Prameny práva EU a její vnitrostátní účinky

Bankovní institut vysoká škola Praha Katedra práva

Prameny práva EU a její vnitrostátní účinky Bakalářská práce

Autor:

Olga Pogonysheva Právní administrativa v podnikatelské sféře

Vedoucí práce:

doc. JUDr. Richard Král, LL. M.

Praha

červen 2011

1

Prohlášení: Prohlášují, že jsem bakalářskou práci zpracovala samostatně a s použitím uvedené literatury. Svým podpisem stvrzuji, že odevzdaná elektronická podoba práce je identická s její tištěnou verzí, a jsem seznámena se skutečností, že se práce bude archivovat v knihovně BIVŠ a dále bude zpřístupněna třetím osobám prostřednictvím interní databáze elektronických vysokoškolských prací.

2

Poděkování: Ráda bych poděkovala doc. JUDr. Richardovi Králi, LL.M. za věnovaný čas, cenné připomínky a odborné rady, kterými přispěl k vypracování této bakalářské práce.

3

Anotace: Předmětem bakalářské práce ,,Prameny práva EU a jejich vnitrostátní účinky“ je detailné prostudování pramenů práva Evropské unie, pojmů směrnice a nařízení a posoudit jejich vliv na vnitrostatní právo České republiky. První část bakalářské práce je zaměřená na rozebrání a uvedení pramenů EU. Druhá část je zaměřená na popis, jaké účinky tyto prameny mají na český právní systém.

Anotation: Subject of this Bachelor degree thesis, ,,Sources of Law the European Union and their International Effects“ is a detailed examination of sources of European law, directives and regulation of terms and assess their impact on the national law of the Czech republic. The first part of this thesis is aimed at dismantling the sources of the EU. The second part is focused on discribing the effects of these sources to the Czech legal system.

4

Obsah 1. Úvod

6

2. Kapitola první. Prameny práva Evropské unie

8

2.1. Prameny práva EU

8

2.2. Komunitární právo v rámci Evropské unie

20

3. Kapitola druhá. Směrnice a předpisy Evropské unie a jejich vliv na český systém po podepsání Lisabonské smlouvy

31

3.1 Celková struktura Evropské unie ve světle Lisabonské smlouvy

32

3.2. Změny v legislativním procesu EU

35

3.3. Změny, které přinesla Lisabonská smlouva do České republiky

39

4. Závěr

43

5. Seznam použité literatury

45

5

1. Úvod Právo Evropské unie (EU právo) - unikátní právní fenomén, který se objevil v průběhu vývoje evropské integrace v rámci Evropského společenství a Evropské unie, jako výsledek realizace nadnárodních kompetencí institutů Evropské unie. Právo Evropské unie představuje zvláštní právní řád, právní systém, který vznikl na rozmezí mezinárodního práva a vnitrostátního práva členských států Evropské unie, který má odlišné prameny a zásady. V této souvislosti vliv pramenů práva Evropské unie má zvláštní význam pro právní systém České republiky jako celku. Evropa, na začátku XXI století, je příkladem úzké spolupráce mezi státy s průhlednými hranicemi, otevřenými k volnému pohybu kapitálu, zboží, služeb a osob. Evropskou integraci, jako jeden z mnoha procesů odehrávajících se v současném systému, můžeme považovat za jedinečný fenomén. Mezinárodní vztahy, které vznikly jako evropská hospodářská integrace, postupně získaly politický, sociální a kulturní rozměr. Od podepsání Maastrichtské smlouvy, evropská integrace, v jediném společném právním prostoru, dostala politické a právní vyjádření v Evropské unii (v prostoru s nadnárodními institucemi a společným trhem, hospodářskou a měnovou unii, obecnou politikou v klíčových oblastech veřejného života). Vývoj České republiky, stejně jako většiny evropských zemí, je z velké části závislý na úspěchu mezinárodní spolupráce. Proto, komplexní studie externě - právních aspektů, které by měly nasměrovat Českou republiku na integraci do Evropské unie, přináší nejenom důležitý teoretický, ale především praktický význam. Cílem této práce je komplexní, právní rozbor právních aspektů, které mají nasměrovat Českou republiku na integraci do Evropské unie v rámci domácích a evropských transformačních procesů. Vzhledem k tomu úkoly mé bakalářské práce jsou: - určit základní principy a prameny práva v Evropské unii; - popsat jak vypadala Evropa před podepsáním Lisabonské smlouvy; - prozkoumat jak vypadá celková struktura ve světle Lisabonské smlouvy;

6

- změny v českém právním řádě, které nastaly po podepsání Lisabonské smlouvy. Předmětem studia v této práci jsou zvláštnosti tvorby a realizace evropské integrace a její vliv na právní systém České republiky. Metodologická osnova průzkumu. Práce je založená na využití metod a přístupů z mnoha věd, jakými jsou například: filozofie, politologie, mezinárodní vztahy, atd. Hlavní metodou studia je prostudování právního systému, který spočívá v interpretaci práva Evropské unie, jako systému určitého úrovně se složitou organizační strukturou a dynamickými vztahy vnitřního charakteru. Mezi české autory, kteří pracují nad touto tématikou, zde vyčleníme P. Černocha, P. Druláka, H. Fajmona, V. Klause, M. Mareše, J. Šedivého. Jedním z nejvíce podstatných českých průzkumů můžeme považovat dílo P. Černocha „„Cesta do EU východní rozšíření Evropské unie a Česká republika v období 1990-2004„„ (Praha 2003), ve kterém se projednává proces evropské integrace v souvislosti s rozšířením Evropské unie. Základ pramenů bakalářské práce obsahuje několik typů použitých pramenů. Za prvé, je to literatura obecného informačního charakteru (encyklopedie, slovníky, příručky, atd.), které dovolují formulovat základní teoretické postavení. Za druhé, jsou to monografie, sbírka článků, publikace z novin a časopisů, jak českých tak i zahraničních vědců práva, historiků, politických činitelů, které představují základní faktologický materiál. Za třetí to jsou oficiální dokumenty Ministerstva zahraničí České republiky a informační materiály Evropské unie. Teoretická hodnota práce spočívá v tom, že přispívá ke studiu judikatury, zejména v právu mezinárodních vztahů, a to díky prohloubení a rozšíření znalostí o podstatě integračních procesů v Evropě, zvláštnosti přistoupení a účastnění v nich post-socialistických zemí střední a východní Evropy a tím přispět k dalšímu rozvoji studia této problematiky. Praktická aplikace výsledků získaných v této práci, na základě úplného porozumění základních zákonitosti evropské integrace, a to zejména politické transformace ve střední a východní Evropě, stejně jako cíle, metody a vývoj českého právního systému, může přispět ke schválení evropské volby naší země.

7

2. Kapitola první. Prameny práva Evropské unie 2.1. Prameny práva EU Právní normy, které vytvářejí právo EU, se liší postupy přijetí, zdroji, aplikaci a činností. Proto, v rámci Evropských společenství všechny působící normy práva EU můžeme dále dělit na primární nebo jinak řečeno konstitutivní právo, sekundární neboli derivační právo a terciární neboli doplňující právo. V daném případě mluvíme o vertikální struktuře práva Evropských společenství. Vzhledem k různorodosti Evropské unie, právní režim Evropských společenství a režim, který funguje ve druhém a třetím pilíři, řada jejich důležitých kvalifikačních vlastnosti si navzájem neodpovídají. To se vztahuje na takové důležité prvky, jako je přímý účinek, integrovaní do vnitrostátních právních předpisů členských států, a jurisdikční ochranu. Při charakterizaci horizontální struktury evropského práva můžeme rozlišovat na jedné straně právní předpisy upravující vztahy v rámci Evropských společenství, a na druhé straně právní normy platné v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky, jakož i policejní a soudní spolupráce v trestněprávní sféře. Při provádění této klasifikace je nezbytné si uvědomit, že změna právního režimu zvláštních stanovení v rámci druhého a třetího pilíře, může být docela značná a může spojit příslušná ustanovení právních předpisů Evropských společenství. Nejvíce jasným příkladem mohou být Schengenské dohody, týkající se řízení vízové a migrační politiky a práva udělení azylu. To je jeden z nejlepších příkladů komunitarizace právní normy platné v rámci třetího pilíře. Při charakterizování horizontální struktury evropského práva, je nutné věnovat pozornost tomu, že jeho hlavní část tvoří ustanovení, která se týkají zaručení a posílení základních práv a svobod člověka, přesně tak jak jsou zformulována v Evropské úmluvě. Ty, podle čl. 6 Smlouvy o Evropské unii, patří mezi obecné zásady práva Evropské unie. To vede k tomu, že většina badatelů hledí na tyto ustanovení jako na nedílnou součást evropského práva, i když formálně pramenem těchto ustanovení není akt Unie, ale Mezinárodně právní akt, mezi jehož členy už v roce 2003 patřily 44 státy, a to včetně států kandidátů na vstup do Evropské unie. Systém pramenů práva EU se liší svéráznosti. Je podmíněn zvláštnostmi tvorby evropského práva

8

a strukturou Evropské unie. To se zejména

odráží ve skutečnosti, že role formálně

ekvivalentních právních pramenů je nerovnoměrná, v závislosti na tom, zda mluvíme o právu Společenství nebo právních normách používaných v rámci druhého a třetího pilíře Evropské unie. Nicméně, za hlavní skupiny pramenů Evropského práva můžeme považovat následující: normativní právní akty, obecné právní zásady, rozhodnutí soudu EU a mezinárodní smlouvy. Mezi normativními právní akty je nutné vyčlenit akty sekundárního práva, které byly přijaté na jejich základě, a zakladatelské smlouvy. Zakladatelské

smlouvy

představují

významnou

skupinu

zdrojů

evropského

práva. Prostřednictvím zpracování, závěru a začátkem platnosti zakladatelské smlouvy reprodukují odpovídající pořadí a postupy přijaté na uzavírání mezinárodních smluv a dohod. Tvorba všech zakládacích dohod, je výsledkem jednání mezi zúčastněnými stranami, prováděných v rámci mezivládních konferencí. Dohodnutý text je následně podepsán k tomu zplnomocněnými osobami, zástupci států. Zakládající smlouvy vstupují v platnost za předpokladu jednomyslné ratifikaci těchto aktů všemi smluvními státy. Pokud se na zakladatelské smlouvy podíváme z hlediska procedury od jejich uzavření do začátku platnosti, připomínají spíše obyčejné mezinárodní smlouvy, ale co se týče jejich orientace na subjekty, jímž tyto právní předpisy byly adresovány, z hlediska jejich obsahu a významnosti, jsou velice shodné s takovým právním pramenem vnitrostátního práva, jako je Ústava. V komentáři o důležitosti zakladatelských aktů, Evropský soudní dvůr ve své zprávě ze dne 14. prosince 1991 № 1/91 návrhu Smlouvy mezi EHS a ESVO o vzniku Evropského hospodářského prostoru, měl velmi zajímavou právní charakteristiku Smlouvy o EHS: ,,Smlouva o EHS, přesto že je uzavřená formou mezinárodní dohody, nicméně vytváří konstituční chartu právního společenství.„„ Ve vztahu k zakladatelským aktům termín ,,Ústava„„ je možno použit, nicméně s určitým stupněm konvenčnosti. Podle svého původu jsou to mezinárodně právní akty. Všechny ostatní normy evropského práva musí odpovídat předpisům zakládajících smluv. Cílem institucí společenství a příslušných orgánů, které jsou naděleny určitým okruhem plnomocí, je zajistit, aby všechny ostatní normativně právní akty nebyly v rozporu s zakládajícími akty. Přítomnost

9

takových rozporů, je bezpodmínečným důvodem pro podání žaloby k soudu EU ke zrušení. Podle svého právního charakteru zakladatelské akty zaujímají nejvyšší příčku v hierarchii pramenů evropského práva. Mezi zakladatelské akty Evropského společenství se zahrnují Římské smlouvy z roku 19571, které byly základem existence Euratomu a Evropského hospodářského společenství (EHS), jakož i aktů, které doplňují a mění zmíněné smlouvy a kterým členské státy Společenství a Unie přidávají charakter zakladatelských aktů. Patří mezi ně Jednotný evropský pakt z roku 1986, Maastrichtská smlouva o založení Evropské unii z roku 1992, Amsterodamská smlouva z roku 1997, která vstoupila v platnost v květnu 1999 a smlouvy z Nice z roku 2001, platná od roku 2003. Mezi zakladatelské akty bylo zřejmé zahrnovat Konvenci o společných institucích a Dohodu o sloučení, v důsledku čeho pro všechna tři společenstva byl vytvořen jednotný systém institucí. Vzhledem k tomu, že předpisy těchto aktů byly začleněny do Smlouvy o založení Evropské unie, výše pojmenované dohody ztratily svou působnost (článek 9 Amsterodamské smlouvy). Mezi zakladatelské akty patří všechny dohody o přistoupení se k společenstvím a k unii. Každý nový stát, který se připojuje k členům společenství a Evropské unie, podepisuje dohodu o přistoupení. Zároveň se provádějí jisté změny k tvorbě orgánů Unie, rozdělení míst v Radě, Komisi, Soudním dvoře a dalších orgánech, jakož i rozdělení hlasů v Radě a určení kvóta pro rozhodování kvalifikovanou většinou, které jsou nezbytné v některých případech při rozhodování v Radě. Navíc význam těchto listin o připojení spočívá v tom, že každý nový člen Evropské unie, přebírá nejen všechny povinnosti vyplývající ze zakládajících smluv, ale v některé míře rozšiřuje na svém území působnost zákonů a předpisů Evropských společenství, které byly zpracovány, přijaté a zavedeny od založení Společenství, tj. před vstupem členského státu Evropské unie. Tento poslední fakt je obzvlášť důležitý, protože mnohdy v jednotlivých státech působí principy doktríny, které jsou schopny svou povahou zabránit automatickému přijetí normativně právních aktů, přijatých mimo rámec daného státu nadnárodními orgány, a to zejména v období před vstupem těchto států do Unie. Například ve Velké Británii, kde působí princip nadřazenosti 1

Pařížská smlouva z roku 1951, základ pro Evropské společenství uhlí a oceli, která zanikla 23. Července 2002

10

parlamentu a patřičně přijatých jim zákonodárných aktů, kde se neuznává přímá aplikaci mezinárodně právních aktů, vytvořila by se situace, v níž vnitrostátní soudy odmítaly by prakticky používat normy evropského práva, které by byly v rozporu se zásadami anglického obecného práva. Za těchto okolností bylo vyžádáno, aby Spojené království přijalo zvláštní evropský akt z roku 1972, ve kterém Spojené království potvrdilo uznání přímé aplikace norem evropského práva, včetně těch, která byla přijata před vstupem do Společenství, jakož i nadřazenost evropského práva před vnitrostátními právními předpisy, jakož i jakož i nezměnitelnost právních stanovení, které národní parlament není oprávněn rušit a měnit jednostranně. K základním zakladatelským smlouvám jsou zpravidla přiložené velké množství různých typů příloh, protokolů a deklarací. Mnohdy jich můžeme napočítat několik desítek. Přičemž ovlivňují velmi důležité a závažné problémy. Příkladem jsou přílohy k Maastrichtské smlouvě, upravující konkrétní postup pro vytvoření hospodářské a měnové unie a fungování její institucí, nebo například Protokol o statutu Soudního dvora, přijatý při podpisu smlouvy z Nice. Obecně platí, že akty takové podoby představují nedílnou součástí samotných zakladatelských smluv. Poněkud složitěji je tomu u různých druhů deklarací, které jsou také často přílohami k zakladatelským aktům. Deklarace mají mnohostrannou povahu, a to zejména ty, které pojasňují nebo dokonce traktují normu zakládající smlouvy, můžeme je tedy považovat za nedílnou součást smlouvy. Co se týče jednostranných deklarací, které obsahují různé druhy výhrad nebo vykládají vnitrostátní postavení nebo porozumění jakýmkoliv bodům zakladatelských aktů některých státu či určitou skupinou států, v tom případě otázka o jejich právním režimu zůstává otevřená. Velké množství autorů se domnívá, že deklarace nejsou nedílnou součástí zakladatelských aktů tohoto druhu. V zakladatelských aktech můžeme nalézt charakter konstitutivních aktů, které představují základní zásadu Evropských společenství a Evropské unie. Akty takového druhu by se zcela mohly srovnávat s vnitrostátními ústavami členských států. Právě toto předurčilo formulaci otázky o nezbytnosti rozvoje a přijetí ústavy Evropské unie. V souladu s rozhodnutím Evropské rady v roce 2001, byl svolán jako orgán Unie ad hoc Konvent, který byl pověřen vypracovat

11

návrh ústavy nebo ústavní chartu Evropské unie a předložit ho k projednání na mezivládní konferenci v roce 2004. V rámci této práce byly vyvinuty základní struktury nového aktu, postavení, které popisuje charakter Evropské unie, principy její konstrukce, účel a cíle, které si před sebou klade. V tomto aktu také dostali své zobrazení nové přístupy k formování institucionální struktury Unie a byly zformulovány základní principy unijních vztahů s třetími zeměmi. Konvent se střetl s potřebou řešit řadu úkolů, důležitých a podstatných pro konstitutivní a právní rozvoj. Na jedné straně, při formování konventu, bylo poměrně zřetelně definováno, že mezi jeho cíly nepatří vytvoření nových kompetencí a pravomocí pro Evropská společenství a Evropskou unie. Tím pádem dokument, zpracovaný konventem, neobsahoval žádné významné úpravy stávajících zakladatelských aktů. Na druhé straně, bylo nutné připojit ustanovení, která jsou tradiční pro ústavní legislativu, zejména zajistit základní práva a svobody člověka, přičemž dodat závazný charakter Chartě základních práv Evropské unie. Mezi podstatné rekomendace konventu patří: rozšíření jednotného právního systému pro Unii jako celek, zrušením systému třech pilířů; zřídit instituci jediného hlavy Unie a ministra zahraničních věcí; změnit pořadí formování Komise a její vztahy s Parlamentem;

Zpřísnit

závaznost rozhodnutí v oblasti společné zahraniční politiky. Práce nad návrhem měla být dokončená v červnu roku 2003. Nicméně, nevyřešených problému zůstává ještě mnoho. Dokonce i to, co je navrhované dnes, je poměrně ostře kritizováno. Bude-li možné překonat nejednotnost názoru? To ukáže blízká budoucnost. Ať už osud samotného návrhu bude jakýkoliv, jeho rozvoj – je svědectví toho, že je vynaložená snaha k prohloubení integrace. Akty sekundárního práva. Významnou skupinu pramenů evropského práva představují akty vydané orgány Evropské unie. Klasifikaci těchto aktů a jejich stručný popis uveden v článku 249 Smlouvy o ES. K jejím řádům mohou být zařazeny nařízení, směrnice a rozhodnutí. Nařízení je normativně právní akt obecné povahy, který ve všech svých prvcích má obecnou závaznost a bezprostřední působnost, je povinné pro všechny subjekty evropského práva, tj. má být uplatňován mocí a soudními orgány všech členských států bez ohledu na to, zda stát jednal o

12

jejich přijetí či nikoliv. Všechny předpisy, které jsou často publikovány v literatuře a občas i v úředních dokumentech se nazývají legislativní akty Společenství nebo Unie, musejí být zveřejněny v Úředním věstníku Evropské unie (dříve Společenství), a podle obecných pravidel nabývají moci, pokud v aktu není stanoveno jinak, 20. den po jejich zveřejnění. Přímý účinek nařízení je výslovně uveden v zakládacích aktech. Druhý typ normativně právních aktů, vydávaných institucemi Evropské unie, jsou směrnice. Hlavní rozdíl mezi směrnicí a nařízením je, že ve směrnici se obvykle uvádějí cíle a výsledky, kterých se má dosáhnout, avšak vnitrostátní orgány mají právo se rozhodnout, v jaké formě nebo jakými postupy a mechanismy mohou dosáhnout těchto cílů. Takovým způsobem směrnice omezují stát pouze k dosažení určitých výsledků a lhůty pro jejich dosažení. Směrnice by neměla obsahovat žádná podrobná nařízení. Tento vznikající trend, rozpis směrnic, však neobdržel žádnou podporu při přípravě Amsterodamské smlouvy. Zvítězil opačný přístup, který má určit právní režim směrnic. V důsledku toho se nyní zavádí nový druh kvalifikace těchto aktů: a) rámcové směrnice b) obvyklé směrnice. Ty první tvoří samostatnou skupinu aktů, které hierarchicky nejsou podřízeny předpisům. Ty druhé mohou obsahovat podrobnější nařízení, zejména pokud jsou přijímány na základě a pro vykonání nařízení. V tomto případě má své místo hierarchická podřízenost. Jednou z oblastí, ve které směrnice jsou použity nerozsáhleji, je provádění opatření k harmonizaci vnitrostátních právních předpisů. V tomto případě se uvádí, jaké přesně cíle a výsledky mají být dosaženy, aby byl odstraněn konflikt (kolize) vnitrostátních právních předpisů jednotlivých členských států v dané oblasti, ale přitom nikde není uvedeno, jakým způsobem vnitrostátní orgány mají tohoto cíle dosáhnout. Směrnice mohou být adresovány jak všem členským státům Evropské unie - v tomto případě musejí být zveřejněny v Úředním věstníku, tak i jednotlivým státům, které jsou členy Unie. V tomto případě dostatečně pouze oznámení. Směrnice nabývají platnosti dnem zveřejnění nebo oznámení, nikoliv po uplynutí lhůty stanovené pro jejich realizaci. Třetí skupinu normativně právních aktů společenství tvoří rozhodnutí. Jejich charakteristickým rysem je to, že se jedná o spíše individuální povahu než o obecnou. Jsou závazná pro všechny svoje adresáty ve všech

13

svých částech, týkají se obvykle zvláštních, úzkých, často technických otázek a jsou závazné pouze pro ty subjekty evropského práva, pro která jsou určená. Přičemž adresátem nemusí být pouze stát. Mohou to být určité kategorie právnických osob, nebo dokonce určitý právnický subjekt. Podle obecného pravidla, rozhodnutí musí být oznámeno těm subjektům evropského práva, kterých se to bezprostředně týká a kteří vystupují jako vykonavatelé odpovídajících předpisů. Právo na vydání normativně právních aktů Evropské unie má Rada společně s Evropským parlamentem, dále Komise a Evropská centrální banka (ECB) v rámci své zvláštní pravomoci. Článek 249 Smlouvy o ES předpokládá možnost přijetí ještě dva typy aktů Společenství reference a závěry. Nicméně, posledně jmenované nejsou normativně právními akty, tj. nejsou právně závazné. Každopádně je třeba připomenout, že postup při přijetí rozhodnutí v rámci Evropské unie je strukturován takovým způsobem, že často pro přijetí normativně právního aktu, zejména obecné povahy, se vyžaduje předběžné obdržení závěru ze strany poradních a pomocných orgánů. Při vydávání rozhodnutí, týkajících se hospodářské a sociální spolupráce příslušné instituce Evropské unie musí nutně vyžádat rozhodnutí Hospodářského a Sociálního výboru a při přijetí normativně právních aktů týkajících se provádění regionální politiky, je zapotřebí vyžádat vyjádření regionálních výborů. Samy o sobě, rozhodnutí těchto poradních orgánů nejsou povinná pro instituce, které schvalují nařízení nebo směrnice. Nicméně pokud by třeba o takové rozhodnutí nebylo požádáno, může to být důvodem pro zrušení normativně právního aktu v souvislosti s významnou vadou formy. Kromě těchto pojmenovaných aktů by měly být rovněž uvedeny některé nové kategorie, které jsou specifické pro určité oblasti. Takže, v rámci třetího pilíře se objevují rámcová rozhodnutí. V preambuli normativního právního aktu musí být bezpodmínečně uveden, zda bylo vyžádáno rozhodnutí poradních orgánů a do jaké míry se zvážily. Mezi různé dokumenty, které jsou akceptovány orgány Evropské unie, lze konstatovat tyto: prohlášení, komuniké, zelené a bílé knihy, a další. Závaznou sílu však nemají. Díky těmto dokumentům lze ale posoudit jakou pozici a jaké úmysly mají orgány, které je vydaly. Normativně právní akty Evropských společenství tvoří hlavní a nejpočetnější část pramenů evropského práva. Po dobu existence společenství jich bylo přijato už několik tisíc. Je

14

příznačné, že kritici činnosti Evropské unie v jednotlivých zemích často poukazují na to, že počet normativně právních aktů vydávaných v Bruselu, viditelně převyšuje počet normativně právních aktů vydávaných vnitrostátními orgány členských států. Někdy to slouží jako podklad pro tvrzení, že s jejich pomocí Evropská unie si podrobuje národní suverénní státy a určuje jejich legislativní a právní politiku. Ve skutečnosti, tvrzení tohoto druhu jsou značně přehnaná. I když počet aktů vydaných orgány Evropské unie přesahuje vnitrostátní vládní orgány, nesmíme zapomínat na to, že velké množství nařízení a směrnic se týká pouze technických problémů a v žádném případě nezasahují do osnov regulace veřejných vztahů v suverénních státech – členy Evropské unie. Obecné právní zásady. Mezi prameny evropského práva, aktivně používaných Soudním dvorem Evropských společenství, patří obecné právní zásady. Obecné právní zásady představují koncentrované vyjádření nejdůležitějších přirozených vlastností a hodnot typických pro tento systém práva. Jsou zde vyjádřeny nejdůležitějších demokratické hodnoty příznačných pro právní stát a sdílené demokratickými státy nebo jejich komunitami. Počáteční Smlouvy o založení Společenství jen mlhavě hovořili o obecných právních zásadách. Následující zakladatelské akty, zejména Maastrichtské smlouvy, a potom i další, přináší velkou jasnost v porozumění toho, co tvoří obecné zásady práva, každopádně v souvislosti s právem EU. Z doktrinálního hlediska je nutné vyčlenit obecné právní zásad, které jsou obvykle spojeny s tím, že soud nemůže odepřít právo na spravedlnost, i když neexistuje odpovídající právní norma, která reguluje vzniklé vztahy nebo spornou situaci. Tento přístup je obzvlášť charakteristický pro anglosaské právo. V některých kontinentálních zemích se musí rozlišovat principy práva a fundamentální základy práva. Například ve Francii zásadami práva jsou ve skutečnosti principy soudnictví a fundamentálními základy práva jsou především práva a svobody, které jsou obsaženy v osnově existence jakékoliv demokratické společnosti. Evropský soudní dvůr ve svých rozhodnutích, v jednotlivých konkrétních případech, mnohokrát poukazoval na skutečnost, že se opírá o obecně uznávané principy práva, například zásada zákazu diskriminace, zásada proporcionality neboli přiměřenosti a mnoho dalších. Nicméně, snad nejdůležitější je skutečnost, že samotný pojem obecných právních zásad se nyní odhaluje v zakladatelských smlouvách, které

15

nejen objasňují pojetí obecných právních zásad, ale také poukazují na některé konkrétní právní akty, v nichž jsou tyto zásady zformovány. Podle čl. 6 Smlouvy o Evropské unii - je založen na principech svobody, demokracie, dodržování lidských práv a základních svobod, jakož i na zásadách právního státu, které jsou společné pro všechny členské státy Evropské unie. Bod 2 téhož článku uvádí, že podle obecných zásad právních předpisů EU základní práv a svobod jsou chápany ve formě, v níž jsou zakotveny v Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, která byla podepsaná v Římě dne 4. listopadu 1950, a jak vyplývají ze společných konstitucionálních tradic členských států. Jimi jsou vázáni soud Evropských společenství a Soud prvního stupně při řešení jednotlivých konkrétních případů a usnesení soudních rozhodnutí. Nicméně, zůstává poněkud nejasná otázka o místě obecných právních zásad v celkové hierarchii pramenů evropského práva. Přesto skutečnost normativně právních aktů Společenství v rozhodující míře se určuje tím, zda tyto akty dle svého obsahu odpovídají nejen zakladatelským smlouvám, ale obecným právním zásadám. Přítomnost takové nesrovnalostí, v případě zahájení řízení o anulování, pro soud ES tato nesrovnalost bude sloužit jako nesporný důvod pro zrušení příslušných normativně právních aktů přijatých orgány Evropské unie. Rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie. Soudnímu dvoru Evropské unie náleží klíčová role v integračním procesu při tvorbě a vývoji evropského práva. Evropský soudní dvůr hraje rozhodující roli při objasňování obsahu obecných zásad evropského práva, která on sám občas formuluje. Protokol subsidiarity a proporcionality, který je připojen ke Smlouvě o Evropské unii, konkrétně uvádí, že její použití „nesmí škodit výsledkům ve vztazích mezi vnitrostátními právními předpisy a právem Společenství ". Soudnímu dvoru je přiděleno právo výkladu zakladatelských aktů, právo řešit spory spojené s realizací zakladatelských aktů a jiných normativně právních aktů členských států a institucí Evropské unie, umožňuje v rámci své pravomoci řešit zvláštní spory, vzniklé v souvislosti s smluvní a mimo-smluvní odpovědností. Část těchto úkolů se ukládá na Soud prvního

16

stupně. Smlouvou z Nice soud první instance získal charakter nezávislého soudního orgánu. Podle obecného pravidla, rozhodnutí která byla vydána Soudním dvorem EU, se považují za závazná pro všechny subjekty práva EU. To je důležité zejména pokud jde o výklad zakladatelských aktů, vydaných Soudním dvorem Evropské unie, a při rozhodování o vnitrostátních soudních orgánech, které se projednávají na základě prejudikátů. Rozhodnutí soudu má prakticky precedenční charakter, neboť za podobných okolností,

Soudní

dvůr

EU

zpravidla

činí

adekvátní

rozhodnutí,

které

už

někdy

proběhly. Nicméně, praxe Soudního dvora EU zná jednotlivé případy přehodnocení postavení soudu. Kromě toho Soudní dvůr sám poukazuje na změnu svého postavení v některých otázkách. Nicméně, tyto úpravy se vyskytují poměrně zřídka a jsou zcela jasně zafixovány soudem, který tak dává sám sobě právo přezkoumávat vytvořené precedenty. Praxe ukazuje, že poměrně často rozhodnutí soudu EU vytváří později základ pro normativně právní akty (například: většina směrnic v oblasti práv duševního vlastnictví), nebo dokonce předurčují některá postavení zakladatelských smluv. Právní režim rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie naznačuje, že tato řešení tvoří jeden z nejdůležitějších pramenů práva EU. To je podporováno rovněž skutečností, že rozhodnutí soudu EU jsou konečná a závazná pro všechny subjekty evropského práva. Nedodržení rozhodnutí Soudního dvora vyžaduje uplatňování sankcí předepsaných zakladatelskými smlouvami. Mezinárodní smlouvy tvoří zvláštní skupinu pramenů práva EU. Nařízení, směrnice, rozhodnutí podle čl. 249 Smlouvy o EU, rozhodnutí soudu EU jsou interními akty společenství. Dohody, uzavřené Společenstvím s třetími zeměmi a mezinárodními organizacemi, vystupují jako externí prameny, právní režim, který je do značné míry určován normami obecného mezinárodního práva. Plně se řídí takovými zásadami mezinárodního smluvního práva jako je například povinnost plnění (pacta sunt servanda), jednostranná neměnnost, vyšší pravomoc vůči vnitrostátním právním předpisům, a další. Specifika mezinárodních smluv uzavřených společenstvími, spočívá v tom, že jejich rozhodnutí nesmějí být v rozporu se zakladatelskými smlouvami. Kontrolu vykonává a priori, to znamená

17

napřed Soud na žádost členských států EU a orgánů Unie. Například, v roce 1999 Evropský soudní dvůr vydal negativní stanovisko k žádosti o možnosti připojení EU ke Konvenci o ochraně lidských práv a základních svobod. Soudní dvůr zejména zdůraznil, že stávající zakládací smlouvy nevytvářejí takovou možnost. Praktický závěr Soudního dvoru vyloučil možnost rozhodnutí o přistoupení, ačkoli to podporoval Evropský parlament a Komise. Smlouvy uzavřené mezi společenstvími, nebo jedním ze společenství, jakož i mezi společenstvím a členskými státy, tvoří integrovanou součást evropského práva a jejich postavení jako pramen tohoto práva nevyvolává žádné pochyby. Rozdíly ve složení subjektů smluv mezi společenstvími (samostatně nebo společně s členskými státy), nemají vliv ani na závaznost těchto aktů, ani na jejich místo v hierarchii pramenů evropského práva. Každý z nich, na základě svých organických vlastností, v hierarchii následují hned po zakládající akty. Některé rozdíly jsou na úrovni právních důsledku. Při účasti ve smlouvách společenství a členskými státy, každý z účastníků nese odpovědnost za plnění jejich povinností v rámci jejich pravomoci. To ovšem neznamená, že daná smlouva je povinná v některých částech pro jedny a v některých pro ostatní. Jako pramen práva, je stejné míře závazný pro všechny subjekty práva EU. Trochu jinak se řeší otázka o statusu mezinárodních smluv uzavřených členskými státy s třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi, které ovlivňují pravomoc Společenství. Podle obecného pravidla platí, že mohou být prameny evropského práva pouze tehdy, pokud ukládaje povinnosti Společenstvím, jsou uzavřená na základě přímých oprávnění obsažených v zakladatelském aktu, nebo podle pověření orgánů Společenství, nebo pokud jejich status je potvrzen Soudním dvorem EU. Existují další typy dohod, které jsou podobné dle svého postavení mezinárodním smlouvám. Jsou to uzavřené konvence mezi členskými státy při vývoji předpisů zakladatelských smluv za účelem detailní spolupráce v určitých oblastech. Například, Bruselská úmluva o vymezení pravomoci a poskytnutí pomoci v občanských věcech. Závěr takových konvencí se používá jako hlavní metoda právních regulací v rámci druhého a třetího pilíře, které jsou předepsány Smlouvou o

18

EU. Všechny druhy takových úmluv, které se týkají pravomoci Společenství a Unie, i když nejsou formálně stranami smlouvy, zůstávají prameny evropského práva, a tudíž jsou závazné pro subjekty. Dle svého postavení jsou také blízké ty akty, které jsou vydány orgány sdružení, založených na základě smluv s účasti Společenství, stanovených čl. 310 Smlouvy o založení Evropského společenství. Do stejné kategorie patří také akty, které jsou přijaty mezinárodními organizacemi, jejíž členové jsou Společenství (například WTO). Nicméně, přímou působnost zpravidla nemají. Další právní dokumenty. Kromě formálních pramenů práva EU, které obsahují imperativní pravidla a předpisy, určitý vliv na vývoj práva EU mají i jiné akty vydané orgány a institucemi EU. Zvlášť velký význam mají dokumenty přijaté Evropskou radou. Je to nejvyšší orgán politického vedení EU, který formuluje ve svých dokumentech obecné zásady, strategické směry a hlavní kroky realizování politiky unie. Jeho řešení dávají politický impuls v působnosti Evropské unie. Později jsou mnohdy zpracovány ve formě normativně právních aktů, které jsou přijaté orgány EU. O přijatých rozhodnutích EU se oznamuje v závěrečném komuniké a výrocích, které jsou zveřejněny státem, jež je v té době předsedou. Mezi dokumenty, které by mohly mít jisté právní důsledky, by se měly vyčlenit doporučení a závěry poradních orgánů, které jsou založeny na základě pravidel zakládajících smluv. Především to jsou, doporučení a závěry přijaté Výborem pro hospodářské a sociální věci a Výborem regionů na žádost jiných orgánů nebo z vlastní iniciativy. Mezi četné dokumenty, které jsou publikovány především Komisi, figurují charty a prohlášení, Zelené a Bílé knihy, zprávy a jiné dokumenty, z nichž mnohé mají zásadní význam pro činorodost Unie. Například to jsou Listina základních práv Evropské unie, která byla slavnostně vyhlášena Evropským parlamentem, Radou a Komisí v prosinci 2000. Listina zatím nemá právně závazný účinek. Nicméně, Evropský soudní dvůr a Komise již oznámily, že budou uvažovat o tom, aby Listina patřila mezi základní zásady práva EU. Zveřejněné dokumenty orgány a institucemi Unie, dovolují soudit o postaveních různých orgánů EU, jež se zabývají problémy vývoje Evropské unie a také specifickými otázkami vznikajících v

19

průběhu jejich řešení. Asi jedním z jejich hlavních výhod je – seznámit veřejnost s plány a činnosti Společenství a Evropské unie.

2.2. Komunitární právo v rámci Evropské unie V této podkapitole bych se chtěla věnovat komunitárnímu právu, nehledě na to, že vstoupila v platnost Lisabonská smlouva. Pro to abychom mohli rozvinout otázku o právu Evropských společenství a Evropské unie je zapotřebí vysvětlit "základní" osnovy tohoto práva, identifikovat hlavní linie vývoje. Má se na úvaze nutnost charakterizování tzv. "primárního práva", ve kterém hlavní roli hrají zakládající smlouvy. Je to Pařížská úmluva o ESUO z roku 1951 a dvě Římské smlouvy z roku 1957 - EHS a Euratom, na základě kterých byly založeny Společenství, a které založily mechanismy jejich fungování, které odlišují dnes Evropská společenství od mezinárodních organizací. Později, postavení těchto smluv bylo podrobeno pouze částečným změnám a dodatkům, které rozvíjely a prohlubovaly integrační základy Společenství. Co se týče obsahu vztahující se "právního prohloubení" integrace těmito akty, "primárního práva", které měnily a doplňovaly základy dohod byly: 1) smlouvy o sloučení z roku 1965 (o zavedení jednotné Rady a Komise pro tři Společenství), 2) Jednotný evropský akt z roku 1986 – stanovil následující strategické cíle vytvoření ,,jednotného vnitřního trhu", což znamenalo vyšší stupeň ekonomické integrace, ve srovnání s předchozími procesy vytvoření společného trhu, v souladu s Čl. 14 Smlouvy to předpokládalo, že od 31. prosince 1992 "vnitřní trh by měl představovat prostor bez vnitřních hranic, v němž se zajišťuje volný pohyb zboží, osob, služeb, kapitálu„„. Etapní události, ve srovnání s předchozím postupným rozvojem zejména Evropského hospodářského společenství, jeho práva, v rámci kterého v té době existoval jednotný právní režim, byla Maastrichtská smlouva z roku 1992. Založila Evropskou unii "na základě Evropského společenství, doplněného sférou politiky a formami spolupráce v souladu se stávající dohodou" (článek A). Právní rámec dané, značně rozšířené organizace (co se týče nových oblasti spolupráce mezi týmiž státy účastníky Evropské unie - zahraniční a bezpečnostní politiky, stejně jako justice a vnitřní politika – II. a III. pilíř) je konstruována celkem vynalézavě. Instituty Evropské unie jako organizace

20

integračního společenství, je frivolní v tom smyslu, že se nevytváří žádnou jinou institucionální strukturu, s výjimkou Evropské rady, orgánu, který má velký politický význam, "vymezuje obecný politický význam (článek D)„„, navádí novotvorbu Rady, aniž by měla nějaký jiný samostatný význam. Jinak, "Unie má jednotný institucionální rámec", ačkoli tvorby práva v tomto případě se účastní pouze Rada, rozhoduje o společných akcích v rámci II. a III. pilíře (čl. J3, K3 (2) (b)) připravuje příslušné mezinárodní dohody (čl. K 3 (C)). Komise a Parlament v tomto případě mají pouze konzultační a koordinační význam a jurisdikce Soudního dvora Evropských společenství se nevztahuje na právní úkony a vztahy v rámci II. a III. pilíře, s výjimkou případů v souladu s článkem K 3 (2), kdy podle příslušné mezinárodní dohody členských států, schválených Radou, se Soudnímu dvoru tato pravomoc přiděluje. Proto, je dnes Evropská unie poměrně složitá organizace, co se týče její formální struktury (pokud ji budeme posuzovat z hlediska mezinárodního práva organizací, neboť zakládajícími smlouvami ji nebyla přímo přiřazená jiná povaha). Ještě jednou se musí zdůraznit, že z hlediska institucionální struktury a právního postavení (Unie nemá právní status), Evropská unie (EU) je fikce, o čemž svědčí také skutečnost, že smlouvy s třetími zeměmi se uzavírají jménem Společenství. Proto můžeme vyvodit, že EU není o nic více, než jedním názvem pro: Třetí právnické osoby, srostlých institucionálně - Evropské společenství, ESUO, Euratom veškerou svou kompetencí (I. pilíř), v rámci které působí zvláštní právní systém Společenství; plus k tomu všemu do EU se zahrnují dvě formy politiky a spolupráce (II. a III. pilíř), které jsou prováděny na základě mezinárodních právních nařízení. Ve skutečnosti, celá tahle složitá struktura je jednou spojeným útvarem. Ačkoli formálně, každé Společenství je samostatné, tj. přijímá své vlastní právní úkony na základě svých smluv a v rámci své kompetence; změny v jedné smlouvě nemohou mít vliv na změny v jiných smlouvách. Ale v oblasti pravomocí každého ze společenství působí, jedná institucionální struktura, plus kvalitativní charakteristiky právních aktů Společenství jsou stejné. Proto všechny smlouvy a akty

21

Společenství přijímané na jejich základě jsou součástí jednoho právního systému, mající inovační povahu. V důsledku toho, Evropský soudní dvůr při výkladu jedné ze smluv používá principy, "atmosféru", vyplývající z jiné smlouvy: pokud Soudní dvůr přijde k závěru, že autoři smlouvy nenavrhli normu, která by platila pouze pro danou smlouvu, soud se opírá o předpoklad, že stejná norma může být platbou pro všechny tři společenství. Charakter mnohem omezenější účasti nezávislých, distancovaných od členských států Evropského společenství (nadnárodních orgánů) odráží různé kvalitativní charakteristiky právních aktů v rámci II. a III. pilíře, rozdíl od regulačního režimu založené na jejich základě, vyloučení pojmu "vnitřní právo Evropských společenství", povaha, která bude později hlavním předmětem projednání. Jak již bylo uvedeno většinou výzkumníků, právo EU nemá odpovídající specifiku a podle charakteru jeho působnosti není ničím jiným, než nedílnou součásti mezinárodního práva (rozdíl od práva Společenství bude uveden dále). Vzhledem k poměru těchto režimů právní regulace je důležité, aby v souladu s čl. "M" Smlouvy o Evropské unii, stanovené zde právo, tvůrčí postupy a povaha účinku tohoto práva, nemůže být použito na předměty Společenství, tzn. na první pilíř Evropské unie. Kromě toho v tomto vtahů je velice důležitá změna, zavedená Amsterodamskou smlouvou v roce 1997, předměty, jako jsou víza, azyl, imigrační politika, které se také vztahují ke sféře Schengenských dohod, se přesouvají z oblasti třetího pilíře do prvního, tzn., stávají se oblastí regulace práva Společenství, což představuje důležitý krok ve směru k pozdější univerzaci sféry působnosti práva Společenství. Takovým způsobem, zřízení Evropské unie, což znamená formování a oficiální přijetí nových sfér do oblasti speciálních mezinárodních spolupráci členských států Evropské unie, se stalo etapním momentem pro další proces rozšíření působnosti evropského práva Společenství a souběžného zkrácení předmětů regulování vnitrostátního práva členských států, nebo pravomoci, samostatnosti a nezávislosti vládních orgánů v tomto ohledu. Je třeba poznamenat, že je velmi obtížné poskytnout jasnou definici práva Společenství, protože

22

evropský právní řád se pořád nachází ve stádií vývoje, neustále se vyskytují nějaké změny. Deklarovaná zákonná ustanovení a právní nastavení nejsou bez konfliktní, ale metodicky se naplňují praktickým obsahem, rozvíjí se a jsou konkretizovány silami hlavních a pomocných nadnárodních struktur. K základním normám smluv se více než 40 let přidaly desítky nařízení a směrnic Rady a Komise, tisíce precedentních stanovisek Soudního dvora EU (během více než čtyřicet let své činnosti Soudní dvůr EU projednal 5405 případů a s každým rokem tento počet výrazně roste). Hlavní charakteristikou právních předpisů Společenství stejně zůstává to, že členské státy přenesly část svých pravomocí na Společenství a nadělili ho vlastními svrchovanými právy a jurisdikci. A v rámci této pravomoci, počínaje od rozhodnutí soudu v případě ,,Van gend en loos„„, právem Společenství se musí řídit jak členské státy, tak i jejich občany2. Tím pádem evropská společenství, mají své vlastní orgány, právní subjektivitu, pravomoc v mezinárodních jednáních a tvoří soubor právních norem, které jsou určeny členským státům a jednotlivcům na území těchto států3. V současné době můžeme pozorovat tendenci postupného nahrazení vnitrostátních právních předpisů členských států právem komunitárním. Tento proces je složitý a má rozporuplný charakter. Realita EU svědčí o obrovských potížích při sbližování vnitrostátních právních předpisů s evropskými, při přesném výkonu norem komunitárního práva členskými státy EU, při složitosti začlenění do vnitrostátních právních předpisů jednotlivých směrnic Rady EU, atd. V každém státě tato ,,neposlušnost„„ se projevuje svým způsobem, záleží na specifice a jedinečnosti daného území jako celku. V této kapitole se pokusím uvést charakteristiku politického významu komunitarizace v oblasti působnosti komunitárního práva, rozeberu to na příkladech některých regionů EU, jaké překážky vznikají na cestě působnosti komunitárního práva, a nabídnu možnosti řešení těchto rozporů, ale nejprve je potřeba si uvědomit charakteristiky evropského práva. Začnu s tím, že komunitární právo není součástí mezinárodního práva, ani vnitrostátního práva, ale dá si říci, že akumuluje určité prvky obou4. Nicméně v ,,čisté„„ podobě evropský právní řád představuje zvláštní jev, takzvaný fenomén, jehož normy se významně liší od norem mezinárodního a vnitrostátního práva.

2

Rozhodnutí soudu EU ,,Van gen den loos“, ECR. 1962. C.1 Rozhodnutí soudu EU ,,FLAMINIO COSTA V. ENEL“ 1964. C. 1251 4 N. Šiškova Právní aspekty integrace České republiky do Evropské unie. //Právo a politika. 2002, No.3 (27), str. 77 3

23

O tomto můžeme soudit na základě následujících specifických rysů, které jsou charakteristické pro komunitární právo: 1. Jako subjekty zde, vedle členských států, vystupuje Společenství, orgány Společenství a vnitrostátní orgány a také fyzické a právnické osoby. Subjekty mezinárodního práva jsou, jak víme, suverénní státy. Subjekty vnitrostátního práva jsou fyzické a právnické osoby, orgány státu. To znamená, že spektrum účastníků evropského práva je značně rozšířeno. 2. Objektem regulování komunitárního práva jsou vztahy mezi Unií a členskými státy, jejich orgány a také i jejich státními příslušníky, což přispívá k zachování rovnováhy mezi kolektivní zájmy, které se realizují za působnosti EU a individuálními zájmy jednotlivých států, regionů, odvětví, atd. V mezinárodním právu objektem jsou vztahy mezi státy, navzájem nezávislé suverénních útvaru. Kdežto vnitrostátní právo upravuje vztahy, které vznikají mezi subjekty tohoto právního systému v rámci hranic daného státu. 3. Evropská unie, jako nadnárodní organizace, v některých oblastech má legislativní a výkonnou moc vůči všem svým subjektům. V mezinárodním právu chybí výkonné orgány. V mezinárodních vztazích účastnici, tedy státy, sami používají právní normy při komunikaci. Ve vnitrostátním právu, jak je známo, takové orgány existují. Například v Německu výkonné funkce se ukládají na federální vládu v čele s federálním kancléřem a na federálního prezidenta. 4. EU má také soudní pravomoc, kterou vykonává soud EU. A tady významnou roli hrají dvě okolnosti: 1) Právní úkon společenství má svou moc a působí přímo na území každého členského státu. To znamená, že tento právní akt vyvolává přímé účinky a je základem pro jednotlivá práva, jejichž ochrana je úkolem vnitrostátních soudů; 2) rozhodnutí nabývá účinku a zakládá práva a povinnosti smluvních stran bez uveřejnění, v každém konkrétním případě, aktu vnitrostátního práva. Proti rozhodnutí soudu se nedá odvolat a všechna rozhodnutí podléhají absolutnímu výkonu. Je třeba zdůraznit, že prostřednictvím soudní praxe, soud EU do značné míry zdokonalil evropské právo. Jiné řešení tohoto problému je v mezinárodním právu. Jelikož účastníky mezinárodních vztahu jsou svrchované státy, spor mezi nimi o porušení norem mezinárodního práva může být projednán u soudu pouze se souhlasem obou států. Jako příklad můžeme uvést Mezinárodní soud OSN,

24

nejznámější

a

nejautoritativnější

mezinárodní

soudní

orgán. V

souladu

se

statutem

Mezinárodního soudu OSN, spor mezi státy může být projednán pouze se souhlasem obou stran. Ve vnitrostátním právu rušitel často nerozhoduje o tom, zda delikt bude projednán soudem, či nikoliv, ve většině případů se projednává bez vůle rušitele. 5. Jak již bylo řečeno, subjekty mezinárodních vztahů jsou suverénní státy, z tohoto důvodu se vylučuje existence jakékoliv moci nad nimi. Tato skutečnost ve vztahu k procesu vzniku norem znamená, že v takovém systému komunikace nemůže být centrálních, stojících nad státy orgánů a normy, které vymezují obdobné vztahy, mohou být vytvořeny pouze subjekty vztahů, tedy státy. To znamená, že normy mezinárodního práva se vytvářejí státy v procesu koordinace jejich zájmů a vůle. Ve vnitrostátním právu normy práva jsou tvořeny příslušnými orgány. Právní řád společenství se zakládá takových evropsko-právních "maximech", jako jsou přímé účinky komunitárních právních aktů, závazný charakter právních předpisů EU, povinná pravomoc nadnárodního soudu ve vztahu ke všem subjektům evropského práva, bezpodmínečná priorita integračního práva před vnitrostátním právem. Nicméně, je třeba poznamenat, že i zde se neobejde bez výjimky. Například, existuje dualistický přístup, podle kterého právo společenství a vnitrostátní právo členských států EU chována se rozvádí do dvou různých směrů. To znamená, že pro realizaci určitého rozhodnutí společenství se vyžaduje provádějící akt vnitrostátního zákonodárství. Klasickým příkladem je v tomto případě Velká Británie5. 6. A nakonec, vazba mezi prvky evropského práva a rovněž i vnitrostátního práva, v oblasti tvorby norem mají hlavně subordinační charakter, v mezinárodním právu tyto vazby mají většinou koordinační charakter. Na základě výše uvedených skutečností dojdeme k závěru, že v judikatuře Evropské unie namísto tradiční existence dvou právních systémů - mezinárodní a vnitrostátní – vzniká zde rozdělení na tři právní systémy: - mezinárodního práva; - právo Evropské unie, i když se opírá o rámec mezinárodního práva, v důsledku ho 5

Je známo, že dokonce pro inkorporaci smlouvy EES do práva Velké Británie, bylo zapotřebí speciální vnitrostátní právní akt, kterým byl Akt o evropském společenství z roku 1972.

25

značně přesahuje; - vnitrostátní právo. Sféra působnosti každého z těchto systémů se podrobuje zásadě " každému vlastní". Toto se potvrzuje zavedením do práva EU v roce 1992 zásady subsidiarity, o které již bylo zmíněno v rámci dané monografii, a která umožňuje vyčlenit takovou úroveň - místní, regionální, národní nebo nadnárodní - na který by se dal ten či onen problém vyřešit co nejefektivněji. Existence vnitrostátního práva je potvrzená také zásadou "komplementarity práva společenství s vnitrostátním právem". Například, dosažení jednotného vnitřního trhu se zajišťuje širokým využitím možností vnitrostátního práva. To se vysvětluje tím, že členské státy plně neodmítají žádnou ze sfér své působnosti. Ačkoli podle přiznání značného počtu vědců, zachování členským státům zbytkové pravomoci nese pouze dočasný charakter a soud Evropské unie se snaží omezit toto zasahování6. Konec konců evropský pořádek zdaleka není dokonalý, a k vnitrostátní právo využívají k zaplnění mezer v právu EU. Obecně lze říci, že dnes zásada priority nadnárodního práva funguje v praxi, i když samozřejmě se neobejde bez výjimky, kdy vláda členských států, navzdory požadavkům jednoty evropského práva, nespěchají se začleněním aktů společenství do vnitrostátního právního řádu. Proč se to děje? To se pokusím vysvětlit v následujících stránkách této práce. Zatím je třeba označit obecné rysy fenoménu podřízenosti vnitrostátního práva komunitárnímu. Je třeba objasnit, že když lidé mluví o sbližování právních předpisů v členských státech, používají termín "harmonizace" (harmonisation) a vzhledem k sdruženým státům používají termín "aproximace" (approximation). Harmonizace znamená proces zaměřený na sbližování práva různých států, k odstranění nebo zmenšení rozdílů. Pod pojmem aproximace se rozumí proces postupného přizpůsobení a adaptace právního pořádku souvisejícího státu takovým způsobem, aby byla dosažená jeho plná kompatibilita s komunitárním právem ve všech oblastech práva EU. Všimněte si, že v obou případech se jedná o sbližování právních předpisů místo

6

Toto kritérium bylo zpřesněno Komisí EU v analytickém dokumentu ,,Agenda 2000“//.“2000“. Viz. For a Longer and Stronger Union. European Commission. 1997.32

26

vytvoření stejnorodých norem ve vnitrostátním právu různých zemí, to znamená o sjednocení7. Je zřejmé, že předmětem konvergence jsou na jedné straně právní akty států, na straně druhé komunitární předpisy. Postupně se stává možným odchýlit se od jurisdikce své země pomocí toho, že se vyzdvihnou požadavky vnitrostátním soudům, aby následovaly vysoký evropský standard, který je v souladu s mezinárodními právními normami dohod, účastníky kterých se stávají evropské země. Zastupování společných zájmů společenství v institucionální struktuře je zajištěno ve větší míře, než je zastupování a ochrana národních zájmů jednotlivých členských států. Tím pádem je zde obecný trend, vyplývající z povinností členů EU, ačkoli v této oblasti je mnoho ostrých konfliktů a nevyřešených problémů (zejména v oblasti sociálních a ekonomických práv pracovníků). Důvodem existence rozporů na cestě k sbližování právních předpisů zřejmě spočívá v tom, že normy acquis communautaire se liší složitým mechanismem organizace a působnosti. Vidíme, že při vytváření těchto postulátů je přítomná nějaká kategoričnost. ,,Přímá působnost„„, ,,závazný charakter„„, ,,bezpodmínečná priorita„„, ,,povinná jurisdikce„„ atd. všechny tyto maxima si činí nároky na okamžité dodržování těchto požadavků a absolutní podřízenosti (subordinaci). Samozřejmě, že dodávají sjednocení silný integrační impuls. Ale vznikají otázky jiného charakteru: je-li možné okamžité přepojení všech členských států EU z vnitrostátních právních řádů na evropský právní řád? Budou-li moci všechny státy učinit tento přechod bezbolestným pro svou ekonomiku, politiku, kulturu? Jaké záruky bezpečnosti dostanou na oplátku? Podaří-li se EU vypracovat důslednou strategickou linii ve vztazích mezi regióny, které jsou složité a velice různorodé? Výše uvedené otázky dnes pro Evropany mají svou jednoznačnost a čekají na řešení. Nicméně na této trnité cestě už existují některé výsledky: v dnešní době vnitrostátní a evropské právní předpisy neexistují autonomně od sebe. Je ještě příliš brzy nazývat je jedním celkem, ale pracují v úzké spolupráci a vzájemně se doplňují. V této souvislosti je užitečné dát stručný popis základních norem komunitárního práva, jako například: 7

Pod pojmem ,,acquis communutaire“ rozumíme ,,celkový souhrn přijatých zákonodárných aktů a jiných dokumentů, které regulují činnost EU a které charakterizují dosažený úroveň integrace“. // viz. Gonskij V.A. Glosář evropské integrace, 1998. Str. 82

27

- přímý účinek komunitárních právních aktů (direct application); - závaznost charakteru právních předpisů EU (subsidiarity); - povinná pravomoc nadnárodního soudu pro veškeré subjekty evropského práva (supranationality / autonomy); - absolutní přednost jediného integračního práva před vnitrostátními právními řády (primacy);- vzájemné doplňování s vnitrostátním právem (interaction). 1. Přímý účinek komunitárních právních aktů. Jak tvrdí R. Folsom, tento princip ,,je do značné míry výrobkem judikatury soudu EU„„8. Toto tvrzení vyplývá ze skutečnosti, že zakladatelské smlouvy EU a společenství neobsahuje žádná zvláštní ustanovení v této věci. Na základě některých rozhodnutí soudu EU, můžeme říci, že význam této zásady je následující: normativní akt společenství by se měl plnit bez ohledu na to, zda byl vydán vnitrostátní akt, který ho potvrzuje. Soud také stanovil kruh normativních aktů společenství, které mají přímý účinek, a to zejména: smlouvy, nařízení a rozhodnutí. 2. Závaznost charakteru právních předpisů EU. Pro odhalení dané zásady bylo by žádoucí využít čl. 249 Smlouvy o EU, který také současně poukazuje na to, že závaznost aktu a jeho přímý účinek – jsou neshodující pojetí. Takže, z tohoto článku plyne, že nařízení je závažné ve všech svých částech a náleží přímé aplikaci ve všech členských státech. Ve článku se nemluví ni o tom, pro koho jsou závazné, tudíž je možné připustit jejich závaznost pro všechny subjekty. Směrnice jsou závazná pro každý členský stát, jemuž jsou určená, pro členské státy se však ponechává právo vybrat si formy a metody implementace očekávaného výsledku. Co se týče rozhodnutí, je uvedeno, že je závazné ve všech svých částech pro ty, jimž je adresováno, jinými slovy, rozhodnutí může zavazovat všechny subjekty komunitárního práva. Na základě výše uvedeného v této kapitole, je možné učinit tyto závěry: 1) v rámci Evropského společenství všechny existující právní normy EU se dělí na primární, neboli jinak řečeno - konstitutivní právo, sekundární právo a terciární neboli doplňující právo. Všeobecná legislativa EU představuje jednotný, vnitřně navzájem neodporující právní systém. Základem tohoto systému je právo společenství - historicky tvořící soubor právních 8

Folsom R. Union law. St. Pul, 1995. str. 86

28

norem, na nichž je postaven první, hlavní pilíř EU. Je doplněna o zvláštní ustanovení upravující jiné aspekty Evropské unie. Specifickými prameny práva společenství jsou uzavřené jimi mezinárodní smlouvy. Zakládající smlouvy tvoří primární právo společenství. Sekundární právo tvoří akty přijaté orgány EU za účelem plnění svých úkolů. Mezi tyto akty patří nařízení, směrnice, rozhodnutí, doporučení, stanoviska. Obecné principy práva jsou zakotveny v právních předpisech společenství, včetně zejména zásad mezinárodního práva (zásada teritoriality, princip právní kontinuity, zásada dobré vůle). Kromě toho existuje několik zásad spojených s povahou určitých společenství (zásada rovnosti, zákaz diskriminace, princip celistvosti, princip svobody, princip solidarity). V právu společenství jsou zakotveny také principy, které patří mezi zásady vnitrostátního práva členských států (zásada bezpečnosti, princip právní ochrany, princip proporcionality). V posledních letech, do právního systému společenství se zavádí zásada ochrany základních práv občanů. Zvláštností mezinárodních smluv uzavřených společenstvím, je to, že by měly být podřízeny zakládajícím smlouvám. Právo společenství je organicky spojeno s vnitrostátním právem členských států. Tento vztah je určen několika základními zásadami. Zaprvé, je to zásada přímého účinku právních norem EU ve všech členských státech. Zadruhé, je to princip nadřazenosti práva společenství. Za třetí, je to princip subsidiarity, jasně vymezující pravomoc Společenství a pravomoc členských států. Řádné a účinné uplatňování práva společenství poskytuje Evropský soud a soud prvního stupně. Tyto soudní orgány jsou pravomocné projednávat žaloby týkající se legality aktů EU; žaloby o nečinnosti (institutů EU); žaloby na náhradu škody; žaloby o neplnění povinnosti a vymáhání vykonání práva.

29

Rozhodnutí soudu v zásadních otázkách použití práva společenství jsou velice významným prostředkem pro jeho vývoj, zdokonalování a rozšiřování pravomocí EU. 2. postupně je realizováno slučování právních systémů dvou úrovní - komunitárního a vnitrostátního. V současné době základní principy evropského práva (přímý účinek právních předpisů společenství; závaznost charakteru právních předpisů EU; povinná jurisdikce nadnárodního soudu vůči všem subjektům evropského práva; bezpodmínečná přednost jediného integračního práva před vnitrostátním právem; vzájemná doplňkovost s vnitrostátními právem) jsou inkorporovány téměř všemi členskými státy do vnitrostátního práva. Tato skutečnost je velmi důležitá, protože jak probíhá přiznání práva společenství členskými státy jako ,,svého„„ práva, je ,,zrcadlem„„ komunitarizace, protože od stupně pevnosti právních základů evropské integrace závisí v konečném důsledku úspěch tohoto podniku. Realitou se stává skutečně společný evropský právní prostor. Členské státy EU jsou si před zákonem rovni a jednají v jednotném právním rámci EU s minimálními výjimkami z těchto pravidel, které mohou jen stavět je proti sobě, což brání procesu komunitarizace.

30

3. Kapitola druhá. Směrnice a předpisy Evropské unie a jejich vliv na český systém po podepsání Lisabonské smlouvy V této kapitole studie jsou především věnovány nejdůležitějším ustanovením pro naši zemi, v systému právních vztahů, v členství Evropské unie. Přesněji řečeno – Lisabonské smlouvě. Lisabonská smlouva v současnosti představuje základní institucionální rámec fungování Evropské unie. Byla podepsána vedoucími představiteli EU 13. Prosince 2007 po několikaletém procesu vyjednávání o institucionálních otázkách. Vznikla jako náhrada za dříve dojednanou Smlouvu o Ústavě pro Evropu, která ale nevstoupila v platnost, protože většina nizozemských a francouzských voličů ji odmítla v referendech. Největší překážka na cestě k ratifikaci Lisabonské smlouvy se objevila právě v Irsku, když ji v referendu odmítla většina voličů. Irsko pak od ostatních členských států Evropské unie obdrželo dodatečné záruky své svrchovanosti v několika oblastech, které se irským voličům jevily (mnohdy však bezdůvodně) jako problematické a kvůli nimž Lisabonskou smlouvu odmítli. Následně referendum o Lisabonské smlouvě v Irsku bylo zopakováno, tentokrát hlasovali ale v její prospěch. Se značně rozporuplnými reakcemi se ratifikace Lisabonské smlouvy setkala v tradičně euroskeptické Velké Británii, kde do procesu schvalování smlouvy byl zapomenut kromě parlamentu i Nejvyšší soud, v Polsku po schválení Lisabonské smlouvy parlamentem dlouho odmítal podepsat ratifikační listinu prezident (obdobně tomu byli i v případě České republiky), v Německu byla Lisabonská smlouva (podobně jako v České republice) posuzována Ústavním soudem. Nehledě na to, že Lisabonská smlouva nakonec byla ratifikována všemi členskými státy Evropské unie a mohla vstoupit v platnost, má smysl hledat odpověď na otázku, proč Lisabonská smlouva vzbuzovala a vzbuzuje takové vášně. Prvním z důvodů je odlišné vnímání této změny zakládajících smluv EU příznivci a odpůrci dalšího prohlubování evropské integrace. Pro zastánce těsnější evropské integrace či pro obhájce federalistické vize uspořádání evropského kontinentu je Lisabonská smluv jen minimem, které se 31

podařilo přijmout, je pro ně menším krokem vpřed než neschválený návrh evropské ústavy, a představuje tak pro ně určité zklamání. Pro odpůrce dalšího prohlubování evropské integrace je naopak Lisabonská smlouva symbolem nebezpečného růstu bruselského centra na úkor členských států Evropské unie. Pro ostatní se Lisabonská smlouva jeví více či méně známým a více či méně vítaným souborem nových nebo pozměněných pravidel, s nimiž je nutno se seznámit, vyrovnat, sžít, počkat na důsledky jejich působení a posléze na ně eventuálně adekvátně reagovat. V následujících bodech se pokusím rozepsat změny, které přinesla s sebou ratifikace Lisabonské smlouvy.

3.1 Celková struktura Evropské unie ve světle Lisabonské smlouvy Přijetí Lisabonské smlouvy neboli Smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství, která je tvořená novelizovanou Smlouvou o EU a Smlouvou o fungování EU, které vstoupily v platnost 1. Prosince 2009, předznamenalo nejen změnu mezinárodně právního postavení Evropské unie, ale v jejím důsledku i proměnu právně institucionálního rámce pro provádění vnějších vztahů, nebo (dnes snad vhodněji) vnější činnosti EU. Akceptací nové zakládací smlouvy byly ukončeny vleklé debaty o charakteru Evropské unie, jako tzv. pilířové struktury, i o její mezinárodně právní subjektivitě. Přijetím Lisabonské smlouvy dochází k významné změně – Evropská unie nahrazuje Evropské společenství a je jeho nástupkyní, čímž dochází k jednoznačné identifikaci tohoto nadnárodního subjektu. Dle hlavy V., kap. 2., čl. 24 Smlouvy o EU má EU pravomoc v otázkách společně zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP), která ,,se vztahuje na všechny oblasti zahraniční politiky týkající se bezpečnosti Unie, včetně postupného vymezení společné obranné politiky, která by mohla vést ke společné obraně“. Přitom ale platí, že ,,základní charakter SZBP jako oblasti mezivládní spolupráce, kde členské státy mají výlučné postavení v rozhodovacím procesu, zůstává zachován“. V oblasti ,, prostor svobody, bezpečnosti a práva“ (dříve spolupráce v oblasti justice a vnitřních věcí) nabývá EU sdílené pravomoci spolu s členskými státy. Tím vlastně dochází k naplnění první podmínky – stanoví se pravomoc a působnost EU v celé šíři jejího obsahového záběru. Orgány EU jsou dle Smlouvy o EU – Evropský parlament, Evropská rada,

32

Evropská komise, Soudní dvůr EU, Evropská centrální banka a Účetní dvůr (zvyšuje se tedy jejich počet). Specifikují se i další orgány s poradními funkcemi. S ohledem na změnu ve vnitřním uspořádání EU se mění pravomoci těchto orgánů. Je tudíž naplněná i druhá podmínka jsoucnosti mezinárodní organizace. Lisabonská smlouva explicitně zakotvila, stejně jako tomu bylo dříve u Evropských společenství, vnitřní a vnější subjektivitu Evropské unie. Vnitřní subjektivita je stanovena čl. 335 Smlouvy o fungování EU a vymezuje postavení EU na území členských států. Unie má v každém z členských států nejširší způsobilost k právům a právním úkonům, jakou jejich vnitrostátní právo přiznává právnickým osobám; může zejména nabývat a zcizovat movitý a nemovitý majetek a vystupovat před soudem. Pro tento účel je zastupován Komisí. (V otázkách spojených s fungováním svých jednotlivých orgánů je zastupována vzhledem k jejich správní samostatnosti každým z nich). Vnější subjektivita stanoví postavení EU vůči mezinárodnímu společenství. Konstatování, že ,,Unie má právní subjektivitu” (čl. 47 Smlouvy o EU) znamená, že EU má subjektivitu odlišnou od právní subjektivity zakladatelských členských států. Vnější subjektivita je základem pro provádění vnějších aktivit EU. Vyjadřuje skutečnost, že EU (stejně jako dříve ES): může uzavírat (vedle členských států dohody s jedním nebo více třetími státy, či mezinárodními organizacemi za určitých vymezených podmínek (viz dále); -

odpovídá za porušení dohod, jimiž je vázána;

-

může vznášet mezinárodní nároky v souvislosti s protiprávním vyvlastněním jejího majetku;

-

může předkládat k arbitrážnímu rozhodnutí spory, které vede s jinými subjekty mezinárodního práva apod.

Mezinárodní společenství (třetí – nečlenské země a mezinárodní organizace) považují v současné době Evropskou unii (i EUROATOM) za nositele mezinárodně právní subjektivity, což dokládají mimo jiné uplatňováním práva diplomacie a legace, včetně uznání výsad a imunit EU a jejích představitelů, či uzavíráním mezinárodních smluv, které byly před přijetím Lisabonské smlouvy sjednávány téměř výhradně mezi ES na straně jedné a státy a mezinárodními organizacemi na straně druhé. Určitou výjimkou byly dohody uzavřené EU v rámci druhého a třetího pilíře. Amsterodamská smlouva dala tuto pravomoc Radě EU. Takové dohody samozřejmě

33

nezavazovaly ten členský stát Evropské unie, jehož zástupce prohlásil, že ,, musí splnit své ústavní předpisy”. Po přijetí Lisabonské smlouvy se signatářem mezinárodních smluv se stála pouze Evropský unie, a její členské státy. To platí jak ve vztahu k nově uzavíraným dohodám, tak i dohodám již uzavřeným jménem Evropského společenství, neboť Evropská unie se stala jeho právním nástupcem. Právo diplomacie představuje pro Evropskou unii nárok komunikovat s ostatními subjekty mezinárodního práva veřejného jako rovný s rovným. Tuto komunikaci umožňuje aktivní vyslanecké právo, které opravňuje EU být zastoupena u ostatních subjektů stálým orgánem (s chráněným postavením). Tento stálý orgán nabývá nově dle Lisabonské smlouvy (Smlouva o fungování EU, čl. 221) podoby delegace Evropské unie, jež působí pod vedením Vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku a vykonává mimo jiné I reprezentační a koordinační funkce, které dosud náležely předsednickému státu. Delegace EU jednají v úzké spolupráci s diplomatickými misemi a konzulárními zastoupeními členských států. V rámci pasivního vyslaneckého práva dosud akreditovalo v sídle EU své diplomatické mise více než 150 států. Vzhledem k tomu, že u EU není možné zřizovat diplomatické mise mezinárodních organizací, několik z nich zde vytvořilo tzv. úřady důvěrných vztahů v podobě buď pozorovatelných misí (OSN, OECD, ILO) či styčných kanceláří (Rada Evropy, ESVO, Arabská liga), na něž se vztahuje národní (belgické) právo. Ochranu stálých orgánů EU zajišťuje udělení výsad (zvláštní právní úprava) a imunit (vynětí diplomatických misí z moci obecně platných předpisů v sídelní zemi). Na území členských států používá Evropská unie výsad a imunit nezbytných k plnění jejího poslání za podmínek stanovených v Protokolu o výsadách a imunitách EU z roku 1965. Totéž dnes platí i pro Evropskou centrální banku a Evropskou investiční banku. Hlavním obsahem mezinárodní právní subjektivity EU je, jak bylo již uvedeno, pravomoc uzavírat mezinárodní smlouvy (tzv. vnější dohody), s jednou nebo více třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi, stanoví-li tak Smlouvy (myšleno zakládací) nebo je-li uzavření dohody nezbytně nutné k dosažení cílů stanovených Smlouvami v rámci politik Evropské unie nebo je stanoveno právně závazným aktem Evropské unie nebo se může dotknout společných pravidel, či změnit jejich oblast působnosti (čl. 216 Smlouvy o fungování EU). Zpřesnění tohoto článku ve srovnání s dikcí obdobného článku Smlouvy o Evropském společenství představuje

34

explicitní zakotvení podmínek uzavíraných dohod, které byly, až doposud vyvozovány na základě Lisabonské smlouvy se změnil okruh otázek, které budou moci být předmětem mezinárodních smluv uzavíraných Evropskou unií. Lisabonská smlouva s sebou přinesla také změny v proceduře sjednávání mezinárodních smluv. Například, uzavření dohody může nadále doporučovat nejen Komise, ale i Vysoký představitel Evropské unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, pokud se zamýšlená dohoda týká výlučně nebo zejména společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Sjednáváním smluv nemusí být pověřena pouze Komise, ale kdokoliv, koho Rada jmenuje vyjednávačem nebo vedoucím vyjednávajícího týmu. Evropský parlament nově vydává souhlas v případě uzavírání dohod v oblastech, na něž se vztahuje řádný či zvláštní legislativní postup.

3.2. Změny v legislativním procesu EU Lisabonská smlouva přináší celou řadu změn do legislativního procesu Evropské unie, tj. do procesu příjímání legislativních aktů EU9. Tyto změny směřují především ke zvýšení efektivity, transparentnosti, a demokratičnosti legislativního procesu v EU. Z velkého množství těchto změn je možno upozornit zejména na: 1. nové členění legislativních postupů EU na řádný a zvláštní10. Lisabonská smlouva mírně upravila původní spolu rozhodovací legislativní postup11 a dala mu statut řádného legislativního postupu12. Zvláštním legislativním postupem se v prvé řadě stal původní konzultační legislativní postup, 2. výrazné posílení úlohy Evropského parlamentu v legislativním procesu EU. Evropský parlament se stal v zásadě rovnocenným legislativním partnerem Rady, neboť převážná většina legislativních aktů EU by měla být přijímána řádným legislativním postupem, tj. společně Evropským parlamentem a Radou13,

9

Pokud jde o změny, které Lisabonská smlouva přináší do procesu přijímání nelegislativních právních aktů EU Srov. čl. 289 SFEU 11 Srov. čl. 251 Smlouvy ES 12 Srov. čl. 294 SFEU 13 Srov. čl. 289 a 294 SFEU 10

35

3. omezení počtu případů, kdy je k přijetí legislativního aktu EU potřeba jednomyslnosti v Radě14. Lisabonská smlouva díky tomu posiluje supranacionální charakter legislativního procesu v EU, 4. nové vymezení kvalifikované většiny v Radě, jež se začne uplatňovat od 1.11. 201415 5. výslovné zakotvení veřejnosti zasedání Rady, pokud je projednáván návrh legislativního aktu a hlasuje se o něm16, 6. posílení úlohy vnitrostátních parlamentů v legislativním procesu EU17, 7. zavedení institutu občanské iniciativy18. Z výše uvedených změn se podrobněji zaměřím na dvě poslední. a) Posílení úlohy vnitrostátních parlamentů v legislativním procesu EU Lisabonská smlouva výrazně posiluje úlohu vnitrostátních parlamentů členských států Evropské unie v legislativním procesu EU, tj. v procesu přijímání legislativních aktů EU. Podle čl. 12 SEU a Protokolu č. 2 o používání zásad subsidiarity a proporcionality zajišťují vnitrostátní parlamenty dodržování této zásady pomocí dvou typů konkrétních mechanismů. První je kontrolní mechanismus ex ante a druhý ex post. Ex ante kontrolní mechanismus je založen na tom, že všechny návrhy legislativních aktů jsou vnitrostátním parlamentům povinně postupovány ke kontrole, z tohoto hlediska zda porušují princip subsidiarity. Pro účely této kontroly musí tyto návrhy obsahovat zevrubné odůvodnění, opírající se jak o kvalitativní, tak je-li to možné I o kvantitativní údaje, umožňující posoudit jejich soulad s principem subsidiarity19 Ve lhůtě osmi týdnů ode dne postoupení návrhu legislativního aktu může každý vnitrostátní parlament nebo kterákoli komora vnitrostátního parlamentu zaslat předsedům Evropského

14

Srov. např. Čl 91 SFEU a čl. 71 odst. 2 Smlouvy ES Srov. čl. 238 SFEU 16 Srov. čl 16 odst. 7 SEU 17 Srov. čl. 6 až 8 Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality. 18 Srov. čl 11 odst. 4 SEU 19 Srov. čl. 5 Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality 15

36

parlamentu, Rady a Komise odůvodněné stanovisko uvádějící, proč soudí, že dotyčný návrh není v souladu se zásadou subsidiarity20. Při zasílání těchto stanovisek jsou jednokomorovým vnitrostátním parlamentům přiděleny dva hlasy a každé komoře dvoukomorových vnitrostátních parlamentů jeden hlas. Ke všem zaslaným odůvodněným stanoviskům jsou příslušní navrhovatelé povinní přihlížet21. Pokud odůvodněná stanoviska o dodržení zásady subsidiarity v návrhu legislativního aktu představují nejméně jednu třetinu všech hlasů přidělených vnitrostátním parlamentům, musí být návrh přezkoumán ze strany příslušného navrhovatele. V případě návrhu legislativního aktu týkajícího se oblasti policejní a justiční spolupráce v trestních věcech, stačí pak ke vzniku přezkumné povinnosti pouze jedna čtvrtina hlasů přidělených národním parlamentům22. V návaznosti na provedené přezkoumání pak příslušný navrhovatel může návrh legislativního aktu zachovat, změnit nebo stáhnout. Svoje rozhodnutí o dalším postupu musí vždy odůvodnit. V případě však, že se uplatňuje řádný legislativní postup, a že odůvodněná stanoviska ohledně nedodržení zásady subsidiarity návrhu legislativního aktu představují nejméně prostou většinu hlasů přidělených vnitrostátním parlamentům, tak se uplatní poněkud modifikovaný postup. V tomto případě, pokud se Komise v návaznosti na provedené přezkoumání, navzdory názoru vnitrostátních parlamentů, rozhodne návrh legislativního aktu zachovat, tak svoje odůvodněné stanovisko ohledně principu subsidiarity spolu s odlišnými stanovisky národních parlamentů musí předložit k posouzení Radě EU a Evropskému parlamentu. Ti pak před ukončením prvního čtení příslušného návrhu legislativního aktu musí posoudit jeho soulad se zásadou subsidiarity. Pokud se Rada, většinou 55% členů, nebo Evropský parlament většinou odevzdaných hlasů vysloví, že dotyčný legislativní návrh není v souladu se zásadou subsidiarity, dojde k zastavení legislativního procesu23. Druhý tj. ex post kontrolní mechanismus je založen na aktivní legitimaci vnitrostátních parlamentů podávat k ESD žaloby na neplatnost přijatých legislativních aktů pro porušení zásady

20

Srov. čl. 6 Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality Srov. čl 7 odst. 1 Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporicionality 22 Srov. čl. 7 odst. 2 Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality 23 Srov. čl. 7 odst. 3 Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality 21

37

subsidiarity24. Je přítomen na jednotlivých členských státech, jak si upraví způsob, jakým budou podávat tyto žaloby jménem svého vnitrostátního parlamentu či některé jeho komory. Konkrétně v ČR je toto upraveno v jednacích řádech obou komor parlamentu ČR25. b) Zavedení institutu občanské iniciativy Lisabonská smlouva v podobě institutu ,,občanské iniciativy” přináší přímou ingerenci jednotlivců – občanů EU do legislativního procesu EU. Lisabonská smlouva ohledně občanské iniciativy stanoví, že ,, nejméně jeden milion občanů Evropské unie pocházejících z podstatného počtu členských států se může ujmout iniciativy a vyzvat Evropskou komisi, aby v rámci svých pravomocí předložila vhodný návrh k otázkám, k nimž je podle mínění těchto občanů nezbytné přijetí právního aktu Unie pro účely provedení Smluv”26. Do jaké míry však tento institut bude v praxi využíván, jaký bude mít konkrétní dopad na legislativní proces v EU a jaké procesní i věcné podmínky bude třeba splnit pro předložení občanské iniciativy, však bude jasnější až po přijetí příslušného nařízení Evropské unie k provedení tohoto institutu27. První krok k přijetí tohoto nařízení již učinila Komise, která 31.3.2010 zveřejnila návrh nařízení o občanské iniciativě28. Návrh upřesňuje, že podstatný počet členských států je alespoň jedna třetina členských států. Dále návrh stanoví, kolik musí být minimální počet podpisů v jednotlivých státech (od 4 500 - Malta po 72 000 – Německo, pro Českou republiku je stanoven počet 16 500)29, k tomu, aby se daný stát mohl začít počítat mezi onu minimálně potřebnou jednu třetinu členských států. Z návrhu nařízení nicméně podle mne je patrná až přespřílišná obava Komise z potencionálního zneužívání občanské iniciativy. O tom svědčí jak celá řada formálních požadavků na organizátory i podpisovatele občanské iniciativy30, tak zejména to, že návrh nařízení staví občanské iniciativě do cesty dva filtry.

24

Srov. čl 8 Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality Srov. §119p zákon č. 107/1999 Sb. a §109d až h zákona č. 90/1995 Sb. 26 Srov. čl 11 odst. 4 SEU 27 Srov. čl 20 SFEU 28 COM (2010) 119 finál 29 Srov. příloha I návrhu nařízení 30 Srov. čl. 3 až 5 návrhu nařízení 25

38

Prvním filtrem je nutnost registrace navrhované občanské iniciativy u Komise31. Komise přitom může odmítnout registrovat ty iniciativy, které jsou zjevně v rozporu s hodnotami EU, jakož i ty iniciativy, které lze rozumně považovat za nemíněné vážné, nebo za zneužívající. Druhým filtrem je pak přezkum přípustnosti registrované občanské iniciativy v okamžiku, kdy je nashromážděno 300 000 podpisů z alespoň tří členských států.

32

Komise má na přezkum

přípustnosti registrované občanské iniciativy dva měsíce, s tím, že přípustné jsou pouze ty iniciativy, které se týkají otázek, k nimž je možno přijmout právní akt Evropské unie pro účely provedení Smluv. Navíc navržení takovéhoto právního aktu musí být v pravomoci Komise33. Po té, co organizátor přípustné občanské iniciativy nashromáždí (v maximálně 12-ti měsíční lhůtě od registrace) požadovaný počet podpisů z požadovaného počtu členských států, návrh nařízení předpokládá, že Komise bude tuto iniciativu zkoumat nejdéle po dobu čtyř měsíců zkoumat. Výsledkem toho zkoumání by pak mělo být sdělení Komise, v němž odůvodněně uvede, zda na základě občanské iniciativy podá, či nikoliv legislativní návrh34. V této souvislosti je vcelku evidentní, že pokud se v návrhu nařízení nic nezmění na možnosti Komise nepodat legislativní návrh požadovaný občanskou iniciativou, která splňuje veškeré požadavky, tak úspěch občanské iniciativy bude do značné míry v rukou Komise. Jedině tehdy totiž, kdy Komise v naprosté většině případů bude na základě občanské iniciativy podávat legislativní návrhy, se prokáže reálná smysluplnost, účinnost a úspěšnost institutu občanské iniciativy

3.3. Změny, které přinesla Lisabonská smlouva do České republiky Tak rozsáhle změny, které povlekla za sebou ratifikace Lisabonské smlouvy, vzbudily velké množství diskusí nad důsledky Lisabonské smlouvy pro fungování Evropské unie a postavení členských států v rámci EU. Jedním z hlavních bodů těchto diskusí se v naší zemi stala otázka, jestli Česká republika zůstane po ratifikaci Lisabonské smlouvy samostatným státem, jestli neztratí velkou část své suverenity.

31

Srov. čl 4 návrhu nařízení Srov. čl. 8 návrhu nařízení 33 Srov. čl. 8 odst. 2 návrhu nařízení 34 Srov. čl. 11 návrhu nařízení 32

39

Český Ústavní soud se souladem Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem České republiky zabýval hned dvakrát. První návrh k přezkumu Lisabonské smlouvy podala v roce 2008 horní parlamentní komora – Senát – jako celek a žádala posouzení souladu vybraných části Lisabonské smlouvy a Listiny základních práv Evropské unie s českým právním pořádkem. Druhý návrh k Ústavnímu soudu pak v roce 2009 podala skupina euroskeptických senátorů, převážně z ODS, a žádala posouzení souladu celé Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem České republiky. Oba návrhy byly podepřeny rovněž prezidentem České republiky Václavem Klausem, který se také jako účastník řízení k nim obsáhle vyjádřil. Ústavní soud svůj nález ve věci prvního návrhu na posouzení souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem České republiky vydal 26. Listopadu 2008, ve věci druhého návrhu pak 3. Listopadu 2009. V obou případech Ústavní soud rozhodl, že Lisabonská smlouva není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, a to ani v jednotlivých posuzovaných částech, ani (v případě druhého nálezu) jako celek. Nejsilnější námitky vůči Lisabonské smlouvě jako účastník obou řízení u Ústavního soudu vznesl prezident České republiky Václav Klaus. Ve svých vyjádřeních se obsáhle věnoval mimo jiné právě otázce, jaké důsledky může mít Lisabonská smlouva pro suverenitu, resp. samostatnost České republiky. V rámci přezkumu Lisabonské smlouvy Ústavním soudem v roce 2008 prezident republiky k otázce svrchovanosti konstatoval, že podle čl. 1 Ústavy je Česká republika svrchovaný stát, který dodržuje závazky, vyplývající pro ni z mezinárodního práva. Podle prezidenta lze dovodit, že se zde rozumí svrchovanost ve smyslu mezinárodního práva. Česká republika se prohlašuje za plnoprávného člena mezinárodního společenství a za plnoprávný subjekt mezinárodního práva. Svrchovanost se pak podle vyjádření prezidenta rozumí vlastnost, kdy subjekt není a nemůže být omezen normou, která by vznikla bez jeho souhlasu, vyjádřeného buď explicitně v případě mezinárodních smluv, nebo implicitně v případě mezinárodního obyčeje. Lisabonská smlouva v celé řadě oblastí nahrazuje rozhodování konsensuální rozhodováním na základě hlasování. Dle názoru prezidenta by se proto mohlo stát, že Česká republika bude zavázána normou, proti jejímuž přijetí se otevřeně postavila. Týká se to dokonce i uzavírání některých mezinárodních smluv Evropskou unií, tedy norem zavazujících Českou republiku vůči státům, které členy Unie nejsou.35

35

bod 19. Nálezu Ústavního soudu ze dne 26.11.2008

40

Dále se prezident vyjadřoval k problematice přímého účinku právních předpisů Evropské unie. Připomněl přitom, že mezinárodní právo považuje sebe sama za výlučný systém nadřazený právním řádům jednotlivých států, a proto vnitrostátní právní řády považuje ze svého úhlu pohledu za pouhé právní skutečnosti, nikoli za právní normy. Lisabonská smlouva však podle vyjádření prezidenta explicitně potvrzuje, že vybrané právní akty EU mají mít v právním řádu členských států přímý účinek; oproti tomu Ústava České republiky v čl. 10 stanoví, že bezprostředně závazné jsou Parlamentem schválené a řádně vyhlášené mezinárodní smlouvy. A contrario lze tedy podle prezidenta dovodit, že žádné jiné cizí předpisy než zmíněné mezinárodní smlouvy nesmějí mít v rámci českého právního řádu přímý účinek.36 Pokud jde o přenos pravomocí na Evropskou Unii, prezident prokázal na čl. 10a Ústavy České republiky, podle něhož mohou být některé pravomoci orgánů České republiky přeneseny na mezinárodní organizaci či instituci. Za podstatné v této souvislosti je považováno slovo ,,mezinárodní”, ze kterého zřetelně plyne, že pravomoci orgánů České republiky lze přenášet pouze na entitu existující mezi státy, nikoli vedle nich či dokonce nad nimi. Přímý účinek právních předpisů Evropské unie podle prezidentova názoru nasvědčuje tomu, že se právní řád Unie cítí být nadřazen právním řádům členských zemí a že se emancipoval vůči mezinárodnímu právu jako samostatný, vedle mezinárodního práva existující systém. Dalším příkladem je vymezení kompetencí, resp. jejich dělba mezi Unii a členskými státy, která je prý typická pro rozdělení kompetencí v rámci federálního státu. Zejména rozdělení na pravomoci náležející výlučně Unii, na zbytkové pravomoci náležející členským státům a na možnost Unie i do těchto pravomocí zasahovat na základě zásad proporcionality a subsidiarity se příliš neliší od rozdělení působnosti mezi spolek a země podle Základního zákona Spolkové republiky Německo. Rozdíl podle vyjádření prezidenta spočívá pouze v tom, že Základní zákon navíc vymezuje oblasti, do kterých spolek zasahovat nesmí a které smí upravovat výlučně zákonodárství zemí. Takové vymezení působností, do kterých by Evropská unie nesměla v žádném případě svým členským státům zasahovat, v Lisabonské smlouvě chybí.37

36 37

bod 20. Nálezu Ústavního soudu ze dne 26.11.2008 bod 24. Nálezu Ústavního soudu ze dne 26.11.2008

41

Prezident proto závěrem svého vyjádření zdůraznil, že to vše vzbuzuje zásadní pochybnosti, zda Evropská unie i po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost zůstane mezinárodní organizací, popř. institucí ve smyslu čl. 10a Ústavy České republiky, anebo zda již nebude spíše entitou existující vedle svých členů a výhledově aspirující stanout dokonce nad nimi. Podle prezidenta je pak prý otázkou, zda takto se transformující subjekt článek 10a vůbec ještě dovoluje přenést jakékoli pravomoci orgánů České republiky38 . Obdobně prezident České republiky vyjadřoval své námitky vůči Lisabonské smlouvě také v rámci druhého přezkumu Lisabonské smlouvy Ústavním soudem v roce 2009.

38

bod 26. Nálezu Ústavního soudu ze dne 26.11.2008

42

4. Závěr Mým cílem v bakalářské práci bylo uvést, charakterizovat a podrobně rozebrat prameny práva Evropské unie, poslední změny které proběhly v souvislosti s ratifikací Lisabonské smlouvy a jaký účinek mají na právní systém České republiky. První kapitola je věnována určení pramenů práva Evropské unie, jejich obsahů a systému. Právo Evropské unie bylo často obrazně přirovnáváno ke stavbě se třemi pilíři: -

Evropská společenství - Tento pilíř je budován na principu nadstátnosti, podřízení se jeho vůli v rozsahu na něho delegované pravomoci, a to i proti vůli členského státu. Právo ES je v rovině pramenů práva běžně nazývané jako tzv. komunitární právo.

-

Společná zahraniční a bezpečnostní politika.

-

Spolupráce v oblasti vnitřních záležitostí a justice

Co se týče pramenů práva Evropské unie, tak ho můžeme rozdělit na: Primární právo: Primární právo tvoří především jednotlivé zakládací Smlouvy. Znamená to, že v hierarchii právních aktů Společenství stojí smlouvy nejvýše a že žádná jiná právní norma platná v rámci Společenství nesmí být s nimi v rozporu. Smlouvy popisují nejen základní cíle Společenství (Unie), ale také pravomoci a kompetence orgánů Unie, druhy sekundárních právních aktů Unie, práva občanů Unie atd. Smlouvy jsou bezprostředně aplikovatelné a jednotlivci se jich tak mohou přímo dovolávat. Dále mezi primární právo řadíme Mezinárodní smlouvy, které ES ratifikovalo (mezinárodní smlouvy Společenství nebo Společenství a členských států s třetími státy/mezinárodními organizacemi. Mezinárodní smlouvy uzavřené ES zavazují jeho orgány i členské státy. Obecné právní zásady (dovozuje je Evropský sodní dvůr (ESD) ze společných právních zásad a ústavních tradic členských států). Judikatura ESD – ESD je jediným orgánem, který může interpretovat komunitární právo. Vzhledem k tomu, že právní úprava ES je široká a neúplná, jsou rozhodnutí ESD – ačkoli nejsou formálně závazná, důležitým pramenem práva. Základy Evropské unie byly položeny třemi smlouvami. Pařížskou smlouvou, kterou bylo v 43

roce 1951 založeno Evropské společenství uhlí a oceli (ESUO) a dvěma Římskými smlouvami, jimiž bylo v roce 1957 založeno Evropské hospodářské společenství (EHS) a Evropské společenství pro atomovou energii (Euratom). Tyto zakládající smlouvy byly později novelizovány čtyřmi smlouvami Jednotný evropský akt (1986), Maastrichtská smlouva, Smlouva o Evropské unii (1992), Amsterodamská smlouva (1997) a Smlouva z Nice (2000).

Sekundární právo Sekundární právo je tvořeno právními akty přijímanými společnými institucemi EU. Musí být v souladu se všemi prameny primárního práva. Sekundárním právo tvoří především tyto právní předpisy: směrnice, nařízení a rozhodnutí. Sekundárním právem jsou také doporučení a stanoviska. V první kapitole jsem se věnovala také komunitárnímu právu neboli Evropskému společenství, tedy prvnímu pilíři Evropské unie. V dnešní době, po ratifikaci Lisabonské smlouvy všemi hlavami členských států Evropské unie, už s jistotou můžeme říci, že Evropská unie plně nahrazuje Evropské společenství a je jeho nástupkyní, čímž dochází k jednoznačné identifikaci tohoto nadnárodního subjektu. Problematice ratifikace a podepsání Lisabonské smlouvy jsem se podrobně věnovala ve druhé kapitole. Zde jsem se pokusila zjistit, jaké překážky viděl prezident České republiky Václav Klaus při její podepsání. Jsou zde také popsány změny, které s sebou Lisabonská smlouva přináší a jaký mají vliv na český právní systém. Domnívám se, že vytyčené cíle na začátku mé práci se mi podařilo splnit.

44

5. Seznam použité literatury Case C-105/03, Maria Pupino CRAIG, P., BÚRCA, G. EU LAW: text, cases, and material. Fourth edition. Oxford: Oxford University Press, 2008, ISBN 978-0-19-927389-8, str. 344 dokument ,,Agenda 2000”//. “2000”. Viz. For a Longer and Stronger Union. European Commission. 1997. 32. Evropské právo Tichý L., Arnold R., Svoboda P., Zemánek J., Král R.. Praha: C. H. Beck, 2006, ISBN 80-7179-430-9, str. 314-315 Evropské právo v aplikační praxi správních orgánů a soudů – přílivová vlna anebo postupný průsak? Bobek M Folsom R.Union law. St. Paul, 1995. str. 86. Glosář evropské integrace Gonskij V.A., 1998. str. 82. http://www.epravo.cz/top/clanky/pozitivni-vliv-prava-evropske-unie-na-cesky-pravni-rad56659.html - částečné převzetí textu ve druhé kapitole. http://www.vlada.cz/assets/evropske-zalezitosti/dokumenty/Analyza-dopadu-Lisabonskesmlouvy.pdf http://cs.wikipedia.org/wiki/Lisabonská_smlouva Pařížská smlouva z roku 1951, základ pro Evropské společenství uhlí a oceli, která zanikla 23. července 2002 Právní aspekty integrace České republiky do Evropské unie. //Právo a politika. 2002, №3 N.Šiškova str. 77 Předběžná otázka v komunitárním právu. Bobek, M., Komárek J., Passer, J., Gillis, M. Praha: Linde Praha, a. s., 2005, ISBN 80-7201-513-3, Rozhodnutí soudu EU ,, FLAMINIO COSTA V. ENEL„„ 1964. C.1251 Rozhodnutí soudu EU ,,Van gen den loos„„, ECR. 1962. C.1.

45