Masarykova univerzita Právnická fakulta Katedra mezinárodního a evropského práva
Právní aspekty přidružení Turecka k Evropské unii (Diplomová práce)
Vojtěch Benda 2010 / 2011
Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: „Právní aspekty přidružení Turecka k Evropské unii“ zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury.
Zdroj: http://www.silkroadstudies.org/new/inside/turkey/090830-EU-TR-MAP.jpg
Při příležitosti dokončení této práce bych rád poděkoval svým rodičům za to, že mi umožnili studovat na vysoké škole, vedoucímu práce a vedoucímu katedry za to, že mi umožnili zvolit si toto téma, své sestře a své přítelkyni za to, že mi umožnily nad touto prací trávit čas, své babičce za neutuchající podporu a konečně tureckému čaji za to, že mi umožnil tuto práci dokončit.
OBSAH 1 ÚVOD .................................................................................................................................................... 2 2 PRÁVNÍ RÁMEC PŘIDRUŽENÍ ............................................................................................... 3 2.1 Asociační dohoda a dodatkový protokol 1970 ................................................................ 5 2.1.1 Institucionální rámec ................................................................................................................. 6 2.1.2 Budování celní unie .................................................................................................................... 7 2.1.3 Finanční pomoc ............................................................................................................................ 9 2.2 Období stagnace a dodatkový protokol 1980 ............................................................... 10 2.3 Dokončení celní unie ................................................................................................................ 11 2.4 Kyperský problém a dodatkový protokol 2005 ............................................................ 12 2.5 Perspektivy budoucího vývoje ............................................................................................. 15 3 PRÁVA VOLNÉHO POHYBU OSOB (případová studie) ........................................... 17 3.1 Přehled legislativy .................................................................................................................... 18 3.2 Jurisdikce Evropského soudního dvora a přímý účinek .......................................... 19 3.3 Práva tureckých pracovníků ................................................................................................. 21 3.3.1 Pracovní povolení a povolení k pobytu .............................................................................. 22 3.3.2 Zákaz diskriminace ................................................................................................................... 26 3.3.3 Vyhoštění ..................................................................................................................................... 27 3.4 Práva rodinných příslušníků tureckých pracovníků ................................................. 29 3.5 Práva sociálního zabezpečení ............................................................................................... 32 3.6 Právo usazování a volný pohyb služeb ............................................................................ 34 3.7 Zhodnocení .................................................................................................................................. 39 4 ZÁVĚR ................................................................................................................................................ 41 5 SUMMARY ....................................................................................................................................... 43 6 SEZNAM POUŽITÝCH ZDROJŮ ........................................................................................... 45 Příloha č. 1 - Přehled událostí ve vztahu Společenství - Turecko ............................ 51 Příloha č. 2 - Přehled judikatury Evropského soudního dvora .................................. 52
1
1 ÚVOD Sepsání
této
prác e
předcházel
můj
dlouhodobý
zájem
a
studium
práva,
mezinárodních vztahů a evropské integrace. Dlouho jsem o vztahu Evropské unie a Turecka věděl pouze to, že mezi nimi existuje asociační dohoda a že Turecko řadu let neúspěšně usiluje o plné členství. Více jsem se dozvěděl během studijního pobytu na právnické fakultě Yeditepe Universitesi v Istanbulu. Zde jsem poprvé zaznamenal existenci judikatury Evropského soudního dvora týkající se volného pohybu osob. Toto téma mne zaujalo natolik, že jsem se rozhodl mu blíže věnovat. Diskuze, která se vede ohledně přidružení a možného členství Turecka v EU, obvykle rozebírá politické či ekonomické rozměry, institucionální a bezpečnostní dopady, případně otázky evropské identity a role náboženství. Právní souvislosti jsou s výjimkou dodržování lidských práv oblastí, která je spíše opomíjena. Rád bych tedy touto prací představil základní přehled právního rámce vztahu mezi Společenstvím a Tureckem se zaměřením na problematiku volného pohybu osob. Historické, politické a ekonomické souvislosti se snažím zmínit pouze v míře nezbytné pro správné pochopení souvislostí. Podobně s ohledem na rozsah práce nerozebírám otázky týkající se lidských práv, mezinárodního práva, ani změny tureckého národního práva. Tato práce se nepokouší nalézt odpověď na otázku, zda se má Turecko stát členským státem Evropské unie. V obecné rovině práci člením na dvě části. V první části jsou postupně představeny nejdůležitější právní akty, jednotlivé kroky budování celní unie, současný stav a naznačeny budoucí perspektivy. Tato obecná část vytváří základ pro následující případovou studii, která rozebírá problematiku volného pohybu osob. V jejím rámci je shrnuta existující legislativa a poté postupně rozebírána konkrétní práva ve světle judikatury Evropského soudního dvora. V obou částech práce čerpám z dostupné literatury, odborných článků a textu legislativních aktů. V případové studii pak byla důležitým zdrojem i analýza jednotlivých judikátů. Závěr práce obě části propojuje a shrnuje. Pro přehlednější orientaci je práce doplněna o dvě přílohy. V první nabízím chronologický soupis událostí, které byly zmíněny v textu. Druhá příloha obsahuje přehled nejdůležitějších rozhodnutí Evropského soudního dvora a to včetně klíčových právních názorů. 2
2 PRÁVNÍ RÁMEC PŘIDRUŽENÍ Turci jsou v Evropě tradičně vnímáni skrze výboje, porážky před Vídní a následné zatlačování zpět. Byly to právě vojenské neúspěchy v 18. a 19. století, které stály na počátku reforem osmanské správy a armády dle evropských vzorů. Ani ty však nezabránily pádu Osmanské říše, která byla po první světové válce z velké části obsazena
expedičními
vojsky
evropských
mocností.
Proti
tomu
vystoupily
nacionalistické kruhy a po válce za nezávislost byla v roce 1923 vyhlášena Turecká republika, 1 jejímž prvním prezidentem se stal Mustafa Kemal Atatürk. 2 Následovala řada reforem státu i společnosti podle moderních západních vzorů. Klíčovým prvkem nové ideologie byl sekulární charakter země a armáda byla ustanovena jako síla odpovědná za jeho zachování. Po skončení druhé světové války, ve které Turecko převážně zachovalo neutralitu, došlo k obratu kurzu zahraniční politiky směrem k západu. Turecko se stalo zakládajícím členem Organizace spojených národů (1945), Organizace pro evropskou hospodářskou spolupráci (1948) a Rady Evropy (1949), členem Severoatlantické aliance (1953), přidruženým členem Západoevropské unie a členem Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě. 3 V
roce
1959
Turecko
požádalo
Evropské
hospodářské
společenství 4
o přidružení, šlo o reakci na stejný krok, který o měsíc dříve učinilo Řecko. Vztahy Ankary a Athén byly poznamenány značnou rivalitou i přes spojenectví v rámci NATO. Obě země rovněž prodělaly obdobné zkušenosti se zásahy ozbrojených sil do politiky. V Turecku došlo k přímému převzetí moci armádou v letech 1960 a 1980, v roce 1971 pak armáda intervenovala prostřednictvím ultimátního memoranda, nicméně ve všech případech byla moc po přechodné době
1 2
3 4
Pro Turecko v textu používám i označení „Ankara“. BRUSSE, Wendy Asbeek - GRIFFITHS, Richard T. Good Intentions and Hidden Motives. Turkey-EU Relations in a Historical Perspektive. In Turkey and the EU Enlargement: Prosesses of Incorporation. 1. vyd. Istanbul: Istanbul Bilgi University Press 88, 2004. s. 15 - 17. KREISER, Klaus - NEUMANN, Christoph K. Dějiny Turecka. Přeložil Petr Kučera. 1. vyd. Praha: Nakladatelství Lidové Noviny, 2010. s. 188 - 199. BRUSSE, GRIFFITHS. 2004. s. 15 - 17. KREISER, NEUMANN. 2010. s. 188 - 199. Dále v textu užívám následující zkratky Evropské hospodářské společenství - „EHS“, Evropská společenství „ES“, Evropská unie - „EU“, případně obecná označení „Společenství“ nebo „Brusel“.
3
předána zpět civilní vládě. 5 Společenství na tureckou žádost o přidružení reagovalo zahájením jednání a v roce 1963 byla podepsána asociační dohoda, která byla v roce 1970 doplněna dodatkovým
protokolem.
Přesto
přinesly
následující
dvě
dekády
zásadní
ochlazení ve vztazích Turecka a Společenství. Přispěly k tomu dvě ropné krize, růst nezaměstnanosti a uzavírání pracovního trhu pro cizince ve členských zemích EHS, krize na Kypru, jehož severní část byla v roce 1974 obsazena tureckou armádou, rozšíření EHS o Středomořské země včetně Řecka, které začalo vůči Turecku využívat práva veta a především vojenský režim vládnoucí v Turecku v letech 1980 - 1983. 6 V roce 1987 požádalo Turecko o plnohodnotné členství, tato žádost ale nevedla k zahájení přístupového procesu. Došlo však k dokončení celní unie mezi EU a Tureckem v roce 1995. Po rozpadu bilaterálního uspořádání světa ztratila Ankara svou dosavadní důležitou pozici v západní bezpečnostní architektuře a pozornost Společenství se obrátila k prohlubování integrace a přípravám na rozšíření
o
země
střední
a
východní
Evropy.
Brusel
rovněž
kritizoval
dodržování lidských práv a práv menšin v Turecku, především v souvislosti s postavením armády a s omezováním práv kurdské menšiny. Teprve v roce 1999 byl Turecku přiznán status kandidátské země a v roce 2005 byla zahájena přístupová jednání. Mezitím se členskou zemí EU stal Kypr, což vneslo do situace další komplikující prvek. 7 Tento stručný historický přehled demonstruje vzájemnou závislost procesů na různých úrovních, kdy pro správné chápání souvislostí je třeba brát v potaz nejen právní rozměr, ale i proměny mezinárodního prostředí, vývoj uvnitř Společenství a vnitropolitické změny v samotném Turecku. Turecký příklad dobře demonstruje vliv změn mezinárodních vztahů (konec studené války, kyperský problém) a zároveň vliv domácího vývoje (vojenský puč). 8 5
BRUSSE, GRIFFITHS. 2004. s. 17 - 19.
6
KREISER, NEUMANN. 2010. s. 203 - 220. BRUSSE, GRIFFITHS. 2004. s. 19 - 22.
7 8
KREISER, NEUMANN. 2010. s. 203 - 220. BRUSSE, GRIFFITHS. 2004. s. 22 - 26. BRUSSE, GRIFFITHS. 2004. s. 13 - 15.
4
2.1 Asociační dohoda a dodatkový protokol 1970 Základní
kameny
přidružení
tvoří
asociační
dohoda
a
její
dva
dodatkové
protokoly. Turecko podalo žádost o přidružení 31. července 1959. 9 Dohoda zakládající
přidružení
mezi
Evropským
hospodářským
společenstvím
a Tureckem 1 0 byla podepsána 12. září 1963 v Ankaře. Ze strany Společenství byla po konzultaci Parlamentního shromáždění schválena a potvrzena rozhodnutím Rady ze dne 23. prosince 1963. 1 1 Velké turecké národní shromáždění a senát ji schválili 14. ledna respektive 4. února 1964. 1 2 Ankarská dohoda poté, co ji ratifikovaly všechny zúčastněné země, nabyla účinnosti 1. prosince 1964. Obecná ustanovení
Asociační
dohody
podrobně
rozpracovává
dodatkový
protokol,
který byl podepsán v Bruselu 23. listopadu 1970 a účinnosti nabyl 1. ledna 1973. Další dva dodatkové protokoly k Asociační dohodě byly podepsány v letech 1980 a 2005, nicméně jejich praktické provedení provázely komplikace. Tato práce se jimi podrobněji zabývá později na příslušných stranách, v následující části se věnuje vlastní Ankarské dohodě a prvnímu dodatkovému protokolu. 1 3 Stranami Asociační dohody a Dodatkového protokolu jsou na straně jedné Společenství a všech šest členských zemí a na straně druhé Turecko. 1 4 Dohoda je navázána na primární právo Společenství odkazem na článek 238 Smlouvy o založení EHS. Ankarská dohoda se skládá z preambule a 33 článků a je doplněna o
prozatímní
a
finanční
protokol,
které
jsou
nedílnou
součástí
smlouvy.
Dodatkový protokol tvoří preambule a jeho 64 článků je rozděleno na části týkající se
volného
pohybu
zboží,
volného
pohybu
osob
a
služeb,
sbližování
hospodářských politik a obecná a závěrečná ustanovení. Dále jej doplňuje šest příloh a finanční protokol. 9
10 11 12 13
14
Turecko zvažovalo vedle přidružení i žádost o plné členství, případně uzavření obchodní dohody s EHS. Rozhodnutí zažádat právě o přidružení souviselo především se snahou mít s EHS stejný režim jako Řecko. Více viz: ÇALIŞ, Şaban. Formative Years: A Key for Understanding Turkey's Membership Policy towards the EU. Perceptions. (podzim) 2004, s. 73 - 96. Dále v textu užívám rovněž označení „Ankarská dohoda“, „Asociační dohoda“ nebo pouze „Dohoda“. Rozhodnutí Rady č. 64/732/EHS ze dne 23. prosince 1963 o uzavření Dohody zakládající přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem. ÇALIŞ, 2004, s. 95. Jednotlivé protokoly označuji v textu takto: dodatkový protokol z roku 1970 jako „Dodatkový protokol“ nebo „Protokol“, protokol z roku 1980 jako „Dodatkový protokol (1980)“ a protokol z roku 2005 jako „Dodatkový protokol (2005)“. Dle Výkladového prohlášení přiloženého v příloze č. 1 závěrečného aktu.
5
Účinností Ankarské dohody bylo založeno přidružení mezi EHS a Tureckem. Výslovně stanoveným cílem Asociační dohody je dle článku 2: ... podpora trvalého a vyváženého posilování obchodních a ekonomických vztahů mezi
smluvními
stranami
př i
zohlednění
potřeby
rychlejšího
rozvoje
turecké
ekonomiky, zvyšování zaměstnanosti a zlepšování životních podmínek tureckého lidu.
K
otázce
plného
členství
Turecka
v
EHS
se
vyjadřuje
preambule,
která obsahuje prohlášení, že podpora EHS snažení tureckého lidu může napomoci budoucímu členství Turecka ve Společenství. Důležité je ustanovení článku 28 Ankarské dohody: Jakmile provádění této smlouvy postoupí natolik, že bude možné spravedlivě o č e k á v a t , ž e T u r e c k o b u d e p ř i p r av e n o p ř i j m o u t p o v i n n o s t i v y p l ý v a j í c í z e S m l o u v y o založení Evropského hospodářského společenství, smluvní strany posoudí možnost vstupu Turecka do Společenství.
Toto ustanovení však není možné vykládat jako závazný příslib budoucího přijetí Turecka jako plnoprávného člena EHS. 1 5 Hlavními obsahovými pilíři Ankarské dohody jsou budování celní unie, finanční pomoc a volný pohyb pracovníků, 1 6 kterému se tato část záměrně nevěnuje, neboť je podrobně rozpracován v případové studii. Zvláštní část práva přidružení pak tvoří institucionální rámec. 2.1.1 Institucionální rámec Hlavním orgánem je Rada pro přidružení, 1 7 která je složena na jedné straně z členů vlád členských zemí EHS, Evropské komise a Evropské rady a na druhé straně z členů turecké vlády. Ve funkci předsedy se vždy po šesti měsících střídá představitel Společenství nebo Turecka. K přijetí rozhodnutí je v každém případě třeba dosáhnout jednomyslnosti. Rada pro přidružení má právo přijímat rozhodnutí, ke kterým ji zmocňuje Asociační dohoda, a dále rozhodnutí bez přímého zmocnění v situaci, kdy je 15 16 17
ÇALIŞ, 2004, s. 90. YILMAZ, Bahri. The Relation of Turkey with European Union: Candidate Forever? Center for European Studies Working Paper Series. 2008, č. 168, s. 2. Dále v textu označována i jako „Asociační rada“.
6
k dosažení cílů Dohody třeba společná činnost smluvních stran. Tyto jsou zavázány přijmout nezbytná opatření k provedení přijatých rozhodnutí. Asociační rada může rovněž přijímat doporučení. K dalším úkolům Rady pro přidružení patří pravidelné hodnocení provádění Asociační dohody. Smluvní strany mohou Radě pro přidružení předkládat spory týkající se provádění a výkladu ustanovení Asociační dohody. Asociační rada může rozhodnout sama nebo spor předat k rozhodnutí Evropskému soudnímu dvoru, 1 8 případně jinému soudu. Ankarská
dohoda
zmocňuje
Radu
pro
přidružení
k
vytváření
výborů
pro plnění pomocných úkolů. Takto byli ještě během 60. let vytvořeny Výbor pro přidružení, Výbor pro spolupráci v oblasti cel, který má expertní povahu, a Společný parlamentní výbor, který má rovněž pravomoc vydávat doporučení. 1 9 2.1.2 Budování celní unie Ankarská dohoda předpokládá vytvoření celní unie ve třech fázích - přípravné, přechodné a závěrečné. Přípravná fáze má trvat nejméně 5 let a během této doby se předpokládá, že Turecko s pomocí Společenství posílí své hospodářství do té míry, aby bylo schopné vyrovnat se s podmínkami v další fázi. Podrobnosti stanovuje prozatímní protokol, který předpokládá přijetí dodatkového protokolu, jenž bude upravovat průběh přechodné fáze. Závěrečná fáze má následovat až po dokončení celní unie a má zahrnovat další sbližování hospodářských politik smluvních stran. Dodatkový protokol z roku 1970 obsahuje podmínky, podrobná pravidla a časový harmonogram přechodné fáze, která započala s jeho účinností 1. ledna 1973. Dodatkový protokol tímto upřesňuje obecná pravidla obsažená v Asociační dohodě,
nicméně
v
některých
otázkách
ponechává
další
provádění
na rozhodnutích Rady pro přidružení. Na obchod zbožím mezi Společenstvím a Tureckem dopadá zákaz zavádění nových dovozních a vývozních cel, poplatků s rovnocenným účinkem, včetně zvyšování již stávajících cel. Společenství má povinnost zrušit dovozní cla ke dni 18 19
V textu používám zkratku „ESD“ nebo označení „Soud“. Commission of the European Communities. Turkey and the European Community. Europe information. 1978, č. 9, s. 3. LENSKI, Edgar. Turkey and the EU: On the Road to Nowhere? WHI - Paper. 2003, č. 3., s. 82.
7
účinnosti Protokolu, vývozní cla pak stejně jako Turecko do 4 let. Snižování dovozních cel ze strany Turecka má probíhat postupně během 12 let a to vždy o 10% oproti výši sazeb ke dni podpisu Protokolu. Současně má Turecko povinnost zavádět sazby dle společného celního sazebníku. Mírnější režim je stanoven pro produkty uvedené v příloze č. 3 Protokolu, u kterých je snižování cel rozloženo na dobu 22 let. Obdobně jsou nastaveny podmínky u odstraňování množstevních omezení. Pro Společenství platí od účinnosti Protokolu zákaz množstevních omezení dovozu. Turecká povinnost zdržet se zavádění nových a rušení stávajících je postupně rozložena na dobu 22 let. Stejná lhůta platí pro obě smluvní strany na odstranění opatření s rovnocenným účinkem jako množstevní omezení dovozu. Naopak 12 let mají smluvní strany na zrušení množstevních omezení vývozu a opatření
s
rovnocenným
účinkem.
Turecko
deklaruje
svou
připravenost
k rychlejšímu plnění povinností s ohledem na vývoj své ekonomiky. Obecná výjimka umožňuje omezit či zakázat dovoz i vývoz z důvodů veřejné morálky, bezpečnosti, ochrany zdraví a obdobných, několik dalších výjimek se týká ochrany konkrétních hospodářských odvětví. Pro některé druhy zboží byla stanovena odlišná pravidla než ta uvedená výše. Společenství si ponechalo přechodné období na postupné snižování cel a zachování kvót u dovozu ropných produktů a textilu z Turecka. Asociační dohoda také nedopadá na produkty, které spadají do působnosti Evropského společenství uhlí a oceli. 2 0 Dále celní unie nezahrnuje zemědělské produkty, které patří pod společnou zemědělskou politiku Společenství. Pro část zemědělské produkce je zaveden preferenční režim spočívající v poloviční či čtvrtinové výši cla oproti sazbě dle společného celního sazebníku. Hlavní komodity, které jsou z Turecka do Společenství dováženy, 2 1 mají režim ještě výhodnější a to již od účinnosti Ankarské dohody. Další pravidla týkající se zemědělství jsou velmi obecná, Turecko má svou zemědělskou politiku přibližovat pravidlům Společenství tak, aby po uplynutí 20 21
Odstraňování obchodních překážek u těchto produktů se řídí dohodou mezi členskými státy Evropského společenství uhlí a oceli a Tureckem podepsanou 23. listopadu 1970 v Bruselu. Jedná se o surový tabák, rozinky, sušené fíky a lískové ořechy.
8
22 let bylo připraveno připojit se k volnému pohybu zemědělských produktů. Naopak Společenství má při provádění společné zemědělské politiky brát v potaz zájmy Turecka a obě strany se mají vzájemně informovat. Obdobnou povinnost sbližování
právní
úpravy
a
vzájemného
informování
stanovuje
Dodatkový
monopoly,
odstraněna
protokol i pro oblast hospodářské a obchodní politiky. Během
přechodné
fáze
mají
být
zrušeny
státní
diskriminace smluvních stran při veřejných soutěžích a vnitřní zdanění, které by dovezené zboží zatěžovalo odlišně od domácí produkce. Předpokládá se přijetí podrobných pravidel pro hospodářskou soutěž v souladu s principy, které jsou obsaženy ve Smlouvě o založení EHS. Odpovědnost za provedení výše uvedených opatření, stejně jako dohled nad prováděním všech pravidel, má Asociační rada. Trvání přechodné fáze stanovuje Dodatkový protokol obecně na 12 let, nicméně dává možnost i delší lhůty na základě dohody smluvních stran. Konečný termín pro řadu opatření je tedy stanoven uplynutím 22 let od účinnosti Protokolu. Naopak ustanovení týkající se obchodu se zbožím byla prozatímní dohodou zavedena s účinností již od 1. září 1971. 2 2 2.1.3 Finanční pomoc Podmínky finanční pomoci Turecku ze strany Společenství stanovují tři finanční protokoly. Pomoc je poskytována formou půjček od Evropské investiční banky. Mohou je využít projekty, které jsou součástí tureckého rozvojového plánu a jejichž cílem je zvýšení produktivity tureckého hospodářství, a které současně podporují cíle přidružení. Dlouhodobé projekty mohou získat výhodnější úročení. U všech půjček je ručitelem turecký stát. První finanční protokol přijatý současně s Asociační dohodou pokrývá období 1964 - 1969 a umožňuje Turecku čerpat až 175 mil. USD. D ruhý finanční protokol přijatý spolu s Dodatkovým protokolem zahrnuje období 1970 - 1976 a stanovuje částku na 210 mil. USD. Třetí finanční protokol byl podepsán 12. května 1977 v Bruselu a do 31. října 1981 umožňuje půjčky až 310 mil. USD. 2 3
22 23
Commission of the European Communities, 1978, s. 3. Commission of the European Communities, 1978, s. 3.
9
2.2 Období stagnace a dodatkový protokol 1980 V průběhu 70. let se Turecko ocitlo v politické a ekonomické krizi, k čemuž se přidala krize mezinárodní, která následovala po okupaci severní části Kypru tureckou armádou. V letech 1976 - 1980 se z tohoto důvodu nescházela Asociační rada a prohlubování přidružení se zastavilo. V roce 1980 došlo na krátký čas k obnovení vztahů a turecká vláda rovněž poprvé naznačila záměr ucházet se o plnohodnotné členství ve Společenství. 2 4 V červenci 1980 byl podepsán nový dodatkový protokol, který obsahoval postupné snižování cel na dovoz produktů tureckého zemědělství a zjednodušoval přístup tureckých pracovníků na trh práce v členských zemích Společenství. Současně byl podepsán čtvrtý finanční protokol, kterým byla Turecku přislíbena částka 600 milionů ECU. V důsledku vojenského puče z 12. září nebyl ani jeden z těchto protokolů uveden do praxe. Vývoj ve vztahu Společenství a Turecka byl opět zastaven a k vytvoření celní unie a otevření volného pohybu pracovníků k datu předpokládanému Dodatkovým protokolem 1970 nedošlo. 2 5 Vztahy
Společenství
a
Turecka
byly
obnoveny
na
podzim
roku
1986.
14. dubna 1987 podalo Turecko žádost o plné členství ve Společenství. Komise přihlášku posuzovala více než dva a půl roku. V posudku doporučila nezahajovat přístupové rozhovory s Tureckem dříve, než Společenství dokončí budování vnitřního trhu. Komise zdůraznila přetrvávající ekonomické rozdíly, mimojiné odlišnou
strukturu
nevyváženost
či
tureckého
státní
průmyslu
protekcionismus.
i
zemědělství, N avíc
makroekonomickou
připomněla
demokratické
a lidskoprávní nedostatky v Turecku a nevyřešený kyperský problém. Rada argumentaci Komise přijala a přístupové rozhovory prozatím nebyly zahájeny, nicméně přihláška nebyla přímo odmítnuta. 2 6
24
LENSKI, Edgar. 2003, s. 79 - 80.
25
BALCER, Adam. Relations between Turkey and the European Union. [online] Centre for Eastern Studies, 2004 [citováno dne 26. 02. 2011]. s. 78. Dostupné z: http://www.isn.ethz.ch/isn/Digital-Library/Publications/Detail/? ots591=0c54e3b3-1e9c-be1e-2c24-a6a8c7060233&lng=en&id=116810 BALCER, Adam. 2004, s. 78.
26
YILMAZ, Bahri. 2008, s. 4. LENSKI, Edgar. 2003, s. 80. YILMAZ, Bahri. 2008, s. 5.
10
2.3 Dokončení celní unie Po neúspěchu s žádostí o plné členství se Turecko i Společenství zaměřili na dobudování celní unie, která měla být dle Dodatkového protokolu 1970 dokončena nejpozději v roce 1995. Jednání byla dlouho komplikována odmítavým postojem Řecka. V březnu 1995 bylo dosaženo politické dohody, která byla následně ratifikována Evropským parlamentem. 22. prosince 1995 pak Asociační rada přijala Rozhodnutí
č. 1/95, 2 7 které nabylo účinnosti 31. prosince 1995.
Současně začal platit další finanční protokol, který Turecku přiznával rozsáhlou finanční pomoc z různých zdrojů Společenství. 2 8 S účinností Rozhodnutí 1/95 vstoupilo budování celní unie do závěrečné fáze v souladu s ustanoveními článků 2 a 5 Asociační dohody. Na dovoz i vývoz mezi Společenstvím a Tureckem začal platit úplný zákaz cel a poplatků s rovnocenným účinkem, stejně jako množstevních omezení a opatření s rovnocenným účinkem. Zůstala
zachována
možnost
výjimky
z
důvodů
veřejné
morálky,
veřejného
pořádku, ochrany zdraví, ochrany historických a uměleckých hodnot a podobně. Z volného pohybu zboží byly vyloučeny zemědělské produkty. Turecku byla uložena povinnost přijmout opatření pro procesní fungování celní unie. Tato opatření měla být založena na existující sekundární legislativě Společenství. Dále byla Turecku stanovena povinnost během přechodné doby pěti let odstranit stávající technické překážky obchodu. Ve stejné lhůtě muselo Turecko odstranit poslední rozdíly mezi svým a společným celním sazebníkem. Současně
mu
v
obchodních
vztazích
se
třetími
zeměmi
vznikla
povinnost
vystupovat v souladu se společnou obchodní politikou Unie. Opět mu byla stanovena přechodná pětiletá lhůta pro dojednání příslušných preferenčních dohod, které již existují mezi Společenstvím a třetími zeměmi. Ve všech výše uvedených oblastech má Turecko povinnost harmonizovat svou legislativu co možná nejvíce s legislativou Společenství. Rozhodnutí 1/95 také předpokládá
27
28
Rozhodnutí Rady pro přidružení č. 1/95 ze dne 22. prosince 1995 o provedení závěrečné fáze budování celní unie. Text dle: Türkiye-Avrupa Topluluğu Ortaklık Konseyi Kararları=Turkey-European Union Association Council Decisions 1964-2000. Ankara, 2001. Díl 2, s. 199 - 260. Dále v textu jen jako „Rozhodnutí 1/95“. BALCER, Adam. 2004, s. 79. YILMAZ, Bahri. 2008, s. 7 - 8.
11
sbližování tureckého práva s právem Společenství v oblastech práva duševního vlastnictví,
státních
zakázek
a
přímých
i
nepřímých
daní.
Problematika
hospodářské soutěže je podrobně upravena přímo Rozhodnutím 1/95. S odkazem na článek 24 Ankarské dohody byl nově založen Společný výbor pro celní unii, který je orgánem, jenž má napomáhat provádění Rozhodnutí 1/95. Při přijímání legislativy v oblastech, které se přímo dotýkají fungování celní unie, má Společenství povinnost konzultovat i tureckou stranu. Pro případ, kdy je nezbytné
přijmout
odpovídající
tureckou
legislativu,
je
stanovena
zvláštní
procedura se zapojením Společného výboru. Spory mezi stranami mají být řešeny zvláštní arbitráží. Do přípravy návrhů a do výkonu exekutivních pravomocí Evropskou Komisí mají být přiměřeně zapojeni i turečtí experti. Na
závěr
obsahuje
Rozhodnutí
1/95
ještě
pravidlo
pro
interpretaci.
Ustanovení, která mají stejnou povahu jako ustanovením Smlouvy o založení ES, mají být vykládána v souladu s existující judikaturou ESD. 2.4 Kyperský problém a dodatkový protokol 2005 Po prvotním odmítnutí v roce 1997 byl Turecku přiznán status kandidátské země na summitu EU v Helsinkách v prosinci 1999. Společenství deklarovalo, že na Turecko budou uplatněna stejná kritéria, jaká platí pro ostatní kandidátské země. V roce 2004 bylo zhodnoceno, že Turecko splnilo tzv. Kodaňská kritéria a Ankaře bylo přislíbeno otevření přístupových vyjednávání. Jako podmínku tohoto kroku si Společenství stanovilo podpis dodatkového protokolu, kterým mělo být asociační právo rozšířeno na nové členské země. 2 9 Kypr se stal členskou zemí Evropské unie 1. května 2004. V té chvíli na ostrově existovaly dvě vlády: mezinárodně uznávaná vláda kyperských Řeků a vláda kyperských Turků, kterou uznává pouze Turecko, jež v severní části ostrova zachovává svou vojenskou přítomnost. Snaha vyřešit rozdělení ostrova před rozšířením nebyla úspěšná 3 0 a spor se stal problémem uvnitř Společenství, 29 30
YILMAZ, Bahri. 2008, s. 8 - 11. Těsně před rozšířením proběhlo v obou komunitách na ostrově referendum o tzv. Annanově plánu, který směřoval ke sjednocení ostrova. Výsledky referenda byly poněkud překvapující - 76% kyperských Řeků plán odmítlo, naopak 65% kyperských Turků jej přijalo. Protože pro schválení bylo třeba souhlasu obou komunit, vstoupil ostrov do EU rozdělen.
12
který začal ovlivňovat také vstup Turecka. 3 1 Mezi Tureckem a Kyperskou republikou 3 2 existuje několik sporných bodů s praktickým dopadem. Turecko odmítná uznat vládu kyperských Řeků jako reprezentující teritorium a populaci celého ostrova. V tomto smyslu připojuje Ankara deklarace ke všem právním aktům, které by mohly být vykládány v odlišném
smyslu.
Na
mezinárodním
poli
Turecko
a
Kyperská
republika
vzájemně vetují členství v mezinárodních organizacích. Od roku 1987 Turecko neumožňuje vstup do svých přístavů lodím plujícím pod kyperskou vlajkou, stejně
jako
plavidlům
připlouvajícím
z
přístavů
jižního
Kypru.
Současně
neumožňuje kyperským letadlům vstup do svého vzdušného prostoru a přistání na svých letištích. Tato opatření byla zavedena v reakci na kyperské restrikce vůči lodím, které využily severokyperských přístavů. Až do roku 2003 neumožňovala Ankara kyperským Řekům vstup na své území. 3 3 Při předcházejících vlnách rozšíření (s výjimkou rozšíření v roce 1995) byly podepisovány
dodatkové
protokoly
k
Asociační
dohodě,
které
rozšiřovaly
asociační právo a nově i pravidla celní unie na nové členy Společenství. V případě rozšíření 2004 byla povinnost uzavřít takový protokol stanovena i v přístupových smlouvách. Po jednáních o přesné formulaci pro definování územní příslušnosti Ankarské dohody byla nalezena shoda na textu, který je ustanovením odstavce 3 článku 1 Dodatkového protokolu (2005): Tato Dohoda se použije pro území, na kterém se používá Smlouva zakládající Evropské Společenství, za podmínek stanovených v této Smlouvě, a pro území Turecké republiky.
Turecko tuto formulaci uvítalo s ohledem na skutečnost, že Smlouva o založení ES obsahuje ustanovení,
které omezuje její
použití
pouze na
území, které je
pod efektivní kontrolou vlády Kyperské republiky. Tím bylo použití asociačního práva omezeno pouze na jižní část Kypru. 3 4
31 32 33 34
Více o této i dalších varinatách řešení: SÖZEN, Amhet. Jednání o kyperské otázce. Jednání od roku 1963 do současnosti. In Turecko a Evropská unie: česká a turecká perspektiva. 1. vyd. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2007. s. 129 - 152. TALMON, Stefan. The European Union-Turkey Controversy over Cyprus or a Tale of Two Treaty Declarations. Chinese Journal of International Law. 2006, roč. 5, č. 3, s. 580. Termínem „Kyperská republika“ označuji vládu kyperských Řeků. TALMON, Stefan. 2006, s. 582 - 591 a 608 - 611. TALMON, Stefan. 2006, s. 586 - 587 a 595 - 596.
13
Při
svém
podpisu
připojilo
Turecko
k
Dodatkovému
protokolu
(2005)
deklaraci, kde mimojiné stanovilo: ... 3. Turecko
nadále
považuje
úřady
kyperských
Řeků
jako
vykonávající
s p r áv u ,
kontrolu a jurisdikci pouze na územích jižně od nárazníkové zóny, ... , a nikoliv reprezentující kyperské Turky ... 4. Turecko prohlašuje, že podpis, ratifikace ani provádění tohoto Protokolu nemůže být považováno za žádnou formu uznání Kyperské republiky uvedené v Protokolu; ...35
Rada s časovým odstupem a po tlaku Kypru reagovala vlastní deklarací: ... 2 . E v r o p s k é S p o l e č e n s t v í a j e h o č l e n s k é s t á t y d áv a j í n a j e v o , ž e t u r e c k á d e k l a r a c e j e jednostranným aktem, netvoří součást Protokolu a neovlivňuje Turecké povinnosti stanovené Protokolem. 3. Evropské Společenství a jeho členské státy očekávají úplné a nediskriminační p r o v á d ě n í D o d a t k o v é h o Pr o t o k o l u a o d s t r a n ě n í v š e c h př e k á ž e k v o l n é h o p o h y b u z b o ž í , v č e t n ě o m e z e n í v e s m y s l u d o pr a v y . ... 5. Uznání všech členských států je nezbytnou součástí přístupového procesu. ...36
Z
hodnocení
obou
deklarací
vyplývá,
že
nijak
neovlivňují
závazky
a povinnosti smluvních stran Dodatkového protokolu (2005). Jedná se pouze o politická prohlášení. Nicméně Kyperská republika tak získala argumentační oporu
pro
případné
blokování
průběhu
přístupových
rozhovorů.
Otevření
a uzavření každé z 35 kapitol je podmíněno jednomyslným souhlasem všech členských zemí Společenství. Dodatkový protokol (2005) se stal účinným zpětně k 1. květnu 2004, ale stále musí být ratifikován parlamenty členských států, Turecka a Evropským parlamentem. 3 7 Přístupová vyjednávání začala být přímo závislá na kyperském problému. V reakci na vstřícný postoj kyperských Turků v referendu přislíbila EU umožnění přímého obchodu členských zemí a severního Kypru. Předložené nařízení však bylo 35 36 37
vetováno
Kyperskou
republikou.
TALMON, Stefan. 2006, s. 597. TALMON, Stefan. 2006, s. 600 - 601. TALMON, Stefan. 2006, s. 602 - 606 a 608.
14
Turecko
následně
zrušilo
plánované
otevření přístavů pro kyperské lodě. Tato skutečnost byla ze strany Bruselu posouzena
jako
neplnění
podmínek
Dodatkového
protokolu
(2005)
a
bylo
zastaveno jednání nad některými kapitolami. Později začala Kyperská republika blokovat i otevření dalších kapitol. 3 8 2.5 Perspektivy budoucího vývoje S ohledem na výše uvedené je možné konstatovat, že od roku 2004 se stala otázka tureckého vstupu do Evropské unie závislá na problému rozdělení Kypru. Přístupová vyjednávání vyžadují pro dílčí kroky (otevření a uzavření každé z kapitol) jednomyslný souhlas všech členských zemí. Na vstup do Společenství není právní nárok, konečné rozhodnutí rovněž podléhá ratifikaci ve všech členských státech. Ve všech těchto bodech může Kyperská republika užít svého práva
veta, čehož v současnoti
skutečně
využívá. Stažení veta podmiňuje
otevřením tureckých přístavů pro své lodě. Možnosti řešení jsou omezeny skutečností,
že
na
Kypru
i
v
Turecku
je
kyperský
problém
vnímán
jako
bezpečnostní otázka, což zužuje vyjednávací prostor obou stran. Vyřešení nebo přinejmenším zásadní pokrok při řešení rozdělení ostrova se nyní jeví jako nezbytná podmínka pro pokračování tureckých přístupových rozhovorů. 3 9 Evropská unie nemá na vstup Turecka jednotný názor. Oproti předchozím rozšířením, kdy byl na straně Bruselu jasný zájem o přijetí nových členů, pokračuje v případě Turecka diskuze o vhodnosti tohoto kroku. Přetrvávají pochybnosti, zda je Turecko evropskou zemí 4 0 a zda má mít Společenství společnou hranici se Sýrií, Irákem a Íránem. Další bod diskuze představuje nevyřešená otázka, jestli je Evropská unie postavena na křesťanských základech 4 1 nebo je sekulární entitou, která je schopna přijmout zemi s většinově muslimským 38
TOCCI, Nathalie. Unblocking Turkey's EU Accession. Insight Turkey. 2010, roč. 12, č. 3, s. 27. POPE, Hugh. Waiting for Miracles on Cyprus. Current History. 2010, s. 120. KRAMER, Heinz. EU-Turkey Negotiations, Still in the „Cyprus Impasse“. SWP Comments. 2007 (leden), č. 1, s. 1 - 8.
39 40 41
MÜFTÜLER-BAÇ, Meltem. Turkey's Accession to the Eropean Union: The Impact of the EU's Internal Dynamics. International Studies Perspectives. 2004, č. 9, s. 207 - 209. KRAMER, Heinz. Turkey's Accession Process to the EU, The Agenda behind the Agenda. SWP Comments. 2009 (říjen), č. 25, s. 4 - 6. Z právního hlediska byla tato otázka zodpovězena v okamžiku, kdy byl Turecku přiznán status kandidátské země. Tento postoj zastávají obvykle křesťansko-demokratické strany, které mají v řadě zemí i v Evropském parlamentu nezanedbatelné zastoupení.
15
obyvatelstvem. Evropská unie hledá odpoveď i na otázku, kde se nachází konečná hranice pro její rozšiřování a kdy již bude ohrožena dosažená hloubka integrace. 4 2 V případě Turecka přetrvávají pochybnosti o schopnosti jeho hospodářství se se vstupem vyrovnat. A konečně prostý fakt velikosti Turecka ve smyslu území i obyvatelstva vše umocňuje, neboť turecká populace by byla po Německu druhá nejpočetnější, což by vedlo k velmi silnému postavení Ankary v rámci evropských institucí. Kromě zmíněného Kypru se k tureckému vstupu staví odmítavě Rakousko a také dvě největší země Společenství, Německo a Francie. Stanovisko politických představitelů
těchto
zemí
odráží
postoj
veřejnosti. 4 3
Objevují
se
návrhy
alternativních řešení k plnému členství. Rakousko a Německo hovoří o konceptu privilegovaného partnerství, který by znamenal integraci pouze ve vybraných oblastech (stranou by nejspíše zůstaly otázky volného pohybu osob a společná zemědělská politika). Francie naopak podporuje variantu hlubší spolupráce v rámci Evropské politiky ve Středomoří. 4 4 V samotném Turecku lze sledovat pokles dříve velmi vysoké podpory vstupu ze strany veřejnosti. Ankara rovněž začala měnit svou zahraniční politiku. Doposud byl vstup do EU hlavním cílem, kterému se podřizovalo vše ostatní. Nyní Turecko začíná navazovat bližší vazby se zeměmi Blízkého východu a Kavkazu, s Ruskem a Íránem. Tento obrat může znamenat ztrátu důvěry Turecka v možnost brzkého vstupu a obecně v rovné zacházení ze strany Společenství. 4 5 Lze shrnout, že v současnosti je proces tureckého vstupu do EU zablokovaný a jeho otevření závisí na řadě vnějších faktorů - kyperské otázce, nalezení společného konsenzu ve Společenství, dalším vývoji turecké zahraniční politiky a v neposlední řadě na výsledcích voleb do tureckého parlamentu v červnu 2011.
42 43
Tato otázka je v současnosti velmi aktuální, protože souvisí s tzv. krizí eurozóny. Posílila se skepse ohledně dalšího rozšiřování. V Německu je proti vstupu Turecka do EU 72% populace, ve Francii 70%, v Rakousku a na Kypru pak 80%.
44
MÜFTÜLER-BAÇ, Meltem. 2004, 206. Pro podrobnější náhled na různé alternativy plného členství Turecka v Evropské unii například:
45
MAURER, Andreas. Alternatives required! European Union Membership Policy in the Context of Relations with Turkey. SWP Comments. 2007 (srpen), č. 17, s. 1 - 8. KRAMER, Heinz. 2009, s. 6 - 8.
16
3 PRÁVA VOLNÉHO POHYBU OSOB (případová studie) Hospodářský růst v zemích západní Evropy vedl od počátku 60. let 20. století k rostoucí poptávce po pracovní síle a k politice najímání pracovníků ze zahraničí. Tento trend vytrval až do nástupu ekonomické krize v polovině 70. let. Mezitím docházelo k rozsáhlé legální imigraci pracovníků z jihoevropských zemí (těmto byla dávána přednost) a dále pak z Turecka a ze zemí severní Afriky. Mezi lety 1961 - 1974 probíhalo vysílání tureckých pracovníků za prací na základě
bilaterálních
smluv
mezi
Tureckem
a
jednotlivými
přijímajícími
zeměmi. 4 6 Migraci řídil stát 4 7 a měla pevně stanovenou proceduru. Odhaduje se, že v
uvedeném
období
odešlo
z
Turecka
do
Evropy
přibližně
1 300 000 4 8
pracovníků, ke kterým se v rostoucí míře začali připojovat jejich rodinní příslušníci. 4 9
Největší
část
migrantů
směřovala
do
Německa,
které
nábor
pracovních sil z Turecka ukončilo v listopadu 1973. 5 0 Původní očekávání obou stran, že migrace nebude mít trvalý charakter a většina pracovníků se po několika letech vrátí zpět do Turecka, se nenaplnila. 5 1 V současnosti se v členských zemích Evropské unie nacházejí více než 3 miliony osob s tureckým občanstvím. 5 2 Následující část práce představuje základní katalog práv tureckých imigrantů podle norem asociačního práva, které dále upřesňovala a často i rozvíjela judikatura
Evropského
soudního
dvora.
Rozebírána
jsou
práva
tureckých
pracovníků, příslušníků jejich rodin, práva sociálního zabezpečení a konečně práva vyplývající z volného pohybu služeb a práva usazování. 46
47 48 49 50 51
52
Takové smlouvy uzavřelo Turecko s Německem v roce 1961, s Belgií a Nizozemím v roce 1964 a s Francií v roce 1965. Tyto smlouvy byly později doplněny o dohody o sociálním zabezpečení pracovníků. AKGÜNÜZ, Ahmet. Labour migration from Turkey to Western Europe, 1960-1974: a multidisciplinary analysis. Albershot: Ashgate Publishing Limited, 2008. s. 59 - 62. Toto zajišťovala soustava úřadů pro práci a zaměstnávání (İş ve İşçi Bulma Kurumu, İİBK). Toto číslo zahrnuje i 200 000 pracovníků, kteří do Evropy přišli mimo legální proceduru, obvykle jako turisté. AKGÜNÜZ. 2008. s. 79 - 81. AKGÜNÜZ. 2008. s. 83. AKGÜNÜZ. 2008. s. 121. Turecká ekonomika v té době směřovala k nahrazování dovozu a rozvoji domácího průmyslu. Vláda v Ankaře předpokládala, že návrat pracovníků, kteří v Evropě získají kvalifikaci, napomůže industrializaci a modernizaci. K tomu ovšem nedošlo a dnes se objevují názory, že migrace byla ve výsledku nevýhodná pro obě strany. Evropa získala natrvalo početnou skupinu nekvalifikovaných imigrantů a pro Turecko se vytvořila další překážka vstupu do EU, neboť členské země se obávají další masivní přistěhovalecké vlny po otevření volného pohybu osob. MARTIN, Philip - MIDGLEY, Elizabeth - TEITELBAUM, Michael. Migration and Development: Focus on Turkey. International Migration Review. 2001, roč. 35, č. 2, s. 596 - 605. MARTIN, MIDGLEY, TEITELBAUM. 2001. s. 596 - 605.
17
3.1 Přehled legislativy Ankarská dohoda obsahuje pouze velmi stručnou úpravu volného pohybu osob. V článcích 12, 13 a 14, které se týkají postupně volného pohybu pracovníků, práva usazování a volného pohybu služeb, se odkazuje na vybraná příslušná ustanovení Smlouvy o založení EHS. Obdobně ustanovení článku 9 Asociační dohody zakotvuje v souladu s principy podle článku 7 Smlouvy o založení EHS zákaz diskriminace na základě státní příslušnosti. Podrobnější úpravu obsahuje Dodatkový protokol z roku 1970. V článku 36 a následujících je Rada pro přidružení pověřena přijmout nezbytná opatření tak, aby volný pohyb pracovníků mohl být postupně zaveden ve lhůtě 12 - 22 let od účinnosti Asociační dohody, tedy nejpozději k 1. prosinci 1986. Asociační rada přijala nejprve rozhodnutí č. 2/76, 5 3 které bylo účinné od 20. prosince 1976 do 1. prosince 1980, kdy jej nahradilo nové rozhodnutí č. 1/80 5 4 ze dne 19. září 1980. Ovšem k plnému dokončení volného pohybu pracovníku nedošlo ani po 1. prosinci 1986 5 5 a řada klíčových otázek tak zůstala ponechána úpravě národních právních řádů jednotlivých členských zemí Společenství. Dle článku 39 Dodatkového protokolu měla Rada pro přidružení přijmout opatření týkající se sociálního zabezpečení tureckých pracovníků a jejich rodin. Protokol pro splnění této povinnosti stanovil lhůtu jednoho roku od své účinnosti, tedy do 1. ledna 1974, nicméně příslušné rozhodnutí č. 3/80 5 6 bylo Asociační radou přijato až 19. září 1980. Rozhodnutí předpokládalo přijetí prováděcích opatření v rámci práva Společenství, avšak návrh Komise z února 1983 nebyl Radou ministrů přijat. Legislativní úprava práv sociálního zabezpečení tak zůstává
53
54
55 56
Rozhodnutí Rady pro přidružení č. 2/76 provádějící článek 12 Ankarské dohody. Text dle: Türkiye-Avrupa Topluluğu Ortaklık Konseyi Kararları=Turkey-European Union Association Council Decisions 1964-2000. Ankara, 2001. Díl 2, s. 125 - 128. Dále v textu jen jako „Rozhodnutí 2/76“. Rozhodnutí Rady pro přidružení č. 1/80 ze dne 19. září 1980 o rozvoji přidružení. Text dle: Türkiye-Avrupa Topluluğu Ortaklık Konseyi Kararları=Turkey-European Union Association Council Decisions 1964-2000. Ankara, 2001. Díl 2, s. 155 - 164. Dále v textu jen jako „Rozhodnutí 1/80“. Uvažovaná možnost, ža by účinky volného pohybu pracovníků nastoupily bez dalšího po 1. prosinci 1986, byla odmítnuta v prohlášení Rady ministrů vydaném krátce před tímto datem. Rozhodnutí Rady pro přidružení č. 3/80 ze dne 19. září 1980 o použití programů sociálního zabezpečení členských států Evropských společenství na turecké pracovníky a jejich rodinné příslušníky. Text dle: Türkiye-Avrupa Topluluğu Ortaklık Konseyi Kararları=Turkey-European Union Association Council Decisions 1964-2000. Ankara, 2001. Díl 2, s. 169 - 181. Dále v textu jen jako „Rozhodnutí 3/80“.
18
nedořešená. 5 7 Důležitá jsou ještě další dvě ustanovení Dodatkového protokolu, a sice články 41 a 59. První zakazuje zavádění nových omezení práva usazování a volného pohybu služeb. Druhé ustanovení pak zakazuje, aby se Turecku dostalo výhodnějšího zacházení než mají mezi sebou členské státy na základě Smlouvy o založení EHS. Ankarská dohoda, Dodatkový protokol a Rozhodnutí 2/76, 1/80 a 3/80 tvoří základní legislativní rámec pro práva tureckých pracovníků, jejich rodin i dalších tureckých občanů pobývajících na území Společenství. Nicméně řada důležitých otázek zůstala neupravená nebo nejasná, a proto je dalším klíčovým právním pramenem rozsáhlá judikatura Evropského soudního dvora. 3.2 Jurisdikce Evropského soudního dvora a přímý účinek První judikát vztahující se k právu přidružení vydal ESD v září 1987 v případu Demirel. 5 8 Soud se v první řadě vyjádřil k otázce své jurisdikce, která byla zpochybněna vládami Německa a Velké Británie. Dle jejich názoru nemá ESD pravomoc vykládat ta ustanovení tzv. „smíšených dohod“, která upravují vztahy členské země Společenství a třetí země. V tomto případě se jednalo o ustanovení Asociační dohody a Dodatkového protokolu týkající se volného pohybu osob. ESD tento
argument
odmítl
s
odůvodněním,
že
nikoliv
členské
státy
ale
Společenství je odpovědné za plnění povinností z Asociační dohody. Soud se odkazuje na svou předcházející judikaturu, kde stanovil, že dohody uzavřené dle článku 238 Smlouvy o založení EHS se stávají součástí právního systému Společenství 57 58
ve
chvíli,
kdy
nabudou
účinnosti
v
souladu
s
normami
TEZCAN/IDRIZ, Narin. Free Movement of Persons between Turkey and the EU: To Move or Not to Move? The Response of the Judiciary. Common Market Law Review. 2009, č. 46, s. 1652. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 30. 09. 1987 v případu 12/86, Meryem Demirel v. Stadt Schwäbish Gmünd. Dále jen „Demirel“. Paní Demirel přišla do Německa v roce 1984, aby se připojila ke svému manželovi, který zde byl legálně zaměstnaný od roku 1979. Na území Německa nevstoupila paní Demirel s vízem za účelem sjednocení rodiny, ale pouze s návštěvním vízem, kterému skončila platnost v roce 1985. Následně jí bylo nařízeno Německo opustit. Paní Demirel se proti tomuto rozhodnutí právně bránila s odkazem na změnu národního práva v roce 1982, kdy se změnily podmínky pro udělení víza za účelem sjednocení rodiny. Místo původních 3 let bylo nově třeba nejméně 8 let legálního zaměstnání pracovníka. Tato změna byla napadána jako rozporná s ustanoveními práva přidružení, konkrétně článkem 12 Asociační dohody a článkem 36 Dodatkového protokolu. Předběžná otázka zněla, zda mají tato ustanovení přímý účinek.
19
mezinárodního práva. Asociační dohoda a její Dodatkový protokol jsou tedy rovněž součástí práva Společenství a Soud má pravomoc jejich ustanovení vykládat. 5 9 Ve vyjádření k položené předběžné otázce ESD stanovil podmínky přímého účinku pro ustanovení asociačního práva: Ustanovení
dohody
uzavřené
mezi
Společenstvím
a
třetí
zemí
musí
být
p o v a ž o v á n o z a p ř í m o p o u ž i t e l n é , p o k u d s o h l e d e m n a z n ě n í f or m u l a c e a c í l a p o v a h u d o h o d y , s t a n o v u j e j a s n o u a př e s n o u p o v i n n o s t , k t e r á pr o s v é pr o v e d e n í n e b o účinnost nevyžaduje žádné další opatření.60
Článek 12 Asociační dohody ani článek 36 Dodatkového protokolu však dle názoru
ESD
takové
podmínky
nesplňují,
neboť
nejsou
dostatečně
přesné
a bezpodmínečné, a není možné se jich přímo dovolávat. Soud však otevřel možnost dovolávat se přímého účinku jiných ustanovení obou posuzovaných dokumentů. Koncept přímého účinku ustanovení asociačního práva se liší od konceptu přímého účinku pro ustanovení práva Společenství. Shodují se v požadavku na konstrukci normy, která musí být obsahově jednoznačná a bezpodmínečná. 6 1 Při určování, zda má ustanovení práva přidružení přímý účinek musí být navíc brán ohled na znění formulace a cíl a povahu Asociační dohody. ESD v dalších judikátech vykládajících asociační právo bere ohled na výše uvedené skutečnosti. Rozhodnutí v případu Demirel je obvykle chápáno jako první z řady rozsudků ESD směřujících
k
posílení
ochrany
práv
tureckých
občanů,
ale
lze
se
setkat
i s odlišným hodnocením. 6 2
59
60 61 62
POLAT, Celal. Effects of Ankara Agreement within the Community Legal Order. Çalışma İlişkileri Dergisi [online]. 2010, č. 1, s. 151 - 171. [citováno dne 08. 03. 2011]. Dostupné z: http://www.calismailiskileridergisi.org/download_pdf.php?id=7&f=7_rev1.pdf Demirel, odst. 14. Více k přímému účinku v právu Společensví například: TÝČ, Vladimír. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 6. vyd. Praha: Leges, 2010. s. 102 - 105. Například Aral označuje tento rozsudek za politický. Uvádí, že demonstruje asymetrickou povahu ve vztahu Společenství a Turecka a že byl ovlivněn snahou členských zemí opět uzavřít své pracovní trhy. Tím, že ESD dal přednost teleologickému výkladu před jazykovým, byla zpochybněna přímá vazba článku 12 Asociační dohody na ustanovení primárního práva, jež mají přímý účinek. Teleologický výklad dohod mezi Společenstvím a třetími zeměmi považuje za nástroj pro prosazování zájmů Společenství a členských zemí. ARAL, Berdal. The Case of Free Movement for Workers between Turkey and the European Union. The Turkish Yearbook. 1997, č. 27, s. 5.
20
Druhý důležitý rozsudek padl v případu Sevince. 6 3 ESD zde potvrdil, že i rozhodnutí Rady pro přidružení jsou nedílnou součástí práva Společenství a podléhají jeho výkladu v rámci procedury předběžné otázky. Současně určil, že vybraná ustanovení těchto rozhodnutí mají přímý účinek. 3.3 Práva tureckých pracovníků Přestože z pojmu „turecký pracovník“ vychází řada ustanovení práva přidružení, jeho obecná definice zde obsažena není. Pouze pro svoji potřebu a s odkazem na sekundární legislativu práva Společenství tento pojem definuje Rozhodnutí 3/80. Dle něj se jedná o osobu, která je pojištěna. Šířeji použitelný koncept předložil ESD v případu Kurz, 6 4 kde se odkázal na svou stávající judikaturu vykládající pojem „pracovník“ pro potřeby práva Společenství. Jedná se o osobu, která po určitou dobu a za odměnu vykonává pro jiného služby. Práce musí probíhat pod vedením jiné osoby, nicméně není podstatné, jak je zaměstnanec produktivní,
ani
co
je
zdrojem
jeho
odměny.
Pracovní
vztah
může
mít
i specifickou povahu, ale práce musí být skutečná a nemůže se jednat pouze o práce malého rozsahu. 6 5 Ve zmíněném případu Kurz zaujal ESD stejný názor, jako ve dřívějším rozsudku v kauze Eroglu. 6 6 Judikoval, že pod pojem turecký pracovník spadá i občan Turecka, který ve členském státě Společenství vykonává praxi nebo se 63
64 65 66
Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 20. 09. 1990 v případu C-192/89, S.Z. Sevince v. Staatssecretaris van Justitie. Dále jen „Sevince“. Pan Sevince získal povolení k pobytu v Nizozemí, aby mohl být se svou manželkou, která zde žila. Toto povolení mu nebylo obnoveno poté, co s manželkou ukončil společný život. Rozhodnutí právně napadl v září 1980. V důsledku odkladného účinku po dobu řízení, pan Sevince dalších šest let žil a pracoval v Nizozemí. Po konečném rozhodnutí požádal o vydání povolení k pobytu s odkazem na ustanovení Rozhodnutí 2/76 a 1/80. Vznesené otázky se týkaly pravomoci ESD vykládat tato rozhodnutí, dále přímého účinku některých jejich ustanovení a výkladu pojmu „legálně zaměstnán“ v situaci, kdy probíhá řízení o udělení povolení k pobytu. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 19. 11. 2002 v případu C-188/00, Bülent Kurz v. Land Baden- Württemberg. Dále jen „Kurz“. CICEKLI, Bulent. The Rights of Turkish Migrants in Europe Under International Law and EU Law. International Migration Review. 1999, roč. 33, č. 2, s. 321. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 05. 10. 1994 v případu C-355/93, Hayriye Eroglu v. Land Baden- Württemberg. Dále jen „Eroglu“. Rozsudek se týká občanky Turecka, která přišla do Německa studovat a opakovaně jí bylo uděleno vízum za účelem studia s roční platností. Po ukončení studia jí bylo uděleno povolení k pobytu za účelem praktického výcviku a souvisejícího zaměstnání pro konkrétně určené společnosti. U první z nich pracovala více něž jeden rok. Poté pracovala přibližně deset měsíců pro druhou společnost. Následně chtěla pokračovat v práci pro prvního zaměstnavatele, ale nebylo jí uděleno povolení k pobytu. Proto se obrátila na soud, aby se domáhala svých práv vyplývajících z asociačního práva.
21
podrobuje odbornému výcviku. 3.3.1 Pracovní povolení a povolení k pobytu Právo na práci a související právo na pobyt tvoří základ celé konstrukce práv tureckých
pracovníků
v Rozhodnutí
2/76
a
byla
jejich
nahrazena
rodinných
příslušníků.
ustanovením
Původní
článku 6
úprava
Rozhodnutí
1/80.
Jeho první odstavec stanovuje: ...
turecký
pracovník
oprávněně
náležející
k
pracovní
síle
členského
státu:
- j e v d a n é m č l e n s k é m s t á t ě o p r á v n ě n k o b n o v e n í pr a c o v n í h o p o v o l e n í p r o s t á v a j í c í h o zaměstnavatele, pokud je stejná práce k dispozici, poté, co zde byl jeden rok legálně zaměstnán; - je v daném členském státě oprávněn odpovědět na jinou nabídku zaměstnání na stejné
pozici
u
zaměstnavatele
dle
vlastního
výběru,
která
byla
učiněna
z a b ě ž n ý c h p o d m í n e k s k r z e ú ř a d y p r á c e d a n é h o s t á t u , z a p o d m í n k y , ž e př e d n o s t m a j í pr a c o v n í c i č l e n s k ý c h z e m í S p o l e č e n s t v í , p o t é , c o z d e b y l t ř i r o k y l e g á l n ě z a m ě s t n á n ; - j e v d a n é m č l e n s k é m s t á t ě o p r á v n ě n p ř i j m o u t j a k o u k o l i v p l a c e n o u pr á c i d l e v l a s t n í h o v ý b ěr u p o t é , c o z d e b y l č t y ř i r o k y l e g á l n ě z a m ě s t n á n . 6 7
Ani po splnění podmínek dle třetí odrážky článku 6 nezískává turecký pracovník stejné postavení jako pracovník z členské země Společenství. Jeho právo volného přístupu k zaměstnání a práva související jsou omezena pouze na území daného členského státu. Otázku, kdy je turecký pracovník v členské zemi „legálně zaměstnán“ řešil ESD v případu Bozkurt. 6 8 Určil, že musí existovat dostatečně blízká vazba mezi danou
osobou
a
územím
členského
státu.
Posouzení
jednotlivých
případů
ponechává ESD na příslušných národních soudech. Určuje však skutečnosti, které by při takovém posuzování měly být brány v potaz. Jedná se o určení místa, kde byl pracovník najat či jakým právním řádem se pro daný právní vztah řídí 67 68
V následujícím textu se odkazuji na první část tohoto ustanovení označením „první odrážka“ a na třetí část označením „třetí odrážka“ případně spojením „právo volného přístupu k zaměstnání“. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 06. 06. 1995 v případu C-434/93, Ahmet Bozkurt v. Staatssecretaris van Justitie. Dále jen „Bozkurt“. Pan Bozkurt pracoval od roku 1979 pro Nizozemskou společnost jako řidič v mezinárodní nákladní dopravě. Díky tomu mohl přechodně pobývat v Nizozemí bez nutnosti mít povolení k pobytu. V roce 1988 se v důsledku pracovního úrazu stal plně invalidním a byly mu přiznány příslušné dávky dle národního práva. Jeho žádost o udělení povolení k trvalému pobytu však byla zamítnuta. Vznesené otázky směřovaly k posouzení, kdy jde o legální zaměstnání a zda právo na pobyt má i turecký pracovník, který se stal trvale práce neschopným.
22
otázky pracovního práva a práva sociálního zabezpečení. Soud dále judikoval, že skutečnost, že tureckému pracovníkovi nebylo uděleno pracovní povolení nebo povolení k pobytu, protože není národním právem vůbec vyžadováno, nelze vyložit tak, že dotyčný pracovník není legálně zaměstnán. V řadě dalších rozsudků ESD určil, že pro nabytí práv dle článku 6 Rozhodnutí 1/80 není podstatný důvod, pro který turecký občan prvně vstoupil na území členského státu Společenství. Takovým důvodem může být uzavření manželství s občanem členské země Společenství (případy Kus 6 9 a Birden 7 0 ), studium (případ Eroglu), odborný výcvik (případ
Kurz) nebo snaha získat
politický azyl (případ Altun 7 1 ). Dokonce i v situaci, kdy byl stěžovatelce umožněn pouze vstup na omezenou dobu s podmínkou, že nepřijme jiné zaměstnání než práci au-pair, je možné nabytí práv dle článku 6 (případ Payir and Others 7 2 ). Právo na pobyt není v Rozhodnutí 1/80 výslovně upraveno. ESD však opakovaně zdůraznil, že bez práva na pobyt by právo na zaměstnání získané na základě článku 6 nebylo možné účinně vykonávat. Poprvé tak judikoval v případu Sevince, kde určil, že právo na pobyt vzniká nejpozději v okamžiku, kdy turecký pracovník získá volný přístup k zaměstnání dle odrážky třetí článku 6. V dalších rozhodnutích (Kus a Bozkurt) Soud judikoval, že práva nabytá dle všech tří odrážek článku 6 nezbytně zahrnují i právo na pobyt. V kauze Bozkurt ESD poprvé zaujal názor, že jak právo na zaměstnání tak i právo na pobyt vznikají a trvají bez ohledu na skutečnost, zda turecký pracovník získal příslušné úřední dokumenty. Takové dokumenty (nejčastěji pracovní povolení a povolení k pobytu) mají pouze deklaratorní povahu. Za určitých podmínek může mít právo na pobyt i turecký pracovník, který nevykonává své právo na zaměstnání a na území členského státu nepracuje. 69
70 71 72
Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 16. 12. 1992 v případu C-237/91, Kazim Kus v. Landeshauptstadt Wiesbaden. Dále jen „Kus“. Pan Kus přišel do Německa v roce 1980 z důvodu sňatku s německou občankou. Na základě toho zde získal i pracovní povolení. Manželství bylo přibližně po dvou a půl letech rozvedeno a pan Kus neúspěšně žádal o obnovení povolení k pobytu. ESD řešil otázky, zda má pan Kus práva přímo dle článku 6 Rozhodnutí 1/80 a zda se do zde uvedených lhůt započítává i doba řízení o udělení povolení k pobytu. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 26. 11. 1998 v případu C-1/97, Mehmet Birden v. Stadtgemeinde Bremen. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 18. 12. 2008 v případu C-337/07, Ibrahim Altun v. Stadt Böblingen. Dále jen „Altun“. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 24. 01. 2008 v případu C-294/06, The Queen, on the application of: Ezgi Payir and Others v. Secretary of the State for the Home Departement.
23
V případu Tetik 7 3 se jednalo o situaci, kdy turecký pracovník splnil podmínky pro volný přístup k zaměstnání dle třetí odrážky článku 6 Rozhodnutí 1/80. Poté dobrovolně ukončil stávající zaměstnání. ESD mu přiznal právo na pobyt po dobu,
která
je
přiměřená
a
nezbytná
pro
nalezení
nového
zaměstnání.
Zároveň Soud uznal, že národní právo může v takovém případě vyžadovat splnění určitých podmínek, například registraci na úřadu práce a řádné plnění jeho pokynů. V
řadě
případů
vyjasňoval
ESD
způsob
počítání
lhůt
stanovených
jednotlivými odrážkami článku 6 Rozhodnutí 1/80. V případu Eroglu posuzoval Soud situaci dle první odrážky. Rozhodl, že stěžovatelka nemá nárok na obnovení pracovního povolení pro dřívějšího zaměstnavatele, kde pracovala více než jeden rok, ani pro stávajícího zaměstnavatele, u kterého pracovala pouze deset měsíců. Mírně odlišnou situaci řešil Soud v případu Eker 7 4 . Stěžovatel pracoval část požadované lhůty u jednoho zaměstnavatele a následně bez přerušení zbytek lhůty u jiného zaměstnavatele. Poté zažádal o obnovení pracovního povolení. ESD rozhodl, že pro splnění podmínek první odrážky článku 6 je nezbytné odpracovat celou dobu lhůty jednoho roku u jediného zaměstnavatele. Pro
obnovení
pracovního
povolení
je
nezbytné
splnit
současně
obě
podmínky. V praxi musí turecký pracovník odpracovat nejméně 3 roky u téhož zaměstnavatele, než má možnost, za splnění dalších podmínek, zaměstnání změnit. V opačném případě mu hrozí neobnovení pracovního povolení, následná ztráta práva na zaměstnání a současně i práva na pobyt. Tato skutečnost bývá někdy zneužívána zaměstnavateli z členských zemí. 7 5 V
dalších
případech
ESD
vyjasňoval,
zda
se
do
lhůt
dle
článku
6
Rozhodnutí 1/80 započítává doba, během které probíhá řízení týkající se práva na pobyt. V případu Sevince šlo o řízení, ve kterém se stěžovatel domáhal zrušení rozhodnutí, kterým mu bylo právo na pobyt odebráno. Naopak v případu Kus měl stěžovatel právo na pobyt nepravomocně přiznáno, ale řízení o udělení doposud nebylo pravomocně skončeno. ESD rozhodl, že po dobu, kdy probíhá řízení, 73 74 75
Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 23. 01. 1997 v případu C-171/95, Recep Tetik v. Land Berlin. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 29. 05. 1997 v případu C-386/95, Süleyman Eker v. Land Baden- Württemberg. Dále jen „Eker“. TEZCAN/IDRIZ, Narin. 2009. s. 1640 - 1641.
24
mohou stěžovatelé nadále pobývat na území členského státu na provizorním základě. Nicméně tato doba se nezapočítává do lhůt dle článku 6 do okamžiku, než je řízení pravomocně skončeno. Pokud stěžovatel se svým nárokem uspěl, pak se i doba řízení považuje za dobu, kdy byl legálně zaměstnán. Při
výkladu
lhůt
dle
článku
6
Rozhodnutí
1/80
zaujal
ESD
poměrně
restriktivní postoj, nicméně existuje jedna výjimka. Tou je rozhodnutí v případu Sedef. 7 6 Soud zohlednil okolnosti specifické pro povolání námořníka a určil, že řada krátkých přerušení zaměstnání, která by jinak neumožňovala splnit podmínky článku 6, se do vyžadovaných lhůt započítá. Odstavec druhý článku 6 Rozhodnutí 1/80 stanovuje, že: Doba řádné dovolené nebo pracovní neschopnosti z důvodů těhotenství nebo pr a c o v n í h o úr a z u č i k r á t k o d o b é n e m o c i s e p o č í t á j a k o o b d o b í l e g á l n í h o z a m ě s t n á n í . D ob a
dlouhodobé
nemoci
a
úředně
o v ěř e n é
nedobrovolné
nezaměstnanosti
se
n e z a p o č í t á v á j a k o d o b a l e g á l n í h o z a m ě s t n á n í , a l e n e s m í o v l i v n i t pr á v a j i ž z í s k a n á n a z á k l a d ě př e d c h o z í h o z a m ě s t n á n í .
V případu Bozkurt ESD vyjasňoval situaci, kdy se nejednalo o krátkodobou ani dlouhodobou pracovní neschopnost, ale o trvalou ztrátu schopnosti pracovat v důsledku pracovního úrazu. Soud určil, že článek 6 Rozhodnutí 1/80 dopadá pouze na turecké pracovníky, nikoliv na osoby, které natrvalo přišly o schopnost pracovat, ať už bylo příčinou této skutečnosti dosažení důchodového věku nebo jiná okolnost. Takové osoby se nemohou dovolávat ani souvisejícího práva na pobyt. Rozhodnutí 1/80 obsahuje další důležitá práva posilující postavení tureckých občanů na trhu práce ve Společenství. Článek 8 stanovuje, že pokud členské státy Společenství budou nabízet práci pro jiné pracovníky než své vlastní občany, pak mají přednost občané Turecka před pracovníky ze třetích zemí. V článku 13 je pak stanoven zákaz zavádění nových omezení pro přístup k práci, která by 76
Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 10. 01. 2006 v případu C-230/03, Mehmed Sedef v. Freie und Hansestadt Hamburg. Pan Sedef pracoval jako námořník na lodích plujících pod německou vlajkou a to na základě smluv na dobu určitou. Pracovní povolení nebylo pro toto zaměstnání vyžadováno, bylo mu uděleno zvláštní povolení k pobytu platné pouze pro námořníky. Mezi roky 1977 a 1992 v celkem 17 případech přerušil práci a to vždy na krátkou dobu mezi jednotlivými plavbami. Od roku 1993 nemohl ze zdravotních důvodů dále pracovat na moři, a proto zažádal o běžné povolení k pobytu. To mu nebylo uděleno, nicméně německý soud vznesl předběžnou otázku, zda může být článek 6 Rozhodnutí 1/80 vykládán s ohledem na okolnosti specifické pro dané povolání.
25
dopadala na turecké pracovníky nebo jejich rodinné příslušníky, kteří legálně pobývají a pracují v členském státě Společenství. 3.3.2 Zákaz diskriminace Zákaz diskriminace na základě státní příslušnosti je obsažen v řadě ustanovení asociačního práva. Přímo v textu Ankarské dohody je stanoven v článku 9: Smluvní strany uznávají, že v rámci použití této Dohody, aniž jsou dotčena její zvláštní ustanovení ..., je v souladu s principem zakotveným v článku 7 Smlouvy o založení
Společenství
zakázána
jakákoliv
diskriminace
na
základě
státní
př í s l u š n o s t i .
Článek 10 Rozhodnutí 1/80 pak upřesňuje: Členské státy Společenství musí ve smyslu odměny za práci a dalších pracovních p o d m í n e k z a j i s t i t l e g á l n ě z a m ě s t n a n ý m t u r e c k ý m pr a c o v n í k ů m s t e j n é z a c h á z e n í j a k o pr a c o v n í k ů m S p o l e č e n s t v í b e z d i s k r i m i n a c e n a z á k l a d ě s t á t n í p ř í s l u š n o s t i .
Jak široce má být vykládán pojem „další pracovní podmínky“ demonstroval ESD
v
případu
Wählergruppe. 7 7
Soud
rozhodl
s
ohledem
na
svou
dřívější
judikaturu, která se týkala obdobných situací pracovníků Společenství, a určil, že v rozporu s článkem 10 Rozhodnutí 1/80 je ustanovení rakouského práva, které jako podmínku pro možnost být volen do orgánů zastupujících zájmy pracovníků
vyžaduje
rakouské
občanství.
V
rozsudku
jsou
další
pracovní
podmínky chápány jako skutečnosti, které se přímo nebo nepřímo vážou na výkon práce. ESD stanovil, že povinnosti členských zemí vůči tureckým pracovníkům vyplývající z článku 10 jsou v zásadě obdobné jako povinnosti vůči pracovníkům z jiného členského státu Společenství. Tím, že stanovil vztah těchto povinností jako „obdobný“ nikoliv „stejný“ si ESD ponechal možnost svůj výklad v budoucnu pozměnit. V praxi je však míra ochrany před nerovným zacházením stejná
77
Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 08. 05. 2003 v případu C-171/01, Wählergruppe ‚Gemeinsam Zajedno/Birlikte Alternative und Grüne GewerkschafterInnen/UG‘. V případu šlo o skupinu pěti tureckých pracovníků v Rakousku, kteří všichni splnili podmínky pro volný přístup k zaměstnání. Společnost Wählergruppe nominovala tyto své pracovníky pro volby do orgánu zastupujícího zájmy pracujících. Rozhodnutím ústřední volební komise byli z kandidátní listiny vyškrtnuti s odůvodněním, že nejsou rakouskými občany. Tato podmínka vyplývala z národního práva. Po neúspěšném odvolání podala společnost žalobu k soudu, který vznesl k ESD předběžnou otázku, zda je výše popsaná situace v rozporu s článkem 10 Rozhodnutí 1/80.
26
pro pracovníky z členských zemí Společenství i z Turecka. 7 8 V případu Kahveci 7 9 ESD zrovnoprávnil občany Turecka s občany zemí Společenství i pro výkon specifického povolání profesionálního hráče fotbalu. Dle výkladu Soudu s odkazem na článek 10 Rozhodnutí 1/80 má turecký fotbalista nárok na stejnou licenci jako hráči ze zemí Společenství a nesmí se na něj vztahovat limity omezující počet hráčů třetích zemí v jednom klubu. 3.3.3 Vyhoštění Turecký pracovník může přijít o právo na pobyt a následně být nucen k opuštění území členského státu Společenství ve třech případech. Za prvé jde o situaci, kdy nesplní
podmínky
(výše uvedené
případy
stanovené Eroglu
a
ustanovením Eker).
Druhým
článku
6
případem
Rozhodnutí je
trvalá
1/80 ztráta
schopnosti vykonávat práci (případ Bozkurt). A za třetí stanovuje podmínky, za kterých může být tureckému pracovníku odňato právo na pobyt, článek 14 Rozhodnutí 1/80: U s t a n o v e n í t é t o č á s t i m o h o u b ý t o m e z e n a z d ů v o d ů z a j i š t ě n í v e ř e j n é h o p o ř á d k u, v eř e j n é b e z p e č n o s t i a o c h r a n y v eř e j n é h o z d r av í .
Tento článek je formulován stejně, jako příslušné ustanovení práva Společenství. 8 0 Poprvé se ESD vyjádřil k ustanovení článku 14 v případu Nazli. 8 1 Zaujal 78 79
80 81
TEZCAN/IDRIZ, Narin. 2009, s. 1647 - 1648. Příkaz Evropského soudního dvora ze dne 25. 07. 2008 v případu C-152/08, Nihat Kahveci v. Consejo Superior de Deportes and Real Federación Española de Fútbol. Pan Kahveci byl turecký profesionální fotbalista legálně pobývají a pracující ve Španělsku. Byl držitelem licence pro hráče ze zemí mimo Společenství a požádal o změnu, aby mu byla vydána stejná licence jakou měli hráči ze zemí Společenství. Důvodem bylo pravidlo Španělské fotbalové federace limitující pro každý jednotlivý klub počet hráčů ze zemí mimo Společenství. Jeho žádost byla zamítnuta a proto se obrátil na soud. TEZCAN/IDRIZ, Narin. 2009, s. 1658. CICEKLI, Bulent. 1999, s. 345. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 10. 02. 2000 v případu C-340/97, Ömer Nazli, Caglar Nazli, Melike Nazli v. Stadt Nürnberg. Dále jen „Nazli“. Pan Nazli přibližně 10 let legálně pracoval a pobýval v Německu, a v důsledku toho získal časově neomezené pracovní povolení. Od konce roku 1992 byl zhruba jeden rok ve vazbě kvůli zapletení se do obchodování s drogami. Ve výsledku mu byl udělen podmínečný trest odnění svobody a to s ohledem na skutečnosti, že se jednalo o neúmyslné zapletení, jeho spolupráci při vyšetřování a obecně vysokou míru sociální i pracovní integrace. Pan Nazli si ihned po propuštění z vazby našel trvalé zaměstnání, nicméně mu nebylo prodlouženo povolení k pobytu a naopak bylo nařízeno jeho vyhoštění. Oporou tohoto rozhodnutí bylo ustanovení národního práva, které bez možnosti zohlednění konkrétního případu nařizuje vyhoštění všech cizinců, kteří spáchali trestný čin dle protidrogového zákona. Otázky k ESD zněly, zda uložení vazby či odsouzení k podmínečnému trestu představuje důvod pro propadnutí práv dle článku 6 Rozhodnutí 1/80 a zda vyhoštění tureckého pracovníka na základě obecných preventivních důvodů je v souladu s článkem 14 téhož rozhodnutí.
27
názor, že článek 14 má být vykládán stejně jako příslušná ustanovení práva Společenství dopadající na pracovníky z členských zemí. Takový výklad je s ohledem na dřívější judikaturu ESD restriktivní, kdy vyhoštění je možné pouze v případech, že chování osoby odsouzené za trestný čin samo o sobě představuje skutečnou a dostatečně intenzivní hrozbu vůči veřejnému pořádku. Preventivní a obecně stanovené důvody nemohou být dostatečným důvodem pro vyhoštění. Další řešenou otázkou v případu Nazli bylo to, zda turecký pracovník, na kterého byla uvalena vazba, přichází o práva nabytá na základě článku 6 Rozhodnutí 1/80. ESD judikoval, že pokud turecký pracovník získá právo na volný přístup k zaměstnání dle třetí odrážky článku 6, pak toto právo nemůže ztratit při přerušení práce z důvodu nastoupení vazby. Soud však stanovil podmínku, že pro zachování tohoto práva si daný pracovník musí v přiměřené době po propuštění
opět
najít
zaměstnání.
Tento
přístup
byl
potvrzen
dalším
rozsudkem v případu Dogan, 8 2 kdy nebyla důvodem přerušení práce vazba, ale výkon nepodmíněného trestu odnětí svobody v délce 3 let. Důležitým případem byla kauza Dörr and Ünal. 8 3 ESD zde rozhodl, že turečtí pracovníci musí mít stejné procesní záruky, jaké mají pracovníci ze zemí Společenství.
Tyto
záruky
tvoří
neoddělitelnou
součást
práv
nabytých
dle
článku 6 Rozhodnutí 1/80, neboť jiný výklad by zásadně ovlivnil výkon těchto práv. Příslušné záruky pracovníků ze zemí Společenství jsou stanoveny směrnicí, která
byla
nedávno
novelizována.
Lze
tedy
předpokládat,
že
s
ohledem
na rozhodnutí ESD v případu Dörr and Ünal dopadnou změny i na turecké pracovníky. 8 4 Z procesního hlediska má důležitý význam rovněž pravidlo, které ESD dříve stanovil v případech Sevince a Kus . Dle něj má odvolání proti vyhoštění odkladný 82 83
84
Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 07. 07. 2005 v případu C-383/03, Ergül Dogan v. Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 02. 06. 2005 v případu C-135/03, Georg Dörr v. Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten and Ibrahim Ünal v. Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg. První stěžovatel byl občan Německa, druhý občan Turecka. Oba legálně pobývali a pracovali v Rakousku. Oba byli za odlišné činy odsouzeni k nepodmíněnému odnětí svobody v délce přesahující 3 měsíce, což je dle rakouského práva podmínka pro trest vyhoštění. Proti tomu se oba odvolali a národním soudem byly jejich případy spojeny. Tento soud se pak dotázal, zda procesní záruky, které mají pracovníci z členských států Společenství, dopadají i na turecké pracovníky. TEZCAN/IDRIZ, Narin. 2009, s. 1657.
28
účinek a po dobu do pravomocného rozhodnutí má stěžovatel právo na pobyt, povaha tohoto práva je však provizorní. Z případu Kus vyplynula rovněž deklaratorní povaha pracovního povolení a povolení k pobytu, jejich propadnutí tedy nemůže být bez dalšího důvodem pro vyhoštění. Nicméně dle rozhodnutí v kauze Suat-Kol 8 5 nelze podle článku článku 6 Rozhodnutí 1/80 posuzovat dobu, po kterou turecký pracovník pobýval a pracoval v členské zemi na základě povolení získaného podvodným způsobem. Takové osobě nevznikají práva dle článku 6 a stejně tak se nemůže dovolávat ochrany podle článku 14. Otázky jejího vyhoštění se plně řídí národním právem. 3.4 Práva rodinných příslušníků tureckých pracovníků Otázky sjednocení rodiny tureckého pracovníka žíjícího na území členského státu Společenství nebyly původně právem Společenství nijak upraveny. ESD tento názor potvrdil v rozsudku v případu Demirel. Rozhodnutí 1/80 pak obsahovalo úpravu některých práv pro rodinné příslušníky, kterým byl na základě národního práva povolen vstup na území členského státu. Dnes je problematika komplexně řešena směrnicí Rady o právu na sloučení rodiny. 8 6 Členským státům byla uložena povinnost nejpozději do října 2005 uvést národní úpravu do souladu s touto směrnicí. Pro rodinné příslušníky tureckých pracovníků to nově znamená kratší lhůty pro nabytí některých práv a za splnění určitých podmínek i právo vstupu na území Společenství. Následující část práce rozebírá původní úpravu dle Rozhodnutí 1/80 a související judikaturu. Článek 7 Rozhodnutí 1/80 stanovuje, že: R o d i n n í př í s l u š n í c i t u r e c k é h o p r ac o v n í k a , o pr á v n ě n ě n á l e ž e j í c í h o k p r a c o v n í s í l e členského státu, kterým bylo dovoleno se k němu připojit: -
jsou
v
daném
členském
státě
oprávněni
odpovědět
na
jakoukoliv
nabídku
z a m ě s t n á n í , z a p o d m í n k y , ž e p ř e d n o s t m a j í pr a c o v n í c i č l e n s k ý c h z e m í S p o l e č e n s t v í , poté, co zde legálně pobývali nejméně tři roky; - j s o u o p r á v n ě n i př i j m o u t j a k o u k o l i v p l a c e n o u p r á c i d l e v l a s t n í h o v ý b ě r u p o t é , co zde legálně pobývali nejméně pět let.
85 86
Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 05. 06. 1997 v případu C-285/95, Suat-Kol v. Land Berlin. Směrnice Rady 2003/68/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny.
29
D ě t i t u r e c k ý c h pr a c o v n í k ů , k t e r é v p ř i j í m a j í c í z e m i d o k o n č i l y o d b o r n é v z d ě l á n í , m o h o u př i j m o u t j a k o u k o l i v n a b í d k u z a m ě s t n á n í b e z o h l e d u n a d é l k u d o b y , p o k t e r o u m ě l y pr á v o p o b y t u v d a n é č l e n s k é z e m i . M u s í b ý t s p l n ě n a p o d m í n k a , ž e a l e s p o ň jeden z jejich rodičů byl v daném členském státě legálně zaměstnán po dobu nejméně tří let.
Otázku, které osoby lze zahrnout pod pojem „rodinní příslušníci“ vyjasnil ESD v případu Ayaz. 8 7 Soud sledoval cíl, aby na celém území Společenství byla tato otázka vykládána a aplikována jednotně. Proto použil definici, která vyplývá z práva Společenství a jeho dřívějších rozsudků. Dle ní se za rodinné příslušníky považují manžel pracovníka a děti pracovníka nebo manžela, které jsou mladší 21 let nebo závislé na výživě. Dále ESD odkázal na své rozhodnutí v případu Mesbah, které se opírá o ustanovení Kooperační dohody mezi EHS a Marokem. V tomto judikátu zahrnul mezi rodinné příslušníky i rodiče pracovníka nebo rodiče jeho manžela, který s ním žije v členské zemi Společenství. 8 8 Podobně jako v případech týkajících se tureckých pracovníků ESD rozhodl, že pro nabytí práv dle článku 7 Rozhodnutí 1/80 není rozhodující důvod, pro který byl osobě tureckého původu umožněn vstup na území členského státu. V případu Eroglu šlo o studium, v případu Altun vstoupil stěžovatel na území Společenství jako uchazeč o azyl a teprve poté se připojil ke svému otci. V případu Kadiman 8 9 naznačil ESD další dva směry vývoje judikatury. Určil, že do lhůt dle článku 7 Rozhodnutí 1/80 se započítá i doba nedobrovolného 87 88 89
Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 30. 09. 2004 v případu C-275/02, Engin Ayaz v. Land Baden- Württemberg. TEZCAN/IDRIZ, 2009, s. 1643. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 17. 04. 1997 v případu C-351/95, Selma Kadiman v. Friestaat Bayern. Paní Kadiman se v roce 1985 vdala za Turka žijícího a pracujícího v Německu. V roce 1990 získala povolení připojit se ke svému manželovi a povolení k pobytu platné do května 1993. V září 1991 manžel paní Kadiman německým úřadům oznámil, že jeho žena se vrátila do Turecka a že požádal o rozvod. Na počátku roku 1992 paní Kadiman přicestovala zpět do Německa a našla si bydlení a práci v jiném městě než její manžel. Německé úřady zahájily vůči ní řízení směřující k odebrání povolení k pobytu z důvodu, že nadále nežije se svým manželem. V průběhu řízení vyšlo najevo, že paní Kadiman odcestovala v září 1991 do Turecka spolu se svým manželem, který jí následně odebral cestovní pas a vrátil se sám do Německa. Paní Kadiman se tedy nemohla do Německa vrátit dříve než jí bylo počátkem roku 1992 vystaveno nové vízum. I přesto bylo paní Kadiman rozhodnutím německých úřadů ukončeno povolení k pobytu ke konci ledna 1993. Nicméně do případu opět zasáhl její manžel, který vyjádřil ochotu s ní žít opět ve společné domácnosti, a povolení k pobytu bylo paní Kadiman opět prodlouženo. Protože ke skutečnému obnovení spolužití nedošlo, rozhodnutím německých úřadů bylo povolení k pobytu opět ukončeno k říjnu 1993. V té době však již uplynuly 3 roky od chvíle, kdy paní Kadiman začala legálně pobývat na území Německa. Předběžné otázky zněly, zda je možné jako nutnou podmínku pro nabytí práv dle článku 7 Rozhodnutí 1/80 požadovat spolužití ve společné domácnosti a zda během požadované lhůty 3 let musí stěžovatel pobývat na území členského státu Společenství nebo je možné započítat i dobu nedobrovolného pobytu v Turecku.
30
pobytu
mimo
území
členského
státu,
pokud
nepřesahuje
délku
6
měsíců.
Druhým bodem je názor Soudu, že členské země Společenství mohou požadovat, aby
po
dobu
vyžadovanou
článkem
7
žil
rodinný
příslušník
ve
společné
domácnosti s tureckým pracovníkem, ke kterému se připojil. Soud však rozhodl, že z takové podmínky musí existovat výjimky z objektivních důvodů. Na kauzu Kadiman navázal ESD v rozsudku v případu Ergat. 9 0 Rozhodl, že pokud
turecký
občan
pobýval
mimo
území
dotčeného
členského
státu
Společenství bez přiměřeného důvodu po nepřiměřeně dlouhou dobu, nelze tuto dobu započítat do lhůt dle článku 7 Rozhodnutí 1/80. Soud navíc zaujal názor, že taková situace může znamenat ztrátu práv dle článku 7 a zároveň být důvodem pro vyhoštění. To se týká i případů, kdy dotyčná osoba již splnila podmínku legálního pobytu v délce tří respektive pěti let. Vedle podmínek dle ustanovení článku
14
tak
ESD
pro
rodinné
příslušníky
vytvořil
nový
právní
důvod
pro vyhoštění. V pozdějších rozhodnutích stanovil, že rodinní příslušníci mohou být členským státem vyhoštěni pouze právě z těchto dvou důvodů. Jak bylo naznačeno v kauze Ergat, ESD začal rozdílně posuzovat stejná práva tureckých pracovníků na jedné a jejich rodinných příslušníků na druhé straně. V dalších rozsudcích pak soud zcela oddělil linie výkladu článku 6 a článku 7 Rozhodnutí 1/80. Jak bylo uvedeno výše, turečtí pracovníci ztrácejí právo na pobyt, pokud přestanou využívat své právo na práci. Jiný režim dopadá na jejich rodinné příslušníky, pokud stále pobývají na území členské země. V případu Aydinli 9 1 Soud určil, že i dlouhodobá nezaměstnanost z důvodu vazby, výkonu trestu odnětí svobody a léčení drogové závislosti není důvodem ke ztrátě práv dle článku 7. Obdobně dle rozsudku v případu Er 9 2 není takovým důvodem ani dlouhodobá neschopnost najít zaměstnání. Na základě článku 7 tedy rodinným příslušníkům tureckých pracovníků vzniká právo na práci a související právo na pobyt, aniž by jim současně vznikala povinnost pracovat. Další specifické právo stanovuje článek 9 Rozhodnutí 1/80:
90 91 92
Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 16. 03. 2000 v případu C-329/97, Sezgin Ergat v. Stadt Ulm. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 07. 07. 2005 v případu C-373/03, Ceyhun Aydinli v. Land Baden- Württemberg. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 25. 09. 2008 v případu C-453/07, Hakan Er v. Wetteraukreis.
31
Tureckým dětem, které legálně pobývají v členském státě Společenství spolu s r o d i č i , k t e ř í z d e j s o u n e b o b y l i l e g á l n ě z a m ě s t n a n í , m u s í b ý t u m o ž n ě n př í s t u p ke vzdělání za stejných přijímajících podmínek jako dětem občanů daného členského státu. V tomto členském státě jim musí být umožněno využívat výhod, které jsou upraveny národní legislativou.
Toto
ustanovení
vyložil
ESD
v
případu
Gürol. 9 3
Soud
nejprve
určil,
že článek 9 má přímý účinek a dopadá i na univerzitní stupeň vzdělávání. Dále rozhodl, že uvedení přechodného bydliště v domácnosti spolu s rodiči je dostatečné pro splnění podmínek článku 9 v případě, kdy turecký student trvale bydlí v místě svých studií. Především ESD judikoval, že turečtí studenti mají právo na rovné zacházení nejen při přístupu ke vzdělání, ale rovněž v dalších otázkách týkajících se studia. Například při udělování stipendií a to i pokud stipendium využijí ke studijnímu pobytu v Turecku. 3.5 Práva sociálního zabezpečení Práva sociálního zabezpečení představují komplikovanou část práva přidružení. Hlavním pramenem je Rozhodnutí 3/80, k jehož přijetí došlo až několik let po lhůtě, která k tomu byla stanovena Dodatkovým protokolem. Obsahově toto rozhodnutí upravuje práva tureckých pracovníků, jejich rodinných příslušníků pobývajících
na
území
členského
státu
Společenství
a
pozůstalých
po pracovnících. Stanovuje pravidla pro většinu odvětví sociálního zabezpečení: nemoc, mateřství, pracovní úrazy, pomoc v nezaměstnanosti, pomoc rodině a další.
Rozhodnutí
3/80
v
řadě
otázek
přímo
přejímá
nebo
se
odkazuje
na ustanovení Nařízení 1408/71/EC. 9 4 Neobsahuje však ustanovení určující počátek 93
94
Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 07. 07. 2005 v případu C-374/03, Gaye Gürol v. Bezirksregierung Köln. Slečna Gürol byla občanka Turecka, která se narodila v Německu. Její rodiče zde legálně pobývali a pracovali. Slečna Gürol začala studovat vysokou školu a z tohoto důvodu pobývala odloučeně od svých rodičů. V průběhu svých studií rovněž absolvovala studijní pobyt v Istanbulu a po návratu požádala o udělení stipendia na pokrytí nákladů s tímto pobytem spojených. Stipendium jí nebylo uděleno na základě pravidel, která stanovují, že nárok na něj mají zahraniční studenti pouze v případě, že zahraniční pobyt je nezbytný pro jejich studium. Tato pravidla zároveň stanovují nárok na stipendium pro domácí studenty v případech, kdy je pobyt pro jejich studium toliko přínosný. V případě slečny Gürol bylo vyhodnoceno, že zahraniční pobyt pro ni byl sice přínosný, ale nikoliv nezbytný. Otázky na ESD zněly, zda má článek 9 Rozhodnutí 1/80 přímý účinek, zda je i během studií vyžadován pobyt ve stejné domácnosti s rodiči a zda článek 9 zahrnuje pouze rovný přístup ke vzdělání nebo i rovný přístup k sociálním výhodám. Nařízení Rady (ES) č. 1408/71 z 14. června 1971, o aplikaci soustav sociálního zabezpečení na osoby zaměstnané, samostatně výdělečně činné a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství.
32
účinnosti a proto vznikly pochybnosti, zda se turečtí občané mohou ustanovení Rozhodnutí 3/80 dovolávat. ESD
se
touto
otázkou
podrobně
zabýval
v
případu
Taflan-Met. 9 5
Rozhodl, že Rozhodnutí 3/80 se stalo účinným dnem přijetí a je tedy závazné. Zároveň Soud určil, že ustanovení tohoto rozhodnutí nejsou přímo účinná. V odůvodnění vycházel z principu, kdy bral v potaz cíl, ke kterému Rozhodnutí 3/80 směřuje a rovněž využil analogii s Nařízením 1408/71/EC, které pro své praktické
použití
vyžadovalo
přijetí
dalšího
prováděcího
nařízení.
ESD
připomíná, že existuje návrh Komise pro provedení Rozhodnutí 3/80, který však doposud
nebyl
Radou
ministrů
přijat.
Soud
shrnuje,
že
přestože
některá
ustanovení Rozhodnutí 3/80 jsou dostatečně jasná a přesná, nelze je bez dalšího použít. Jejich přímý účinek tedy závisí na přijetí příslušných prováděcích opatření. ESD
následně
pozměnil
svůj
názor
rozsudkem
v
případu
Sürül. 9 6
Ustanovení článku 3 Rozhodnutí 3/80, které zakazuje diskriminaci na základě státní příslušnosti, Soud posoudil jako dostatečně jasné, přesné a bezpodmínečné. Přiznal
mu
tedy
přímý
účinek
a
jednotlivcům
možnost
se
jej
dovolávat
před národními soudy. Rozdíl oproti situaci v případu Taflan-Met Soud spatřuje v tom, že toto konkrétní ustanovení není podmíněno provedením jakýchkoliv dalších opatření pro koordinování úpravy v různých členských státech. Situace v případu Sürül, kdy národní legislativa vyžaduje po cizincích povolení k pobytu pro přiznání rodičovského příspěvku, tak byla zhodnocena jako v rozporu s článkem 3, nicméně ESD omezil možnost dovolávat se přímého účinku tohoto článku pouze pro budoucí případy. Soud tímto rozhodnutím otevřel další větev judikatury, ve které postupně 95
96
Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 10. 09. 1996 v případu C-277/94, Z. Taflan-Met and Others v. Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank and O. Akol v.Bestuur van de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging. Dále jen „Taflan- Met“. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 04. 05. 1999 v případu C-262/96, Sema Sürül v. Bundesanstalt für Arbeit. Dále jen „Sürül“. Paní Sürül se v roce 1991 přistěhovala do Německa za svým manželem, který zde studoval. Oběma bylo vystaveno dočasné povolení k pobytu. V roce 1993 se paní Sürül narodilo dítě a začal jí být vyplácen rodičovský příspěvek. Jeho vyplácení bylo později zastaveno s odůvodněním, že paní Sürül nesplňuje podmínky pro jeho přiznání, neboť nemá standardní povolení k pobytu. Paní Sürül toto napadla s odůvodněním, že by její nárok měl být posuzován stejně, jako nárok občanů Německa.
33
vyjasňuje, co vše považuje za diskriminaci zakázanou článkem 3 Rozhodnutí 3/80. Často jde o situace, které jsou upraveny v jiných ustanoveních tohoto rozhodnutí, což
vede
k
paradoxnímu
vývoji,
kdy
právní
důsledky,
předpokládané
ustanovením bez přímého účinku, vyvolávají judikáty ESD, které se opírají o zákaz diskriminace. Například v případu Öztürk 9 7 ESD určil, že situace, kdy turecký
pracovník
pracoval
nejprve
v
Rakousku
a
poté
v
Německu,
ale předčasný důchod mu byl přiznán pouze ve druhé zemi, je v rozporu s článkem 3. Právě sjednocená úprava sčítání dob zaměstnání v různých členských zemích byla jedním z hlavních cílů Rozhodnutí 3/80. V případu Kocak and Ors 9 8 pak Soud navíc určil, že v rozporu s článkem 3 je nejen přímá ale i nepřímá diskriminace. 3.6 Právo usazování a volný pohyb služeb Právo vstupu na území členského státu Společenství zůstávalo dlouhou dobu doménou národních právních řádů. Tento přístup změnila linie judikatury ESD, která se opírá o výklad článku 41 Dodatkového protokolu, kde je stanoveno: S m l u v n í s t r a n y s e m e z i s e b o u z d r ž í z a v á d ě n í n o v ý c h o m e z e n í pr á v a u s a z o v á n í a volného pohybu služeb.
Možnost přímého účinku tohoto ustanovení naznačil generální advokát ve svém stanovisku již v případu Sevince. 9 9 ESD přímý účinek článku 41 Protokolu potvrdil judikátem v případu Savas. 1 0 0 Zde dále zdůraznil, že z ustanovení tohoto článku 97
98 99 100
Rozsudek Evropského soudního dvora v. Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter.
ze
dne
28. 04. 2004
v
případu
C-373/02,
Sakir
Öztürk
Pan Öztürk pracoval v letech 1966 až 1970 v Rakousku a později v Německu a to až do roku, kdy se stal nezaměstnaným a byly mu přiznány dávky podpory v nezaměstnanosti. Od roku 2000 mu byl v Německu přiznán předčasný důchod, ale v Rakousku mu stejná žádost byla zamítnuta s odůvodněním, že nesplnil podmínku rakouského práva, protože v bezprostředně předcházejících 15 měsících zde nepobíral dávky podpory v nezaměstnanosti. Pan Öztürk se proti tomuto odvolal s argumentací, že tak dochází k diskriminaci v rozporu s článkem 3 Rozhodnutí 3/80. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 14. 03. 2003 ve spojených případech C-102/98 a C-211/98, Ibrahim Kocak v. Landesversicherungsanstalt Oberfranken und Mittelfranken a Ramazan Örs v. Bundesknappschaft. CICEKLI, Bulent. 1999, s. 330. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 11. 05. 2000 v případu C-37/98, The Queen v. Secretary of State for the Home Departement, ex parte: Abdulnasir Savas. Dále jen „Savas“. V roce 1984 přicestoval pan Savas s manželkou do Velké Británie na turistické vízum s platností jeden měsíc a zákazem pracovat nebo podnikat. Poté, co platnost víza vypršela, zůstali oba na území Velké Británie. V roce 1989 začal pan Savas podnikat v oboru výroby textilu. V roce 1991 požádali o legalizaci svého pobytu a podnikání. Jejich žádost byla zamítnuta, neboť nesplnili podmínku 10 let pobytu s řádným oprávněním, ani podmínku 14 let
34
nelze přímo vyvozovat právo na usazení nebo právo na volný pohyb služeb. Pravidla pro první vstup na území zůstávají nadále plně v kompetenci členského státu. Právo Společenství se užije až od chvíle, kdy turecký občan začne legálně pracovat nebo podnikat na území členského státu a díky tomu získá právo na pobyt. Pravomoc vykládat, zda je aktuálně platná úprava národního práva méně výhodná než ta, která byla platná ke dni účinnosti Protokolu, přiznal ESD národním soudům. Své závěry ESD potvrdil rozsudkem v případu Abatay and Others . 1 0 1 Zákaz zavádění nových omezení volného pohybu služeb vyložil tak, že nové překážky nesmí dopadat na společnosti, které služby poskytují ani na jejich zaměstnance. V tomto případu byla v rozporu s ustanovení článku 41 Protokolu skutečnost, že byla zrušena výjimka, která z povinnosti mít pracovní povolení vyjímala turecké
řidiče
kamiónů
patřících
turecké
společnosti,
která
provozovala
mezinárodní dopravu do Německa. ESD nicméně rozhodl, že na stejnou situaci nedopadá současně článek 14 Rozhodnutí 1/80, který lze vztáhnout pouze na občany Turecka, kteří po dostatečně dlouhou dobu legálně pobývají na území členského státu. Zásadní pokrok znamenalo rozhodnutí ESD v případu Tum and Dari . 1 0 2
101
102
pobytu bez oprávnění. V roce 1992 pan Savas otevřel provozovnu rychlého občerstvení, druhou pobočku pak v roce 1994. Ve stejném roce byl proti němu i jeho manželce vydán příkaz k vyhoštění. Následující odvolání a podání byla vždy britskými úřady zamítnuta. Konečně v roce 1995 použil právní zástupce pana a paní Savas argumentaci článkem 41 Dodatkového protokolu s tím, že jejich případ by měl být posuzován podle imigračních pravidel účinných k 1. lednu 1973. ESD sice určil, že článek 41 má přímý účinek, ale stěžovatel z něj nemůže odvozovat svá práva s ohledem na skutečnost, že na území členského státu pobývá ilegálně. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 21.10. 2003 ve spojených případech C-317/01 a C-369/01, Eran Abatay and Others v. Bundesanstalt für Arbeit a Nadi Sahin v. Bundesanstalt für Arbeit. Dále jen „Abatay and Others“. Pan Abatay a ostatní stěžovatelé byli turečtí občané žijící v Turecku a pracující jako řidiči v mezinárodní dopravě. Jejich zaměstnavatelem byla turecká dceřiná společnost německé společnosti, kamióny, které řídili, byly registrovány v Německu. Do roku 1996 měli výjimku z povinnosti mít pracovní povolení, poté byla tato výjimka zrušena a pracovní povolení jim úřady odmítly vydat. Z tohoto důvodu se stěžovatelé obrátili na soud, který jim opakovaně vyhověl s odkazem na článek 13 Rozhodnutí 1/80. Soud vyšší instance se v odvolacím řízení obrátil na ESD s otázkami, zda na tento případ může dopadat ustanovení článku 13 Rozhodnutí 1/80 nebo článku 41 Protokolu a zda zrušení výjimky mít pracovní povolení představuje omezení volného pohybu služeb pokud se jedná o tureckého zaměstnance společnosti se sídlem v Turecku. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 20. 09. 2007 v případu C-16/05, The Queen on the application of: Veli Tum, Mehmet Dari v. Secretary of State for the Home Departement. Dále jen „Tum and Dari“. Pan Tum připlul do Velké Británie v roce 2001 z Německa, pan Dari v roce 1998 z Francie. Oba požádali o azyl a oběma nebyl udělen a bylo nařízeno jejich vyhoštění. Oba poté požádali o udělení víza za účelem založení vlastního podnikání, což v následující době, kdy probíhalo řízení i realizovali. Požadovali, aby jejich žádosti byly posouzeny s ohledem na článek 41 Dodatkového protokolu podle pravidel účinných k 1. lednu 1973, která stanovovala mírnější podmínky pro vstup. Poté, co byly jejich žádosti posouzeny podle aktuálně platné úpravy a zamítnuty, obrátili se stěžovatelé na soud. Případ se postupně dostal až před nejvyšší instanci, Sněmovnu
35
Již samotná
argumentace
obou
stran
byla
zajímavá.
Vláda
Velké
Británie
argumentovala případem Savas, kde stěžovatelé legálně vstoupili na území Velké Británie a teprve po vypršení víza se jejich pobyt stal nelegálním. Z toho důvodu se na ně nevztahovalo ustanovení článku 41 Protokolu. V případu Tum and Dari ani jeden ze stěžovatelů na území Velké Británie dle úpravy národního práva vůbec nevstoupil a proto měli ještě menší nárok se článku 41 dovolávat. K tomuto názoru se připojila i vláda Nizozemí. Stěžovatelé naopak argumentovali tím, že článek 41 Protokolu zahrnuje nejen podmínky práva usazování, ale rovněž podmínky práv přímo souvisejících, tedy i právo vstupu. Jedině takový výklad dle jejich názoru bere ohled na cíl Asociační dohody
ve
smyslu
odstranění
omezení
práva
usazování.
Dále
uvádí,
že v judikatuře týkající se práva Společenství je právo usazování vykládáno jako přímo související s právy pobytu i vstupu. Podobně se odkazují na existující výklad článku 13 Rozhodnutí 1/80. Zdůrazňují, že v případě, kdy zůstane členským státům možnost měnit podmínky vstupu na své území, ztratí článek 41 Protokolu praktický význam. Také oni se odkazují na případ Savas a ukazují na odlišnost v tom, že oni nikdy nepobývali na území Velké Británie nelegálně, ale požádali o udělení tohoto práva řádnou žádostí. Názor stěžovatelů podpořila Komise a vláda Slovenska. ESD judikoval, že článek 41 Dodatkového protokolu ani jiné ustanovení práva
Společenství
nezakládá
právo
tureckých
občanů na vstup na území
členského státu a toto nadále zůstává upraveno národním právem jednotlivých zemí. Soud předkládá názor, že článek 41 není normou hmotného práva, která by nahrazovala normu jinou, ale jedná se o jakousi normu procesní povahy, která určuje, jaká ustanovení národního práva mají být použita pro posouzení situace, kdy turecký občan chce v dané zemi založit své podnikání. Soud zdůrazňuje, že tímto není ovlivněna pravomoc členských zemí nadále upravovat imigrační pravidla. Následoval případ Soysal. 1 0 3 ESD se opírá o svou dřívější argumentaci
103
lordů, která vznesla předběžnou otázku k ESD. Otázka byla formulována, zda článek 41 zakazuje členským státům zavádění nových omezení i v oblasti podmínek pro vstup na jejich území pro občany Turecka, kteří zde chtějí založit podnikání. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 19. 02. 2009 v případu C-228/06, Mehmet Soysal, Ibrahim Savatli
36
v případech Savas, Abatay and Others a Tum and Dari. že v
rozporu
s
článkem
41
Protokolu
jsou
Obecně vyslovuje názor,
veškerá
omezení
jak
hmotné,
tak i procesní povahy. Soud argumentuje tím, že vízová povinnost znamená omezení praktické povahy pro tureckého občana, který chce na území členského státu Společenství využívat právo volného pohybu služeb, protože zvyšuje jeho administrativní znemožňuje
a
finanční
službu
náklady.
poskytovat.
V
Nově
případě
neudělení
zavedená
vízová
víza
pak
zcela
povinnost,
která
neexistovala k 1. lednu 1973, je dle ESD v rozporu s ustanovením článku 41 a to bez ohledu na skutečnost, že národní legislativa slouží k provedení ustanovení práva Společenství. Rozhodnutí ESD, že vízová povinnost pro poskytovatele služeb je v rozporu s článkem 41 Dodatkového protokolu, vyvolalo otázku, zda nemají být obdobně posuzováni rovněž příjemci služeb. Ustanovení práva Společenství, která se týkají volného pohybu služeb, byla dříve Soudem interpretována tak, že zahrnují obě skupiny. Současně Soud v případu Abatay and Others určil, že principy volného pohybu služeb, které platí pro občany členských zemí mají být v co nejširší míře aplikovány i na občany Turecka. V zásadě by vízovou povinnost měly zrušit členské země, které měly ke dni nabytí účinnosti Protokolu bezvízový režim pro různé skupiny příjemců služeb (turisté, studenti). Problematické zůstává hodnocení, ke kterému dni vztahovat počátek účinnosti pro státy, které se staly členskými zeměmi Společenství během rozšiřování po 1. lednu 1973. Judikatura ESD tak otevřela řadu otázek, které může zodpovědět opět jen Soud. 1 0 4 Na rozhodnutí v případu Soysal zareagovala Komise zjišťováním, které země měly
ke
dni
počátku
účinnosti
Dodatkového
protokolu
bezvízový
režim
v. Bundesrepublik Detschland. Dále jen „Soysal“.
104
Situace stěžovatelů je obdobná případu Abatay and Others. Oba byli turečtí občané s pobytem v Turecku, kteří pracovali pro tureckou společnost v mezinárodní dopravě jako řidiči kamiónů registrovaných v Německu. Až do roku 2000 jim byla opakovaně udělována víza za účelem poskytování služeb v Německu. V letech 2001 a 2002 jim víza nebyla udělena z důvodu, že řídí kamiony registrované v Německu. Proti tomuto podali žalobu s argumentací, že neudělení víz je v rozporu s článkem 41 Protokolu, neboť k 1. lednu 1973 vízová povinnost na turecké pracovníky v mezinárodní přepravě zboží nedopadala. Německý soud vznesl otázky, zda je v takové situaci v rozporu s článkem 41 požadavek, aby řidič měl schengenské vízum dle příslušných ustanovení sekundárního práva a pokud ano, zda může vstoupit na území Německa bez víza. TEZCAN/IDRIZ, Narin - SLOT, Piet Jan. Free Movement of Persons between Turkey and the EU: The Hidden Potential of Article 41(1) of the Additional Protocol. Cleer Working Papers. 2010, č. 2, s. 17 - 18. TEZCAN/IDRIZ, 2009, s. 1631.
37
pro poskytovatele služeb z Turecka. Dle výsledků to bylo pouze Dánsko, Německo (bezvízový režim se týkal pouze vybraných služeb), Irsko a Velká Británie, přičemž poslední dvě země nejsou součástí schengenského prostoru. 1 0 5 Dalším krokem, kterým Komise reagovala na novou situaci, bylo vydání oficiálních pravidel, 1 0 6 která stanovují podmínky, jež musí splnit občan Turecka, který se chystá překročit vnější hranici EU za účelem poskytování služeb. Předně musí prokázat, že on osobně nebo jeho zaměstnavatel mají sídlo a poskytují služby v Turecku. Dále musí doložit, že cestuje za účelem dočasného poskytování služeb v členské zemi Společenství. Otázka, jaká forma prokazování splnění výše uvedených podmínek bude akceptována, zůstává v kompetenci členských států. Jako příklady Komise uvádí potvrzení obchodní komory nebo smlouvu tureckého poskytovatele s příjemcem služby z členské země. Komise dále zdůrazňuje, že pokud dotyčná osoba necestuje přímo do Dánska nebo Německa, ale vstupuje i na území jiných členských zemí, musí mít platné schengenské vízum. 1 0 7 Jednotlivé členské země zaujaly různý postoj k provádění výše uvedené judikatury ESD. Německo umožňuje bezvízový vstup na dobu dvou měsíců pro poskytovatele vybraných služeb (například řidiče v mezinárodní dopravě, umělce, vědce či sportovce). Ovšem i tito musí žádat o udělení výjimky z vízové povinnosti. V únoru 2011 rozhodl německý správní soud, že občané Turecka, kteří do Německa cestují za účelem turismu (tedy příjemci služeb) mají právo na bezvízový vstup a pobyt v délce až 3 měsíců. 1 0 8 Dánsko umožňuje opakované návštěvy nepřesahující tři měsíce a to jak pro zaměstnance tureckých společností poskytujících služby, tak i pro osoby samostatně podnikající. Velká Británie zavedla novou proceduru pro občany Turecka, kteří chtějí na jejím území založit podnikání a jejich žádosti posuzuje dle pravidel platných k 1. lednu 1973. Nicméně začala v této souvislosti velmi široce vykládat ustanovení o podvodném chování, které je důvodem pro zamítnutí 105 106 107 108
TEZCAN/IDRIZ, Narin - SLOT, Piet Jan. 2010, s. 13 - 14. Plný název dokumentu zní: „Pravidla pro vstup občanů Turecka překračujících vnější hranice členského státu EU za účelem poskytování služeb na území EU“. TEZCAN/IDRIZ, Narin - SLOT, Piet Jan. 2010, s. 14 - 15. TEZCAN/IDRIZ, Narin - SLOT, Piet Jan. 2010, s. 15. Germany looks cautiously to visa ruling [online]. Hürriyet Daily News, 2011 [citováno dne 11. 02. 2011]. Dostupné z: www.hurriyetdailynews.com/n.php?n=germany-looks-cautiously-to-visa-ruling-2011-02-11
38
žádosti (například takto hodnotí i podání žádosti o azyl současně se žádostí o vstup za účelem podnikání). Rozsudek Soysal ve věci volného pohybu služeb doposud nezohlednila. V Nizozemí v souladu s judikátem Tum and Dari rozhodl domácí soud nejvyšší instance a určil, že článek 41 Dodatkového protokolu musí být zohledněn při výkladu práva nizozemskými soudy, čímž nově vytvořil normu národního práva. Omezení dle článku 41 Protokolu jsou zde vykládána velmi široce. 1 0 9 3.7 Zhodnocení Asociační právo je s ostatním právem Společenství těsně provázáno. V první řadě dochází k rozšiřování práva Společenství, které nově začíná upravovat otázky, jež byly doposud vyhrazeny právu přidružení (jako příklad může sloužit Směrnice o právu na sloučení rodin). Dále se existující asociační legislativa v řadě případů odkazuje na ustanovení primárního a sekundárního práva. Jejich novelizace, případně nová interpretace ESD tak ovlivňuje i situaci tureckých občanů. V řadě oblastí se Soud řídí konceptem výkladu asociačního práva, který co možná nejvíce odpovídá principům výkladu práva Společenství. Zajímavé je, že ESD využívá tento koncept i opačně, kdy při rozhodování případů uvnitř Společenství využívá argumentaci, kterou poprvé zavedl v judikátech asociačního práva (například v kauze Orfanopoulos and Oliveri se odkazoval na rozsudek v případu Nazli). Obdobně ESD postupuje při výkladu smluv mezi Společenstvím a třetími zeměmi, kde čerpá jak z výkladu práva Společenství, tak i z interpretace asociačního práva. 1 1 0 Přes výše uvedené zůstává asociační právo určitou autonomní součástí práva Společenství a řídí se vlastními principy. Nejlépe to demonstrují rozdílné podmínky pro přímý účinek konkrétního ustanovení. Zatímco norma Společenství musí splňovat obsahovou jednoznačnost a bezpodmínečnost, při posuzování ustanovení asociačního práva musí být navíc brány v potaz formulace, cíl a povaha Asociační dohody. Odlišná zůstává míra jednotlivých práv tureckých občanů ve srovnání 109 110
TEZCAN/IDRIZ, Narin - SLOT, Piet Jan. 2010, s. 15- 17. TEZCAN/IDRIZ, 2009, s. 1658 - 1659.
39
s občany z členských zemí Společenství. Základní právo na zaměstnání a s ním související právo na pobyt je upraveno odlišně pro turecké pracovníky (článek 6 Rozhodnutí 1/80) a pro jejich rodinné příslušníky (článek 7). ESD vykládá oba články odděleně na základě různých principů. Po získání volného přístupu k zaměstnání (turecký pracovník po 4 letech legálního zaměstnání, rodinný příslušník po 5 letech legálního pobytu) neplatí pro později uvedené podmínka pracovat, zatímco pracovníci musí být zaměstnaní nebo se musí v přiměřené době snažit nalézt zaměstnání. Práva obou skupin se pak dále odlišují od obdobných práv občanů zemí Společenství. Rozdíl spočívá ve skutečnosti, že turecký občan může tato práva využívat pouze v dané členské zemi, kde pobývá, a nemůže se jich dovolávat v ostatních členských státech Společenství. 1 1 1 Aplikace asociační úpravy práv sociálního zabezpečení občanů Turecka ve Společenství je v zásadě podmíněna přijetím prováděcích opatření ze strany Rady
ministrů.
Jinak
nebudou
dle
názoru
Soudu
ustanovení
dostatečně
bezpodmínečná, aby mohla mít přímý účinek. Rozhodování ESD, které tureckým občanům poskytuje možnost dovolávat se některých práv s využitím širokého výkladu zákazu diskriminace, představuje pouze provizorní řešení. Nejnovějším vývojem byla ovlivněna i otázka, která dlouho zůstávala plně v kompetenci právních řádů členských států. A sice otázka prvního vstupu na území Společenství. Judikatura ESD týkající se volného pohybu služeb a práva usazování
má
potenciál
více
otevřít
volný
pohyb
osob
mezi
Tureckem
a Společenstvím. Obecně lze shrnout, že postavení občanů Turecka ve Společenství je výrazně výhodnější než postavení občanů jakékoliv třetí země, ale stále není srovnatelné s postavením vlastních občanů členských zemí Společenství. Nicméně zásluhou ESD
pokračuje
posilování
práv
tureckých
občanů.
Dokonce
již
vznikly
pochybnosti, zda mohou mít občané Turecka více práv než občané členských zemí. V této souvislosti je vhodné poukázat na ustanovení článku 59 Dodatkového protokolu, který zakazuje, aby bylo Turecku přiznáno výhodnější zacházení, než jaké mezi sebou zavedly členské státy na základě Smlouvy o založení EHS. 111
TEZCAN/IDRIZ, 2009, s. 1644.
40
4 ZÁVĚR Hlavním cílem Asociační dohody a celého procesu přidružení bylo vytvoření celní unie mezi Společenstvím a Tureckem. Tento cíl byl podporován členskými státy a koncem roku 1995 jej bylo dosaženo. Další prohlubování vzájemné integrace již provázely pochybnosti nepanovala
shoda.
a
Projevy
nad plnohodnotným této
skutečnosti
lze
členstvím
Turecka
vysledovat
na
v Unii
okolnostech
provázejících přiznání statusu kandidátské země a na rozhodování o zahájení přístupových
vyjednávání.
Následně,
především
v
souvislosti
se
vstupem
Kyperské republiky do Společenství, byl veškerý pokrok zablokován. Patová situace nastala až poté, co byly učiněny první kroky přibližující Turecko k plnému členství. Tedy za situace, která měla být pouze krátkodobou a přechodnou fází. Rovněž právo přidružení mělo sloužit pouze jako přechodná úprava
do
okamžiku,
než
se
pro
Turecko
stane
platné
a
účinné
právo
Společenství. Zastavení procesu vstupu a nová funkce asociačního práva jako trvalého zdroje norem s sebou přinesly některé nečekané důsledky. Poněkud paradoxním příkladem je skutečnost, že v rámci harmonizace svého práva s právem Společenství má Turecko povinnost přijmout vízovou politiku EU. Současně je jednou ze zemí, vůči kterým zachovává Unie vízovou povinnost. S tím souvisí stav, kdy se dokončením celní unie otevřel volný pohyb zboží, aniž by byl současně otevřen volný pohyb osob. Pohyb zboží mezi Společenstvím a Tureckem probíhá obousměrně bez překážek, ale neomezený pohyb osob je možný pouze v jednom směru. Důsledky to má pro turecké občany zapojené do obchodu se zbožím, neboť jejich možnosti zboží promovat, dojednávat obchody a další související činnosti jsou omezeny. Stávající režim tedy znevýhodňuje turecké obchodníky ve srovnání s jejich protějšky z členských zemí. 1 1 2 Obdobně lze hodnotit i obecné postavení občanů Turecka ve Společenství. V mnoha ohledech stále nedosahuje postavení, které mají občané členských států, ale je výhodnější než postavení občanů třetích zemí (to dobře ilustruje například přednostní právo tureckých pracovníků na přístup k zaměstnání na pracovních trzích členských států). Toto postavení tureckých občanů pomáhala do značné 112
TEZCAN/IDRIZ, Narin - SLOT, Piet Jan. 2010, s. 9.
41
míry budovat judikatura ESD. Od roku 1980, kdy byla přijata důležitá rozhodnutí Asociační rady, představovaly rozsudky ESD v zásadě jediný vývoj v otázce volného pohybu osob. Jak bylo zmíněno u některých judikátů, byly názory Soudu často v příkrém rozporu se stanovisky dotčených členských zemí. Protože ve většině případů vedla judikatura ESD k posílení práv tureckých občanů, staly se tyto členské země velmi obezřetné k dalšímu otevírání volného pohybu osob. 1 1 3 Podobně jako v otázce tureckého členství v Unii dospěl i zde vývoj do patové situace. Protože nebyl nalezen konsenzus ohledně dokončení volného pohybu osob, je ESD nucen tyto otázky řešit a jeho rozhodnutí posilují odmítavý postoj některých členských zemí k uspokojivému vyřešení situace. Srovnáním problematiky celní unie a volného pohybu osob lze demonstrovat důsledky různého postoje členských zemí. V případě celní unie členské státy dosáhly shody a tento stupeň integrace byl úspěšně dosažen. Ohledně volného pohybu osob obecný konsenzus neexistuje a v důsledku toho vývoj ustrnul v přechodné alternativních
fázi.
Volný
návrhů
pohyb
osob
(privilegované
je
oblast,
partnerství)
která měla
by zůstat
dle
některých
v
konečném
důsledku stranou. Při srovnání postavení Turecka a třetích zemí však lze tvrdit, že Turecko má privilegované postavení již dnes. 1 1 4 Opět to potvrzuje existující celní unie a pokročilý režim práv volného pohybu osob. Další vývoj je obtížné předvídat. Lze předpokládat, že ESD bude pokračovat v nastoupeném trendu rozšiřování práv tureckých občanů do takové míry, aby co nejvíce odpovídala právům, která mají občané Společenství. Toto může vyvolat ze strany členských zemí vstřícné kroky (viz příklad Nizozemí), ale hrozí i jejich rostoucí odpor vůči plnému otevření volného pohybu osob, případně členství Turecka v EU (viz postoj Německa). Současná patová situace může v Turecku rovněž vyústit v definitivní ztrátu důvěry v reálnou možnost blízkého vstupu, odklon od evropského kurzu a zaměření se na budování postavení mocnosti regionálního významu.
113 114
CICEKLI, Bulent. 1999, s. 348. TEZCAN/IDRIZ, 2009, s. 1664 - 1665.
42
5 SUMMARY The aim of this thesis is to present the legal framework of the association of Turkey to the European union. Generally, the thesis is divided into two main parts.
The
first
one
examines
the
development
of
the
legal
perspective
of the EU-Turkey relations from 60's to the present. The second part analyses the free movement of persons between Turkey and the Community and mostly is based on review of ECJ case law. The cornerstone of the association is the Association Agreement signed in 1963 (also called the Ankara Agreement). The main objective of the agreement was to build up the custom union between the Community and Turkey. As an institutional platform the Council of Association was founded. It has the power
to
take
decisions,
that
are
binding
for
both
parties.
However,
provisions of agreement were written in vague and general terms. The timetable and framework for building up the custom union were agreed in 1970, when the Additional
Protocol
was
signed.
Next
two
decades
were
affected
by a development in Turkey in both international and internal way. In 1974 the north part of Cyprus was occupied by turkish troops and in 1980 the army took over in Turkey. Turkey applied for full memberhip in the Community in 1987. This step did not led to the opening of accession negotiations. On the other hand the custom union was completed in 1995. At the Helsinky summit in 1999 the status of candidate country was granted to Turkey. Finally, the accession negotiations were
opened in 2005, but since then they haven't been seemed to be moving
forward.
This
happened
due
to
the
internalization
of
Cyprus
problem
to the Community after the accesssion of The Republic of Cyprus in 2004. The political
and
diplomatic
crisis
appeared
for
the
first
time
during
the negotiation of Additional protocol in 2005. Finally it was signed, but the rules of the custom union and the free movement of goods between Turkey and Cyprus are not implemented yet. The second part of the thesis is the case study of the free movement of persons between Turkey and the Community. After a brief resume of basic facts 43
about turkish migration to Europe it offers a summary of legislature. The legal framework is based on the Association Agreement, the Additional protocol of 1970 and the Association Council Decisions No 2/76, 1/80 and 3/80. The next part of the case study analyses individual rights set in provisions of legislature and their reflection by ECJ judgemets. The Court initially proved it's own jurisdiction to interpret the Association Agreement and the Additional Protocol on the one hand (Demirel case) and the decisions of the Association Council on the another (Sevince case). Then the study examines right to work and right to stay of turkish workers (Article 6 of Decission No 1/80) and members of their families (Article 7 of Decission No 1/80). Both groups of persons can get the unlimited right to work and stay in the Member state after certain period of legal employment. They can benefit from protection of discrimination based on nationality. There is different situation in social security rights (Decision 3/80) which cannot be appealed to by an
individual
before
the
implementing
measures
are
adopted
by the Community. Finally, the case study examines new line of ECJ case law that is based on the Article 41 of the Aditional Portocol (cases Tum and Dari, Soysal). This article prohibits any kind of new measures that can affect the free movement of services and the right of establishment. In conclusion, turkish nationals have more rights than nationals from third countries, but they are not in the same situation as citizens from Member states of the EU. The current development of the free movement of persons is based on the ECJ case law more than on political consensus of the Member states. The author concludes that the general process of the Turkey's accession is deadlocked. The main reason for that is a dependancy on the Cyprus problem. From the author's view there is no suggestion of unfreezing in the near future.
44
6 SEZNAM POUŽITÝCH ZDROJŮ Literatura AKGÜNÜZ, Ahmet. Labour migration from Turkey to Western Europe, 1960-1974: a multidisciplinary analysis. Albershot: Ashgate Publishing Limited, 2008. BRUSSE, Wendy Asbeek - GRIFFITHS, Richard T. Good Intentions and Hidden Motives. Turkey- EU Relations in a Historical Perspektive. In Turkey and the EU Enlargement: Prosesses of Incorporation. 1. vyd. Istanbul: Istanbul Bilgi University Press 88, 2004. KREISER, Klaus - NEUMANN, Christoph K. Dějiny Turecka. Přeložil Petr Kučera. 1. vyd. Praha: Nakladatelství Lidové Noviny, 2010. SÖZEN, Amhet. Jednání o kyperské otázce. Jednání od roku 1963 do současnosti. In Turecko a Evropská unie: česká a turecká perspektiva. 1. vyd. Olomouc: Univerzita Palackého v Olomouci, 2007. TÝČ, Vladimír. Základy práva Evropské unie pro ekonomy. 6. vyd. Praha: Leges, 2010. Odborné články ARAL,
Berdal.
The
Case
of
Free
Movement
for
Workers
between
Turkey
and the European Union. The Turkish Yearbook. 1997, č. 27, s. 1 - 11. BALCER,
Adam.
Relations
between Turkey
and
the
European Union. [online]
Centre for Eastern Studies, 2004 [citováno dne 26. 02. 2011]. s. 73 - 91. Dostupné z: http://www.isn.ethz.ch/isn/Digital-Library/Publications/Detail/?ots591=0c54e3b31e9c-be1e-2c24-a6a8c7060233&lng=en&id=116810 ÇALIŞ, Şaban. Formative Years: A Key for Understanding Turkey's Membership Policy towards the EU. Perceptions. (podzim) 2004, s. 73 - 96. CICEKLI, Bulent. The Rights of Turkish Migrants in Europe Under International Law and EU Law. International Migration Review. 1999, roč. 33, č. 2, s. 300 - 353. KRAMER,
Heinz.
EU-Turkey
Negotiations,
SWP Comments. 2007 (leden), č. 1, s. 1 - 8. 45
Still
in
the
„Cyprus
Impasse“.
KRAMER, Heinz. Turkey 's Accession Process to the EU, The Agenda behind the Agenda. SWP Comments. 2009 (říjen), č. 25, s. 6 - 8. LENSKI, Edgar. Turkey and the EU: On the Road to Nowhere? WHI - Paper . 2003, č. 3., s. 77 - 102. MARTIN, Philip - MIDGLEY, Elizabeth - TEITELBAUM, Michael. Migration and Development: Focus on Turkey. International Migration Review. 2001, roč. 35, č. 2, s. 596 - 605. MAURER, Andreas. Alternatives required! European Union Membership Policy in the Context of Relations with Turkey . SWP Comments. 2007 (srpen), č. 17, s. 1 - 8. MÜFTÜLER- BAÇ, Meltem. Turkey's Accession to the Eropean Union: The Impact of the EU's Internal Dynamics. International Studies Perspectives. 2004, č. 9, 201 - 219. POLAT, Celal. Effects of Ankara Agreement within the Community Legal Order. Çalışma İlişkileri Dergisi [online]. 2010, č. 1, s. 151 - 171. [citováno dne 08. 03. 2011]. Dostupné z: http://www.calismailiskileridergisi.org/download_pdf.php?id=7&f=7_rev1.pdf POPE, Hugh. Waiting for Miracles on Cyprus. Current History. 2010, s. 119 - 123. TALMON, Stefan. The European Union-Turkey Controversy over Cyprus or a Tale of Two Treaty Declarations. Chinese Journal of International Law. 2006, roč. 5, č. 3, s. 579 - 616. TEZCAN/IDRIZ, Narin. Free Movement of Persons between Turkey and the EU: To Move or Not to Move? The Response of the Judiciary. Common Market Law Review. 2009, č. 46, s. 1652. TEZCAN/IDRIZ, Narin - SLOT, Piet Jan. Free Movement of Persons between Turkey and the EU: The Hidden Potential of Article 41(1) of the Additional Protocol. Cleer Working Papers. 2010, č. 2, s. 17 - 18. TOCCI, Nathalie. Unblocking Turkey's EU Accession. Insight Turkey. 2010, roč. 12, č. 3, s. 27. YILMAZ, Bahri. The Relation of Turkey with European Union: Candidate Forever? Center for European Studies Working Paper Series. 2008, č. 168, s. 2.
46
Legislativa (řazeno chronologicky) Rozhodnutí Rady č. 64/732/EHS ze dne 23. prosince 1963 o uzavření Dohody zakládající přidružení mezi Evropským hospodářským společenstvím a Tureckem. Nařízení Rady (ES) č. 1408/71 z 14. června 1971, o aplikaci soustav sociálního zabezpečení na osoby zaměstnané, samostatně výdělečně činné a jejich rodinné příslušníky pohybující se v rámci Společenství. Rozhodnutí Rady pro přidružení č. 2/76 provádějící článek 12 Ankarské dohody. Text dle: Türkiye- Avrupa Topluluğu Ortaklık Konseyi Kararları=Turkey- European Union Association Council Decisions 1964-2000. Ankara, 2001. Díl 2, s. 125 - 128. Rozhodnutí Rady pro přidružení č. 1/80 ze dne 19. září 1980 o rozvoji přidružení. Text dle: Türkiye- Avrupa Topluluğu Ortaklık Konseyi Kararları=Turkey- European Union Association Council Decisions 1964-2000. Ankara, 2001. Díl 2, s. 155 - 164. Rozhodnutí Rady pro přidružení č. 3/80 ze dne 19. září 1980 o použití programů sociálního
zabezpečení
členských
států
Evropských
společenství
na
turecké
pracovníky a jejich rodinné příslušníky. Text dle: Türkiye- Avrupa Topluluğu Ortakl ık Konseyi Kararları= Turkey- European Union Association Council Decisions 1964-2000. Ankara, 2001. Díl 2, s. 169 - 181. Rozhodnutí Rady pro přidružení č. 1/95 ze dne 22. prosince 1995 o provedení závěrečné fáze budování celní unie. Text dle: Türkiye- Avrupa Topluluğu Ortaklık Konseyi Kararları=Turkey-European Union Association Council Decisions 19642000. Ankara, 2001. Díl 2, s. 199 - 260. Směrnice Rady 2003/68/ES ze dne 22. září 2003 o právu na sloučení rodiny. Judikatura (řazeno chronologicky) Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 30. 09. 1987 v případu 12/86, Meryem Demirel v. Stadt Schwäbish Gmünd. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 20. 09. 1990 v případu C-192/89, S.Z. Sevince v. Staatssecretaris van Justitie. 47
Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 16. 12. 1992 v případu C-237/91, Kazim Kus v. Landeshauptstadt Wiesbaden. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 05. 10. 1994 v případu C-355/93, Hayriye Eroglu v. Land Baden- Württemberg. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 06. 06. 1995 v případu C-434/93, Ahmet Bozkurt v. Staatssecretaris van Justitie. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 10. 09. 1996 v případu C-277/94, Z. Taflan-Met and Others v. Bestuur van de Sociale Verzekeringsbank and O. Akol v. Bestuur van de Nieuwe Algemene Bedrijfsvereniging. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 23. 01. 1997 v případu C-171/95, Recep Tetik v. Land Berlin. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 17. 04. 1997 v případu C-351/95, Selma Kadiman v. Friestaat Bayern. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 29. 05. 1997 v případu C-386/95, Süleyman Eker v. Land Baden- Württemberg. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 05. 06. 1997 v případu C-285/95, Suat-Kol v. Land Berlin. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 26. 11. 1998 v případu C-1/97, Mehmet Birden v. Stadtgemeinde Bremen. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 04. 05. 1999 v případu C-262/96, Sema Sürül v. Bundesanstalt für Arbeit. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 10. 02. 2000 v případu C-340/97, Ömer Nazli, Caglar Nazli, Melike Nazli v. Stadt Nürnberg. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 16. 03. 2000 v případu C-329/97, Sezgin Ergat v. Stadt Ulm. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 11 . 05. 2000 v případu C-37/98, The Queen v. Secretary of State for the Home Departement, ex parte: Abdulnasir Savas.
48
Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 19. 11. 2002 v případu C-188/00, Bülent Kurz v. Land Baden- Württemberg. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 14. 03. 2003 ve spojených případech C-102/98 a C-211/98, Ibrahim Kocak v. Landesversicherungsanstalt Oberfranken und Mittelfranken a Ramazan Örs v. Bundesknappschaft. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 08. 05. 2003 v případu C-171/01, Wählergruppe ‚Gemeinsam Zajedno/Birlikte Alternative und Grüne GewerkschafterInnen/UG‘. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 21 .10. 2003 ve spojených případech C-317/01 a C-369/01, Eran Abatay and Others v. Bundesanstalt für Arbeit a Nadi Sahin v. Bundesanstalt für Arbeit. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 28. 04. 2004 v případu C-373/02, Sakir Öztürk v. Pensionsversicherungsanstalt der Arbeiter. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 30. 09. 2004 v případu C-275/02, Engin Ayaz v. Land Baden- Württemberg. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 02. 06. 2005 v případu C-135/03, Georg Dörr v. Sicherheitsdirektion für das Bundesland Kärnten and Ibrahim Ünal v. Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 07. 07. 2005 v případu C-373/03, Ceyhun Aydinli v. Land Baden- Württemberg. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 07. 07. 2005 v případu C-374/03, Gaye Gürol v. Bezirksregierung Köln. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 07. 07. 2005 v případu C-383/03, Ergül Dogan v. Sicherheitsdirektion für das Bundesland Vorarlberg. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 10. 01. 2006 v případu C-230/03, Mehmed Sedef v. Freie und Hansestadt Hamburg. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 20 . 09. 2007 v případu C-16/05, The Queen on the application of: Veli Tum, Mehmet Dari v. Secretary of State for the Home Departement.
49
Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 24. 01. 2008 v případu C-294/06, The Queen, on the application of: Ezgi Payir and Others v. Secretary of the State for the Home Departement. Příkaz Evropského soudního dvora ze dne 25. 07. 2008 v případu C-152/08, Nihat Kahveci v. Consejo Superior de Deportes and Real Federación Española de Fútbol. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 25. 09. 2008 v případu C-453/07, Hakan Er v. Wetteraukreis. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 18. 12. 2008 v případu C-337/07, Ibrahim Altun v. Stadt Böblingen. Rozsudek Evropského soudního dvora ze dne 19. 02. 2009 v případu C-228/06, Mehmet Soysal, Ibrahim Savatli v. Bundesrepublik Detschland. Ostatní Commission of the European Communities. Turkey and the European Community. Europe information. 1978, č. 9, s. 1 - 8. Germany looks cautiously to visa ruling [online]. Hürriyet Daily News, 2011 [citováno dne 11. 02. 2011]. Dostupné z: www.hurriyetdailynews.com/n.php?n=germany-looks-cautiously-to-visa-ruling-2011-02-11
50
Příloha č. 1 - Přehled událostí ve vztahu Společenství - Turecko 1959
červenec
1961 - 1974
žádost Turecka o přidružení období řízeného náboru pracovních sil z Turecka
1963
12. září
podpis Asociační dohody mezi ES a Tureckem
1964
12. prosince
účinnost Asociační dohody
1964 - 1972
přípravná fáze vytváření celní unie
1970
23. listopadu podpis Dodatkového protokolu (1970)
1973
1. ledna
1973 - 1995 1974
účinnost Dodatkového protokolu (1970) přechodná fáze vytváření celní unie
20. července
1976 - 1980
turecká invaze na Kypr období stagnace ve vztazích Turecka a Společenství
1980
červenec
podpis Dodatkového protokolu (1980)
1980
12. září
převzetí moci v Turecku armádou
1980 - 1986
období stagnace ve vztazích Turecka a Společenství
1987
duben
žádost Turecka o plné členství
1989
prosinec
EU odmítá s Tureckem zahájit přístupové rozhovory
1995
březen
politická dohoda o dokončení celní unie
1995
22. prosince
rozhodnutí Asociační rady o dokončení celní unie
1995
31. prosince
účinnost rozhodnutí o dokončení celní unie
1999
prosinec
Turecku je přiznán statut kandidátské země
2005
29. července
podpis Dodatkového protokolu (2005)
2005
říjen
zahájení přístupových rozhovorů
51
Příloha č. 2 - Přehled judikatury Evropského soudního dvora 12/86 Demirel
ESD má pravomoc vykládat ustanovení Asociační dohody a Dodatkového protokolu; ESD určil, za jakých podmínek mají ustanovení asociačního práva přímý účinek, oproti výkladu ustanovení práva Společenství je nutné zohlednit formulaci ustanovení a cíl a povahu Asociační dohody
C-192/89 Sevince
ESD má pravomoc vykládat rozhodnutí Rady pro přidružení; nejpozději při získání práva na volný přístup k zaměstnání má turecký pracovník současně právo na pobyt; doba, po kterou probíhalo řízení o odebrání povolení k pobytu se nezapočítává do lhůt dle článku 6 Rozhodnutí 1/80
C-237/91 Kus
práva dle článku 6 Rozhodnutí 1/80 je možné nabývat bez ohledu na důvod prvního vstupu na území členského státu; právo na pobyt je nezbytnou součástí práva na zaměstnání dle článku 6; doba, po kterou probíhalo řízení o udělení práva na pobyt se nezapočítává do lhůt dle článku 6 až do pravomocného přiznání tohoto práva
C-355/93 Eroglu
pojem „turecký pracovník “ zahrnuje i osoby vykonávající praxi nebo podrobující se odbornému výcviku; právo na obnovení pracovního povolení po jednom roce práce u stejného zaměstnavatele nevzniká, pokud pracovník mezitím pracoval u zaměstnavatele jiného
C-434/93 Bozkurt
v případě, že turecký pracovník splnil podmínky dle článku 6 Rozhodnutí 1/80, mají úřední dokumenty pouze deklaratorní povahu; ustanovení článku 6 se vztahuje pouze na turecké pracovníky, nikoliv na osoby, které trvale ztratily schopnost pracovat
C-277/94 Taflan-Met
ustanovení Rozhodnutí 3/80 nemohou mít přímý účinek až do doby, kdy budou přijata příslušná prováděcí opatření
C-171/95 Tetik
po splnění podmínek pro volný přístup k zaměstnání má turecký pracovník právo na pobyt po přiměřenou dobu, která je nezbytná pro nalezení nového zaměstnání a to i v případě, že předchozí zaměstnání dobrovolně ukončil
C-351/95 Kadiman
pro splnění podmínek dle článku 7 Rozhodnutí 1/80 mohou členské státy vyžadovat, aby rodinný příslušník žil po příslušnou dobu ve společné domácnosti s tureckým pracovníkem, ke kterému se připojil, z objektivních důvodů však musí být umožněna vyjímka
C-386/95 Eker
právo na obnovení pracovního povolení po jednom roce práce u stejného zaměstnavatele nevzniká, pokud pracovník odpracoval část této doby u zaměstnavatele jiného
52
C-262/96 Sürül
ustanovení článku 3 Rozhodnutí 3/80 a bezpodmínečné, že má přímý účinek
je
natolik
přesné,
jasné
C-329/97 Ergat
rodinný příslušník tureckého pracovníka může být vedle podmínek stanovených v článku 14 Rozhodnutí 1/80 vyhoštěn i v případě, že pobývá mimo území dotčeného členského státu bez přiměřeného důvodu po nepřiměřeně dlouhou dobu
C-340/97 Nazli
ustanovení článku 14 Rozhodnutí 1/80 stanovující důvody pro omezení práv dle tohoto rozhodnutí má být vykládáno stejně jako příslušná ustanovení práva Společenství; vazba nebo podmínečný trest odnětí svobody nejsou důvodem pro ztrátu práv dle článku 6 Rozhodnutí 1/80
C-37/98 Savas
Článek 41 Dodatkového protokolu má přímý účinek
C-171/01 zákaz diskriminace dle ustanovení článku 10 Rozhodnutí 1/80 musí Wählergruppe být vykládán široce, pojem „další pracovní podmínky “ tak zahrnuje i právo být volen do místních orgánů zastupujících zájmy pracujících C-275/02 Ayaz
definice pojmu „rodinný příslušník “ pro potřeby článku 7 Rozhodnutí 1/80 odpovídá definici dle práva Společenství a zahrnuje manžela pracovníka a děti nebo rodiče každého z nich
C-373/03 Aydinli
dlouhodobá nezaměstnanost z důvodu vazby, výkonu trestu odnětí svobody a léčení drogové závislosti není důvodem pro ztrátu práv nabytých dle článku 7 Rozhodnutí 1/80
C-374/03 Gürol
článek 9 Rozhodnutí 1/80 má přímý účinek a jím zakotvené právo na rovný přístup ke vzdělání zahrnuje i právo na rovné zacházení při udělování stipendií
C-16/05 článek 41 Dodatkového protokolu musí být vykládán tak, že žádost Tum and Dari tureckého občana o vstup na území členského státu za účelem založení podnikání musí být posuzována dle práva účinného ke dni nabytí účinnosti Protokolu C-228/06 Soysal
vízová povinnost omezující poskytování služeb, která byla zavedena až po dni počátku účinnosti Dodatkového protokolu je v rozporu s ustanovením článku 41 tohoto Protokolu
C-453/07 Er
dlouhodobá neschopnost nalézt si zaměstnání není pro ztrátu práv nabytých dle článku 7 Rozhodnutí 1/80
C-152/08 Kahveci
omezení pro tureckého profesionálního fotbalistu, které mu neumožňuje získat stejnou licenci, jaká je udělována, hráčům ze zemí Společenství je v rozporu s článkem 10 Rozhodnutí 1/80
53
důvodem
