Poziční dokument připravila v rámci několikaměsíční spolupráce napříč nevládními organizacemi pracovní skupina expertů Rekonstrukce státu jako analytický materiál s konkrétními doporučeními, jak optimálně vyřešit situaci v této oblasti. Poziční dokument byl oponován externími experty a sloužil jako odborné východisko při přípravě konkrétních a do voleb prosaditelných požadavků projektu Rekonstrukce státu.
Poziční dokument pro oblast transparentního legislativního procesu 1
Stávající situace
Řádně připravované legislativní návrhy jsou nejprve naplánovány a předloženy k vnitřnímu a vnějšímu připomínkovému řízení, Legislativní radě vlády a samotné vládě. Až poté je materiál zaslán do Poslanecké sněmovny, která návrh projedná ve třech čteních. Obdobný proces probíhá ještě jednou v Senátu. Celý proces je časově náročný, ale výsledkem bývá návrh promyšlený a z našeho pohledu kvalitní. Současný jednací řád Sněmovny umožňuje zcela opačný postup u tzv. poslaneckých pozměňovacích návrhů a přílepků, které mohou potenciálně zcela degradovat předcházející dlouhodobou a systematickou přípravu předpisu. Každý z poslanců totiž může jednotlivě předložit návrh na změnu legislativy, a to dokonce věcně nesouvisející s původním předpisem (v případě přílepků). V extrémních případech jsou poslanecké návrhy veřejně známé pouze dva dny před jejich schválením. Tento postup výrazně snižuje kvalitu legislativního procesu, jeho transparentnost, kvalitu a koncepčnost samotných zákonů a ve výsledku vede k nestabilnímu podnikatelskému prostředí, neefektivní veřejné správě, nízké vynutitelnosti práva a tlaku na omezování občanských práv. Stávající pravidla jsou tak velmi benevolentní a vytvářejí značný prostor pro korupční praktiky zaměřené na jednotlivé poslance. Tento prostor je o to širší, že v České republice neexistuje regulace lobbingu. Veřejnost tak nemá možnost zjistit, zda a případně jakým způsobem se na návrzích zákonů či jejich pozměňovacích návrzích podíleli lobbisté. Výroční zpráva Bezpečnostní informační služby z roku 20101 přitom uvádí: „Některým soukromým subjektům se podařilo úspěšně ovlivnit legislativní proces. Terčem lobbistického tlaku se staly předpisy z oblasti regulace hazardu a energetiky. Silné zájmové skupiny dokázaly prosazovat své cíle na všech úrovních tvorby právních norem…“. Jedním z řešení této situace může být účinný zákon o lobbingu, který povede k vyšší transparentnosti celého procesu.
2
Navrhovaná řešení
Námi navrhovaná řešení dělíme do tří skupin: I. úplné zamezení přijímání přílepku; II. omezení nadužívání poslaneckých pozměňovacích návrhů; III. regulace lobbingu. Hlavní příčinou problému je příliš volná úprava v jednacím řádu Poslanecké sněmovny a neexistence zákona o regulaci lobbingu. Právě v souvislosti s těmito předpisy je proto nezbytné přijmout následující změny. I. K zamezení přijímání přílepků je nezbytné přijmout následující kroky: 1) Přesná definice přílepku
1
Blíže viz Výroční zpráva BIS za rok 2010: http://www.bis.cz/n/2011-09-07-vyrocni-zprava-2010.html
O pozměňovací návrh a nikoliv přílepek se jedná, pouze pokud návrh splňuje pravidlo „tzv. úzkého vztahu“ k původnímu předpisu, tzn. že pozměňovací návrh se týká téhož předmětu návrhu, který je v legislativním procesu právě projednávaný. Úzký vztah se posuzuje především podle následujících kritérií – návrh je přitom považován za přílepek už při nesplnění jediného z nich: Pozměňovací návrh se musí vztahovat k předmětu posuzovaného návrhu zákona; Účel pozměňovacího návrhu musí mít úzký vztah k účelu projednávaného návrhu zákona; Úprava specifického předmětu nesmí být pozměněná ustanovením obecné povahy; Obecný předmět může být měněný specifickým návrhem; Pozměňovací návrh nesmí obsahovat trvalou změnu, pokud návrh zákona upravuje změnu pouze přechodnou. Tato obsahová limitace pozměňovacích návrhů by měla být výslovně upravena jednacím řádem Poslanecké sněmovny. 2) Vynutitelná obrana proti přijímání přílepků K ověření úzkého vztahu by pak byl příslušný poslanec předsedající schůzi Poslanecké sněmovny (případně lze doporučit i oprávnění dalších subjektů – zpravodaje, organizačního výboru, atd.). Dále by měl být snadno dosažitelný případný soudní přezkum, zda se jedná o pozměňovací návrh nebo již návrh zcela nové úpravy. Řešením by mohlo být snížení počtu poslanců a senátorů potřebných k podání návrhu na zrušení zákona podle zákona o Ústavním soudu nebo dokonce rozšíření subjektů oprávněných podat tento návrh (například právě o poslance předsedajícího schůzi Poslanecké sněmovny, zpravodaje zákona, předsedu organizačního výboru, veřejného ochránce práv, atd.). II. K vyřešení problému nadužívání poslaneckých pozměňovacích návrhů je nezbytné přijmout následující kroky: 1) Legislativní stopa - Jednotliví poslanci musí být za svoji činnost politicky zodpovědní svým voličům. Součástí každého pozměňovacího návrhu proto musí být identifikace jeho předkladatele. To platí i pro poměrně časté návrhy jednotlivých poslanců předkládaných do výborů, u kterých dnes není možné dohledat jejich původního autora, protože pozměňovací návrh dále vystupuje pouze jako návrh určitého výboru. 2) Kvalitní výborové zápisy – ze zápisu z jednání výboru musí být zřejmé, kdo daný postup navrhoval, kdo jej podporoval či oponoval, včetně jmenného hlasování. Cílem tohoto jednoduchého administrativního opatření je opět zvýšení transparentnosti celého procesu a tím i zvýšení politické odpovědnosti poslanců vůči voličům. K vyřešení problému nadužívání poslaneckých pozměňovacích návrhů je dále možné přijmout následující kroky: 1) Prodloužení lhůty mezi druhým a třetím čtením - třetí čtení návrhu musí proběhnout na jiné schůzi než druhé čtení, ve kterém jsou vznášeny pozměňovací návrhy. Jedině tak budou mít poslanci, senátoři či předkladatel dostatek času pro expertní posouzení a přípravu vlastního kvalifikovaného názoru na doplňované změny. Exekutiva musí mít také dostatečný čas na dodatečné posouzení dopadů. Pokud by byla zavedena povinnost poslanců posuzovat dopady jejich pozměňovacích návrhů, musí existovat dostatečný časový rámec na prostudování zdůvodnění a jeho oponenturu.2
2
Rámcová strategie konkurenceschopnosti viz: http://icv.vlada.cz/assets/udalosti/Ramec_strategie_konkurenceschopnosti.pdf.
Nevýhodou daného řešení je prodloužení legislativního procesu o cca 6 týdnů. Dostatečné doby na seznámení se s pozměňovacími návrhy lze dosáhnout i pevným určením okamžiku, ke kterému musí být pozměňovací návrhy předloženy. Může se jednat o lhůty pevně určené, např. 10 dnů od prvního čtení (jako v Estonsku) nebo o lhůty vztažené k projednání na výborech, např. pozměňovací návrhy musí být předloženy před jednáním výborů (jako v Belgii, Nizozemí, Španělsku, Dánsku). 3 2) Povinná důvodová zpráva, vyjádření předkladatele a posouzení dopadů navrhované změny (RIA) - cílem této skupiny opatření je vzájemně přiblížit standardy vyžadované pro vládní a poslanecké pozměňovací návrhy. Poslanecké návrhy by měly podléhat stejným požadavkům na odůvodnění a konzultace (tj. úplná důvodová zpráva, připomínkování všemi připomínkovými místy). K zavedení povinné důvodové zprávy a povinného hodnocení dopadů regulace (RIA) ke každému pozměňovacímu návrhu se zavázaly vládní strany i v koaliční smlouvě4, respektive jejím dodatku5, v protikorupční strategii i strategii konkurence schopnosti6. Možnost vlády vyjádřit se určitým způsobem k jednotlivým změnám v ostatních právních řádech většinou existuje, ale pouze v omezených formách, např. na žádost určitého počtu poslanců (Belgie, Litva) nebo v úzce vymezených případech (kompetenční spory, komplexní novely). Za dostatečnou považujeme současnou praxi, kdy se předkladatel vyjadřuje k pozměňovacím návrhům před hlasováním o nich doplněnou o dostatečný časový rámec k posouzení dopadů regulace či případné oponentuře k navrhované změně. Povinnému posouzení vládou by případně mohly podléhat pouze komplexní pozměňovací návrhy, tj. návrhy přijaté garančním výborem, ke kterým se pak vztahují ostatní pozměňovací návrhy (ať již poslanecké nebo jiných výborů). 3) Kvalifikovaná většina poslanců – Pozměňovací návrh na plénu ve druhém čtení by mohla podávat pouze kvalifikovaná skupina poslanců (poslanecký klub, skupina nejméně určitého počtu poslanců). Právo každého poslance podávat samostatně pozměňující návrh by bylo zachováno vůči projednávání zákona na výboru. Nutnost shodnout se již předem by zajistila širší konsenzus ohledně předkládaného poslaneckého návrhu. Tento závazek obsahuje i
3
Možnosti zklidnění legislativního procesu v poslanecké sněmovně a jejich použití v procedurách zahraničních parlamentů, JUDr. Jindřiška Syllová, CSc., Parlamentní institut, květen 2007. 4 Předložíme zákon, který upraví legislativní proces tak, aby zejména stanovil podmínku pro všechny předkladatele včetně poslanců a senátorů zpracovat Hodnocení dopadů regulace (RIA), Hodnocení dopadů rizika korupce (CIA) ke každému návrhu zákona, resp. ke každému pozměňovacímu návrhu, včetně zákazu předkládání tzv. „přílepků“. Viz: http://www.vlada.cz/assets/media-centrum/dulezitedokumenty/koalicni_smlouva_ods_top09_vv.pdf. Nebo Rámec strategie konkurenceschopnosti: http://icv.vlada.cz/assets/udalosti/Ramec_strategie_konkurenceschopnosti.pdf). 5 Viz http://www.vlada.cz/assets/media-centrum/dulezite-dokumenty/Dodatek-koalicni-smlouvy-30-6-11.pdf. 6 Rámec strategie konkurenceschopnosti viz: http://icv.vlada.cz/assets/udalosti/Ramec_strategie_konkurenceschopnosti.pdf.
koaliční smlouva7 i protikorupční strategie8. Tato praxe je obvyklá i v komparativním pohledu (viz Belgie, Německo, Rakousko, Polsko, Maďarsko, Estonsko, Litva).9 III. Lobbing K přijetí regulace lobbingu jen nezbytné přijmout následující kroky: 1) Definice lobbingu a lobbisty Lobbing je nutné chápat jako komunikaci vedenou za účelem ovlivnit rozhodování toho, kdo rozhoduje v rámci své pravomoci. Jde nejen o ústní, ale i o písemnou komunikaci. Naopak existují druhy komunikace, které se za lobbing obecně nepovažují, jako např. komunikace mezi veřejnými funkcionáři či komunikace na jednání orgánů veřejné moci. Druhým důležitým aspektem definice je účel lobbistické komunikace. Lobbisté se nejčastěji snaží ovlivnit v zájmu svých klientů představitele zákonodárné či výkonné moci, aby přijali či nepřijali právní předpis či dokument. Při regulaci lobbingu navrhuje využít pojmu lobbistický kontakt, který by měl být vymezen jako komunikace vedená s cílem ovlivnit rozhodování úřadů. Zkušenosti ze zahraničí ukazují, že jeden z největších problémů regulace lobbingu představuje příliš úzká definice lobbisty, která má v praxi za následek nízkou efektivitu zákona (viz například Polsko10). Definice lobbisty by proto měla být založena na empirickém, měřitelném pojetí lobbisty jako osoby, která vykoná určitý počet lobbistických kontaktů (např. 5-krát za rok). 2) Definice lobbovaného Vyspělejší úpravy lobbingu nezahrnují mezi lobbované jen představitele zákonodárné moci, ale i zástupce moci výkonné a jiné subjekty11. Mezi lobbovanými by tedy měli být vedle představitelů zákonodárné moci (poslanci a senátoři) i představitelné moci výkonné (ministři a jejich náměstci) včetně tzv. gatekeepers, kteří mohou usměrňovat informace směrem k nim (především asistenti a poradci). Pokud by návrh měl cílit i na samosprávu, což však není vzhledem k náročnosti nezbytně nutné, bylo by vhodné zařadit mezi lobované i veřejnou správu na úrovni krajské a obecní - hejtmana, starostu, člena rady kraje nebo člena rady hlavního města Prahy, ředitele krajského úřadu. 12 3) Povinnosti lobbistů Základní povinností lobbisty by měla být osobní identifikace. Čili, lobbista by měl být povinen před vykonáním lobbistického kontaktu oznámit lobbované osobě, že jde o lobbistický kontakt a 7
Předložíme novelu jednacího řádu Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, která umožní předkládání pozměňovacích návrhů ve druhém čtení pouze výboru, skupině poslanců nebo poslanci poté, kdy byl návrh projednán v příslušném výboru. Viz: http://www.vlada.cz/assets/media-centrum/dulezitedokumenty/koalicni_smlouva_ods_top09_vv.pdf 8 Celý text protikorupční strategie je k dispozici zde: http://www.vlada.cz/assets/media-centrum/dulezitedokumenty/protikorupcni_strategie.pdf. Vládní strany se navíc dodatkem ke koaliční smlouvě zavázaly k jejímu naplňování: http://www.vlada.cz/assets/media-centrum/dulezite-dokumenty/Dodatek-koalicni-smlouvy-30-611.pdf . 9 Možnosti zklidnění legislativního procesu v poslanecké sněmovně a jejich použití v procedurách zahraničních parlamentů, JUDr. Jindřiška Syllová, CSc., Parlamentní institut, květen 2007 10 Makowski, G. Regulation of Lobbying in Poland, Europeum, 2011, dostupné z: http://www.europeum.org/doc/pdf/makowski_PL.pdf 11 Viz například Kanada nebo Québec viz: Müller, K.B., Laboutková, Š., Vymětal, P. Lobbing v moderních demokraciích, Grada 2010, s. 57. 12 Závěry expertních stolů o lobbingu, Respekt institut, 2011, dostupné z: http://www.respektinstitut.cz/wpcontent/uploads/zavery_expertnich_stolu_o_lobbingu.pdf
kdo je klientem. Další povinnosti lobbistů by měly být spojeny především s existencí registru lobbistů, ve kterém by musel být lobbista zaregistrován a uvádět o sobě základní informace. Lobbista zapsaný v seznamu lobbistů by měl dozorovému orgánu oznamovat seznam svých lobbistických kontaktů. Lobbisté by tato oznámení vyplňovali na jednoduchém, stránkovém elektronickém formuláři.13 Jak ukazuje zahraniční zkušenost, při využití internetu může být práce s evidencemi informací poměrně snadná a nezatěžuje nad míru žádnou ze zúčastněných stran. Každý lobbista by také zveřejňoval a dozorovému orgánu předkládat finanční zprávu, z které musí být patrny příjmy a výdaje na lobbing. 4) Povinnosti lobbovaných Seznam lobbistů by měl být též doplněn existencí veřejného diáře lobbovaného, ve kterém by uváděl s kým a v jaké věci jednal14. Důvodem je skutečnost, že možnost porovnat informace v seznamu lobbistů s těmi ve veřejném diáři poskytne veřejnosti příležitost kontrolovat soulad zveřejňovaných informací o lobbingu. To také zlevní a výrazně zefektivní práci dozorového orgánu, veřejnost bude do značné míry vykonávat kontrolu sama. Tzv. otáčivé dveře - je tak nutné určit časovou lhůtu, po kterou veřejný funkcionář nesmí vykonávat lobbing. Možnost přechodu veřejných funkcionářů do soukromého sektoru by zůstala zachována, ale nemohli by vykonávat po určitou dobu lobbing, a využívat tak své kontakty získané ve veřejné správě. V zahraničí se tato lhůta nejčastěji pohybuje v rozmezí 0,5 až 2 roky (viz Kanada, USA, Austrálie). 5) Kontrolní mechanismus Zásadní součástí budoucí úpravy musí být jasný a efektivní mechanismus vynucení povinností vyplývajících z regulace lobbingu včetně určení konkrétního kontrolního orgánu a pravomoci tohoto orgánu udělovat sankce. Možným kontrolním orgánem může být parlamentní zmocněnec pro kontrolu lobbingu nebo například i některý z nově vznikajících orgánům (např. orgán pro kontrolu nad hospodařením politických stran). P. Humlíčková (Zelený kruh), H. Svatošová (Iuridicum Remedium), M. Fadrný (Ekologický právní servis), L. Kraus 29. října 2012
13
Například Craig Holman uvádí ve své studii, že američtí lobbisté stráví nad formuláři v souvislosti s lobbingem méně než 30 hodin za rok. Asi čtvrtina lobbistů uvedla, že méně než 10 hodin za rok. Viz: Holman, C., Lobbying Reform in the United States and the European Union: Progress on Two Continents (PDF), August 25, 2008, dostupné z: http://www.citizen.org/documents/Lobbying-Reform-in-the-US-EU.pdf , s. 18. 14 Obdobná povinnost již existuje v USA. The Obama Administration’s Commitment to Open Government: A Status Report, 16.9.2011, dostupné z: http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/opengov_report.pdf.
