Poziční dokument připravila v rámci několikaměsíční spolupráce napříč nevládními organizacemi pracovní skupina expertů Rekonstrukce státu jako analytický materiál s konkrétními doporučeními, jak optimálně vyřešit situaci v této oblasti. Poziční dokument byl oponován externími experty a sloužil jako odborné východisko při přípravě konkrétních a do voleb prosaditelných požadavků projektu Rekonstrukce státu.
Poziční dokument k majetkovým přiznáním 1
Úvod
S nestandardními majetkovými přírůstky veřejných funkcionářů se setkáváme v médiích poměrně často. Známe případy podezření na nejvyšších místech: připomeňme si zázračné zbohatnutí expremiéra Stanislava Grosse1 či obrovské příjmy exministra Aleše Řebíčka.2 Přijímání darů, vedlejší činnost i prodeje a nákupy majetku jsou potenciálně prostředkem korupční transakce a proto by měla mít veřejnost nástroj, jak kontrolovat, že politici nejsou ovlivňováni či odměňováni za svá rozhodnutí právě nabýváním majetku. Majetek politiků nabytý v době jejich působení v politice, by proto měl být veřejnosti známý. V České republice (dále jen ČR) má tuto problematiku ošetřovat zákon o střetu zájmů.3 Ten ukládá všem veřejným funkcionářům oznamovat majetek, další příjmy, dary, jiné prospěchy či finanční závazky (např. hypotéky) získané v průběhu výkonu funkce.4 Majetkové přiznání musí veřejní funkcionáři odevzdávat každoročně k 30. 6. za uplynulý kalendářní rok. Problémem ovšem je, že zákon neplní základní předpoklady, které by měl: majetková přiznání nejsou veřejnosti snadno dostupná, jejich kontrola de facto neprobíhá, sankce téměř nejsou vyžadovány a jsou velmi malé.
2 2.1
Navrhovaná opatření Prokazování majetku při vstupu a odchodu z funkce
Majetková přiznání obsahují informace shrnující vedlejší příjmy, ovšem pouze zpětně. Pro kvalitní vyhodnocení toho, zda příslušní veřejní funkcionáři nezískali majetek překračující jejich legální příjmy, je nutné znát počáteční stav, se kterým by se údaje porovnávaly. Stejně tak schází celkové zhodnocení po odchodu ze zastávané funkce. Navrhujeme proto: Zavést povinná majetková přiznání ke dni nástupu do veřejné funkce a ke dni odchodu z ní a to pro poslance, senátory, ministry, hejtmany, uvolněné členy krajských zastupitelstev, a uvolněné starosty. Majetková přiznání by obsahovala soupis majetku vlastněného příslušnou osobou v podrobnosti odpovídající ročním majetkovým přiznáním.
1
http://www.rozhlas.cz/radio_cesko/exkluzivne/_zprava/stanislav-gross-dostal-za-akcie-moravia-energo-110milionu-kc--607709 2 Viz http://zpravy.idnes.cz/rebicek-doplnil-majetkove-priznani-loni-dostal-44-milionu-za-akcie-p9p/domaci.aspx?c=A080717_113701_domaci_pje 3 Konkrétně se jedná o Zákon č. 159/2006 Sb. ze dne 16. března 2006, ve znění zákona č. 216/2008 Sb., o střetu zájmů, především Hlava IV a V. 4 Pro povinnost oznamování platí hranice hodnoty daného majetku, které zamezují oznamování drobností (hranice u darů je 10.000,- Kč).
Do majetkových přiznání povinně uvádět i podíly v obchodních společnostech a výnosy z nich. Kontrolu těchto majetkových přiznání by prováděly finanční úřady.
2.2
Zjednodušení přístupu k majetkovým přiznáním
Informace o majetkových přiznáních nejsou jednoduše přístupné a neodpovídají základním možnostem dnešní informační éry. Majetková přiznání nejsou s ohledem na citlivou povahu dat k dispozici občanům volně na internetu. Jsou na speciálním serveru, ale je nutné si podat žádost státní správě o přístup. Heslo přijde zpět zásilkou do vlastních rukou s modrou obálkou (jako soudní obsílka), v lepším případě do datové schránky. Přístupové údaje a heslo by mělo být evidenčním orgánem přiděleno „bez zbytečného odkladu“, což však v mnoha případech nefunguje. Tento proces odrazuje velkou část veřejnosti tato data získat. V praxi občané naráží na mnohé komplikace při přidělování přístupu do registru, pouhé získání přístupu „bez zbytečného odkladu“ – jak stanovuje zákon – tak někdy trvá i několik měsíců. Pro žadatele platí zákaz sdělovat uživatelské jméno a heslo k nahlížení do registru třetím osobám či jiné využití nabytých informací: jde o přestupek, za který lze udělit pokutu do výše 50 000 Kč (tedy do stejné výše, jako hrozí při nesplnění povinnosti odevzdat pravdivé majetkové přiznání).5 Pokud se občan rozhodne tento proces vykonat, dostane se k datům, která jsou z hlediska analýzy dat nedostatečná. Majetková přiznání jsou vyplněna zpravidla rukou, takže jsou mnohdy nečitelná, zároveň se v této podobě nedají dále zpracovávat a je nutné je fyzicky přepisovat do strojově zpracovatelné podoby. V některých případech dokonce není možné vyhledávat majetková přiznání jmenovitě (je nutné procházet veškeré soubory v registru). Přístup k majetkovým přiznáním musí být výrazně zjednodušen a neplnění povinnosti evidenčních orgánů sankcionováno. Doporučujeme systém zcela otevřít a majetková přiznání zpřístupnit volně6. Majetková přiznání by měla být vyplňována elektronicky (nikoli rukou7) a stejně tak zveřejňována. Tato varianta je dnes dle zákona možná, navrhujeme ji však stanovit jako jedinou. Odevzdávaná přiznání lze opatřit elektronickým podpisem (opět už platí), či může příjemce přiznání zkontrolovat kompatibilitu elektronické a vytištěné, podepsané verze. Podoba zveřejněných dat by měla být ve strojově zpracovatelném formátu (nikoli v podobě nascanovaného dokumentu, ale v podobě zdrojového dokumentu). Majetková přiznání musí být v registru vyhledávatelná podle jména veřejného funkcionáře, o jehož přiznání má občan zájem. Zároveň doporučujeme úpravu formuláře8: Rozšíření formuláře tak, aby se do něj vešla veškerá potřebná data (dnes většinou jen 4 kolonky v každé kapitole).
2.3
Neomezené nahlížení do registru
Pro nahlížení do registru majetkových přiznání neexistuje zákonem stanovený limit pro trvání přístupu. V praxi se proto stává, že některé evidenční orgány přístup udělí neomezeně, jiné pouze na 5
Dále zveřejnit lze pouze údaje uvedené v registru, které se týkají poslance, senátora, člena vlády a veřejného funkcionáře uvedeného v § 2 odst. 1 písm. j) až l). 6 Osobní data jako rodné číslo obsažená nejsou. 7 Kvůli čitelnosti uvedených dat. 8 Současná podoba formuláře je k dispozici zde: http://www.mkcr.cz/assets/Cestne-prohlaseni---formular.pdf.
jediný den.9 Tímto způsobem omezený přístup nekoresponduje ani s poučením uvedeným na oficiálních webových stránkách http://www.stretzajmu.cz/, dle kterého „na základě přiděleného uživatelského jména a přístupového hesla lze nahlížet do registru v elektronické podobě po dobu 48 hodin od prvního přístupu do registru“. V praxi bývá přístup běžně poskytován na velmi omezenou dobu, někdy dokonce vychází na víkend (tedy mimo pracovní dny). Stává se dokonce i to, že je třeba o přístup žádat opakovaně. Evidenční orgány také v nemálo případech neposkytují přístup ke starším majetkovým přiznáním a přístup zužují na poslední kalendářní rok. K tomuto zúžení neexistuje důvod, protože orgán nemá informaci o tom, jaké dokumenty chce žadatel zkoumat a nemá právo rozsah povinně zpřístupňovaných informací omezovat. Pro přístup do registru by měl být všeobecně stanoven neomezený časový limit pro přístup. Přijatelnou variantou by bylo i stanovení roční časové lhůty pro přístup (ve smyslu trvání po dobu jednoho roku, tedy 365 dní od prvního vstupu do registru). Při přidělení přístupu do registru musí být automaticky zpřístupněna veškerá data, přístup nesmí být omezen pouze na některé časové období či pouze některé osoby.
2.4
Zavedení funkční kontroly
Vedení registru majetkových přiznání je dnes svěřena do rukou mnoha úřadů: Mandátového a imunitního výboru Poslanecké sněmovny v případě poslanců, členů vlády, vedoucích ústředních orgánů státní správy a funkcionářů některých dalších orgánů, senátory má na starosti Mandátový a imunitní výbor Senátu, dále registr svých dotčených zaměstnanců vedou jednotlivá ministerstva a další orgány ústřední státní správy, krajské úřady, magistráty, městské úřady, obecní úřady. Oznámená se evidují pouze po dobu 5 let od skončení veřejné funkce. Kontrola dnes neexistuje v proaktivní formě. Pouze na základě oficiálního podání podezření ze strany veřejnosti na příslušný evidenční orgán se tento podnětem zabývá s tím, že poskytování informací o procesu bývá rovněž problematické. Podobně jako v případě kontroly stranického financování je tak kontrola svěřena do rukou samotných poslanců, kteří zpravidla nemají valný zájem ani kapacitu své kolegy po majetkové stránce důkladně prošetřovat. Kontrola je tak spíše iluzorní, systém potom imunizační. Každý občan má právo nahlásit podezření z porušení zákona o střetu zájmů, není ovšem snadné ověřit, zda veřejný funkcionář svou zákonem danou povinnost porušil či nikoli. Kontrola vlastněných nemovitostí je náročná, výše odměn z členství ve správních a dozorčích radách velice je neveřejná10,
9
Z analýzy Oživení takto právo na informace omezuje kraj Královéhradecký, Liberecký, Moravskoslezský a Zlínský. 10 Podle § 36 zákona č. 513/1991 Sb. lze zjistit základní údaje o členech dozorčích rad akciové společnosti nebo společnosti s ručením omezeným přímo z obchodního rejstříku. Podle § 38i odst. 1 písm. c) zákona č. 513/1991 Sb. potom lze ze sbírky listin (součást obchodního rejstříku) zjistit, kdo je členem správního orgánu obchodní společnosti. Obchodní rejstřík je veřejně přístupný, jak plyne z § 27 odst. 1 a § 28 odst. 1 zákona č. 513/1991 Sb. Informace o odměnách členů orgánů obchodní společnosti schvaluje valná hromada, bohužel však zápisy z jednání valné hromady nejsou veřejně dostupné, o zápis mohou požádat pouze akcionáři společnosti. Informace o příjmech a o množství akcií musí být obsažena ve výroční zprávě pouze podle § 118 odst. 4 písm. f) a g) zákona č. 256/2004 Sb., jedná se přitom o „osoby s řídící pravomocí“, tedy typicky o členy představenstva, resp. o statutární orgán, stejné informace se poskytují i o členech dozorčí rady, ev. o dalších osobách. Problém je, že se uvádí pouze souhrnné údaje, nelze tak určit konkrétní částky konkrétních osob.
kontrola nabytého majetku11 je pro občany nemožná a kontrola cenných papírů ve většině případů také.12 Stejně obtížná je kontrola nabytí nepřiznaných darů či nesplacených závazků.13 I toto je důvod, proč by kontrola měla být proaktivní. Lze uvažovat o obsahové kontrole náhodně vylosované vzorku (např. 25 %). Kontrola majetkových přiznání musí být obsahová a fakticky funkční. Protože se jedná o osobní údaje, ovšem veřejné osoby zastávají veřejné funkce a hospodaří s veřejným majetkem, doporučujeme kontrolu u všech povinných subjektů s výjimkou ředitelů škol a školek svěřit do rukou nezávislého orgánu. Jako vhodný orgán doporučujeme finanční úřady. Jako přípustnou variantu bychom spatřovali i přidělení kontroly tímto orgánem pouze nad poslanci, senátory, členy vlády, vedoucími ústředních orgánů státní správy a funkcionářů některých dalších orgánů, které jsou v kompetenci Mandátového a imunitního výboru Poslanecké sněmovny.
2.5
Zpřísnění a vynucování sankcí
V současnosti je horní hranice a tedy nejvyšší možná pokuta ve výši 50.000,- Kč. Ve chvíli, kdy např. exministr Řebíček přiznává stamiliony (a existují podezření, že další nepřiznal), jeví se stanovená výše jako naprosto nedostatečná. Je stanovená na extrémně nízké úrovni a nemá proto potřebný odstrašující efekt, který by naplňoval preventivní funkci. To spolu s nevymáháním sankcí v případě porušení pravidel vede k situaci, kdy statut a funkce majetkových přiznání nejsou veřejnými funkcionáři (především politiky) dostatečně respektovaná a funkční. Zároveň je známé, že porušení zákona o střetu zájmů příslušné kontrolní orgány témě nesankcionují.14 Sankce musí obsahovat horní a dolní limit, přičemž dolní limit by byl dán fixní částkou (např. 50.000,- Kč) a horní limit by vycházel z kombinace fixní částky a určitého procenta z nepřiznaného majetku (např. 50.000,- Kč plus 10 % z nepřiznaného majetku). Sankce by měl udělovat nezávislý správní orgán. Ideální možností by byla tzv. protikorupční agentura, v případě její neexistence se jako možnost nabízí přidělení finančním úřadům.
11
Pokud se jedná o majetek ve formě vkladů a pohledávek za finančními institucemi, pak přichází v úvahu pouze finanční kontrola, ev. prolomení bankovního tajemství orgány činnými v trestním řízení podle zákona č. 253/2008 Sb. V této souvislosti je třeba upozornit na to, že pojem „podezřelého obchodu“ je natolik vágní, že je sporné, zda je zákon č. 253/2008 Sb. efektivní, neboť záleží v prvé řadě na samotné finanční instituci, zda obchod vyhodnotí jako „podezřelý“ či nikoliv. 12 Z údajů v obchodním rejstříku, resp. sbírky listin lze zjistit rovněž údaje o společnících spol. s. r. o., v případě akcionářů je zapsán jediný akcionář, tak i údaje o tomto akcionáři (§ 3ž písm. d) zákona č. 513/1991 Sb.). V případě, že společnost vyplácí dividendy, je pak jasné, kolik tento jediný akcionář inkasoval. Problém nastává v případě, že je akcionářů více – ani seznam akcionářů, ani zvláštní evidence (viz 156 odst. 2 zákona č. 513/1991 Sb.) – nejsou veřejně dostupné. Mají je k dispozici akcionáři, resp. osoby vedoucí zvláštní evidenci (viz zejm. § 99 a § 99a zákona č. 256/2004 Sb.), mohou si je vyžádat např. orgány činné v trestním řízení (§ 115 zákona č. 256/2004 Sb.), avšak běžný občan se k těmto údajům nedostane. Samozřejmě obchodní společnost může zveřejnit informace o tom, jaká je struktura akcionářů, což spolu s hodnotou akcií a s výší dividend či např. likvidačního zůstatku dává představu o tom, jaké byly příjmy konkrétního akcionáře. 13 Zde přichází v úvahu pouze finanční úřady, ev. správci daně a jimi vykonávaná kontrola daňových přiznání, kdy by teoreticky šlo doložit, že osoba obdržela dar, zaplatila daň darovací a současně neuvedla tento dar v čestném prohlášení podle zákona č. 159/2006 Sb. 14 Analýza Oživení dostupná z WWW: http://www.bezkorupce.cz/nase-temata/stret-zajmu/monitoring-sz/, přehled udělených pokut naleznete zde: http://www.bezkorupce.cz/wp-content/uploads/2012/08/vinni-k27_8_2012.pdf.
3
Závěr
Přiznávání nabytých majetků během působení ve veřejných funkcích neplní potřebnou roli, protože pravidla jsou nedostatečná, přístup k majetkovým přiznáním je komplikovaný a především neexistuje srovnání s výchozí situací ani proaktivní kontrola a to ani pro nejvyšší veřejné činitele. Z hlediska transparentnosti a osobní odpovědnosti je stávající stav nedostatečný a je třeba zavedený systém revidovat a zefektivnit dle výše uvedených doporučení. M. Klimešová (Ekologický právní servis), V. Brož (Transparency International – ČR), P. Bouda (Ekologický právní servis) 27. února 2013
