Pozitivní motivace zadavatelů veřejných zakázek Mgr. Ing. Jana Soukopová, Ph.D., Ing. Ladislav Kavřík ESF MU – katedra veřejné ekonomie
Úvod Každý se chová tak, jak je to nejvýhodnější pro něj. Tato volná parafráze zakladatele moderní ekonomie, kterým bezesporu Adam Smith je, je hlavním myšlenkovým východiskem a základem pro tento příspěvek. V poslední době je Česká republika vnímána jako země, kde bují korupce a kde se hospodaří s veřejnými prostředky netransparentním způsobem. Vzhledem k tomu, že legislativa týkající se zadávání veřejných zakázek zaznamenala poměrně dynamický vývoj v posledních 2 letech, je nezbytné analyzovat směr, kterým se celý proces zadávání vydává a k čemu směřuje. Vyvození důsledků tohoto směřování nám pak určí nedostatky a případně pomůže nadefinovat kroky nutné k tomu, aby se celý systém změnil. Podstatné je určení oblasti, ve které spatřujeme hlavní nedostatky stávajícího systému a kde bychom navrhovali jeho změnu. V případě negativního vymezení oblasti zkoumání se u zadávání veřejných zakázek jakožto formě vynakládání veřejných prostředků nebudeme zabývat způsobem výběru podporovaného záměru, neboť toto je předmětem veřejné volby a ve svém důsledku se jedná o politické rozhodnutí. Pozitivním vymezením se pak dostaneme k technické efektivnosti veřejných prostředků a způsobu jejich vynakládání, tedy k samotnému procesu zadávání veřejných zakázek, kde je žádoucí dosáhnout co nejvyššího stupně efektivity. Zde se nejedná o poměřování nesouměřitelných veřejných projektů1, což je hlavní argument nemožnosti hodnocení efektivity vynaložených veřejných projektů v procesu veřejné volby – jde totiž především o projekty společností vyžadované. Zde se jedná o efektivnost vynaložení prostředků po výběru záměru při samotné realizaci, což, jak již bylo zmíněno výše, má zajistit zákon o veřejných zakázkách v pozici procesní normy stanovující pravidla pro výběr dodavatele u projektů financovaných z veřejných prostředků.
1. Analýza současného stavu V současné době můžeme v zásadě rozlišit dva základní způsoby realizace investičního projektu, respektive podmínky za kterých je ten který projekt realizován. V prvé řadě se jedná o klasické veřejné projekty2 vycházející z nutnosti uspokojovat potřeby veřejnosti prostřednictvím veřejných statků a služeb. Realizace těchto veřejných projektů je prováděna prostřednictvím veřejných zakázek, jejichž hodnocení a výběr řeší zákon o veřejných zakázkách č. 137/2006 Sb.3. Projekty určené k realizování jsou vybírány výše zmiňovaným způsobem veřejné volby, kde je následně na základě rozhodnutí realizátora zpracována projektová dokumentace s návrhem rozpočtu, který je předmětem schvalování. 1 2
3
Jedná se o nezávislé a vzájemně se vylučující projekty (Bénard 1991) V našem pojetí jsou veřejné projekty jakékoliv aktivity, činnosti či úkoly probíhající, resp. plněné v rámci veřejného sektoru, při kterých jsou použity veřejné výdaje. Tento zákon nabyl účinnosti od 1.července 2006 a zrušil tak starý zákon o veřejných zakázkách č. 40/2004 Sb.
Do tohoto okamžiku se jedná o oblast rozhodování kde, vzhledem k charakteru veřejných projektů, nelze použít měřítka úspěšnosti projektů, jenž jsou běžně používaná v soukromém sektoru.V první části rozhodovacího procesu, kterým je hodnocení a výběr podporovaného projektu, je zřejmé, že rozhodnutí je politického charakteru a to souvisí i ze způsobem hodnocení a výběru4. Naproti tomu existuje druhá velká oblast projektů, kterou realizuje soukromá sféra. Tato má odlišné mechanismy pro výběr realizovaných záměrů a jiná měřítka úspěšnosti5 než veřejná správa, přičemž tyto způsoby nejsou ve veřejném sektoru dost dobře realizovatelné. Chybí zde vazba osoby realizující projekt na výsledky tohoto projektu. Tuto vazbu veřejná správa postrádá a to velice silně působí na efektivnost vynaložených veřejných prostředků na realizaci projektu. V soukromém sektoru je realizátor osobně zainteresován na tom, jak celý projekt dopadne. Jedná se totiž o jeho finanční prostředky, které investuje a úspěch nebo neúspěch celého projektu bude pociťovat přímo na sobě. Dalo by se říci že ho žene jak negativní tak pozitivní motivace uspět. Naproti tomu, veřejná správa tuto vazbu a tuto pozitivní motivaci naprosto postrádá. Tato skutečnost má hlavní negativní dopad na výběr realizátora projektu (v praxi tedy na výběr realizátora veřejné zakázky). Tento proces je v současné době nastavený tak, že zavádí pouze negativní motivaci, kdy trestá v případě nedodržení procesních pravidel, a nijak nepostihuje efektivnější řešení. Celá snaha v tomto procesu realizace a hodnocení tak směřuje pouze k tomu neudělat chybu. V praxi se pak setkáváme hlavně se snahou o co nejdůslednější legislativní řešení postihující takřka jakýkoliv procesní krok, což na jednu stranu činí celý proces výběru předvídatelnější, ale na druhou stranu vytváří i potenciální korupční příležitost celý proces ovlivnit. K tomu přispívá i nejčastěji prezentované řešení této situace ve sdělovacích prostředích. Ta opakují nic neříkající fráze o tom, jak je třeba zlepšit legislativu, zvýšit tresty za její porušování a zlepšit osvětu mezi lidmi, kteří za toto odpovídají. Přitom dle hodnocení Transparency International existuje právě v této oblasti velká míra korupce. Její příčiny je možné dle našeho názoru vysvětlit poměrně jednoduše. Vzhledem k tomu, že se hospodaří s veřejnými prostředky v řádech milionů korun za projekt, a není zde možnost legálně získat finanční ohodnocení za efektivní jednání, které je ve většině případů náročnější než dodržení rozpočtu a procesních postupů určených zákonem o veřejných zakázkách6, přistoupí osoby odpovědné za realizaci projektu k prosté rizikové analýze. Jaká je pravděpodobnost, že mne chytí, když vezmu úplatek a kolik mi to přinese? Prosté a jednoduché poměření rizika a zisku, které se děje na všech rozhodovacích úrovních u každé transakce. Toto je jedna z možných variant rozhodovací analýzy, kterou si může udělat 4
Otázka jednotlivých dopadů a srovnání s jinou variantou řešení veřejného projektu je tak v konečném důsledku řešena jinak než například pomocí analýzy nákladů a přínosů (CBA), kdy by byla dle nákladů a přínosů projektu určena čistá současná hodnota (NPV) nebo poměr diskontovaných nákladů a přínosů (B/C), a tím by byla jednoznačně určila efektivnost daného projektu. Je to dáno tím, že při použití této metody hodnocení nelze reálně ocenit výstupy projektů v peněžních jednotkách.
5
Efektivnost těchto projektů je porovnávána na základě obecných finančních kritérií stanovených dle nákladů a výnosů projektu jako jsou čistá současná hodnota (NPV), index rentability (Ri), doba návratnosti (DN), vnitřní výnosové procento (IRR) (více např. Valach 2006, Levy a Sarnat 1999). Tyto ukazatele jsou sice při hodnocení efektivnosti veřejných projektů používány, ale neplní již svou funkci, protože tyto projekty jsou většinou neziskové a jak již bylo zmíněno výstupy veřejných projektů jsou obtížně ocenitelné v peněžních jednotkách.
6
Kterým je např. ve formě úspory proti plánovaným výdajům při zachování a splnění požadovaných parametrů výstupu
osoba odpovědná za realizaci projektu, pokud k tomu dostane podnět od potenciálního dodavatele. V tento moment bychom nesouhlasili s názorem, že čestní a morálně bezúhonní dodavatelé jsou nuceni k dávání úplatků proto, aby zůstali součástí soutěže. To, co nám říká analýza Transparency International je fakt, že dávání úplatků se v této zemi stává způsobem soutěže mezi dodavateli. Ti totiž mohou postupovat po dvou základních liniích. Buď budou investovat do svého rozvoje a budou dodávat lepší a levnější produkty a tyto produkty od nich budou kupovány právě pro tyto vlastnosti. To bude realizovatelné v případě, že kupující budou zainteresování na kvalitě a ceně projektu. Tato možnost však v současné době příliš nefunguje právě proto, že realizátoři veřejného projektu při současné podobě rozhodovacího systému stále nemají jistotu, že na základě kvality zvítězí. Proto dodavatelé stojí často před rozhodnutím, zda se spolehnou na někoho třetího při výběru nebo se sami pokusí ovlivnit jeho rozhodování formou úplatku. Právě takto se dá ve zkratce popsat příčina nabízení úplatků ze strany dodavatelů. A protože, jak je uvedeno již na úvod tohoto příspěvku, každý se chová tak, jak je nejvýhodnější pro něj, po rizikové analýze, zda se jim vyplatí přijmout úplatek či nikoliv, zhodnotí, že efektivnější je úplatek přijmout. V tento moment je to totiž jednoduchá cesta, jak získat více finančních prostředků pro sebe. A právě tento problém se dle našeho názoru dá řešit i naprosto odlišným způsobem než je v současné době praktikován formou negativní motivace prostřednictvím sankcí. Jde o přidání pozitivní motivace jako jakési prevence korupce, jako legální cesty ke zlepšení svého vlastního užitku formou úspory a efektivnějšího využití veřejných prostředků.
2. Navrhovaný model rozhodování Jak jsme již prezentovali výše, v současné době téměř neexistuje možnost zlepšit si vlastní užitek jinak než nelegální cestou. To, co zde navrhujeme podrobit široké diskuzi je návrh modelu, který bude předpokládat použití pozitivní motivace prostřednictvím dodatečné odměny pro toho, kdo se chová efektivně. Zvýšení efektivnosti prostřednictvím pozitivní motivace je v tomto modelu provedeno začleněním do současného systému hodnocení, výběru a realizace a to následujícím způsobem: V prvé řadě je třeba určit co je míněno zvýšením efektivnosti vynaložených prostředků, neboť to bude měřítkem úspěšnosti. V případě veřejných projektů, je zřejmé, že tímto měřítkem nebude zisk. Pokud vyjdeme z předpokladu, že naším cílem je realizace projektů dosahujících požadovaných parametrů výstupu s co nejnižšími náklady, tak prostředkem dosažení cíle je efektivní růst tlaku na náklady projektu. Při informační nerovnováze, která v tento moment znevýhodňuje systém založený na pouhém příkazu a sankci, se jako nejúčinnější jeví model pozitivního angažování toho, kdo informační převahou disponuje. Tím mu vznikne možnost samostatně zvýšit svůj vlastní užitek (tedy zjednodušeně vydělat si více peněz). Systém má navíc tu vlastnost, že pokud je v krátkodobém časovém úseku využita informační výhoda (například k umělému zvyšování rozpočtů projektů, které navíc musí v procesu schvalování prostřednictvím veřejné volby obhájit politická reprezentace), tak se zvýšení efektivnosti veřejných prostředí projeví již ve střednědobém horizontu. Je to dáno tím, že výhoda zisku pro jednotlivce se realizuje pouze pokud ten využije své převahy a sám od sebe realizuje úsporu. Pokud toto neučiní, ztrácí možnost legálního zlepšení své úrovně užitku, kterou mu systém dává. Tento efekt pak působí jako jakási zpětná vazba do systému.
Dále, před realizací jakéhokoliv projektu by byla určena osoba zodpovědná za jeho realizaci. Tento moment je důležitý hned ze dvou důvodů. V prvé řadě je to skutečnost, že tato osoba bude pozitivně motivována dosáhnout co nejvyšší úspory oproti v rozpočtu schváleným výdajům. To je způsob jak získá odměnu za efektivnost. Na druhou stranu, pokud tímto způsobem určíme konkrétní osobu, která bude za dobře odvedenou práci odměněna, určíme také toho, kdo bude odpovědný za pochybení. V procesu rozhodování o způsobu vynaložení veřejných prostředků rozhoduje a bude rozhodovat kolektivní orgán7. Avšak v případě dopředu určené osoby, která bude odpovědná za selhání, dosáhneme toho, že přestane existovat kolektivní odpovědnost a kolektivní vina, jenž často končí tak, že vlastně nikdo nic nespáchal a není tedy nikdo za nic odpovědný. Kolektivní rozhodování v součastné době poněkud znesnadňuje fungování systému rozhodování, kdy může nastat situace, že osoba odpovědná za projekt přes veškerou svou snahu nemusí mít v kolektivním procesu rozhodování dostatečný počet hlasů na svou podporu. V tomto případě je toto samozřejmě důvodem pro nikoliv automatický nástup odpovědnosti a sankce, ale důvodem pro přezkoumání celého postupu. Máme tedy osobu odpovědnou za projekt (protože to musí být osoba s informační výhodou, tak se bude pravděpodobně jednat o úředníka, do jehož oblasti působnosti veřejný projekt spadá) a v procesu veřejné volby schválený podporovaný záměr spolu s návrhem rozpočtu, který byl také schválen. Zde je třeba zmínit fakt, že s tímto rozpočtem musí počítat i roční rozpočet realizátora projektu (to mimo jiné znamená, že výše zmiňované nadsazování rozpočtu omezí počet projektů navržených k realizaci). Samotná podstata systému pozitivní motivace pak spočívá v tom, že osoba odpovědná za projekt bude dopředu vědět, že získá pro sebe dodatečnou odměnu vypočtenou z rozdílu mezi schválenou cenou projektu a cenou skutečně zaplacenou. Tato odměna by byla konstruována jako degresivně rostoucí odměna vyjádřená procentem z výše definované částky následujícím způsobem: -
z prvního intervalu nula až jeden milion úspor by šlo o 10%,
-
z intervalu jeden až dva miliony 8%,
-
z intervalu 2 až 3 mil. 6%,
-
z intervalu 3 až 4 mil. 4% a
-
z částky nad 4 miliony úspor oproti rozpočtové ceně by se do celkové odměny přičetly 2% z této částky.
Pro názornost jsou příklady dle velikosti projektu: 1. projekt se schválenou cenou investice 2 mil. Kč realizovaný za 1 mil. Kč (50% úspora) – odměna 100.000,- Kč, celkové náklady na projekt 1,1 mil Kč oproti navrhovaným 2 milionům Kč. Dosažená úspora 900 tis. Kč. 2. projekt se schválenou cenou 20 mil. Kč realizovaný za 15 mil. Kč (25% úspora) – odměna 300.000,- Kč, celkové náklady na projekt 15,3 mil Kč oproti navrhovaným 20 milionům Kč. Dosažená úspora 4,7 mil. Kč. 3. projekt se schválenou cenou 200 mil. Kč realizovaný za 170 mil. Kč (15% úspora) – odměna 800.000,- Kč, celkové náklady na projekt 170,8 mil Kč oproti navrhovaným 200 milionům Kč. Dosažená úspora 29,2 mil. Kč.
7
Jedná se o veřejné prostředky a tento způsob rozhodování je akceptován jako demokratický.
Jedná se o řádově odlišné projekty s poměrně velkou úsporou. Zde se automaticky nabízí otázka, proč by neměl někdo raději realizovat svůj dodatečný zisk formou úplatku, ale touto formou. Odpověď je prostá, stačí když si analýzou rizika zhodnotí, co je pro něj výhodnější. Zda získat legální cestou a bez rizika postihu peníze na úrovni několika násobku svého platu, nebo jít do rizika sice vyššího příjmu formou úplatku, ale riskovat postih (vězení). V tento moment by to pro toho, kdo dává úplatek znamenalo dávat navíc takové částky za vyvážení rizika, že by se to po ekonomické stránce již nevyplatilo. Tím by již nebyl motivován k tomu úplatek nabízet.
Závěr „Můžete lidi přinutit, aby něco vykonali, ale nikdy je nepřinutíte, aby to vykonat chtěli. Touha něco chtít vychází z nás a vnitřní hnací silou je motivace. Motivace úzce souvisí s efektivností“ (Adair 2004). Tento citát z manažerské teorie motivace úzce souvisí s jedním z hlavních problémů fungování veřejného sektoru, kterým je zajištění efektivnosti veřejných výdajů. Panuje široce sdílené přesvědčení, že hospodaření s veřejnými prostředky svádí k nesrovnatelně méně hospodárnému a v konečném důsledku méně efektivnímu použití, než když se jedná o nakládání s vlastními prostředky soukromých subjektů. Uvedený model pozitivní motivace nabízí řešení této situace formou blízkou soukromému sektoru a nastavuje podmínky tak, aby vedly k požadovanému efektivnímu jednání. Tím je umožněno legální cestou zvýšit dotyčnému subjektu veřejné správy jeho vlastní míru užitku. Navíc sekundárním jevem pro tohoto jedince, avšak primárním jevem pro společnost, bude zvýšení efektivnosti spotřebovaných veřejných prostředků. Víme, že tento model řešení problému korupce je poměrně neobvyklý, nad jednotlivými parametry se dá vážně diskutovat, ale myslíme si, že vůbec zahájení samotné diskuze nad principiálně odlišným způsobem řešení tohoto problému bude určitým posunem kupředu.
Literatura Adair, J. 2004, Efektivní motivace, Alfa Publishing, Praha, ISBN: 80-86851-00-1 Bénard, J. 1991, Veřejná ekonomika III., EÚ ČSAV, Praha, ISBN 80-238-5978-1 Levy, H. a Sarnat, M. 1999, Kapitálové investice a finanční rozhodování, Grada Praha, ISBN 80-7189-504-1 Soukopová, J. 2005, Metody hodnocení veřejných projektů, Brno, Disertační práce, Provozně ekonomická fakulta, Mendelova zemědělská a lesnická univerzita v Brně, Brno Valach, J. 2006, Investiční rozhodování a dlouhodobé financování, Ekopress, II. přepracované vydáníPraha, ISBN 80-86929-01-9
