vytvářet společný POH původce odpadu. K tomu jsou výslovně zmocněny i § 44 odst. 8 ZoOdp.
92
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, (§8). JIRÁSKOVÁ, I., SOBOTKA, M. Zákon o odpadech s vysvětlivkami a prováděcí předpisy. 2. aktualizované vyd. Praha: Linde, 2005, s. 127. 93
- 42 -
6. Subjekty a jejich práva a povinnosti
V rámci právní úpravy likvidace odpadů se setkáváme s celou řadou různorodých subjektů, jejichž zatřídění do skupin může být poměrně složité. V nejobecnější rovině, jak ostatně vyplývá i z právní teorie, můžeme hovořit o subjektech soukromého a veřejného práva94. Ani toto rozdělení není naprosto jasné, neboť v rámci celého práva životního prostředí se často setkáváme se subjekty, které stojí někde na pomezí těchto celků95. Zůstaneme-li v rovině veřejnoprávní můžeme subjekty dále rozlišit na ty, které jsou nadány určitou pravomocí a kompetencemi a ty, vůči nimž jsou tyto pravomoci vykonávány. V první skupině se setkáme se subjekty obdařenými mocí, ať již jde o moc zákonodárnou, výkonnou nebo soudní. I v rámci právní úpravy likvidace odpadů se uplatňují všechny tyto složky státní moci. Parlament ČR, v jehož rukou je moc zákonodárná, je v prvé řadě oprávněn přijímat zákony a ve vztahu k zahraničí ratifikuje mezinárodní smlouvy. Poslanci, skupiny poslanců a Horní komora Parlamentu (Senát) mají právo zákonodárné iniciativy. Moc soudní se naopak uplatňuje při řešení sporů mezi „uživateli práva“, tedy subjekty aplikujícími právo, a je významná i vzhledem k interpretaci norem, která ačkoli v našem právním prostředí není formálně závazná, fakticky je její význam při aplikaci norem nepopiratelný. Moc výkonná se realizuje prostřednictvím soustavy orgánů s velmi různorodým předmětem činnosti, a to od podzákonné normotvorby, případně vytváření metodických
předpisů
a
poskytování
v konkrétních případech, až
informací,
po plnění
přes
kontrolních a
rozhodovací
činnost
dozorových
funkcí.
V následujícím textu se budu soustředit na orgány a jejich činnost pouze v rámci výkonu státní správy. Orgány státní správy můžeme rozdělit na ústřední a místní orgány. O které se konkrétně ve vztahu k problematice likvidace odpadů (respektive odpadového hospodářství) jedná, hovoří následující podkapitola (6.1), v jejíž poslední části (bod 6.1.3) jsou zvlášť uvedeny orgány, které mají ve vztahu ke 94
Není mou snahou podávat zde právněteoretický výklad této problematiky, ale velmi zjednodušeně můžeme říci, že pro odlišení těchto dvou rovin (soukromoprávní a veřejnoprávní) je, co se týče subjektů, asi nejpodstatnějším rozdílem jejich vzájemné postavení. Pro soukromoprávní sféru je typické horizontální, rovné postavení, kdy žádný subjekt není druhému nadřazen, kdežto ve sféře veřejnoprávní je tomu právě naopak. 95 Typicky osoby soukromého práva, na něž je delegován výkon některé veřejnoprávní činnosti.
- 43 -
zbývajícím složkám poněkud specifické postavení a ZoOdp jim svěřil některé důležité pravomoci. Hovořím o Policii ČR a celních orgánech. V navazujících podkapitolách jsou vymezeny další subjekty, které mají v procesu likvidace odpadů a blízce souvisejících činnostech důležité úkoly a které v podstatě tvoří druhou skupinu subjektů, tedy ty, vůči nimž jsou jednotlivé pravomoci vykonávány. V prvé řadě se jedná o původce odpadu a dále o provozovatele zařízení k využívání a odstraňování odpadu a o subjekt s poměrně specifickým postavením, o odpadového hospodáře. U těchto subjektů jsou rovněž uvedeny jejich zákonné povinnosti s tím, že připomínám, že je třeba mít na paměti, že všem těmto subjektům jsou adresovány, kromě zvláštních povinností, zároveň obecné povinnosti všech subjektů. ZoOdp mezi tyto obecné povinnosti řadí především ty, na nichž je vystavěna hierarchie odpadového hospodářství96, čímž zároveň odkazuji na podrobnosti uvedené u tohoto pojmu v rámci kapitoly 5.
6.1 Organizace státní správy v oblasti likvidace odpadů Úplný výčet orgánů vykonávajících veřejnou správu v oblasti odpadového hospodářství je uveden v § 71 ZoOdp. V následujících ustanoveních zákona jsou blíže rozvedeny jejich jednotlivé pravomoci a působnost. Aby mohly být a byly správními úřady v praxi řádně vykonávány pravomoci v rámci jejich kontrolní činnosti, ZoOdp výslovně stanoví (§ 81) oprávnění a povinnosti pracovníků provádějících takovou kontrolu. Pracovníci jsou oprávněni vstupovat v nezbytné míře na cizí pozemky, případně do cizích objektů, jsou-li užívány k výkonu hospodářské činnosti, požadovat potřebné doklady a vysvětlení, případně odebírat vzorky a pořizovat fotodokumentaci. Naopak k jejich povinnostem patří především povinnost prokázat se průkazem, zachovávat mlčenlivost o skutečnostech tvořících obchodní tajemství, pořizovat protokol o provedené kontrole a v neposlední řadě šetřit co nejvíce práva kontrolovaného. Za tímto účelem jsou povinni předem informovat provozovatele o tom, že vstupují do objektů a dále respektovat interní předpisy zařízení (zejména provozní a bezpečnostní řády).
96
Předcházení vzniku odpadu, přednostní využívání atd.
- 44 -
6.1.1 Ústřední úroveň
Ministerstvo životního prostředí (MŽP) je ústředním orgánem státní správy v oblasti odpadového hospodářství s výjimkou činností, které jsou zákonem výslovně svěřeny do rukou jiných orgánů (viz níže). Ve stejně vymezené oblasti je také orgánem, který vykonává vrchní státní dozor, což v rámci odpadového hospodářství znamená, že dozoruje ostatní správní úřady, zda při své činnosti dodržují příslušné právní předpisy a také to, zda jsou obecně dodržována jednotlivá ustanovení právních norem a rozhodnutí správních úřadů vydaných v rámci nakládání s odpady. V oblasti mezinárodní spolupráce poskytuje v požadovaném rozsahu informace o stavu odpadového hospodářství v ČR příslušným orgánům ES a mezinárodních smluv a jmenuje zástupce do orgánů založených na základě předpisů ES. Jak jsem již uvedla, důležitou povinností MŽP je i zpracovávání POH ČR a jeho každoroční vyhodnocování. V případech, kdy je k tomu výslovně zmocněno, vydává prováděcí předpisy k provedení ZoOdp. Rovněž je příslušným orgánem k rozhodnutí o odvolání proti rozhodnutím České inspekce životního prostředí a krajského úřadu. Zvláštní postavení má v rámci zařazování odpadů, kdy v případě, že odpad nelze jednoznačně zařadit podle Katalogu odpadů, rozhodne o takovém zařazení právě MŽP. Jak bylo řečeno, některé činnosti veřejné správy v odpadovém hospodářství spadají i do působnosti jiných ústředních orgánů než MŽP. V oblasti ochrany veřejného zdraví při nakládání s odpady je příslušným orgánem Ministerstvo zdravotnictví, v jehož působnosti vykonávají jednotlivé úkoly orgány ochrany veřejného zdraví (jsou například dotčenými orgány při rozhodování v záležitostech týkajících se nakládání s odpady, kdy může být ohroženo lidské zdraví, nebo se vyjadřují k provozním řádům zařízení k nakládání s odpady). Dalším ministerstvem na úseku nakládání s odpady je Ministerstvo zemědělství, které koordinuje kontroly dodržování povinností při používání upravených kalů na zemědělské půdě, prováděné jemu podřízeným Ústředním kontrolním a zkušebním ústavem zemědělským97. Jeho činnost je tedy omezena na specifický druh odpadu a jeho následné použití, jehož pravidla jsou dána jak ZoOdp98 tak především vyhláškou MŽP99. 97
Zákon č. 147/2002 Sb., o Ústředním kontrolním a zkušebním ústavu zemědělském a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o Ústředním kontrolním a zkušebním ústavu zemědělském). 98 § 32 až 33 ZoOdp. 99 Vyhláška MŽP č. 382/2001 Sb., o podmínkách použití upravených kalů na zemědělské půdě, ve znění pozdějších změn.
- 45 -
Jedním z nejvýznamnějších orgánů státní správy v odvětví životního prostředí, oblast likvidace odpadů nevyjímaje, je Česká inspekce životního prostředí (dále Inspekce). Postavením sice není ústředním orgánem, jelikož je ze zákona100 podřízena MŽP, ale vzhledem ke způsobu její organizace, kdy se skládá z ústředí a na místní úrovni
je
její
činnost
realizována
prostřednictvím
jednotlivých
oblastních
inspektorátů, se těmto orgánům podobá. Funkce, kterou Inspekce v oblasti likvidace odpadů plní je kontrolní. Pozice Inspekce je poměrně silná a co se týče pravomoci ukládat sankce ve formě pokut, je téměř výhradně svěřena do jejích rukou.101 Rovněž je oprávněna podávat podněty krajskému úřadu k zákazu provozu zařízení k odstraňování odpadů, nesplňuje-li provozovatel právní předpisy a hrozí-li závažná ekologická újma.
6.1.2 Místní úroveň
Na místní úrovni se můžeme setkat de facto s dvěma typy orgánů. První skupinou jsou specializované, územně dekoncentrované orgány, jimiž jsou právě orgány ochrany veřejného zdraví (např. krajské hygienické stanice) nebo oblastní inspektoráty životního prostředí, jak jsem uvedla výše. Druhou skupinou jsou subjekty všeobecné územní správy, jimiž jsou obce a kraje a jejich orgány, působící, jak v rámci samostatné, tak i přenesené působnosti. Jejich působnost je dána zákonem o obcích102 a zákonem o krajích103 a konkrétní výčet činností v oblasti odpadového hospodářství obsahuje ZoOdp (§ 78 až 80). V rámci samostatné působnosti jsou kraje povinny zpracovávat pouze plány odpadového hospodářství. Oproti tomu výčet činností, jež byly na kraje přeneseny a které vykonávají krajské úřady, je poměrně obsáhlý104. Důležitou rozhodovací pravomocí je udělování souhlasu k provozu zařízení k nakládání s odpady, jejichž prostřednictvím jsou vykonávány téměř všechny druhy činností vedoucí k likvidaci odpadů (sběr a výkup, využívání či odstraňování). Naopak je za určitých podmínek oprávněn i zakázat provoz zařízení k odstraňování odpadů. Také uděluje souhlas 100
Zákon č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa, ve znění pozdějších předpisů. 101 JIRÁSKOVÁ, I., SOBOTKA, M. Zákon o odpadech s vysvětlivkami a prováděcí předpisy. 2. aktualizované vyd. Praha: Linde, 2005, s. 147 a 157. 102 Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. 103 Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. 104 Srovnej § 78 odst. 1 a 2.
- 46 -
k plánu úprav skládky nebo mísení nebezpečných odpadů a mnoha dalším činnostem. Krajské úřady mají rovněž významnou kontrolní funkci, ale pokud se podíváme zejména na ustanovení, která upravují sankce za deliktní jednání (část desátá ZoOdp, § 66 až 70), zjistíme, že narozdíl od Inspekce nebo obecních úřadů, nebyla krajským úřadům udělena pravomoc ukládat za porušení norem pokuty či jiné sankce. Mají také evidenční povinnosti ve vztahu k uděleným souhlasům nebo vydaným rozhodnutím. V rámci správních řízení plní i úlohu odvolacího orgánu vůči rozhodnutím obecního úřadu a obecního úřadu obce s rozšířenou působností. Další úkoly jsou svěřeny do pravomoci dvou úrovní obecních úřadů. Obecní úřad s rozšířenou působností má rovněž významné rozhodovací a kontrolní pravomoci, a to v podstatě všude tam, kde takové pravomoci nejsou svěřeny krajskému úřadu. Oproti tomu má také podle § 66 odst. 2 a 5 oprávnění ukládat pokuty jako sankce za nesplnění předepsaných povinností. Podle § 79 odst. 4 dávají obecní úřady s rozšířenou působností jako dotčené orgány vyjádření ke stanoveným záměrům (zřízení zařízení k odstraňování odpadů nebo malých zařízení pro biologické zpracování využitelných biologicky rozložitelných odpadů a další), k nimž je příslušný správní úřad (krajský či stavební), vedoucí správní řízení, povinen přihlížet. ZoOdp vyslovuje požadavek na prokázání zvláštní odborné způsobilosti zaměstnanců úřadů při výkonu vybraných činností přenesené působnosti. Obecním úřadům je § 80 ZoOdp svěřena kontrola jednak podnikajících osob, a to zda využívají systému zavedeného obcí pouze na základě písemné smlouvy a v případě, že jej nevyužívají, zda mají zajištěno využití nebo odstranění odpadu v souladu se zákonem a jednak fyzických osob, které nepodnikají, zda se zbavují odpadu pouze v souladu se ZoOdp. Při své činnosti jsou oprávněny stanovit kontrolovaným subjektům opatření k nápravě, včetně lhůt pro jejich provedení, případně uložit i pokuty105. V rámci odstraňování odpadu skládkováním mají pravomoc kontrolovat, jsou-li řádně placeny poplatky za ukládání odpadů. V ustanovení § 80 ZoOdp taxativně vymezil činnosti, které na území vojenských újezdů vykonávají újezdní úřady.
105
Například za využívání systému zavedeného obcí pro nakládání s komunálním odpadem bez písemné smlouvy nebo v případě, že nemá zajištěno využívání či odstraňování odpadu v souladu se ZoOdp, může být podnikající osobě uložena pokuta až do výše 300 tis. Kč.
- 47 -
6.1.3 Celní orgány a Policie ČR
Kontrolní činnost celních orgánů (§ 77) lze rozdělit do několika skupin. Je jimi kontrola v rámci vnitrostátní přepravy odpadů, kde jsou oprávněni ke kontrole při přepravě nebezpečných odpadů, dále kontrola dovozu baterií a akumulátorů ze zemí, které nejsou členy EU a nejširší kompetence jsou celním orgánům svěřeny v rámci přeshraniční přepravy odpadů.106 Při porušení povinností spojených s přepravou odpadů jsou oprávněni ukládat nápravná opatření. Sankce ve formě pokut však může ukládat pouze Inspekce, a to do jednoho roku ode dne, kdy se o porušení povinností dozvěděla, nejpozději do tří let ode dne, kdy k porušení došlo. Celní úřady si mohou při kontrole vyžádat odbornou pomoc Inspekce nebo jsou-li pochybnosti v tom, zda je přepravovaná věc odpadem či nikoli, mohou požádat místně příslušný krajský úřad107 o rozhodnutí v této věci. Při provádění kontrol jsou celní úřady oprávněny zastavovat vozidla a kontrolovat totožnost osob provádějících přepravu, dále fyzicky samotný přepravovaný odpad a samozřejmě související doklady, odebírat vzorky a pořizovat fotodokumentaci. ZoOdp umožňuje celním úřadům v situaci, kdy zjistí v rámci kontroly přepravy odpadů porušení povinností vyplývajících z přímo použitelných předpisů Evropských společenství o přepravě odpadů, provést kontrolu i na místě vzniku odpadů u původce, držitele nebo oznamovatele a na místě určení u konečného příjemce. Specifickým oprávněním celních orgánů je možnost v případě porušení předpisů přerušit přepravu nebo zadržet vozidlo sloužící k přepravě. Takové vozidlo se dopravci vydá až tehdy, kdy zaplatí stanovenou kauci108 nebo pokuty uložené Inspekcí za spáchání správního deliktu. Novelou provedenou zákonem č. 314/2006 byl do ZoOdp vložen nový § 77a, kterým byly svěřeny některé úkoly na úseku odpadového hospodářství Policii ČR. Plnění těchto úkolů spočívá zejména v monitorování podezřelých jevů při pohraničním odbavování a v pohraničním pásmu109, které by mohly nasvědčovat nelegální přepravě odpadů, a předávání podnětů celním úřadům a Inspekci, se kterými je Policie ČR v úzké součinnosti a vzájemně si s nimi poskytuje odbornou pomoc. Při plnění těchto úkolů se Policie ČR řídí a využívá pravomoci podle zvláštních předpisů, 106
JIRÁSKOVÁ, I., SOBOTKA, M. Zákon o odpadech s vysvětlivkami a prováděcí předpisy. 2. aktualizované vyd. Praha: Linde, 2005, s. 161. 107 Pro určení místní příslušnosti je rozhodné místo, kde byla kontrola prováděna. 108 Podle § 77 odst. 7 se jedná o částku 10 až 15 tisíc Kč. 109 V pásmu 25 km od státních hranic podle § 2 odst. 1 písm. b) bod 2. zákona č. 216/2002 Sb., o ochraně státních hranic, ve znění pozdějších předpisů.
- 48 -
a to zejména podle zákona č. 283/1991 Sb., o Policii ČR a zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, obojí ve znění pozdějších předpisů.
6.2 Původce odpadu Správný výklad tohoto pojmu má velký význam, jelikož na základě takového postavení vzniká určitému subjektu mnoho povinností v rámci nakládání s odpady s dopadem na následnou likvidaci vzniklého odpadu (zařazování do jednotlivých kategorií a skupin, zabezpečení před nežádoucím únikem nebo vedení evidence a další). Pojem původce lze podle nauky o právu životního prostředí zjednodušeně definovat jako subjekt, který svou činností potencionálně nebo fakticky poškozuje životní prostředí. Ve vztahu k problematice odpadů je původcem ten, při jehož činnosti vzniká odpad, tedy potencionální ekologická zátěž.110 ZoOdp hovoří v § 4 písm. p) konkrétně o právnických osobách nebo fyzických osobách oprávněných k podnikání, při jejichž podnikatelské činnosti vznikají odpady. Zejména pokud se jedná o fyzické osoby oprávněné k podnikání, může v praxi docházet k jistým problémům. Jak vyplývá z některých rozhodnutí ministra životního prostředí111, správní orgány někdy mylně předpokládají statut původce odpadů, aniž by řádně zjistily skutkový stav. V konkrétních případech je třeba vždy určit, zda odpad vznikl skutečně v rámci podnikatelské činnosti a ne v rámci osobního života fyzické osoby, zejména, pokud je místo bydliště shodné s místem provozu živnosti112. Stejně tak je třeba, aby bylo prokázáno, že odpady nacházející se v místě, kde podnikatelský subjekt svou činnost vykonával, pocházejí skutečně z jeho činnosti113. Naopak lze při uložení pokuty za nesplnění některých povinností (např. povinnost vést evidenci) vycházet pouze z toho,
110
SOBOTKA, M. Vybrané principy práva životního prostředí. In Sborník „Aktuální otázky práva životního prostředí“. Ed. Průchová, I. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2005, s. 142. 111 LANGROVÁ, V. Přehled judikatury z oblasti životního prostředí. vyd. 1. Praha: ASPI, 2007, s. 223-224. 112 Viz rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 3. 12. 2003: „V posuzované věci je sice podnikatel fyzickou osobou oprávněnou k podnikání v oblasti ubytovacích služeb…nebylo však prokázáno, že v době rozhodné pro uložení pokuty podnikání skutečně vykonával.…úřady se nezabývaly rozlišením jednání žadatele jako podnikatele a jeho jednání v rámci osobního života.“. 113 Rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 6. 10. 2004: „…odvolatel je fyzickou osobou oprávněnou k podnikání, avšak objekt, v němž svou činnost vykonával, několik měsíců fakticky neprovozoval…V řízení nebylo prokázáno, že nebezpečné odpady vznikly při jeho podnikatelské činnosti.“.
- 49 -
že ze samotné podstaty podnikatelské činnosti je zřejmé, že odpady touto činností vznikají (např. natěračské práce114). V případě produkce komunálního odpadu je za stanovených podmínek (odpad vzniká na území obce a má původ v činnosti fyzických osob, na něž se nevztahují povinnosti původce) původcem odpadu de iure obec, a to k okamžiku, kdy jsou odpady uloženy na místě k tomu určeném. Ke stejnému momentu se váže i vznik vlastnického práva obce k takto odloženým věcem. Podle § 17 odst. 6 ZoOdp je možné, že na základě smlouvy s obcí mohou systému nakládání s komunálními odpady zavedeného obcí využít i právnické a fyzické osoby oprávněné k podnikání, které při své činnosti produkují odpad zařazený podle Katalogu odpadů115 jako odpad podobný komunálnímu. Vzhledem k tomu, že tato možnost zde není pro průmyslový odpad, je patrné, že je určena především pro odpad z malých provozoven působících na území obce (například kanceláře, prodejny a ostatní služby místního významu)116. To, že uvedené subjekty využívají tento systém, však neznamená, že nejsou původcem produkovaného odpadu (viz první věta § 17 odst. 6) se všemi povinnostmi, které z takového postavení vyplývají. Povinnosti původce jsou ZoOdp vyjmenovány v § 16. Podstatné je, že původce je za odpady odpovědný od doby, kdy odpad vyprodukuje až do chvíle, kdy jej sám zlikviduje, případně jej předá oprávněné osobě (k tomu viz dále u provozovatelů zařízení k likvidaci odpadů). Primární úkolem původců je zařazovat odpady podle druhů a kategorií a podle tohoto zařazení odpad dále shromažďovat. Těchto povinností je původce zproštěn pouze v případě, kdy s upuštěním od třídění a odděleného shromažďování vyjádřil souhlas příslušný správní úřad, a to v případě, že to není třeba vzhledem k následnému způsobu likvidace odpadu. Tímto úřadem je podle § 79 odst.1c obecní úřad s rozšířenou působností. Třídění a oddělené shromažďování vytváří podmínky pro následné využívání v co největší míře. Jejich prostřednictvím jsou například odděleny odpady vhodné pro recyklaci případně energetické využívání naopak vytříděním nebezpečných složek odpadu je významně snížena možnost jejich negativního působení na životní prostředí.
114
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 1. 2006, čj. 11 Ca 216/2005-41 In LANGROVÁ, V. Přehled judikatury z oblasti životního prostředí. vyd. 1. Praha: ASPI, 2007, s. 223. 115 Vyhláška MŽP č. 381/2001 Sb., kterou se stanoví Katalog odpadů, Seznam nebezpečných odpadů a seznamy odpadů a států pro účely vývozu, dovozu a tranzitu odpadů a postup při udělování souhlasu k vývozu, dovozu a tranzitu odpadů (Katalog odpadů) 116 RYCHETSKÝ, D. Odpady – Podnikatelem bez pokut. Brno: ERA group spol. s r. o., 2002, s. 14.
- 50 -
V souladu se stanovenou hierarchií odpadů je i původcům, jako prvním subjektům, kteří jsou s odpadem v kontaktu, uloženo zajistit jeho přednostní využívání. Pokud nemůže odpady využít případně odstranit původce sám, je povinen převést je do vlastnictví oprávněné osoby, přičemž i té je adresována povinnost přednostního využití. Jak jsem již dříve uvedla, původci odpadů jsou (za jistých podmínek) povinni zpracovávat POH a jsou tak nejnižším stupněm systému plánování v odpadovém hospodářství.117 Aby vyprodukované odpady co nejméně zatěžovaly životní prostředí, jsou původci povinni zabezpečit, aby nebyly nežádoucím způsobem znehodnoceny, odcizeny, případně neunikly do okolí. Rovněž jsou povinni ověřovat jejich nebezpečné vlastnosti a podle takto zjištěných vlastností s nimi i nakládat a kontrolovat vliv nakládání s odpady na životní prostředí, zda je v souladu s očekávanými vlivy (jak je předpokládají zvláštní předpisy a zejména POH původce). V neposlední řadě je třeba zmínit povinnosti, které jsou spojeny s možností průběžného i následného překontrolování řádného výkonu všech úkolů pověřenými orgány. K nim patří zejména vedení přesné evidence všech údajů, o kterých to stanoví zákon, a dále umožnění kontrolním úřadům vstup do objektů a zařízení, kde je s odpadem nakládáno a předání všech dokumentů a pravdivých informací v případě, kdy o to pracovníci provádějící kontrolu požádají. Ke specifickému postavení obcí jako původců komunálního odpadu náleží i jedna specifická povinnost. Obce jsou povinny určit místa, kam mohou fyzické osoby odkládat komunální odpad a zajistit místa, kam mohou odkládat jeho nebezpečné složky. Fyzické osoby jsou pak následně povinny na tato určená místa odpad odkládat, a to na základě obecně závazné vyhlášky obce. Závěrem ještě uvádím, že původci jsou stejně jako některé oprávněné osoby povinni za určitých podmínek ustanovit odpadového hospodáře. K tomu dále odkazuji na podkapitolu věnovanou tomuto subjektu.
117
K tomu blíže v podkapitole 5.3.
- 51 -
6.3 Provozovatel zařízení k likvidaci odpadů Podle ZoOdp118 lze s odpady (s výjimkou stanovených případů) nakládat pouze v zařízeních, která jsou k tomu určena, přičemž nesmí docházet k ohrožování ani poškozování lidského zdraví a životního prostředí. Pojem zařízení je definován v § 4 písm. e) jako technické zařízení, ale i pouze místo, stavba nebo část stavby. To, že se může jednat i o místo nebo část stavby je důležité zejména pro rozhodování o tom, zda je pro výkon určité činnosti potřeba obdržet souhlas pro provozování zařízení či nikoli (viz dále). Zařízeními určenými k likvidaci odpadů se v souladu s výkladem pojmu likvidace, podaným v úvodu této práce, myslí zařízení k využívání a zařízení k odstraňování odpadů. Vedle zařízení ke sběru a výkupu odpadů a za výše zmíněných podmínek i vedle obcí jsou jedinými subjekty, které jsou oprávněny k převzetí odpadu do svého vlastnictví, neboli jsou tzv. oprávněnými osobami. To tedy znamená, že převzít odpad do vlastnictví nejsou oprávněny například subjekty, které zajišťují přepravu odpadu a jiné obdobné činnosti.119 V § 12 odst. 4 je stanovena obecná povinnost všech subjektů, které se zbavují odpadu, zjistit si, zda odpad předávají oprávněné osobě. Pokud se dotyčná osoba takovým oprávněním neprokáže, nesmí jí být odpad předán. Touto povinností je posílena odpovědnost všech subjektů za další nakládání s předaným odpadem, avšak ve skutečnosti dopadá pouze na osoby oprávněné k podnikání. Fyzickým osobám nepodnikajícím je totiž předepsána ustanovením § 17 odst. 4 povinnost odkládat komunální odpad na místech k tomu určených obcí, pokud odpad samy nevyužijí v souladu se zákony. V takovém případě samozřejmě povinnost ověřovat oprávněnost odpadá, jelikož ta v plném rozsahu přechází na obec.120 Z toho, že povinnosti při využívání a rovněž při odstraňování odpadu jsou předepsány pouze provozovatelům příslušných zařízení, lze implicitně odvodit, že tyto činnosti lze vykonávat prakticky jen v rámci těchto zařízení. Provozovat zařízení k likvidaci odpadů je možné respektive legální pouze tehdy, kdy k tomu udělil souhlas krajský úřad. Souhlas k provozování není třeba pouze v několika specifických případech. První možností je, je-li jeho vydání nahrazeno postupem
118
§ 12 odst. 2. ZoOdp. RYCHETSKÝ, D. Odpady – Podnikatelem bez pokut. Brno: ERA group spol. s r. o., 2002, s. 17. 120 JIRÁSKOVÁ, I., SOBOTKA, M. Zákon o odpadech s vysvětlivkami a prováděcí předpisy. 2. aktualizované vyd. Praha: Linde, 2005, s. 35. 119
- 52 -
v řízení podle zákona o integrované prevenci121, v jehož rámci jsou posuzovány komplexně všechny podmínky pro povolení provozu, které předepisují jednotlivé zvláštní zákony, ZoOdp nevyjímaje122. Druhá výjimka je stanovena pro využívání odpadu v zařízeních, kde, pokud splní všechny předepsané parametry, je odpad použit jako vstupní surovina123. Povinností provozovatelů těchto zařízení je vést průběžnou evidenci o odpadech a způsobech nakládání s nimi a dále umožnit orgánům vykonávajícím kontrolu vstup do objektů a zařízení a v případě potřeby jim poskytnout dokumentaci a pravdivé informace. Poslední výjimka je stanovena pro tzv. malá zařízení, o kterých se blíže zmíním v druhé části práce, jelikož se podle definice podané ustanovením § 33b odst. 1 ZoOdp jedná o zařízení, která do stanovené kapacity zpracovávají využitelné biologicky rozložitelné odpady. K provozu malého zařízení stačí (podle stejného ustanovení), za současného dodržení předpisů na ochranu zdraví lidí a životního prostředí, pouze kladné vyjádření obecního úřadu obce s rozšířenou působností. Rozhodnutí o vydání souhlasu má velký význam i v navazujících řízeních. Zejména je nutným předpokladem k následnému vydání kolaudačního souhlasu ke stavbám určeným k využívání a odstraňování odpadů podle stavebního zákona124. Zákon zvláštním ustanovením pamatuje i na případ, kdy dojde k převodu nebo přechodu práva k užívání zařízení. V takové situaci je nový provozovatel povinen zažádat o vydání nového souhlasu k provozu zařízení. Pokud tak stihne učinit do 30 dnů ode dne převodu či přechodu, platí pro něj dosavadní souhlas až do doby, kdy bude rozhodnuto o jeho žádosti. Tímto opatřením je zajištěna plynulost provozu zařízení. Podrobnosti týkající se náležitostí, které musí být splněny pro to, aby byl v řízení vydán souhlas (náležitosti žádosti, technické požadavky na zařízení, provozní řád aj.), upravilo na základě zákonného zmocnění MŽP prováděcím předpisem, konkrétně vyhláškou č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, ve znění pozdějších změn. Po technické stránce je nezbytné, aby zařízení k likvidaci odpadů splňovalo požadavky stanovené zvláštními předpisy na ochranu zdraví a životního prostředí a za tímto účelem využívalo příslušné technologie a vybavení. Vyhláška 121
Zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 122 § 82 odst. 2 ZoOdp. 123 Typicky využívání zmetků z výroby, které jsou opětovně materiálově využity. 124 Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů.
- 53 -
rovněž předepisuje, že každé zařízení je nutné vybavit informační tabulí, přístupnou z veřejného prostranství, která poskytne obecné informace, zejména o názvu zařízení, druzích zpracovávaných odpadů, provozní době a úřadu, který vydal souhlas s provozem zařízení. Jak bylo řečeno, povinnosti při likvidaci (využívání a odstraňování) odpadů jsou adresovány přímo a pouze provozovatelům zařízení určených k těmto způsobům nakládání s odpady, a to § 19 a § 20 ZoOdp. Jejich postavení je v těchto činnostech tedy naprosto jedinečné. Mezi povinnosti stanovené provozovatelům zařízení na využívání odpadů patří zejména provozovat zařízení v souladu s jeho provozním řádem, který je jakýmsi základním řídícím dokumentem zařízení. Provozní řád je předmětem posuzování v rámci řízení o vydání souhlasu pro provoz zařízení. Jeho obsahové náležitosti jsou dány přílohou č. 1 již zmíněné vyhlášky o podrobnostech nakládání s odpady. Kromě obecných požadavků125 musí provozní řády zařízení pro likvidaci odpadů obsahovat i podrobné údaje o zpracovávaných odpadech, a to i vzhledem k jejich využitelnosti a výhodnosti ve vztahu k ochraně životního prostředí. Každý provozovatel zařízení je povinen zveřejnit seznam odpadů, k jejichž využívání je oprávněn. Zveřejněný seznam by měl pochopitelně odpovídat tomu, který je dán i v provozním řádu zařízení. Formu, jakou by měl být seznam zveřejněn, ZoOdp ani prováděcí vyhláška nestanoví. Způsob zveřejnění se zřejmě bude lišit případ od případu a bude záležet na tom, kde se zařízení nachází, na jeho velikosti a škále využívaných odpadů, jelikož z těchto faktů lze alespoň přibližně určit počet původců a oprávněných osob, kteří by mohli zařízení potencionálně využít a k jejichž informovanosti zveřejnění seznamu především slouží.126 Důležitou povinností provozovatele je vedení průběžné evidence o odpadech a způsobech nakládání s nimi, ohlašovat odpady a zasílat příslušným úřadům další stanovené údaje. Za účelem co největší prevence poškození životního prostředí stanoví ZoOdp provozovatelům několik dalších povinností. Provozovatel je zejména povinen zabezpečit odpady před tím, aby byly nežádoucím způsobem znehodnoceny, odcizeny nebo došlo k jejich úniku. Rovněž je povinen ověřovat nebezpečné vlastnosti odpadů 125
Základní údaje o zařízení, o tom jaké odpady zpracovává a jaké technologie využívá a o přijatých opatřeních pro omezení negativních vlivů zařízení a pro případ havárie. 126 JIRÁSKOVÁ, I., SOBOTKA, M. Zákon o odpadech s vysvětlivkami a prováděcí předpisy. 2. aktualizované vyd. Praha: Linde, 2005, s. 54.
- 54 -
podle § 6 odst. 4 ZoOdp (tzn. za předpokladu, že disponuje osvědčením o vyloučení nebezpečných vlastností odpadu) a podle takto zjištěných vlastností s odpady nakládat. Osvědčení vydává tzv. pověřená osoba127, která v něm zároveň provozovateli stanoví četnost a způsob, jakým má být ověřování prováděno. V případě, že provozovatel zjistí, že odpady resp. nakládání s nimi má nepříznivý vliv na zdraví lidí a životní prostředí, který neodpovídá vlivům předpokládaným v provozním řádu, je povinen o tom bez zbytečného odkladu uvědomit příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností. V podstatě duplicitně jsou mezi povinnostmi provozovatele upraveny některá oprávnění kontrolních orgánů. Provozovateli je totiž zvlášť uloženo umožnit kontrolním orgánům vstup do objektů a zařízení a na vyžádání jim předložit dokumentaci a poskytnout pravdivé a úplné informace související s nakládáním s odpady. Poslední povinností provozovatele zařízení k využívání odpadů, kterou je třeba zmínit, je povinnost ustanovit odpadového hospodáře v případě, kdy to je nutné na základě podmínek daných ZoOdp. Vzhledem k zaměření poslední podkapitoly se zde, podobně jako u původců odpadů, omezím na konstatování existence této povinnosti. Provozovatelům zařízení k odstraňování odpadů jsou, společně pro všechny způsoby odstraňování odpadu, stanoveny naprosto shodné povinnosti jako provozovatelům, kteří odpad využívají, a platí pro ně tedy totéž, co bylo řečeno výše. Nad to je provozovatelům zařízení k odstraňování odpadů adresována povinnost v mimořádných situacích, kdy hrozí poškození životního prostředí, odstranit odpad na základě rozhodnutí obecního úřadu obce s rozšířenou působností. Tato povinnost neplatí pro provozovatele absolutně, ale pouze v případě, že je to pro něj technicky možné. Náklady, které vzniknou v souvislosti s odstraněním příslušného odpadu, uhradí úřad, který vydal rozhodnutí o odstranění. Ze zákona však vzniká úřadu právo se regresně zhojit na osobě, která je za odpad odpovědná. Tímto ustanovením je řešen velký problém vzniklý za situace, kdy například není zcela jasné, kdo je odpovědnou osobou, a tudíž na ní nelze přímo vymáhat odstranění odpadu, který bezprostředně hrozí poškozením životního prostředí nebo ho dokonce již poškozuje a je proto nutné zasáhnout v co nejkratším čase.
127
Kdo může být pověřenou osobou stanoví § 7 odst. 2 ZoOdp.
- 55 -
Další povinnosti jsou zvlášť stanoveny pro skládkování a spalování odpadů, které patří mezi jedny z nejčastějších způsobů odstraňování odpadů v České republice. Co se týče spalování odpadu, stanoví ZoOdp v § 22 pouze požadavek, aby probíhalo pouze za podmínek daných předpisy o ochraně ovzduší a o hospodaření energií. V ostatním odkazuje již na příslušné zákony a rovněž na vyhlášku o podrobnostech nakládání s odpady, která upravuje požadavky na nakládání s odpady, které vznikají při spalování nebezpečného odpadu (§ 9). Provozovatel skládky je podle § 21 ZoOdp povinen před zahájením provozu prokázat, že je dostatečně finančně zajištěn, zejména nemá dluhy vůči místně příslušnému správci daně a celnímu úřadu, a že vytvořil finanční rezervu, která bude využita na péči o skládku, rekultivaci a asanaci po ukončení jejího provozu. Činnosti, kterým slouží finanční rezerva, je provozovatel povinen zajišťovat ještě nejméně 30 let po ukončení provozu skládky. Jak vyplývá z hierarchie odpadového hospodářství, je skládkování odpadu mezním způsobem likvidace odpadů, jelikož představuje pro životní prostředí největší nebezpečí. Jako takový je zpoplatněn, a to zejména proto, aby subjekty byly stimulovány k využití jiných způsobů likvidace, především využití. Vybírat poplatek za uložení odpadů na skládky je rovněž povinností provozovatelů skládek. Poplatek je ovšem příjmem obcí (resp. Státního fondu životního prostředí), na jejichž katastrálním území se skládka nachází, nikoli provozovatelů. Provozovatel je dokonce povinen stejně jako ostatní původci platit za uložení i v případě, že ukládá odpad na vlastní skládku. Výjimkou je obec, ukládá-li odpad na skládku, kterou zároveň provozuje a ta se nachází v jejím katastrálním území.128 V současné době se připravuje záměr, aby poplatky byly příjmem krajů, jako subjektů odpovědných za systém odpadového hospodářství na svém území. V dalších odstavcích § 21 klade ZoOdp požadavky na umístění a technické provedení skládky tak, aby byla zajištěna ochrana životního prostředí, přičemž technické provedení musí vždy odpovídat druhu odpadu, který má být skládkován. Na skládky je možné ukládat pouze takové odpady, u nichž to právní předpisy umožňují, resp. nezakazují. Ačkoli může na první pohled vypadat, že ZoOdp poskytuje v třetím oddílu druhé hlavy úplný výčet povinností provozovatelů zařízení k likvidaci odpadů, není 128
JIRÁSKOVÁ, I., SOBOTKA, M. Zákon o odpadech s vysvětlivkami a prováděcí předpisy. 2. aktualizované vyd. Praha: Linde, 2005, s. 129.
- 56 -
tomu tak úplně. Podle ustanovení § 16 odst. 4 totiž na oprávněné osoby s přechodem vlastnictví k odpadu přecházejí i povinnosti původce, jak jsou uvedeny výše u tohoto subjektu.
6.4 Odpadový hospodář Zákon č. 185/2001 (ZoOdp) zavedl do právní úpravy odpadového hospodářství subjekt odpadového hospodáře (§ 15). Jak vyplývá i z důvodové zprávy k zákonu, nechali se navrhovatelé zákona inspirovat v SRN, kde takový institut již existoval. Potřeba odpadových hospodářů vzešla především z toho, že v rámci nakládání s velkým množstvím odpadů, a to zejména s těmi s nebezpečnými vlastnostmi, představuje velké riziko pro životní prostředí. Je proto žádoucí, aby na proces nakládání dohlížel přímo u původců a oprávněných osob subjekt, který je k tomu odborně způsobilý. Požadavky na odbornou způsobilost stanoví přímo ZoOdp. Odpadovým hospodářem může být „ pouze fyzická osoba, která má dokončené vysokoškolské vzdělání a nejméně 3 roky praxe v oboru odpadového hospodářství v posledních 10 letech, nebo střední vzdělání ukončené maturitou a nejméně 5 let praxe v oboru odpadového hospodářství v posledních 10 letech“129. Povinnost ustanovit odpadového hospodáře nemá každý původce nebo oprávněná osoba. Dopadá pouze na ty, kteří během posledních dvou let nakládali s nebezpečnými odpady v množství větším než 100 t nebezpečného odpadu za rok a dále na provozovatele skládky nebezpečných odpadů nebo komunálních odpadů (bez kvantitativního omezení). Z výčtu povinných subjektů jsou v odst. 5 vyloučeni pouze dopravci. Splnění této povinnosti je předpokladem pro vydání souhlasu krajského úřadu s provozem zařízení k likvidaci odpadů podle § 14 ZoOdp. Odpadový hospodář je přímo ze zákona zmocněn k tomu, aby zastupoval původce nebo oprávněnou osobu ve věcech odpadového hospodářství před orgány veřejné správy, a to zejména v rámci jejich kontrolní činnosti. Tímto opatřením však samozřejmě není omezena možnost statutárních orgánů jednat jménem společností, které mají ustanoveného odpadového hospodáře, případně za tímto účelem zmocnit další osobu.130 129
§ 16 odst. 6 ZoOdp. JIRÁSKOVÁ, I., SOBOTKA, M. Zákon o odpadech s vysvětlivkami a prováděcí předpisy. 2. aktualizované vyd. Praha: Linde, 2005, s. 42. 130
- 57 -
Aby bylo zajištěno, že odpadový hospodář bude vykonávat svou odbornou činnost řádně a částečně také to, že jeho působení nebude pouze pro forma, například za účelem obdržení souhlasu k provozu zařízení, je stanoven maximální počet pěti původců a oprávněných osob, resp. samostatných provozoven, kterým může odpadový hospodář poskytovat své odborné služby. Zákon také pamatuje na situaci, kdy odpadový hospodář ukončí svou činnost u původce či oprávněné osoby. V zájmu zajištění plynulého odborného nakládání s odpady jsou v případě, že stále splňují podmínky pro povinné ustanovení odpadového hospodáře, původci či oprávněné osoby povinny ustanovit nového hospodáře a jeho ustanovení oznámit ve lhůtě třiceti dní.
- 58 -
7. Vybrané způsoby likvidace odpadů
V této závěrečné kapitole první části práce je třeba doplnit, jaké jsou zákonem dovolené způsoby likvidace, přičemž co se týče vymezení významového rozsahu tohoto pojmu131, dovolím si volně navázat na kapitolu 1. této práce. Žádný ze způsobů likvidace odpadů není zcela ideální ve vztahu k ovlivňování životního prostředí. Je však nepochybné, že dopady některých metod na okolní prostředí jsou až neporovnatelně menší nebo dokonce minimální a v porovnání s jinými mají i řadu jiných výhod. Jak bylo řečeno v kapitole 1., jsou legální způsoby likvidace odpadů rozděleny ZoOdp do dvou skupin, které jsou označeny jako využívání a odstraňování odpadů. Oba pojmy ZoOdp definuje mezi základními pojmy prostřednictvím odkazu na taxativně vyjmenované způsoby likvidace v příslušných přílohách ZoOdp, kde jsou jim přiřazeny jednoduché kódy. Způsoby využívání jsou uvedeny v příloze č. 3 pod kódy R1 až R13 a způsoby odstraňování v příloze č. 4 pod kódy D1 až D15. Není mým cílem zde vyjmenovat všechny způsoby likvidace, jak je uvádějí tyto přílohy zákona. V dalším se budu věnovat pouze obecnějším kategoriím a dále pouze vybraným, z mého pohledu nejvýznamnějším, formám likvidace odpadů, s uvedením jejich základních charakteristik a souvisejících poznatků.
7.1 Způsoby využívání odpadů Ze zákona je každý povinen zajistit likvidaci odpadů především způsoby jejich využití a teprve v případě, kdy takový postup není možný, je oprávněn zajistit jejich odstranění. Ještě v rámci využívání odpadů je upřednostňováno materiálové před energetickým využíváním. Rovněž tyto dva termíny jsou definovány v § 4 (písm. m) a n)) ZoOdp. Materiálové využívání přibylo mezi pojmy v důsledku harmonizace původní úpravy s evropskými předpisy a je vymezeno jako „nahrazení prvotních surovin látkami získanými z odpadů, které lze považovat za druhotné suroviny, nebo využití látkových vlastností odpadů k původnímu účelu nebo k jiným účelům, s 131
Likvidace odpadů z mého pohledu zahrnuje jak způsoby využívání, tak způsoby odstraňování odpadů.
- 59 -
výjimkou bezprostředního získání energie“132. Ve výrobním sektoru je nepochybně cílem zavádění výše zmiňovaných máloodpadových technologií, v jejichž rámci je dáván důraz na omezení spotřeby a ztrát primárních vstupních materiálů. Tyto procesy je však v důsledku jejich celkové finanční a technické náročnosti nutné doplnit vhodnými způsoby opětovného využití odpadních materiálů z výroby jako (druhotných) vstupních surovin. Jak uvádí prof. Ing. Mečislav Kuraš, Csc. ve své monografii Odpadové hospodářství133, snižuje materiálové využívání přirozeně i závislost výrobního sektoru na dovozu surovin ze zahraničí. Energetické využívání odpadů charakterizuje ZoOdp (§ 4 písm. n)) jako „použití odpadů hlavně způsobem obdobným jako paliva za účelem získání jejich energetického obsahu nebo jiným způsobem k výrobě energie“. V podstatě shodně, jako tato zákonná definice, zní i popis jednoho ze způsobů využívání odpadů, který ZoOdp jmenuje ve své příloze č. 3 pod kódem R1. Racionální hospodaření s energiemi je jedním z nejakutnějších požadavků v nynějším trendu ochrany životního prostředí. V současnosti se stále častěji mluví například o využívání biomasy, a to získané jak ze zemědělské produkce, tak z vytříděných komunálních odpadů a dalších zdrojů, ale zaváděno je i množství dalších technologií. O energetickém využití hovoří nejen ZoOdp, ale rovněž zákon o obalech134 a několik dalších. Zákon o obalech stanoví povinnost osob, které uvádějí na trh obaly a balené výrobky, zajistit, aby odpady z použitých obalů byly dále využitelné jedním z určených způsobů. Mezi těmi uvádí i energetické využití, které definuje jako „přímé spalování za uvolňování energie hořením, a to samostatně nebo spolu s jiným odpadem a se zužitkováním získaného tepla“135. Mnohé
technologie
na
likvidaci
odpadů
často
kombinují
procesy
materiálového tak energetického využití, aby zbývající množství nevyužitého odpadu, které je třeba odstranit, bylo co nejmenší. Tak je tomu i v případě výroby bioplynu, kdy jsou k jeho výrobě využity bioodpady, a to způsobem obdobným jako paliva, a zbytkové odpady, které nejsou bioplynovými stanicemi využitelné, nacházejí často své uplatnění ještě v zemědělství, kde po příslušné úpravě slouží jako hnojiva.
132
§ 4 písm. m) ZoOdp. Mečislav KURAŠ. Odpadové hospodářství. Chrudim: Vodní zdroje Ekomonitor spol. s r.o., 2008, s. 67. 134 Zákon č. 477/2001 Sb., o obalech a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 135 § 4 odst. 1 c) tamtéž. 133
- 60 -
Tradičním způsobem materiálního využívání odpadů, který není ani v našich podmínkách žádnou novinkou, je recyklace. Přesto dochází v souvislosti s recyklací k velkým posunům, a to jak v oblasti technologií, tak i v právní úpravě. V návrhu nové rámcové směrnice o odpadech, schválené Evropským parlamentem v červnu 2008, je stanovena povinnost členských států přijmout taková opatření, která povedou k dosažení 50 procent míry recyklace vybraných složek komunálního odpadu (konkrétně se jedná o sklo, papír, plasty a kovy) a 70 procent hospodářského odpadu do roku 2020136. Pojem recyklace není nikde v ZoOdp definován (objevuje se pouze v příloze č. 3), ale vysvětlení tohoto slova nabízí jiné předpisy. Například zákon o ochraně ovzduší říká, že recyklací se rozumí „zpracování vyřazených výrobků za účelem znovuzískání regulovaných látek a materiálové využití“137. Zákon o obalech138 charakterizuje recyklaci jako „proces, kterým jsou odpady z obalů nebo obalových prostředků nebo jejich zbytky případně spolu s dalšími materiály přeměněny ve výrobek nebo surovinu“. V praxi se rozlišují dva typy recyklace, neboli opětovného uvedení do oběhu, a to interní, dochází-li ke znovuvyužití v rámci procesu, ve kterém odpad zároveň vznikl, nebo externí, kdy dojde k jeho využití v jiném procesu (tzv. další využití).139 Recyklací lze dosáhnout hned několika pozitivních výsledků. Nejen, že se snižují nároky na vstupní zdroje, ale stejně tak se snižuje zátěž pro životní prostředí na výstupu. Prostřednictvím recyklace se rovněž zmenšuje množství exhalací a objem znečištěných vod. Jak ale upozorňuje Kuraš, při dalším využití dochází v rámci výrobního procesu pouze k omezení dopadů odpadních výrobních reziduí na životní prostředí, ovšem potřeba vstupních surovin zůstává nezmenšena a v tomto ohledu je externí recyklace nedokonalým procesem140. I tak však nelze pozitivní přínos recyklaci odepřít. Dalším způsobem využívání odpadů je obnova organických látek, vyjma těch, které se používají jako rozpouštědla. Do této skupiny činností zákon výslovně řadí kompostování a další biologické procesy. Jelikož se v druhé části práce zabývám 136
HAVRÁNKOVÁ, V. Revize rámcové směrnice o odpadech. Odpadové fórum, 2008, č. 9, s. 23. § 2 odst. 2 c) zákona č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 138 § 2 odst. 1 c) bod 1. zákona č. 477/2001 Sb., o obalech a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 139 KURAŠ, M. a kol. Odpadové hospodářství. vyd. 1. Chrudim: Ekomonitor, 2008, s. 72. 140 Tamtéž s. 74. 137
- 61 -
likvidací bioodpadů a ta probíhá právě prostřednictvím těchto biologických procesů, odkazuji v podrobnostech tohoto nakládání na tuto část. Pod posledními dvěma kódy, jmenuje příloha č. 3 jako způsoby využívání odpadů také předúpravu odpadů, která vede k využití jedním z předtím jmenovaných způsobů, a dále i skladování materiálů před tím, než jsou jinak využity. Pod skladování, jako způsob využívání, však není zařazeno skladování na místě vzniku před uskutečněním sběru.
7.2 Způsoby odstraňování odpadů Mezi způsoby odstraňování odpadů uvádí příloha č. 4 k ZoOdp na prvním místě skládkování. Ačkoli je tento způsob deklarován jako krajní možnost likvidace odpadů a veškeré strategické dokumenty si dávají za cíl snižování množství sládkovaného odpadu, je tato stále nejrozšířenějším a nejčastějším způsobem likvidace. Podle § 4 písm. h) ZoOdp je skládka odpadů „technické zařízení určené k odstraňování odpadů jejich trvalým a řízeným uložením na zemi nebo do země“. Ačkoli jsou skládky stavbami speciálně technicky upravenými tak, aby nedocházelo ke kontaminaci vod a byly minimalizovány vlivy na kvalitu ovzduší, je skládkování stále činnost s velkými dopady na životní prostředí141 a je třeba pro ně stanovit některé limity a zvláštní povinnosti, o kterých jsem se již výše zmínila v souvislosti s povinnostmi provozovatelů zařízení. Aby bylo pro výstavbu skládky vydáno stavební povolení, není třeba splnit pouze podmínky dané stavebním zákonem142, ale výstavba skládky je předmětem rovněž v řízeních podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí143 a zákona o integrované prevenci144, která stavebnímu řízení předcházejí. Skládkování je řetězec plánovaných procesů navážení odpadů, jejich vrstvení a průběžného zakrývání inertními materiály.145 Tyto činnosti jsou předmětem detailního monitorování. S moderním skládkováním jsou spojeny techniky, které umožňují
141
K tomu KURAŠ, M. a kol. Odpadové hospodářství. vyd. 1. Chrudim: Ekomonitor, 2008, s. 82-85. Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů. 143 Zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 144 Zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 145 Viz bod 141. 142
- 62 -
nakládat s tzv. výluhovými vodami146 a čerpat skládkový plyn147 a tím také významně snižovat negativní vlivy skládek. Skládkový plyn (jímaný metan) je také dále energeticky využitelný. Jak bylo řečeno, je skládkování vzhledem ke své nebezpečnosti pro životní prostředí spojeno s povinností náležitě o skládku pečovat, a to i po jejím uzavření, po němž následuje i povinná asanace a rekultivace území skládky. K těmto činnostem jsou provozovatelé skládek povinni vytvářet finanční rezervu podle části osmé, hlavy II. ZoOdp. Veškeré bližší požadavky na skládkování, které nestanoví ZoOdp jsou upraveny v prováděcím předpise. Tímto předpisem je vyhláška MŽP č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu, ve znění pozdějších předpisů. Ve vyhlášce jsou upraveny technické požadavky na skládku a její provoz, požadavky na ukládání některých druhů odpadů, způsob vytváření a čerpání finanční rezervy a další povinnosti. Významným nástrojem, kterým vyhláška přispívá ke snižování nebezpečnosti skládkování a množství sládkovaného odpadu, je stanovení seznamu odpadů, které je zakázáno ukládat na skládku, případně které lze ukládat na skládku pouze za určitých podmínek. Dalším způsobem odstraňování odpadů (až na výjimky, kdy je možné zařadit spalovny jako zařízení k využívání odpadů, viz dále) je spalování, které je poměrně vhodnou alternativou ke skládkování. Spalování je tepelné zpracování odpadů, jehož cílem je snížit výskyt nebezpečných složek a množství odpadů vůbec. Spalování je rovněž provázeno vznikem tepla, které může být následně efektivně energeticky využito.148 I díky tomuto pozitivnímu vedlejšímu projevu spalování a díky současným moderním zařízením, která jsou schopna účinně zachycovat škodlivé spaliny a kterými již bývají spalovny vybaveny, je v návrhu nové rámcové směrnice o odpadech spalování, při němž se vyrobí více energie, než bylo do procesu dodáno, zařazeno mezi zařízení pro energetické využívání odpadů149. Jak jsem uvedla výše, proti této změně se postavila Česká republika, podporovaná množstvím ekologických sdružení, avšak nebyla úspěšná a verze návrhu směrnice schválené Evropským parlamentem 146
Vznikající ze zachycené dešťové vody následně prošlé skládkou nebo biologickými a chemickými reakcemi probíhajícími uvnitř skládky. 147 Vzniklý přeměnami organických složek bez přístupu vzduchu. 148 KURAŠ, M. a kol. Odpadové hospodářství. Vyd. 1. Chrudim: Ekomonitor, 2008, s. 89. 149 Nová směrnice nedefinuje energetické využívání jako takové, ale pomocí vzorce energetické účinnosti stanoví, které spalovny lze zařadit do kategorie zařízení na využívání odpadů. Rovněž viz HAVRÁNKOVÁ, V. Revize rámcové směrnice o odpadech. Odpadové fórum, 2008, č. 9, s. 22-23
- 63 -
tuto překvalifikaci spaloven na zařízení k využívání odpadů nakonec obsahuje. Česká delegace však dokázala prosadit možnost členských států zakázat dovoz odpadů za účelem jeho spálení, z něhož pramenily největší obavy. Ačkoli odborná veřejnost již delší dobu upozorňuje, že moderní odpadové hospodářství se neobejde bez termického zpracování odpadů150 a za pravdu jí dávají i zkušenosti jiných států EU (zejm. SRN), trvá MŽP na svém postoji, kterým upřednostňuje především procesy mechanickobiologické úpravy, jako prostředek eliminace spalování. Tento závěr je však často vyvracen s tím, že MBÚ představuje pouze předstupeň spalování. Obě formy by tak měly být zaváděny současně a vytvářet funkční integrované systémy likvidace odpadů. Přesto již v současné době může být spalování odpadů za jistých okolností považováno ze energetické využívání. V § 23 ZoOdp je stanoveno, že spalování se považuje za energetické využívání tehdy, jestliže odpad nepotřebuje po vlastním zapálení další podpůrné palivo a vznikající teplo se použije pro vlastní potřebu nebo potřebu dalších osob a dále v případě, kdy se odpad použije jako palivo v zařízeních na výrobu energie nebo materiálů, za předpokladu, že jsou splněny podmínky předpisů na ochranu ovzduší. V případě, že jsou při likvidaci odpadu spalováním tyto požadavky splněny, mělo by zpracování podléhat režimu využívání odpadu a s tím nebýt omezováno například v rámci přepravy odpadů.151 I přesto, že spalování má, například oproti skládkování, své nesporné výhody152, je třeba mít stále na paměti, že i k tomuto způsobu odstranění je třeba přistoupit až po vyčerpání všech možností využití odpadu. K nevýhodám spalování lze počítat zejména vysoké nároky na technickou vybavenost zařízení a s tím spojené
150
Viz např. HYŽÍK, J. Energetické využívání odpadů je nepostradatelné. Odpady, 2008, č. 1, s. 21 nebo Redakce. Nezapomněli jsme na integrované systémy? Aneb co neprosazuje novela zákona. Odpadové fórum, 2008, č. 4, s. 17. 151 Tomuto závěru však ne vždy odpovídá praxe, viz rozhodnutí MŽP v případu Závodu na termické využití odpadu TERMIZO (listopad 2004). In JANČÁŘOVÁ, I. Otazníky kolem pojmu „spalování odpadu a energetické využití odpadu“ a s tím související otázky dovozu odpadů. Ekologie a právo, 2005, č. 1, s. 17-19. Toto rozhodnutí MŽP však bylo napadeno žalobou a ačkoli Městský soud tuto žalobu zamítl, bylo jeho rozhodnutí rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 31. října 2008 (čj. 2 As 44/2007 – 212) zrušeno a vráceno k dalšímu řízení. V odůvodnění zmíněného rozsudku se mimo jiné uvádí, že „pokud má být odpad dodán do spalovny TERMIZO, která je zařízením disponujícím technologií, jež umožňuje odpadu být užitečným, tj. vyrobit energii a nahradit tak primární zdroje energie, není možné jednoznačně považovat takovéto využití odpadu za druhotný efekt jeho likvidace. Spalovna TERMIZO byla postavena s povolením všech k tomu příslušných orgánů státní správy jako zařízení k energetickému využívání odpadů, není proto důvodné se domnívat, že odpady přepravené do tohoto zařízení budou především odstraněny.“ 152 Například co se týče ochrany klimatu, je mnohem větším ohrožením skládkový methan než oxid uhličitý produkovaný spalovnami. Tento rozdíl navíc podporuje skutečnost, že energie vznikající při spalování odpadů, nahrazuje používání jiných paliv a v důsledku toho není do ovzduší uvolňován další CO2.
- 64 -
vysoké náklady na výstavbu i následný provoz a v neposlední řadě určitý negativní vliv na kvalitu ovzduší. Vliv spaloven odpadů na kvalitu ovzduší upravuje zákon o ochraně ovzduší153. Spalovny jsou zařazeny podle své kapacity154 do kategorie zvláště velkých nebo velkých zdrojů znečišťování ovzduší a podle druhu zpracovávaného odpadu se dělí na spalovny nebezpečného, komunálního a jiného odpadu.155 Přísný režim, do kterého jsou takto spalovny zařazeny, je dán zejména proto, že spalovny odpadů zpracovávají materiál, jehož složení nelze dopředu přesně odhadnout. Z toho důvodu nelze ani spolehlivě zjistit faktický negativní vliv výsledných spalin na prostředí. Je nepochybné, že spalováním se významně snižuje toxicita nebezpečných a komunálních odpadů, na druhou stranu je pravda, že některé látky se v těchto procesech nespalují dokonale a ve formě spalin mohou unikat do ovzduší. Z těchto důvodů jsou moderní spalovny vybaveny účinnými technologiemi sloužícími k zachycování spalin. Toto zachycování je zpravidla prováděno v několika stupních, podle druhu škodlivých látek, které se konkrétním procesem mají zachytit156. Mezi další způsoby odstraňování odpadů patří různé metody ukládání odpadů. V současné době nabývá stále na větším významu metoda konečného až trvalého uložení do podzemních prostor po hlubinném hornictví. V této souvislosti se mluví o tzv. skládkovém hornictví. Tento způsob odstraňování se jeví jako vhodný zejména pro odstraňování zbytkového materiálu právě z hornictví, ale i stavebnictví, kdy je možné využít vlastností těchto materiálů k vyztužování podzemních prostor, které už neslouží těžbě. Po vhodné technické úpravě je možné do těchto prostor ukládat i materiály obsahující některé nebezpečné složky. Vzhledem k množství činných i uzavřených hlubinných dolů na území České republiky, je tento způsob v našich podmínkách reálně využitelný. Již od počátku 90. let je tento způsob odstraňování realizován například v dolech v okolí Karviné a některých dalších lokalitách. Ve vztahu k hornickému podnikání se otevírají možnosti dalších cest uplatnění především uzavřených dolů, jejichž využitím se snižuje ekonomická náročnost vzhledem k tomu, že není třeba budovat nové prostory a související 153
Zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 154 Počet tun odstraňovaného odpadu za den případně hodinu. 155 K tomu více JANČÁŘOVÁ, I. Zařízení na odstraňování a využívání odpadu coby zdroje znečišťování ovzduší. Ekologie a právo, 2006, č. 1, s. 2 - 5 156 Jako příklad těchto metod lze uvést zachycování nechvalně známých dioxinů prostřednictvím tzv. aktivního uhlí (KURAŠ, M. a kol. Odpadové hospodářství. vyd. 1. Chrudim: Ekomonitor, 2008, s. 97).
- 65 -
dopravní cesty. Výhody tohoto způsobu dále spočívají v naprosté izolovanosti odpadů od vnějšího prostředí, a tedy i v ochraně před přístupem cizích osob a také před působením přírodních vlivů jako slunečního záření nebo srážek.157 Rovněž mezi způsoby odstraňování jsou zařazeny úpravy odpadů, které bezprostředně
předcházejí
konečnému
odstranění
jedním
z dalších
způsobů
jmenovaných v příloze č. 4 k ZoOdp. Úpravy odpadů slouží zejména k usnadnění následného nakládání s odpady případně snížení jejich množství či toxicity. Jednotlivé technologie jsou v příloze 4 rozděleny do několika skupin. Užívány jsou například biologické úpravy vybraných odpadů prostřednictvím činnosti mikroorganismů či skupin mikroorganismů. Jinými metodami jsou úpravy složení nebo smísení odpadů a v neposlední řadě jsou to fyzikálně-chemické úpravy. Posledně jmenovaná skupina úprav zahrnuje opravdu nepřeberné množství technologií, které směřují zejména ke snížení nebezpečnosti zpracovávaných odpadů. Účelem fyzikálních úprav odpadů je zejména separace nebezpečných složek z odpadu a docílení stavu, kdy odpad přestane podléhat režimu nakládání s nebezpečným odpadem a tím se i výrazně sníží náklady na jeho další zpracovávání případně skladování. Jako nejčastější metody fyzikálních úprav jsou používány zejména destilace, sušení, filtrace, vymývání půd nebo vymrazování158 a mnoho dalších. Účelem chemických úprav je zejména chemickými reakcemi detoxikovat některé druhy odpadů, tak aby byly dále zpracovatelné. Jednou z nejběžnějších chemických úprav je neutralizace odpadů, neboli úprava jejich pH. U této metody stejně jako u několika dalších je výhodou, že neutralizovat například kyselé odpady lze zase jinými odpady, které mají naopak zásaditý základ. K jiným procesům zpracování lze využít oxidačně-redukční reakce nebo srážení, obojí používané především u odpadů obsahující některé z těžkých kovů.159
157
K tomu více KURAŠ, M. a kol. Odpadové hospodářství. vyd. 1. Chrudim: Ekomonitor, 2008, s. 86 – 89. 158 Užívané pro separaci vody z odpadních roztoků. 159 KURAŠ, M. a kol. Odpadové hospodářství. vyd. 1. Chrudim: Ekomonitor, 2008, s. 100 – 117.
- 66 -
II. ČÁST – Likvidace bioodpadů 1. Bioodpady jako aktuální problém
Bioodpady neboli biologicky rozložitelné odpady (dále jen „BRO“) se staly v rámci hledání nových řešení v likvidaci odpadů velmi aktuálním tématem. V současné době činí BRO asi 48% směsného komunálního odpadu160 (nemluvě o jiných zdrojích, např. zemědělství) a toto množství neustále narůstá. Nebezpečí tohoto trendu spočívá zejména v tom, že většina tohoto množství je skládkována, a to i přesto, že tento způsob likvidace by měl být až krajní možností. Množství odpadu ukládaného na skládkách však není samo o sobě jediným nebezpečím. Přítomnost nezpracovaného BRO v tak velkém množství má velmi negativní vliv na životní prostředí i na lidské zdraví. Ohrožuje a rovněž poškozuje hned několik složek životního prostředí, především půdu, vody a v neposlední řadě ovzduší. Nebezpečí spočívá zejména v tvorbě skleníkových plynů (kdy v navýšení skleníkového efektu je metan, produkovaný nezpracovanými skládkovanými BRO, mnohonásobně účinnější než oxid uhličitý), dále v tvorbě toxických výluhů a v přítomnosti patogenních mikroorganismů a virů ohrožujících zdraví jak lidí, tak zvířat.161 BRO jsou přitom velmi dobře zpracovatelné odpady, které jsou ze své podstaty určeny pro materiální či energetické využívání. Při zvýšení využívání BRO dochází hned k několika pozitivním výsledkům, k nimž zdaleka nepatří jen snížení množství sládkovaného odpadu. Biologické odpady jsou dobře využitelné například při výrobě bioplynu, jako alternativního zdroje energie, při zpracování kompostováním zase významně přispívají k ochraně půd a klimatu. Posun od likvidace prostřednictvím skládkování ke způsobům využívání těchto odpadů, který byl již v naší i evropské legislativě nastartován, je ostatně předmětem dalších kapitol. BRO jsou produkovány v rámci množství různorodých činností člověka. Jsou tak tvořeny odpady ze zemědělské a lesnické produkce, ze zpracovatelského 160
VEJNAR, P., MLNAŘÍKOVÁ, J. Produkce biodegradabilních odpadů v ČR v letech 2004 – 2006. Odpadové fórum, 2008, č. 2, s. 11. 161 VÁŇA, J. Technologické možnosti využití bioodpadů. In Sborník „Nakládání s bioodpady v legislativě a praxi“. Chrudim: Ekomonitor, 2008, s. 37.
- 67 -
průmyslu, dále jsou zde řazeny biologicky rozložitelné komunální odpady (dále jen „BRKO“), kaly z čistíren odpadních vod, ale také odpady z veřejného stravování nebo kuchyňské odpady, které se nesmějí používat ke krmení zvířat. Z celkového množství vzniklých BRO drží největší podíl odpady z rostlinné a živočišné výroby. S těmito odpady ovšem není větší problém, jelikož jsou poměrně efektivně zpracovávány a využívány zpravidla přímo u původců. Jak jsem naznačila výše, velké množství BRO se nachází i v komunálním odpadu. Oproti BRO ze zemědělské výroby není téměř vůbec využíván a navzdory množství závazků na vnitrostátní i komunitární úrovni (k tomu viz dále) se jeho množství na skládkách nadále zvyšuje.162 BRKO se tak stal aktuálně nejdiskutovanější složkou BRO a jako takovému je mu věnována jak pozornost odborné veřejnosti, institucí ES i národních orgánů, tak má v rámci této druhé části práce. V dalších kapitolách se tak zaměřím zejména na likvidaci BRKO jako předmětu těch nejdůležitějších legislativních změn, které byly provedeny nebo se teprve připravují na národní, tak komunitární úrovni. Zvláštní skupinu bioodpadů tvoří kaly z čistíren odpadních vod, které jsou mezi BRO řazeny zejména pro relativně vysoký obsah organické hmoty. Jelikož nakládání s kaly, včetně jejich využívání, je upraveno poměrně samostatným okruhem právních předpisů, od příslušných předpisů na komunitární úrovni163, přes ustanovení ZoOdp a vyhlášku o podmínkách použití upravených kalů na zemědělské půdě164, po související předpisy, budu se jimi zabývat spíše jen okrajově, a to i s ohledem na to, že tak rozsáhlé zpracování tématu není cílem a ani v možnostech této práce. Poměrně významným zdrojem BRO jsou i vedlejší živočišné produkty. Ze stejného důvodu, jaký jsem uvedla u právní úpravy využití čistírenských kalů, se však i problematice vedlejších živočišných produktů budu věnovat pouze v základních rysech. Výjimečnost BRKO spočívá oproti jiným složkám BRO také v tom, že skládkování BRO je vlastně již v současnosti zakázáno a BRKO tvoří jedinou výjimku, pro kterou jsou stanoveny pouze cíle na postupné snižování sládkovaného množství. S tím přichází i hledání nových způsobů, kterými bude vytyčených cílů dosaženo a je samozřejmé, že tyto cesty se hledají i v rámci vhodné legislativní úpravy. 162
Viz VEJNAR, P., MLNAŘÍKOVÁ, J. Produkce biodegradabilních odpadů v ČR v letech 2004 – 2006. Odpadové fórum, 2008, č. 2, s. 10 – 11 a HAVRÁNKOVÁ, V. Hodnocení stavu plnění Plánu odpadového hospodářství ČR v roce 2005. Odpadové fórum, 2007, č. 7 – 8, s. 10 – 14. 163 Zejména Směrnice Rady (ES) č. 86/278/EHS, o ochraně životního prostředí a zejména půdy při používání kalů z čistíren odpadních vod v zemědělství. 164 Vyhláška č. 382/2001 Sb., o podmínkách použití upravených kalů na zemědělské půdě, ve znění pozdějších předpisů.
- 68 -
2. Současný stav v legislativě BRO
Současný stav legislativy v oblasti nakládání s BRO není přes nedávno provedené a přelomové změny stále ve zcela vyhovujícím stavu. K tomu přispívá jak nejistá situace panující na úrovni evropské legislativy ohledně některých relevantních předpisů165, tak to, že navzdory tomu, že po velké prodlevě byly konečně přijaty k zákonným ustanovením nutné prováděcí předpisy, vyžaduje tato úprava pro řádné fungování v praxi rovněž množství navazujících metodických pokynů.166 V této kapitole chci shrnout z jakých strategických dokumentů a právních předpisů na komunitární a národní úrovni vychází v současné době platný právní režim nakládání a likvidace BRO se zaměřením převážně na BRKO.
2.1 Situace v právu ES Dne 22. července 2002 byl Radou a Evropským parlamentem přijat Šestý akční program Společenství pro životní prostředí167. Platnost tohoto dokumentu je plánována do roku 2012. Program je zaměřen na sedm strategických oblastí a jejich legislativní rámec, v rámci nichž byly vypracovány tzv. tematické strategie. Ve vztahu k likvidaci BRO mají zvláštní význam především dvě z těchto strategií. Jedná se o tematickou strategii pro předcházení vzniku odpadů a jejich recyklaci a dále strategii pro ochranu půdy. Úkolem vypracovaných strategií je jak nalézt hlavní nedostatky současného systému likvidace odpadů v EU, tak navrhnout vhodná řešení a stanovit cíle a časové plány, podle nichž by mohlo být plnění stanovených cílů hodnoceno. V rámci strategie zaměřené na prevenci vzniku odpadů a jejich recyklaci byly stanoveny základní cíle, mezi nimiž bylo výslovně zařazeno snížení množství odpadů ukládaných na skládky, ale také zvýšení množství kompostovaného odpadu a navýšení využívání energie z odpadů. Strategie na ochranu půd naopak zdůrazňuje pozitivní možnosti kompostu ve vztahu ke zkvalitňování půdy. To se následně
165
Zde mám na mysli především nejasnosti, zda bude vytvořena samostatná směrnice o bioodpadech nebo bude od této varianty definitivně upuštěno a příslušná ustanovení budou vpravena do rámcové směrnice o odpadech. 166 Redakce. Konečně vyšla vyhláška pro nakládání s bioodpady. Odpady, 2008, č. 10, s. 22 167 Rozhodnutí č. 1600/2002/ES.
- 69 -
projevuje větší úrodností, podporou biodiverzity neboli druhové rozmanitosti rostlin a živočichů a zprostředkovaně také ochranou podzemních a povrchových vod, ovzduší a v neposlední řadě také lidského zdraví.168 Základním ustanovením, které platí obecně pro všechny druhy odpadů, obsahuje rámcová směrnice o odpadech169. Jedná se o čl. 4 směrnice, který členským státům stanoví přijmout nezbytná opatření tak, aby „zajistily, že odpady budou odstraňovány bez ohrožení lidského zdraví a bez poškozování životního prostředí“. Tento požadavek není logicky plněn v případě, kdy jsou skládkovány odpady, které mají bez patřičné stabilizace velmi negativní vliv na okolní prostředí a přitom jsou nadmíru vhodné pro využití. Zřejmě nejvýznamnějším předpisem komunitárního práva je v současnosti v této oblasti směrnice o skládkách odpadů170. Ve vztahu k BRKO stanovila v čl. 5 směrnice povinnost členských států vytvořit vnitrostátní strategii, která zajistí provádění omezení BRO ukládaných na skládky. Směrnice rovněž stanoví časový harmonogram (bod 2. čl. 5) ke snížení množství sládkovaného odpadu. Povinností členských států tak je snížit množství BRKO ukládaného na skládky na 75 hmotnostních procent z celkového množství BRKO vyprodukovaných v roce 1995 do roku 2006, na 50% do roku 2009 a na 35% do roku 2016. Státům, které uložily v průběhu roku 1995 na skládku více než 80 % komunálních odpadů, bylo umožněno odložit splnění stanovených cílů maximálně o čtyři roky. Směrnice stanoví pouze minimální standardy, které je třeba zavést v jednotlivých členských státech. Jak uvedl ESD ve svém rozhodnutí ze dne 14. 4. 2005, ve věci C-6/03 Deponiezweckverband Eiterköpfe, směrnice nebrání vnitrostátnímu opatření, které stanoví nižší limity pro připuštění BRO na skládky, stanoví kratší lhůty pro snížení množství sládkovaných odpadů nebo rozšíří její působnost i na jiné odpady než BRKO.171 Směrnice však samozřejmě neupravuje pouze tyto cíle, ale určuje základní požadavky na to, jak mají být definovány různé druhy odpadů a skládkovací metody, dále na to, aby mohl být odpad přijat na skládku nebo požadavky týkající se obsahu povolení k provozu skládek. Ačkoli je směrnice o skládkování účinná již devět let, téměř u všech členských států zjistila Komise některé nedostatky. Již v loňském roce 168
K tomu také Politika životního prostředí EU. Sedm tematických strategií. Planeta, 2006, č. 10 Směrnice Rady (ES) č. 75/442/EHS o odpadech. 170 Směrnice Rady (ES) č. 1999/31/ES, o skládkách odpadů. 171 SMOLEK, M. Judikatura ESD. Ekologie a právo, 2005, č. 3, s. 26. 169
- 70 -
zahájila Komise proti jednotlivým státům oficiální postup, a to tím, že rozeslala varovné
dopisy
státům,
které
některá
ustanovení
směrnice
nedostatečně
implementovaly. Mezi těmito státy byla i Česká republika, a to i v důsledku neplnění požadavků na snížení množství sládkovaného odpadu.172 Státům, které takto porušují své povinnosti, hrozí v důsledku řízení vedeném na základě čl. 226 Smlouvy o založení ES a navazujícího řízení před ESD uložení pokuty za porušení práva ES.173 Ve vztahu k bioodpadům je relevantním předpisem práva ES rovněž již zmiňovaná směrnice o využití čistírenských kalů v zemědělství174, která by měla být na základě závěrů vycházejících z Tematické strategie na ochranu půdy revidována. Závěrem nemohu nezmínit jeden z mála přímo použitelných předpisů v této oblasti, a to nařízení o vedlejších živočišných produktech, které nejsou určeny k lidské spotřebě175. K tomuto nařízení bylo vydáno několik dodatků rovněž ve formě nařízení, které většinou prodlužují dobu platnosti. Výrazným nedostatkem nařízení a jeho doplňků je fakt, že jako jeden z možných způsobů odstranění uvádějí skládkování, a to zcela v rozporu s výše jmenovanou směrnicí o skládkování.176
2.2 Právní stav v ČR včetně úpravy práv a povinností při likvidaci BRO 2.2.1 POH a některé další strategické dokumenty
Jak bylo řečeno, tvoří BRO nezanedbatelnou část odpadů produkovaných na území ČR. Podle Centra pro hospodaření s odpady při Výzkumném ústavu vodohospodářském T. G. M., bylo v roce 2006 vyprodukováno celkem 6,6 mil t BRO,
172
Podle dosavadních zjištění se daří plnit cíl k roku 2010, další cíle jsou však podle všeho nereálné, viz MIKOLÁŠ, J. Jak dál v POH ČR? Odpadové fórum, 2007, č. 7 – 8, s. 15. 173 Jak uvádí FINFRLOVÁ, P. a kol. v článku Stručné shrnutí strategického dokumentu obcí, měst a krajů. Odpadové fórum, 2008, č. 7 – 8, s. 15, pohybuje se střední hodnota pokut okolo 30 tis. EUR za den, což činí asi 300 mil. Kč za rok, avšak může být i vyšší. 174 Směrnice Rady (ES) č. 86/278/EHS, o ochraně životního prostředí a zejména půdy při používání kalů z čistíren odpadních vod v zemědělství. 175 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1774/2002/ES, o hygienických pravidlech pro vedlejší produkty živočišného původu, které nejsou určeny pro lidskou spotřebu. 176 SIROTKOVÁ, D. Právní předpisy pro oblast BRO v ČR. In Sborník „Nakládání s bioodpady v legislativě a praxi“. Chrudim: Ekomonitor, 2008, s. 7 - 8.
- 71 -
z toho 1,8 mil t pocházelo z komunálního odpadu.177 Ačkoli má celková produkce BRO klesající tendenci, množství sládkovaných bioodpadů neustále narůstá. Aby byl tento trend zvrácen a aby ČR splnila své závazky, které má k ES, byla již přijata některá legislativní opatření. Jejich přijetí plynule navázalo na cíle stanovené POH ČR, jako národní strategie v hospodaření s odpady, jehož závazná část byla vyhlášena v nařízení vlády č. 197/2003 Sb., o POH. V nařízení jsou v návaznosti na směrnici o skládkách odpadů stanoveny termíny postupného snižování množství sládkovaného BRKO. Vzhledem k tomu, že ČR využila možnosti odložení cílových roků o čtyři roky, je v POH stanoven časový plán takto: snížení na 75% celkové hmotnosti v roce 1995 do roku 2010, na 50% do roku 2013 a na 35% do roku 2020. MŽP splnilo svou zákonnou povinnost a vyhodnotilo plnění POH v posledních letech. Z hodnocení období let 2004 až 2006 vyplývá, že ČR plní téměř všechny cíle tak, jak si je v POH stanovila. Přesto existují oblasti, ve kterých POH není plněn zcela uspokojivě. Mezi ně patří právě obecně nedostatečné materiálové využití komunálních odpadů a dále snižování množství BRKO ukládaného na skládky178,179. Tyto oblasti se staly rovněž prioritami, které má řešit tzv. Akční plán. Tím mělo být aktualizováno deset opatření závazné části POH180, které měly vést ke snížení sládkovaného množství BRKO. Prioritou č. 1 Akčního plánu je zvýšení materiálového využívání komunálních odpadů na 50% ve srovnání s rokem 2000, k čemuž by měla přispět i připravovaná „velká“ novela ZoOdp (viz dále). Ohledně snižování maximálního množství sládkovaných BRKO by situaci mělo částečně vyřešit nedávné přijetí dlouho připravované vyhlášky o nakládání s BRO. Podle Akčního plánu by měl být ještě během roku 2008 Inspekcí a příslušnými krajskými úřady prověřen soulad provozních řádů skládek s požadavky vyhlášky MŽP č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu a vyhlášky MŽP č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, obojí ve znění pozdějších předpisů. Postupně by mělo docházet k úplnému 177
VEJNAR, P., MLNAŘÍKOVÁ, J. Produkce biodegradabilních odpadů v ČR v letech 2004 – 2006. Odpadové fórum, 2008, č. 2, s. 10 – 11 178 Podle údajů MŽP přesahuje množství BRKO ukládaného na skládky v roce 2006 o 23 % cílové množství, které by mělo být ukládáno v roce 2010 podle závazku vyplývajícího ze směrnice 1999/31/ES o skládkách odpadů. (www.env.cz) 179 MIKOLÁŠ, J. Jak dál v POH ČR? Odpadové fórum, 2007, č. 7 – 8, s. 15. 180 Mezi jinými vytváření podmínek k oddělenému sběru jednotlivých druhů BRO, omezování znečišťování BRO, navrhování společných řešení pro více krajů, je-li to ekonomicky a technicky výhodné, podpoření vytvoření sítě regionálních zařízení pro nakládání s komunálními odpady a dále upřednostňování kompostování a anaerobního rozkladu BRO s využitím výsledného produktu zejména v zemědělství nebo při rekultivacích.
- 72 -
zákazu skládkování některých složek BRKO. Veškeré snažení by mělo být doprovázeno vedením informační kampaně, která bude propagovat využívání BRO, a také podporováno udělováním grantů a podpor projektům, které realizují nebo propagují vyžívání bioopadů.181 Je však třeba říci, že mnohá z těchto opatření se příliš nesetkala u odborné veřejnosti s nadšením.182 Pro úspěšné plnění cílů odpadového hospodářství je nutné zvýšit počet zařízení na využívání bioodpadů, především tedy kompostáren a bioplynových stanic, a to se bez příslušných finančních podpor z veřejných prostředků jistě neobejde. V současnosti jsou podpory rozdělovány především v rámci Operačního programu životního prostředí, jehož prioritní oblasti podpory byly stanoveny pro období let 2007 až 2013. Jak bylo řečeno, je v rámci Operačního programu rozdělována významná část prostředků, které připadly ČR ze Strukturálních fondů EU. Podporovanými projekty v oblasti zkvalitnění nakládání s odpady jsou regionální integrované systémy pro využití bioodpadů a pro mechanicko-biologickou úpravu komunálního odpadu, dále systémy pro separaci bioodpadů a zařízení pro zpracování BRO jako kompostárny, bioplynové a biofermentační stanice.183 Současně s výše jmenovanými opatřeními by měl být zajištěn i odbyt produktů kompostáren a bioplynových stanic, což je v současnosti jedna z největších překážek rozšiřování využívání zejména BRKO, při němž nevznikají tak kvalitní produkty, které by splňovaly například požadavky na hnojiva. 2.2.2 Zákon o odpadech (ZoOdp) a jeho novela č. 314/2006 Sb. 184
Stejně jako u jiných druhů odpadů, platí i pro BRO, že základním předpisem, který upravuje nakládání a tím tedy i likvidaci těchto odpadů, je ZoOdp. V první části byly popsány víceméně všechny podstatné instituty a povinnosti týkající se likvidace odpadů obecně. V této části se zaměřím na ustanovení, která jsou přímo spojena s likvidací bioodpadů. V době příprav a následného přijetí výše zmíněné směrnice o skládkách odpadů bylo v plánech Evropské komise navázat na tento předpis přijetím zvláštní 181
Viz Redakce. Akční plán má vyřešit konkrétní problémy POH. Odpady, 2008, č. 4, s. 25 – 26. Viz např. BARTOŠ, P. Jak dál v komunálních odpadech? Odpady, 2008, č. 1, s. 14 183 K tomu dále Redakce. Operační program Životního prostředí. Ekologie a právo, 2007, č. 4, s. 2 – 6 nebo ŠŤASTNÁ, J. Peníze z Operačních programů přijdou. Připravte se! Odpady, 2007, č. 6, s. 21. 184 Zákon č. 314/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
182
- 73 -
směrnice o nakládání s BRO. Následně však bylo od tohoto postupu upuštěno185, na což ČR reagovala započetím prací na vlastní samostatné právní úpravě, aby byla schopna plnit požadavky stanovené směrnicí o skládkách.186 Dne 19. srpna 2005 byl poslancům Parlamentu ČR rozeslán návrh zákona jako sněmovní tisk č. 1087. Jednalo se o novelu ZoOdp, která byla posléze schválena a vyhlášena ve Sbírce zákonů pod číslem 314/2006 Sb. a kterou byly poprvé v českém právním pořádku stanoveny některá základní práva a povinnosti v nakládání s BRO. BRO byly zařazeny do hlavy II, části čtvrté ZoOdp, kde jsou upraveny zvláštní povinnosti při nakládání s vybranými výrobky, odpady a zařízeními. Novým § 33a ZoOdp bylo definováno, co se skrývá pod pojmem BRO. Podle tohoto ustanovení jsou BRO definovány jako jakékoli odpady, které podléhají aerobnímu nebo anaerobnímu rozkladu, tedy rozkladu za nebo bez přístupu vzduchu. Druhým pojmem, který je v tomto ryze definičním paragrafu vysvětlen, jsou zařízení pro biologické zpracování BRO, která jsou jednoduše vymezena jako „zařízení pro aerobní nebo anaerobní rozklad BRO“. Těmito zařízeními jsou typicky již několikrát zmiňované kompostárny (příklad aerobního rozkladu) případně bioplynové stanice (v nichž probíhá anaerobní rozklad). Povinnosti, stanovené pro biologické zpracování BRO v § 33b ZoOdp, jsou podobně jako u využívání i odstraňování odpadů obecně stanoveny přímo provozovatelům příslušných zařízení. V tomto ustanovení se však hovoří pouze o sběru, výkupu nebo využívání BRO, takže způsoby odstraňování jsou z působnosti § 33b vyloučeny. Mezi povinnosti stanovené ZoOdp patří na prvním místě povinnost provozovat zařízení se souhlasem krajského úřadu vydaným podle § 14 odst. 1 ZoOdp. Tato povinnost dopadá v podstatě i na jiná zařízení, která nejsou zaměřena na zpracování BRO, avšak jednou ze změn, které novela č. 314/2006 Sb. v § 33b přinesla, je možnost provozovat tzv. „malá zařízení“ bez tohoto souhlasu. Malá zařízení jsou definována jako zařízení ke zpracování využitelných BRO, v nichž jedna zakládka nepřekračuje množství 10 tun těchto odpadů, přičemž celkové množství BRO zpracovaných v malém zařízení za rok nesmí přesáhnout 150 tun. K zahájení provozu malého zařízení stačí kladné vyjádření obecního úřadu obce s rozšířenou působností podle § 79 odst. 4 písm. e) ZoOdp. a provoz takového zařízení je třeba 185
MICHALOVÁ, M. Nakládání s biologicky rozložitelnými odpady. Současná situace v přípravě předpisů v EU a ČR. Odpadové fórum, 2007, č. 3, s. 8. 186 A. POKORNÁ a kol. Současná a připravovaná legislativa v oblasti biologicky rozložitelných odpadů. In Sborník z III. mezinárodní konference „Biologicky rozložitelné odpady, jejich zpracování a využití v zemědělské a komunální praxi. 1. vyd. Náměšť nad Oslavou: ZERA – Zemědělská a ekologická regionální agentura, o. s., 2007, s. 6.
- 74 -
provádět v souladu s předpisy upravujícími ochranu zdraví lidí a životního prostředí. Účelem bylo zejména co nejvíce usnadnit a podpořit zavádění systémů komunitního kompostování, které by mělo ve výsledku značně omezit množství sládkovaného BRKO.187 Tato zařízení tak budou využívána zejména pro zpracování odpadů z obecní zeleně a zahrad. Ze stejného důvodu byl do ZoOdp včleněn rovněž § 10a, který upravuje oprávnění obcí stanovit, jako opatření k předcházení vzniku odpadů, obecně závaznou vyhláškou obce systém komunitního kompostování a způsob využití zeleného kompostu (substrát vzniklý kompostováním rostlinných zbytků188) k údržbě a obnově veřejné zeleně na území obce. Zbytky rostlin se tudíž podle tohoto paragrafu nestanou vůbec odpadem, ale tzv. zeleným kompostem. Podstatné je, že zelený kompost může být tvořen pouze a jen rostlinnými zbytky a proces rozkladu organické hmoty musí být řízen tak, aby nedocházelo k nadlimitnímu narušení složek životního prostředí a vzniku zápachu či emisí metanu. Komunitní kompostování není v současné době příliš rozvinuto, jelikož prováděcí předpis k ZoOdp, který by zohledňoval jednodušší režim, kterému by mělo podléhat kompostování ryze rostlinných zbytků, nabyl účinnosti teprve v srpnu 2008. K dalším povinnostem provozovatelů zařízení ke zpracování BRO stanoveným § 33b ZoOdp patří upravené BRO náležitě hodnotit, zařazovat, označovat a vybavit návodem k použití, přičemž při těchto činnostech je povinen postupovat podle ustanovení prováděcího předpisu (viz níže). Nelze-li upravené BRO zařadit, je třeba stejně jako v případě odpadních reziduí, vzniklých v procesu zpracování BRO, předat tyto odpady, jako každé jiné, podle § 12 odst. 3 ZoOdp oprávněné osobě. V ustanovení § 33b, přesněji v jeho odst. 2., je rovněž konkretizován pojem materiálového využití, jinak definovaný v § 4 písm. m) ZoOdp. Je zde totiž stanoveno, že za konečné materiálové využití BRO se považuje proces zařazení BRO podle jeho skutečných vlastností, složení a způsobu využití, jeho označení a vybavení návodem k použití. Odst. 3. § 33b ZoOdp obsahuje zákonné zmocnění MŽP a Ministerstva zemědělství upravit taxativně vyjmenované podrobnosti prováděcím předpisem. Zmíněným prováděcím předpisem je vyhláška o podrobnostech nakládání s biologicky rozložitelnými odpady.
187
K tomu také DUBANSKÁ, V. Biologicky rozložitelný odpad. Příprava prováděcích předpisů k zákonu. Odpadové fórum, 2007, č. 3, s. 10. 188 §10a odst. 1 písm. b) ZoOdp.
- 75 -
2.2.3 Vyhláška o podrobnostech nakládání s biologicky rozložitelnými odpady189
Jak jsem již uvedla, byla zákonem č. 314/2006 Sb. do ZoOdp vložena úprava základních povinností při nakládání s bioodpady. Úprava dalších podrobností a technických požadavků je dále svěřeno vyhlášce. V zákonném zmocnění je taxativně vyjmenováno, co vše má být prováděcím předpisem upraveno. Stanoven tak má být190:
seznam biologicky rozložitelných odpadů,
způsoby biologického zpracování biologicky rozložitelných odpadů,
technické požadavky na vybavení a provoz zařízení biologického zpracování biologicky rozložitelných odpadů v závislosti na množství a druhu v něm upravovaných biologicky rozložitelných odpadů,
technologické požadavky na úpravu biologicky rozložitelných odpadů,
obsah provozního řádu zařízení,
požadavky na kvalitu odpadů vstupujících do technologie materiálového využívání biologicky rozložitelných odpadů,
způsob a kritéria hodnocení a zařazování upravených biologicky rozložitelných odpadů do skupin podle způsobů jejich materiálového využití,
limitní hodnoty koncentrací cizorodých látek a indikátorových organismů ve výstupech ze zařízení pro biologické zpracování odpadů, metody stanovení koncentrací cizorodých látek,
četnost a metody vzorkování, označování skupin podle způsobu jejich biologického zpracování a kritéria hodnocení upraveného biologicky rozložitelného odpadu jako dále již biologicky nerozložitelného odpadu.
V tomto doslovném znění je rovněž v § 1 vyhlášky vymezen předmět úpravy vyhlášky. Dále jsou vymezeny některé základní pojmy (§2), se kterými pak vyhláška dále pracuje. Ve vztahu k definici BRO vymezené v § 33a písm. a) ZoOdp je významné rozvedení termínů aerobní a anaerobní rozklad resp. aerobní kompostování a anaerobní digesce. Aerobním kompostováním se tedy myslí proces za přístupu vzduchu, při němž se činností organismů přeměňuje využitelný bioodpad na stabilizovaný výstup zvaný kompost. Naproti tomu aerobní digesce je vymezena jako řízený rozklad organických látek bez přístupu vzduchu za vzniku bioplynu a digestátu. Vyhláška rovněž definuje několik druhů výsledných produktů ze zařízení pro 189
Vyhláška MŽP č. 341/2008 Sb., o podrobnostech nakládání s biologicky rozložitelnými odpady a o změně vyhlášky č. 294/2005 Sb. a vyhlášky č. 383/2001 Sb. Dále jen „vyhláška“. 190 Cit. § 33b odst. 3 ZoOdp.
- 76 -
využívání BRO. Jednak se rozlišuje tzv. rekultivační kompost nebo digestát, které jsou užívány na zlepšení vlastností nezemědělské a nelesní půdy, jednak vyhláška mluví o výstupu ze zařízení k využívání bioodpadů v případě, kdy splňují požadavky na využití na zemědělské nebo lesní půdě podle zákona o hnojivech191 nebo zákona o technických požadavcích na výrobky192. V příloze č. 1 k vyhlášce byl stanoven seznam BRO využitelných v zařízení na zpracování BRO a speciálně také seznam těch, které mohou být využívány v malých zařízeních. Podle této přílohy je v malých zařízeních možné zpracovávat dřevo vytříděné z komunálního odpadu, odpady ze zahrad a parků (jako posekanou trávu, spadané ovoce, ořezané části stromů nebo oddělené a sebrané organické hřbitovní odpady) a také odpady z tržišť. Seznam obsahuje druhy BRO s jejich kódem podle Katalogu odpadů193 a rovněž případné zvláštní požadavky na odpad nebo nakládání s ním. Vyhláška dělí zařízení na využívání BRO na malá zařízení, kompostárny a jiná zařízení s aerobním procesem zpracování bioodpadů a bioplynové stanice a jiná zařízení s anaerobním procesem zpracování bioodpadů. Vyhláška počítá také s technologickým vývojem, který je v oblasti zpracování BRO poměrně dynamický. Za způsoby využívání BRO považuje tedy i zcela nové biologické postupy a technologie vyvinuté na základě postupujícího rozvoje vědy a techniky, za předpokladu, že výstupy odpovídají požadavkům vyhlášky. Kompostárny a bioplynové stanice se dále dělí podle kapacity, přičemž hraniční kapacitou je 3500 tun zpracovávaného odpadu ročně nebo v případě odpadů živočišného původu 10 tun denně. Vyhláška rovněž stanoví technické požadavky na jednotlivé druhy zařízení (přílohy č. 2 a č. 5), přičemž konkrétní požadavky se odvíjí od způsobu zpracování BRO a také od druhů zpracovávaných odpadů. Technologické požadavky musí být v souladu se zásadou užívání nejlepších dostupných technik (BAT, viz kap. 4 Zásady právní úpravy). Příloha č. 4 k vyhlášce stanoví obsahové náležitosti provozních řádů zařízení. Základem jsou vždy náležitosti, které pro provozní řády stanoví i vyhláška o 191
Zákon č. 156/1998 Sb., o hnojivech, pomocných půdních látkách, pomocných rostlinných přípravcích a substrátech a o agrochemickém zkoušení zemědělských půd (zákon o hnojivech), ve znění pozdějších předpisů. 192 Zákon č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 193 Vyhláška MŽP č. 381/2001 Sb., kterou se stanoví Katalog odpadů, Seznam nebezpečných odpadů a seznamy odpadů a států pro účely vývozu, dovozu a tranzitu odpadů a postup při udělování souhlasu k vývozu, dovozu a tranzitu odpadů (Katalog odpadů), ve znění pozdějších předpisů.
- 77 -
podrobnostech nakládání s odpady194. Mezi další údaje, které musí být obsaženy, patří zejména způsob využití výstupů ze zařízení, tedy hnojiva nebo kompostu, dále údaj o tom, jaká opatření byla učiněna k minimalizaci obtěžování a rizik z provozu zařízení (emise pachů, hluk, paraziti a hmyz,…) nebo plán vzorkování výstupů. Požadavky na zřízení a provoz malých zařízení jsou ve vyhlášce stanoveny jen v nejnutnějším rozsahu, aby nebyly kladeny překážky rozvoji komunitního kompostování.195 Pro zřízení malého zařízení je třeba získat souhlasné vyjádření obecního úřadu obce s rozšířenou působností podle § 79 odst. 4 písm. e) ZoOdp196 a dodržet obecné požadavky na výstavbu197 a především minimální vzdálenosti od povrchových vod, zdrojů pitné vody nebo záplavového území stanovené v příloze č. 5 vyhlášky. Dodržením těchto vzdáleností je preventivně zajištěno, že nedojde ke znečištění složek životního prostředí, zejména vod a půdy, jak při běžném provozu, tak v případě mimořádné události. Velmi podstatným přínosem vyhlášky je stanovení pravidel zpracování BRO z hlediska účinnosti hygienizace a kontroly výstupů ze zařízení, zejména ve vztahu k jejich nezávadnosti. Bioologické odpady jsou pro svůj organický základ ideálním prostředím pro výskyt mnoha organismů, které se podílejí na jejich rozkladu. Mnohé z těchto organismů však přinášejí nebezpečí pro člověka, zvířata nebo rostliny, jelikož jsou patogenní a mohou způsobit vážná onemocnění. Z tohoto důvodu je třeba zavádět takové postupy, které tato rizika vyloučí a zabrání tak vstupu rizikových látek do půdy a tím potažmo do potravního řetězce.198 V současnosti jsou pravidla zpracovávání BRO za účelem jejich hygienizace a kontroly těchto procesů obsaženy hned v několika předpisech. Donedávna byla úprava velmi kusá a zaměřená vždy jen na určitou specifickou oblast. Tak tomu bylo například u průmyslových kompostů, upravených normou ČSN 46 5735 nebo u vedlejších živočišných produktů, které nejsou určeny k lidské spotřebě, pro něž platí ustanovení Nařízení č. 1774/2002199. Ve
194
Vyhláška č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, ve znění pozdějších předisů. K tomu VÁŇA, J. Zlepší se právní úpravou ekologické nakládání s bioodpady? Odpadové fórum, 2008, č. 2, s. 13 – 14. 196 Vyhláška v příloze č. 7 stanoví náležitosti žádosti vyjádření obecního úřadu obce s rozšířenou působností. 197 Vyhláška Ministerstva pro místní rozvoj č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu, ve znění pozdějších předpisů. 198 K tomu více MATĚJŮ, L., ZIMOVÁ, M. Hodnocení účinnosti hygienizace pro technologie zpracovávající bioodpad. a Účinnost hygienizace bioodpadů v aerobním fermentoru EWA. obojí In Sborník „Nakládání s bioodpady v legislativě a praxi“. Chrudim: Ekomonitor, 2008, s. 13 – 18. 199 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1774/2002/ES o hygienických pravidlech pro vedlejší produkty živočišného původu, které nejsou určeny pro lidskou spotřebu. 195
- 78 -
zbylých oblastech existovalo jakési legislativní vakuum, které vyplnila právě vyhláška č. 341/2008 Sb. Výstupy ze zařízení200 (kromě výstupů z malých zařízení, které nejsou uváděny na trh) je třeba zařadit do některé ze čtyř stanovených skupin. První skupinu tvoří výstupy (bioplyn, kompost a digestát), které splňují požadavky na výrobky. Druhou skupinu tvoří výstupy, které se mohou využívat pouze mimo zemědělskou a lesní půdu, ovšem jen tehdy, splňují-li požadavky vyhlášky. Druhá skupina dělí výstupy dále do tří tříd, podle povrchu, na kterém má dojít k jejich využití. V první třídě jsou zařazeny plochy pro zeleň u sportovních a rekreačních zařízení, v druhé třídě městská zeleň, zeleň parků a rekultivované terény v průmyslových zónách a v třetí třídě povrchy terénů vytvářených rekultivačními vrstvami skládek a odkališť. Třetí skupinu výstupů tvoří stabilizovaný bioodpad, který je určen pro uložení na skládku. Výstupy, které nesplňují podmínky pro zařazení žádné z výše popsaných skupin, tvoří čtvrtou skupinu. V závislosti na tom, do jaké skupiny jsou výstupy zařazeny, je prováděno jejich hodnocení. Vyhláška počítá s tím, že zjišťování nezávadnosti bude probíhat v několika fázích. Kromě požadavků na využívané odpady budou kontroly probíhat zejména pomocí mikrobiologických testů, monitoringem použitých technologií (především, zda byla dodržena určená teplota, vlhkost či doba zpracování) a hodnocením výstupů podle stanovených kritérií. Rozbory a mikrobiologické zkoušky se mohou provádět pouze v akreditovaných laboratořích a jiných odborných pracovištích. Příloha č. 3 vyhlášky stanoví nejvyšší přípustné koncentrace rizikových látek. Četnost, metody a postup vzorkování je třeba náležitým způsobem dokumentovat. Výstupy zařazené do druhé skupiny (třída I. - III.), které jsou uváděny na trh, je třeba náležitě označovat v průvodní dokumentaci případně i na obalu. Minimální rozsah informací, které má průvodní dokumentace obsahovat, jsou vyjmenovány v § 11 vyhlášky201. Připravovaná vyhláška jistě významně přispěla ke zpřehlednění a doplnění právní úpravy v oblasti BRO. Co se týče jejích konkrétních dopadů, jak vyplývá i z důvodové zprávy k vyhlášce, neměla by úprava představovat významnější ekonomickou zátěž zejména pro obce. Podnikatelské subjekty musí počítat s určitým 200
Rovněž viz POKORNÁ, A. Připravovaná vyhláška o podrobnostech nakládání s BRO. Odpadové fórum, 2008, č. 2, s. 12 – 13. 201 Mezi jinými identifikační údaje výrobce a distributora, název a vlastnosti výstupu nebo návod k použití a doporučená doba použitelnosti.
- 79 -
nárůstem nákladů na provádění mikrobiologických rozborů výstupů (zejména kompostů), jelikož vyhláška přináší přísnější nároky na kontrolu účinnosti hygienizace, než tomu bylo v minulosti. Tyto náročnější požadavky se však netýkají malých zařízení, jejichž výstupy nebudou uváděny na trh. Je otázkou, zda tyto nároky nejsou nadmíru vysoké a nebudou pro kompostárny případně bioplynové stanice znamenat až příliš neúměrné náklady.202 Zda bude systém přijatých norem opravdu funkční ve všech zamýšlených ohledech, bude možné zhodnotit až s relevantním časovým odstupem, už nyní lze však říci, že v porovnání se současným stavem, jde jistě o krok směrem k likvidaci bioodpadů, která bude ohleduplnější k životnímu prostředí. Dosavadní právní úprava byla velmi kusá a neposkytovala subjektům dostatečné a jasné podmínky pro využívání BRO. Efektivní systém nakládání s těmito odpady tak nemohl být v podstatě vytvořen. Vyhláška tyto podmínky dotváří a oživuje doposud v praxi těžko aplikovatelná ustanovení ZoOdp. Teprve nyní lze úspěšně pokročit v likvidaci biologických
odpadů
od
jejich
odstraňování
především
skládkováním
k
jejich využívání. V současnosti brání opravdu účinné aplikaci vyhlášky ještě absence metodických pokynů MŽP, které by blíže osvětlily některé pojmy a metody, které vyhláška zavádí a v zájmu zachování stručnosti a přehlednosti normy příliš detailně nerozvádí.203 MŽP však přislíbilo, že příslušné pokyny vydá ještě do konce tohoto roku.
2.2.4 Další předpisy na úseku likvidace BRO
Ačkoli již došlo k přijetí dlouho očekávané vyhlášky o podrobnostech nakládání s bioodpady, stále je mnoho aspektů na tomto poli práva, jejichž úprava je svěřena jiným předpisům. Jelikož je stále největší část BRO likvidována formou skládkování je na místě uvést zde nejprve vyhlášku, která byla vydána v roce 2005, a to vyhlášku o podmínkách ukládání odpadů na skládky204. O tom, že vyhláška stanoví bližší požadavky na zařízení určená ke skládkování odpadů a jejich provoz, jsem se již 202
VÁŇA, J. Zlepší se právní úpravou ekologické nakládání s bioodpady? Odpadové fórum, 2008, č. 2, s. 14. 203 Redakce. Konečně vyšla vyhláška pro nakládání s bioodpady. Odpady, 2008, č. 10, s. 22 204 Vyhláška č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu a změně vyhlášky č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, ve znění pozdějších předpisů.
- 80 -
zmínila v rámci pasáže věnované přímo skládkování, jako vybranému způsobu likvidace odpadů. Co se týče bioodpadů, obsahuje vyhláška vlastní definici BRO, která však plně odpovídá tomu, jak vymezuje BRO ZoOdp v § 33a písm. a), tedy jako jakýkoli aerobně nebo anaerobně rozložitelný odpad. Vyhláška také zakotvuje několik zajímavých nástrojů, které významně napomáhají snižování množství sládkovaného BRO. Jednak ve své příloze č. 4, kde jsou upraveny podmínky, které musí splňovat odpady ukládané na skládky, stanoví a tím i potvrzuje, že podíl BRKO ukládaného na skládky musí být postupně omezován v souladu s harmonogramem stanoveným v POH ČR, přesně tak, jak jsem ho popsala výše. Druhým silným instrumentem je zákaz skládkování kompostovatelných odpadů, vyjádřený v části B přílohy č. 5 vyhlášky s tím, že výjimku tvoří právě BRKO, pro něž je stanoven časový plán omezování skládkování. Vyhláška o podmínkách ukládání odpadů na skládky rovněž ve svých přílohách č. 10 a 11 upravuje použití BRO za účelem biologické rekultivace terénu.205 Tímto způsobem mohou být rekultivovány svrchní vrstvy skládek, dolů a lomů a jiných lidskou činností podobně zasažených území. K rekultivaci je však možné využít pouze BRO, u nichž je vyloučena infekčnost, jako nebezpečná vlastnost označená podle vyhlášky o hodnocení nebezpečných vlastností odpadů206 kódem H9. Co se týče požadavků kladených na zařízení na zpracování BRO, zejména na jejich technické vybavení a provozní řád nebo požadavků na vedení evidence, řídí se v současnosti především vyhláškou o podrobnostech nakládání s odpady207 (v návaznosti na ZoOdp). Platí pro ně tedy obecný režim stanovený i pro všechna zařízení určená k nakládání s jinými odpady. Jak bylo řečeno, hodnocení výstupů ze zařízení na zpracování a jejich následné využití je rovněž předmětem vyhlášky o nakládání s BRO. V současné době jsou v tomto směru využívány ještě následující předpisy. Má-li být výstupem ze zařízení na biologické zpracování odpadů hnojivo, je třeba postupovat podle zákona č. 156/1998 o hnojivech.208 Hnojivem se podle zákona o hnojivech myslí „látka obsahující živiny pro výživu kulturních rostlin a lesních dřevin, pro udržení nebo zlepšení půdní
205
SIROTKOVÁ, D. Právní předpisy pro oblast BRO v ČR. In Sborník „Nakládání s bioodpady v legislativě a praxi“. Chrudim: Ekomonitor, 2008, s. 11. 206 Vyhláška MŽP a Ministerstva zdravotnictví č. 376/2001 Sb., o hodnocení nebezpečných vlastností odpadů, ve znění pozdějších předpisů. 207 Vyhláška MŽP č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, ve znění pozdějších předpisů. 208 Zákon č. 156/1998 Sb., o hnojivech, pomocných půdních látkách, pomocných rostlinných přípravcích a substrátech a o agrochemickém zkoušení zemědělských půd (zákon o hnojivech), ve znění pozdějších předpisů.
- 81 -
úrodnosti a pro příznivé ovlivnění výnosu či kvality produkce“209. V současnosti je navržena novela zákona o hnojivech, která by měla tuto definici více zpřesnit. Materiálů, které obsahují nějaké živiny pro výživu rostlin nebo zlepšují úrodnost, je totiž nespočet. Podstatné však je, že hnojivem by měla být pouze látka, u níž jsou tyto vlastnosti dostupné v opravdu účinném množství. Pokud materiál vyhoví všem normám, které stanoví zákon o hnojivech a jeho prováděcí předpisy210, může být zaregistrován a následně uveden na trh jako hnojivo, případně pomocná půdní látka, pomocný rostlinný přípravek nebo substrát.211 Jelikož jsou mezi BRO řazeny i kaly z čistíren odpadních vod212, je zde třeba zmínit, že používání upravených kalů na zemědělské půdě je třeba podrobit vyhlášce č. 382/2001213. Tato vyhláška stanoví mimo jiné požadavky na upravený kal, ale také na půdu, na níž má být kal použit, zejména co se týče mezních hodnot některých rizikových látek a dále postupy a četnost povinného vzorkování kalů a půdy. Hodnocení kompostů určených k rekultivaci nebo hnojení některých vybraných plodin je nutné provádět v souladu s normou pro průmyslové komposty ČSN 46 5735. Touto normou se řídí výroba, zkoušení, dodávání a užívání kompostů vyráběných průmyslovým způsobem. Norma uvádí nejvyšší přípustná množství rizikových látek, které mohou obsahovat jak vstupní suroviny při „výrobě“ kompostů, tak i výsledný kompost. Výrazná nevýhoda této normy je, že nabyla účinnosti již v červnu 1991 a neodráží tak současné poznatky. Jak uvádí D. Sirotková z VÚV T. G. M. – Centrum pro hospodaření s odpady214, je třeba tuto neaktuální normu přepracovat a zavést přísnější požadavky v případech, kdy lze předpokládat výskyt látek, jako organických polutantů, které norma v současném znění vůbec nesleduje. Závěrem nelze opomenout předpisy, které jsou spojeny s BRO, jako s potencionálními alternativními zdroji energie. Hledání nových alternativních zdrojů energie, které budou reálně a především efektivně využitelné v našich podmínkách, je v současnosti velkým tématem. BRO mají v tomto ohledu velký potenciál. Podpoře 209
§ 2 písm. a) tamtéž. Především vyhláška Ministerstva zemědělství č. 474/2000 Sb., o stanovení požadavků na hnojiva. 211 BUDŇÁKOVÁ, M. Novela zákona č. 156/1998 Sb., o hnojivech. In Sborník „Nakládání s bioodpady v legislativě a praxi“. Chrudim: Ekomonitor, 2008, s. 70. 212 § 32 a 33 ZoOdp. 213 Vyhláška č. 382/2001 Sb., o podmínkách použití upravených kalů na zemědělské půdě, ve znění pozdějších předpisů. 214 Dagmar SIROTKOVÁ. Právní předpisy pro oblast BRO v ČR. In Sborník z konference „Nakládání s bioodpady v legislativě a praxi“, Chrudim: Vodní zdroje Ekomonitor spol. s r. o., 2008, s. 7 – 12. 210
- 82 -
energetického využívání i těchto materiálů mají sloužit některé právní předpisy. Zmínit je třeba zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře využívání obnovitelných zdrojů215, který by měl v zájmu ochrany klimatu a ochrany životního prostředí podpořit využití obecně všech obnovitelných zdrojů energie216, a dále jeho prováděcí předpis, vyhlášku MŽP č. 482/2005 Sb.217. Ze znění § 1 vyhlášky vyplývá, že předmětem úpravy jsou druhy a způsoby využití biomasy, na které se z hlediska ochrany životního prostředí vztahuje podpora podle zákona č. 180/2005 Sb. Druhy biomasy, na které se vztahuje podpora, jsou v příloze č. 1 vyhlášky rozděleny do pěti skupin a můžeme mezi nimi nalézt širokou škálu BRO, včetně biologicky rozložitelné části vytříděného průmyslového a komunálního odpadu, kompostů nevyhovující jakosti nebo zemědělských meziproduktů z živočišné výroby. Díky těmto předpisům se u nás nastartoval rozvoj tohoto odvětví, které přináší významnou alternativu ke konvenčním způsobům výroby energie.218
2.2.5 Připravovaná legislativa
Jak bylo řečeno, legislativa v oblasti nakládání s bioodpady doznala značného pokroku a byly napraveny ty největší nedostatky. Následovat by však měly další úpravy, pomocí nichž bude postupně vytvořen stabilní a efektivní systém likvidace bioodpadů, který bude co nejméně zatěžovat životní prostředí a naopak co nejlépe využívat potenciál bioodpadů jako zdroje energie případně přírodního hnojiva. S prvními z takových opatření přišlo MŽP i v původním návrhu připravované novely ZoOdp, která byla označována jako „velká novela“, jelikož měla upravovat mnoho dalších oblastí, a to především novou úpravu nakládání s bateriemi a akumulátory. Rozsáhlá novela byla připravena především z důvodu, že se mělo jednat o poslední změnu ZoOdp před přijetím zcela nového zákona o odpadech, který by měl zajistit přehlednost úpravy odpadového hospodaření a její komplexní revizi. Nakonec je však ve vládě projednáván219 návrh zákona, který obsahuje právě a jen ustanovení týkajících se baterií a akumulátorů, jelikož se MŽP po obdržení téměř 550 zásadních 215
Zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 216 Viz § 1 odst. 2 tamtéž. 217 Vyhláška MŽP č. 482/2005 Sb., o stanovení druhů, způsobů využití a parametrů biomasy při podpoře výroby elektřiny z biomasy, ve znění pozdějších předpisů. 218 BAČÍK, O. Bioplyn může zásobovat obnovitelnou elektřinou. Odpady, 2007, č. 4, s. 14. 219 Návrh zákona byl vládě a legislativní radě vlády odeslán dne 3. října 2008.
- 83 -
připomínek rozhodlo jiné části novely oddělit a vypracovat nový zákon.220 Ačkoli se změny navržené MŽP do této novely nedostaly, považuji za žádoucí uvést zde ty nejdůležitější záměry ministerstva, jelikož je pravděpodobné, že se, i když v pozměněné formě ve smyslu připomínek, objeví v návrhu nového zákona o odpadech. Změny, které by nová úprava přinesla ve vztahu k BRO mají významné dopady především pro obce. Počítá se totiž se zavedením povinnosti obcí třídit minimálně čtyři využitelné složky komunálního odpadu, a to papír, sklo, plast a nápojové kartony a dále BRO. Doposud stanovil ZoOdp ve svém § 17 odst. 3 pouze povinnost obcí zajistit místa, kam mohou občané odkládat nebezpečné složky komunálního odpadu. Pro obce to na jednu stranu znamená určitou zátěž navíc, avšak i z toho důvodu, že má dojít k navýšení poplatků za ukládání odpadů na skládky (viz dále), lze předpokládat, že obce separací těchto složek komunálního odpadu rovněž ušetří na nákladech za tyto poplatky. Je však sporné, zda jsou tyto úspory relevantní v porovnání s náklady na pořízení speciálních sběrných nádob a svozových vozidel, které budou muset obce financovat (ve formě plateb za poskytnuté služby), a to opakovaně221. Zároveň budou-li zřizovateli zařízení na zpracování BRO obce, je nutné připočítat značné náklady na vybudování a vybavení těchto zařízení.222 Zejména z těchto důvodů vystoupily obce důrazně proti původnímu návrhu zákona. Například ve společném prohlášení Svazu měst a obcí ČR, Asociace krajů ČR a Petičního výboru obcí se skládkou na svém území, zveřejněném 31. března 2008223, se uvádí, že tyto subjekty považují návrh novely za nesystémový a jdoucí proti reálným možnostem obcí jako původců komunálního odpadu. Osobně se domnívám, že ačkoli je jisté, že výdaje na nakládání s komunálními odpady se obcím zvýší, je v možnostech obcí vytvořit takový systém separace bioodpadů, který jim bude v důsledku prospěšný a občané jej uvítají, jak ostatně napovídají i výsledky řady pilotních projektů, do kterých se zapojily některé obce na našem území. Podle mého názoru nelze náklady na ekologicky výhodné postupy vždy
220
Viz Předkládací zpráva k návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 185/ 2001 Sb., o odpadech. Dostupná na http://www.mzp.cz/AIS/web.nsf/pages/pripravovana_legislativa. 221 Životnost těchto speciálních prostředků se totiž odhaduje na 10 až 15 let. 222 K tomu DUSÍK, J. Dopady připravované novely zákona o odpadech. Odpady (Příloha Odpady a obce), 2008, č. 6, s. 14 – 15. a Redakce. Velká novela zákona o odpadech. Odpadové fórum, 2008, č. 4, s. 16. 223 Plné znění dostupné např. v Obce a kraje jsou v odpadech jednotné! Odpady, 2008, č. 4, s. 10.
- 84 -
zcela finančně kompenzovat, ale je nutné vytvořit takové podmínky, které nebudou pro původce likvidační. Další změnou, která by měla rovněž podpořit separaci BRO a jejich následné využívání, je poměrně výrazné zvýšení poplatků za ukládání odpadů na skládky. Ze současných 400 Kč za tunu by měly být postupně zvyšovány na 1500 Kč za tunu. I když tato částka stále nevyrovná náklady na třídění a využívání odpadů, je toto navýšení poplatků podle mého názoru výrazným posunem k lepšímu v motivaci subjektů, jelikož současná výše poplatku svůj účel příliš dobře neplní. Ačkoli by mělo dojít také k tomu, že příjmy z těchto poplatků budou nově z 80 procent příjmem krajů a pouze z 20 procent obcí, na jejichž území se skládky nachází, tím, že dojde ke zmíněnému navýšení poplatků, by ekonomické ztráty obcí měly být víceméně vyrovnány.224 Obce však přesto varují, že i toto opatření by bylo rizikové. Argumentují tím, že zvýšení poplatků za skládkování povede ke zřizování nových „černých“ skládek. Jelikož je část BRO odstraňována i procesem spalování, je třeba se zabývat i tím, že ministerstvo rovněž počítá i se zavedením poplatků za spalování odpadů. Tomu, že je spalování v hierarchii odpadového hospodářství upřednostňováno jako způsob odstraňování před skládkováním, má být přizpůsobena i výše sazeb těchto poplatků. Bude jistě zajímavé sledovat, zda tento záměr dojde ve světle poslední novely rámcové směrnice o odpadech určitých změn. Významnou změnou je také rozšíření zákazu skládkování. Původní návrh totiž počítal s úplným zákazem ukládat na skládky vytříděný bioodpad, a to včetně rostlinných zbytků ze zahrad a parků, odpadů z kuchyní a jídelen, papíru nebo dřeva. Zbývá však jen doufat, že pokud k této změně opravdu dojde, bude k dispozici i dostatečná síť zařízení k využívání odpadů a zároveň zajištěn odbyt produktů z těchto zařízení.
224
DUSÍK, J. Dopady připravované novely zákona o odpadech. Odpady (Příloha Odpady a obce), 2008, č. 6, s. 14.
- 85 -
4. Způsoby likvidace bioodpadů
Jak bylo řečeno, v současnosti v likvidaci bioodpadů převažují způsoby odstraňování odpadů před jejich využíváním. Zdaleka nejvíce množství BRO je odstraňováno formou skládkování. Závazky České republiky vůči Evropské unii nás však nutí, aby byl vzrůstající trend sládkovaného odpadu zastaven a následně zvrácen. V současnosti se zdá, že ČR své povinnosti vzhledem k časovému harmonogramu upravenému ve Směrnici o skládkách odpadu225 neplní a i přes současné změny v právní úpravě nesplní v dohodnutých termínech. I přesto je velmi pozitivní skutečností, že se situace změnila a budoucnost likvidace bioodpadů dnes reálně leží v jejich využívání.
4.1 Skládkování a spalování Jak jsem uvedla, v současné době je drtivá většina vyprodukovaných BRO likvidována na skládkách odpadů. Toto množství tvoří zhruba 77 % celkového množství BRO.226 Vzhledem k tomu, že ČR neplní svou povinnost postupně snižovat množství sládkovaného odpadu, hrozí jí uložení pokuty ze strany Evropské komise. Tento problém způsobují prakticky pouze BRKO, jako jediné BRO, u nichž je odstraňování skládkováním dovoleno. Zřejmě nejvhodnějším způsobem, jakým je možné dostát svým závazkům, je vybudovat v ČR účinný systém odděleného sběru bioodpadů, aby tak byly BRO předem vyděleny ze směsného komunálního odpadu, aniž by byly znečištěny jeho jinými složkami a tyto separované BRO dále využívat. Spalování nemá na likvidaci BRO v současné době tak velký podíl jako skládkování. Ve spalovnách odpadů přesto končí asi 9 % vyprodukovaného BRO a vzhledem k omezeným kapacitám spaloven a k tomu, že tento způsob likvidace odpadů není ve strategických dokumentech podporován, nelze očekávat nárůst tohoto podílu. Této nelibosti se však moderní spalovny, vybavené těmi nejlepšími technikami na čištění spalin, „těší“ podle mého názoru poměrně neprávem. Bude-li u těchto zařízení fungovat dostatečná kontrola příslušných orgánů již ve fázi zřízení zařízení, 225
Směrnice Rady (ES) č. 1999/31/ES, o skládkách odpadů. DUSÍK, J. Dopady připravované novely zákona o odpadech. Odpady (Příloha Odpady a obce), 2008, č. 6, s. 15.
226
- 86 -
ale také v následném provozu, není nutné je předem odsuzovat, a to už z toho důvodu, že spalování je (alespoň dočasně) nenahraditelné, zvláště jako navazující způsob likvidace na tolik propagovanou mechanicko-biologickou úpravu.227 Tomu, že si spalovny odpadů zaslouží v hierarchii odpadového hospodářství přece jen o něco lepší pozici, než mají v současnosti, odpovídá i změna provedená novelou rámcové směrnice o odpadech, přijatou Evropským parlamentem letos v červnu. V dalším odkazuji na kapitolu 7 této práce, ve které jsou popsány další podrobnosti právní úpravy těchto způsobů odstraňování odpadů.
4.2 Kompostování Kompostování je přirozený biochemický proces rozpadu organické hmoty pomocí aerobních organismů. Výsledkem tohoto procesu je stabilní organické hnojivo zvané kompost. Kompostování má v podmínkách České republiky dlouhou tradici již od roku 1912, kdy na našem území byla zřízena první kompostárna s řízenou technologií. Produkce kompostu však byla významně utlumena po roce 1989, kdy kompostování ztratilo dotační podporu státu.228 V současné době je u nás 137 kompostáren, které zpracovávají přibližně 13 % vyprodukovaných bioodpadů.229 Kompostování lze provádět na několika úrovních.230 V současnosti začíná v důsledku početných legislativních změn (viz výše) nabývat na významu tzv. domácí kompostování, realizované na soukromých zahradách, a komunitní kompostování, jehož systémy jsou zaváděny na území obcí. Těmito způsoby je zajišťována separace bioodpadů před jejich znečištěním jinými odpady, především jejich smíšením s jinými komunálními odpady, kterým se jinak značně snižuje jejich možnost využití. Zjednodušení legislativy, zejména ve vztahu k provozu malých zařízení, je významným krokem k vytvoření podmínek pro rozvoj komunitního kompostování. Prozatím jsou ucelené systémy odděleného sběru a následného kompostování na územích obcí zaváděny spíše jako pilotní projekty, které by měly sloužit k získání informací pro plošnou realizaci na celém území ČR. Další úrovní, na které se realizuje
227
K tomu viz s. 64. KURAŠ, M. a kol. Odpadové hospodářství. vyd. 1. Chrudim: Ekomonitor, 2008, s. 79. 229 DUSÍK, J. Dopady připravované novely zákona o odpadech. Odpady (Příloha Odpady a obce), 2008, č. 6, s. 15. 230 KURAŠ, M. a kol. Odpadové hospodářství. vyd. 1. Chrudim: Ekomonitor, 2008, s. 79. 228
- 87 -
kompostování
bioodpadů,
jsou
systémy
centrálního
neboli
průmyslového
kompostování. Jak bylo řečeno, komposty byly donedávna uváděny na trh v případě, že splňovaly požadavky na hnojiva podle zákona o hnojivech231 nebo požadavky na průmyslové komposty podle normy ČSN 46 5735. Podporu využívání i jiných produktů, které nesplňují limity pro použití podle těchto předpisů, umožnila vyhláška o podrobnostech nakládání s BRO, která upravuje pravidla pro používání těchto produktů na nezemědělské půdě a při rekultivacích. Pozitivními vlivy kompostování není jen snížení sládkovaných bioodpadů. Kompost významně přispívá ke zúrodňování půdy, zadržování vody v půdě a snižuje používání umělých hnojiv. Důsledkem je tak úspora vody a energie, snižování skleníkových plynů a podpora biodiverzity.232 Aby však komposty měly ryze pozitivní vliv na prostředí a nezatěžovaly jej škodlivými látkami a patogeny, je třeba dbát na řádnou a pečlivě řízenou hygienizaci a její následnou kontrolu. Mezi nevýhody kompostování je možné zařadit především to, že se během kompostování může objevit zápach a bioaerosoly. Tyto procesy však lze poměrně dobře ovlivňovat a při dodržení všech požadavků, zejména na kvalitu vstupních produktů, i vyloučit. Dále je třeba ke kompostování zvolit vhodnou plochu. V tomto ohledu může v některých obcích nastat problém. Je nutné dbát především na dodržení vzdáleností od zdrojů vody, zejména té pitné. Hlavním nedostatkem a současně nevýhodou je však podle mého názoru nezajištění dostatečného uplatnění respektive odbytu produktu kompostování. Podle slov současného ministra životního prostředí Martina Bursíka MŽP jedná o vyřešení tohoto problému se zemědělci, kteří by mohli vyrobené komposty využívat.233
4.3 Bioplynové stanice Výroba bioplynu je realizována anaerobními procesy ve specializovaných zařízeních, bioplynových a biofermentačních stanicích. V současné době je v ČR v provozu asi 23 bioplynových stanic, které pocházejí většinou ze 70. a 80. let 231
Zákon č. 156/1998 Sb., o hnojivech, pomocných půdních látkách, pomocných rostlinných přípravcích a substrátech a o agrochemickém zkoušení zemědělských půd (zákon o hnojivech), ve znění pozdějších předpisů. 232 K tomu MATĚJŮ, V. Výzkum nakládání s bioodpady. Odpadové fórum, 2007, č. 1, s. 24. 233 ŠŤASTNÁ, J. Bursík: nejvýhodnější bude odpad využívat. Odpady, 2008, č. 3, s. 7.
- 88 -
minulého století. Moderní rozvoj těchto technologií je tedy teprve v počátcích a byl nastartován především přijetím zákona na podporu výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů234.235 Dá se říci, že přínos bioplynových stanic pro kvalitu životního prostředí je ryze pozitivní. Mezi výhody patří pomoc při plnění závazků ČR vůči EU, a to jak v oblasti snížení množství sládkovaných odpadů, tak v oblasti obnovitelných zdrojů energie. V souvislosti s tím lze jako další pozitivum uvést snížení závislosti ČR na fosilních palivech a jejich dovozu. V porovnání například s větrnými elektrárnami, jako jinými zdroji alternativní energie, jsou bioplynové stanice schopny produkovat bioplyn 24 hodin denně po celý rok, a to bez ohledu na počasí. Velkou výhodou moderních stanic je především to, že je lze instalovat dokonce i pod úrovní terénu, a tak dospět k tomu, že jejich umístění nepůsobí rušivě ani na vzhled krajiny, ani co se týče hluku a zápachu. Využitelný je i digestát, vzniklý jako vedlejší produkt při výrobě bioplynu. Je však třeba, aby fermentační procesy v bioplynových stanicích proběhly řádně podle stanovených kritérií a výsledný digestát byl náležitě stabilizován. Pak je možné široké uplatnění takového digestátu, zejména ve formě organického hnojiva.236 Nevýhodou, která představuje zřejmě jedno z největších omezení rozvoje bioplynových stanic, je možnost emisí zápachu. Zejména z tohoto důvodu je budování nových zařízení přijímáno veřejností s velkou nelibostí. V případech, kdy dochází k emisím zápachu, je však prakticky vždy příčinou použití rizikových surovin nebo nedodržení předepsaných postupů. V takové situaci je důležitá činnost kontrolních orgánů, především Inspekce, která může rozhodnout o uložení nápravných opatřeních případně o omezení nebo zastavení provozu. Prevence by měla být samozřejmě zajištěna již během povolovacích řízení, přičemž jedním ze základních požadavků při schvalování by měl být kvalitně zpracovaný provozní řád. Předcházet rizikům a špatným zkušenostem s bioplynovými stanicemi je možné i tím, že v zařízeních budou zaměstnány osoby s vysokou úrovní znalostí, které budou v dané oblasti disponovat certifikací udělenou akreditovanou organizací237. 238 234
Zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 235 BAČÍK, O. Bioplynové stanice: technologie celonárodního významu. Odpadové fórum, 2007, č. 12, s. 11. 236 STRAKA, F., KUNČAROVÁ, M. Bioplyn. Možnosti rozvoje výroby a využití. Odpadové fórum, 2006, č. 12, s. 15. 237 V současnosti je takovou organizací ZERA, zemědělská ekologická regionální agentura, o. s.
- 89 -
Další nevýhodou je, že bioplynové stanice jsou určeny spíše pro zpracovávání jednodruhového biologického materiálu. V takovém případě je totiž omezen výskyt cizorodých částic na minimum a rovněž digestát je mnohem kvalitnější a je možné jej dále využívat. Z toho důvodu je poměrně komplikované využívat takovým způsobem například bioodpady separované z komunálního odpadu. Je tedy nanejvýš přínosné zavádět účinné systémy odděleného sběru bioodpadů. Ani tento přístup však pravděpodobně nepovede k tomu, že by v některých bioplynových stanicích byly využívány pouze odpady pocházející z komunálního odpadu.
238
CZ – Biom – České sdružení pro biomasu. Kvalitně provozovaná bioplynová stanice nepáchne. Odpady, 2007, č. 11., s. 15 – 16.
- 90 -
Závěr
S prudce se rozvíjející výrobní a spotřební činností celého lidstva je neodmyslitelně spojena také narůstající produkce odpadů. Množství vytvořených odpadů je v současnosti velkým problémem globálního a nikoli jen regionálního významu. Likvidace odpadů byla po dlouhá léta realizována způsoby, které jsou vůči životnímu prostředí velmi nešetrné a ani současný stav není právě uspokojivý. Hrozivé množství odpadů je ukládáno na skládky, ačkoli má tento způsob jejich likvidace zdaleka nejtěžší dopady na životní prostředí. Přitom odpady jsou velkým potencionálním zdrojem alternativní energie a mnoha cenných materiálů, kterými lze úspěšně nahrazovat omezené primární zdroje. Způsoby využívání odpadů jsou velmi rozmanité a s dynamickým rozvojem technologií je možné očekávat jejich zdokonalování. Současná praxe však těmto technickým možnostem příliš neodpovídá. Pokusy o nápravu tohoto stavu probíhají již několik let jak na mezinárodní, tak vnitrostátní úrovni. Řada mezinárodních organizací, v nichž je integrována i Česká republika, tak odpovědné vnitrostátní instituce, zavádí řadu opatření, která mají vést k prevenci vzniku odpadů a jejich nebezpečných složek, ale také k postupnému zvyšování podílu využívaných odpadů. Po vstupu České republiky do Evropské unie k 1. květnu 2004 je třeba úpravu práv a povinností subjektů vnímat ve vzájemné vazbě komunitárního a vnitrostátního práva. I z toho důvodu jsem ve své práci pracovala i s relevantními právními předpisy práva Evropských společenství. Tato práce je rozdělena do dvou částí. Obě části je třeba chápat jako dva propojené celky, proto jsem se v obecné části zaměřila na ty oblasti, které mají význam i v odvětví likvidace bioodpadů. Cílem první části práce je podat komplexní obraz základních principů, na nichž je právní úprava likvidace odpadů postavena. Zabývala jsem se vývojem této právní oblasti, z něhož vyplývá, že se zejména v našich podmínkách jedná o poměrně mladé odvětví, které se stále rozvíjí. Řada oblastí je dosud upravena nedokonale nebo jejich úprava zcela chybí. Náležitou pozornost jsem věnovala rozboru základních pojmů odvětví, se zaměřením na ústředním pojem odpad. Správný výklad pojmů má v likvidaci odpadů velký význam. To, zda je materiálu přidělen statut odpadu nebo ne, má velké dopady jak na povinnosti a finanční sféru subjektů, které s materiálem nakládají, tak na ochranu
- 91 -
životního prostředí. V tomto ohledu jsem se zabývala i relevantní judikaturou, z níž vyplývá zejména nutnost vykládat v zájmu ochrany životního prostředí pojem odpad spíše extenzivně. Původcům by při správném zařazení materiálů mělo být nápomocno několik základních kritérií, a to úmysl výrobce při jeho výrobě, zda jej lze bez dalšího použít nebo jaký dopad bude mít takové využití na životní prostředí. Ve stejné kapitole se rovněž věnuji i problematice plánování z důvodu jeho nesporného významu i v oblasti nakládání s bioodpady. Plán odpadového hospodářství je základním strategickým dokumentem obsahujícím cíle a závazky zejména ve vztahu ke snížení množství sládkovaného odpadu. Jak ovšem vyplývá z hodnocení současného stavu, nedaří se tyto cíle plnit a ani nápravná opatření ve formě Akčního plánu na této situaci prozatím nic nemění. V první části mé diplomové práce jsem se rovněž pokusila o celkový přehled subjektů, které se účastní na likvidaci odpadů, s uvedením základních práv a povinností, které jim vyplývají z jednotlivých právních pramenů, především ze zákona o odpadech (ZoOdp) a jeho prováděcích předpisů. V neposlední řadě jsem uvedla přehled způsobů likvidace odpadů, které v současné době umožňuje zákonná úprava. Zde bych jen ráda upozornila na nynější změny v komunitárním právu týkající se spalování. Novela rámcové směrnice o odpadech totiž napříště počítá s tím, že spalování odpadů bude za jistých podmínek považováno za jeho využívání. V tomto směru nebude jistě od věci sledovat, jakým způsobem zareaguje na tento fakt MŽP, které se jakékoli podpoře tohoto oboru vehementně brání. Druhá část mé práce je zaměřena na likvidaci vybraného druhu odpadu. Zaměřila jsem se na problematiku likvidace biologicky rozložitelných odpadů, jelikož se tato oblast práva životního prostředí v této době teprve rozvíjí a je velmi aktuálním tématem na evropské i národní úrovni. Biologicky rozložitelné odpady jsou v dnešní době ze 77 procent ukládány na skládky, a to především jako součást komunálního odpadu. Nebezpečí bioodpadů spočívá zejména v tom, že nejsou-li náležitě upraveny a stabilizovány, jedná se o velmi škodlivý druh odpadu s negativním vlivem hned na několik složek životního prostředí. Je tedy třeba zavádět taková opatření, která zajistí co nejvyšší standardy ochrany životního prostředí. Ukládání takového množství bioodpadů na skládky rovněž výrazně snižuje šance České republiky na plnění závazků, které má vůči Evropské unii. Povinností všech členských států je totiž postupně snižovat množství sládkovaných odpadů podle stanoveného časového plánu.
- 92 -
V dnešní době se České republice nedaří tento harmonogram plnit a v důsledku toho jí hrozí udělení pokuty ze strany Evropské komise, od níž již obdržela první varování. Nakládání s bioodpady je v českém právním pořádku upraveno teprve od dubna roku 2007, a to novelou zákona o odpadech 314/2006 Sb. V kapitole 2., druhé části práce jsem se pokusila o systematický výklad současného stavu právní úpravy, zejména se zaměřením na změny, které zavedla zmíněná novela zákona o odpadech a zcela nová vyhláška o podrobnostech nakládání s bioodpady. Přínosem nové zákonné úpravy je zejména stanovení základních pravidel nakládání s bioodpady a rovněž vytvoření podmínek pro rozvoj zavádění systémů komunitního a domácího kompostování. Kladně lze hodnotit především zavedení zvláštního režimu pro tzv. malá zařízení, který znamená, zejména pro obecní kompostárny, nižší nároky na administrativu a náklady jak při jejich zřízení, tak i následném provozu. Jelikož jsou biologicky rozložitelné odpady přímo předurčeny jak k materiálovému, tak energetickému využívání, počítá nová úprava především s těmito způsoby nakládání s vyprodukovanými bioodpady.
Velký
nedostatek,
spočívající
v neexistenci
prováděcího předpisu, byl odstraněn přijetím výše zmíněné vyhlášky v srpnu 2008. Vyhláška upravuje všechny podrobnosti, jejichž úpravu předpokládá i zákon o odpadech a je nepochybně krokem vpřed k efektivnějšímu využívání bioodpadů na úkor jejich odstraňování především díky tomu, že zpřehlednila rozdrobenou úpravu a vyplnila její početné mezery. Za nedostatek vyhlášky lze zřejmě považovat to, že klade možná až příliš neúměrné nároky na hygienizaci výstupů ze zařízení, čímž se výrazně navyšují náklady a důsledkem by mohlo být zpomalení rozvoje této oblasti. Rovněž se dosud MŽP nepodařilo vyřešit situaci ohledně odbytu produktů kompostáren a bioplynových stanic, což lze nyní považovat asi za největší praktický problém v tomto odvětví. Ve vztahu k právní úpravě nakládání s bioodpady jsou rovněž připravována další opatření, která by měla zavést některé nové povinnosti v likvidaci bioodpadů. Domnívám se, že řada z těchto opatření je plně v souladu s trendem, který je zaveden v komunitárním právu. Velkými odpůrci těchto navrhovaných změn jsou samosprávné celky, jimž je adresována především povinnost zavádět, podle mého názoru nezbytný, systém odděleného sběru bioodpadů. Závěrečná kapitola práce uvádí přehled způsobů likvidace bioodpadů se zaměřením na způsoby jejich využívání, a to formou kompostování a zpracovávání v bioplynových stanicích, jejichž zavádění je v moderním systému likvidace odpadů bezpochyby nezastupitelné. - 93 -
Resumé
Rapid development of manufacturing and consumption of all mankind is inherently related to higher and higher production of waste. Nowadays, the quantity of produced waste becomes a great problem not only of regional, but of global importance as well. For a long time, liquidation of waste has been ensured with very harsh impact on the environment, and even nowadays its state is unsatisfactory. There is an alarming quantity of waste deposited on waste sites, though this method of liquidation has the worst impact on the environment. Nevertheless, waste has a great potential as a source of alternative energy as well as of many valuable materials that may successfully replace the limited primary resources. Methods of waste recovery are quite varied and together with dynamic development of technologies, their further refinement can be expected. At present, however, for extended recovery of waste, efficient conditions and system haven’t been worked out, yet. Attempts to make corrections of this state have been in progress for several years both on the international and the national levels. A lot of international organisations, in which the Czech Republic is integrated, as well as the national institutions in charge, implement not only numerous measures that should prevent generation of waste and their dangerous components, but also gradually increase the share of waste recovery. Since 1st May 2004, when the Czech Republic joined the European Union, the need for regulations of rights and obligations of subjects has had to be perceived in mutual relations of community and national laws. That was the reason why I have worked with relevant legal regulations of the European Communities, too. This diploma work is divided into two parts. The first part aims to provide complex picture of basic principles making a base for legal regulations of waste liquidation. I considered development of this legal sphere, which indicates that this sector is relatively young and still developing especially in our local conditions. Many areas are still regulated imperfectly or the regulation is missing. I paid special attention to the analysis of fundamentals terms of the sector with targeting on the central term “waste”. Proper interpretation of the term has a significant importance for waste liquidation. If the material is assigned the statute “waste” or not, has a
- 94 -
significant impact both on obligations, on financial sphere of subjects managing wastes, and on environmental protection. In the first part of my diploma work I tried to work out an overview of subjects participating in waste liquidation and specify elementary rights and obligations resulting for them from particular authorities, especially from the Waste Act and its implementing regulations. And, last but not least, I am stating an overview of waste liquidation methods enabled by present regularization. The second part of my work is focussed on the liquidation of selected type of waste. I especially focussed on the liquidation of biodegradable waste, since this sphere of environmental laws is still developing and it is very contemporary topic both on the European and on the national level. Nowadays, 77% of biodegradable waste is deposited on the waste sites, especially as a part of municipal waste. Hazards of biological waste, especially if not treated and stabilized properly, lies in its negative impact on several environmental media, and this make it very harmful. Therefore only measures ensuring the highest standards of environmental protection may be taken and implemented. Deposition of such quantities of biodegradable waste on the waste sites significantly decreases chances of the Czech Republic for fulfilment of its commitments towards European Union. All member countries made commitments to ensure gradual decrease of waste deposited on the waste sites in accordance with determined schedule. Nowadays the Czech Republic doesn’t manage to follow this schedule, therefore a payment of a fine from the European Commission, from which the Czech Republic has already received the first warning, is threatening. Biodegradable waste management was regulated in the Czech legal order only in April 2007, by amendment of the Waste Act no. 314/2006 Coll. In the chapter 2 of the second part of my diploma work I am presenting methodical explanation of the present state of the legal regulation, especially focussed on amendments of the mentioned Waste Act and new Regulation on biodegradable waste management. The benefit lies especially in determination of fundamental rules for biodegradable waste management as well as in setting up conditions for implementation of municipal and domicile waste composting and its development. Regulation regulates all details assumed in the Waste Act as well, and it is undoubtedly a step forward to more efficient recovery of biodegradable waste and its disposal. It will provide a better view of the present fragmented legal regulation and fill in its numerous blanks as well.
- 95 -
In relation to the legal regulations concerning biodegradable waste management, there are being prepared other arrangements that should set up new obligations in biodegradable waste liquidation. I think they are fully in accordance with the trend implemented in the community law. Municipalities obliged to implement - in my opinion - necessary system of separated biodegradable waste collection, are main enemies of the proposed changes. Concluding chapter of my work states an overview of biodegradable waste liquidation methods focussed on the ways of their recovery, especially their composting and processing in biogas stations.
- 96 -
Přehled použité literatury
Odborná knižní literatura
DVOŘÁK, P. a kol. Zákon o odpadech s komentářem autorů a legislativa související. Praha: VIA TERRA, 1991.
DROBNÍK, J., ŠKODA, L., DAMOHORSKÝ, M. Zákon o odpadech a předpisy související. Praha: C. H. Beck, 1997.
DAMOHORSKÝ, M. a kol. Právo životního prostředí. Vyd. 2. Praha: C. H. Beck, 2007.
Kolektiv autorů. Sborník „Aktuální otázky práva životního prostředí“. Ed. Průchová, I. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2005.
JIRÁSKOVÁ, I., SOBOTKA, M. Zákon o odpadech s vysvětlivkami a prováděcí předpisy. 2. aktualizované vyd. Praha: Linde, 2005.
KURAŠ, M. a kol. Odpadové hospodářství. vyd. 1. Chrudim: Ekomonitor, 2008.
RYCHETSKÝ, D. Odpady – Podnikatelem bez pokut. Brno: ERA group spol. s r. o., 2002.
LANGROVÁ, V. Přehled judikatury z oblasti životního prostředí. vyd. 1. Praha: ASPI, 2007.
Kolektiv autorů. Sborník „Nakládání s bioodpady v legislativě a praxi“. Chrudim: Ekomonitor, 2008.
Kolektiv autorů. Sborník z III. mezinárodní konference „Biologicky rozložitelné odpady, jejich zpracování a využití v zemědělské a komunální praxi. 1. vyd. Náměšť nad Oslavou: ZERA – Zemědělská a ekologická regionální agentura, o. s., 2007.
Odborná časopisecká literatura
KRECH, J. K některým základním pojmům práva odpadového hospodářství. Právní rozhledy, 1995, č. 2, s. 49.
TICHOTOVÁ, P. Novelizace zákona o odpadech. Ekonom, 1997, č. 27, s. 47.
JANČÁŘOVÁ, I., PRŮCHOVÁ I. Otazníky kolem komunálního odpadu. Právní rádce, 1997, č. 4, s. 27.
Redakce. Aktuální stav právních předpisů v odpadovém hospodářství. Odpadové fórum, 2007, č. 7 – 8, s. 21.
- 97 -
DUSÍK, J. Současnost a budoucnost evropského práva ŽP. Ekologie a právo, 2005, č. 1, s. 3-7.
SMOLEK, M. Judikatura EU. Ekologie a právo, 2007, č. 3, s. 25.
HADRABOVÁ, A. Možnosti účasti veřejnosti na rozhodování o věcech týkajících se životního prostředí v České republice. Ekologie a právo, 2007, č. 3, s. 7.
TOMÁŠKOVÁ, V. Další rozhodnutí Evropského soudního dvora ve věci pojmu odpad. Odpadové fórum, 2008, č. 2, s. 23 – 24.
SMOLEK, M. Judikatura EU – K výkladu pojmu „odpad“ v komunitárním právu. Ekologie a právo, 2006, č. 1, s. 17.
HAVRÁNKOVÁ, V. Revize rámcové směrnice o odpadech. Odpadové fórum, 2008, č. 9, s. 22-23.
HYŽÍK, J. Energetické využívání odpadů je nepostradatelné. Odpady, 2008, č. 1, s. 21.
HYŽÍK, J. Význam energetického využívání odpadu roste. Odpadové fórum, 2007, č. 5, s. 26 – 27.
Redakce. Nezapomněli jsme na integrované systémy? Aneb co neprosazuje novela zákona. Odpadové fórum, 2008, č. 4, s. 17.
JANČÁŘOVÁ, I. Otazníky kolem pojmu „spalování odpadu a energetické využití odpadu“ a s tím související otázky dovozu odpadů. Ekologie a právo, 2005, č. 1, s. 17 - 19.
JANČÁŘOVÁ, I. Zařízení na odstraňování a využívání odpadu coby zdroje znečišťování ovzduší. Ekologie a právo, 2006, č. 1, s. 2 - 5.
VEJNAR, P., MLNAŘÍKOVÁ, J. Produkce biodegradabilních odpadů v ČR v letech 2004 – 2006. Odpadové fórum, 2008, č. 2, s. 10 – 11.
HAVRÁNKOVÁ, V. Hodnocení stavu plnění Plánu odpadového hospodářství ČR v roce 2005. Odpadové fórum, 2007, č. 7 – 8, s. 10 – 14.
Redakce. Konečně vyšla vyhláška pro nakládání s bioodpady. Odpady, 2008, č. 10, s. 22.
Politika životního prostředí EU. Sedm tematických strategií. Planeta, 2006, č. 10.
SMOLEK, M. Judikatura ESD. Ekologie a právo, 2005, č. 3, s. 26.
MIKOLÁŠ, J. Jak dál v POH ČR? Odpadové fórum, 2007, č. 7 – 8, s. 14 – 15.
FINFRLOVÁ, P. a kol. Stručné shrnutí strategického dokumentu obcí, měst a krajů. Odpadové fórum, 2008, č. 7 – 8, s. 15.
Redakce. Akční plán má vyřešit konkrétní problémy POH. Odpady, 2008, č. 4, s. 25 – 26.
BARTOŠ, P. Jak dál v komunálních odpadech? Odpady, 2008, č. 1, s. 14.
- 98 -
Redakce. Operační program Životního prostředí. Ekologie a právo, 2007, č. 4, s. 2 – 6.
ŠŤASTNÁ, J. Peníze z Operačních programů přijdou. Připravte se! Odpady, 2007, č. 6, s. 21.
MICHALOVÁ, M. Nakládání s biologicky rozložitelnými odpady. Současná situace v přípravě předpisů v EU a ČR. Odpadové fórum, 2007, č. 3, s. 8 – 9.
DUBANSKÁ, V. Biologicky rozložitelný odpad. Příprava prováděcích předpisů k zákonu. Odpadové fórum, 2007, č. 3, s. 10.
POKORNÁ, A. Připravovaná vyhláška o podrobnostech nakládání s BRO. Odpadové fórum, 2008, č. 2, s. 12 – 13.
VÁŇA, J. Zlepší se právní úpravou ekologické nakládání s bioodpady? Odpadové fórum, 2008, č. 2, s. 13 – 14.
BAČÍK, O. Bioplyn může zásobovat obnovitelnou elektřinou. Odpady, 2007, č. 4, s. 14.
DUSÍK, J. Dopady připravované novely zákona o odpadech. Odpady (Příloha Odpady a obce), 2008, č. 6, s. 14 – 15.
Redakce. Velká novela zákona o odpadech. Odpadové fórum, 2008, č. 4, s. 16.
VLASÁK, O., TOŠENOVSKÝ, E. Obce a kraje jsou v odpadech jednotné! Odpady, 2008, č. 4, s. 10.
MATĚJŮ, V. Výzkum nakládání s bioodpady. Odpadové fórum, 2007, č. 1, s. 24 – 26.
ŠŤASTNÁ, J. Bursík: nejvýhodnější bude odpad využívat. Odpady, 2008, č. 3, s. 7 -8.
BAČÍK, O. Bioplynové stanice: technologie celonárodního významu. Odpadové fórum, 2007, č. 12, s. 10 – 11.
STRAKA, F., KUNČAROVÁ, M. Bioplyn. Možnosti rozvoje výroby a využití. Odpadové fórum, 2006, č. 12, s. 14 – 15.
CZ – Biom – České sdružení pro biomasu. Kvalitně provozovaná bioplynová stanice nepáchne. Odpady, 2007, č. 11., s. 15 – 16.
Právní předpisy, judikatura a jiné dokumenty
Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších změn.
Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších změn.
Usnesení č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších změn.
Zákon č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů.
- 99 -
Zákon č. 238/1991 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů, včetně důvodové zprávy k zákonu.
Zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů, včetně důvodové zprávy k zákonu.
Zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů, včetně důvodové zprávy k zákonu.
Zákon č. 314/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 185/2001 Sb., o odpadech a změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 156/1998 Sb., o hnojivech, pomocných půdních látkách, pomocných rostlinných přípravcích a substrátech a o agrochemickém zkoušení zemědělských půd (zákon o hnojivech), ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 180/2005 Sb., o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 477/2001 Sb., o obalech a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů.
Zákon č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa, ve znění pozdějších předpisů.
Nařízení vlády č. 197/2003 Sb., o Plánu odpadového hospodářství České republiky.
Vyhláška MŽP č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, ve znění pozdějších předpisů.
Vyhláška MŽP č. 381/2001 Sb., kterou se stanoví Katalog odpadů, Seznam nebezpečných odpadů a seznamy odpadů a států pro účely vývozu, dovozu a tranzitu odpadů a postup při udělování souhlasu k vývozu, dovozu a tranzitu odpadů (Katalog odpadů).
Vyhláška MŽP č. 341/2008 Sb., o podrobnostech nakládání s biologicky rozložitelnými odpady a o změně vyhlášky č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu a změně vyhlášky č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady (vyhláška o podrobnostech nakládání s biologicky rozložitelnými odpady)
Vyhláška MŽP č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu, ve znění pozdějších předpisů.
- 100 -
Vyhláška MŽP č. 482/2005 Sb., o stanovení druhů, způsobů využití a parametrů biomasy při podpoře výroby elektřiny z biomasy, ve znění pozdějších předpisů.
Vyhláška MŽP a Ministerstva zdravotnictví č. 376/2001 Sb., o hodnocení nebezpečných vlastností odpadů, ve znění pozdějších předpisů.
Vyhláška MŽP č. 382/2001 Sb., o podmínkách použití upravených kalů na zemědělské půdě, ve znění pozdějších změn.
Návrh vyhlášky o podrobnostech nakládání s biologicky rozložitelným odpady, včetně důvodové zprávy.
Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 1600/2002/ES, ze dne 22. července 2002 o Šestém akčním programu Společenství pro životní prostředí.
Směrnice Rady 75/442/EHS o odpadech (ve znění směrnice 2006/12/ES – kodifikovaná verze).
Směrnice Rady 1999/31/ES o skládkách odpadů.
Směrnice Rady (ES) č. 86/278/EHS, o ochraně životního prostředí a zejména půdy při používání kalů z čistíren odpadních vod v zemědělství.
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1774/2002/ES, o hygienických pravidlech pro vedlejší produkty živočišného původu, které nejsou určeny pro lidskou spotřebu.
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 10. 3. 2005, čj. 11 Ca 71/2004-47.
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 1. 2006, čj. 11 Ca 216/2005-41.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 31. října 2008, čj. 2 As 44/2007 – 212.
Rozhodnutí ministra životního prostředí, ze dne 3. 12. 2003.
Rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 6. 10. 2004.
Rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 8. 2. 2006.
Rozsudek Soudního dvora, ze dne 26. 4. 2007, (případ C-135/05) ve věci Komise proti Itálii.
Rozsudek Soudního dvora, ze dne 18. 11. 2004 (případ C-420/02) ve věci Komise proti Řecku.
Rozsudek Soudního dvora, ze dne 18. dubna 2002 (případ C-9/00) ve věci Palin Granit Oy a Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus.
Usnesení Soudního dvora, ze dne 15. 1. 2004 (případ C-235/02) ve věci Marca Antonia Saettiho a Andree Fredianiho.
Rozsudek Soudního dvora, ze dne 11. září 2003 (případ C-114/01) ve věci AvestaPolarit Chrome Oy.
Rozsudek Soudního dvora, ze dne 11. listopadu 2004 (případ C-457/02) ve věci Antonia Niselliho.
- 101 -
Rozsudek Soudního dvora, ze dne 19. června 2003 (případ C-444/00) ve věci The Queen, na žádost Mayer Parry Recycling Ltd, proti Environment Agency a Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions.
Rozsudek Soudního dvora, ze dne 25. června 1997, ve věci spojených případů Euro Tombesi a Adino Tombesi (C-304/94), Roberto Santella (C-330/94), Giovanni Muzi a další (C-342/94) a Anselmo Savini (C-224/95).
Rozsudek Soudního dvora, ze dne 8. září 2005 (případ „španělské mrvy“, C-121/03) Komise ES v. Španělsko.
Rozsudek Soudního dvora, ze dne 15. června 2000, ve věci ARCO Chemie Nederland Ltd proti Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (C-418/97) a Vereniging Dorpsbelang Hees, Stichting Werkgroep Weurt a Vereniging Stedelijk Leefmilieu Nijmegen proti Directeur van de dienst Milieu en Water van de provincie Gelderland (C-419/97).
Rozsudek Soudního dvora, ze dne 14. 4. 2005, (případ C-6/03) ve věci Deponiezweckverband Eiterköpfe.
Akční plán k podpoře plnění cílů POH ČR, MŽP, prosinec 2007.
Zpráva o řešení ekologické situace v ČSFR, Federální shromáždění ČSFR, sněmovní tisk č. 614, duben 1991.
Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu o Interpretačním sdělení o odpadech a vedlejších produktech, ze dne 21. 2. 2007, dokument KOM/2007/59/FINAL.
Internetové zdroje
www.env.cz
www.portal.gov.cz
http://europa.eu.int/eur-lex/lex/cs/index.htm
www.biom.cz
www.ceho.vuv.cz
www.enviweb.cz
www.zelenykruh.cz
www.nssoud.cz
- 102 -
