Poziční dokument připravila v rámci několikaměsíční spolupráce napříč nevládními organizacemi pracovní skupina expertů Rekonstrukce státu jako analytický materiál s konkrétními doporučeními, jak optimálně vyřešit situaci v této oblasti. Poziční dokument byl oponován externími experty a sloužil jako odborné východisko při přípravě konkrétních a do voleb prosaditelných požadavků projektu Rekonstrukce státu.
Poziční dokument pro oblast přístup k informacím a otevřenosti veřejné správy 1 Hlavní problém V oblasti přístupu k informacím je hlavním problémem a) nízká vymahatelnost práva na informace. Příčinou je, že ve veřejné správě stále převládá princip diskrétnosti, namísto principu publicity a presumpce otevřenosti. S nárůstem angažovanosti občanů, kteří pro veřejnou kontrolu požadují větší množství více sofistikovaných informací, se prudce zvyšuje odpor úřadů k poskytování informací, požadavky někdy označují za zneužívání práva. Právní kultura v této oblasti upadá, kulturu otevřenosti systematicky nepodporuje žádný orgán státu. Dochází k procesním průtahům, úmyslnému i neúmyslnému chybnému právnímu posouzení a neoprávněnému odepírání informací. Žadatel často po mnoho let nemůže získat informaci, na kterou má právo. Ani rozhodnutí soudů nemusejí vést k poskytnutí informace. Zákon o svobodném přístupu k informacím neumožňuje prolomit tzv. „administrativní ping-pong“, kdy povinný subjekt opakovaně odepírá informaci a nadřízený orgán jeho chybné rozhodnutí ruší a vrací k novému projednání. V konkrétním případě (žádost vůči MČ Praha 5 z r. 2009) byl žadatel po více než 400 dnech procesu opět prakticky na samém počátku žádání o informaci, která by měla být bezproblémově a ihned každému poskytnuta, přičemž mezitím proběhlo celkem 38 procesních úkonů (např., rozhodnutí o žádosti, odvolání atd.). U většiny úřadů se vydává extrémní energie na nalezení důvodů k odepření informací, vyhledání věcných a procesních „fint“ pro blokování přístupu. Taktéž soudní projednávání žalob je zdlouhavé a tím neguje smysl práva na informace. Například z namátkového srovnání deseti kauz, které řešil Nejvyšší správní soud, plyne, že v případech napadení rozhodnutí 2. stupně u soudu trvá projednání žaloby 1,8 roku a celkové řízení do vydání rozhodnutí o kasační stížnosti (což však ještě nepředstavuje získání informace) se blíží třem rokům. Smysl přístupu k informacím tkví v rychlosti. Nadřazením procesní stránky je však ve většině důležitých případů zcela iluzorní a toto základní právo se procesní cestou popírá.
2 Další problémy jsou b) v rovině aktivního poskytování informací veřejné úřady nedostatečně plní povinnost zveřejňovat základní informace o své činnosti. Osnovu povinně zveřejněných informací a zveřejňování dalších informací, stanovených v § 5 InfZ, například neplní ani část ministerstev. Zároveň je struktura povinných informací již překonaná a nevystihuje klíčové informace, které se v dnešní době očekávají od orgánů veřejné správy (např. metainformace a rejstříky či souhrnné informace o veřejném zadávání). c) Nedostatečná je znalost úřadů o problematice opakovaného využití informací (Reuse), poskytování těchto informací k opakovanému použití, a v oblasti „Otevřených dat“,
tedy aktivního poskytování datových souborů v použitelné podobě, jakož i obecných pravidel pro technické a další parametry zveřejňování informací. d) Dalšími problémy v oblasti přístupu k informacím jsou nedostatky celého systému. Chybí některé funkce, které se v jiných státech v jejich politice otevřenosti veřejné správy považují za klíčové: 1. sledování celé oblasti transparentnosti a speciálně přístupu k informacím z hlediska zájmu veřejnosti o informace (statistiky žádostí, analýza rychlosti a účinnosti poskytování informací, nakládání s informacemi v úřadech s ohledem na jejich poskytování, promyšlené aktivní zveřejňování), 2. mediační a metodická podpora v konkrétních informačních sporech (pro žadatele i úřady) 3. sledování legislativy, zasahující do práva na informace, 4. budování otevřené datové infrastruktury 5. vzdělávání a metodická pomoc pro úřady, 6. seznamování veřejnosti s možnostmi a rozumnou mírou požadavků na přístup k informacím, 7. mezinárodní kontakty s institucemi, které v ostatních zemích mají tyto oblasti na starosti, 8. a další funkce. Jak problémy v oblasti poskytování informací na žádosti a aktivního zveřejňování informací, tak i nedostatek ostatních funkcí v oblasti přístupu k informacím a neúcta k rozhodnutím soudů ukazují, že zlepšení již není realizovatelné pouze procedurálními změnami, ale je nutná hlubší a institucionální reforma systému.
3 Cíle OPS Cílem OPS v této oblasti je zásadní systémová a institucionální změna v řešení problematiky přístupu k informacím, konkrétně:
Klíčové cíle: 1. Změna myšlení o přístupu k informacím do polohy presumpce otevřenosti a systémového prvku politiky státu podporujícího konkurenceschopnost. Odebrat kompetenci přístupu k informacím z resortu Ministerstva vnitra1, zřídit nezávislý dohledový orgán s mediační a metodickou rolí jako součástí řízení. 2. Rozvinout princip otevřených dat, zejména pro zveřejňování hospodaření (faktury, smlouvy, veřejné zakázky), poskytování databází, včetně kompetence dohledového orgánu k formulaci datových struktur, katalogu dat a organizace zveřejňování. 3. usnadnit proces žádostí o informace, zejména a. zrychlení a zefektivnění přístupu k informacím, ochrana před obstrukcemi, včetně odlehčení od procesů běžného správního řízení b. zavést test veřejného zájmu v poloze presumpce otevřenosti c. zavést sankce pro nevyřízení žádosti ve lhůtě, úmyslné poskytnutí nepravdivých informací, neoprávněné zničení informace s úmyslem znemožnit její poskytnutí. d. úpravou zákona nebo metodikou dohledového orgánu vyjasnit opakovaně chybné výklady některých ustanovení 1
Ministerstvo vnitra opakovaně destruuje připravované novelizace InfZ v rozporu s usnesením a záměry vlády nadřazováním zájmů povinných subjektů nad zájmy veřejnosti (viz příprava novely v r. 2008 a v r. 2012, pokus podsunout přílepek k omezení přístup k inf. v rámci zdravotnické reformy).
Veškeré cíle, včetně klíčových: 1. Otočit převažující myšlení o přístupu k informacím do polohy presumpce otevřenosti a systémového prvku politiky státu podporujícího konkurenceschopnost.. K takové kultivaci je nutné vyjmout kompetenci k přístupu k informacím z resortu Ministerstva vnitra2. Logickým řešením je v rámci standardní protikorupční infrastruktury zřídit nezávislý dohledový orgán pro oblast svobodného přístupu k informacím, který bude jak prosazovat přístup k informacím v konkrétních případech, tak formulovat koncepčně a dlouhodobě politiku otevřenosti. Přechodně lze kompetenci svěřit Ministerstvu spravedlnosti. 2. Princip „Otevřených dat“ považovat za klíčový a strategický směr rozvoje transparentnosti veřejné správy. V tomto pojetí například zakotvit a. zveřejňování smluv, faktur, údajů o veřejných zakázkách a databází v podobě Otevřených dat 3, b. upřesnění opakovaného použití informací (princip RE-USE), například povinnost poskytovatele vycházet technologicky a organizačně vstříc zpracovatelům informací, či stejná váha formulářového dotazu jako žádosti o informaci podané dle InfZ, c. poskytování některých definovaných databází ve formě Otevřených dat. d. kompetenci dohledového orgánu k formulaci datových struktur, katalogu dat a organizace zveřejňování formou Otevřených dat. 3. zrychlit a zefektivnit přístup k informacím a ochranu před obstrukcemi, například a. zavést mediační a metodickou roli dohledového orgánu jako součásti řízení b. zavést informační příkaz, vydaný dohledovým orgánem, proti kterému se povinný subjekt může bránit žalobou k soudu, tj. obrácení žalobního břemene, c. odlehčovat informační řízení od procesů běžného správního řízení směrem k neformálnosti a rychlosti (asymetrické řízení4), například stanovit možnost žadatele žádat o metainformace (tj. informaci co a jak o určité věci má úřad k disposici) a povinnost úřadu vyhovět této žádosti v kratší lhůtě než pro poskytnutí informace, stanovit též povinnost úřadu poskytovat metainformace při výzvě k upřesnění žádosti, d. srozumitelněji konkretizovat různé formy poskytnutí informací, včetně nahlížení, pořízení si kopií vlastním zařízením, elektronickým nahlížením pomocí zobrazovacího zařízení úřadu (např. počítače v jeho síti) anebo dálkovým přístupem, e. upřesnit definici informace tak, aby se nebylo možné vyloučit některé fáze vzniku informace f. umožnit anonymní žádosti, kde to nebrání procesu vyřízení5. To by odstranilo častou nevraživost vůči žadatelům v „malých českých poměrech“. 4. Zavést test veřejného zájmu pro všechny typy informací a byl formulován jako „presumpce otevřenosti“, tj. „pokud nepřeváží veřejný či soukromý zájem na ochraně, informace se poskytne“. Zavést taxativní výčet některých oblastí, v nichž veřejný zájem na přístup k informaci vždy převažuje, dokud se neprokáže opak (např. informace, které „odhalují korupci a zneužívání moci, špatné hospodaření se státním nebo obecním majetkem, nebo jiné nezákonné či neúčelné akce 2
Ministerstvo vnitra opakovaně destruuje připravované novelizace InfZ v rozporu s usnesením a záměry vlády nadřazováním zájmů povinných subjektů nad zájmy veřejnosti (viz příprava novely v r. 2008 a v r. 2012, pokus podsunout přílepek k omezení přístup k inf. v rámci zdravotnické reformy). 3 návrh s těmito rysy se aktuálně projednává ve Sněmovně (tisk č. 740 posl. Farského a dalších) 4 poskytnutí informace (vyhovění žádosti) musí vyžadovat co nejméně úkonů a administrativy. Teprve při nutnosti informaci odepřít mohou nastoupit formální procedury. 5 možnost anonymní žádosti požaduje Úmluva Rady Evropy o přístupu k úředním dokumentům
nebo nedostatek činnosti správních orgánů nebo odpovědných úředníků“ – Bulharský zákon o přístupu k informacím v případech s obchodním tajemstvím) 5. Zavést sankce ve formě přestupku (případně správního deliktu) směřující pokud možno co nejvíce ke konkrétní odpovědné osobě, a to za a. nevyřízení žádosti ve lhůtě, b. vydání rozhodnutí v rozporu s právem, c. úmyslné poskytnutí nepravdivých informací, d. neoprávněné zničení informace s úmyslem znemožnit její poskytnutí. 6. Zrychlit a zpřehlednit soudní přezkum, a. umožnit, aby soud rozhodoval i bez dodání podkladů (pokud je žalovaný úřad nedodá), jen na základě žaloby, a to v případě, pokud právní a skutkový stav uvedený v žalobě nevyvolává důvodné pochybnosti (polský příklad) b. změnit postup při vyžadování úhrady a stížnosti proti její výši tak, aby nenastávaly dva odlišné režimy soudního přezkumu. 7. Upravit okruhy povinně zveřejňovaných informací formou publikačních schémat, včetně a. vynutitelnosti (která nyní není), b. zveřejňování určitých typů metainformací (o tom, jaké informace má úřad k disposici) c. zpřehlednění a propojení se specifickými okruhy informací (údaje o veřejných zakázkách, smlouvy, faktury) d. sjednocení formy výroční zprávy do vzorové tabulky, aby bylo možno hromadně vyhodnocovat celkovou situaci v přístup k informacím. 8. Vyloučit metodikou dohledového orgánu, případně i úpravou zákona, opakovaně chybné výklady některých ustanovení, jako je a. ochrana nových a interní informací b. přístupnost k informaci bez ohledu na její „oficiálnost“ c. ochrana informací z trestního řízení mimo orgány činné v trestním řízení, d. mimořádně rozsáhlé vyhledávání,
9. Usnadnit administrativu úřadů a. Umožnit obranu před zneužitím práva (kverulační žádosti) pomocí rychlého nezávislého posouzení (dohledový orgán) se zásadní elektronizací řízení. b. umožnit elektronické řízení, např. tím, že na žádost podanou e-mailem lze i v navazujících procesních postupech (sdělení rozhodnutí) použít obyčejnou e-mailovou komunikaci. 10. Ratifikovat Úmluvu Rady Evropy o přístupu k úředním dokumentům.
Ve vztahu k chystané novelizaci Infozákona, připravené Ministerstvem vnitra, odmítáme zejména tyto návrhy: možnost povinného subjektu odmítnout žádost pro obstrukčnost a provokativnost (úřad nemůže rozhodovat sám ve vlastní věci – zda ho daná žádost provokuje či ji vnímá obstrukčně). Posouzení obstrukčnosti se musí řídit nejen počtem či rozsahem žádostí, ale též souvislostmi a účelností žádostí, respektující např. práci „watchdogové“ organizace, závisející na vyžádaných informacích. podřízení informačního řízení kompletně pod řízení podle správního řádu, které je příliš robustní a umožňuje tedy rozsáhlé obstrukce a zdržení procesu,
nevhodné redefinování povinných subjektů, které způsobí ztrátu mnohaleté judikatury a některé subjekty nezahrne, vyloučení přístupu k informacím z trestního řízení z působnosti Infozákona vyjma informací, které by mohly zmařit či ohrozit prověřování trestní věci vyloučení přístupu k informacím o „činnosti ozbrojených sil a bezpečnostních sborů“ rozšíření možnosti odepřít interní informace na jakékoliv „vnitřní poměry“ (doposud se vztahuje jen na předpisy a pokyny) chybně formulované použití bankovního tajemství jako důvodu odepření informace.
Naopak souhlasíme se sloučením z. č. 106/1999 Sb. o svobodném přístupu k informacím a z. č. 123/1998 Sb. o přístupu k informacím o životním prostředí . Tato norma není často používaná a rozdílnost procesu vyvolává komplikace. O. Kužílek (Otevřená společnost), A. Ziegler (Zelený kruh), P. Humlíčková (Zelený kruh), L. Franková (Oživení) 24. září 2012
