Praha: Informační centrum Evropské unie při Delegaci Evropské komise v České republice 2004 ISBN X

Praha: Informační centrum Evropské unie při Delegaci Evropské komise v České republice 2004

ISBN 80-239-2561-X

OBSAH

PRÁVNÍ NÁSTROJE ES 6

ZÁKLADNÍ HODNOTY EVROPSKÉ UNIE EU JAKO GARANT MÍRU JEDNOTA A ROVNOST JAKO ÚSTŘEDNÍ MOTIVY ZÁKLADNÍ SVOBODY PRINCIP SOLIDARITY RESPEKTOVÁNÍ NÁRODNÍ IDENTITY POTŘEBA BEZPEČNOSTI ZÁKLADNÍ PRÁVA V EU

11 11 11 12 12 13 13 13

PRINCIPY FUNGOVÁNÍ EVROPSKÉ UNIE

18

STRUKTURA EVROPSKÉ UNIE PRÁVNÍ CHARAKTER ES A EU ÚKOLY EU PRAVOMOCI EU INSTITUCE EU

18 22 26 27 30

Evropská rada – Evropský parlament – Rada EU – Evropská komise – Soudní dvůr ES a Soud prvního stupně – Evropský účetní dvůr – Ostatní instituce: Hospodářský a sociální výbor; Výbor regionů; Evropská investiční banka; Evropská centrální banka

PRÁVNÍ ŘÁD SPOLEČENSTVÍ

57

EU JAKO PRÁVNÍ VÝTVOR A JAKO PRÁVNÍ SPOLEČENSTVÍ PRAMENY PRÁVA EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ

57 58

Zakládací Smlouvy jako primární právo ES – Právní akty Společenství jako sekundární právo ES – Mezinárodní smlouvy – Prameny nepsaného práva – Obecné právní zásady – Smlouvy mezi členskými státy

63

Nařízení a všeobecná rozhodnutí ESUO – Směrnice a doporučení ESUO – Individuální rozhodnutí – Nezávazné akty orgánů Společenství – Usnesení, prohlášení a akční programy

LEGISLATIVNÍ PROCES V ES

69

Procedura konzultací a předkládání návrhů – Procedura spolupráce – Procedura spolurozhodování – Procedura souhlasu – Zjednodušená procedura – Procedura pro prováděcí opatření

SYSTÉM PRÁVNÍ OCHRANY ES

82

Řízení o porušení Smlouvy – Žaloba na neplatnost – Žaloba na nečinnost – Žaloba o náhradu škody – Žaloby zaměstnanců – Řízení o opravných prostředcích – Předběžná právní ochrana – Řízení o předběžné otázce

ODPOVĚDNOST ČLENSKÝCH STÁTŮ ZA PORUŠENÍ PRÁVA SPOLEČENSTVÍ

89

Odpovědnost členských států za právní akty a za nečinnost – Odpovědnost za porušení práva ES národními soudy

ZAŘAZENÍ PRÁVA EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ DO CELKOVÉHO PRÁVNÍHO SYSTÉMU

91

SVÉBYTNOST PRÁVNÍHO ŘÁDU ES VZÁJEMNÉ PŮSOBENÍ PRÁVA ES A NÁRODNÍHO PRÁVA STŘET MEZI PRÁVEM ES A PRÁVEM NÁRODNÍM

91 92 93

Bezprostřední použitelnost práva ES – Nadřazenost práva ES

ZÁVĚR

100

ODKAZY NA JUDIKATURU

100

Povaha a přednost práva ES – Pravomoci Společenství – Účinky právních aktů – Základní práva – Obecné právní zásady

DODATEK: SROVNÁVACÍ TABULKA 4

107

5

OBSAH

OD PAŘÍŽE PŘES ŘÍM K MAASTRICHTU A AMSTERODAMU, OD AMSTERDAMU K NICE

Ještě krátce po konci druhé světové války se náš státní a politický život vyvíjel téměř výhradně na základě národních ústav a zákonů. Ty v našich demokratických státech stanovovaly pravidla chování, která byla závazná pro občany, politické strany, ale i pro stát a jeho orgány. Teprve naprosté zhroucení Evropy a hospodářský a politický propad starého kontinentu vytvořily předpoklady pro nový začátek, a daly tak impuls myšlence nového politického uspořádání. Pohlédneme-li na celkový obraz evropských sjednocovacích snah v poválečném období, uvidíme matoucí a nepřehlednou mozaiku mnoha složitých organizací. Tak vedle sebe bez skutečného propojení s ostatními existuje např. OECD (Organisation for Economic Cooperation and Development = Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj), ZEU (Západoevropská unie), NATO (North Atlantic Treaty Organisation = Severoatlantický pakt), Rada Evropy a Evropská unie, která je vystavěna na základě Evropského společenství uhlí a oceli, Evropského společenství pro atomovou energii a Evropského společenství. Počet členů v těchto rozličných organizacích kolísá v rozmezí od 28 (ZEU) do 43 (Rada Evropy). Různorodost těchto institucí získá logickou strukturu, teprve když si uvědomíme, jakých konkrétních cílů chce která organizace dosáhnout. Lze je rozdělit do tří velkých skupin:

EUROATLANTICKÉ ORGANIZACE Euroatlantické organizace vznikly na základě poválečného spojenectví mezi Spojenými státy americkými a Evropou. Není náhodou, že první poválečnou evropskou organizací bylo OEEC (Organisation for European Economic Cooperation = Organizace pro evropskou hospodářskou spolupráci, založená roku 1948), které vzniklo z americké iniciativy. Tehdejší ministr zahraničí Spojených států George Marshall vyzval roku 1947 evropské země, aby spojily své úsilí o hospodářskou obnovu. Přislíbil současně podporu USA, kterou představoval „Marshallův plán“ a jež tvořila základ pro hospodářskou obnovu západní Evropy. Hlavním cílem OEEC byla zpočátku liberalizace obchodu mezi státy. Jako doplňující cíl byla v roce 1960, v roce přistoupení USA a Kanady,

6

stanovena hospodářská podpora třetího světa, a to prostřednictvím rozvojové pomoci; z OEEC se stalo OECD. V roce 1949 bylo založeno NATO jako vojenská aliance evropských zemí s USA a Kanadou. Za účelem posílení bezpečnostněpolitické spolupráce mezi evropskými státy byla v roce 1954 založena Západoevropská unie (ZEU). Vznikla přistoupením SRN a Itálie k Bruselskému paktu, tvořenému doposud Velkou Británií, Francií, Belgií, Lucemburskem a Nizozemskem. Mezitím vstoupilo do ZEU i Portugalsko, Španělsko a Řecko. ZEU nabízí svým členům platformu pro úzkou spolupráci v bezpečnostní a obranné politice. Tím je na jedné straně posilována politická váha Evropy v rámci atlantického spojenectví a na druhé straně je tím vytvářena evropská identita bezpečnostní a obranné politiky.

RADA EVROPY A OBSE Pro druhou skupinu evropských organizací je charakteristické, že jejich struktura je vybudována tak, aby umožnila účast co největšímu počtu zemí. Tyto organizace nejdou dál než k tradiční mezistátní spolupráci (jak se ostatně předpokládalo). K těmto organizacím patří Rada Evropy, založená 5. května 1949 jako politická organizace. Ve statutu Rady Evropy nenalezneme žádný náznak snah o federalizaci nebo unii, ani se nepředpokládá delegování či spojování státních suverenit členských zemí. V Radě Evropy se o všech zásadních otázkách rozhoduje podle zásady jednomyslnosti, to znamená, že každá země má právo veta (stejná zásada se uplatňuje rovněž v Radě bezpečnosti Organizace spojených národů). Díky tomu setrvává Rada Evropy na rovině mezistátní spolupráce. V rámci Rady Evropy bylo přijato mnoho úmluv v oblasti hospodářství, kultury, sociální politiky a práva. Nejdůležitější a zároveň nejznámější je Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms) ze 4. listopadu 1950. Takto byl pro členské země stanoven minimální standard ochrany lidských práv. Úmluvou byly zároveň ve Štrasburku zřízeny orgány, jako je Evropská komise pro lidská práva a Evropský soud pro lidská práva, kterým je umožněno v rámci úmluvy odsoudit porušování lidských práv v jednotlivých členských státech.

7

OD PAŘÍŽE PŘES ŘÍM K MAASTRICHTU A AMSTERODAMU, OD AMSTERDAMU K NICE

OD PAŘÍŽE PŘES ŘÍM K MAASTRICHTU A AMSTERODAMU, OD AMSTERDAMU K NICE

Do této skupiny dále patří Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (OBSE), která byla založena v roce 1994 jako následovník Konference o bezpečnosti a spolupráci v Evropě. OBSE se řídí zásadami a principy stanovenými v Závěrečném helsinském aktu z roku 1975 a Pařížskou chartou z roku 1990. Mezi tyto principy náleží podpora opatření na zvyšování důvěry mezi státy či vytváření „bezpečnostní sítě“ pro mírové řešení konfliktů. Jak ukazují nejnovější zkušenosti, právě na tomto poli má Evropa před sebou ještě dlouhou cestu.

EVROPSKÁ UNIE Třetí skupinu evropských organizací tvoří Evropská unie, která spočívá na základech Evropského společenství uhlí a oceli, Evropského společenství pro atomovou energii a Evropského společenství. Oproti klasickým mezinárodním společenstvím států spočívá zcela nová charakteristika EU v tom, že se členské země vzdaly části svých suverénních práv ve prospěch Společenství a zároveň je vybavily novými pravomocemi jednat nezávisle na vůli členských zemí. Při vykonávání těchto pravomocí je ES umožněno vydávat vlastní suverénní akty, jež mají stejnou právní sílu jako zákony v jednotlivých státech. Základní kámen k vytvoření ES položil roku 1950 tehdejší francouzský ministr zahraničí Robert Schuman svou deklarací z 9. května, ve které představil společně s Jeanem Monnetem vypracované plány na spojení evropského uhelného a ocelářského průmyslu. Schumanova deklarace se měla současně stát historickou iniciativou pro „organizovanou a živoucí Evropu“, jež je pro „civilizaci nepostradatelná“ a bez níž „nelze zajistit světový mír“. „Schumanův plán“ se stal skutečností, když byla mezi šesti státy (Belgie, Francie, Itálie, Lucembursko, Nizozemsko a Spolková republika Německo) uzavřena zakládací Smlouva Evropského společenství uhlí a oceli (ESUO = montánní unie). Stalo se tak 18. dubna 1951 v Paříži (Pařížská smlouva); v platnost vstoupila 23. července 1952. V návaznosti na to vytvořily tytéž státy o několik let později Římskými smlouvami z 25. března 1957 Evropské hospodářské společenství (EHS) a Evropské společenství pro atomovou energii (ESAE = Euratom), která začala fungovat vstupem Smluv v platnost 1. ledna 1958. Evropské společenství uhlí a oceli skončilo svou činnost k 1. 7.2002

8

Založení Evropské unie (EU) Maastrichtskou smlouvou nastartovalo novou etapu na cestě k politickému sjednocení Evropy. Tato smlouva, podepsaná již 7. února 1992 v Maastrichtu, ale kvůli problémům při ratifikaci (souhlas dánského obyvatelstva až v druhém referendu, ústavní žaloba v Německu na neústavnost souhlasu parlamentu se Smlouvou) vstoupila v platnost až 1. listopadu 1993. Smlouva sama o sobě mluví jako o „novém stupni uskutečňování stále užší unie evropských národů“. Obsahuje vedle řady změn Smlouvy o založení E(H)S a Euratomu také zakládací akt Evropské unie, ačkoliv sama nedovádí tento proces ke konci. Maastrichtská smlouva je – stejně jako vývoj ES – prvním dílčím krokem na cestě ke konečnému evropskému ústavnímu systému. Další krok tímto směrem EU podnikla už Amsterodamskou smlouvou, která byla podepsána 2. října 1997 v Amsterodamu a která vstoupila v platnost po ukončení ratifikačního procesu v členských zemích 1. května 1999. Inovací, která si zaslouží zvláštní pozornost, je nové ustanovení Smlouvy o EU týkající se flexibility. Nové pravidlo umožňuje těm členským státům, jež spolu zamýšlejí blíže spolupracovat, učinit tak při využití institucí, mechanismů a procedur stanovených ve Smlouvách Společenství (po splnění předepsaných podmínek). Tím se v konečném důsledku – i když jen v omezeném rozsahu – otvírá prostor pro budování vícerychlostní Evropy. Takto vzniklá Evropská unie nenahrazuje Evropská společenství, ačkoliv je to tak někdy prezentováno v médiích, nýbrž je společně s novými „politikami a formami spolupráce“ zastřešuje (čl. 47 Smlouvy o EU). Tento fakt lze obrazně přirovnat ke stavbě s třemi pilíři, na kterých EU spočívá: Evropská společenství, spolupráce v zahraniční a bezpečnostní politice a vnitřní záležitosti a justice. Tyto tři pilíře EU budou podrobně popsány ve zvláštní kapitole, věnované struktuře EU. Členskými státy Evropské unie jsou v první řadě zakládající země ES, tzn. Belgie, Německo (po znovusjednocení obou německých států 3. října 1990 zahrnující rovněž území bývalé Německé demokratické republiky), Francie, Itálie, Lucembursko a Nizozemsko. 1. ledna 1973 do Společenství vstoupila Velká Británie, Dánsko (nyní ale bez Grónska, jehož obyvatelstvo se v únoru roku 1982 těsnou většinou v referendu vyslovilo proti setrvání ostrova v ES) a Irsko; v Norsku bylo plánované členství v ES odmítnuto lidovým hlasováním v říjnu 1972 (53,5% hlasů proti). V letech 1976 a 1977 požádalo o členství Řecko, Portugalsko a Španělsko. Toto takzvané „jižní rozšíření“ ES bylo ukončeno vstupem Portugalska a Španělska 1. ledna 1986 (Řecko se stalo členem ES již 1. ledna 1981). Po jižním rozšíření následo-

9

Dnem 1. května 2004 se členy Evropské unie staly také Česká republika, Slovensko, Maďarsko, Polsko, Lotyšsko, Litva, Estonsko, Slovinsko, Kypr a Malta. Evropská rada v Bruselu v prosinci 2003 přislíbila členství Rumunsku a Bulharsku v roce 2007. O statutu jednání s Tureckem se právě jedná. Jejich přistoupení a fungování Unie po 1. květnu 2004 zabezpečilo přijetí Smlouvy z Nice, která především připravila půdu pro participaci nových členských států na práci institucí Unie. Právní řád vytvořený Evropskými společenstvími se stal nedílnou součástí našeho politického i společenského života. Na základě Smluv Společenství se každoročně přijímají tisíce rozhodnutí, která se zásadním způsobem dotýkají členských zemí i jejich občanů. Jednotlivec už dlouho není jenom občanem své země, kraje nebo obce, nýbrž také občanem Evropské unie. Ve velké míře je právě proto velice důležité, aby byl občan EU informován o právním řádu, který má tak výrazný dopad na jeho každodenní život. Avšak není snadné pochopit komplexně Evropskou unii a její právní řád. Zčásti je to vinou textu Smluv samotných, které jsou často málo přehledné a jejichž důsledky někdy není snadné odhadnout. Dalším faktorem je neobvyklost mnoha pojmů, s kterými Smlouvy operují, aby pojmenovaly nové skutečnosti. Následující stránky jsou pokusem osvětlit strukturu EU a nosné pilíře evropského právního řádu, a tak snížit míru nepochopení, s jakou se lze dnes u občanů EU setkat. Poslední platnou novelizací smluvního balíku regulujícího proces evropské integrace je Smlouva z Nice, která vešla v účinnost 1.2.2003. Když se v prosinci 2003 neshodly hlavy států a vlád EU a nových členů na znění evropské ústavní smlouvy, stala se Smlouva z Nice regulujícím nástrojem inkorporace nových členů do EU a do jejích institucí.

ZÁKLADNÍ HODNOTY EVROPSKÉ UNIE

Základy jednotné Evropy byly vystavěny na základních idejích a hodnotách, které jsou přijímány členskými zeměmi a jejichž uplatňování v praxi je součástí činnosti orgánů EU. K těmto uznávaným základním hodnotám patří: zajištění trvalého míru, jednota, rovnost, svoboda, bezpečnost a solidarita. Evropská unie se výslovně hlásí k ochraně zásad společných všem jejím členům – svobodě, demokracii a vládě zákona (čl. 6, odst. 1 Smlouvy o EU). Tyto základní principy byly společně s ochranou základních práv a svobod Smlouvou o EU posíleny, jelikož byla poprvé přijata opatření pro případ jejich eventuálního porušení (čl. 7 a 8 Smlouvy o EU). Konkrétně to znamená, že pokud hlavy států a vlád na návrh jedné třetiny členských států nebo na návrh Komise a po získání souhlasu Evropského parlamentu prohlásí, že dochází k trvalému a závažnému porušování základních principů Evropské unie členskou zemí, může Rada EU kvalifikovanou většinou rozhodnout o pozastavení určitých práv, která vyplývají ze Smlouvy o založení ES nebo ze Smlouvy o EU. To se týká i hlasovacích práv zástupců provinivšího se členského státu v Radě. Přitom však musí být obzvláště zohledněny možné důsledky takového rozhodnutí pro práva a povinnosti fyzických i právnických osob. Povinnosti vyplývající ze Smlouvy o založení ES a Smlouvy o EU naproti tomu zůstávají pro daný stát i nadále zachovány.

EU JAKO GARANT MÍRU Neexistuje větší motiv pro sjednocení Evropy než touha po míru. V tomto století proběhly v Evropě dvě světové války mezi státy, které jsou dnes členy EU. Proto znamená proevropská politika totéž, co mírová politika, a zřízením EU bylo vytvořeno jádro mírového uspořádání, které znemožňuje vedení války mezi členskými státy. To dokazuje více než 50 let míru v Evropě.

JEDNOTA A ROVNOST JAKO ÚSTŘEDNÍ MOTIVY Jednota je ústředním motivem. Jenom v případě, že budou členské státy postupovat cestou, která vede k jednotě, mohou být zvládnuty problémy dnešní doby. Podle názoru mnohých je zajištění míru (v Evropě i ve světě), demokracie a vlády zákona, hospodářského blahobytu a sociálních jistot neuskutečnitelné a v budoucnosti nedosažitelné bez evropské integrace, bez Evropské unie.

10

11

ZÁKLADNÍ HODNOTY EVROPSKÉ UNIE

valo 1. ledna 1995 přistoupení Rakouska, Finska a Švédska do Evropské unie, která byla založena Maastrichtskou smlouvou, jež mezitím vstoupila 1. listopadu 1993 v platnost. V Norsku ztroskotal pokus o vstup – stejně jako před 22 lety – kvůli těsnému „ne“ norského obyvatelstva, jež se v referendu vyslovilo 52,4 % proti členství v EU.

Nezaměstnanost, nedostatečný hospodářský růst a znečišťování životního prostředí už dlouhou dobu nejsou problémy jednotlivých států a nemohou také být v rámci jednotlivých států vyřešeny. Pouze v rámci EU může být zabezpečen stabilní hospodářský pořádek, jenom společným evropským úsilím může být dosaženo fungování takové hospodářské politiky, která zlepší výkonnost evropského hospodářství a přispěje k sociální spravedlnosti. Bez vnitřní soudržnosti nemůže Evropa před světem obhájit svou politickou a hospodářskou nezávislost, získat zpět vliv ve světě a zvýšit svou váhu ve světové politice. Jednota může existovat jenom tam, kde panuje rovnost. Žádný občan Unie nesmí být znevýhodňován nebo diskriminován kvůli své státní příslušnosti. Je nutno bojovat proti diskriminačnímu jednání z důvodu pohlaví, rasy, etnického původu, náboženství nebo světového názoru, postižení, stáří nebo sexuální orientace. Všichni občané Unie jsou si před zákonem rovni. Pro členské státy zásada rovnosti znamená, že žádný z nich nemůže být zvýhodňován před ostatními a že přirozeně dané rozdíly, jako je třeba velikost, počet obyvatel či odlišné uspořádání státu, je možno řešit výhradně s ohledem na princip rovnosti.

ZÁKLADNÍ SVOBODY Důsledkem míru, jednoty a rovnosti je svoboda. Vytvořením většího prostoru spojením současných 15 států je zároveň zajištěna svoboda pohybu přes státní hranice. To znamená zvláště svobodu pohybu pracovních sil, svobodu usazování, volný pohyb služeb, zboží a kapitálu. Tyto základní svobody garantují podnikateli svobodné rozhodování, pracovníkovi svobodnou volbu pracovního místa a spotřebitelům svobodnou volbu mezi nejrozličnějšími výrobky. Svobodná hospodářská soutěž umožňuje podnikatelům nabídnout výrobky nesrovnatelně většímu okruhu potenciálních zákazníků. Pracovník může hledat a měnit pracovní místo v závislosti na svých představách a zájmech, a to v rámci celé Evropské unie. Spotřebitel si díky rostoucí konkurenci může vybírat z podstatně rozšířené nabídky zboží to nejlevnější a nejlepší.

PRINCIP SOLIDARITY

RESPEKTOVÁNÍ NÁRODNÍ IDENTITY Národní identita členských států je respektována (čl. 6 odst. 3 Smlouvy o EU). Jednotlivé členské státy se nemají v Evropské unii „rozpustit“, ale naopak vnést do EU i svou národní svébytnost. Právě z různorodosti národních charakteristik čerpá EU svou duchovní a morální sílu, která je zpětně využívána pro všeobecné blaho.

POTŘEBA BEZPEČNOSTI Všechny tyto základní hodnoty v konečném důsledku závisejí na bezpečnosti. Zejména v poslední době, době plné pohybu a změn, která je plná neznámých výzev, jimž je nutno čelit, patří bezpečnost k elementárním potřebám, jež musí EU uspokojit. Každé jednání orgánů Společenství musí směřovat k tomu, aby byla občanům i firmám zajištěna stabilní budoucnost. To platí pro zajištění pracovních míst stejně tak jako pro stabilní podnikatelské prostředí a v neposlední řadě též pro sociální jistoty všech občanů žijících v EU.

ZÁKLADNÍ PRÁVA V EU Když hovoříme o základních hodnotách a konceptech, které s nimi souvisejí, dostaví se mimovolně i otázka po individuálních základních právech občanů Evropské unie. A to tím více, že je pro evropskou historii po více než dvě století charakteristická snaha o posílení ochrany základních práv. Počínaje deklaracemi lidských a občanských práv v 18. století, jsou základní práva a občanské svobody pevně zakotveny v ústavách většiny civilizovaných zemí. V obzvláštní míře to platí pro členské země EU, jejichž právní řády jsou vybudovány na principu vlády zákona, na respektování důstojnosti člověka, svobody a možnosti osobního rozvoje individua. Kromě toho existuje množství mezinárodních úmluv o ochraně lidských práv, mezi nimiž vyniká zejména Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod.

Solidarita je nutným korektivem svobody, neboť bezohledné zneužití svobody omezuje ostatní. Má-li proto vzniknout stabilní a trvalý pořádek ve Společenství, musí jeho členové uznávat solidaritu jako základní princip a spravedlivě mezi sebou rozdělovat jak výhody, tj. prosperitu, tak i nevýhody.

Kdo bude hledat ve Smlouvách Společenství výslovná ustanovení o individuálních lidských právech občana Společenství, bude zklamán. Zakládací smlouvy Evropských společenství neobsahují na rozdíl od právních systémů členských států žádný výčet základních práv. Evropský parlament, Rada EU a Evropská komise se jako instituce vytvářející politiky EU ve svém společném

12

13

prohlášení z 5. dubna 1977 slavnostně přihlásily k respektování základních lidských práv. Instituce Společenství v tomto prohlášení zdůraznily význam základních lidských práv pro ES a zavázaly se k respektování základních lidských práv při výkonu svých pravomocí a při sledování cílů ES. K tomuto prohlášení o základních lidských právech se na kodaňském summitu 7. a 8. dubna 1977 připojily ve své deklaraci o demokracii hlavy států a vlád členských zemí. Jmenovaná prohlášení sice nezakládají bezprostředně žádná práva pro občany, avšak jakožto všestranné uznání základních práv na úrovni Společenství mají značný právněpolitický význam. Smlouvou o EU získává tento závazek právně závaznou formu, a EU se tak zavazuje respektovat „základní práva tak, jak jsou zaručena Evropskou úmluvou o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsanou 4. listopadu 1950 v Římě, a jak vyplývají z ústavních tradic společných členským státům, jako obecné právní zásady práva Společenství“ (čl. 6 odst. 2 Smlouvy o EU). Právní řád Společenství zajišťující základní práva se však vytvořil až na základě judikatury Soudního dvora Evropských společenství (SDES, Evropský soudní dvůr – ESD nebo pouze Soudní dvůr), která začala vznikat až poměrně pozdě, totiž v roce 1969. ESD totiž zpočátku všechny otázky související se základními právy odmítal řešit s odkazem na to, že se těmito problémy nemůže zabývat, jelikož patří do státního ústavního práva. Tuto představu musel ESD revidovat v neposlední řadě proto, že sám obhajoval přednost práva ES před národním zákonodárstvím. Tato teze by nemohla být prosazena, pokud by právo Společenství nebylo vlastními silami schopno zajistit takovou ochranu základních práv, jež by byla rovnocenná jako ochrana poskytovaná národními ústavami. Výchozím bodem této judikatury byl rozsudek ve věci „Stauder“, v níž šlo o to, že jeden příjemce podpory pro válečné oběti vnímal jako poškození své lidské důstojnosti a porušení principu rovnosti fakt, že musí při registraci pro vánoční nákup másla za sníženou cenu udávat své jméno. Ačkoliv ESD už výkladem předpisů Společenství došel k závěru, že není nutné udávat jméno, a tím že se už vlastně zkoumání otázky porušení základních práv jeví jako zbytečné, stanovil následně, že respektování lidských práv patří k obecným zásadám právního řádu Společenství, jejichž ochranu musí ESD zajišťovat. Tím ESD poprvé uznal existenci vlastního právního řádu v oblasti lidských práv v ES.

14

Ochranu základních práv ESD zpočátku odvozoval z některých ustanovení Smluv samotných. To platí zejména pro časté případy zákazu diskriminace, které vyjadřují jednotlivé aspekty principu rovnosti. Příkladem může být zákaz jakékoliv diskriminace z důvodu státní příslušnosti (čl. 12 Smlouvy o založení ES), ochrana proti rozdílnému přístupu kvůli pohlaví, rase, etnickému původu, náboženství nebo světovému názoru, postižení, stáří nebo sexuální orientaci (čl. 13 Smlouvy o založení ES), rovné zacházení se zbožím i osobami v oblasti čtyř základních svobod (volný pohyb zboží: čl. 28 Smlouvy o založení ES, svoboda pohybu osob: čl. 39 Smlouvy o založení ES, svoboda usazování: čl. 43 Smlouvy o založení ES a volný pohyb služeb: čl. 50 Smlouvy o založení ES), svobodné podnikání a hospodářská soutěž (čl. 81 a násl. Smlouvy o založení ES) a stejné platové podmínky pro muže a ženy (čl. 141 Smlouvy o založení ES). Čtyři základní svobody ES, jež garantují fundamentální svobody pro výkon povolání, mohou být současně považovány za základ práva ES pro svobodu pohybu a volby a výkonu povolání. Mimo to je ještě výslovně zaručeno právo sdružovací (čl. 137 Smlouvy o založení ES, čl. 48 odst. 1 Smlouvy o založení ESUO), petiční právo (čl. 21 Smlouvy o založení ES, čl. 48 odst. 2 Smlouvy o založení ESUO) a ochrana obchodního a profesního tajemství (čl. 287 Smlouvy o založení ES, čl. 194 Smlouvy o založení Euratomu, čl. 47 odst. 2 a 4 Smlouvy o založení ESUO). ESD trvale rozvíjel tyto prvotní pokusy o ochranu základních práv v právu ES a doplňoval je o další základní práva. K tomu dochází uznáváním obecných právních zásad, k jejichž konkretizaci ESD využil jednak ústavních tradic společných členským státům a jednak také mezinárodních smluv o ochraně lidských práv, jejichž účastníky jsou členské státy EU. To platí především pro Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod, která výrazně napomohla formulování základních práv ve Společenství i vytvoření mechanismů pro jejich ochranu. Na základě toho ESD uznal jako základní práva garantovaná právním řádem ES právo vlastnit majetek, právo na výkon povolání, nedotknutelnost obydlí, svobodu názoru, všeobecná osobnostní práva, ochranu rodiny (například v oblasti stěhování rodinných příslušníků za migrujícím pracovníkem), hospodářské svobody, náboženskou svobodu a svobodu vyznání a celou řadu základních procesních práv, mezi něž patří např. právo na řádný proces, princip zachování důvěrnosti písemného styku mezi klientem a advokátem (tj. zásada v zemích „common law“ (obyčejového práva) označovaná jako „legal privilege“), zákaz dvojího trestu za jedno provinění a požadavek odůvodnění právních aktů Společenství.

15

Zvláštní význam v právních sporech je ve Společenství přisuzován zásadě stejného zacházení. Chceme-li tuto zásadu vyjádřit co nejvšeobecněji, pak lze říci, že podobné právní případy nesmí být posuzovány rozdílně, pokud neexistuje objektivní příčina, která by odlišné zacházení odůvodnila. Zásada stejného zacházení však podle judikatury ESD dovoluje, aby státní příslušníci země i výrobky z daného státu byli posuzováni v domovské zemi přísněji než příslušníci cizích zemí nebo dovezené zboží. Tato tzv. „obrácená diskriminace“ je důsledkem omezených kompetencí Společenství, a proto není snadné jí zamezit. Opatření práva ES, jež se týkají liberalizace a vyplývají ze čtyř základních svobod, zahrnují totiž podle dosavadní judikatury v zásadě jen zahraniční obchod. Naproti tomu pravidla týkající se výroby a prodeje domácího zboží, případně postavení vlastních státních příslušníků v domovské zemi, spadají do oblasti regulované právem Společenství jen do té míry, do jaké byla na úrovni Společenství harmonizována. Díky judikatuře ESD disponuje právo ES velkým množstvím kvazi-ústavních státoprávních principů. Značný praktický význam má zásada proporcionality. Tato zásada říká, že cíle, jichž má být dosaženo, prostředky a vhodnost jejich použití musí být vzájemně poměřovány a současně musí být jejich správným vzájemným poměrem zamezeno nadměrnému zatížení občanů. K dalším základním principům práva Společenství patří některé všeobecné zásady správního práva a právo na řádný proces, jako např. ochrana očekávání v dobré víře, zákaz retroaktivity zpětně zatěžující nebo odnímající již získané legitimní výhody apod. Tyto zásady musí být procedurálně zajištěny jak Komisí, tak i Evropským soudním dvorem. Zvláštní postavení má i snaha o transparentnost, to znamená, že rozhodnutí mají být přijímána co nejotevřeněji a co nejblíže občanovi. Podstatnou součástí této transparentnosti je fakt, že každý občan EU i každá právnická osoba se sídlem v některém členském státě má právo na přístup k dokumentům Rady EU i Evropské komise.

Stejně tak ani postižený občan Společenství nemůže vždy posoudit, zda došlo k porušení jeho základních práv či nikoliv. Za východisko z této situace bylo dlouho považováno přistoupení ES k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Ve svém stanovisku 2/94 však ESD konstatoval, že ES za současného stavu práva ES nejsou kompetentní k dané úmluvě přistoupit. ESD dále v této souvislosti poznamenal, že ochrana lidských práv je sice nutnou podmínkou zachování legitimity jednání ES, avšak přístup k úmluvě by byl podstatnou změnou současného systému Společenství, neboť by tím ES vstoupily do odlišného mezinárodně institucionálního systému, což by s sebou přineslo nutnost převzetí všech ustanovení úmluvy do právního řádu Společenství. Taková změna systému ochrany lidských práv v ES, která by měla fundamentální institucionální dopad jak na ES, tak i na členské země, se podle názoru ESD dotýká ústavně právní dimenze, a překračuje tak hranice zmocnění k jednání, jak je stanovuje článek 308 Smlouvy o založení ES. V reakci na padesáté výročí Všeobecné deklarace o lidských právech v prosinci roku 1998 rozhodlo zasedání Evropské rady v Kolíně nad Rýnem ve dnech 3. – 4. června 1999 o zpracování návrhu Charty základních práv do konce roku 2000. Evropská rada považovala za žádoucí, aby byla v zájmu zvýšení všeobecného povědomí o základní právech tato práva shrnuta v jediném dokumentu. „Charta základních práv“ je založena na smlouvách Společenství, mezinárodních úmluvách, jako je např. Evropská úmluva o lidských právech z roku 1950 nebo Evropská sociální charta z roku 1989, dále na ústavních tradicích členských států Unie a na různých deklaracích Evropského parlamentu.

Přes přínos ESD při vytváření nepsaných základních práv je třeba zdůraznit zásadní nevýhodu tohoto procesu: Evropský soudní dvůr zůstává omezen na jednotlivé případy. Následkem toho může být jeho neschopnost vytvořit právní zásady na poli základních práv ve všech oblastech, kde by to bylo žádoucí nebo dokonce nutné. Stejně tak mu není umožněno všeobecně a diferencovaně vymezit rozsah a hranice ochrany základních práv. V důsledku toho pak nemohou instituce Společenství dostatečně přesně odhadnout, kdy se dostávají do nebezpečí, že poruší nějaké základní právo.

16

17

PRINCIPY FUNGOVÁNÍ EVROPSKÉ UNIE

společenství“ vznikla „Evropská komise“. Také „Účetní dvůr“ byl od 17. ledna 1994 přejmenován na „Evropský účetní dvůr“. Právní akty jednotlivých orgánů však i nadále zůstávají právními akty jednotlivých Společenství.

Každý společenský svazek má základní pravidla fungování. Tato pravidla určují strukturu politického systému, tzn. zakládají vztahy mezi členy svazku, určují jejich pozice, definují společné cíle a stanovují způsob, jakým jsou přijímána závazná rozhodnutí. EU jakožto svazek států, na nějž byly delegovány určité funkce a úkoly, musí tudíž také fungovat na obdobných principech jako jednotlivé státní útvary.

První pilíř ztělesňuje jurisdikci Společenství v její nejrozvinutější formě. V rámci ES mohou instituce Společenství v oblastech, v nichž jim byla delegována zákonodárná pravomoc, vytvářet legislativu, která má v členských státech bezprostřední platnost a má přednost před národním právem. Jádro ES tvoří vnitřní trh se svými základními svobodami (volný pohyb zboží, volný pohyb pracovních sil, svoboda usazování, volný pohyb služeb a kapitálu a volný platební styk) a také jeho pravidla hospodářské soutěže. Mezi politiky, za něž odpovídá Společenství, patří: hospodářská a měnová politika, v jejímž středu stojí euro jako společná evropská měna, zemědělská politika, vízová, azylová a přistěhovalecká politika, dopravní politika, daňová politika, politika zaměstnanosti, obchodní politika, sociální a vzdělávací politika a politika zaměřená na mládež, kulturní politika, politika ochrany zdraví a spotřebitele, politika transevropských sítí, průmyslová politika, politika hospodářské a sociální soudržnosti, politika vědy a výzkumu, politika na ochranu životního prostředí a politika rozvojové pomoci.

Fungování státních společenství je určováno dvěma základními principy: vládou zákona a demokracií. Všechny aktivity Unie – pokud mají odpovídat základním právním a demokratickým požadavkům – musí být jak právně, tak i demokraticky legitimní: vznik, struktura, pravomoci, způsob fungování, postavení členských států a jejich institucí a pozice jejich občanů. Jaké odpovědi nám tedy uspořádání Společenství nabízí, ptáme-li se na jeho strukturu, základní hodnoty a instituce?

STRUKTURA EVROPSKÉ UNIE: MODEL „TŘÍ PILÍŘŮ“ PRVNÍ PILÍŘ: TŘI EVROPSKÁ SPOLEČENSTVÍ První pilíř tvoří tři Evropská společenství (E[H]S, Euratom a ESUO) prohloubená a rozšířená hospodářskou a měnovou unií. Evropské hospodářské společenství bylo při založení EU přejmenováno na Evropské společenství. Ze Smlouvy o založení EHS se stala Smlouva o založení ES. Tím má být vyjádřen kvalitativní posun EHS od čistě hospodářského společenství k politické unii. Na existenci tří jednotlivých Společenství se však přejmenováním nic nemění, neboť s ním není spojeno jejich formální sloučení. Při založení EU se přejmenovaly některé instituce ES. „Rada Evropských společenství“ nese od 8. listopadu 1993 označení „Rada Evropské unie“. Z „Komise Evropských

18

DRUHÝ PILÍŘ: SPOLEČNÁ ZAHRANIČNÍ A BEZPEČNOSTNÍ POLITIKA Před uzavřením Smlouvy o EU probíhala politická spolupráce členských států ES v rámci „evropské politické spolupráce“ (EPS), která vznikla v roce 1970 a která byla dále posílena a rozšířena Jednotným evropským aktem (1986/87). Jednalo se přitom o pravidelné konzultace ministrů zahraničí a stálé kontakty jejich úřadů. Cílem EPS bylo přivést členské státy k vzájemnému lepšímu pochopení v oblasti zahraniční politiky, k harmonizaci jejich stanovisek a – do maximální možné míry – ke společnému postupu. Avšak všechna rozhodování musela být přijímána jednomyslně. Politické krize v poslední době (válka v Zálivu, občanská válka v Jugoslávii, rozpad Sovětského svazu) velice jasně ukázaly, že tento nástroj zahraniční a bezpečnostní politiky neumožňuje Evropské unii takové vystupování na světové scéně, které by dostatečně odpovídalo její pozici největší obchodní velmoci světa. Ve Smlouvě o EU se hlavy států a vlád shodly na tom, že budou krok za krokem rozvíjet společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, mezi jejíž cíle patří: • zajištění společných hodnot, základních zájmů a nezávislosti EU; • posílení bezpečnosti EU a jejích členských států;

19

PRINCIPY FUNGOVÁNÍ EVROPSKÉ UNIE

EU na rozdíl od většiny členských zemí nemá ústavu ve formě nějaké ústavní listiny, nýbrž disponuje souhrnem pravidel a základních hodnot, které odpovědná místa považují za závazné. Tyto normy zčásti nalezneme v zakládacích smlouvách a v právních aktech orgánů Společenství, avšak zčásti jsou též tvořeny zvykovým právem.

• zajištění světového míru a posílení mezinárodní bezpečnosti v souladu se zásadami Charty Organizace spojených národů a se zásadami helsinského závěrečného aktu z roku 1975 a Pařížské charty z roku 1990, které v roce 1994 shrnula Organizace pro bezpečnost a spolupráci v Evropě (OBSE); • podpora mezinárodní spolupráce; • podpora demokracie a vlády zákona a zajištění lidských práv a základních svobod. Jelikož EU není žádný stát, lze tyto cíle uskutečňovat pouze na základě postupných kroků. Zahraniční a především bezpečnostní politika patří tradičně k těm oblastem, kde si státy svou suverenitu (státní svrchovanost) mimořádně pečlivě střeží. Je velice obtížné definovat společné zájmy v této oblasti také proto, že jen Francie a Velká Británie vlastní atomové zbraně. Další problém spočívá v tom, že ne všichni členové EU jsou současně členy obranných aliancí NATO (Irsko, Rakousko, Finsko a Švédsko) a ZEU (Dánsko, Řecko, Irsko). Rozhodování v oblasti „společné zahraniční a bezpečnostní politiky“ jsou proto v současné době stále ještě přijímána v rámci spolupráce mezi státy. V mezidobí se ale vytvořil samostatný soubor nástrojů pro tuto oblast, jehož reflexi nalezneme v Amsterodamské smlouvě a díky němuž získala mezistátní spolupráce jasné obrysy. Tak jsou v oblasti druhého (a třetího) pilíře přijímána rozhodnutí o zásadách, rozhodnutí o společných akcích a opatřeních, jsou formulovány společné postoje a vznikají rámcová rozhodnutí. Zejména rámcová rozhodnutí se podobají směrnicím ES, nemají však – stejně tak jako další nástroje EU – přímou platnost a nelze se dožadovat jejich přímé aplikace v členských státech. Ani ESD nemůže tato opatření a rozhodnutí napadnout.

TŘETÍ PILÍŘ: POLICEJNÍ A JUSTIČNÍ SPOLUPRÁCE V TRESTNÍCH VĚCECH Cílem spolupráce v oblasti justice a trestních věcí je společným postupem garantovat všem občanům prostor svobody, bezpečnosti a práva, a to prevencí a bojem proti kriminalitě (obzvláště proti terorismu, obchodu s lidmi, ilegálnímu obchodu se zbraněmi a drogami, proti korupci a podvodům), proti rasismu a xenofobii (čl. 29 a 30 Smlouvy o EU). Již byla provedena první slibná opatření: přijetí směrnice proti praní peněz a vytvoření evropského policejního úřadu (Europol), který začal fungovat v roce 1998. V oblasti justiční spolupráce jde navíc také o ulehčení a urychlení spolupráce při soudních procesech, při výkonu rozhodnutí, usnadnění vydávání osob mezi členskými státy, určení minimálních pravidel vztahujících se k základním charak-

20

teristikám skutkových podstat trestných činů a dále k trestům na poli organizovaného zločinu, terorismu a obchodu s drogami (čl. 31 a 32 Smlouvy o EU). Stejně jako v oblasti zahraniční a bezpečnostní politiky neprobíhá spolupráce v této sféře na základě rozhodovacích procedur ES, ale na základě spolupráce jednotlivých států.

PRÁVNÍ CHARAKTER ES A EU Chceme-li posoudit právní podstatu organizace, musíme zkoumat její obecné právní zásady a rovněž její charakteristické vlastnosti.

1. PRÁVNÍ CHARAKTER ES Právní podstata ES byla vyjádřena ve dvou rozhodujících rozsudcích Soudního dvora ES z let 1963 a 1964. • VAN GEND & LOOS V tomto právním sporu zažalovala nizozemská přepravní společnost „Van Gend & Loos“ u nizozemského soudu nizozemskou celní správu, která na dovoz chemického produktu z Německa uvalila vyšší clo oproti předchozím dovozům. Firma v této praxi viděla porušení článku 12 Smlouvy o založení EHS (nyní čl. 25 Smlouvy o založení ES), který členským státům zakazuje zavádění nových a zvyšování již existujících cel v oblasti společného trhu. Nizozemský soud proces přerušil a obrátil se na ESD se žádostí o obsahové a právní objasnění důsledků tohoto článku Smlouvy o založení ES. ESD se tohoto soudního procesu chopil jako příležitosti k vyjádření některých základních zjištění týkajících se právního charakteru ES. Ve svém rozsudku ESD konstatuje: „Cílem Smlouvy o založení EHS je vytvoření společného trhu, jehož fungování se bezprostředně týká každého jednotlivého příslušníka Společenství; tím je současně řečeno, že tato Smlouva je víc než jen dohoda, která zakládá vzájemné povinnosti mezi státy, které Smlouvu podepsaly. Toto pojetí bylo potvrzeno vytvořením orgánů, na něž byla delegována výsostná práva, jejichž výkon se dotýká členských států i jejich občanů ... z toho všeho lze vyvozovat, že Společenství vytváří nový právní řád mezinárodního práva, v jehož prospěch členské státy omezily svá suverénní práva, i když jen v omezených oblastech, a jehož subjekty jsou nejen členské státy, ale i jejich státní příslušníci.“

22

• COSTA/ENEL O rok později poskytl případ „Costa/ENEL“ ESD příležitost, aby ještě prohloubil svou analýzu. V tomto případu šlo o to, že v roce 1962 Itálie zestátnila produkci a distribuci elektrické energie a přenesla takto získaná aktiva energetických společností na společnost ENEL. Pan Costa, jakožto akcionář firmy Edison Volt, jedné ze znárodněných společností, se domníval, že byl takto připraven o své dividendy, a odmítl následně zaplatit účet za elektřinu ve výši 1 926 ITL. Před arbitrážním soudem v Miláně obhajoval pan Costa své počínání mimo jiné také tím, že zestátnění odporuje celé řadě ustanovení Smlouvy o založení ES. Aby mohl arbitrážní soud posoudit tvrzení obhajoby pana Costy, předložil Evropskému soudnímu dvoru různé otázky k výkladu Smlouvy o založení ES. Ve svém rozsudku ESD k právnímu charakteru ES uvedl: „Na rozdíl od obvyklých mezinárodních smluv vytvořila Smlouva o EHS vlastní právní řád, který ... se stal součástí právního řádu členských států a který jsou jejich soudy povinné aplikovat. Tím, že bylo na neomezenou dobu založeno Společenství, jež je vybaveno vlastními institucemi, právní subjektivitou, pravomocí vytvářet vlastní legislativu a schopností rozvíjet vlastní aktivity na mezinárodním poli a zejména skutečnými pravomocemi vyplývajícími z omezení kompetencí nebo přenosem pravomocí ze států na Společenství, tyto státy omezily svá suverénní práva..., a vytvořily tak soubor práva závazného pro jejich příslušníky i pro ně samotné.“ Na základě podrobné argumentace učinil ESD následující závěry: „Z toho všeho vyplývá, že právu vytvořenému Smlouvou, tj. autonomnímu prameni práva, nejsou, respektive nemohou být kvůli jeho svébytnosti nadřazeny jakkoliv vytvořené vnitrostátní právní předpisy, pokud mu nemá být odepřen jeho charakter práva Společenství anebo pokud nemá být zpochybněna samotná právní podstata Společenství. Přenesení některých práv a povinností z vnitrostátních právních systémů na úroveň Společenství způsobilo trvalé omezení suverénních práv členských států, jež nemůže být zpětně zrušeno pozdějšími jednostrannými opatřeními, která jsou neslučitelná s pojetím Společenství.“ Ve světle těchto rozsudků se jako typické prvky zvláštního právního charakteru ES jeví:

23

• INSTITUCIONÁLNÍ STRUKTURA, která zajišťuje, že aktivity ES reflektují celoevropské zájmy, tj. zájmy, které se odrážejí v cílech Společenství; • PŘENÁŠENÍ PRAVOMOCÍ na instituce Společenství, které jde dál, než je zvykem u jiných mezinárodních organizací, a které se rozšiřuje i do oblastí, ve kterých si státy svá práva obvykle ponechávají; • VYTVOŘENÍ VLASTNÍHO PRÁVNÍHO ŘÁDU, který je nezávislý na právních řádech jednotlivých členských států; • BEZPROSTŘEDNÍ APLIKOVATELNOST PRÁVA SPOLEČENSTVÍ, což umožňuje plnou a jednotnou použitelnost práva Společenství ve všech členských státech a současně dává možnost ukládat povinnosti a zakládat práva jak členských států, tak i jejich občanů; • PŘEDNOST PRÁVA SPOLEČENSTVÍ, čímž je zajištěno, že právo Společenství nemůže být národním právem ani zrušeno, ani změněno a že má v kolizních případech právo Společenství přednost před právem národním. ES je tedy autonomní entita s vlastními suverénními právy a právním řádem nezávislým na členských státech. Tomuto právnímu řádu jsou v oblastech kompetencí ES podřízeny jak členské země, tak i jejich občané.

2. PRÁVNÍ CHARAKTER EU EU již není pouhým naplánovaným cílem integračního procesu, ale mezinárodní organizací svého druhu, zřízenou Maastrichtskou smlouvou. Svébytnost této organizace spočívá v její konstrukci: je právním zastřešením tří Evropských společenství, a to jak v politikách, které je doplňují, tak i v oblasti spolupráce členských zemí. Přitom však zůstává právní řád této organizace daleko pozadu za právním řádem ES. Tak v obou dvou pilířích EU zřízených vedle ES neplatí zásady autonomie, bezprostřední použitelnosti a přednosti práva ES, jež jsou pro právní řád ES nepostradatelné. Tyto pilíře spíše zahrnují programy a prohlášení o budoucích záměrech, které jsou uskutečňovány formou mezivládní spolupráce. Současně představují jenom předstupeň pozdější „institucionalizované“ Unie. Na tom nic nemění skutečnost, že EU využívá pro plnění svých úkolů instituce ES, neboť mohou působit jako „instituce EU“ jenom v souladu se Smlouvou o EU, tzn. pouze v oblasti spolupráce členů ve druhém a třetím pilíři. Smlouva o Evropské unii tedy není ústavou EU, která by komplexně upravovala politický systém Unie.

24

3. ODLIŠNOST OD JINÝCH TYPŮ POLITICKÝCH ORGANIZACÍ ES a EU mají charakteristické vlastnosti, které určují rysy společné jak pro ně, tak i pro jiné organizace. Tyto vlastnosti ale současně ukazují i jejich odlišnost od obvyklých mezinárodních organizací i od struktur federálního typu. EU samotná není žádným hotovým produktem, nýbrž spíše evolučním systémem, jehož konečnou formu dnes ještě nelze předvídat. S obvyklými mezinárodními organizacemi má EU společné pouze to, že také vznikla na základě mezinárodní smlouvy. Včleněním ES do organizační struktury EU se ale Evropská unie značně vzdálila klasickému mezinárodnímu právu. Zakládací akty ES, které taktéž spočívají na základě mezinárodních smluv, vedly totiž ke zřízení samostatných Společenství, vybavených vlastními suverénními právy a kompetencemi. Členské státy se ve prospěch těchto Společenství vzdaly části svých suverénních práv. Také souhrn úkolů, které byly na ES přeneseny, je podstatně odlišný od jiných mezinárodních organizací. Zatímco se u posledně jmenovaných jedná hlavně o plnění přesných technických úkolů, na něž dohlíží nějaký mezinárodní orgán, jde v případě ES o oblasti činnosti, které ve svém celku vykazují základní atributy státnosti. Tyto odlišnosti Evropských společenství od normálních mezinárodních organizací posouvají ES a s nimi i EU směrem k státnímu útvaru. Především částečné vzdání se suverenity členských států ve prospěch ES je považováno za znamení, že EU již vykazuje charakteristiky podobné jako federální státy. Toto pojetí však nezohledňuje fakt, že instituce EU mají pravomoci, které směřují pouze k dosažení cílů ve specifických oblastech tak, jak je to stanoveno ve Smlouvách Společenství. Na rozdíl od států si proto nemohou své cíle svobodně zvolit a nedokáží se vyrovnat se všemi nároky, které jsou dnes kladeny na moderní stát. EU chybí jak jurisdikce ve všech oblastech, charakteristická pro státy, tak i pravomoc vytvářet takovou jurisdikci nad novými oblastmi („jurisdikce nad jurisdikcí“). EU proto není ani obyčejnou mezinárodní organizací ani svazkem států, ale spíše autonomní entitou někde mezi těmito dvěma klasickými variantami. V právnických kruzích se dnes pro toto zvláštní postavení používá termín „nadnárodní organizace“.

25

ÚKOLY EU Seznam úkolů, které jsou na EU přeneseny, velmi silně připomíná ústavní pořádek státu. Přitom se nejedná, jak je běžné u ostatních mezinárodních organizací, o přesně ohraničené technické úkoly, na něž dohlíží nějaký mezinárodní orgán, nýbrž o oblasti činnosti, které ve svém celku vykazují základní atributy státnosti. V rámci Smlouvy o založení ES spočívá úloha EU ve vytvoření společenství členských států, a to zřízením společného trhu, který by v sobě propojil národní trhy členských zemí a v němž by všechno zboží i služby mohlo být nabízeno i prodáváno za stejných podmínek jako na vnitřním trhu; a dále též prostřednictvím postupného sbližování národních hospodářských politik. Koncept vytvoření společného trhu byl znovu oživen „Programem k dokončení vnitřního trhu do roku 1992“. Tento program vznikl díky dvojímu zjištění: jednak že úplnému prosazení svobod společného trhu dosud brání řada národních překážek. A jednak že dosud existují důležité části hospodářství, jako třeba telekomunikace a veřejné zakázky, jichž se společný trh prozatím nedotkl. V Bílé knize k dokončení vnitřního trhu předložila již v červnu 1985 Evropská komise hlavám států a vlád tehdejších deseti členských států soubor opatření, který zahrnoval kolem 300 návrhů právních aktů a přesný časový harmonogram a kterým měly být do konce roku 1992 odstraněny všechny překážky ještě existující uvnitř Společenství. Komise pak byla hlavami států a vlád pověřena uskutečněním programu „Vnitřní trh 1992“ ještě týž rok na summitu v Miláně. Aby ale bylo dosaženo během sedmi let cíle, jenž nebyl uskutečněn s méně členskými státy během téměř tří desetiletí, bylo potřeba víc než jen politická deklarace a přijetí jednoho programu: cíl „Vnitřní trh 1992“ se musel stát součástí Římských smluv. Toho bylo dosaženo Jednotným evropským aktem, který doplnil Smlouvu o založení E(H)S mimo jiné o ustanovení, podle něhož Společenství přijme všechna potřebná opatření, aby do 31. prosince 1992 postupně vytvořila vnitřní trh (čl. 14, dříve čl. 7 a, Smlouvy o založení ES; předtím čl. 8 a Smlouvy o založení EHS). Ve všech podstatných záležitostech bylo v určeném časovém rámci dosaženo splnění tohoto programu. Orgánům Společenství se podařilo vytvořit právní rámec pro fungování vnitřního trhu. Tento právní rámec byl široce převzat do národních legislativ, takže se vnitřní trh již stal skutečností. I v každodenním životě je fungování vnitřního trhu očividné, zvláště při cestování uvnitř EU, které již dlouho není přerušováno osobními kontrolami na státních hranicích.

26

Smlouvou o Evropské unii pronikla ES do nové hospodářské a sociální dimenze. Zavedení eura (čl. 121 odst. 4 Smlouvy o EU) jako jednotné evropské měny pro 11 z 15 členských zemí 1. ledna 1999 (zavedení eura se dobrovolně zřekla Velká Británie, Dánsko a Švédsko, Řecko splnilo předpoklady pro přijetí k 1. 1. 2001), je dalším viditelným znamením hospodářské propojenosti států EU a zároveň posílením vnitřního trhu. Jako jediný platební prostředek uvnitř EU nahradí euro od 1. ledna 2002 národní měny všeobecně v platebním styku a stane se tak měnou všech občanů EU. Zavedením občanství Unie (čl. 17 a násl. Smlouvy o založení ES) byly dále posíleny zájmy a práva státních příslušníků členských států uvnitř EU. Požívají svobody pohybu uvnitř Unie (čl. 18 Smlouvy o založení ES), aktivního i pasivního volebního práva při komunálních volbách (čl. 19 Smlouvy o založení ES), diplomatické ochrany všemi členskými státy ve třetích zemích (čl. 20 Smlouvy o založení ES), petičního práva u Evropského parlamentu (čl. 21 Smlouvy o založení ES). Ve spojení se všeobecným zákazem diskriminace mají právo, aby se s nimi v každém členském státě zacházelo tak, jak tento stát zachází se svými vlastními státními příslušníky (čl. 17 odst. 2 v souvislosti se čl. 12 Smlouvy o založení ES). Jedním z nejdůležitějších úkolů EU se vzhledem k léta trvající, znepokojivě vysoké nezaměstnanosti stal rozvoj evropské strategie zaměstnanosti. Za tímto účelem byla do Smlouvy o založení ES včleněna samostatná kapitola o zaměstnanosti (kapitola VIII, čl. 125-130). Členské státy a ES jsou vyzývány, aby vytvořily strategii zaměstnanosti a podporovaly kvalifikovanost, vzdělávání a flexibilitu pracovníků; kromě toho se musí pracovní trh přizpůsobit nárokům na hospodářské změny. Podpora zaměstnanosti je chápána jako záležitost společného zájmu. To vyžaduje od členských států sladění jejich národních aktivit v Radě EU. ES má přispět k vysoké míře zaměstnanosti tím, že podporuje spolupráci členských zemí, usnadňuje jejich opatření a v případě potřeby je – s ohledem na jurisdikci členských zemí – doplňuje. V rámci Smlouvy o EU jde o nové politiky a formy spolupráce v oblasti zahraniční a bezpečnostní politiky i o spolupráci v oblasti justice a vnitra.

PRAVOMOCI EU Smlouvy o založení ES ani zakládací smlouva EU neudělují orgánům Společenství všeobecné oprávnění k přijímání všech opatření směřujících k uskutečnění smluvních cílů, nýbrž v každé kapitole vyjmenovávají pravomoci určující jejich činnost (princip omezeného zmocnění). Členské státy tuto cestu zvolily

27

proto, aby – poté, co se vzdaly některých vlastních pravomocí – byl tento proces přehledný a kontrolovatelný. Objem zmocnění se co do rozsahu liší podle druhu a míry přenesení úkolů na ES a EU v jednotlivých oblastech. V rámci ES je objem pravomocí pojat velice široce. Například v oblasti společné dopravní politiky mohou být vydávány všechny předpisy, které slouží účelu této společné politiky (čl. 75 odst. 1 Smlouvy o založení ES); ve společné zemědělské politice (čl. 34 odst. 2 Smlouvy o založení ES) i v oblasti volného pohybu pracovních sil (čl. 40 Smlouvy o založení ES) mohou být přijímána všechna potřebná opatření. Naproti tomu je jednací prostor ES a jejich institucí omezen přesně vymezenými předpoklady např. v právu hospodářské soutěže (čl. 81 a násl. Smlouvy o založení ES), v kulturní a vzdělávací politice (čl. 150 a 151 Smlouvy o založení ES), ve zdravotní politice a ochraně spotřebitele (čl. 152 a 153 Smlouvy o založení ES) nebo v politice ochrany životního prostředí (čl. 175 Smlouvy o založení ES).

tyto pravomoci pro zajišťování vnějších vztahů. Podle nich na sebe mohou ES přijmout závazky vůči nečlenským zemím nebo jiným mezinárodním organizacím v oblastech, které jsou zahrnuty do souhrnu úkolů ES. Názorný příklad nám dává právní spor „Kramer“, kterým se zabýval ESD. Při něm šlo o pravomoc ES spolupracovat s mezinárodními organizacemi při stanovování kvót na lov mořských ryb a případně na sebe přijímat mezinárodněprávní závazky. ESD odvodil potřebnou vnější kompetenci ES (při absenci výslovné úpravy ve Smlouvě o založení ES) z jejich vnitřních pravomocí pro politiku rybolovu v rámci společné zemědělské politiky.

Kromě těchto zvláštních oprávnění k jednání otevírají Smlouvy Společenství institucím ES možnost konat, když je to žádoucí k dosažení některého ze smluvních cílů (čl. 308 Smlouvy o založení ES, čl. 203 Smlouvy o založení Euratomu, čl. 95 odst. 1 Smlouvy o založení ESUO – subsidiární zmocnění k jednání). Tím však není institucím uděleno všeobecné zmocnění, které by umožňovalo zajišťování úkolů nacházejících se mimo oblast smluvních cílů. Instituce Společenství také nemohou na základě subsidiárního zmocnění k jednání rozšiřovat své kompetence na úkor členských států. V praxi jsou možnosti tohoto zmocnění používány stále častěji, neboť ES plnilo v průběhu let nové a nové úkoly, které při uzavírání zakládacích Smluv nebyly předvídány a pro něž tudíž v zakládacích Smlouvách chybějí odpovídající zmocnění pro jednotlivý případ. Zde lze poukázat např. na ochranu životního prostředí a ochranu spotřebitele; četné výzkumné programy mimo Evropské společenství pro atomovou energii, které byly přijímány od roku 1973; zřízení Evropského fondu regionálního rozvoje, jenž má přispívat ke zmírňování rozdíl mezi rozdílů rozvinutými a méně vyvinutými regiony Společenství. Pro tyto oblasti však mezitím byla přijata speciální zmocnění (Jednotným evropským aktem a Smlouvou o EU upravená Smlouva o založení ES). Touto výslovnou úpravou kompetencí ES podstatně poklesl význam subsidiárního zmocnění k jednání.

Výkon těchto kompetencí podléhá principu subsidiarity, přijatém z katolické sociální nauky, jenž byl zakotvením ve Smlouvě o založení ES (čl. 5) vyzdvižen na konstitucionální úroveň. Tento princip má dvě stránky: jednu pozitivní a druhou negativní: Pozitivní stránka, tzn. ta, která stimuluje kompetence ES, říká, že ES má jednat, pokud lze daných cílů lépe dosáhnout na úrovni Společenství; negativní stránka principu subsidiarity znamená, že ES mají zůstat nečinné v případě, že k uskutečnění postačí jednání členských států. V praxi to znamená, že všechny instituce Společenství, obzvláště Komise, musejí dokazovat, že je třeba úpravy na úrovni ES a jednání Společenství. Mohl by zde být parafrázován Montesquieu: pokud není nutné přijmout úpravu na úrovni ES, je nutné ji nepřijímat. Jestliže je však zjištěna potřeba úpravy na úrovni Společenství, pak je vhodné si položit otázku intenzity a typu opatření, které Společenství přijmou. Odpovědí je zde princip proporcionality, který se díky judikatuře ESD stal součástí právního řádu Společenství. Potom je ale namístě zevrubně prozkoumat, zda je nutný právní instrument a zda by nebyly dostatečně účinné jiné prostředky k jednání. To znamená především to, že rámcová legislativa, minimální standardy a pravidla vzájemného uznávání národních předpisů mají být upřednostňovány před příliš detailními právními předpisy Společenství. V jednom z protokolů připojeném k Amsterodamské smlouvě je princip subsidiarity dále konkretizován. Jsou zde jednotlivě vyjmenovány všechny takové procesně právní i obsahové požadavky přijímání právních aktů ES, které lze odvodit od principu subsidiarity. Nyní tedy existují přesná pravidla použití tohoto principu; současně je tím ulehčeno právní přezkoumání respektování principu subsidiarity instituce Společenství.

A konečně existují také pravomoci k přijetí takových opatření, která jsou potřebná k účinnému a smysluplnému provádění již získaných pravomocí (pravomoc vyplývající z věcné souvislosti). Zvláštního významu dosáhly

V rámci druhého a třetího pilíře EU (společná zahraniční a bezpečnostní politika a policejní a justiční spolupráce) se pravomoci institucí Společenství omezují na podporu a usnadňování spolupráce, kterou formulovaly samy

28

29

členské státy, a to prostřednictvím Evropské rady. Neproběhlo zde úplné ani částečné delegování pravomocí členských zemí na instituce Společenství; místo toho zůstávají členským státům pravomoci v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky, v justiční spolupráci i policejní spolupráci v boji proti kriminalitě. Členské země se ale zavázaly v rámci EU při využití institucionální struktury ES k dalekosáhlé spolupráci a ke společnému postupu.

INSTITUCE EU Třetí otázka, která vzniká v souvislosti s principy fungování ES, se týká jejich organizace: Jaké instituce mají ES? ES zajišťují funkce, jež obvykle náležejí jen státům; mají tedy rovněž vládu, parlament, správní úřady a soudy, tak jak je známe z členských států? Provádění úkolů delegovaných na ES a řízení integračního procesu byly vědomě svěřeny nejen iniciativě a kompetencím členských zemí nebo mezinárodní spolupráci. ES disponuje institucionálním systémem, který umožňuje udělovat evropskému sjednocování nové impulsy, stanovovat nové cíle a vytvářet ve všech oblastech, kde k tomu mají ES pravomoc, právo ES, závazné jednotně pro všechny členské státy. Hlavními aktéry v institucionálním systému EU je na jedné straně Evropská rada a na druhé straně instituce ES, mezi něž patří Evropský parlament, Rada EU, Evropská komise, Soudní dvůr ES a Evropský účetní dvůr. Tyto instituce doplňuje ještě Evropská centrální banka, Evropská investiční banka, Hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů. Z těchto institucí byly ESD a Parlament, ten však pod označením „Shromáždění“, od počátku společné pro všechna tři Společenství. To zajistila dohoda mezi původními šesti členskými státy, která byla v roce 1957 podepsána současně s Římskými smlouvami. Vytváření společných institucí bylo dokončeno v červenci 1967 Smlouvou o ustavení společné Rady a společné Komise Evropských společenství (slučovací smlouva). Od té doby mají všechna tři Společenství shodnou institucionální strukturu.

EVROPSKÁ RADA (čl. 4 Smlouvy o EU) Evropská rada se vyvinula z vrcholných setkání hlav států a vlád členských zemí ES. Na pařížském summitu v prosinci 1974 se hlavy států a vlád dohodly, že se napříště budou třikrát ročně scházet jakožto Evropská rada. Formálně byla Evropská rada do institucionální struktury ES začleněna Jednotným evropským aktem v roce 1987 (čl. 23). Dnes je Evropská rada orgánem Evropské unie (čl. 4 Smlouvy o EU).

30

V Evropské radě se setkávají minimálně dvakrát ročně šéfové států a vlád a předseda Komise. Jsou doprovázeni ministry zahraničních věcí a členem Komise (čl. 4 odst. 2 Smlouvy o EU). Funkce Evropské rady spočívá ve vytýčení politického směřování evropské integrace, a to s ohledem jak na ES, tak i na EU. Zajištění úkolů Evropské rady probíhá na základě přijetí principiálních politických rozhodnutí nebo na základě formulování směrnic a instrukcí pro práci Rady EU nebo Evropské komise. Takové podněty Evropské rady byly výchozím bodem např. v případě hospodářské a měnové unie, evropského měnového systému, přímých voleb do Evropského parlamentu a na poli přijímání nových členů.

EVROPSKÝ PARLAMENT (čl. 189-210 Smlouvy o založení ES) Evropský parlament (EP) zastupuje podle Smluv Společenství národy států, které tvoří ES (čl. 189 odst. 1 Smlouvy o založení ES). Vznikl ze Společného shromáždění ESUO, Shromáždění EHS a Shromáždění Euratomu, jež se dohodou o společných institucích Evropských společenství z roku 1957 (1. slučovací smlouva) sloučily do jednoho „Shromáždění“. Oficiální přejmenování na Evropský parlament následovalo až úpravou Smlouvy o založení ES Smlouvou o Evropské unii; tím však došlo pouze k oficiálnímu uznání všeobecně používaného termínu, jehož používání spočívá na změně provedené Shromážděním, které se v roce 1958 samo přejmenovalo na „Evropský parlament“.

a teprve v roce 1999 systém poměrného zastoupení, používaný v ostatních členských zemích. Předseda, místopředsedové a kvestoři tvoří předsednictvo EP, které je Evropským parlamentem voleno každého 2 1/2 roku. Do rozšířeného předsednictva patří ještě předsedové frakcí, kteří jsou zodpovědní za otázky interní organizace EP, meziinstitucionální vztahy v rámci EU a za vztahy k institucím mimo EU. Přidělení křesel jednotlivým zemím vede čistě matematicky k tomu, že jeden poslanec z Německa reprezentuje 808 000 občanů, jeden poslanec z Lucemburska naproti tomu jen zhruba 60 000. České republice náleží podle Smlouvy z Nice 24 poslaneckých křesel, což je srovnatelný počet z Řeckem, Belgií, Maďarskem a Portugalskem. Přímými volbami získal EP demokratickou legitimitu, a může si tak nárokovat, že zastupuje občany členských států ES. Avšak samotná existence přímo voleného parlamentu nemůže splnit základní požadavek demokratické ústavy, aby všechna státní moc vycházela od lidu. K tomu patří vedle transparentnosti rozhodovacích procesů a reprezentativnosti rozhodovacích orgánů také parlamentní kontrola a legitimita těch institucí Společenství, které se účastní rozhodovacích procesů. EP získal Smlouvou o EU právo ovlivňovat ustavení Komise a jmenovat jejího předsedu (tzv. právo investitury). Naproti tomu srovnatelný vliv na složení Rady EU neexistuje. Ta podléhá parlamentní kontrole jen do té míry, do jaké je každý z jejích členů podřízen kontrole svého domácího parlamentu.

Složení a volby Úkoly Evropský parlament se od 1. května skládá z 732 poslanců zástupců národů členských států Společenství“.

Lze rozlišovat tři funkční oblasti EP:

Tito zástupci byli až do roku 1979 členy národních parlamentů, z jejichž středu byli vybíráni a vysíláni do EP. Všeobecná a přímá volba poslanců EP obyvatelstvem členských států, jak byla předpokládána již ve Smlouvách Společenství, se mohla po mnoha neúspěšných iniciativách konečně uskutečnit v roce 1979. Přímé volby se od té doby konají v odstupu pěti let, což odpovídá délce „legislativní periody“. Jednotný volební systém podle práva Společenství však dosud neexistuje. Také při posledních přímých volbách do EP v červnu 1999 bylo stejně jako v roce 1979 použito národní volební právo. Například ve Velké Británii při evropských volbách byl ještě v roce 1994 použit většinový volební systém

Rozhodovací funkce: Rozhodovací funkce EP byla podstatně posílena po zavedení dvou nových legislativních procedur, procedury spolupráce (zavedena roku 1987 Jednotným evropským aktem, čl. 252 Smlouvy o založení ES) a procedury spolurozhodování (zavedena roku 1993 Smlouvou o EU, čl. 251 Smlouvy o založení ES), které budou ještě detailně popsány při výkladu legislativního procesu. V rámci těchto dvou procedur je EP umožněno nejen formulovat při větším počtu čtení změny legislativních aktů ES a v určitých mezích působit úspěšně i ve vztahu k Radě, nýbrž také (při proceduře spolurozhodování) zúčastnit se legislativního procesu společně s Radou jako rovnocenný spolutvůrce práva.

32

33

Tradičně velice silné postavení má EP při vyjednávání o rozpočtu. EP má poslední slovo u tzv. „nepovinných výdajů“ ES, tzn. těch výdajů, které nutně nevyplývají z pravidel fungování Společenství. Jsou to administrativní výdaje institucí a především „operační výdaje“ v rámci strukturálních fondů, výzkumné politiky, energetické politiky, dopravní politiky nebo ochrany životního prostředí. Tyto výdaje tvoří téměř polovinu rozpočtu ES (v roce 1999 46,3 %). Kromě toho mají rozhodující vliv na strukturu ES, neboť (spolu)rozhodují o pokroku a prohloubení základních politik Společenství (např. sociální, regionální, výzkumné nebo dopravní politiky a ochrany životního prostředí) a tvoří základní předpoklad pro zahájení nových aktivit, třeba v oblasti vzdělání nebo ochrany spotřebitele. EP má možnost měnit rozdělování těchto výdajů a v určitých mezích také zvyšovat jejich objem. To zajišťuje Evropskému parlamentu podstatný vliv na konkrétní utváření politik Společenství financovaných nepovinnými výdaji. Druhá polovina rozpočtu ES je tvořena tzv. „povinnými výdaji“, tzn. výdaji, které nutně vyplývají z pravidel fungování Společenství (zde jde zejména o výdaje na společnou zemědělskou politiku). Ve vztahu k těmto výdajům může EP navrhovat změny. Pokud tyto změny nepřesahují celkový objem povinných výdajů, platí změny za přijaté, jestliže je Rada neodmítne kvalifikovanou většinou. A EP má konečně také právo odmítnout rozpočet jako celek a udílet absolutorium Komisi za provádění rozpočtu za předchozí rok. EP disponuje právem souhlasu u všech důležitých mezinárodních smluv (čl. 300 odst. 3 Smlouvy o založení ES) i u smluv o přistoupení, které jsou uzavírány s novými členskými státy a které stanovují podmínky přístupu (čl. 49 Smlouvy o EU). Souhlasu EP je mimo to třeba při jmenování předsedy Komise, při schvalování složení Evropské komise, při změnách stanov Evropské centrální banky a v neposlední řadě při rozhodování o jednotném postupu při volbách do EP.

Kontrolní pravomoci: Kontrolní funkce přejímá EP výhradně vůči Komisi. Kontrola spočívá především v tom, že Komise musí zodpovídat otázky EP, obhajovat své návrhy při veřejných plenárních debatách, předkládat EP každoročně k diskusi „souhrnnou zprávu o činnosti ES“. Při této příležitosti může EP vyslovit Komisi dvoutřetinovou většinou nedůvěru a přinutit ji tak k odstoupení (čl. 201 Smlouvy o založení ES). Dosud bylo v EP předloženo pět žádostí o vyslovení nedůvěry, naposledy v lednu 1999, z nichž se ve třech případech dospělo až k hlasování; všechny však byly zamítnuty. Toto hlasování o nedůvěře bylo ještě zvýrazněno Smlouvou o EU, neboť Parlament díky právu investitury ovlivňuje jmenování Komise, která byla objektem jeho kritiky. Jelikož i Radě EU jsou v praxi Společenství Parlamentem kladeny otázky, disponuje EP možností přímého politického dialogu se dvěma důležitými legislativními institucemi ES. Tyto možnosti politické kontroly EP byly Smlouvou o EU rozšířeny o další kontrolní mechanismy. Pochybení nebo nedostatky v ES může Parlament nechat prozkoumat speciálně k tomu určenými vyšetřovacími výbory. Takový výbor například figuroval při objasňování odpovědnosti Komise za opožděnou reakci na „nemoc šílených krav“, která se objevila ve Velké Británii a která představuje hrozbu zdraví a životu lidí. Kromě toho je zajištěno právo každého občana a každé právnické osoby směřovat na EP petice, které jsou zpracovávány stálým petičním výborem. Navíc také EP využil možnosti jmenovat ombudsmana, který se zabývá stížnostmi na pochybení při činnosti institucí nebo dalších zařízení Společenství (s výjimkou Evropského soudního dvora). Ombudsman smí provádět vyšetřování a musí informovat dotčený orgán. Předkládá Parlamentu zprávu o svojí činnosti. Nově chtějí některé parlamentní frakce Evropského parlamentu pojmout jmenování nové Komise na podzim roku 2004. Na příklad Evropská lidová strana prosazuje, aby nová Komise a jmenování jejího předsedy odzrcadlovala výsledek voleb do Evropského parlamentu a aby Evropská komise prošla skutečným hlasováním o důvěře, tj. aby i její politická kompozice odzrcadlovala rozložení sil v Evropském parlamentu.

Poradní funkce: Svou poradní funkci vykonává EP především v rámci povinných, tzn. smluvně stanovených nebo fakultativních konzultací Radou nebo Komisí. Až do zavedení procedury spolupráce a procedury spolurozhodování zajišťovaly tyto konzultace účast EP na jediném tehdy existujícím legislativním procesu ES – navrhovací proceduře. Před přijetím rozhodnutí Rady musel nebo mohl být EP konzultován ohledně návrhů Komise. S tím, jak postupně ubývalo praktických případů použití navrhovací procedury (jak ještě uvidíme), klesal také význam poradní funkce EP ve srovnání s rozhodovací funkcí, (v každém případě to platilo pro formální legislativní proces).

Poslanci EP vytvářejí frakce. Vzhledem k charakteru EP jako orgánu Společenství se nejedná o národnostní rozdělení, ale o stranicko-politické frakce, které se tvoří na úrovni Společenství.

36

37

Způsob práce EP Základní pravidla způsobu práce EP jsou stanovena jednacím řádem.

Mimo to existuje v EP 17 stálých výborů. Před jednotlivé výbory předstupují příslušní členové Komise nebo jejich zástupci, aby parlamentu objasnili jednotlivá rozhodnutí Komise, návrhy Komise pro Radu a stanoviska Komise v Radě. Výbory takto získávají detailní pohled na aktivity Komise; jelikož jejich zasedání zpravidla nejsou veřejná, mohou jim být poskytnuty úplné a částečně též důvěrné informace. Výbory jsou tedy schopny účinně kontrolovat činnost Komise. A jsou to právě tyto výbory, které připravují stanovisko EP k návrhům Komise, žádosti Parlamentu o změnu „společného postoje“, formulovaného Radou, i usnesení EP, která spočívají na jeho vlastní iniciativě. Za tímto účelem ve výborech probíhají pravidelné konzultace s nezávislými osobnostmi, se zástupci dotčené organizace nebo hospodářských kruhů. Plenární zasedání EP se konají kromě srpna vždy jeden týden v měsíci ve Štrasburku, přičemž mohou přibýt ještě další zasedání, zejména pokud se jedná o rozpočtové otázky. Z naléhavých důvodů mohou být svolána také kratší neodkladná zasedání v Bruselu, která trvají jeden až dva dny. Taková zasedání EP umožňují, aby se bez prodlevy vyjádřil k důležitým otázkám (např. záležitosti Společenství, mezinárodní záležitosti, porušování lidských práv atd.). Plenární zasedání jsou zásadně veřejná. Přijímání rozhodnutí Zpravidla postačí pro přijetí rozhodnutí EP absolutní většina odevzdaných hlasů. S rostoucí důležitostí Evropského parlamentu však Smlouva klade ve větší míře přísnější požadavky na účast poslanců. Smlouva rozeznává celou řadu rozhodnutí, která mohou být přijata jen absolutní většinou všech poslanců EP. Tato většina představuje v současném parlamentu 314 hlasů. Pro vyjádření nedůvěry Komisi je třeba nejen většiny členů EP, ale musí být odhlasováno dvěma třetinami odevzdaných hlasů. Sídlo Evropská rada v Edinburghu určila jako sídlo EP Štrasburk a odstranila tím 30 let trvající provizorium. Praxe se tehdy vyvinula tak, že se plenární zasedání konají ve Štrasburku a Bruselu, v Bruselu probíhají i zasedání frakcí a výborů v týdnech, kdy se nekoná plenární zasedání, a generální sekretariát se nachází v Lucemburku. Evropská rada v Edinburghu potvrdila tento stav, ovšem spolu s opatřením, že se 12 plenárních zasedání ročně má odehrávat ve Štrasburku. Avšak v EP existují nyní stejně jako dříve silné

38

tendence učinit ve větší míře Brusel místem, kde se bude scházet plénum. Proto není jisté, že Štrasburk bude místem konání pro všech 12 zasedání ročně. Rozhodnutí Evropské rady v Edinburghu o sídle EP principiálně připouští i zasedání mimo Štrasburk, tzn. především v Bruselu.

RADA EVROPSKÉ UNIE (čl. 202 – 210 Smlouvy o založení ES) Složení a předsednictví V Radě EU jsou zastoupeny vlády členských států. Každá z 25 členských zemí vysílá jednoho nebo více zástupců, a to zpravidla, ale ne nutně, toho ministra (příp. jeho náměstka), který je zodpovědný za téma, jež má být předmětem jednání. Důležité je, aby osoba zastupující daný členský stát byla oprávněna za vládu tohoto státu závazně jednat. Rozdílné možnosti zastupování vlád členských států v Radě jasně ukazují, že neexistují stálí členové Rady; Rada namísto toho jedná v různém personálním i odborném složení. Jako „Rada pro všeobecné záležitosti“, která jedná o otázkách, jež překračují resortní rozměr, funguje „Rada ministrů zahraničí“, která se obvykle schází jednou měsíčně. Vedle toho existují i „rady odborných ministrů“, které se věnují specifickým odborným otázkám a scházejí se zhruba osmdesátkrát do roka. Podle toho, o jakou sféru se jedná, se v této souvislosti hovoří o „Radě Ecofin“ (Rada ministrů hospodářství a financí), „Radě ministrů zemědělství“, „Radě ministrů dopravy“, „Radě ministrů sociálních věcí“, „Radě ministrů životního prostředí“ atd. Předsednictví v Radě se jeden po druhém ujímají jednotlivé členské státy, a to vždy na šest měsíců. Pořadí je určováno jednomyslně Radou. Základem je princip, že se v předsednictví střídá vždy jeden malý a jeden velký členský stát. Změna předsednictví se odehrává vždy 1. ledna a 1. července daného roku. V roce 2003 bylo předsednickou zemí zprvu Nizozemí, po němž následovalo Itálie; v roce 2004 následuje Irsko. Vzhledem k relativně častému střídání předsednictví byla pro zachování kontinuity vytvořena tzv. „trojka“, kterou tvoří bývalá, současná a budoucí předsednická země. Úkolem předsednictví v Radě je všeobecná koordinace činnosti Rady a spolupracujících výborů. Kromě toho není zanedbatelný ani politický význam předsednictví v Radě, protože stát předsedající Radě získává mimořádné postavení na mezinárodní scéně, a především malé státy tak získávají možnost prosadit se politicky proti „velkým“ a profilovat se v evropské politice. Sídlem Rady je Brusel.

39

Úkoly V rámci ES a Euratomu spočívá úloha Rady především v tvorbě a aplikaci legislativy (čl. 202 Smlouvy o založení ES). V ESUO je Rada naproti tomu jen schvalujícím orgánem, který se zabývá jen některými, obzvláště důležitými rozhodnutími. Radě je též přisouzena úloha vzájemné koordinace hospodářské politiky členských států (čl. 202 Smlouvy o založení ES). K tomu může dojít jak formou nezávazných usnesení, tak i formou právně závazných rozhodnutí. V této oblasti byly pravomoci Rady podstatně rozšířeny a posíleny realizací evropské hospodářské a měnové unie, která začala na základě Smlouvy o EU. Tak se zlepšily možnosti Rady prosazovat „základní směry hospodářské politiky“, jak je sama formulovala, a to tím, že může v případě nekonzistentnosti hospodářské politiky členského státu (s politikou formulovanou Radou) tomuto státu dávat doporučení (čl. 99 odst. 4 Smlouvy o založení ES). Rada také získala možnost udělovat „napomenutí“ nebo dokonce uvalovat „sankce“ (čl. 104 odst. 9 a 11 Smlouvy o založení ES). Rada dále na základě předběžného návrhu Komise sestavuje návrh rozpočtu (čl. 272 odst. 3 Smlouvy o založení ES). Rada také Evropskému parlamentu doporučuje udělení absolutoria Komisi za provádění rozpočtu (čl. 276 odst. 1 Smlouvy o založení ES). Rada jmenuje členy Účetního dvora, Hospodářského a sociálního výboru a Výboru regionů. Rada je vedle toho nejvyšší administrativní úřad pro všechny úředníky a zaměstnance ES. A Rada je konečně také zodpovědná za uzavírání smluv mezi Společenstvím na jedné straně a třetími státy nebo mezinárodními organizacemi na straně druhé (čl. 300 a 310 Smlouvy o založení ES). Způsob práce Způsob práce Rady je do detailu propracován v jednacím řádu. V praxi se aktivity Rady odehrávají ve třech krocích: 1. Příprava zasedání Rady Příprava zasedání Rady je zajišťována dvěma stálými orgány, jež jsou začleněny do organizační struktury Rady: Výborem stálých zástupců vlád členských států a generálním sekretariátem. Úkolem Výboru stálých zástupců vlád členských států, pro nějž se obvykle používá francouzská zkratka Coreper (Comité des représentants permanents), je připravit obsahovou náplň činnosti Rady a vykonávat činnosti, které na něj Rada přenesla. Aby byl tento výbor schopen splnit 41

všechny na něj delegované úkoly, schází se jako Coreper I (zástupci stálých zástupců, kteří se věnují v podstatě především technickým otázkám rad odborných ministrů) a jako Coreper II (samotní stálí zástupci, kteří se věnují především všem politickým otázkám). Z tohoto rozdělení úkolů bylo vyňato zemědělství, pro které byl v roce 1960 vytvořen „Zvláštní výbor pro zemědělství“ (známý též jako CSA = Comité spécial de l’Agriculture), který přebírá roli Coreper v zemědělských otázkách. Příprava zasedání Rady probíhá na úrovni Coreper a CSA dvojím způsobem: V první řadě jde o to, aby bylo již na úrovni těchto výborů dosaženo dohody o řešení dané otázky. V této souvislosti se mohou výbory opřít o činnost zhruba 100 sektorově orientovaných pracovních skupin, které v Radě stále působí. Kromě toho ale mohou být vytvořeny i tzv. ad hoc skupiny, jež mají mandát na řešení specifických problémů. Za druhé je třeba zajistit, aby byly otázky, kterým se budou členové Rady věnovat a o kterých budou rozhodovat, již předem dostatečně zpracovány a aby o nich Rada byla informována. Tento dvojí přístup k přípravě odráží konkrétní agendu zasedání Rady. Zatímco se ty otázky, v nichž bylo již dosaženo shody, objevují při jednání Rady jako tzv. „body A“, jsou otevřené otázky, které je ještě třeba vyřešit, projednávány jako „body B“ (k tomu viz níže). Generální sekretariát podporuje Radu (ve stejné míře také Coreper a CSA) administrativně. Stará se zejména o technickou přípravu zasedání, organizuje tlumočnické služby (zástupci členských zemí mluví svým jazykem), zajišťuje potřebné překlady, obstarává právní poradenství Radě a výborům a spravuje rozpočet Rady.

Rada jedná a rozhoduje zásadně na základě dokumentů a návrhů, které jsou k dispozici v 11 úředních jazycích. Usnese-li se na tom rada jednomyslně, je možné se od tohoto jazykového pravidla v neodkladném případě odchýlit. Totéž platí i pro pozměňovací návrhy, které jsou vzneseny a prodiskutovány ještě při zasedání Rady. S výjimkou těch zasedání Rady, při nichž představuje předsednictví svůj půlroční program a Komise svůj roční program, jsou zasedání Rady neveřejná. Při zasedáních Rady se vyrovnávají zájmy jednotlivých členských zemí a zájem Společenství. I když jsou v Radě prosazovány především zájmy členských zemí, jsou přesto členové Rady současně povinováni zohlednit cíle a potřeby Společenství jako celku. Rada je institucí Společenství, a ne mezivládní konference. Proto nejde při zasedáních Rady o hledání nejmenšího společného jmenovatele zájmů členských států, nýbrž o rovnováhu mezi zájmem Společenství a zájmy jednotlivých členských zemí. 3. Přijímání rozhodnutí Zakládací smlouvy určují pro hlasování v Radě pravidlo většinového hlasování. Pokud není výslovně určeno jinak, stačí „prostá většina“, přičemž má každý člen rady jeden hlas. Zpravidla však smluvní ustanovení mluví o něčem jiném,

2. Zasedání Rady Rada je svolávána svým předsedou (zástupcem té členské země, která Radě právě předsedá), a to buď z vlastního podnětu předsedy nebo na žádost některého z členů anebo na žádost Komise. Předseda Rady vytváří také pro každé zasedání předběžnou agendu, která sestává z části A a části B. Do části A jsou zahrnuty ty body, v nichž již Coreper nebo CSA dosáhly dohody a které tedy mohou být Radou bez dalšího projednávání přijaty. V části B se objevují ty body, o nichž musí členové Rady ještě dále jednat. Také bod A se během zasedání může stát bodem B, a to tehdy, když Komise nebo člen Rady při přijímání dotyčného bodu A vyžadují diskusi. V takovém případě je tento bod z agendy vyňat a objeví se jako bod B na pozdějším zasedání.

42

43

totiž o „kvalifikované většině“. Pro vypočítání kvalifikované většiny jsou ve Smlouvách stanoveny váhy hlasů, které velkým státům zajišťují větší vliv. Význam většinového hlasování nespočívá tolik v tom, že brání malým státům při blokování důležitých rozhodnutí, neboť takové státy by mohly být v případě potřeby k souhlasu donuceny politickým tlakem. Většinový princip spíše umožňuje přehlasování jednotlivých velkých států, které by odolaly politickému tlaku. „Ioanninským kompromisem" byla vzhledem k zvýšení počtu malých členských států vytvořena pojistka velkých států pro případ těsné většiny. Podle Smlouvy z Nice bude od 1. listopadu 2004 návrh kvalifikovanou většinou přijat pouze, obdrží-li 232 z 321 hlasů. České republice přidělila Smlouva z Nice 12 hlasů v Radě, což je opět přesně tolik, kolik Smlouva přidělila Řecku, Portugalsku, Belgii a Maďarsku. Smlouva také přiděluje 14 hlasů Rumunsku a 10 Bulharsku pro případ jejich přistoupení. Tím se také v budoucnu změní kvalifikovaná většina ze současných 232 hlasů na 255 hlasů (což připadá v úvahu nejdříve v roce 2007). Avšak důležitým politickým faktorem ovlivňujícím hlasovací praxi i nadále zůstává také tzv. lucemburský kompromis. Tento kompromis říká, že stát, jehož velice důležité zájmy by přijetím opatření Společenství byly poškozeny, má právo veta proti tomuto opatření. Tím byla ukončena krize roku 1965, kdy se Francie domnívala, že při financování společné zemědělské politiky nejsou zohledňovány její podstatné zájmy a blokovala „politikou prázdné židle“ po více než 6 měsíců rozhodování v Radě. Pro přijímání rozhodnutí v obzvláště citlivých otázkách předpokládají Smlouvy jednomyslné rozhodování. K tomu je potřeba, aby byli přítomni všichni členové Rady nebo jejich zástupci. Zdržení se hlasování však nebrání přijetí rozhodnutí. Požadavek jednomyslnosti platí např. v oblasti daní, volného pohybu pracovních sil nebo pravidel týkajících se práv a povinností zaměstnanců.

EVROPSKÁ KOMISE (čl. 211 – 219 Smlouvy o založení ES) Složení (čl. 213 a 214 Smlouvy o založení ES) Komise se po rozšíření o 10 nových členů skládá z 25 členů (po dvou členech připadá na Německo, Francii, Velkou Británii, Itálii a Španělsko; ostatní členské státy mají v Komisi po jednom členu). Počet členů Komise může být změněn jednomyslným rozhodnutím Rady. Smlouva z Nice však říká, že

44

Komise jmenovaná k 1. 11.2004 bude složena po jednom zástupci z každé členské země, tedy z 25 členů (velké země ztratí svého druhého člena Komise). Až se Komise rozšíří na 27 zemí, přestane platit automaticky, že každá země vysílá svého Komisaře. Procedurální otázky vztahující se ke složení Komise při 27 a více členských státech však nebyly detailně řešeny. V čele Komise stojí předseda, podporovaný dvěma místopředsedy. V rámci kolegia Komise bylo postavení předsedy výrazně posíleno Amsterodamskou smlouvou. Už není jen „první mezi rovnými“, nýbrž jeho pozice je posílena tím, že činnost Komise je „politicky vedena“ předsedou (čl. 219 odst. 1 Smlouvy o založení ES). Předseda je tak nadán pravomocí určovat směřování Komise. Jeho výjimečné postavení je také demonstrováno jeho vedoucí úlohou v organizačních záležitostech, právem účastnit se volby dalších členů Komise a příslušností k Evropské radě. Prezident Evropské komise je volen kvalifikovou většinou Radou Evropské unie v kapacitě hlav států a šéfů vlád (z institucionálních důvodů nelze

45

hovořit o Evropské radě). Takto schválený prezident musí být schválen Evropským parlamentem. Členové Evropské komise jsou volení kvalifikovanou většinou Radou EU (v kapacitě hlav států a vlád EU) a jako celá Komise schvalování Evropským parlamentem. Po tomto aktu je ještě celá Komise (prezident a členové Komise) schvalování kvalifikovanou většinou Radou EU (v kapacitě hlav států a šéfů vlád). Smlouva z Nice také posílila pravomoce prezidenta Komise – prezident bude moci alokovat portfolia, jmenovat místopředsedy Komise (musí však požádat o schválení členy Komise) a požadovat rezignaci člena Komise (také však musí požádat o schválení členy Komise). Členové Komise musí být vybíráni „podle všeobecných schopností“ a musí „skýtat záruku naprosté nezávislosti“ (čl. 213 odst. 2 Smlouvy o založení ES). Nesmějí vyžadovat instrukce od vlád, ani je přijímat. Sídlem Evropské komise je Brusel. Úkoly Komise je v první řadě „motor politiky Společenství“. U ní začíná každá akce Společenství, neboť je to ona, kdo předkládá Radě návrhy legislativních aktů Společenství (tzv. „právo iniciativy“). Přitom si Komise nemůže volit svou činnost podle libosti, nýbrž je k činnosti povinována, když to vyžaduje zájem Společenství; Radě (čl. 208 Smlouvy o založení ES) a EP (čl. 197 odst. 2 Smlouvy o založení ES) je také umožněno Komisi vyzvat k vypracování nějakého návrhu. Naproti tomu podle Smlouvy o založení ESUO má Komise také pravomoc vydávat právní akty. Radě je zde pro určité případy vyhrazeno právo souhlasu, které jí dává možnost zabránit přijetí právního aktu Komise. Podle Smlouvy o založení ES a Smlouvy o založení Euratomu je Komisi původně vyhrazeno právo legislativní iniciativy jen v některých oblastech (např. v oblasti rozpočtu ES, strukturálních fondů, odstranění daňové diskriminace nebo subvencí a ochranných klauzulí). Podstatně obsáhlejší než tyto původní legislativní pravomoci jsou pravomoci, které na Komisi byly přeneseny Radou, a to k provádění Radou přijatých opatření (čl. 202, Smlouvy o založení ES). Komise je dále „strážkyní práva Společenství“. Sleduje aplikaci a implementaci primárního a sekundárního práva Společenství členskými státy. Porušováním práva Společenství se Komise zabývá v rámci řízení o porušení Smlouvy (čl. 226 Smlouvy o založení ES) a v případě potřeby může

46

vznášet žaloby u ESD. Komise se věnuje i porušování práva ES ze strany fyzických a právnických osob. To je také trestáno uvalením citelných sankcí. Boj proti zneužívání pravidel Společenství se v posledních letech stal těžištěm činnosti Komise. S ochranou rolí je úzce spojena i úloha Komise vystupovat jako zástupkyně zájmů Společenství. Komise v zásadě nesmí sledovat jiné zájmy než zájmy Společenství. Musí se stále snažit o to, aby byl při často obtížných jednáních v Radě uplatněn i zájem Společenství a aby byl nalezen kompromis, který by tomuto zájmu odpovídal. Přitom jí současně připadá role zprostředkovatele mezi členskými státy, pro niž je díky své neutralitě mimořádně vhodná. A konečně je Komise – i když jen v omezené míře – výkonný orgán. To platí především pro oblast hospodářské soutěže, kde Komise zajišťuje činnost normálního správního úřadu. Zkoumá věcný obsah, uděluje povolení a zákazy, případně přijímá sankční rozhodnutí. Podobně rozsáhlé jsou ještě pravomoci Komise v oblasti strukturálních fondů ES a rozpočtu. Zpravidla jsou to však členské státy samy, kdo se v jednotlivých případech stará o provádění pravidel Společenství. Toto Smlouvami zvolené řešení má tu výhodu, že je občanovi stále ještě cizí realita evropského pořádku přiblížena skrze autoritu a v důvěrně známém prostředí národního systému. Komise zastupuje Společenství u mezinárodních organizací a zajišťuje každodenní chod diplomatických misí jak vně, tak i uvnitř Unie. Je zodpovědná – vybavena odpovídajícím mandátem Rady – za vyjednávání smluv Společenství s mezinárodními organizacemi a třetími státy, včetně dohod o vstupu nových členů. Komise zastupuje Společenství před soudy v členských státech a – případně společně s Radou EU – před Evropským soudním dvorem.

SOUDNÍ DVŮR EVROPSKÝCH SPOLEČENSTVÍ A SOUD PRVNÍHO STUPNĚ (čl. 220 – 245 Smlouvy o založení ES) Jakýkoliv pořádek může být trvale stabilní jen tehdy, pokud existuje nezávislá moc, která na něj dohlíží. K tomu se ještě u společenství států přidává fakt, že jsou společná pravidla – pokud jsou přenechána kontrole národních soudů – v každém státě rozdílně vykládána a aplikována. Jednotná aplikace práva Společenství ve všech státech by tak byla zpochybněna. Tyto důvody vedly již při založení ESUO ke zřízení Soudního dvora ES.

48

ESD se v současné době skládá z 25 soudců a 8 generálních advokátů, kteří jsou jmenováni ve vzájemné shodě vlád členských států na 6 let. Každý členský stát vysílá jednoho soudce. V zájmu zajištění kontinuity soudní judikatury je polovina soudců jmenována každé tři roky, vždy na začátku soudního roku 6. října. Opětovná volba je možná. Soudcům je nápomocno 8 generálních advokátů, jejichž funkční období odpovídá funkčnímu období soudců a kteří požívají soudcovské nezávislosti. Funkce generálního advokáta je zjevně vytvořena podle vzoru Conseil d’État a francouzských správních soudů. Tato funkce byla zavedena i u ESD, aby vyrovnala původní absenci více stupňů soudního řízení a tím chybějící možnost odvolání. Úlohou generálních advokátů je předložit ESD nezávazný návrh rozhodnutí, který vychází ze zcela nezávislého a nestranného právního posudku o daných právních otázkách. Závěry generálního advokáta jsou součástí ústního projednávání (čl. 59 § 1, 2 procesního řádu ESD) a společně s rozsudkem jsou zveřejněny ve sbírce soudních rozhodnutí. Vliv na rozsudek však mají generální advokáti prostřednictvím přesvědčivosti svých závěrů; porad a hlasování o rozsudku se neúčastní.

49

Volba soudců a generálních advokátů Soudci a generálními advokáty mohou být zvoleny takové osobnosti, které skýtají záruku nezávislosti a ve své zemi splňují nutné předpoklady pro výkon nejvyšších soudních funkcí nebo jsou uznávanými znalci práva (čl. 223 odst. 2 Smlouvy o založení ES). To znamená, že se soudci a generálními advokáty ESD mohou stát soudci, úředníci, politikové, advokáti nebo vysokoškolští pedagogové z dané země. Různorodost profesního původu a rozdílné dosavadní zkušenosti jsou pro práci u ESD potřebné, neboť přispívají k co možná nejobjektivnějšímu objasnění právních otázek, a to jak z praktického, tak i z teoretického hlediska. Kdo a jakým způsobem je v dané zemi zvolen soudcem nebo generálním advokátem a navržen vládou k jmenování, je ve všech členských zemích záležitostí exekutivy. Použité procesy jsou velice různorodé a málo, pokud vůbec, transparentní. Způsob fungování Po obdržení návrhu na zahájení řízení u ESD určí předseda jednoho soudce – zpravodaje, jehož úkolem je během procesu připravovat potřebná rozhodnutí a navrhovat řešení. Sem patří také návrh, v jakém složení má ESD daný právní případ projednávat a následně rozhodnout. ESD má následující možnosti: velké plénum (15 soudců), malé plénum (11 soudců), dva senáty po 7 soudcích, z nichž se však rozhodování účastní jenom 5, 4 senáty po 3 nebo 4 soudcích, přičemž ale vždy rozhodují pouze 3 soudci. S výjimkou požadavku členského státu nebo orgánu Společenství, aby v dané věci rozhodovalo plénum, se o tom, jaký senát bude případ posuzovat, rozhodne po ukončení písemného řízení, předložení zprávy soudce-zpravodaje a konzultaci generálního advokáta. Rozhodování probíhá podle interně stanovených pravidel, z nichž má největší význam míra obtížnosti případu, existence precedentů nebo finanční důsledky procesu. Navrácení případu k projednávání v plénu je možné kdykoliv, dokonce i během nebo po poradě o rozsudku. Důsledkem toho je ovšem fakt, že ústní projednávání musí být znovu zahájeno před plénem.

tím, že ESD zajišťuje „dodržování práva při výkladu a provádění této Smlouvy“ (čl. 220 Smlouvy o založení ES). Toto obecné pojetí úlohy ESD zahrnuje tři základní oblasti: 1. kontrolu aplikace práva ES jak při provádění Smluv orgány Společenství, tak i z hlediska členských států a jednotlivců při plnění povinností uložených jim právem Společenství, 2. výklad práva Společenství, 3. vývoj práva Společenství. Tyto úkoly ESD zajišťuje v rámci právního poradenství i při soudním rozhodování. Právnímu poradenství se věnuje při vytváření závazných stanovisek ke smlouvám, jež chce Unie uzavřít se třetími státy nebo s mezinárodními organizacemi. Daleko významnější je ale jeho funkce jako soudního orgánu. V rámci této funkce plní ESD úkoly, které jsou v právních řádech členských států rozčleněny do různých soudních odvětví: ESD tak rozhoduje jako ústavní soud při sporech mezi institucemi Společenství a při kontrole právoplatnosti legislativy ES; jako správní soud při přezkoumávání správních aktů, vydaných Komisí nebo nepřímo orgány členských států (na základě práva ES); jako soud pro otázky pracovního práva a sociálních věcí v oblasti volného pohybu a sociálních jistot pracovních sil a v otázce rovného zacházení s muži a ženami v pracovním životě; jako finanční soud v otázkách, které se týkají platnosti a výkladu ustanovení směrnic daňového a celního práva; jako trestní soud při kontrole placení pokut, uvalených Komisí; a jako občanský soud při žalobách o náhradu škody a při výkladu Bruselské dohody o uznávání a výkonu soudních rozhodnutí v občanských a obchodních záležitostech.

Úkoly Evropského soudního dvora

Evropský soudní dvůr je jako každý soud přetížen. Počet procesů v průběhu let stále narůstal. A bude i nadále stoupat, když si uvědomíme, kolik potenciálních konfliktů se skrývá v množství směrnic, které byly přijaty za účelem realizace vnitřního trhu a převzaty do vnitrostátního práva členských zemí. Další sporné otázky, které budou muset být v konečném důsledku zodpovězeny Soudním dvorem, vznikly Smlouvou o EU. Pro odlehčení Evropského soudního dvora byl již roku 1998 na základě Jednotného evropského aktu zřízen „Soud prvního stupně“.

Evropský soudní dvůr disponuje nejvyšší a současně jedinou soudní mocí ve všech otázkách práva Společenství. Jeho všeobecnou úlohu lze popsat

Soud prvního stupně není žádnou novou institucí Společenství, nýbrž je součástí „Soudního dvora Evropských společenství“. Nicméně je samostatný

50

51

a také organizačně je od ESD oddělen. Má vlastního kancléře a disponuje vlastním jednacím řádem. Pro rozlišení jsou právní případy Soudu prvního stupně označeny „T“ ( = tribunal, např. T-1/99), zatímco právní případy ESD jsou opatřeny písmenem „C“ ( = Court, např. C-1/99).

Původně byl soud prvního stupně příslušný pouze pro omezený okruh žalob, avšak na základě revize původního rozsahu příslušnosti v roce 1993 je nyní soud prvního stupně první instancí pro všechny přímé žaloby podané fyzickými i právnickými osobami proti právním aktům Společenství.

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR (čl. 246 – 248 Smlouvy o založení ES) Evropský účetní dvůr byl zřízen 22. července 1975 a začal fungovat v říjnu 1977 v Lucemburku. V současné době se skládá z 25 členů, jak plyne ze Smlouvy z Nice po rozšíření Evropské unie. Smlouva z Nice jasně říká, že každý členský stát musí mít v Účetním dvoře svého zástupce.Úkolem Účetního dvora je přezkoumávání, zda je s příjmy a výdaji ES nakládáno řádně a v souladu s právními předpisy; kromě toho dohlíží na správnost finančního řízení. Na rozdíl od některých národních účetních dvorů nedisponuje Evropský účetní dvůr soudní pravomocí k vynucovacímu prosazování svých kontrolních pravomocí nebo k vyšetřování v případě podezření z nezákonné činnosti. Na druhé straně je autonomní ve volbě zkoumaného objektu a v metodě zkoumání. Jeho kontrole mohou být podřízeny i soukromé osoby, např. v otázce, zda byla finanční podpora Společenství využita v souladu s předpisy ES.

Soud prvního stupně sestává alespoň z 25 členů (i když soudců může být jmenováno teoreticky i více, Smlouva z Nice pouze přikazuje jmenovat minimálně jednoho soudce z každé členské země), pro jejichž kvalifikaci, jmenování a právní postavení platí stejné předpoklady a pravidla jako pro soudce ESD. Podle své funkce působí sice hlavně jako „soudci“; mohou být ale také nasazováni jako ad hoc generální advokáti, když je určitý právní případ projednáván plénem, nebo při senátním projednávání, vyžadují-li to právní problémy daného případu. V dosavadní praxi byla tato možnost využívána jen velice zdrženlivě.

Hlavní zbraní Evropského účetního dvora je možnost zveřejňování. Výsledky jeho kontrolní činnosti jsou na konci každého rozpočtového roku shrnuty ve výroční zprávě, která je uveřejněna v Úředním listu ES a takto je zpřístupněna evropské veřejnosti. Kromě toho může Účetní dvůr kdykoliv zaujmout ve zvláštní zprávě stanovisko k určitým otázkám finančního řízení. Toto stanovisko je také zveřejněno v Úředním listu ES.

OSTATNÍ INSTITUCE HOSPODÁŘSKÝ A SOCIÁLNÍ VÝBOR (čl. 257 – 262 Smlouvy o založení ES)

Soud prvního stupně disponuje plénem (25 soudců), projednávání před plénem je výjimečné; zpravidla jsou právní případy projednávány a rozhodovány senátem.

Hospodářský a sociální výbor (HSV) se stará o to, aby byly různé skupiny hospodářského a společenského života, zejména zaměstnavatelé a zaměstnanci, zemědělci, dopravci, obchodníci, řemeslníci, svobodná povolání, manažeři malých a středních podniků, institucionálně zastoupeny v ES. Je také fórem pro spotřebitele, ochránce životního prostředí a spolky.

52

53

Výbor se skládá z 222 členů (poradců), kteří pocházejí z nejreprezentativnějších vnitrostátních organizací a kteří jsou radou jmenováni na čtyři roky (poté, co Komise k tomu zaujme své stanovisko). České republice náleží 12 míst, podobně jako v Radě EU. Poradci jsou rozděleni do tří skupin (zaměstnavatelé, zaměstnanci, různé zájmy). Vypracování stanovisek, která je třeba přijmout v plénu, je úkolem „specializovaných sekcí“, které se skládají z poradců (a kterých se jako odborníci mohou účastnit i jejich zástupci). Mimo to spolupracuje Výbor úzce s parlamentními výbory a odbornými skupinami EP. Výbor, jenž byl zřízen Římskými smlouvami, musí být v některých případech na návrh Komise vyslechnut Radou. Navíc Výbor zaujímá z vlastní iniciativy stanoviska. Stanoviska Výboru představují syntézu výrazně odlišných výchozích pozic. Proto jsou pro Komisi a pro Radu maximálně užitečná, protože se takto mohou dovědět, jaké změny si přejí skupiny přímo dotčené určitým návrhem. Stanoviska Výboru, která vypracoval z vlastní iniciativy, měla mnohokrát velký politický význam, např. stanovisko z 22. února 1989 o základních sociálních právech ve Společenství, které tvořilo základ Sociální charty navržené Komisí a přijaté jedenácti členskými státy.

VÝBOR REGIONŮ

v oblasti vzdělání, kultury, zdravotnictví, budování transevropských sítí, dopravní, telekomunikační a energetické infrastruktury, hospodářské a sociální soudržnosti, politiky zaměstnanosti a sociální legislativy. Nadto je Výbor regionů Radou pravidelně konzultován v otázkách nejrůznějších legislativních záměrů, aniž by k tomu byla Rada právně nucena („fakultativní konzultace“). České republice náleží 12 míst.

EVROPSKÁ INVESTIČNÍ BANKA (čl. 266 – 267 Smlouvy o založení ES) Jako finanční instituce pro „vyrovnaný a trvalý rozvoj“ ES slouží Společenství Evropská investiční banka. Má ve všech hospodářských odvětvích poskytovat půjčky a záruky, zvláště při podpoře méně rozvinutých regionů, pro modernizaci nebo restrukturalizaci podniků a při vytváření nových pracovních míst a pro podporu projektů, které jsou podnikány v zájmu více členských zemí.

EVROPSKÁ CENTRÁLNÍ BANKA (čl. 105 – 115 Smlouvy o založení ES) Evropská centrální banka (ECB) tvoří jádro hospodářské a měnové unie (HMU). Odpovídá za stabilitu evropské měny eura a kontroluje množství této měny v oběhu (čl. 106 Smlouvy o založení ES).

(čl. 263 – 265 Smlouvy o založení ES) Jako nový poradní orgán byl Smlouvou o EU vedle již existujícího Hospodářského a sociálního výboru vytvořen Výbor regionů. Tento výbor je institucí ES ve vlastním slova smyslu stejně tak málo, jak je tomu u Hospodářského a sociálního výboru, neboť má jen poradní úlohu a postrádá pravomoci vydávat právně závazné akty, narozdíl od nejvýznamnějších institucí (Rada, Evropský parlament, Komise, Evropský soudní dvůr, Účetní dvůr).

Aby byla ECB schopna zajišťovat tuto úlohu, byla její nezávislost garantována mnoha opatřeními. Ani ECB ani centrální banky členských zemí nesmějí při provádění svých pravomocí, úkolů a povinností přijímat instrukce od institucí Společenství, vlád členských států nebo jakýchkoliv jiných orgánů. Instituce Společenství a vlády členských států se zdrží jakéhokoliv pokusu o ovlivňování (čl. 108 Smlouvy o založení ES).

Konzultace Výboru regionů ze strany Rady nebo Komise jsou v některých případech závazně předepsány („obligatorní konzultace“), a to především

Hlavními orgány jsou Řídící rada, Výkonný výbor a Generální rada. Řídící rada se skládá ze členů Výkonného výboru a guvernérů ústředních bank členských států. Výkonný výbor, který sestává z prezidenta, viceprezidenta a čtyř dalších členů, je prakticky pověřen vedením ECB. Jeho prezident a členové jsou jmenováni ve vzájemné shodě členskými zeměmi na doporučení Rady EU a po konzultaci EP, a to z expertů na měnové a bankovní otázky. Jejich funkční období je osmileté. Opětovné jmenování není v zájmu zajištění nezávislosti členů Výboru ředitelů možné (čl. 112 Smlouvy o založení ES).

54

55

Výbor regionů se skládá, stejně jako Hospodářský a sociální výbor, z 222 členů, kteří reprezentují regionální a místní představitele členských států. Rozdělení 222 mandátů odpovídá váhám členských států v Hospodářském a sociálním výboru. Členové jsou jmenováni jednohlasně Radou na návrh daného členského státu na čtyři roky (po konzultaci Komise).

Evropský systém centrálních bank (ESCB) zastřešuje ECB a centrální banky členských států (čl. 107 Smlouvy o založení ES). ESCB stanovuje a provádí monetární politiku Společenství; jenom on má právo povolit emisi bankovek a mincí ve Společenství. Kromě toho ESCB oficiálně spravuje měnové rezervy členských zemí a odpovídá za to, že bude ve Společenství fungovat bezproblémový platební systém (čl. 105 odst. 2 Smlouvy o založení ES). 21. března 2003 přijala Rada EU (v kapacitě hlav států a vlád) rozhodnutí o rozšíření hlasovacích práv guvernérů národních bank v Radě guvernérů ECF tak, aby bylo reflektováno rozšíření Evropské unie k 1.5. 2004.

PRÁVNÍ ŘÁD SPOLEČENSTVÍ

Výše popsaný systém fungování EU, zejména její základní hodnoty, mohou být naplněny životem a uskutečněny pouze prostřednictvím práva Evropských společenství. To z EU vytváří právní skutečnost ve dvojím slova smyslu: jednak je vytvořena pomocí práva a jednak je právním společenstvím.

EU JAKO PRÁVNÍ VÝTVOR A JAKO PRÁVNÍ SPOLEČENSTVÍ

EU ale není jenom právním výtvorem, nýbrž také sleduje své cíle prostřednictvím práva. Je společenstvím práva. Hospodářský a sociální život národů Společenství není řízen hrozbou síly, ale právem Společenství. Právo Společenství je základem institucionálního systému ES. Určuje postupy přijímání rozhodnutí institucí Společenství a upravuje jejich vzájemné vztahy. Dává institucím ES k dispozici nástroj k jednání, a to prostřednictvím nařízení, všeobecných rozhodnutí ESUO, směrnic, doporučení ESUO a individuálních rozhodnutí, jimiž mohou být vydávány právní akty závazné pro členské státy a jejich občany. Tak se i jednotlivec ocitá ve středu pozornosti Společenství. Právní řád Společenství ovlivňuje jeho denní život bezprostředně a ve stále větší míře. Propůjčuje mu práva a ukládá mu povinnosti, takže státní příslušník jednoho státu je jako příslušník Společenství podřízen právním řádům různého stupně tak, jak je to známo z ústav federálních států. Jako každý právní řád představuje i právní řád Společenství uzavřený systém právní ochrany pro případ sporů týkajících se práva ES a pro jeho prosazování. Právo ES určuje taktéž vztah mezi Společenstvím a členskými státy. Členské státy musí přijmout všechna vhodná opatření a splnit všechny povinnosti, které vyplývají ze zakládacích Smluv nebo z jednání insti-

56

57

PRÁVNÍ ŘÁD SPOLEČENSTVÍ

To zásadně nové, co EU odlišuje od předchozích pokusů sjednotit Evropu, je fakt, že nebyla vytvořena násilím a snahou ovládnout druhé, ale silou práva. Právo má vytvořit to, co nedokázaly „krev a železo“ za staletí. Neboť pouze na svobodném rozhodování založená jednota má naději na trvalost. Jednota, která spočívá na základních hodnotách jako svoboda a rovnost a která je zajišťována a uskutečňována pomocí práva. Na této ideji byly vytvořeny zakládací Smlouvy, které vytvořily Evropská společenství a Evropskou unii.

tucí Společenství. Je povinností členských států usnadňovat fungování Společenství a zdržet se všeho, co by mohlo ohrozit uskutečňování smluvních cílů. Členské státy ručí ve vztahu k občanům Unie za všechny škody, způsobené porušením práva Společenství.

PRAMENY PRÁVA ES Pojem „pramen práva“ má dvojí význam: v původním slova smyslu označuje důvod vzniku práva, tzn. motivaci k vytvoření práva. V tomto smyslu by pramenem práva Společenství byla vůle uchovat mír a vytvořit pomocí hospodářského propojení lepší Evropu; což jsou dva motivy, kterým ES vděčí za svou existenci. V právní terminologii se naproti tomu pod pojmem „pramen práva“ rozumí původ a zakotvení práva.

organizaci, způsobu fungování ES a částečně i o hospodářském právu. Tím jsou rámcově stanoveny ústavněprávní podmínky fungování ES, které jsou následně plněny v zájmu Společenství jeho orgány, speciálně k tomu vybavenými legislativními a administrativními pravomocemi. Jako právo bezprostředně vytvořené samotnými členskými státy se tato ustanovení v právní terminologii nazývají primární právo ES.

PRÁVNÍ AKTY SPOLEČENSTVÍ JAKO SEKUNDÁRNÍ PRÁVO ES Právo, jež vzniká výkonem pravomocí institucí Společenství definovaných ve Smlouvách, se nazývá sekundární právo Společenství, druhý důležitý pramen práva ES. Vzniká v první řadě z právních aktů, které jsou vyjmenovány a definovány v článku 249 Smlouvy o založení ES, článku 161 Smlouvy o založení Euratomu a článku 14 Smlouvy o založení ESUO. Tyto závazné právní akty zahrnují obecné i abstraktní právní normy, ale také konkrétní a individuální opatření. Kromě toho je též zajištěna možnost institucí Společenství vyjadřovat nezávazná stanoviska. Tyto výčty však nejsou vyčerpávající. Do sekundárního práva ES náleží také jiné právní akty, které do takovýchto seznamů nemohou být zařazeny. Sem patří především takové právní akty, které upravují vnitřní fungování ES nebo jejich institucí, jako je tomu třeba v případě dohod mezi institucemi nebo interních procedurálních pravidel. Je také třeba zmínit vytváření a zveřejňování akčních programů ES. Rozdíly mezi právními akty sekundárního práva ES co do použitých procedur, právních účinků a okruhu jejich adresátů jsou značné; těmto rozdílům se proto budeme věnovat později, v kapitole věnované nástrojům používaným ES.

ZAKLÁDACÍ SMLOUVY JAKO PRIMÁRNÍ PRÁVO SPOLEČENSTVÍ Jako první pramen práva je třeba jmenovat tři zakládací Smlouvy včetně k nim připojených dodatků, příloh a protokolů a pozdějších doplnění a změn. Jde o akty, kterými došlo k vytvoření ES a EU. Zakládací Smlouvy a stejně tak jejich doplnění a změny (zejména Jednotný evropský akt, smlouvy o vstupu nových členů a Smlouva o Evropské unii) obsahují základní ustanovení o cílech,

58

Vytváření sekundárního práva ES probíhá postupně. Vznik sekundární legislativy uvádí v život systém fungování Společenství, který tvoří primární právo, a tak je v průběhu doby vytvářen a zdokonalován evropský právní řád.

MEZINÁRODNÍ SMLOUVY ES Tento třetí pramen práva souvisí s rolí ES na mezinárodní úrovni. Jako jedno ze světových center se Evropa nemůže omezit na správu svých vnitřních záležitostí, ale musí také udržovat hospodářské, sociální a politické vztahy se ostatními

59

zeměmi světa. Za tímto účelem uzavírají ES s nečlenskými zeměmi (tzv. třetí země) a jinými mezinárodními organizacemi mezinárodní smlouvy, jež sahají od smluv o rozsáhlé spolupráci na poli obchodní politiky, průmyslu, sociální politiky nebo techniky až k obchodním dohodám o jednotlivých produktech. Tři formy smluv mezi ES a třetími státy si zasluhují zvláštní zmínky: Dohody o přidružení Přidružení výrazně přesahuje úpravu čistě obchodně politických otázek a je zaměřeno na úzkou hospodářskou spolupráci s dalekosáhlou finanční podporou smluvního partnera ze strany ES (čl. 310 [dříve čl. 238] Smlouvy o založení ES). Lze rozlišovat tři typy dohod o přidružení: Dohody, které udržují zvláštní vazby některých zemí ES k třetím zemím Impulsem pro vytvoření nástroje přidružení byly zvláště zámořské země a teritoria, jež udržovaly s některými zakládajícími zeměmi ES jako jejich tehdejší kolonie zvlášť úzké hospodářské vztahy. Jelikož zavedení jednotného celního tarifu v ES značně narušilo obchodní výměnu s těmito oblastmi, bylo nutné přijmout zvláštní opatření. Jejich cílem je rozšířit systém neomezeného obchodního styku ve Společenství na zámořské země a teritoria. Současně došlo k postupnému odstranění cel na zboží z těchto zemí. Finanční a technická pomoc těmto zemím probíhá prostřednictvím Evropského rozvojového fondu. Dohody směřující k přistoupení nebo k vytvoření celní unie Vedle toho je přidružení využíváno i k přípravě eventuálního vstupu daného státu do EU. Přidružení je současně předstupněm vstupu, jehož cílem je přiblížení hospodářských podmínek v kandidátské zemi podmínkám v EU. Tento postup se osvědčil v případě Řecka, které se stalo přidruženou zemí ES v roce 1962. Další asociační dohoda, s výhledem na pozdější vstup, byla uzavřena v roce 1964 s Tureckem. I v tzv. Evropských dohodách, jež ES uzavřela s Polskem, Maďarskem, Českou republikou, Slovenskem, Bulharskem, Rumunskem, Slovinskem a třemi pobaltskými zeměmi (Litva, Estonsko a Lotyšsko), se ES hlásí principiálně k cíli členství těchto reformních zemí střední a východní Evropy v EU. Také těmto zemím má přidružení napomoci splnit v dohledné době předpoklady pro hospodářsky a zahraničněpoliticky žádoucí vstup do EU. ES vytvořilo celní unii s Maltou (1971), Kyprem (1973) a Tureckem (1996).

60

Dohoda o evropském hospodářském prostoru (EHP) Dohodou o EHP se připojují (zbylé) státy Evropského sdružení volného obchodu (EFTA) (Norsko, Island, Švýcarsko a Lichtenštejnsko) k vnitřnímu trhu ES. Tyto státy se zavazují k převzetí téměř dvou třetin práva ES, což představuje jistý základ pro možný pozdější vstup těchto zemí do EU. V rámci EHP se má na základě acquis communautaire (souhrn primárního a sekundárního práva ES) uskutečňovat volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu, má se formovat jednotný řád pro hospodářskou soutěž a subvencování a dále se má prohloubit spolupráce jak v horizontálních, tak i ve vertikálních politikách (např. v ochraně životního prostředí, výzkumu a vývoji a vzdělávání). Dohody o spolupráci Dohody o spolupráci nejdou tak daleko jako asociační dohody, neboť se soustřeďují pouze na intenzívní hospodářskou spolupráci. Takové dohody spojují ES např. se státy Maghrebu (Maroko, Alžírsko, Tunisko), Mašreku (Egypt, Jordánsko, Libanon, Sýrie) a s Izraelem (čl. 300 Smlouvy o založení ES). Obchodní dohody A konečně existuje velké množství obchodních dohod, které jsou uzavírány s jednotlivými třetími zeměmi, se skupinami třetích zemí anebo v rámci mezinárodních obchodních organizací, a to na poli obchodní a celní politiky. Mezi nejdůležitější mezinárodní obchodní dohody patří Dohoda o založení Světové obchodní organizace (World Trade Organisation, WTO) a v jejím rámci uzavřené multilaterální obchodní dohody, z nichž je nutno zmínit „Všeobecnou dohodu o clech a obchodu“ (GATT 1994), „Antidumpingový a subvenční kodex“, „Všeobecnou dohodu o obchodu se službami“ (GATS), „Dohodu o obchodně politických aspektech práv duševního vlastnictví“ (TRIPS) a „Dohodu o pravidlech a postupech při urovnávání sporů“.

NEPSANÉ PRAMENY PRÁVA Dosud uvedené prameny práva Společenství mají společnou jednu charakteristiku, a sice, že se jedná o právo psané. Jako žádný právní řád se ani právní řád Společenství nemůže skládat výhradně z psaných norem, jelikož v každém právním řádu existují mezery, jež je třeba vyplnit právem nepsaným. Obecné právní zásady Nepsaným pramenem práva ES jsou v prvé řadě obecné právní zásady. Jedná

61

se přitom o normy, které vyjadřují elementární představy o právu a spravedlnosti, jaké musí splňovat každý právní řád. Psané právo ES, které se týká v podstatě pouze hospodářských a sociálních záležitostí, může tento požadavek splnit jenom z části, takže obecné právní zásady představují jeden z nejdůležitějších pramenů práva Společenství. S jejich pomocí lze vyplnit existující mezery a dále rozvíjet výklad práva v souladu s principem spravedlnosti. K používání obecných právních zásad dochází při aplikaci práva, zejména prostřednictvím judikatury ESD v rámci jemu delegované pravomoci „zajistit dodržování práva při výkladu a provádění Smlouvy“. Opěrnými body pro zjišťování obecných právních zásad jsou především společné právní zásady právních řádů členských států. Takto je zajištěn podkladový materiál, na jehož základě lze odvodit pravidla na úrovni Společenství. K těmto obecným právním zásadám patří vedle ústavních zásad samostatnosti, přímé aplikovatelnosti a primátu práva Společenství např. také zajištění základních práv, princip proporcionality, ochrana dobré víry, zásada řádného slyšení nebo zásada odpovědnosti státu za porušování práva ES. Obyčejové právo K nepsanému právu Společenství patří kromě toho také obyčejové právo. Pod ním se chápe právo vzniklé na základě praxe a právního vědomí, které doplňuje nebo mění primární nebo sekundární právo. Obecně je uznávána možnost existence obyčejového práva Společenství. Skutečné vytváření obyčejového práva na úrovni Společenství však podléhá podstatným omezením. První omezení vyplývá z existence zvláštní procedury pro změny Smluv (čl. 48 Smlouvy o EU). T ím sice není vytváření obyčejového práva zcela vyloučeno, avšak tato skutečnost zvyšuje požadavky kladené na dokázání dlouhodobé praxe a odpovídajícího právního vědomí. Dalším omezením vytváření obyčejového práva institucemi Společenství je fakt, že každý akt orgánu Společenství odvozuje svou platnost od Smluv Společenství, a nemůže se zakládat na skutečném chování orgánu a odpovídající vůli vytvořit určitý právní vztah. Z toho vyplývá, že obyčejové právo na úrovni práva Smluv nemůže v žádném případě vycházet od institucí Společenství, ale pouze od členských států za předpokladu splnění výše uvedených přísných podmínek. Právní praxe a právní názor institucí Společenství mohou ovšem být využity v rámci výkladu právních aktů vytvořených těmito institucemi,

62

čímž může za určitých okolností dojít ke změně právního dosahu daného právního aktu. I zde je ale nutno dbát na omezení a podmínky stanovené primárním právem ES.

DOHODY MEZI ČLENSKÝMI STÁTY Jako poslední pramen práva ES je třeba jmenovat dohody mezi členskými státy. Na jedné straně jsou takové dohody uzavírány v případě, že jde o úpravu otázek, které sice mají úzkou spojitost s činností ES, ale pro něž orgány Společenství nedisponují potřebnými kompetencemi. Na druhé straně existují pravé mezinárodní smlouvy mezi členskými zeměmi, s jejichž pomocí je překonávána teritoriální omezenost národních úprav a je vytvářeno jednotné právo Společenství (čl. 293 Smlouvy o založení ES). To má význam především v oblasti mezinárodního práva soukromého. Jako příklady lze uvést: Dohodu o soudní příslušnosti a o výkonu soudních rozhodnutí v občanských a obchodních záležitostech (1968), Dohodu o vzájemném uznávání společností a právnických osob (1968), Dohodu o zamezení dvojího zdanění v případě převodu zisku mezi propojenými podniky (1990), Dohodu o právu použitelném pro smluvní závazky (1980) a Dohodu o patentu Společenství (1989).

PRÁVNÍ NÁSTROJE ES Systém právních aktů Společenství bylo třeba při založení ES vybudovat zcela nově. Přitom se kladla zejména otázka, jakého typu právní akty ES budou a jaké mají mít účinky. Zároveň bylo třeba na jednu stranu stále myslet na to, že orgány mají být schopné účinným způsobem, tj. bez toho, aby byly odkázány na dobrou vůli členských států, harmonizovat různorodé hospodářské, sociální a v neposlední řadě ekologické podmínky v členských zemích tak, aby byly vytvořeny co možná nejlepší podmínky pro život občanů Společenství. Na druhou stranu nemělo být zasahováno do právních řádů členských zemí více, než je nutné. Legislativní systém Společenství je tedy založen na principu, že tam, kde je potřebná společná právní úprava pro všechny členské státy – byť by se jednalo o maličkosti, musí dojít k nahrazení národní úpravy aktem Společenství; ale tam, kde taková nutnost neexistuje, je třeba mít na zřeteli právní řády členských států. Na tomto základě se rozvinul soubor nástrojů, který umožňuje institucím Společenství působit na národní právní řády v rozdílné míře. Nejradikálnější

63

formou je nahrazení národní právní úpravy normou Společenství. Pak následují normy Společenství, jejichž prostřednictvím instituce ES působí na právní řády členských zemí jen nepřímo. Dále existuje možnost přijmout při úpravě konkrétního případu opatření vůči jmenovitě určenému nebo určitelnému adresátovi. A konečně existují takové právní akty, které neobsahují žádná závazná pravidla pro členské země ani pro občany Společenství. Tyto základní formy právních aktů se nacházejí ve Smlouvách Společenství. Pohlížíme-li na právní akty z hlediska toho, na koho jsou zaměřeny a jaké mají právní účinky v členských zemích, je možno systém právních aktů ES znázornit takto: Smlouva o založení ES čl. 249 nařízení směrnice rozhodnutí doporučení stanovisko

Smlouva o založení Euratomu čl. 161 nařízení směrnice rozhodnutí doporučení stanovisko

Tato judikatura ESD o přímé působnosti směrnic spočívá především na úvaze, že členský stát jedná protiprávně, když aplikuje své právo, aniž by splnil svoji povinnost upravit jej v souladu s ustanoveními směrnice. Proti tomuto nepřípustnému výkonu práva ze strany členského státu působí uznání přímé účinnosti ustanovení směrnice do té míry, aby se zabránilo tomu, že stát získá kvůli porušení práva ES nějaké výhody. V tomto smyslu je přímému účinku směrnic přisouzen sankční charakter. Tomuto zařazení také odpovídá fakt, že ESD dosud uznával bezprostřední účinek směrnic jenom ve vztahu jednotlivce k členskému státu, a to jen tehdy, pokud přímá účinnost vyznívá ve prospěch občana Unie, a ne k jeho tíži, tzn. jenom v případech, ve kterých vyjadřuje právo ES úpravu pro občana Unie výhodnější, než je úprava v nepřizpůsobeném právu národním (tzv. „vertikální přímá účinnost“). Přímou účinnost směrnic mezi jednotlivci navzájem (tzv. „horizontální přímá účinnost“) naproti tomu ESD odmítl. Sankční charakter přímé účinnosti vedl ESD ke konstatování, že tato účinnost nemůže zasahovat do vztahů mezi soukromými osobami, neboť ony nemohou být činěny odpovědnými za nečinnost členského státu. Občan zde musí požívat právní jistoty a ochrany dobré víry. Občan musí mít možnost spolehnout se na to, že směrnice má právní účinky až po přijetí vnitrostátních prováděcích opatření.

64

Přesto však mají směr nice po uplynutí prováděcí lhůty objektivně právní účinky v tom smyslu, že všechny státní orgány jsou povinovány vykládat a aplikovat vnitrostátní právo v souladu s danou směr nicí (tzv. „výklad v souladu s právem ES“). Kromě toho přiznal ESD v rozsudcích „Francovich“ a „Bonifaci“ z roku 1991 povinnost členských států nahradit ty škody, které byly zapříčiněny chybějící nebo nesprávně převzatou směrnicí. V obou případech šlo o otázku odpovědnosti Itálie za to, že ve stanovené lhůtě neprovedla směrnici 80/987/EHS Rady z 20. října 1980 o ochraně zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele. Směrnice se týká zajištění nároku pracovníků na mzdu v časovém období před vznikem platební neschopnosti zaměstnavatele, případně před výpovědí z tohoto důvodu. Za tímto účelem měly být vytvořeny garanční fondy, které by byly chráněny před jinými věřiteli zaměstnavatele a které by byly financovány zaměstnavatelem nebo z veřejných zdrojů či kombinací obojího. ESD zde stál před problémem, že cílem této směrnice sice bylo vyhradit zaměstnancům subjektivní právo na výplatu mzdy z prostředků garančního fondu, který měl být vytvořen, tomuto právu však musela být odepřena přímá použitelnost, tj. uplatnění tohoto práva před národními soudy, protože v důsledku neprovedení této směrnice nedošlo k vytvoření garančních fondů a navíc chybělo ustanovení, kdo je v souvislosti s platební neschopností dlužníkem. Pro tento případ ESD ve svém rozsudku rozhodl, že Itálie je povinna nahradit dotyčným zaměstnancům způsobenou škodu, neboť neprovedením směrnice upřela zaměstnancům právo přiznané jim směrnicí. Náhrada škody, ačkoliv není přímo v právu Společenství definována, je podle pojetí ESD nedělitelnou součástí právního řádu Společenství, neboť jeho plná účinnost by byla omezena a ochrana jím přiznaných práv snížena, kdyby občané Společenství neměli možnost získat odškodnění v případě, že jejich práva by byla poškozena jednáním členských států protiřečícím právu ES.

INDIVIDUÁLNÍ ROZHODNUTÍ Třetí kategorii právních aktů v legislativním systému ES tvoří rozhodnutí ES a Euratomu. Účinná aplikace a provádění Smluv Společenství a nařízení je myslitelná jenom tehdy, když mají instituce Společenství v takových případech, kdy samy odpovídají za provádění práva Společenství, možnost působit bezprostředně na postavení jednotlivého občana Unie, jednotlivého

65

podniku i jednotlivého členského státu. To takto přesně odpovídá situaci ve vnitrostátním právním řádu. I zde jsou státní správou závazně stanoveny (správním aktem) následky vůči občanům, které vyplývají z aplikace zákona v konkrétním případě. Tuto funkci plní v právním řádu Společenství individuální rozhodnutí. Představují typický právní akt, jehož pomocí instituce Společenství závazně upravují jednotlivé případy. Prostřednictvím rozhodnutí mohou instituce Společenství od občana Unie nebo od členského státu požadovat, aby konal nebo se konání zdržel, mohou mu přiznávat práva nebo ukládat povinnosti.

Společenství, umožňuje institucím Společenství vyjadřovat se nezávazně jak ve vztahu k členským státům, tak i v některých případech ve vztahu k občanům Unie, tzn., aniž by jim přitom vznikaly právní povinnosti. Ve Smlouvě o založení ES a ve Smlouvě o založení Euratomu se tyto nezávazné právní akty nazývají doporučení a stanoviska,. V oblasti montánního práva nese naneštěstí označení doporučení závazný právní akt, který odpovídá směrnici ve Smlouvách o založení ES a Euratomu. Zatímco doporučením je adresátovi předkládáno určité žádoucí jednání, stanoviska poskytují instituce Společenství tehdy, když jde o posouzení současné situace nebo určitých procesů ve Společenstvích nebo v členských státech.

Základní charakteristiky rozhodnutí mohou být shrnuty takto: • Rozhodnutí má individuální platnost, čímž se liší od nařízení. Adresáti rozhodnutí musí být individuálně označeni a rozhodnutí je jen pro ně závazné. Proto postačí, lze-li okruh dotčených osob určit v době přijetí rozhodnutí a pokud tento okruh nelze v budoucnosti rozšiřovat. Je třeba také dbát na obsah rozhodnutí, které musí mít schopnost bezprostředně a individuálně působit na postavení občanů. V tomto smyslu mohou být rozhodnutím postiženy i třetí osoby, a to do té míry, do jaké jsou dotčeny kvůli zvláštním osobním vlastnostem nebo zvláštním okolnostem, které je vyčleňují z okruhu ostatních osob, a činí je tak identifikovatelnými podobně jako adresáta. • Rozhodnutí je závazné ve všech svých částech, čímž se liší od směrnice, která je závazná jen co do cílů, jichž má být dosaženo.

V doporučeních je adresát vyzýván k určitému žádoucímu chování, avšak není k němu právně povinován. Tak například v případech, kdy přijetí nebo změna právního či správního předpisu deformuje podmínky hospodářské soutěže v některém členském státě, může Komise dotyčnému státu doporučit, aby se vyhnul opatřením směřujícím k narušení trhu (čl. 97 odst. 1 věta druhá Smlouvy o založení ES). Stanoviska zaujímají instituce Společenství naproti tomu tehdy, když jde o posouzení současné pozice nebo určitých procesů ve Společenstvích nebo v členských státech. Z části slouží ale též jako příprava pozdějších závazných právních aktů anebo jsou předpokladem nějakého řízení před Soudním dvorem (čl. 226 a 227 Smlouvy o založení ES).

Příkladem aplikace rozhodnutí je třeba povolení nebo zákaz poskytovat státní subvence (čl. 87 a 88 Smlouvy o založení ES), prohlášení o neplatnosti smluv a ujednání narušujících hospodářskou soutěž (čl. 81 Smlouvy o založení ES) nebo ukládání pokut a vynucovacích opatření.

Skutečný význam doporučení a stanovisek spočívá v politické a morální oblasti. Autoři Smluv vycházeli z očekávání, že dotyční se již na základě autority institucí Společenství, jejich velkého přehledu, přesahujícího státní hranice a jejich znalosti věci, dobrovolně podřídí jim adresovaným doporučením nebo že ze stanoviska k určité situaci vyvodí potřebné důsledky. Doporučení a stanoviska mohou mít ovšem nepřímo právní účinky, a to když vytvářejí předpoklady pro pozdější závazné právní akty a nebo pokud instituce Společenství sama přijme závaznost daného právního aktu, a tím vytvoří stav, kdy musí splnit to, co dotčení v dobré víře očekávají.

NEZÁVAZNÉ AKTY INSTITUCÍ SPOLEČENSTVÍ

USNESENÍ, PROHLÁŠENÍ A AKČNÍ PROGRAMY

Konečně existují také doporučení ES a Euratomu a stanoviska. Tato poslední kategorie právních aktů, která je výslovně ustanovena Smlouvami

Vedle právních aktů obsažených v katalogu Smluv Společenství, zbývá institucím Společenství ještě množství aktů, jejichž pomocí dochází k utváření

66

67

• Adresáti rozhodnutí jsou jimi vázáni bezprostředně. Rozhodnutí namířené na určitý členský stát může mít kromě toho za stejných podmínek jako směrnice bezprostřední účinnost i na občany Unie.

právního řádu Společenství. Význam v praxi Společenství mají především usnesení, prohlášení a akční programy.

tační prostředek. Přesto však vyjadřují záměr institucí Společenství jednat v souladu s jeho obsahem.

Usnesení: Původcem usnesení je Evropská rada, Rada EU a Evropský parlament. V usneseních jsou vyjadřovány společné koncepty a záměry s ohledem na celkový vývoj integrace a na konkrétní úkoly uvnitř i navenek Společenství. Předmětem usnesení, která se týkají oblasti vnitřních záležitostí Společenství, jsou např. základní otázky politické unie, regionální politiky, energetické politiky a hospodářské a měnové unie, zejména zřízení Evropského měnového systému. Tato usnesení mají především politický význam jako orientační prostředek pro budoucí práci Rady. Jako společné vyjádření politické vůle usnadňují usnesení rozhodující měrou nalezení konsensu v Radě. Kromě toho zajišťují minimální míru shody v rozhodování na komunitární a vnitrostátní úrovni. Této funkci však musí odpovídat i právní hodnocení usnesení, tzn., že tento nástroj musí zůstat flexibilní a nesmí být přespříliš zatížen právními požadavky a závazky.

LEGISLATIVNÍ PROCES V ES

Prohlášení: U prohlášení je třeba rozlišovat dvě různé formy: Pokud se prohlášení vztahují k dalšímu vývoji Společenství, jako např. prohlášení o EU, demokracii a základních právech, odpovídají významově v podstatě usnesením. Tento typ je používán, když má být oslovena široká veřejnost či určitý okruh adresátů. Vedle toho jsou vydávána prohlášení i v souvislosti s přijímáním rozhodnutí v Radě. Jedná se o prohlášení, v nichž členové Rady společně nebo jednostranně vyjadřují své pojetí výkladu daných rozhodnutí Rady. Takováto vysvětlující prohlášení jsou trvalou praxí Rady a představují tak nepostradatelný prostředek k dosahování kompromisů v Radě. Právní význam těchto prohlášení je třeba posuzovat podle obecných zásad výkladu. V souladu s nimi je pro výklad určitého ustanovení zásadně směrodatná také vůle autora. To ovšem může platit jen do té míry, do jaké má vykládající prohlášení dostatečnou publicitu, neboť např. sekundární právo ES, které vyhrazuje jednotlivci bezprostřední práva, nemůže být omezováno na základě nezveřejněných druhořadých úmluv. Akční programy: Tyto programy mohou být vytvářeny z vlastní iniciativy Radou nebo Komisí či na popud Evropské rady a slouží ke konkretizaci legislativních programů a všeobecných cílů, jež jsou stanoveny ve Smlouvách Společenství. Pokud ve Smlouvách existují ustanovení o daném programu, jsou instituce Společenství při jeho plánování těmito ustanoveními vázány. Další programy jsou však v praxi chápány jen jako právně nezávazný orien-

68

Na rozdíl od vnitrostátní roviny, kde je vůle lidu vyjadřována prostřednictvím parlamentu, hráli při tvorbě vůle ve Společenstvích dlouhou dobu rozhodující roli představitelé vlád zastupující členské země v Radě EU. Bylo tomu tak z toho prostého důvodu, že ES nevznikla z nějakého „evropského lidu“, nýbrž vděčí za svou existenci a formu členským státům. Ty se nevzdaly části své suverenity ve prospěch ES, aniž by si zaručily svou silnou pozici v rozhodovacím procesu ES. Přesto se ale v průběhu rozvoje a prohlubování právního řádu Společenství vytvořil vyváženější systém oproti původnímu, výrazně jednostrannému rozdělení pravomocí v rozhodovacím procesu ES, které bylo zaměřeno na podporu zájmů členských států. Tak byla původní procedura, kdy byl EP pouze konzultován, doplněna o spolupráci EP s Radou a konečně o spolurozhodování EP v legislativním procesu. Amsterodamskou smlouvou bylo spolurozhodování povýšeno na obecné legislativní pravidlo, čímž byl dále posílen demokratický prvek v legislativě ES. Klasický princip rozdělení moci, známý z členských států, dosud ale ještě v legislativním systému ES nebyl realizován; tento systém spočívá spíše na „zásadě institucionální rovnováhy“, která zajišťuje, že se na legislativním procesu v ES stejnou měrou podílejí všechny instituce zapojené do tvorby vůle Společenství. Tvorba legislativy v ES se v podstatě odehrává na čtyřech rovinách, na nichž jsou používány rozdílné procedury: 1. Pro přijímání závazných obecných právních aktů (nařízení a směrnic) je k dispozici procedura konzultace, spolupráce, spolurozhodování a procedura souhlasu. 2. Pro přijímání prováděcích opatření existují zvláštní procedury. 3. Závazná individuální rozhodnutí i nezávazné právní akty jsou vydávány pomocí zjednodušené procedury. 4. Pro oblast ESUO platí různé zvláštnosti.

PROCEDURA KONZULTACE Procedura konzultace je nejpůvodnější formou legislativního procesu ve Společenstvích. Od zavedení procedury spolupráce a spolurozhodování její

69

význam stále klesal. Je používána pouze v případech, které nejsou výslovně podřízeny proceduře spolupráce nebo spolurozhodování, tzn. konkrétně v otázkách boje proti diskriminaci z důvodu pohlaví, rasy, etnického původu, náboženství nebo světonázoru, postižení, stáří nebo sexuální orientace (čl. 13 Smlouvy o založení ES), v oblasti posilování práv odvozených od občanství Unie (čl. 22 odst. 2 Smlouvy o založení ES), ve společné zemědělské politice (čl. 37 odst. 2 Smlouvy o založení ES), při liberalizaci některých služeb (čl. 52 odst. 2 Smlouvy o založení ES), pro přechodné období 5 let v oblasti vízové, azylové a přistěhovalecké politiky (čl. 61 odst. 1 Smlouvy o založení ES), na poli hospodářské soutěže (čl. 83 a 89 Smlouvy o založení ES) a daní (čl. 93 Smlouvy o založení ES), při stanovení hlavních směrů v politice zaměstnanosti (čl. 128 odst. 2 Smlouvy o založení ES), při zahrnutí služeb a práv duševního vlastnictví do zahraničněobchodní politiky (čl. 133 Smlouvy o založení ES), při sociální ochraně a ochraně zájmů zaměstnanců a při zlepšování pracovních podmínek (čl. 137 odst. 3 Smlouvy o založení ES), při zakládání společných podniků v rámci provádění programů komunitárního výzkumu, technologického rozvoje anebo při demonstračních programech (čl. 172 Smlouvy o založení ES) a konečně v oblasti životního prostředí, pokud jde o daňové otázky, otázky územního plánování, využití půdy nebo vodního hospodářství, o volbu členského státu mezi různými zdroji energie a o základní skladbu jeho zásobování energií (čl. 175 odst. 2 Smlouvy o založení ES). Konzultační procedura je determinována dělbou práce mezi Komisí a Radou EU: Komise navrhuje a Rada přijímá. Ale dříve, než dojde k přijetí rozhodnutí Radou, je třeba zvládnout různé etapy, při nichž – v závislosti na předmětu úpravy – přijde ke slovu vedle Komise a Rady také Evropský parlament, Hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů. Fáze vzniku návrhu

usilovat o jistý kompromis. Avšak Komise není při vypracovávání svého návrhu vázána výsledky porad se specialisty z členských zemí. Komisí vypracovaný návrh, který detailně určuje obsah a formu požadovaných opatření, je členy Komise prodiskutován a může být přijat prostou většinou. Jako „návrh Komise“ je předán spolu s obsáhlým odůvodněním Radě. Konzultační fáze Rada musí před přijetím rozhodnutí předat návrh Komise ke konzultacím ze strany dalších institucí Společenství. Smlouvy Společenství vyhradily právo konzultací pro všechna politicky významná rozhodnutí Evropskému parlamentu (obligatorní konzultace). Nekonzultování EP představuje v těchto případech závažný formální nedostatek, který může být využit v rámci žaloby na neplatnost (čl. 230 Smlouvy o založení ES) a může vést k neplatnosti dotčeného právního aktu. Kromě obligatorních konzultací je EP v praxi konzultován i v oblasti těch (dnes už zřídkavých) legislativních záměrů, jež může Rada přijímat na základě návrhu Komise sama (fakultativní konzultace); např. sjednocení systému národních dotací pro vývozy do třetích zemí (čl. 132 odst. 1 Smlouvy o založení ES); stanovení sazeb společného celního tarifu (čl. 26 Smlouvy o založení ES). Za účelem konzultace předává Rada návrh Komise oficiálně předsedovi EP a formálně si vyžádá jeho stanovisko. Předseda parlamentu přidělí návrh ke zpracování jednomu z parlamentních koordinačních výborů. Výsledek porad výboru je následně posouzen plénem EP a vyjádřen ve stanovisku, jež obsahuje souhlas nebo zamítnutí nebo pozměňovací návrhy. Rada ovšem není právně vázána zohlednit stanovisko či pozměňovací návrhy EP. Přesto však mají stanoviska EP značnou politickou váhu, neboť dávají EP možnost poukazovat na právně politické nedostatky a vyžadovat další aktivity Společenství a tímto způsobem udílet evropské integraci nové impulsy.

Tento proces je započat Komisí, která zpracovává návrh, jehož cílem je přijetí daného opatření Společenství (právo iniciativy). Za přípravu návrhu oddělením Komise, které se danou problematikou zabývá, je odpovědný jeden člen Komise, přičemž často dochází ke konzultaci s experty z jednotlivých členských zemí. Konzultace s experty přitom probíhá zčásti ve zvláště k tomu zřízených výborech anebo formou dotazování expertů, prováděném daným oddělením Komise. Takové konzultace jsou v praxi obzvlášť významné, neboť Komise tak již ve stádiu zpracovávání svého návrhu získá možnost lépe posoudit vyhlídky návrhu na úspěch v Radě a eventuálně už na této rovině

Vedle konzultací s EP zavazují v některých případech Smlouvy Společenství Radu také ke konzultaci s Hospodářským a sociálním výborem a Výborem regionů. Stejně jako u EP končí zasláním stanoviska Hospodářského a sociálního výboru nebo Výboru regionů k návrhu Komise Radě či Komisi jejich spolupůsobení. Tato stanoviska jsou stejně jako v případě stanoviska EP pro Radu nezávazná.

70

71

v Coreper s ohledem na obsah připravovaného právního aktu nepřekonatelné názorové rozdíly, bude se Rada zabývat řešením těchto problémů v rámci tzv. bodu B, jimiž jsou označovány sporné položky agendy. Přijetím rozhodnutí Radou je tento legislativní proces uzavřen. Zveřejnění Přijatý právní akt je ve své konečné formě vypracován ve všech jedenácti úředních jazycích (španělsky, dánsky, německy, řecky, anglicky, francouzsky, italsky, holandsky, portugalsky, finsky a švédsky), přijat definitivně Radou „v jazycích Společenství“, podepsán předsedou Rady a následně zveřejněn nebo notifikován „těm, jimž je určen“ (čl. 254 odst. 1 Smlouvy o založení ES).

PROCEDURA SPOLUPRÁCE (čl. 252 Smlouvy o založení ES) Základní charakteristiky procedury spolupráce spočívají na právě popsané konzultační proceduře, tato procedura však představuje posílení možnosti EP ovlivňovat rozhodovací proces v ES a vede k určitému urychlení legislativního procesu. Praktický význam této procedury se omezuje výhradně na oblast hospodářské a měnové unie (čl. 99 odst. 5 a čl. 106 odst. 2 Smlouvy o založení ES); všechny dřívější případy aplikace tohoto legislativního procesu byly mezitím podřízeny proceduře spolurozhodování. Procedura spolupráce zavádí do legislativního procesu ES především druhé čtení v EP a v Radě.

Rozhodovací fáze

První čtení: Výchozím bodem je zde opět návrh Komise. Ten je ovšem zaslán nejen Radě, ale rovněž EP. Smysl tohoto brzkého zapojení EP spočívá v tom, že Evropskému parlamentu je dána v zájmu účinné účasti v legislativním procesu možnost oznámit Radě své představy ohledně návrhu Komise ještě před zaujetím „společného postoje“. Na tomto stupni je případně konzultován také Hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů.

Po konzultaci EP, Hospodářského a sociálního výboru a Výboru regionů se nachází návrh, případně Komisí vypracované pozměněné znění, které zohlednilo stanoviska EP a Výborů, opět u Rady. Tam je návrh posouzen Výborem stálých zástupců vlád členských států (Coreper – Comité des représentants permanents). V Coreper je za pomoci pracovních skupin pro vyřešení technických potíží ve všech detailech připraveno přijetí rozhodnutí Radou: jakmile je právní akt připraven k přijetí, dostává se jako tzv. bod A do agendy nejbližšího zasedání Rady a tam je bez dalšího Radou přijat. Existují-li ovšem

Po přijetí stanoviska EP přijme Rada kvalifikovanou většinou společný postoj. Tento společný postoj odráží pozici Rady, která jej přijala na základě seznámení se s návrhem Komise a s obdrženými stanovisky EP (příp. také Hospodářského a sociálního výboru a Výboru regionů). Nejedná se proto o kompromisní dokument, nýbrž o nezávislý názor Rady.

72

73

Druhé čtení: Tento společný postoj je posouzen Evropským parlamentem ve druhém čtení, přičemž má EP ve lhůtě 3 měsíců k dispozici tyto možnosti dalšího jednání: Jestliže EP společný postoj schválí nebo se ve zmíněné lhůtě nevyjádří, Rada přijme společný postoj s konečnou platností. EP však může společný postoj také odmítnout nebo navrhnout jeho změny. V těchto případech se může Rada stále ještě prosadit, i když rozdílným způsobem: • Při zamítnutí může Rada rozhodovat pouze jednomyslně anebo nepřijímat vůbec žádné rozhodnutí. Vzhledem k vysokým požadavkům na přijetí rozhodnutí v Radě je její rozhodnutí blokováno. K takovému zablokování legislativního procesu Evropským parlamentem však dochází velmi zřídka. • Zpravidla jsou parlamentem navrhovány změny. Pak záleží na tom, zda Komise tyto pozměňovací návrhy akceptuje, či nikoliv. Jenom když Komise tyto změny schválí, přijímá Rada rozhodnutí normálním způsobem, totiž kvalifikovanou většinou, příp. jednomyslně, pokud se chce odchýlit od návrhu Komise. Jestliže však Komise návrhy EP nepřijme, je opět potřeba pro přijetí návrhu jednomyslnost v Radě. Sám EP tedy může své pojetí ve vztahu k Radě uplatnit jen stěží. Chce-li EP své pojetí prosadit, musí získat Komisi. V každém případě má Rada při této proceduře k dispozici záchrannou brzdu, tzn., že nemusí přijímat rozhodnutí, které by se týkalo pozměňovacích návrhů EP nebo změněného návrhu Komise, a tím tento legislativní proces blokovat.

SPOLUROZHODOVACÍ PROCEDURA (čl. 251 Smlouvy o založení ES) Spolurozhodovací procedura je koncepčně dalším rozvinutím procedury spolupráce. Zatímco se může při proceduře spolupráce Rada při jednohlasném přijetí rozhodnutí prosadit navzdory stanovisku EP, mají při spolurozhodovací proceduře v pojetí Amsterodamské smlouvy jak EP, tak i Rada stejně silné zbraně. Radě je při této proceduře odepřeno, aby po neúspěchu smírčího procesu znovu potvrdila svůj společný postoj. Tím se zvyšuje tlak na to, aby při smírčím procesu byla nalezena shoda, neboť jinak daný legislativní záměr ztroskotá.

75

V legislativní praxi se procedura spolurozhodování stala zdaleka nejvýznamnější procedurou. K jejímu použití dojde např. při úpravě opatření, která se týká zákazu diskriminace z důvodu státní příslušnosti (čl. 12 Smlouvy o založení ES), ustanovení o zjednodušení výkonu práva pobytu (čl. 18 odst. 2 Smlouvy o založení ES), opatření k uskutečnění volného pohybu osob (čl. 40 Smlouvy o založení ES), opatření k zajištění sociálních jistot při výkonu práva volného pohybu (čl. 42 Smlouvy o založení ES), u směrnic upravujících právo na usazování (čl. 44 odst. 2 a čl. 47 odst. 1 Smlouvy o založení ES), při uskutečňování volného pohybu služeb (čl. 55 Smlouvy o založení ES), dopravní politiky (čl. 71 odst. 1 a čl. 80 Smlouvy o založení ES), vytvoření vnitřního trhu (čl. 95 Smlouvy o založení ES), sociální politiky včetně opatření vedoucích ke stejnému zacházení s ženami i muži (čl. 137, 141 a 148 Smlouvy o založení ES), podpůrných opatření pro profesní i všeobecné vzdělávání (čl. 149 Smlouvy o založení ES), kulturní oblasti (čl. 151 Smlouvy o založení ES), zdravotnictví (čl. 152 Smlouvy o založení ES), specifických činností za účelem ochrany spotřebitele (čl. 153 Smlouvy o založení ES), u hlavních směrů a záměrů společného zájmu při budování transevropských sítí (čl. 156 Smlouvy o založení ES), regionálních fondů (čl. 166 odst. 1 Smlouvy o založení ES), provádění výzkumných programů (čl. 172 odst. 2 Smlouvy o založení ES), sledování cílů v oblasti životního prostředí, které jsou uvedeny v článku 174 Smlouvy o založení ES (čl. 175 odst. 1 Smlouvy o založení ES) a provádění programů ochrany životního prostředí (čl. 175 odst. 3 Smlouvy o založení ES), opatření na poli rozvojové spolupráce (čl. 179 Smlouvy o založení ES), stanovení všeobecných zásad přístupu k dokumentům (všeobecné zásady transparentnosti, čl. 280 Smlouvy o založení ES), opatření k vytvoření statistik (čl. 285 Smlouvy o založení ES) a konečně zřízení nezávislé kontrolní instance pro sledování ochrany dat (čl. 286 Smlouvy o založení ES). Procedura spolurozhodování probíhá, zjednodušeně řečeno, v těchto etapách: První čtení: Výchozím bodem je rovněž zde návrh Komise, který je předán Radě a EP, eventuálně i Výborům, ke konzultaci. V prvním čtení posoudí EP návrh a předá Radě své stanovisko. Na tomto stupni získávají také Hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů příležitost sdělit své stanovisko.

Druhé čtení: Rada přijme kvalifikovanou většinou společný postoj, a to na základě návrhu Komise, stanoviska EP a Výborů a při zohlednění vlastního názoru. Společný postoj je posouzen v druhém čtení v EP, jež dává Evropskému parlamentu ve lhůtě tří měsíců tyto možnosti dalších akcí: 1. Jestliže EP schválí společný postoj Rady nebo jestliže se během tří měsíců nevyjádří, považuje se dotčený právní akt odpovídající společnému postoji za přijatý. 2. Když EP odmítne společný postoj jako celek (čehož lze dosáhnout jenom absolutní většinou členů EP), je legislativní proces ukončen. Dřívější možnost Rady svolat v tomto případě Smírčí výbor je vyloučena. 3. Pokud EP navrhne změny společného postoje Rady, rozeběhne se následující proces: V prvé řadě má Rada možnost přijmout společný postoj s pozměňovacími návrhy EP; pak je ale třeba přijmout všechny změny navržené EP. Avšak zamítne-li Rada některé pozměňovací návrhy, či pokud chybí k jejich přijetí potřebná většina (např. jednomyslnost, když Komise přijme odmítavé stanovisko k pozměňovacím návrhům EP), musí předseda Rady ve shodě s předsedou EP svolat během 6 týdnů Smírčí výbor, jenž se skládá z obou stran (EP a Rada) po 15 rovnoprávných zástupcích. Předmětem smírčího řízení je společný postoj Rady na základě změn navržených EP. Cílem smírčího řízení je vypracovat životaschopný kompromis, který by nalezl jak v Radě, tak i v EP potřebnou většinu. Třetí čtení: Schválí-li Smírčí výbor společný návrh daného právního aktu, musí výsledek potvrdit ve třetím čtení ve lhůtě 6 týdnů Rada i EP. Nezávisle na postoji Komise k tomuto kompromisnímu návrhu postačí v Radě kvalifikovaná většina (s výjimkou případu, kdy Smlouva stanoví pro daný právní akt jednomyslné rozhodování). EP přijímá rozhodnutí absolutní většinou odevzdaných hlasů. Takový právní akt platí za přijatý Evropským parlamentem a Radou, což je jasně vyjádřeno i v jeho názvu (např. nařízení EP a Rady).

V případě, že EP nepředloží k návrhu Komise žádné pozměňovací návrhy, nebo pokud Rada všechny pozměňovací návrhy EP přijme, může Rada daný právní akt přijmout již v tomto stádiu. V opačném případě se koná druhé čtení v EP.

Pokud smírčí řízení ztroskotá, je navržený právní akt považován za nepřijatý. Tím je legislativní proces ukončen. Ztroskotání smírčího řízení má stejné následky jako zamítnutí společného postoje Radou nebo EP ve třetím čtení. Touto úpravou Amsterodamská smlouva odstranila dosavadní možnost Rady potvrdit svůj společný postoj i po neúspěšném smírčím řízení, přičemž EP pak mohl odmítnout daný právní akt jenom absolutní většinou svých členů.

76

77

Procedura spolurozhodování znamená pro EP současně výzvu i šanci. Úspěch této procedury sice předpokládá sjednocení názorů v Smírčím výboru; přesto však obsahuje první náznaky změny vztahu mezi EP a Radou. Poprvé mají obě instituce v legislativním procesu rovnoprávné postavení. Záleží jenom na EP a na Radě, zda prokáží schopnost dosažení politického kompromisu a zda se ve Smírčím výboru sjednotí na společném návrhu.

PROCEDURA SOUHLASU Nejsilnější formu účasti EP při vytváření práva v rámci ES představuje procedura souhlasu. Podle ní může právní akt vzniknout jen tehdy, pokud předtím získal souhlas EP. Tato procedura však nevytváří po obsahové stránce žádný bezprostřední manévrovací prostor pro EP, a tak EP nemůže navrhovat žádné změny, ani je nemůže při proceduře souhlasu prosadit, nýbrž zůstává omezen na souhlas nebo zamítnutí předloženého právního aktu. Tato procedura je určena např. pro vstup států do EU (čl. 49 Smlouvy o EU), uzavření asociačních dohod a dalších základních dohod se třetími zeměmi (čl. 300 odst. 3 pododst. 2 Smlouvy o založení ES), delegování dalších úkolů na ECB (čl. 105 odst. 6 Smlouvy o založení ES), změny statutu ESCB (čl. 107 odst. 5 Smlouvy o založení ES) a konečně rovněž pro jmenování předsedy Komise a Komise jako kolegia (čl. 214 odst. 2 Smlouvy o založení ES).

ZJEDNODUŠENÁ PROCEDURA Ve zjednodušené proceduře není pro zahájení legislativního procesu třeba návrhu Komise. • Tato procedura je aplikována v první řadě při opatřeních, pro jejichž vydávání má Komise vlastní pravomoci (např. souhlas se státními subvencemi). • Ve zjednodušené proceduře jsou také vydávány nezávazné právní akty, tedy zvláště doporučení a stanoviska Rady a Komise. Komise přitom není omezena na Smlouvou vyjmenované případy, nýbrž může vyjadřovat doporučení a stanoviska vždy, když to považuje za nutné (čl. 211 Smlouvy o založení ES, čl. 124 pododst. 2 Smlouvy o založení Euratomu). V oblasti ESUO může naproti tomu stanoviska zaujímat pouze Komise.

79

PROCEDURA PRO PROVÁDĚCÍ OPATŘENÍ Rada zpravidla přenáší pravomoci pro vydávání prováděcích opatření k aktům přijatým Radou na Komisi. Jen ve zvláštních případech si může Rada vyhradit právo k vlastnímu výkonu prováděcích pravomocí (čl. 202 odst. 3 Smlouvy o založení ES). Při zajišťování prováděcích pravomocí, které na ni byly delegovány, nesmí Komise dotyčný právní akt Rady změnit ani doplnit. Dodržování Radou stanovených rámcových podmínek je přitom zajištěno zapojením výborů. Rozhodovací proces ve výborech byl v zájmu zjednodušení, transparentnosti a v neposlední řadě kvůli silnějšímu zapojení EP v roce 1999 nově formulován. Počet procedur ve výborech byl redukován z pěti na tři. EP je do procedur ve výborech zapojen do té míry, do jaké se jedná o vydávání prováděcích opatření pro právní akt, jehož tvorby se EP výrazně účastnil v rámci procedury spolurozhodování. V takových případech může EP ve zdůvodněném stanovisku uplatnit názor, že zamýšlené opatření přesahuje rámec prováděného právního aktu, a přinutit Komisi k úpravě prováděcího opatření. Kromě toho existuje široce pojatá povinnost Komise informovat EP. Pro tři procedury ve výborech, jejichž případné použití je stanoveno v právním aktu, který je třeba provést, platí tyto zásady: Poradní procedura: Použití této procedury se vztahuje především na ta opatření, která jsou potřebná k provádění právních aktů vydaných Radou v souvislosti s uskutečňováním vnitřního trhu. „Poradní výbor“ se skládá ze zástupců členských států a je veden zástupcem Komise.

stanovisko, k němuž je potřeba kvalifikované většiny členů výboru (čl. 205 odst. 2 Smlouvy o založení ES). Pokud byl právní akt, který je třeba provést, přijat Radou a EP v rámci spolurozhodovací procedury, Komise musí zapojit do návrhu opatření také EP. EP zkoumá, zda zamýšlené opatření nepřekračuje prováděcí pravomoci přenesené na Komisi. Pokud dojde k překročení pravomocí, vyjádří EP svou pozici v odůvodněném usnesení. Komise může s ohledem na toto usnesení předložit výboru nový návrh, pokračovat v proceduře nebo přesunout prostřednictvím návrhu odpovědnost za přijetí opatření na EP a Radu. Komise informuje EP a výbor o opatřeních, která zamýšlí přijmout na základě usnesení EP. Rozhodne-li se Komise pro pokračování procedury nebo chybí-li usnesení EP, vydá Komise zamýšlené opatření s okamžitou platností. Pokud se ovšem tato opatření neshodují se stanoviskem výboru, musí Komise o přijatém opatření neprodleně zpravit Radu a pozastaví provádění tohoto opatření maximálně na tři měsíce. Rada může během těchto měsíců přijmout kvalifikovanou většinou odlišné rozhodnutí. Legislativní procedura: Legislativní procedura je používána u všeobecných opatření, při nichž má dojít k použití podstatných ustanovení prováděného právního aktu, jako např. opatření k ochraně zdraví nebo bezpečnosti lidí, živočichů či rostlin. Rovněž legislativní výbor se skládá ze zástupců členských států a přijímá kvalifikovanou většinou stanovisko k plánovaným prováděcím opatřením Komise.

Komise musí před vydáním zamýšleného opatření konzultovat správní výbor, jenž sestává ze zástupců členských států. Výbor zaujme k návrhům opatření

Na rozdíl od správní procedury ve výboru je postavení Komise značně oslabeno v případě zamítnutí jejího opatření výborem, přičemž důsledky tohoto zamítnutí jsou shodné jako v případě, kdy výbor žádné stanovisko nezaujme. V těchto případech nemůže Komise okamžitě aplikovat své prováděcí opatření, nýbrž musí dané opatření navrhnout k přijetí Radě a informovat o tom EP. EP zkoumá, zda navržené opatření nepřekračuje rámec stanovený prováděným právním aktem a informuje Radu o svém stanovisku. Rada může s ohledem na stanovisko EP v rozmezí maximálně tří měsíců kvalifikovanou většinou rozhodnout o návrhu Komise. Pokud se Rada vysloví proti návrhu, přezkoumá Komise návrh a může Radě předložit pozměněnou verzi návrhu, předložit návrh znovu anebo navrhnout převedení odpovědnosti za vydání daného opatření na EP a Radu. Nepřijme-li Rada během tříměsíční lhůty navrhovaný prováděcí právní akt, ani se nevysloví proti návrhu prováděcího opatření, platí, že navržený prováděcí právní akt je vydán Komisí.

80

81

Zástupce Komise předkládá výboru koncept požadovaného opatření, k němuž výbor zaujme stanovisko ve lhůtě stanovené Komisí s ohledem na naléhavost opatření. Komise je vyzvána, aby stanovisko v co největším měřítku zohlednila, ale není k tomu povinna. Komise zpravuje výbor o tom, do jaké míry přijala podněty a změny navržené výborem. Správní procedura: Tato procedura je aplikována zejména při vydávání opatření k provádění společné zemědělské politiky nebo v otázkách společné politiky v oblasti rybolovu či při provádění programů se značným dopadem na rozpočet.

SYSTÉM PRÁVNÍ OCHRANY ES Těžištěm systému právní ochrany je Evropský soudní dvůr a k němu přiřazený Soud prvního stupně. ESD disponuje nejvyšší a spolu s k němu přiřazeným Soudem prvního stupně jedinou soudní mocí ve všech otázkách práva ES. Systém právní ochrany ES nabízí následující právní cesty:

ŘÍZENÍ O PORUŠENÍ SMLOUVY (čl. 226 Smlouvy o založení ES) Toto řízení slouží ke zjištění, zda se členský stát provinil vůči povinnostem, které mu ukládá právo Společenství. Je vedeno výhradně před Soudním dvorem. S ohledem na závažný charakter takového obvinění se před podáním žaloby u ESD provádí předběžné řízení, v němž je dotyčným členským státům dána možnost zaujmout k obvinění stanovisko. Jestliže nevede toto řízení k vyřešení sporných otázek, může jak Komise, tak i členský stát (čl. 227 Smlouvy o založení ES) podat u ESD žalobu na porušení Smlouvy. V praxi je obvyklá iniciativa na straně Komise. ESD prozkoumá sporný případ a určí, zda došlo k porušení Smlouvy, či nikoliv. V případě zjištění porušení Smlouvy je dotyčný členský stát povinen neodkladně napravit zjištěný nedostatek. Pokud se členský stát nepodřídí tomuto rozsudku, má Komise možnost při postupu proti tomuto státu pomocí druhého rozsudku dosáhnout zaplacení paušálního poplatku nebo pokuty ze strany provinilého státu.

ŽALOBA NA NEPLATNOST (čl. 230 Smlouvy o založení ES) Touto žalobou je sledováno zrušení závazných právních aktů Rady, Komise, EP a ECB. Pokud se občan Společenství nebo podnik účastní právního sporu jako žalobce/obžalovaný, je třeba žalobu podat u Soudu prvního stupně. Spory mezi institucemi se naproti tomu řeší u ESD. Žaloba na neplatnost se může opírat o nepříslušnost jednajícího orgánu, o porušení podstatných formálních předpisů, o porušení smluvního nebo sekundárního práva anebo o zneužití pravomocí. Žaloba může být podána členským státem, Radou nebo Komisí. Právo podat žalobu má také EP, Evropský účetní dvůr a ECB, a to v případě potřeby zajištění jim zaručených práv. Naproti tomu mohou občané Společenství nebo podniky podat žalobu na neplatnost jen proti takovým rozhodnutím, která směřují vůči nim

82

samotným, nebo proti rozhodnutím, jež – ač namířena proti jiným osobám – se jich bezprostředně a individuálně dotýkají. Předpoklad bezprostředního a individuálního postižení je podle judikatury ESD splněn tehdy, když je daná osoba individualizována takovým způsobem, který ji vyjímá z okruhu ostatních osob. Kritériem „bezprostřednosti“ má být zajištěno, že k podání žaloby u ESD, příp. u Soudu prvního stupně, dojde až tehdy, když lze s jistotou konstatovat jak způsob, tak i existenci poškození právního postavení žalobce, což může být zvláště problematické v případech, ve kterých je potřeba právní akt Společenství ještě provést v členských zemích. Kritérium „individuálnosti“ má vedle toho vyloučit tzv. „actio popularis“. Pokud je žaloba odůvodněná, prohlásí ESD nebo Soud prvního stupně napadený akt za nicotný s účinkem i do minulosti. V určitých případech může ESD či Soud prvního stupně prohlášení o neplatnosti omezit na dobu od vyhlášení rozsudku. S ohledem na zajištění práv a zájmů žalobců jsou tito ovšem z omezení účinků rozsudku o neplatnosti vyňati.

ŽALOBA NA NEČINNOST (čl. 232 Smlouvy o založení ES) Tato žaloba doplňuje právní ochranu proti Radě, Komisi, EP a ECB, a to tak, že poskytuje možnost soudního postupu proti protiprávnímu zanedbání aktu práva ES. Pro rozdělení pravomocí mezi ESD a Soud prvního stupně platí stejné zásady jako při žalobě na neplatnost. Před podáním žaloby však musí být provedeno předběžné řízení, při němž musí žalující strana vyzvat dotyčnou instituci Společenství k činnosti. Předmětem žaloby ze strany institucí je žádost o zjištění, zda dotyčná instituce porušil a Smlouvu tím, že opomenula vydat určitý právní akt. U občanů Společenství a u firem je předmět žaloby na nečinnost mimo to omezen na žádost zjistit, že byla porušena Smlouva tím, že určitá instituce Společenství opomenula vydat právní akt, který by byl zaměřen na žalobce, tzn. rozhodnutí adresované žalobci. Závěrečným rozsudkem je pouze konstatována protiprávnost určitého opomenutí. Naproti tomu není ESD ani Soud prvního stupně zmocněn vyslovit ve svém rozsudku povinnost přijmout požadované opatření. Strana, proti níž je rozsudek vynesen, je jenom povinna přijmout opatření, která z rozsudku ESD/Soudu prvního stupně vyplývají (čl. 233 Smlouvy o založení ES).

83

ŽALOBA O NÁHRADU ŠKODY

ŘÍZENÍ O OPRAVNÝCH PROSTŘEDCÍCH

(čl. 234 a 288 odst. 2 Smlouvy o založení ES) Tato žaloba umožňuje občanům Společenství a firmám, ale také členským státům, kterým v důsledku chyby úředníka ES vznikla škoda, požadovat náhradu škody před Soudem prvního stupně (občané a firmy), příp. před Soudním dvorem ES (členské státy). Předpoklady odpovědnosti ES jsou ve Smlouvách upraveny pouze částečně; proto se řídí podle obecných právních zásad, které jsou společné právnímu pořádku členských států. Ty jsou rozvíjeny Soudním dvorem ES. Podle judikatury ESD podléhá povinnost ES nahradit škodu těmto podmínkám: 1. Protiprávní jednání instituce Společenství nebo úředníka ES při výkonu jeho úředních povinností. Pokud jde o odpovědnost ES za protiprávní legislativní akty (nařízení a směrnice), nestačí prostá protiprávnost tohoto aktu, nýbrž musí být zřejmě a podstatně porušena právní norma vyšší síly, která slouží k ochraně jednotlivce. Není snadné zjistit, kdy se jedná o dostatečně závažné porušení práva Společenství. ESD posuzuje zejména omezenost počtu osob dotčených protiprávním opatřením a objem vzniklé škody, která musí překročit hranici obvyklých hospodářských rizik v daném hospodářském sektoru.

(čl. 255 odst. 1 Smlouvy o založení ES, čl. 110 a násl. procesního řádu ES) Vztah mezi Soudním dvorem na jedné straně a Soudem prvního stupně na straně druhé je upraven tak, že proti všem rozhodnutím Soudu prvního stupně se lze odvolat k ESD pouze v právních otázkách. Tento právní prostředek se může opírat o nepříslušnost Soudu prvního stupně, o procesní chybu, kterou byly poškozeny zájmy dotyčného nebo o porušení práva Společenství Soudem prvního stupně. Je-li takový právní prostředek přípustný a odůvodněný, pak ESD zruší rozhodnutí Soudu prvního stupně. Pokud je případ v dostatečně zralém stádiu, může ESD sám rozhodnout; jinak předá případ zpět k novému rozhodnutí Soudu prvního stupně, který je však vázán právním posouzením ESD.

PŘEDBĚŽNÁ PRÁVNÍ OCHRANA (čl. 242 a 243 Smlouvy o založení ES)

2. Způsobení škoda musí být prokazatelná.

Žaloby podané u ESD a u Soudu prvního stupně ani právní prostředky proti rozhodnutím Soudu prvního stupně u ESD nemají žádný odkladný účinek. Jako vyrovnávací prostředek existuje naproti tomu možnost podat žádost o odklad uplatnění napadeného opatření (čl. 242 Smlouvy o založení ES) nebo žádost o přijetí předběžného opatření (čl. 243 Smlouvy o založení ES).

3. Musí existovat příčinná souvislost mezi vzniklou škodou a jednáním Společenství.

Odůvodněnost žádosti o přijetí předběžných opatření je v judikatuře posuzována podle těchto tří kritérií:

4. Zavinění (úmyslné nebo z nedbalosti) ze strany institucí Společenství není třeba dokazovat.

1. Výhledy na úspěch v hlavním řízení („fumus boni juris“): míra předpokládané úspěšnosti je posouzena v rámci souhrnného předběžného přezkoumání, při němž žadatel předkládá své argumenty.

ŽALOBY ZAMĚSTNANCŮ (čl. 236 Smlouvy o založení ES) Právní případy, které vznikly v rámci služebního poměru mezi Společenstvím a jeho zaměstnanci, příp. jejich pozůstalými, řeší Soud prvního stupně.

84

2. Naléhavost opatření: Naléhavost je posuzována podle toho, jestli je požadované opatření potřebné pro odvrácení závažné a nenapravitelné škody na straně žadatele. Jako posuzovací kritéria přitom slouží typ a závažnost právního provinění a jeho konkrétní a konečné negativní účinky na žadatelovo jmění a další předměty právní ochrany. Finanční škoda je považována za těžkou a nenapravitelnou škodu jen tehdy, kdyby nemohla být v případě vítězství žadatele v hlavním řízení plně nahrazena.

85

3. Zvážení zájmů: Nevýhody, které hrozí žadateli při zamítnutí prozatímního opatření, jsou zváženy ve vztahu k zájmu ES na okamžitém provedení opatření i ve vztahu k nevýhodám, které postihnou třetí subjekty v případě přijetí předběžného opatření.

ŘÍZENÍ O PŘEDBĚŽNÉ OTÁZCE (čl. 234 Smlouvy o založení ES) Pomocí řízení o předběžné otázce se mohou vnitrostátní soudy obracet na ESD. Vnitrostátní soud může v případě, že má v rámci jemu příslušného právního sporu aplikovat ustanovení práva ES, toto řízení pozastavit a předložit ESD otázku, zda je právní akt vydaný institucemi Společenství platný a/nebo jak je třeba tento právní akt a Smlouvy Společenství vykládat. Soudce vnitrostátního soudu přitom formuluje právní otázku, na niž odpoví ESD formou rozsudku (a ne např. formou stanoviska), čímž je i vnějškově vyjádřen závazný charakter jeho výroku. Nicméně není řízení o předběžné otázce – na rozdíl od ostatních zmiňovaných řízení – sporným řízením směřujícím k rozhodnutí právního sporu, nýbrž představuje jen část celkového řízení, které začíná před vnitrostátním soudem a tam též končí.

aktů institucí Společenství a Evropské centrální banky. Ustanovení vnitrostátního práva se nemohou stát předmětem předběžného rozhodnutí. ESD není v rámci řízení o předběžné otázce oprávněn vykládat vnitrostátní právo ani posuzovat jeho slučitelnost s právem Společenství. To je často přehlíženo při předkládání otázek ESD. Často se tam nacházejí otázky zaměřené na slučitelnost vnitrostátního právního předpisu s ustanovením práva ES nebo dotaz směřuje na použitelnost určité úpravy Společenství v právním sporu, který řeší vnitrostátní soud. Tyto samy o sobě nepřípustné otázky nejsou Soudním dvorem prostě odmítány, nýbrž jsou chápány v tom smyslu, že předkládající soud usiluje v podstatě o výklad příslušného předpisu práva Společenství, aby mohl následně sám posoudit slučitelnost relevantních vnitrostátních ustanovení s právem Společenství. Přitom postupuje ESD tím způsobem, že ze všech materiálů předložených vnitrostátním soudem, zvláště ze zdůvodnění předkládaného rozhodnutí, dále rozpracuje ty prvky práva ES, jež s ohledem na předmět právního sporu potřebují výklad.

Předmět řízení o předběžné otázce: ESD rozhoduje jednak o otázkách výkladu práva Společenství a jednak vykonává kontrolu platnosti právních

Oprávnění vnitrostátního soudu k žádosti o předběžné otázce: K předkládání jsou oprávněny „všechny soudy členských států“. Pojem soud je třeba chápat ve smyslu práva ES tak, že nevyjadřuje označení, nýbrž funkci a postavení dané instituce v systému právní ochrany členských států. Soudy jsou tak všechny nezávislé instituce, tzn. instituce, které se nemusí řídit žádnými instrukcemi, které ve státoprávním řízení rozhodují právní spory a jejichž rozhodnutí mají právní účinky. K předkládání jsou tak v zásadě oprávněny také ústavní soudy členských států nebo též instituce, které rozhodují právní spory, i když se nacházejí mimo systém státního soudního aparátu, avšak ne soukromé rozhodčí soudy. Jestli využije vnitrostátní soudce svého práva k předkládání, závisí na závažnosti otázek práva ES pro právní spor před vnitrostátním soudem; o této závažnosti rozhoduje vnitrostátní soudce sám. Strany právního sporu mohou dávat jenom podněty. ESD přezkoumává, zda se jedná o otázku, kterou je možno předložit, tzn., zda se položená otázka skutečně týká výkladu Smlouvy o založení ES nebo platnosti aktu orgánu Společenství, nebo zda se jedná o skutečný právní spor, tzn., zda nejde o hypotetickou či vykonstruovanou otázku, která by měla přimět ESD k vydání právního stanoviska formou předběžného rozhodnutí. Zamítnutí předkládaných otázek Soudním dvorem z těchto důvodů je výjimkou, neboť se ESD chová (v souladu s ustanoveními Smlouvy o založení ES) vzhledem k obzvláštnímu významu soudní spolupráce při zkoumání obou těchto pohledů do určité míry zdrženlivě. Přesto však právě nejnovější judikatura ukazuje, že ESD zvýšil své nároky na předkládané otázky do té míry, že se ve svých závěrech velice přesně drží

86

87

Cílem tohoto řízení je v první řadě zajištění jednotného výkladu práva ES a tím i jednoty právního řádu ES. Kromě funkce uchování právní jednoty v ES má toto řízení význam taktéž pro individuální právní ochranu. Zajištění možnosti, vyhrazené vnitrostátním soudům, přezkoumávat slučitelnost vnitrostátního práva s právem Společenství a v případě jejich neslučitelnosti přednostně používat přímo platné právo Společenství předpokládá, že obsah a dosah práva ES jsou dostatečně zřetelné. Této zřetelnosti může být zpravidla dosaženo prostřednictvím předběžného rozhodnutí ESD, takže řízení o předběžné otázce dává tímto způsobem občanu Společenství možnost obrany proti konání vlastního státu, které je v rozporu s právem Společenství, a prosadit tak právo Společenství před vnitrostátními soudy. Na základě této dvojí funkce vyrovnává řízení o předběžné otázce v určité míře omezenou možnost přímé žaloby jednotlivce u ESD, a získává tak ústřední význam pro právní ochranu jednotlivce. Úspěch tohoto řízení však v konečném důsledku souvisí s ochotou vnitrostátních soudů a soudců předkládat své dotazy vyšší autoritě.

již dříve vzneseného požadavku na dostatečně jasné a detailní objasnění věcného a právního pozadí hlavního řízení a v případě absence takovýchto údajů se prohlašuje za neschopný podat věcně správný výklad práva Společenství a odmítá žádost o předběžné rozhodnutí jako nepřípustnou.

Účinky předběžného rozhodnutí: Předběžné rozhodnutí, které je vydáno ve formě rozsudku, je v první řadě závazné pro předkládající soud a pro všechny soudy, které se danou právní věcí budou zabývat. Kromě toho má předběžné rozhodnutí značné precedentní účinky pro další podobná řízení.

Povinnost vnitrostátního soudu požádat ESD o rozhodnutí o předběžné otázce: K předložení je povinen každý soud, jehož rozhodnutí již není možné napadnout právními prostředky vnitrostátního práva. Pojem právní prostředek zahrnuje všechny opravné prostředky, pomocí kterých může být soudem vydané rozhodnutí přezkoumáno nadřazenou soudní instancí ve věcném nebo právním ohledu (např. odvolání) či pouze v právním ohledu (např. dovolání). Nejedná se přitom o řádné opravné prostředky s omezenými a specifickými účinky (např. obnovení řízení, ústavní stížnost). Soud, jenž je povinen danou otázku předložit, se může předložení vyhnout jenom v tom případě, kdy by byla předkládaná otázka nepodstatná pro výsledek právního sporu, nebo v případě, kdy již byla před Evropským soudním dvorem rozhodnuta nebo kdy není pochyb o výkladu daného předpisu práva Společenství. Neomezená povinnost předkládání existuje naproti tomu tehdy, když chce vnitrostátní soud vycházet z neplatnosti nějakého předpisu práva Společenství. ESD zcela jasně vyjádřil, že pouze on sám může posuzovat protiprávnost předpisů ES. Vnitrostátní soudy proto musí právo Společenství aplikovat a respektovat až do vyjádření ESD o jeho neplatnosti. Zvláštní ustanovení platí pro soudy, které jsou činné v rámci řízení k zajištění předběžné právní ochrany. Ty jsou podle nejnovější judikatury ESD při dodržení určitých předpokladů zmocněny pozastavit výkon vnitrostátního správního aktu, jenž spočívá na určitém nařízení Společenství, nebo přijmout prozatímní opatření za účelem předběžného vytvoření sporného právního postavení či poměrů při nezohlednění určité úpravy práva Společenství.

ODPOVĚDNOST ČLENSKÝCH STÁTŮ ZA PORUŠENÍ PRÁVA SPOLEČENSTVÍ

Porušení povinnosti předkládání představuje současně porušení Smlouvy o založení ES, za které je zodpovědný dotčený členský stát, jenž může být sankcionován prostřednictvím řízení o porušení Smlouvy. Praktické účinky takového jednání jsou ovšem velmi omezené, neboť vláda dotčeného členského státu nemůže uposlechnout eventuálního rozsudku ESD, protože nemůže s ohledem na nezávislost soudů a princip rozdělení moci dávat soudům žádné pokyny. Poté, co byla uznána komunitárně právní odpovědnost členských států za porušování práva Společenství (k tomu viz hned následující kapitolu), ukazuje se jako slibnější možnost jednotlivce požadovat od daného členského státu náhradu škody vzniklé z porušení předkládací povinnosti.

88

Odpovědnost členských států za škody, které vznikly jednotlivci porušením práva ES, přičítaným státu, byla Soudním dvorem v zásadě vyslovena v jeho rozsudku z 5. března 1996 společně v právních věcech C-46/93, „Brasserie du pēcheur“ a C-48/93, „Factortame“. Tento rozsudek o odpovědnosti je zásadní rozsudek, který se svým významem řadí do skupiny dřívějších rozsudků ESD o přednosti práva ES, o bezprostředním účinku ustanovení práva ES a o uznání základních Společenství vlastních práv. Soudním dvorem samotným je označován za „nutný doplněk bezprostředního účinku, který mají předpisy práva ES, z jejichž porušení vyplývá vznik škody“; tím se značně posilují možnosti jednotlivce zasazovat se o dodržování a aplikaci práva Společenství ve vztahu ke státním orgánům všech tří mocí (výkonné, zákonodárné a soudní). ESD rozšiřuje své judikáty z rozsudků „Francovich“ a „Bonifaci“. Zatímco tehdy byla odpovědnost státu omezena na ten případ, kdy jednotlivci vznikla škoda tím, že nedošlo k včasnému provedení směrnice, která jednotlivci propůjčovala subjektivní práva, ale neobsahovala žádné bezprostřední účinky, vyjadřuje nejnovější rozsudek všeobecný stav odpovědnosti, který zahrnuje každé státu přičitatelné porušení práva Společenství.

ODPOVĚDNOST ČLENSKÝCH STÁTŮ ZA PRÁVNÍ AKTY A ZA NEČINNOST Tato odpovědnost je charakterizována třemi předpoklady, jež v podstatě odpovídají těm předpokladům odpovědnosti, kterým ve srovnatelné situaci podléhá Společenství: 1. Záměrem normy Společenství, která byla porušena, musí být propůjčení práv jednotlivci. 2. Porušení musí být dostatečně závažné, tzn., že stát musí zjevně a podstatně překročit hranice svých kompetencí. Toto posouzení je záležitostí vnitrostátních soudů, které jsou jediné příslušné pro zjištění věcného obsahu a závažnosti porušení práva Společenství. ESD nicméně ve svém

89

3. Existence bezprostřední příčinné souvislosti mezi porušením povinnosti členského státu a vznikem škody postiženým osobám. Při konstatování existence dostatečně závažného provinění proti právu Společenství není třeba dokazovat zavinění (úmysl nebo nedbalost).

ODPOVĚDNOST ZA PORUŠENÍ PRÁVA SPOLEČENSTVÍ NÁRODNÍMI SOUDY Podle ESD není pochyb o tom, že zásady odpovědnosti platí i pro třetí moc, tzn. pro soudy. Jejich rozsudky jsou tedy přezkoumatelné nejen vyšší instancí, nýbrž navíc – pokud vznikly při zanedbání či porušení norem práva ES – při řízení o náhradu škody před příslušnými soudy členského státu. Při tomto řízení musejí být v rámci zjišťování porušení práva ES při dotyčném rozsudku znovu přezkoumány taktéž materiální otázky, které se týkají práva ES, aniž by se při tom příslušný soud mohl odvolávat na eventuální závaznost rozsudku specializovaného soudu. Partnerem příslušných vnitrostátních soudů pro případné otázky výkladu a/nebo platnosti zpochybněných norem práva ES nebo také souladu vnitrostátní úpravy odpovědnosti s právem Společenství je opět ESD, který se touto problematikou může zabývat v rámci řízení o předběžné otázce (čl. 234 Smlouvy o založení ES).

90

ZAŘAZENÍ PRÁVA SPOLEČENSTVÍ DO CELKOVÉHO PRÁVNÍHO SYSTÉMU

Po všem, co jsme se dozvěděli o struktuře EU a jejího právního řádu, není zcela jednoduché přidělit právu Společenství jeho místo v celkovém právním systému a vyznačit jeho hranice vůči jiným právním řádům. Dva pokusy o zařazení je třeba již předem zavrhnout: stejně tak jako nelze právo Společenství považovat za prostý souhrn mezistátních smluv, není možné je ohodnotit jako část nebo doplněk národních právních řádů.

SVÉBYTNOST PRÁVNÍHO ŘÁDU SPOLEČENSTVÍ Založením Společenství omezily členské státy svou legislativní suverenitu a vytvořily svébytný právní řád, který je pro jejich státní příslušníky i pro ně samotné závazný a který je třeba před jejich soudy aplikovat. To konstatoval ESD ve slavném, již dříve zmíněném případu z roku 1964, „Costa/ENEL“, ve kterém se pan Costa bránil proti zestátnění italské produkce a distribuce elektrické energie a s tím spojenému přenesení takto získaných aktiv energetických společností na společnost ENEL. Svébytnost právního řádu Společenství má pro existenci ES zásadní význam, neboť je jedinou zárukou toho, že nedojde k rozmělnění práva ES právem národním a že bude zajištěna jednotná platnost práva ES ve všech členských státech. Tak jsou na základě svébytnosti právního řádu ES termíny práva Společenství pojímány v zásadě v souladu s jeho požadavky a s cíli Společenství. Tato pro Společenství specifická definice termínů je nezbytná, protože právem ES garantovaná práva by byla ohrožena, kdyby v konečném důsledku mohl každý stát sám prostřednictvím stanovení obsahu pojmů určovat oblast aplikace svobod garantovaných právem ES. Jako příklad zde může být uveden třeba pojem „pracovník“, který určuje dosah práva volného pohybu. Obsah tohoto termínu se může ve specifickém výkladu Společenství značně odlišovat od termínů známých a používaných v právních řádech členských států. Též měřítkem přezkoumání právních aktů Společenství je výhradně právo Společenství samo, a ne národní legislativa a ústavní právo.

91

ZAŘAZENÍ PRÁVA SPOLEČENSTVÍ DO CELKOVÉHO PRÁVNÍHO SYSTÉMU

rozsudku určuje základní směry pro orientaci vnitrostátních soudů. Podle t o h o „patří k základním faktorům, které musí příslušný soud případně zohlednit, míra jasnosti a přesnosti porušeného předpisu, velikost prostoru, jejž porušený předpis vymezuje vnitrostátním orgánům nebo institucím Společenství, otázka, zda bylo porušení úmyslné či neúmyslné, zda byla škoda způsobena úmyslně či neúmyslně, omluvitelnost nebo neomluvitelnost eventuálního právního omylu a okolnost, že způsob chování orgánu Společenství možná přispěl k tomu, že národní opatření nebo praktiky byly opomenuty nebo zaváděny a zachovávány způsobem, který odporuje právu ES. Každopádně je porušení práva Společenství zřejmé a podstatné, když toto porušení pokračovalo navzdory vydání rozsudku, v němž je toto porušení konstatováno nebo navzdory rozsudku v řízení o předběžné otázce anebo v případě trvalé judikatury ESD, z níž vyplývá porušení povinností při daném chování.“

Jak však lze na základě této svébytnosti právního řádu ES popsat vztah práva ES k národnímu právu? I když právo Společenství představuje ve vztahu k právním řádům členských států samostatný právní řád, nelze si to představovat tak, že právní řád Společenství a právní řády členských států tvoří vrstvy jako jednotlivé horniny v zemi. Proti tak strnulému oddělování těchto právních řádů hovoří na jedné straně to, že se týkají týchž osob, které jsou současně příslušníky jednotlivých zemí i občany Unie; na druhé straně by analýza prováděná takovým způsobem opomenula fakt, že právo ES se může stát živoucím právem až tehdy, když je přijato do právních řádů členských zemí. Ve skutečnosti jsou národní právní řády a právní řád Společenství propojeny a vzájemně na sobě závislé.

VZÁJEMNÉ PŮSOBENÍ PRÁVA SPOLEČENSTVÍ A NÁRODNÍHO PRÁVA Tento aspekt poměru mezi právem ES a právem národním zahrnuje ty vztahy, v nichž se právo ES a národní právo vzájemně doplňují. Článek 10 Smlouvy o založení ES popisuje tento vztah velice názorně slovy: „Členské státy učiní veškerá vhodná obecná i zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají z této Smlouvy nebo jsou důsledkem činnosti institucí Společenství. Usnadňují plnění úkolů Společenství. Zdrží se jakýchkoli opatření, jež by mohla ohrozit uskutečnění cílů této Smlouvy.“

Vyjádřením úzkého propojení a doplnění právního řádu ES národními právními řády a naopak národních právních řádů právním řádem ES je v prvé řadě systém směrnic, s nímž jsme se setkali již u právních aktů. Zatímco směrnice samotná stanovuje ve formě závazné pro členské státy jen výsledek, jehož je třeba dosáhnout, zůstává na vnitrostátních orgánech, tzn. na národním právu, jakou formou a pomocí jakých prostředků budou tyto cíle uskutečněny. V oblasti soudnictví je úzké spojení vytvořeno řízením o předběžné otázce podle článku 234 Smlouvy o založení ES. V tomto řízení mohou (musí) vnitrostátní soudy předkládat ESD k předběžnému rozhodnutí otázky, které se týkají výkladu a platnosti práva ES a které by mohly mít význam pro rozhodnutí při projednávaném řízení. Řízení o předběžné otázce ozřejmuje na jedné straně, že i soudy členských států musí dbát práva Společenství a aplikovat je, a na druhé straně, že výklad a posuzování platnosti práva Společenství spadá do výhradní příslušnosti ESD. Vzájemná závislost právního řádu Společenství a národních právních řádů se ukazuje konečně též tehdy, když jde o vyplňování mezer v právním řádu ES. K tomu dochází tak, že právo Společenství při doplňování vlastních pravidel odkazuje na již existující právní úpravu v právních řádech členských států. Osud komunitárně právní úpravy je tak od určitého bodu určován daným národním právním předpisem. Obecně to platí pro celou oblast výkonu práva ES, pokud právo ES nevytvoří vlastní předpisy týkající se výkonu práva ES. Ve všech těchto případech postupují národní orgány při provádění předpisů ES podle ustanovení národního práva. Tato zásada platí ovšem jenom potud, pokud není zpochybněna účinnost úpravy na úrovni ES a pokud jsou splněny požadavky na jednotnou aplikaci práva ES, neboť je nutno se v každém případě vyhnout tomu, aby byli občané a firmy posuzováni podle rozdílných kritérií a nespravedlivě.

Tato obecná zásada byla vědomě formulována tak, že samotný právní řád ES není schopen uskutečnit cíle vytýčené založením ES. Na rozdíl od národních právních řádů netvoří právní řád Společenství uzavřený systém, nýbrž potřebuje pro jejich provádění jako základ národní právní řády. Všechny státní orgány – legislativa, vláda (včetně správy), soudnictví – musí proto dojít k poznání, že proti nim nestojí právní řád Společenství jako něco vnějšího nebo cizího, nýbrž že členské státy a instituce Společenství je třeba vnímat jako celek, který solidárně sleduje stejné cíle. ES se tím stává nejen zájmovým společenstvím, nýbrž především také společenstvím založeným na solidaritě. Z toho vyplývá, že na Smlouvy Společenství a právní předpisy vydané institucemi Společenství k jejich provádění mají úřady členských států nejen dbát, ale též je provádět a naplňovat životem. Toto vzájemné působení práva ES a národního práva je tak různorodé, že zde může být objasněno pouze na několika důležitých příkladech:

Poměr mezi právem Společenství a národním právem je však charakteristický také tím, že někdy dojde ke střetu právního řádu Společenství a národního právního řádu. Tehdy se hovoří o kolizi mezi komunitárním a národním právem. Taková situace vzniká vždy tehdy, když nějaké ustanovení práva ES zakládá bezprostřední práva a povinnosti občanů Společenství a když je toto ustanovení obsahově v rozporu s určitou normou národního práva. Za tímto na první pohled jednoduchým problémem se skrývají dvě zásadní otázky struktury ES, jejichž zodpovězení je zkouškou ohněm existence právního řádu Společenství: 1. bezprostřední použitelnost práva ES a 2. přednost práva ES před národním právem, s nímž je v rozporu.

92

93

STŘET MEZI PRÁVEM SPOLEČENSTVÍ A NÁRODNÍM PRÁVEM

BEZPROSTŘEDNÍ POUŽITELNOST PRÁVA SPOLEČENSTVÍ Bezprostřední použitelnost práva ES znamená, že právo ES kromě institucí Společenství a členských států bezprostředně propůjčuje práva a ukládá povinnosti také občanům Společenství. Prosazení bezprostřední použitelnosti předpisů práva ES přes počáteční odpor některých členských států a tím i zajištění existence právního řádu Společenství patří k nejvýraznějším úspěchům ESD. Výchozím bodem jeho judikatury byl již popsaný případ nizozemské přepravní společnosti „Van Gend & Loos“, která se před nizozemským soudem bránila proti zvýšení nizozemského cla na dovoz chemického výrobku ze Spolkové republiky Německo. Výsledek tohoto soudního sporu závisel v konečném důsledku na otázce, zda se i jednotlivec může při zvýšení cla, které odporuje Smlouvě, odvolat na tehdejší článek 12 Smlouvy o založení EHS (nyní čl. 25 Smlouvy o založení ES). Tento článek výslovně zakazuje členským státům zavádění nových a zvyšování současných cel v oblasti společného trhu. ESD se navzdory radám mnoha vlád a svého generálního advokáta vyslovil s odvoláním na povahu a účel Společenství v zásadě pro bezprostřední použitelnost předpisů práva ES. Ve zdůvodnění ESD uvedl, že: „Společenství vytváří nový právní řád ..., právní řád, jehož subjekty zahrnují nejen členské státy, ale i jejich státní příslušníky. Nezávisle na legislativě členských států právo Společenství proto nejen ukládá povinnosti jednotlivcům, ale rovněž zakládá jejich práva. Tato práva nevznikají pouze tehdy, když to výslovně stanoví Smlouva, nýbrž také na základě jednoznačných povinností, jež Smlouva ukládá jak jednotlivci, tak i členským státům a institucím Společenství.“ Tímto výrokem samotným ještě mnoho získáno nebylo, neboť zůstalo otevřené, které předpisy práva ES jsou bezprostředně použitelné. ESD se této otázce věnoval nejprve s ohledem na primární právo ES a konstatoval, že pro jednotlivce mohou být použitelné všechny normy zakládacích Smluv, které 1. jsou formulovány bezpodmínečně, 2. jsou úplné a právně dokonalé, a proto 3. není třeba k jejich splnění nebo účinnosti žádné další činnosti členských států nebo institucí Společenství.

práva, která musí nizozemský soud chránit a v důsledku toho prohlásit clo uvalené v rozporu se Smlouvou za neplatné. V důsledku této judikatury uznal v následném období ESD bezprostřední použitelnost i v případě dalších smluvních předpisů, které mají pro občana Společenství daleko větší význam než tehdejší článek 12 Smlouvy o založení EHS. Zdůraznit je třeba rozsudky, v nichž šlo o bezprostřední použitelnost ustanovení o volném pohybu (čl. 39 Smlouvy o založení ES), svobodě usazování (čl. 43 Smlouvy o založení ES) a volném pohybu služeb (čl. 49 Smlouvy o založení ES). Pro oblast garantování volného pohybu rozhodl ESD o přímé použitelnosti v případu „Van Duyn“. V tomto právním sporu šlo o to, že slečně van Duyn, nizozemské státní příslušnici, bylo v roce 1973 odepřeno povolení vstoupit do Velké Británie, protože chtěla pracovat jako sekretářka u scientologické církve, organizace, kterou britské ministerstvo vnitra považovalo za společensky nebezpečnou. S odvoláním na předpisy práva ES o volném pohybu pracovních sil podala slečna van Duyn žalobu u High Court. Požadovala, aby High Court stanovil, zda je oprávněna se zdržovat ve Velké Británii za účelem zaměstnání a zda má nárok na povolení ke vstupu do Velké Británie. Na předložení otázky ze strany High Court odpověděl ESD, že článek 39 Smlouvy o založení ES je bezprostředně aplikovatelný, a tím je i jednotlivcům uděleno právo, které může být uplatněno před soudy členských států. Bezprostřední použitelností práva ES v oblasti svobody usazování se ESD zabýval na otázku belgického Conseil d’État. Ten totiž řešil žalobu podanou nizozemským advokátem J. Reynersem, jenž se v ní odvolával na svá práva z článku 43 Smlouvy o založení ES. Pan Reyners podal žalobu z toho důvodu, že – ačkoliv absolvoval požadované belgické zkoušky – mu byla zamítnuta možnost advokátní činnosti v Belgii kvůli jeho cizí státní příslušnosti. Ve svém rozsudku z 21. července 1974 ESD v této věci rozhodl, že nerovné zacházení s vlastními státními příslušníky a cizinci v otázce usazování není nadále možné, neboť článek 43 Smlouvy o založení ES je od uplynutí přechodného období bezprostředně aplikovatelný, a vyhrazuje tak občanům Společenství právo vykonávat v jiných členských státech výdělečnou činnosti stejně jako státní příslušník daného státu. Pan Reyners musel být tímto připuštěn k výkonu advokátní činnosti v Belgii.

ESD konstatoval, že tehdejší článek 12 Smlouvy o založení EHS splňuje tato kritéria, takže firma Van Gend & Loos může z tohoto předpisu odvozovat

ESD se v případu „Van Binsbergen“ nabídla příležitost výslovně konstatovat bezprostřední použitelnost ustanovení o volném pohybu služeb. V tomto procesu šlo mimo jiné o to, zda je nizozemský právní předpis, podle nějž

94

95

mohou před odvolacím soudem jako právní zástupci vystupovat jenom ty osoby, které jsou usazené v Nizozemsku, slučitelný s ustanoveními práva ES o volném pohybu služeb. ESD odpověděl na tuto otázku negativně se zdůvodněním, že všechna omezení, jimž je občan Společenství podřízen z důvodu své státní příslušnosti nebo pobytu, jsou v rozporu s článkem 49 Smlouvy o založení ES, a jsou proto neplatná. Velký praktický význam má konečně též uznání bezprostřední použitelnosti ustanovení o volném pohybu zboží (čl. 28 Smlouvy o založení ES), při zásadě platové rovnosti pro muže a ženy (čl. 141 Smlouvy o založení ES), při všeobecném zákazu diskriminace (čl. 12 Smlouvy o založení ES), při svobodné hospodářské soutěži (čl. 81 Smlouvy o založení ES). V oblasti sekundárního práva vzniká otázka bezprostřední aplikovatelnosti jenom v ohledu na směrnice (doporučení ESUO) a na rozhodnutí určená členským státům, neboť tento účinek v oblasti nařízení (všeobecných rozhodnutí ESUO) a jednotlivcům určených rozhodnutí (individuálních rozhodnutí ESUO) bezprostředně vyplývá již ze Smluv Společenství (čl. 249 odst. 2 a 4 Smlouvy o založení ES, čl. 14 Smlouvy o založení ESUO). Od roku 1970 rozšířil ESD zásady o bezprostřední použitelnosti primárního práva Společenství také na směrnice a na rozhodnutí určená členským státům. Koncepce přímého účinku práva ES tak, jak byla vytvořena Soudním dvorem, má z praktického hlediska obrovský dopad: zlepšuje postavení jednotlivce tím, že ze svobod společného trhu učinil práva, která mohou být prosazována před vnitrostátními soudy. Bezprostřední použitelnost práva Společenství se tím současně stává jedním z pilířů právního řádu Společenství.

PŘEDNOST PRÁVA SPOLEČENSTVÍ Bezprostřední použitelnost určitého ustanovení práva ES vede k druhé, stejně závažné otázce. Co se stane, pokud předpis práva ES zakládá bezprostřední práva a povinnosti občana Společenství, ale je obsahově v rozporu s nějakou normou národního práva?

Společenství je národnímu nadřazeno nebo že je mu naopak podřízeno. Přesto lze vyřešit kolizi mezi právem Společenství a národním právem jen tak, že je vyhrazen primát práva Společenství před právem národním, a tím dochází k nahrazení všech předpisů národního práva, které se od práva ES odchylují, předpisy práva ES. Neboť: co by zbylo z právního řádu Společenství, pokud bychom jej chtěli podřadit právu národnímu? Téměř nic! Předpisy práva ES by mohly být zrušeny libovolným vnitrostátním předpisem. O jednotné a rovné platnosti práva ES ve všech členských státech by už nemohlo být ani řeči. ES by také bylo znemožněno plnění úkolů, které na ně byly přeneseny. Funkčnost Společenství by byla zpochybněna a s velkými nadějemi spojovaná stavba jednotné Evropy zničena. Takový problém neexistuje ve vztahu mezinárodního a národního práva. Protože se mezinárodní právo stává součástí vnitrostátního právního pořádku teprve inkorporací nebo transformací, rozhoduje se otázka přednosti pouze podle pravidel vnitrostátního práva. Podle postavení, které je mezinárodnímu právu přiděleno vnitrostátním právem, má buď přednost před ústavním právem nebo je v pozici mezi ústavním právem a obyčejnými zákony anebo je na stejné rovině jako normální zákony. Poměr inkorporovaného a transformovaného mezinárodního práva ke stejně postavenému právu vnitrostátnímu je určen podle pravidla, že později vydaný právní akt nahrazuje předchozí („lex posterior derogat legi priori“). Tato vnitrostátní kolizní pravidla nelze naproti tomu aplikovat na poměr mezi právem ES a právem vnitrostátním, neboť právo ES není součástí vnitrostátního právního pořádku. Konflikt mezi právem Společenství a právem vnitrostátním proto může být vyřešen pouze ze strany právního řádu Společenství. Opět to byl ESD, který s ohledem na důsledky pro existenci právního řádu Společenství prosadil proti vůli některých členských států nenahraditelnou zásadu přednosti práva Společenství. Vystavěl tak vedle bezprostřední použitelnosti druhý sloup právního řádu Společenství, což umožnilo, aby se tento právní řád stal vskutku nosnou konstrukcí. V již výše zmíněném případu „Costa/ENEL“ konstatoval ESD dvě skutečnosti, které mají velký význam ve vztahu práva Společenství a vnitrostátního práva:

Takový konflikt mezi právem Společenství a národním právem lze vyřešit pouze tak, že jeden z obou právních řádů ustoupí. Psané právo ES v tomto ohledu neobsahuje žádnou výslovnou úpravu. V žádné ze Smluv Společenství na příklad není obsažen předpis, který by stanovil, že právo

Státy definitivně přesunuly svá výsostná práva na Společenství, které vytvořily. To nemůže být zpětně zrušeno pozdějšími jednostrannými opatřeními, která jsou neslučitelná s pojetím Společenství.

96

97

Zásadou Smlouvy je fakt, že žádný stát nesmí zpochybnit status práva ES jako systému, který je jednotně a úplně aplikován v celém Společenství. Z toho vyplývá: právo Společenství, které bylo vytvořeno v souladu s pravomocemi stanovenými ve Smlouvách, má přednost před jakýmkoliv právem členských států, které by s ním bylo v rozporu. Nejen, že je silnější ve srovnání s dřívějším vnitrostátním právem, ale má též restriktivní účinek na později vytvořené právo. Nakonec sice ESD ve svém rozsudku v případu „Costa/ENEL“ nezpochybnil sporné zestátnění italské energetiky, ale zcela rozhodně konstatoval přednost práva Společenství před právem národním.

Kromě toho ústavní soud říká, že v oblasti německé suverenity odpírá závaznost těm právním aktům Společenství, které byly přijaty s odvoláním na užitečné působení pravomocí Společenství („effet utile“) a na základě širokého výkladu tohoto konceptu. Německým státním orgánům tak není z ústavněprávních důvodů dovoleno aplikovat v Německu takové právní akty. Proto tedy musí ústavní soud zkoumat, zda se evropské orgány a instituce drží v hranicích jim vymezených suverénních pravomocí nebo zda tyto hranice překračují. Teprve praktické použití tohoto výroku objasní, zda a do jaké míry ústavní soud skutečně narušil přednost práva Společenství a monopol ESD na posuzování právních aktů Společenství.

Jako právní následek tohoto pravidla o přednosti platí pro případ kolize, že vnitrostátní právo, které je v rozporu s právem ES, je nepoužitelné, a současně tento fakt brání vzniku nových zákonodárných aktů, které jsou neslučitelné s normami Společenství. Tohoto konstatování se ESD trvale přidržoval ve své judikatuře. Ovšem v jednom bodě ji dále rozvinul. Zatímco se v právě jmenovaném rozsudku zabýval pouze otázkou přednosti práva ES před vnitrostátními zákony, potvrdil princip přednosti také pro poměr mezi právem ES a vnitrostátním ústavním právem. Vnitrostátní soudy po počátečním váhání přijaly v zásadě stanovisko ESD. V Nizozemsku nemohly tak jako tak vzniknout potíže, neboť v nizozemské ústavě je výslovně stanovena přednost smluvního práva před národním zákonodárstvím (čl. 65 – 67). V ostatních členských státech byla zásada přednosti rovněž uznávána ve vztahu k prostým vnitrostátním zákonům. Přednost práva Společenství před vnitrostátním ústavním právem, a zde především v oblasti národní úpravy ochrany základních práv, narazil naproti tomu u ústavního soudu Spolkové republiky Německo a Italské republiky zpočátku na odpor, který byl potlačen, až když ochrana základních práv v právním řádu Společenství dosáhla takové úrovně, která byla v zásadě srovnatelná s národními ústavami. Německý ústavní soud však ve svém rozsudku z 12. října 1993 ohledně Smlouvy o EU (Maastrichtská smlouva) jednoznačně vyjádřil, že se v žádném případě nevzdává své soudní pravomoci nad aplikací sekundárního práva ES v Německu; tuto pravomoc vykonává pouze v kooperačním vztahu k ESD, přičemž ESD garantuje ochranu základních práv v jednotlivých případech v celé oblasti ES, zatímco se německý ústavní soud omezuje na zajištění nepostradatelného standardu základních práv.

98

99

JAK TEDY VYPADÁ CELKOVÝ OBRAZ PRÁVNÍHO ŘÁDU SPOLEČENSTVÍ? Právní řád ES je skutečným základem ES a propůjčuje mu charakter právního společenství. Jenom prostřednictvím tvorby nového práva a jeho zachováváním mohou být uskutečněny cíle, které byly sledovány při založení ES. Právní řád Společenství již v tomto ohledu vykonal mnohé. A je třeba v neposlední řadě poděkovat tomuto novému právnímu řádu, že se díky v podstatě otevřeným hranicím, značnému obchodu se službami a zbožím, pohybu pracovních sil a vysokému počtu přeshraničního propojování podniků stal společný trh dnes již 450 miliónů lidí každodenní realitou. Další, dnes již vskutku historickou charakteristikou právního řádu Společenství je jeho mírotvorné působení. V důsledku snahy o zajištění míru a svobody nahrazuje násilí jako prostředek při řešení konfliktů právními pravidly, která vytvářejí solidární společenství jak z členských států, tak i z jednotlivců. Pořádek ve Společenství se tak stává důležitým nástrojem zajištění a budování míru. Právní řád ES a na jeho základě budované právní společenství mohou přežít jen tehdy, když je zabezpečeno dodržování a ochrana právního řádu. Zárukou toho jsou oba pilíře právního řádu Společenství, bezprostřední použitelnost práva ES a přednost práva ES před právem vnitrostátním. Obě tyto zásady, jejichž existence a zachovávání jsou s velkou odhodlaností hájeny Soudním dvorem ES, zaručují jednotnou a přednostní aplikaci práva Společenství ve všech členských státech. Při vší nedokonalosti, která je pro právní řád Společenství též charakteristická, zůstává přínos právního řádu Společenství k řešení politických, hospodářských a sociálních problémů členských států ES neocenitelný.

ODKAZY NA JUDIKATURU POVAHA A PŘEDNOST PRÁVA SPOLEČENSTVÍ Rozsudek ve věci 26/62 Van Gend & Loos (1963) SbSD 1 (povaha práva Společenství; práva a povinnosti jednotlivců) Rozsudek ve věci 6/64 Costa/ENEL (1964) SbSD 1251 (povaha práva Společenství; bezprostřední použitelnost; přednost práva Společenství) Rozsudek ve věci 14/68 Walt Wilhelm a jiní (1969) SbSD 1 (povaha práva Společenství,

100

přednost práva Společenství) Rozsudek ve věci 106/77 Simmenthal (1978) SbSD 629 (právo Společenství; jeho bezprostřední použitelnost a přednost) Rozsudek ve věci 826/79 Mireco (1980) SbSD 2559 (přednost práva Společenství) Rozsudek ve věci C-213/89 Factortame (1990) SbSD I-2466 (bezprostřední použitelnost, přednost práva Společenství) Rozsudek ve spojených věcech C-6 Francovich a 9/90 Bonifaci (1991) SbSD I-5403 (účinek práva Společenství; odpovědnost členských států za škody způsobené nesplněním povinností vyplývajících pro ně z práva Společenství; nepřevedení směrnice do vnitrostátního právního řádu) Rozsudek ve věci C-13 a 113/91 Debus (1992) SbSD I-3636 (kolize mezi právem Společenství a vnitrostátním právem; bezprostřední použitelnost a přednost práva Společenství) Rozsudek ve věci C-393/92 Gemeente Almelo (1994) SbSD I-1477 (přednost a jednotná aplikace práva Společenství) Rozsudek ve spojených věcech C-46/93 Brasserie du pēcheur a C-48/93 Factortame (1996) SbSD I-1029 (účinky práva Společenství; obecná odpovědnost členských států za škody způsobené nesplněním povinností vyplývajících pro ně z práva Společenství) Rozsudek ve spojených věcech C-10 a 22/97 IN.CO.GE’90 Srl. (1998) SbSD I-6307 (přednost práva Společenství) Rozsudek ve věci C-212/97 Centros Ltd. (1999) SbSD I-1459 (prostředky vnitrostátního práva k prevenci porušování práva Společenství)

PRAVOMOCI SPOLEČENSTVÍ Rozsudek ve věci 8/55 Fédéchar (1955-56) SbSD 291 (pravomoci vyplývající z věcné souvislosti; úřední stanovení cen) Rozsudek ve věci 22/70 AETR (1971) SbSD 263 (právní subjektivita Společenství a pravomoci Společenství v oblasti uzavírání mezinárodních smluv) Rozsudek ve věci 6/76 Kramer (1976) SbSD 1279 (vnější vztahy; mezinárodní závazky; pravomoci Společenství) Posudek 1/76 (1977) SbSD 759 a násl. (vnější vztahy; mezinárodní závazky; pravomoci Společenství) Posudek 1/78 (1979) SbSD 2871 (rozdělení pravomocí mezi Společenstvím a členskými státy) Rozsudek ve věcech 51, 90 a 94/89 Spojené království Velké Británie a Severního Irska a jiní v. Rada (1991) SbSD I-2786 (subsidiarita; rozsah zásady subsidiarity) Posudek 2/91 (1993) SbSD I-1061 (rozdělení pravomocí mezi Společenstvím a členskými státy) Posudek 1/91 (1993) SbSD I-6079 (Dohoda o Evropském hospodářském prostoru; distribuce pravomocí) Posudek 2/94 (1996) SbSD I-1759 (přistoupení ES k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod; nedostatek pravomocí) Rozsudek ve věci 22/96 – Parlament v. Rada (1998) SbSD I-3231

ÚČINKY PRÁVNÍCH AKTŮ Rozsudek ve věci 43/71 Politi (1971) SbSD 1039 (nařízení; bezprostřední účinky) Rozsudek ve věci 65/75 Tasca (1976) SbSD 291 (nařízení; bezprostřední účinky) Rozsudek ve věci 31/78 Bussone (1978) SbSD 2429 (nařízení; bezprostřední účinky)

101

ZÁVĚR / ODKAZY NA JUDIKATURU

ZÁVĚR

Rozsudek ve věci 2/74 Reyners (1974) SbSD 631 (bezprostřední použitelnost; svoboda usazování) Rozsudek ve věci 11/77 Hugh Patrick (1977) SbSD 1199 (bezprostřední použitelnost; právo na usazování) Rozsudek ve věci 33/74 van Binsbergen (1974) SbSD 1299 (bezprostřední použitelnost; svoboda poskytování služeb) Rozsudek ve věci 41/74 van Duyn (1974) SbSD 1337 (bezprostřední použitelnost; svoboda pohybu) Rozsudek ve věci 9/70 Grad (1970) SbSD 825 (rozhodnutí; bezprostřední použitelnost) Rozsudek ve věci 33/70 SACE (1970) SbSD 1213 (směrnice; bezprostřední použitelnost) Rozsudek ve věci 148/78 Ratti (1979) SbSD 1629 (směrnice; bezprostřední použitelnost) Rozsudek ve věci 70/83 Kloppenburg (1984) SbSD 1075 (směrnice; bezprostřední použitelnost) Rozsudek ve věci 152/84 Marshall (1986) SbSD 723 (směrnice; bezprostřední použitelnost) Rozsudek ve věci 103/88 Costanzo (1989) SbSD 1861 (směrnice; bezprostřední použitelnost; podmínky; následky) Rozsudek ve věci 322/88 Grimaldi (1989) SbSD 4416 (doporučení; bezprostřední účinek nebo jeho nepřítomnost; úloha národních soudů) Rozsudek ve věci 188/89 Forster (1990) SbSD I-3343 (směrnice; horizontální bezprostřední účinek) Rozsudek ve věci 221/88 Busseni (1990) SbSD I-519 (doporučení a směrnice ESUO; vertikální bezprostřední účinek) Rozsudek ve věci 292/89 Antonissen (1991) SbSD I-773 (prohlášení v zápisech ze zasedání Rady; status pro účely výkladu) Rozsudek ve věci 156/91 Hansa Fleisch (1992) SbSD I-5567 (rozhodnutí; bezprostřední použitelnost; podmínky) Rozsudek ve věci 31/92 Faccini Dori (1994) SbSD I-3325 (směrnice; horizontální bezprostřední účinek) Rozsudek ve věci 465/93 Atlanta Fruchthandelsgesellschaft (1995) SbSD I-3761 (platnost nařízení; řízení o předběžné otázce; přijetí předběžného opatření; podmínky) Rozsudek ve věci 469/93 Chiquita Italia (1995) SbSD I-4533 (bezprostřední účinek ustanovení dohody GATT a dohody z Lomé) Rozsudek ve věci 368/96 Generics Ltd. (1998) SbSD I-7967 (prohlášení v zápisech ze zasedání; status pro účely výkladu)

ZÁKLADNÍ PRÁVA Rozsudek ve věci 29/69 Stauder (1969) SbSD 419 (základní práva; obecné právní zásady) Rozsudek ve věci Internationale Handelsgesellschaft (1970) SbSD 1125 (základní práva; obecné právní zásady) Rozsudky ve věcech 166/73, 146/73 Rheinmühlen I, II (1974) SbSD 33 a 139 (rozsah, v jakém jsou národní soudy vázány rozhodnutími vyšších soudů) Rozsudek ve věci 4/73 Nold (1974) SbSD 491 (základní práva; obecné právní zásady; společné ústavní tradice) Rozsudek ve věci 36/75 Rutili (1975) SbSD 1219 (stejné zacházení; vztah k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod) Rozsudek ve věci 175/73 Amalgamated European Public Service Union (1974) SbSD 917 (svoboda sdružování)

102

Rozsudek ve věci 130/75 Prais (1976) SbSD 1589 (svoboda náboženství) Rozsudek ve věci 117/76 Quellmehl (1977) SbSD 1753 (zásada rovnosti) Rozsudek ve věci 149/77 Defrenne (1978) SbSD 1381 (základní práva; obecné právní zásady) Rozsudek ve věci 44/79 Hauer (1979) SbSD 3727 (základní práva; právo na vlastnictví) Rozsudek ve věci 85/79 Hoffmann-La Roche (1979) SbSD 461 (základní práva; zásada práva na řádné slyšení) Rozsudek ve spojených věcech 154, 205, 206, 227-228, 263 a 264/78 Valsabbia (1980) SbSD 1010 (základní práva; právo na vlastnictví) Rozsudek ve věci 293/83 Gravier (1985) SbSD 593 (rovné zacházení; studentské zápisové poplatky) Rozsudek ve věci 234/85 Keller (1986) SbSD 2897 (svoboda podnikání a výkonu povolání) Rozsudek ve věci 12/86 Demirel (1987) SbSD 3719 (základní práva; Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod) Rozsudek ve spojených věcech 46/87 a 227/88 Hoechst (1989) SbSD 2919 (základní práva; správní řízení; nedotknutelnost obydlí; vztah k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod ) Rozsudek ve věci 374/87 Orkem (1989) SbSD 3343 (základní práva; zásada práva na řádné slyšení; vyšetřovací postupy) Rozsudek ve věci 265/87 Schräder (1989) SbSD 2263 (právo vlastnit majetek; svoboda podnikání a výkonu povolání; omezení) Rozsudek ve věci 100/88 Oyowe a Traore (1989) SbSD 4303 (základní práva; svoboda projevu) Rozsudek ve věci 5/88 Wachauf (1989) SbSD 2633 (omezení základních práv) Rozsudek ve věci 62/90 Komise v. Německo (1992) SbSD I-2575 (základní práva; dohled členských států; omezení ve veřejném zájmu) Rozsudek ve věci 219/91 Ter voort (1992) SbSD I-5485 (svoboda projevu) Rozsudek ve věci 97/91 Borelli (1992) SbSD I-6313 (základní práva; právo na podání žaloby k soudu) Rozsudek ve věci 357/89 Raulin (1992) SbSD I-1027 (rovné zacházení; zákaz diskriminace na základě odlišné národnosti) Rozsudek ve věci 132/91 Katsikas (1992) SbSD I-6577 (základní práva; svoboda podnikání a výkonu povolání) Rozsudek ve věci 2/92 Bostock (1994) SbSD I-955 (základní svobody; právo na vlastnictví; svoboda podnikání a výkonu povolání; dohled nad implementací pravidel Společenství) Rozsudek ve věci 280/93 Německo v. Rada (1994) SbSD I-5065 (právo na vlastnictví; svoboda podnikání a výkonu povolání; omezení ve veřejném zájmu) Rozsudek ve věci 415/93 Bosman (1995) SbSD I-4921 (základní práva; svoboda podnikání a výkonu povolání) Rozsudek ve věci 55/94 Gebhard (1995) SbSD I-4165 (základní práva; právo na usazování; svoboda podnikání a výkonu povolání) Posudek 2/94 (1996) SbSD I-1759 (základní práva; přistoupení ES k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod) Rozsudek ve věci T-105/95 WWF (World Wide Fund for Nature) v. Komise (1997) SbSD II-313 (základní procesní práva; veřejný přístup k dokumentům Rady a Komise) Rozsudek ve věcech 248 a 249/95 SAM Schiffahrt und Stapf (1997) SbSD I-4475 (ochrana vlastnických práv a jejich podstata) Rozsudek ve věci T-42/96 Eyckler & Malt AG v. Komise („Hilton Beef“) (1998) SbSD II-401 (základní procesní práva; právo na řádné slyšení)

103

OBECNÉ PRÁVNÍ ZÁSADY (VÝBĚR)

ROZDĚLENÍ HLASŮ V RADĚ PODLE PŘÍSTUPOVÉ SMLOUVY

Právní jistota Rozsudky ve věcech 18 a 35/65 Gutmann (1966) SbSD 103, 149 a násl. Rozsudek ve věci 78/74 Deuka (1975) SbSD 421 Rozsudek ve věci 98/78 Racke (1979) SbSD 69 Rozsudek ve věci 96/78 Decker (1979 SbSD 101 Rozsudek ve věci 265/78 Ferwerda (1980) SbSD 617 Rozsudek ve věci 61/79 Denkavit (1980) SbSD 1205 Rozsudek ve věcech 66, 127 a 128/79 Salumi (1980) SbSD 1237 Rozsudek ve věci 826/79 Mireco (1980) SbSD 2559 Rozsudek ve věci 70/83 Kloppenburg (1984) SbSD 1075 Rozsudek ve věci 322/93 P Peugeot (1994) SbSD I-2727 Rozsudek ve věci 137/95 Richardson (1995) SbSD I-3407 Rozsudek ve věcech T-551/93, T-231-234/94 Industrias Pesqueras Campos a jiní (1996) SbSD II-247

Proporcionalita Rozsudek Rozsudek Rozsudek Rozsudek Rozsudek Rozsudek Rozsudek Rozsudek Rozsudek Rozsudek Rozsudek Rozsudek Rozsudek

ve ve ve ve ve ve ve ve ve ve ve ve ve

věci věci věci věci věci věci věci věci věci věci věci věci věci

116/76 Granaria (1977) SbSD 1247 8/77 Sagulo (1977) SbSD 1495 122/78 Buitoni (1979) SbSD 677 154/78 Valsabbia (1980) SbSD 907 808/79 Pardini (1980) SbSD 2103 125/83 Corman (1985) SbSD 3039 265/87 Schräder (1989) SbSD 2263 331/88 Fedesa (1990) SbSD I-4057 87/92 Hoche (1993) SbSD I-4623 T-480/93 Antillean Rice Mills (1995) SbSD II-2305 T-162/94 NMB a jiní (1996) SbSD II-427 233/94 Německo v. Rada a Parlament (1997) SbSD I-2405 161/96 Sűdzucker (1998) SbSD I-281

Ochrana očekávání v dobré víře Rozsudek Rozsudek Rozsudek Rozsudek Rozsudek Rozsudek Rozsudek Rozsudek Rozsudek Rozsudek Rozsudek Rozsudek

ve ve ve ve ve ve ve ve ve ve ve ve

Členský stát Německo Velká Británie Francie Itálie Španělsko Nizozemsko Řecko Belgie Portugalsko Švédsko Rakousko Dánsko Finsko Irsko Lucembursko Polsko Česká republika Maďarsko Slovensko Litva Lotyšsko Slovinsko Estonsko Kypr Malta Kvalifikovaná většina:

Současný stav 10 10 10 10 8 5 5 5 5 4 4 3 3 3 2 67/82

věci 74/74 CNTA (1975) SbSD 533 věcech 205-215/82 Deutsche Milchkontor (1983) SbSD 2633 věci 120/86 Mulder (1988) SbSD 2344 věci 170/86 von Deetzen (1988) SbSD 2368 věci 350/88 Delacre (1990) SbSD I-418 věci 152/88 Sofrimport (1990) SbSD I-2477 věci 368/89 Crispoltoni I (1991) SbSD I-3715 věcech 31-44/91 Lageder (1993) SbSD I-1761 věci T-82/91 Latham (1994) SbSD II-61 věci T-472/93 Campo Ebro (1995) SbSD II-421 věci 22/94 Irish Farmer Association (1997) SbSD I-1808 věci T-119/95 Hauer (1998) SbSD II-2713

Zásada subsidiarity Rozsudek ve věci T-29/92 SPO (1995) SbSD II-289 Rozsudek ve věci 84/94 Spojené království v. Rada (1996) SbSD I-5755 Rozsudek ve věcech 36 a 37/97 Kellinhusen a Ketelsen (1998) SbSD I-6337

104

105

1.5.-31.10.2004 10 10 10 10 8 5 5 5 5 4 4 3 3 3 2 8 5 5 3 3 3 3 3 2 2 88/124

od 11.1. 2004 29 29 29 29 27 13 12 12 12 10 10 7 7 7 4 27 12 12 7 4 4 4 4 4 3 232/321

Členský stát Německo Velká Británie Francie Itálie Španělsko Nizozemsko Řecko Belgie Portugalsko Švédsko

Současný stav 99 87 87 87 64 31 25 25 25 22

od roku 2004 99 78 78 78 54 27 24 24 24 19

Rakousko Dánsko Finsko Irsko Lucembursko Polsko Česká rep. Maďarsko Slovensko Litva Lotyšsko Slovinsko Estonsko Kypr Malta Celkem

21 16 16 15 6 54* 24* 24* 14* 13* 9* 7* 6* 6* 5* 626 +162*

18 14 14 13 6 54 24 24 14 13 9 7 6 6 5 732

V období od vstupu nových členských států 1.5.2004 do ustavení nově zvoleného parlamentu na jeho funkční období 2004-2009 budou zástupci nových členských států jmenováni národními parlamenty. *Do vstupu jsou nové členské státy v EP zastoupeny tzv. pozorovateli.

106

DODATEK

SROVNÁVACÍ TABULKA (podle článku 12 Amsterodamské smlouvy)

A. Smlouva o Evropské unii Předchozí číslování

Nové číslování

HLAVA článek článek článek článek článek článek článek

I A B C D E F F.1 (*)

HLAVA článek článek článek článek článek článek článek

I 1 2 3 4 5 6 7

HLAVA článek

II G

HLAVA článek

II 8

HLAVA článek

III H

HLAVA článek

III 9

HLAVA článek

IV I

HLAVA článek

IV 10

HLAVA článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek

V (***) J.1 J.2 J.3 J.4 J.5 J.6 J.7 J.8 J.9 J.10 J.11 J.12 J.13 J.14 J.15 J.16 J.17 J.18

HLAVA článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek

V 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28

HLAVA článek článek článek článek článek

VI (***) K.1 K.2 K.3 K.4 K.5

HLAVA článek článek článek článek článek

VI 29 30 31 32 33

107

DODATEK

POČET KŘESEL V EP PODLE PŘÍSTUPOVÉ SMLOUVY

článek článek článek článek článek článek článek článek článek

K.6 K.7 K.8 K.9 K.10 K.11 K.12 K.13 K.14

článek článek článek článek článek článek článek článek článek

34 35 36 37 38 39 40 41 42

HLAVA článek článek článek

VI a (**) K.15 (*) K.16 (*) K.17 (*)

HLAVA článek článek článek

VII 43 44 45

HLAVA článek článek článek článek článek článek článek článek

VII L M N O P Q R S

HLAVA článek článek článek článek článek článek článek článek

VIII 46 47 48 49 50 51 52 53

(*) Nový článek zaveden Amsterodamskou smlouvou. (**) Nová hlava zavedená Amsterodamskou smlouvou. (***) Hlava upravená Amsterodamskou smlouvou.

B. Smlouva o založení Evropského společenství Předchozí číslování

Nové číslování

ČÁST článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek

PRVNÍ 1 2 3 3a 3b 3 c (*) 4 4a 4b 5 5 a (*) 6 6 a (*) 7 (zrušen) 7a 7 b (zrušen) 7c 7 d (*)

ČÁST článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek – článek – článek článek

PRVNÍ 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13

ČÁST článek článek článek článek

DRUHÁ 8 8a 8b 8c

ČÁST článek článek článek článek

DRUHÁ 17 18 19 20

108

14 15 16

článek článek

8d 8e

článek článek

21 22

ČÁST HLAVA článek článek článek

TŘETÍ I 9 10 11 (zrušen)

ČÁST HLAVA článek článek –

TŘETÍ I 23 24

KAPITOLA ODDÍL článek článek článek článek článek článek

1 1 (vypuštěn) 12 13 (zrušen) 14 (zrušen) 15 (zrušen) 16 (zrušen) 17 (zrušen)

KAPITOLA – článek – – – – –

1

ODDÍL článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek

2 (vypuštěn) 18 (zrušen) 19 (zrušen) 20 (zrušen) 21 (zrušen) 22 (zrušen) 23 (zrušen) 24 (zrušen) 25 (zrušen) 26 (zrušen) 27 (zrušen) 28 29

– – – – – – – – – – – článek článek

KAPITOLA článek článek článek článek článek článek článek článek

2 30 31 32 33 34 35 36 37

KAPITOLA článek – – – článek – článek článek

2 28

HLAVA článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek

II 38 39 40 41 42 43 44 (zrušen) 45 (zrušen) 46 47 (zrušen)

HLAVA článek článek článek článek článek článek – – článek –

II 32 33 34 35 36 37

HLAVA

III

HLAVA

III

KAPITOLA článek článek

1 48 49

KAPITOLA článek článek

1 39 40

(zrušen) (zrušen) (zrušen) (zrušen)

109

25

26 27

29 30 31

38

článek článek

50 51

článek článek

41 42

KAPITOLA článek článek článek článek článek článek článek

2 52 53 (zrušen) 54 55 56 57 58

KAPITOLA článek – článek článek článek článek článek

2 43

KAPITOLA článek článek článek článek článek článek článek článek

3 59 60 61 62 (zrušen) 63 64 65 66

KAPITOLA článek článek článek – článek článek článek článek

3 49 50 51

KAPITOLA článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek

4 67 68 69 70 71 72 73 73 73 73 73 73 73 73 73

KAPITOLA – – – – – – – – článek článek článek – článek článek –

4

(zrušen) (zrušen) (zrušen) (zrušen) (zrušen) (zrušen) (zrušen) a (zrušen) b c d e (zrušen) f g h (zrušen)

HLAVA článek článek článek článek článek článek článek článek článek

III 73 73 73 73 73 73 73 73 73

a (**) i (*) j (*) k (*) l (*) m (*) n (*) o (*) p (*) q (*)

HLAVA článek článek článek článek článek článek článek článek článek

HLAVA článek článek článek článek článek článek článek článek

IV 74 75 76 77 78 79 80 81

HLAVA článek článek článek článek článek článek článek článek

110

článek článek článek

82 83 84

článek článek článek

78 79 80

HLAVA

V

HLAVA

VI

KAPITOLA ODDÍL článek článek článek článek článek článek

1 1 85 86 87 88 89 90

KAPITOLA ODDÍL článek článek článek článek článek článek

1 1 81 82 83 84 85 86

ODDÍL článek

2 (vypuštěn) 91 (zrušen)

– –

ODDÍL článek článek článek

3 92 93 94

ODDÍL článek článek článek

2 87 88 89

KAPITOLA článek článek článek článek článek

2 95 96 97 (zrušen) 98 99

KAPITOLA článek článek – článek článek

2 90 91

KAPITOLA článek článek článek článek článek článek článek

3 100 100 100 100 100 101 102

KAPITOLA článek článek – – – článek článek

3 94 95

IV 61 62 63 64 65 66 67 68 69

HLAVA

VI

HLAVA

VII

KAPITOLA článek článek článek článek článek článek článek

1 102 103 103 104 104 104 104

a b c

KAPITOLA článek článek článek článek článek článek článek

1 98 99 100 101 102 103 104

V 70 71 72 73 74 75 76 77

KAPITOLA článek článek článek článek článek článek článek

2 105 105 a 106 107 108 108 a 109

KAPITOLA článek článek článek článek článek článek článek

2 105 106 107 108 109 110 111

44 45 46 47 48

52 53 54 55

56 57 58 59 60

a b (zrušen) c (zrušen) d (zrušen)

a a

111

92 93

96 97

KAPITOLA článek článek článek článek

3 109 109 109 109

a b c d

KAPITOLA článek článek článek článek

3 112 113 114 115

HLAVA článek

IX 128

HLAVA článek

XII 151

HLAVA článek

X 129

HLAVA článek

XIII 152

KAPITOLA článek článek článek článek článek článek článek článek článek

4 109 109 109 109 109 109 109 109 109

e f g h i j k l m

KAPITOLA článek článek článek článek článek článek článek článek článek

4 116 117 118 119 120 121 122 123 124

HLAVA článek

XI 129 a

HLAVA článek

XIV 153

HLAVA článek článek článek

XII 129 b 129 c 129 d

HLAVA článek článek článek

XV 154 155 156

HLAVA článek

XIII 130

HLAVA článek

XVI 157

HLAVA článek článek článek článek článek článek

VI a 109 109 109 109 109 109

(**) n (*) o (*) p (*) q (*) r (*) s (*)

HLAVA článek článek článek článek článek článek

VIII 125 126 127 128 129 130

HLAVA článek článek článek článek článek

XIV 130 130 130 130 130

a b c d e

HLAVA článek článek článek článek článek

XVII 158 159 160 161 162

HLAVA článek článek článek článek článek článek

VII 110 111 (zrušen) 112 113 114 (zrušen) 115

HLAVA článek – článek článek – článek

IX 131

HLAVA článek

VIIA (**) 116 (*)

HLAVA článek

X 135

VIII

HLAVA

XI

XV 130 130 130 130 130 130 130 130 130 130 130 130

f g h i j k l m n o p q (zrušen)

HLAVA článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek –

XVIII 163 164 165 166 167 168 169 170 171 172 173

HLAVA

HLAVA článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek

KAPITOLA článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek

1 (***) 117 118 118 a 118 b 118 c 119 119 a 120 121 122

KAPITOLA článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek

1 136 137 138 139 140 141 142 143 144 145

HLAVA článek článek článek

XVI 130 r 130 s 130 t

HLAVA článek článek článek

XIX 174 175 176

HLAVA článek článek článek článek článek

XVII 130 130 130 130 130

HLAVA článek článek článek článek článek

XX 177 178 179 180 181

KAPITOLA článek článek článek

2 123 124 125

KAPITOLA článek článek článek

2 146 147 148

KAPITOLA článek článek

3 126 127

KAPITOLA článek článek

3 149 150

ČÁST článek článek článek článek článek článek článek

ČTVRTÁ 131 132 133 134 135 136 136 a

ČÁST článek článek článek článek článek článek článek

ČTVRTÁ 182 183 184 185 186 187 188

112

132 133 134

u v w x y

113

ČÁST

PÁTÁ

ČÁST

PÁTÁ

HLAVA

I

HLAVA

I

KAPITOLA ODDÍL článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek

1 1 137 138 138 138 138 138 138 139 140 141 142 143 144

KAPITOLA ODDÍL článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek

Z 1 189 190 191 192 193 194 195 196 197 198 199 200 201

ODDÍL článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek

2 145 146 147 148 149 (zrušen) 150 151 152 153 154

ODDÍL článek článek článek článek – článek článek článek článek článek

2 202 203 204 205

ODDÍL článek článek článek článek článek článek článek článek článek

3 155 156 157 158 159 160 161 162 163

ODDÍL článek článek článek článek článek článek článek článek článek

3 211 212 213 214 215 216 217 218 219

ODDÍL článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek

4 164 165 166 167 168 168 a 169 170 171 172 173 174 175 176

ODDÍL článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek

4 220 221 222 223 224 225 226 227 228 229 230 231 232 233

a b c d e

114

206 207 208 209 210

článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek

177 178 179 180 181 182 183 184 185 186 187 188

článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek

234 235 236 237 238 239 240 241 242 243 244 245

ODDÍL článek článek článek

5 188 a 188 b 188 c

ODDÍL článek článek článek

5 246 247 248

KAPITOLA článek článek článek článek článek článek článek článek

2 189 189 189 189 190 191 191 192

KAPITOLA článek článek článek článek článek článek článek článek

2 249 250 251 252 253 254 255 256

KAPITOLA článek článek článek článek článek článek

3 193 194 195 196 197 198

KAPITOLA článek článek článek článek článek článek

3 257 258 259 260 261 262

KAPITOLA článek článek článek

4 198 a 198 b 198 c

KAPITOLA článek článek článek

4 263 264 265

KAPITOLA článek článek

5 198 d 198 e

KAPITOLA článek článek

5 266 267

HLAVA článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek

II 199 200 201 201 202 203 204 205 205 206 206 207 208

HLAVA článek – článek článek článek článek článek článek článek článek – článek článek

II 268

a b c

a (*)

(zrušen) a

a a (zrušen)

115

269 270 271 272 273 274 275 276 277 278

článek článek

209 209 a

článek článek

279 280

ČÁST článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek

ŠESTÁ 210 211 212 (*) 213 213 a (*) 213 b (*) 214 215 216 217 218 (*) 219 220 221 222 223 224 225 226 (zrušen) 227 228 228 a 229 230 231 232 233 234 235 236 (*) 237 (zrušen) 238 239 240 241 (zrušen) 242 (zrušen) 243 (zrušen) 244 (zrušen) 245 (zrušen) 246 (zrušen)

ČÁST článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek – článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek článek – článek článek článek – – – – – –

ŠESTÁ 281 282 283 284 285 286 287 288 289 290 291 292 293 294 295 296 297 298

článek článek

313 314

299 300 301 302 303 304 305 306 307 308 309 310 311 312

ZÁVĚREČNÁ USTANOVENÍ článek článek

247 248

(*) Nový článek zaveden Amsterodamskou smlouvou. (**) Nová hlava zavedená Amsterodamskou smlouvou. (***) Kapitola 1 upravená Amsterodamskou smlouvou.

116