UNIVERZITA KARLOVA V PRAZE FAKULTA SOCIÁLNÍCH VĚD INSTITUT POLITOLOGICKÝCH STUDIÍ Katedra politologie
Postavení krajů v politickém systému České republiky
Vypracovala: Vedoucí diplomové práce: Obor: Akademický rok:
Bc. Věra Janková PhDr. Petr Jüptner Ph.D. Politologie 2006/2007
OBSAH: 1.
2.
UVOD ................................................................................................... 4 1.1.
Úvod do tématu a cíle práce............................................................................. 4
1.2.
Pojetí a struktura práce...................................................................................... 5
1.3.
Prameny ............................................................................................................ 7
SAMOSPRÁVA VERSUS STÁTNÍ SPRÁVA................................. 8 2.1.
3.
Teoretické vymezení základních pojmů z oblasti státní správy a samosprávy. 9
EVROPSKÁ CHARTA REGIONÁLNÍ SAMOSPRÁVY............ 15 3.1.
Funkce Rady Evropy v oblasti lokální a regionální demokracie - Řídící výbor pro místní a regionální demokracii (CDLR) ................................................... 15
3.1.1. Kongres místních a regionálních samosprávy (CLRAE – Congress of Local and Authorities of Europe) ........................................................................... 17 3.2.
Příprava Evropské charty regionální samosprávy........................................... 19
3.2.1. Základní principy návrhu Evropské charty regionálních samospráv............ 19 3.2.2. Diskuse kolem právní formy návrhu Evropské charty regionálních samosprávy ................................................................................................... 20 3.3.
4.
5.
Postoj České republiky k Evropské chatě regionální samosprávy.................. 22
ÚZEMNĚSPRÁVNÍ ČLENĚNÍ ČESKÉ REPUBLIKY............... 24 4.1.
Územní členění v letech 1848 - 1918.............................................................. 24
4.2.
Územní členění v letech 1918 – 1945............................................................. 26
4.3.
Období v letech 1945 – 1989 .......................................................................... 26
4.4.
Období po roce 1989....................................................................................... 28
4.5.
NUTS II........................................................................................................... 30
VZNIK KRAJŮ V PRŮBĚHU PROCESU REFORMY
VEŘEJNÉ SPRÁVY................................................................................. 32
6.
5.1.
Období let 1990 - 1992 ................................................................................... 32
5.2.
Období let 1992 – 1996................................................................................... 33
5.3.
Období 1996 – 1998........................................................................................ 35
5.4.
Období 1998 – 2002........................................................................................ 40
5.5.
Okresy a jejich ukončení činnosti ................................................................... 41
VZTAH KRAJŮ A CENTRA .......................................................... 43 6.1.
Asociace krajů České republiky...................................................................... 44
1
6.1.1. Rada Asociace krajů ..................................................................................... 45 6.2.
Postavení krajů v regionální politice ČR ........................................................ 46
6.3.
Regiony soudržnosti........................................................................................ 49
6.3.1. SROP versus Regionální operační programy ............................................... 52
7.
PŮSOBNOST KRAJE ...................................................................... 56 7.1.
Teoretické vymezení pojmu působnost........................................................... 56
7.2.
Samostatná působnost kraje ............................................................................ 57
7.2.1. Finanční samostatnost kraje.......................................................................... 58
8.
7.3.
Přenesená působnost kraje .............................................................................. 60
7.4.
Vztahy mezi kraji a obcemi ............................................................................ 60
POLITICKÉ INSTITUCE KRAJE................................................. 62 8.1.
Zastupitelstvo kraje ......................................................................................... 62
8.1.1. Kompetence zastupitelstva ........................................................................... 63 8.1.2. Jednání zastupitelstva ................................................................................... 65 8.2.
Rada kraje ....................................................................................................... 65
8.2.1. Jednání rady .................................................................................................. 66 8.3.
9.
Hejtman........................................................................................................... 68
VOLEBNÍ SYTÉM PRO VOLBY DO KRAJŮ............................. 69 9.1.
Kandidátní listiny a hlasovací lístky ............................................................... 72
9.2.
Vznik a zánik mandátu.................................................................................... 73
9.3.
Volební orgány................................................................................................ 73
10. KRAJSKÉ VOLBY V ROCE 2000 ................................................. 75 10.1. Celkové výsledky voleb .................................................................................. 75 10.2. Zastoupení politických stran v Radách krajů .................................................. 76
11. KRAJSKÉ VOLBY V ROCE 2004 ................................................. 81 11.1. Celkové výsledky voleb .................................................................................. 81 11.2. Zastoupení politických stran v Radách krajů .................................................. 82
12. ZÁVĚR ............................................................................................... 85 13. SUMMARY........................................................................................ 88 14. SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK.............................................. 89 15. PŘÍLOHY .......................................................................................... 90 15.1. Příloha 1: Státoprávní uspořádání Itálie.......................................................... 90
2
15.2. Příloha 2: Státoprávní uspořádání Španělska.................................................. 90 15.3. Příloha 3: Státoprávní uspořádání Velké Británie........................................... 91 15.4. Příloha 4: Státoprávní uspořádání Francie ...................................................... 91 15.5. Příloha 5: Správní organizace českých zemí v roce 1850............................... 91 15.6. Příloha 6: Správní organizace českých zemí v roce 1855............................... 93 15.7. Příloha 7: Správní rozdělení v letech 1868 – 1918, Království České ........... 94 15.8. Příloha 8: Správní rozdělení v letech 1868 – 1918, Markrabství Moravské a Vévodství Slezské ........................................................................................... 95 15.9. Příloha 9: Kraje a okresy Československé republiky (česká část) v letech 1949 – 1960.............................................................................................................. 96 15.10. Příloha 10: Správní rozdělení ČSSR (česká část) v letech 1960 – 1990......... 97 15.11. Příloha 11: Kraje a okresy ČR – současný stav .............................................. 98 15.12. Příloha 12: Návrh Evropské charty regionální samosprávy............................ 99
16. SEZNAM LITERATURY .............................................................. 100 SEZNAM TABULEK Tab. č. 1.: Systém veřejné správy v ČR ...................................................................................... 10 Tab. č. 2: Úmluvy Rady Evropy v oblasti lokální a regionální samosprávy dotýkající se ČR ... 16 Tab. č. 3: Model státní správy po roce 1868 ............................................................................... 25 Tab. č. 4: Síť Národních výborů v letech 1949 - 1989................................................................ 27 Tab. č. 5: Rozdělení ČR na Regiony soudržnosti (NUTS II)..................................................... 30 Tab. č. 6: Komparace volebních programů v oblasti veřejné správy relevantních politických stran ve volbách v roce 1992.................................................................................... 33 Tab. č. 7: Komparace volebních programů v oblasti veřejné správy relevantních politických stran ve volbách v roce 1996.................................................................................... 35 Tab. č. 8: Zákony upravující právní postavení VÚSC ............................................................... 41 Tab. č. 9: Schéma Programu rozvoje kraje Vysočina ................................................................ 48 Tab. č. 10:Regiony soudržnosti................................................................................................... 50 Tab. č. 11:Proces přípravy ROP.................................................................................................. 54 Tab. č. 12: Působnost krajské samosprávy v ČR ........................................................................ 56 Tab. č. 13: Příklad rozpočtu kraje ............................................................................................... 59 Tab. č. 14: Kompetence zastupitelstva kraje............................................................................... 63 Tab. č. 15: Kompetence Rady Kraje ........................................................................................... 67 Tab. č. 16: Přirozená uzavírací klausule v krajích ...................................................................... 70 Tab. č. 17: Dělení metodou D´Hondt.......................................................................................... 72 Tab. č. 18: Dělení metodou modifikovaného D´Hondta............................................................. 72 Tab. č. 19: VOLBY DO ZASTUPITESTEV KRAJŮ 2000 – zisk mandátů politických stran .. 75 Tab. č. 20: Srovnání hejtmanů podle politické příslušnosti ........................................................ 77 Tab. č. 21: Typy krajských koalic, koaliční a opoziční strany v jednotlivých krajích................ 78 Tab. č. 22: Typy koalic vzešlých z voleb v roce 2000 ............................................................... 79 Tab. č. 23: VOLBY DO ZASTUPITESTEV KRAJŮ 2004 – zisk mandátů politických stran .. 82 Tab. č. 24: Typy koalic vzešlých z voleb 2004........................................................................... 84
3
1.
UVOD
1.1.
Úvod do tématu a cíle práce Krajská politika představuje nejmladší úroveň vládnutí v České republice, která
u nás funguje teprve od roku 2000, tedy až od roku 2001, kdy byly ustanoveny politické instituce krajů v prvních volbách. Politickými institucemi kraje jsou zastupitelstvo, rada a hejtman. Pouze zastupitelstvo je voleno přímo občany a tím je dána míra jeho legitimity. Téma diplomové práce jsem si vybrala proto, že mě obecně zajímá komunální politika.1 V dnešní době už krajská a komunální politika České republiky nestojí v pozadí zájmů politologů, jak tomu bylo dříve. Odborná literatura týkající se tohoto tématu se zabývá především analýzou volebních výsledků a analýzou krajských exekutivních koalic. Záměrem mé diplomové práce je přinést ucelený pohled na kraj a jeho samosprávu, s důrazem na vztah krajů a centra, a analyzovat postavení krajů v regionální politice ČR, ve které kraje v rámci vládních politiky mají nejsilnější postavení. Cílem mé diplomové práce je zaprvé analyzovat vývoj krajů jako vyšších územně samosprávných celků. Analýza se týká postojů jednotlivých relevantních politický stran k jejich vzniku, postojů vlád k reformě veřejné správy, jež vedla k vytvoření vyšších územně samosprávních celků, tedy krajů a v neposlední řadě má autorka v úmyslu komparovat nejdůležitější návrhy zákonů týkajících se vytvoření VÚSC. Druhým cílem práce je analyzovat postavení krajů vůči centru a vládním politikám. Zde se práce zaměří především na postavené krajů v regionální politice ČR, kde kraje hrají klíčovou roli, a na postavení krajů v implementačních procesech strukturální politiky Evropské unie. V tomto momentě bude nutné přiblížit fungování Asociace krajů, která zde plní nezastupitelnou úlohu. V souvislosti s postavením krajů ve vládní regionální politice ČR shledávám jako důležité analyzovat účast krajů na Společném regionálním operačním programu (SROP) a Regionálním operačním programu (ROP) a posléze tyto dva druhy nástrojů pomoci politiky soudržnosti Evropské unie vůči členským státům skomparovat.
1
V obecních volbách autorka kandidoval do městského zastupitelstva v Třebíči na kandidátce SNK jako nezávislá.
4
Na závěr se pokusím, pomocí nasbíraných dat, nastínit možný budoucí vývoj krajských samospráv a krajské politiky.
1.2.
Pojetí a struktura práce V diplomové práci je využíváno dvou základních metod výzkumu, a to metody
analytické a komparativní. Pro analýzu bylo využito dat získaných z dostupné literatury, ze studií na Institutu politologických studií UK a z diskusí z krajskými politiky. Práce je rozdělena do 12 kapitol, je doplněna o přehledové tabulky, které dokreslují danou problematiku, a o přílohy obsahující mapy územně-správního členění České republiky od roku 1848 po současnost, státoprávní členění vybraných zemí a návrh Evropské charty regionální samosprávy. První část práce se věnuje stručné diskusi k vymezení pojmů státní správa, samospráva, regionalizace, regionalismus a decentralizace a jejich zasazení do širšího kontextu, které jsou doplněny tabulkami se státoprávním uspořádáním Itálie, Španělska, Francie a VB obsažených v přílohách. Na tuto teoretickou kapitolu nazuje kapitola zabývající se Evropskou chartou regionálních samosprávy (ECHRS). V úvodu kapitoly jsou uvedeny hlavní instituce Rady Evropy, které se podílely na přípravě jejího vzniku. Dále se pokusím nastínit hlavní principy ECHRS a přiblížit diskusi kolem jejího možného přijetí. Diplomová práce ECHRS analyzuje z důvodu jejího možného budoucího vlivu na regionální samosprávu, jak tomu je u Evropské charty místní samosprávy, která určuje základní principy místní samosprávy. K duchu ECHMS se také hlásí Asociace krajů České republiky. O vývoji územněsprávního členění České republiky s důrazem na krajskou úroveň správy pojednává čtvrtá kapitola. I když utváření veřejné správy na našem území začalo už před rokem 1848, lze až rok 184 považovat za významný mezník v historii státní správy a samosprávy v rámci Habsburské monarchii, tedy českých zemích. V tomto roce došlo k zavedením ústavnosti a díky tomu k úplné přestavbě politické správy. Proto pokládám za adekvátní analyzovat územněsprávní členění České republiky od roku 1848. K této kapitole jsou přiřazenu v přílohách mapy správního členění českých zemí od roku 1850 až po současnost.
5
Velmi důležitou kapitolou z hlediska zkoumaných cílů je kapitola pátá pojednávající o vzniku krajů (VÚSC). Jsou v ní analyzovány za prvé postoje a názory jednotlivých relevantních politický stran na vznik VÚSC, za druhé postoje vlád k reformě veřejné správy, jež vedla k vytvoření vyšších územně správních celků tedy krajů. Práce také zkoumá nejdůležitější návrhy zákonů na vytvoření VÚSC. Stěžejní kapitolou je kapitola šestá zabývající se vztahem krajů a centra. Tento vztah je zkoumán zejména v souvislosti s postavením krajů v regionální politice ČR, kde kraje hrají klíčovou roli, a s postavením krajů v implementačních procesech strukturální politiky Evropské unie. Na což navazuje analýza účasti krajů na vytváření SROPu a ROPů a komparace těchto dvou druhů programů. Dále práce analyzuje vliv Asociace krajů na centrální vládu a na kraje. O působností krajů, která je v předkládané práci definována jako oblast, na kterou má kraj vliv a je schopen jej v rozsahu svých pravomocí ovlivňovat podle své vůle, pojednává kapitola sedmá. Působnost krajů je rozdělena na samostatnou a přenesenou a je dána zákonem o krajském zřízení. V rámci samostatné působnosti zde zkoumám míru finanční samostatnosti krajů a analyzuji základní problémy krajských samospráv související s jejich financováním. Pro podrobnější zkoumání, zde uvádím jeden z nejpalčivějších problémů rozpočtů krajských samospráv a to je oblast školství a jeho financování. Kapitola osmá se zabývá poltickými institucemi kraje, kterými jsou hejtman, rada kraje a zastupitelstvo kraje, které jediné z nich disponuje přímým demokratickým mandátem od voličů. Jsou zde uvedeny jejich kompetence a jejich způsob jednání. Zkoumám zde, kde dochází k největším střetům mezi zastupitelstvem a radou a do jaké míry lze krajské zastupitelstvo srovnávat s parlamentním shromážděním. Následující kapitola zkoumá volební systém pro volby do krajů. Analyzuji zde typ používané kandidátní listiny a navrhuji možný jiný model kandidátní listiny. Dále uvádím důvody, proč by podle mého názoru nebylo vhodné do pro volby do krajů používat většinový volební systém. Z hlediska teorie volebních systémů zde zkoumám čtyři základní proměnné – faktory ovlivňující výsledky voleb a aplikuji je na volební systém do zastupitelstev krajů. Při výpočtu D´Hondtova a modifikovaného D´Hondtova dělitele, na kterém chci ukázat, jak se od sebe liší, používám procenta hlasů, nikoli počty hlasů, pro větší přehlednost. Na konci kapitoly navrhuji určité změny či možná vylepšení v rámci volebního systému do krajů, které vyplynuly v rámci mé analýzy.
6
Poslední dvě kapitoly se věnují výsledkům krajských voleb v letech 2000 a 2004. Jsou podobně strukturované. Nejprve je obecně charakterizován celkový výsledek voleb a poté je analyzováno zastoupení politických stran v krajských radách. Při analýze a komparaci krajských exekutivních koalic byly využity zejména analýzy a data odborníků S. Balíka a L. Strnadové. V podkapitole 10.1. jsou v tabulce č. 19 uvedeny názvy krajů, které ještě před jejich úpravou, tzn. kraj Jihočeský je označen krajem Budějovickým, kraj Vysočina krajem Jihlavským, kraj Jihomoravský krajem Brněnským a kraje Ostravský krajem Moravskoslezským. Pokud uvádím v práci příklad dokumentu rozvoje kraje, krajského rozpočtu či výpočty volebních formulí, používám data týkající se kraje Vysočina. Je to dáno především tím, že v tomto kraji bydlím a mám ho ráda a jsem zde v kontaktu s politiky působící, jak v komunální tak krajské politice.
1.3.
Prameny Jak už bylo v úvodu zmíněno krajská potažmo komunální politika v ČR
v současné době už nestojí na pozadí zájmu českých politologů a odborníků. Politologové zaměřující se na problematiku krajské a komunální politiky v České republice působí zejména na Mezinárodním politologickém ústavu Masarykovy univerzity, např. S. Balík, V. Hloušek, J. Koloušek a další, dále na katedře politologie a mezinárodních vztahů, např. L. Strnadová a další, či na Institutu politologických studií FSV UK, kde se této problematice věnuje především P. Juptner. Data použita v této práci byla čerpána z dostupné odborné literatury, časopisů a statí, z diskusí s krajskými politiky, ze zákonů ČR, zejména ze zákona o vytvoření VÚSC ( č. 347/1997), zákona o krajském zřízení (č. 129/2000), zákona o územním členění státu (č, 36/1960), zákona o volbách do zastupitelstev krajů (č. 130/2000), zákona o obcích (č.128/2000) a zákona o volbách do obecních zastupitelstev (č. 491/2000). Elektronická data byla použita především z institucí jako jsou vláda, Poslanecká sněmovna a Senát, ministerstva a jiné státní instituce a jimi vedených portálů, statistický úřad, dále z internetových stránek samospráv krajů a regionů soudržnosti a z portálů Evropské unie a Rady Evropy apod.
7
2.
SAMOSPRÁVA VERSUS STÁTNÍ SPRÁVA Aby ve státě obecně mohla existovat samospráva, musí vždy dojít k omezení
státní moci na ústřední, centrální úrovni ve prospěch právě samosprávy a její politické reprezentace. Toto omezení centrální státní moci je důležité pro zachování demokracie a její ochrany před nebezpečím kumulace absolutní moci centrem a jejím zneužitím. Proto není náhodou, že v nedemokratických totalitních či komunistických režimech2 většinou samospráva neexistuje vůbec nebo pouze ve velmi okleštěné podobě. Vztah vlády a samosprávy je tedy do značné míry konfliktní, protože existence samosprávy omezuje vládní byrokracii, ale je to stav žádoucí a je to jedno z hlavních poslání samosprávy. Technokratické přístupy ke státu například chápou samosprávu jako instituci, která zpomaluje a omezuje realizaci státní moci, protože vychází z principu, že „středem snažení o dobrou správu veřejných věcí je centrální státní moc.“3 Liberálně – demokratické přístupy ke státu chápou centrální státní moc jako jeden z prvků moderního demokratického státu, ve kterém samospráva je pak dalším nezbytným prvkem. Důležitým bodem a do značné míry i nejsložitějším pro dobře a bezproblémově fungující organizaci veřejné správy potažmo státu, je natavení poměru a vztahů mezi státní správou a samosprávou. Přičemž vztah mezi státní správou a samosprávou se nedá nijak celkově paušalizovat či obecně jednoznačně určit, protože zde hrají důležitou roli podmínky kulturního, historického a geografického vývoje daného státu, které jsou stát od státu odlišné. Vztah státu potažmo státní správy a samosprávy nemůže být nikdy rovnocenný, protože vždy je závislý na vůli státu sebe omezit ve prospěch samosprávy. Samospráva také nedisponuje vlastními mocenskými složkami, nebo jen ve velmi omezené míře, jako jsou armáda, policie či vězeňství, z čehož vyplývá, že mocenská rozhodnutí samosprávy mohou být vykonatelná jen za pomoci a přítomnosti státu. Postoj k samosprávě, který je určen názorem, že vláda potažmo stát nemůže příliš ovlivňovat samosprávu a proto je nezbytné udržet ji co nejvíce na uzdě a nedelegovat jí pravomoci na základě principu subsidiarity, je v zásadě neadekvátní.
2
V bývalém Československu začala být samospráva (jak profesní tak územní) po únorovém převratu v roce 1948 postupně likvidována a v roce 1950 byla plně nahrazena národními výbory státní správy bez jakéhokoliv samosprávného prvku. 3 Koudelka, Z.: Obce a kraje podle reformy veřejné správy. Praha: Linde Praha, a. s., 2001, str.17
8
Autorka práce zdůrazňuje, podobně jako Koudelka4, že stát5 má dostatečnou možnost zásahů do samosprávy a to zejména prostřednictvím zákonodárné moci, která jako jediná moc ve státě má právo stanovit meze a mantinely samosprávy.6 Stát také může zasahovat do samosprávy díky orgánům soudní moci, kdy soudy mohou přezkoumávat právní akty samospráv. Z výše nastíněného vyplývá, že stát má možnosti, jak zasáhnout do samosprávy, pouze tyto všechny možnosti nemá v rukou výkonná moc.
2.1.
Teoretické vymezení základních pojmů z oblasti státní správy a samosprávy Státní správa je jednou ze dvou složek veřejné správy a je uskutečňována
státem. Můžeme ji chápat jako zvláštní druh společensko – politického řízení státem. Je jednou z činností státu, při niž stát realizuje výkonnou moc. Státní správa nemá pouze výkonný, nebo-li pasivní charakter, ale také se podílí na tvorbě státní politiky například prostřednictvím ministerstev na tvorbě samotných zákonů. Adresáty státní správy jsou především občané daného státu a právnické osoby.7 Organizace státní správy závisí do určité míry na demokratičnosti politického systému daného státu, kdy může být státní správa buď centralizovaná nebo decentralizovaná. V centralizované státní správě je správa státu prováděna státními ústředními orgány a její byrokracií. Státní orgány se dělí na koncentrované a dekoncentrované státní orgány plně závislými na centru8. V decentralizované státní správě bývá výkon státní moci svěřen buď decentralizovaným státním orgánům9 nebo přenesen na samosprávu. Stát se tak nezříká části státní správy, jen ji nechá vykonávat samosprávu pod svým dohledem, řízením a financováním. Pojem samospráva v nejširším slova smyslu chápeme jako samostatné spravování a řešení vlastních záležitostí. Je pro ni charakteristické její nezávislost na státu, ale současně je podrobena státnímu dohledu10. Samospráva „je jednou z větví
4
Koudelka, Z.: Obce a kraje podle reformy veřejné správy. Praha: Linde Praha, a. s., 2001, str.19. Mám zde na mysli především Českou republiku. 6 V oblasti územní samosprávy musí Parlament ČR respektovat meze dané Ústavou a v rámci profesní samosprávy meze stanovuje pomocí zákonů pouze Parlament ČR, protože profesní samospráva není zakotvena v naší Ústavě. 7 Srovnej např. Průcha, P.:Správní správo. Brno, MU, 1998, str. 18 – 23, dále Skulová, S. a kol.: Základy správní vědy. Brno, MU, 1998, str.46 – 47. 8 Této druh státní správy byl zaveden Československu v letech 1948 – 1989, kdy existovala síť NV řízených stranickými a státními orgány. 9 U nás to byly do 31. 12. 2002 okresní úřady. 10 V ČR dozor nad samosprávou obcí (samostatnou působností) vykonávají krajský úřad a Ministerstvo vnitra a nad samosprávou kraje vykonávají věcně příslušná ministerstva a věcně příslušné ústřední správní úřady. 5
9
veřejné správy jako projevu výkonné moci ve státě, a to větví nezávislou a státní správě nepodřízenou, vykonávanou subjekty od státu odlišnými. Samospráva je vykonávána vlastním jménem, na vlastní odpovědnost a vlastními prostředky samosprávných korporací.“11 Veřejnou správou se pak rozumí správa veřejných záležitostí ve veřejném zájmu a bývá obvykle vnímána jako projev realizace výkonné moci. Samosprávu dělíme na samosprávu zájmovou (profesní)12 a územní, která se člení na obecní samosprávu (obce) a krajskou samosprávu (VÚSC).
Tab. č. 1.: Systém veřejné správy v ČR Veřejná správa
Státní správa
Samospráva
ústřední územní
územní zájmová
Zdroj: Věra Janková
Rozlišujeme politický pojem samosprávy a právní pojem samosprávy. Samospráva chápána jako politický pojem zdůrazňuje, že samospráva je realizována občany daného regionu, obce apod., kdežto právní pojem samosprávy znamená, že samosprávu vykonává subjekt (veřejnoprávní korporace), který je od státu odlišný. Z teoretického hlediska rozlišujeme tří základní systémy uspořádání územní správy. Jedná se o systém angloamerický, ve kterém je místní správa chápána výlučně jako samospráva (tzv. self – government), což znamená, že zde neexistuje rozlišení samosprávy a státní správy, jde tedy o model úplné samosprávy. Druhý tzv. francouzský systém, v němž na úrovni departmentů a regionů působí vedle sebe odděleně instituce samosprávy (volené rady) a instituce státní správy (perfekti), bývá také někdy označován jako tzv. dvojkolejní model. Pro třetí, tzv. smíšený systém, je
11
Kadečka, S.: Právo obcí a krajů v České republice. Praha, C. H. Beck, 2003, str. 7 Samospráva zájmová je strukturována věcně neboli resortně či oborově, kdežto územní samospráva je strukturována územně. Profesní samospráva měla u nás v minulosti bohatou tradici. Byla představována různými komorami, svazky, gremii a společenstvy, a plnila ve veřejné správě významné postavení. Po obnovení samosprávy se postupně utvářejí, resp. znovu ustavují nejrůznější veřejnoprávní korporace profesního a zájmového charakteru, zpravidla jako komry a společenstva. Např. advokátní komora, lékařská komora, komora patentových zástupců, komora architektů, notářská komora, hospodářská komora či různá živnostenská společenstva. 12
10
charakteristické že státní správa a samospráva je vykonávána společně, tzn. stejnými orgány v samostatné a přenesené působnosti. Položíme-li si otázky v čem spočívá význam samosprávy a proč je její úloha v demokratickém státě důležitá, dalo by se říci nenahraditelná, Kadečka13 ve své analýze samosprávy zdůrazňuje pět základních tezí, které by mohly být odpovědí na naše otázky. V prvé řadě jde o prohloubení demokratické dělby moci, kdy samospráva představuje vertikální dělbu moci, vedle horizontální dělby moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní, což znamená další demokratickou pojistku. Dále je to vztah demokracie – subsidiarity, kdy územní samospráva je chápána jako článek demokratického státu postaveného na principu subsidiarity. Samospráva jako taková může být považována za důležitý prvek občanské společnosti, neboť politická teorie samosprávy14 považuje za podstatu samosprávy účast občanů na správě věcí veřejných. V neposlední řadě je dobré také připomenou, že existence dobře fungující samosprávy je nezbytnou podmínkou pro to, aby se stát mohl řadit mezi vyspělé demokracie. V rámci diskuse o samosprávě jako takové, je nezbytné zastavit se také u pojmu subsidiarita, který se stal v rámci vývoje moderního evropského státu v druhé polovině 20. století velmi frekventovaným, a to zejména v souvislosti s posilováním role samosprávy. Subsidiarita obecně předpokládá, že politické centrum a jeho instituce přesunou část svých pravomocí a funkcí na nižší jednotky, pokud je mohou tyto instituce vykonávat lépe či alespoň stejně. Což tedy znamená, že rozhodovat se má co nejblíže občanovi. Podle Koudelky princip subsidiarity jen zdánlivě vede k oslabování centra a jeho institucí, protože ve skutečnosti dochází k neustálenému růstu činností veřejné správy, stále nové oblasti života společnosti jsou upravovány právem a tak ovlivňovány jak státní, tak samosprávnou mocí. Přesto autorka práce zdůrazňuje, že princip subsidiarity, na kterém je založeno právo Evropské unie či Evropská charta místní samosprávy, napomohl posilování samosprávy v evropských zemních a potažmo v naší republice, kde principy obsažené zejména v Evropské chartě místní samosprávy musela Česká republika akceptovat při tvorbě reformy veřejné správy, která mimo jiné vedla k decentralizaci státní správy a zavedení územní samosprávy na místní a zejména na regionální úrovni.
13
Kadečka, S.: Právo obcí a krajů v České republice. Praha, C. H. Beck, 2003, str. 10 – 11. Obecně bývají prezentovány tři hlavní teorie samosprávy: teorie přirozenoprávní, teorie státoprávní a teorie politická. Více k těmto teoriím in Kadečka, S.: Právo obcí a krajů v České republice. Praha, C. H. Beck, 2003, str. 6 – 7.
14
11
Místní územní samospráva, podle měřítku Evropské charty místních samospráv, se má pak provádět na takové úrovni, která je občanům nejblíže a spojit ji s uplatněním politické samosprávy, zahrnutím co největšího počtu občanů do správy veřejných věcí v místě, které je jim blízké. Stejný princip je pak obsažen i v návrhu Evropské charty regionální samosprávy (ECHRS) Rady Evropy, který upravuje regionální územní samosprávu. Přestože úprava regionální územní samosprávy nebyla dosud v mezinárodním měřítku právně15 přijata tak jako úprava místní samosprávy, domnívám se, že základní principy ECHMS akceptují i některé regionální samosprávy evropských států, přinejmenším česká regionální samospráva, která se v rámci Asociace krajů ČR přihlásila k duchu principu ECHMS. Od přelomu 60. a 70. let 20. století se v zemích západní Evropy začaly objevovat decentralizační procesy, v niž hlavní roli sehráli dva základní aktéři. A to vládní představitelé daných zemí, kteří přenesli část svých kompetencí na nižší úroveň a EU potažmo tehdejší ES, které od začátku klady důraz na posilování územních jednotek a na regionální aspekt integrity.16 V průběhu 90. let minulého století v zemích jako Itálie, Španělsko, Velká Británie či Francie došlo k završení decentralizačních snah. (Viz. Příloha č. 1, 2, 3, 4) Decentralizační procesy v tomto období probíhaly i v bývalých komunistických zemích jako je Polsko, Česká republika či Slovensku, v rámci jejich transformace a konsolidování demokracie. Decentralizaci lze velmi obecně definovat jako přenášení politické moci z centra na nižší úroveň, kdy tento přesun je motivován snahou o posílení daného systému a zvýšení jeho efektivity a výkonnosti. I když by se mohlo zdát, že vzdání se některých kompetencí centrem, by spíše mohlo vést k oslabení systému. Mezi výhody decentralizace lze řadit možnost formování a praktikování takové politiky, která je přizpůsobena místním či regionálním podmínkám a potřebám občanům, kterým též poskytuje větší míru participace, což vede k větší legitimitě jejich rozhodnutí. Obecně lze říci, že „periferním institucím se svěřují úkoly, které jsou v tom smyslu domácí, že se týkají potřeb domácí (tj. místní) populace“.17 Zejména to jsou to kompetence v oblasti zdravotnictví, sociálního zabezpečení, školství či regionálního rozvoje.
15
Více se tomuto problému a samotné Evropské chartě regionálních samospráv věnuje kapitola č.
2. 16
Více k EU jako jednomu ze základních aktérů decentralizačních procesů v západoevropských státech in Fiala, V., Říchová B. a kol.: Úloha politických aktérů v procesu decentralizace Evropských zemí. Olomouc, Moneta – FM, 2003, str. 8 – 29. 17 Heywood, A.: Politologie. Praha, Eurolex Bohemia, 2004, str. 180.
12
Decentralizace je spojena s vertikálním způsobem rozdělení moci ve státě, kdy je moc rozdělena mezi instituce centrální a nižší úrovně. Decentralizací se pak rozumí přenášení části politických kompetencí z centra na nižší územní jednotky,18 jejichž postavení a pravomoci jsou upraveny Ústavou a příslušnými zákony daného státu. Za nejslabší formu decentralizace lze považovat dekoncentraci, v rámci které dochází k přenosu „pouze některých administrativních úkolů na nižší úroveň vládnutí,“19 kde tyto jednotky nemají žádnou autonomii a jsou pod celkovým dohledem centra. Administrativní dekoncentrace existovala ve Francii před decentralizačními reformami v roce 1982, Říchová ve své analýze dále uvádí Nizozemí, Kanadu a Nový Zéland, ve kterých proběhly kroky, které jsou charakteristické pro dekoncentraci. Silnější formou decentralizace je devoluce, jedná se však o definičně sporný pojem. Podle politologa V. Bogdanora lze tento pojem užívat pouze na situaci ve Velké Británii, kde devoluci pak chápe jako proces, v němž dochází k přenesení moci z nadřízených k podřízeným politickým autoritám, která má pak za následek „vytvoření nových, přímo volených orgánů, které jsou však i nadále podřízeny centru.“20 Heywood A. nespatřuje devoluci jako něco, co je výhradně možné používat pouze s decentralizačními procesy ve Spojeném království, podle něho je jednou z nejstarších tradic vládnutí na základě devoluce, tradice Španělská. Devoluci charakterizuje jako přenos kompetencí z centra na podřízené regionální instituce, které ale nepodílejí suverenitě, jako jednotky, které tvořící federaci, a jejich pravomoci a odpovědnost je odvozena od ústředí. Rozlišuje dvě podoby devoluce. První je tzv. správní devoluce, kde „regionální instituce realizují opatření, o kterých bylo rozhodnuto jinde.“21 Druhou podobou je tzv. legislativní devoluce, „kdy je součástí devoluce ustavení volených regionálních shromáždění, kterým je svěřena pravomoc přijímat politická rozhodnutí a je jím dána také jistá míra finanční nezávislosti.“22 Někteří autoři považují devoluci také za přenos „kompetencí směrem nahoru, tj. od státu k mezinárodním institucím.“23 Pojem regionalizace má zejména institucionální charakter a dochází při něm k vytváření nové úrovně organizace státu. Je to také označení pro proces, který směřuje 18
Těmi mohou být například kraje, regiony, provincie, autonomní společenství apod. Fiala, V., Říchová B. a kol.: Úloha politických aktérů v procesu decentralizace. Praha, Moneta – FM, 2002, str. 22. 20 Tamtéž, str. 23. 21 Heywood, A.: Politologie. Praha, Eurolex Bohemia, 2004, str. 189. 22 Heywood, A.: Politologie. Praha, Eurolex Bohemia, 2004, str. 189.h 23 Fiala, V., Říchová B. a kol.: Úloha politických aktérů v procesu decentralizace. Praha, Moneta – FM, 2002, str. 22. 19
13
z centra k jednotlivým lokalitám (regionů), tzn. shora dolů, kdy centrum přesunuje určité kompetence na nižší celky. Regionalizace je z tohoto důvodu často spjata s ekonomickými a sociálními zájmy vlády a s modernizací státu. Říchová ve své analýze regionalizace a regionu uvádí tři interpretace těchto pojmů. Za prvé je to regionalizace bez utváření regionálních stupňů, která se týká situace ve Velké Británii, v nichž pouze tři ze čtyř národů, tvoří v administrativním kontextu jednotky. Dále jde o regionální decentralizaci, s níž se setkáváme ve Francii, kde regiony mají stejný statut jako jiné správní jednotky (departementy a komuny). Posledním stupněm je regionalizace politická, resp. regionalizace institucionální, ve které dochází k přenášení legislativních kompetencí z centra na regionální instituce, čemuž odpovídá situace především ve Španělsku a Itálii. Oproti tomu regionalismus v tradičním pojetí lze definovat jako pocit charakteristické zvláštnosti, skupinového vědomí nebo regionální identifikace a loajality, který sdílí lidé žijící v určitém regionu či konkrétním území. V současnosti má regionalismus mnohem širší obsah, do něhož patří i ekonomická a politická dimenze. Regionalismu jako ideologie přichází mimo jiné s požadavkem větší kontroly těmi, kdo v daném regionu žije. Politický regionalismus pak chápeme jako snahy či aspirace určitého regionu potažmo jeho politických představitelů na získání politické autonomie nebo regionální samosprávy, což může v extrémním případě vést k požadavku na odtržení od státu,24 jehož je příslušný region či územní součástí. Regionalismus lze také chápat jako decentralizaci zdola – nahoru, kdy může být výsledkem centrální vlády na požadavky regionálních hnutí. Zvýše nastíněné diskuse k problémům týkajících se decentralizace, regionalizace a regionalismu lze pak vysledovat dualitu decentralizace, která není pouze spjata s utvářením nižších úrovní, ale rovněž znamená určitou reformu či reorganizace centrálních institucí. A. Čepová pak zdůrazňuje, že „decentralizaci je tedy třeba chápat jako výsledek neustálého napětí a střetávání mezi vládní politikou a strategií devoluce státní moci na jedné straně a regionalismem vedeným zdola na straně druhé.“25
24
Tyto snahy mohou mít někdy až násilný charakter, př. Baskická separatistická organizace ETA ve Španělsku. 25 Fiala, V., Říchová B. a kol.: Úloha politických aktérů v procesu decentralizace. Praha, Moneta – FM, 2002, str. 39.
14
3.
EVROPSKÁ CHARTA REGIONÁLNÍ SAMOSPRÁVY Již od padesátých let 20. století Rada Evropy26 zaměřuje svoji pozornost také na
problematiku územní správy a na otázky lokální a regionální demokracie. Ostatně už v roce 1957 byla v rámci Rady Evropy vytvořena Stálá konference místních samospráv Evropy. V roce 1994 byl pak zřízen Kongres místních a regionálních samospráv, prostřednictvím jehož, se této problematice Rada Evropy věnuje. Kromě instituce Kongresu místních a regionálních samospráva má Rada Evropy k dispozici i další instituce jako Řídící výbor pro místní a regionální demokracii, Konferenci evropských ministrů zodpovědných za místní správu a Výbory expertů (např. Výbor expertů na demokratickou účast a veřejnou etiku, Výbor expertů na právní rámec a strukturu místní a regionální demokracie) zabývající se tématikou demokratizace veřejné správy a územní správy.
3.1.
Funkce Rady Evropy v oblasti lokální a regionální demokracie - Řídící výbor pro místní a regionální demokracii (CDLR) Důležitou úlohu v oblasti agendy Rady Evropy zabývající se problematikou
místní a regionální demokracie27 hraje Řídící výbor pro místní a regionální demokracii (CDLR). V tomto výboru jsou zastoupeny všechny státy Rady Evropy a jeho činnost je zaměřena na podporu místní a územní samosprávy, analýzu správních a legislativních struktur, financování místních a územních orgánů, podporu přeshraniční spolupráce atd. V posledním období v něm probíhají také diskuze zaměřené na demokratické občanství a účast občanů ve veřejném životě, veřejnou etiku na místní úrovni, právní rámec a strukturu místní a regionální správy (zejména meziobecní spolupráce, vztahy mezi ústřední státní správou a územní samosprávou a regionální samospráva v evropských zemích).
26
Rada Evropy je významná mezinárodní organizace založená roku 1949 ve Štrasburku, která usiluje o rozvoj spolupráce svých členů zejména v oblasti práva a to především za účelem dodržování lidských práv a svobod způsobem obvyklým v moderní demokratické společnosti. Česká republika se stala jejím členem už v roce 1993. 27 www.mvcr.cz/odbor/moderniz/mezinaro/rada_eur.html, staženo den 25. 11. 2006
15
Řídící výbor pro místní a regionální demokracii je ta instituce, která předkládá ke schválení Výboru ministrů návrhy dokumentů z oblasti místní a regionální demokracie, o nichž bylo rozhodnuto, že by bylo vhodné přijmout je ve formě doporučení nebo úmluvy. Doporučení, tzv. soft-law, nejsou pro členské státy Rady Evropy formálně právně závazná, mají však závaznost politickou, tj. státy jsou povinny fakticky se chovat v souladu s takovými doporučeními, příp. informovat Výbor ministrů a příslušné expertní výbory o tom, jaká opatření na základě doporučení přijaly. Vlády členských států mohou také vznést výhrady k jednotlivým doporučením nebo k některým jejich ustanovením, jimiž pak přirozeně nejsou vázány. Za důležité doporučení Rady Evropy v souvislosti s problematikou územní správy můžeme považovat Doporučení výboru ministrů RE č. R (98) 12 týkající se dozoru nad úkony místních samospráv, Doporučení výboru ministrů RE č. R (2001) 19 o účasti občanů na místním veřejném životě a v neposlední řadě i Doporučení Kongrese místních a regionálních samospráv Evropy č. 77 (2000) týkající se místní a regionální demokracie v České republice (viz. níže). Princip výhrad k jednotlivým ustanovením se uplatňuje i v případě úmluv, které jsou pro členské státy právně závazné v tom případě, že je podepíší a ratifikují. Řídící výbor v současné době dohlíží na plnění pěti úmluv v oblasti lokální a regionální demokracie.
Tab. č. 2: Úmluvy Rady Evropy v oblasti lokální a regionální samosprávy dotýkající se ČR Evropská rámcová úmluva o přeshraniční spolupráci mezi územními společenstvími nebo orgány
- pro ČR vstoupila v platnost 21. března 2000), ale dva dodatkové protokoly, ČR dosud nepodepsala.
Evropská charta místní samosprávy
- přijata v říjnu 1985, ČR ji podepsala v květnu 1998 a po její ratifikaci se vstoupila v platnost 1. září 1999
Úmluva o účasti cizinců ve veřejném životě na místní úrovni
- ČR úmluvu podepsala mezi prvními v r.
Evropská charta regionálních nebo menšinových jazyků
- ČR podepsala v r. 2000, ale dosud
Rámcová úmluva o ochraně národnostních menšin
2000, ale dosud neratifikovala.
neratifikovala. pro ČR vstoupila v platnost v dubnu 1998.
Zdroj: Věra Janková dle www.mzv.cz
16
3.1.1. Kongres místních a regionálních samosprávy (CLRAE – Congress of Local and Authorities of Europe) Kongres místních a regionálních samospráv byl ustanoven roku 1994 jako poradní orgán Rady Evropy, aby pomáhal členským státům v oblasti budování a efektivního fungování systému místní a regionální samosprávy. Zabývá se veškerými otázkami politiky místních a regionálních samospráv, především jejich rozvojem. Mezi významné pravomoci Kongresu patří příprava a vydávaní zpráv o situaci v oblasti místní a regionální samosprávy, také dohlíží na implementaci principů Evropské charty místní samosprávy ve členských státech. Kongres je složen ze dvou komor a to Komory regionů a Komory místních orgánů a má 291 členů a 291 náhradníků. Nominace delegátů (volených zástupců obcí, měst a krajů) probíhá na národní úrovni. Vedle reprezentantů národních vlád a parlamentů tak mají v Radě Evropy své zvláštní zastoupení i samosprávy. Národní delegace musí být reprezentována se zřetelem na různé typy místních i regionálních samospráv. Kongres zasedá pravidelně jednou v ročně, ale může se sejít i na mimořádných zasedáních nebo v zájmových sekcích. Řeší nejdůležitější problémy týkající se politického zájmu místních a regionálních orgánů a je konzultován při přijímání veškerých textů právní povahy, které se týkají obecně samosprávy. Kongres má pouze poradní charakter, což znamená, že jeho usnesení mají zpravidla formu doporučení ostatním orgánům Rady Evropy nebo místním a regionálním orgánům v členských státech Rady Evropy. Česká republika se prakticky od samého počátku aktivně zúčastňuje práce v tomto Kongresu a to jak prostřednictvím expertů v různých pracovních skupinách, tak i prostřednictvím svých delegátů v obou komorách. ČR je v Kongresu zastoupena 7 členy a 7 náhradníky. Než byly ustanoveny kraje (resp. později Asociace krajů), byla nominace zajišťována pouze Svazem měst a obcí ČR tak, aby byla splněna kritéria daná Kongresem, což ovšem v některých případech bylo dosti obtížné. Výběr delegátů musí totiž v maximální možné míře odrážet výsledky komunálních a regionálních voleb, pokud jde o politické zastoupení, geografické rozložení i zastoupení žen ve volených orgánech. Před ustavením krajů byla ČR přiznána výjimka, která se týkala obsazení Komory regionů, na jejímž základě mohli naši republiku zastupovat primátoři a zastupitelé ze statutárních měst. V září 1999 byla Česká republika Kongresem určena za vhodného adepta k provedení podrobné hloubkové analýzy o stavu místní a regionální demokracie v zemi, 17
což je monitorovací proces, kterým procházejí postupně po skupinkách všechny členské země Rady Evropy. A toto rozhodnutí prakticky vzápětí začal realizovat. Vyslal delegaci dvou zpravodajů pana Cuatrecasase za Španělska a pana Guégana z Francie, která navštívila naši republiku ve dnech 9. - 11. listopadu a 12. – 15. května 2000, při nichž se setkali s představiteli místních samospráv, s několika zástupci ministerstev a dalších ústředních orgánů státní správy, s poslanci a senátory Parlamentu ČR a se zástupci nevládních organizací. Je dobré si také připomenout, že v té době od 1. ledna 2000 měly u nás sice podle zákona vzniknout kraje, ale současně v té době ještě neexistovaly jejich politické instituce, protože první krajské volby se konaly až 12. listopadu 2000. Výsledkem práce delegace Rady Evropy byla podrobná „Zpráva o místní a regionální demokracii v České republice" a na ni navazující dva dokumenty Kongresu.28 Kongres všechny tři zprávy schválil na svém shromáždění v polovině roku 2000. Doporučení č. 77 (2000) doporučuje institucím České republiky aby mimo jiné vybavily obce a kraje úplnou pravomocí v personálních otázkách, aby soustavně konzultovaly s místními a krajskými samosprávami a jejich asociacemi tvorbu a projednávání zákonů, které se jich dotýkají a aby vytvořily příslušné správní soudy apod.29 Rezoluce Kongresu č. 93 (2000) se obrací na Úřad a Institucionální komisi Kongresu místní a regionálních samospráv a vyzývá je k dalšímu bedlivému sledování probíhající reformy, k pomoci českým orgánům např. formou expertiz, a k mapování situace v oblasti místní a regionální samosprávy. Dále vyzývá nově vzniklé regiony, aby se podílely na činnosti sdružení obcí a regionů s cílem chránit a podporovat jejich společné zájmy.
28
Jednak Doporučení č. 77 (2000) k místní a regionální demokracii v České republice a sním související Rezoluci č. 93 (2000) o místní a regionální demokracii v České republice 29 Více in Kadečka, S.:Právo obcí a krajů v České republice. C. H. Beck, Praha, 2003, str. 37 - 38
18
3.2.
Příprava Evropské charty regionální samosprávy Zajištění, ochrana a rozvoj demokracie v regionech v celé Evropě a celkový
důraz na regionální samosprávu se staly v poslední době důležitým tématem a to především v souvislosti se vzrůstajícím významem regionů. V Evropě lze vysledovat od 70. let minulého století obecný trend směřující k delegování více rozhodovacích pravomocí regionálním úrovním. S více než desetiletým odstupem po přijetí Evropské charty místní samosprávy (v roce 1985, ČR ji pak ratifikovala v roce 1998) přistoupil Kongres místních a regionálních samospráv k přípravě a vypracování obdobného dokumentu pro regionální samosprávu. Vypracoval návrh Evropské charty regionální samosprávy, kterou pak přijal jako Doporučení Kongresu č. 31 (1997), Návrh Evropské charty regionální samosprávy. Primárním cílem této charty je zajistit, ochránit a rozvíjet efektivní demokracii v regionech v celé Evropě a zároveň je ponecháno na jednotlivých členských státech rozhodnutí o typu územního uspořádání.
3.2.1. Základní principy návrhu Evropské charty regionálních samospráv Dokument vycházel z obdobných principů, které hrály klíčovou roli při stanovení standardů platných pro místní samosprávu, nicméně představuje určité rozšíření jejího obsahu a konceptu decentralizace na subnárodní úrovni. Evropská charta regionální samosprávy ve srovnání s Evropskou chartou místní samosprávy nejen deklaruje, že princip územní samosprávy je ústavním principem, ale navíc nepřipouští zúžení obsahu regionální samosprávy prostřednictvím předpisů nižší právní síly a vyžaduje pro vydávání předpisů určující tento obsah přísné podmínky. Charta vyžaduje nejen nutnost projednávání všech záležitostí regionálního významu, ale požaduje i účast na řízení celostátních záležitostí. Dozor nad regionální samosprávou se má řídit pouze principem legality. Návrh dále zesiluje požadavky na způsob financování, zejména právem na vlastní daně a nově koncipuje zásady finančního vyrovnávání na různých úrovních veřejných rozpočtů. Regionální samospráva má mít nárok na zakládání reprezentaci u
19
evropských institucí a zároveň národní vlády mají mít povinnost své jednání v evropských záležitostech s regionálními samosprávami náležitě konzultovat.30
3.2.2. Diskuse kolem právní formy návrhu Evropské charty regionálních samosprávy Z počátku byla příprava Charty vnímána velmi optimisticky a to jak politickou tak odbornou veřejností. Mohli jsme se setkat s názory odborníků, že Evropská charta regionální samosprávy "...bude mít pravděpodobně snadnější cestu i díky intenzivní regionální politice Evropské unie v posledních letech..."31 Realita však byla posléze jiná. Některé členské státy vyjádřily k dokumentu poměrně vážné výhrady různého druhu a bylo v té době velmi obtížné dosáhnout potřebného konsensu, což mělo prozatím za následek jeho nepřijetí. Argumenty těchto států pro nepřijetí Charty byly především kvůli jejich velké diversifikaci či naopak nedostatku vyšších stupňů územních samospráv (především malé státy jako Malta), dále to byly geografické, politické a hospodářské podmínky, které jim příliš komplikují možnost přijetí tohoto dokumentu. V rozhodnutí nepřijetí Charty Výbor ministrů mimo jiné zdůvodnil, že „Výbor ministrů....po podrobném prozkoumání Návrhu evropské charty regionální samosprávy dospěl k názoru, že může být připraven a rozpracován určitý právní dokument regionální samosprávy, avšak upravující pouze ty oblasti, které jsou přijatelné pro všechny státy. Za tímto účelem pověřil CDLR, aby identifikoval prvky, u nichž by se mohlo být dosaženo dostatečného souhlasu všech členských států a které by mohly vést k přijetí takového typu právního dokumentu, který by se ukázal jako schůdný a žádoucí."32 Řídící výbor pro místní a regionální demokracii označil jednání o Evropské chartě regionální samosprávy za jednu ze svých priorit a ustavil Výbor expertů pro návrh právního nástroje regionální samosprávy. Tento Výbor formuloval návrh zásad právního dokumentu regionální samosprávy, který byl v průběhu roku 2002 přezkoumán a projednáván mnoha orgány Rady Evropy. Celé této problematice kolem 30
Více in Pmahač,R.,Widemannová,M.: Veřejná správa a evropská právní integrace. VŠE FNH,Praha, str.49 – 52 a str. 84 – 88. 31 Vopálka,V.: O územní samosprávě, In: Veřejná správa a právo, Pocta Dušanu Hendrychovi k 70. narozeninám, Praha 1997, str. 82. 32 Rozhodnutí Výboru ministrů č. 631/9.7 z 12. května 1998
20
Charty byla posléze věnována 13. konference evropských ministrů odpovědných za místní a regionální správu v červnu 2002 v Helsinkách, která měla Výboru ministrů Rady Evropy na jeho žádost doporučit, vhodnou formu pro tento právní dokument, tj. zda by měl být přijat v podobě právně závazné mezinárodní smlouvy (úmluva, smlouva) nebo jako doporučení (tj. tzv. soft law). Hned od začátku přijetí návrhu Charty jako Doporučení bylo zřejmé, že tu jsou vedle sebe dvě názorově odlišné skupiny států ve věci povahy přijetí tohoto dokumentu. Formu úmluvy podporovaly zejména státy jako Belgie, Nizozemí, Španělsko, Itálie, Rakousko, Švýcarsko, Německo a dále pak většina států střední a východní Evropy, země Visegrádské čtyřky s výjimkou ČR, pobaltské státy a další země bývalého Sovětského svazu (včetně Ruska) a bývalé Jugoslávie, Albánie. Jejich argumenty ve prospěch úmluvy byly zejména takové, že právně závazná úmluva může napomoci vytvářet regionální stupně samosprávy v zemích, které uvažují o jejich zřízení a může poskytnout silnější právní ochranu již existujícím autonomním regionům. Dále zdůrazňovaly, že možnost svobodného rozhodnutí každého státu, zda k úmluvě přistoupí či nikoli, dostatečně zajišťuje jejich svrchovaná práva a je tím zajištěna i větší flexibilita než u doporučení, protože při přijetí úmluvy vždy existuje možnost učinit výhrady k určitým ustanovením. V čele opačné názorově odlišné skupiny států na podobu přijetí Charty po celou dobu stály Velká Británie a Francie, které úmluvu z důvodů vlastního nenarušitelného a suverénního ústavního pořádku zásadně odmítaly a usilovaly o přijetí Charty v podobě doporučení. K tomuto stanovisku se přikláněly i velmi malé státy, pro které by regionalizace neměla smysl (např. Malta nebo Kypr), dále státy jako Irsko, Rumunsko, Turecko či Ukrajina. Také všechny skandinávské země, s výjimkou Finska, kde mají samosprávy mimořádně silné postavení, zastávaly tohle stanovisko. Jejich argumenty ve prospěch přijetí Charty jako doporučení byly, že politicko organizační územní uspořádání státu náleží plně do jeho vlastní kompetence (princip subsidiarity dle výkladu práva EU), dále že by Charta mohla vyvíjet tlak na vytváření regionální úrovně samosprávy, kterou některé státy nemají a ani ji nemají v úmyslu zřizovat. A v neposlední řadě, že regionální samospráva nemůže být považována za základ demokratického vládnutí, protože existuje obrovská různorodost regionální úrovně v jednotlivých evropských zemích. Dosáhnout konsensu na této konferenci bylo velmi obtížné, nakonec státy přijaly deklaraci, která obsahovala podporu procesu decentralizace v Evropě a další výměny 21
zkušeností států v oblasti výstavby regionálních institucí a uznávala právo států na vlastní řešení regionálního uspořádání. Státy se také dohodly na souboru principů pro regionální samosprávu, které by měly sloužit jako společné standardy v oblasti regionální demokracie založené na principu subsidiarity.33 Ovšem deklarace neobsahovala shodu na právní formě přijetí Charty. V průběhu let 2003 – 2004 specializovaný podvýbor Řídícího výboru pro místní a regionální demokracii vypracoval návrhy dvou právních forem Evropské charty regionálních samosprávy a v listopadu 2004 tyto návrhy Řídící výbor schválil. V závěrečné fázi se těmito dvěma návrhy zabývala 14. konference evropských ministrů odpovědných za místní a regionální správu, která se konala v Budapešti v únoru 2005. Výstupem z konference bylo prohlášení minstrů, že v současné době nemá žádný z obou návrhů právních dokumentů (jak úmluva tak deklarace) dostatečnou míru politické podpory nutnou pro přijetí. Dále se shodli na tom, že existence rozdílných názorů na právní dokument v žádném případě nesnižuje hodnotu regionální samosprávy jako takové a doporučili další monitorování vývoje v oblasti regionální samosprávy napříč evropským kontinentem. Závěrem lze říci, že Co se týče možného budoucího vývoje v oblasti regionální samosprávy a možnosti právně závazného přijetí Evropské charty regionální samosprávy, tak Výbor ministrů pověřil Řídícího výboru pro místní a regionální demokracii vypracováním podrobné zprávy o změnách, inovacích a problémech v oblasti regionální samosprávy. A tato zpráva má být předložena na 15. konferenci evropských ministrů odpovědných za místní a regionální správu, která se má konat ve Španělsku na podzim roku 2007. Podle autorky práce je těžké odhadnout, jestli už na této konferenci bude možné najít konsensus na právní podobě Evropské charty místní samosprávy. Přiklání se spíše k těm názorům, které to nevidí za současné politicko – ekonomické situace v Evropě, jako pravděpodobně možné.
3.3.
Postoj České republiky k Evropské chatě regionální samosprávy Z dostupných pramenů lze přibližně stanovit, že 24 států se doposud oficiálně
zřetelně vyslovilo ve prospěch úmluvy, 13 ve prospěch doporučení a 9 států včetně ČR 33
Kadečka, S.:Právo obcí a krajů v České republice. C. H. Beck, Praha, 2003, str. 33
22
se doposud buď nevyslovilo vůbec nebo nedeklarovalo oficiálně svůj jasný postoj k jednomu z obou typů dokumentů.34 Česká republika zaujímá spíše rezervovaný postoj k možnosti přijetí dokumentu ve formě úmluvy, doposud však na vysoké politické úrovni neprezentovala oficiální příklon k jednomu či druhému typu dokumentu, protože v době přípravy a konání 13. konferenci evropských ministrů odpovědných za místní a regionální správu v červnu 2002 v Helsinkách nebyla totiž tato otázka, zejména vzhledem k volbám a očekávaným změnám ve vládě předložena k definitivnímu rozhodnutí na vládní ani ministerské úrovni. Přesto na základě stanovisek zainteresovaných útvarů, jako jsou odbory legislativy, místní správy a reformy územní veřejné správy Ministerstva vnitra a odboru územních rozpočtů Ministerstva financí, bylo rozhodnuto v té době zaujmout zdrženlivou pozici s mírnou preferencí doporučení, jako vhodného typu právního nástroje regionální samosprávy. Tato pozice České republiky byla prezentována v květnu 2002 na zasedání Řídícího výboru pro místní a regionální demokracii. Důvody kvůli kterým zaujaly naše instituce spíše negativní stanovisko k formě úmluvy Evropské charty regionálních samospráv, byly zejména následující: •
obtížnost vytvoření předpokládaného standardu a aktuální právní postavení krajské samosprávy v ČR. Zejména je problém v nesouladu některých ustanovení navrhované charty s českou legislativní úpravou, kdy např. navrhovaný článek 4 Charty upravující vlastní působnost požaduje téměř absolutně chápanou "naprostou volnost" regionů při výkonu samostatné působnosti nebo článek 5 Charty týkající se přenesené působnosti vyžaduje, aby regiony mohly výkon státem přenesených kompetencí "přizpůsobit regionálním podmínkám". Bylo by tak nutno přinejmenším učinit velké množství výhrad, pokud by ovšem k příslušným částem charty byly povoleny;
•
možnost vztáhnout Evropskou chartu místní samosprávy též na kraje v souladu s ustanovením jejího čl. 13 Společenství, na které se Charta vztahuje.
•
výhoda právní nezávaznosti doporučení.
34
Stav k 30. 12. 2006, zdroj www.mvcr.cz
23
4.
ÚZEMNĚSPRÁVNÍ ČLENĚNÍ ČESKÉ REPUBLIKY
4.1.
Územní členění v letech 1848 - 1918 Rok 1848 lze považovat za významným mezníkem v historii státní správy a
samosprávy v rámci Habsburské monarchie potažmo českých zemích. Zavedením ústavnosti v roce 1848 došlo k úplné přestavbě politické správy a v souvislosti se zrušením poddanství bylo třeba rozhodnout, na které úřady převést správu, kterou dosud vykonávala patrimonia. Do veřejné správy byla zavedena tzv. dvojkolejnost, kdy na jedné straně ji vykonávaly státní úřady, které měly rozhodující vliv a na druhé straně v mnohem menší míře orgány územní samosprávy. Tato dvojkolejnost veřejné správy byla odstraněna až v roce 1927. Základy nové organizace postátněné správy byly vyhlášeny císařským nařízením z 26. června 1949 o základech nové organizace správy s platností od 1. ledna 1850. Základní politickou jednotkou se staly tzv. politické okresy, které byly vytvářeny tak, aby se od sebe příliš nelišily jak velikostí tak počtem obyvatelstva. Vyššími jednotkami se staly kraje a země. Nejvyšší institucí politické správy bylo ustanoveno ministerstvo vnitra. Čechy byly rozděleny na sedm krajů – kraj Pražský, kraj Česko – Budějovický, kraj Pardubický, kraj Jičínský, kraj Českolipský, kraj Chebský, kraj Plzeňský a mimo kraje stála Praha, a na 79 politických okresů, ve kterých byla vytvořena okresní hejtmanství. Morava byla rozčleněna na kraj Brněnský a kraj Olomoucký a na 25 okresních hejtmanství. Slezsko tvořilo jeden kraj se sedmi okresními hejtmanstvími. (Viz. příloha č. 6) Okresní hejtmanství bylo prvoinstančním úřadem politické správy s všeobecnou působností. V některých velkých politických okresech vznikly expozitury okresních hejtmanství. V čele okresního hejtmanství stál úředník s titulem okresní hejtman. V kraji byla zřízena krajská vláda v čele s krajským prezidentem. V letech 1850 – 1855 bylo na kraje převedeno těžiště politické správy. Krajská vlády podléhala přímo ministerstvu vnitra, i když formálně bylo mezi nimi vloženo v instančním pořadí ještě místodržitelství. Cílem krajské samosprávy tedy bylo vytvoření vyššího územního mezičlánku mezi zeměmi a okresy. Místodržitelství byla vytvořena v jednotlivých
24
zemích přeměnou gubernií se sídlem v Praze (pro Čechy), Brně (pro Moravu) a Opavě (pro Slezsko). V jejich čele stál místodržitel.35 Nová reorganizace územního členění byla schválena 12. května 1855, kdy začaly působit nově vytvořené smíšené okresní a krajské úřady. V Čechách vzniklo místo dosavadních 79 politických okresů 208 smíšených okresních úřadů, na Moravě vzniklo 76 a ve Slezsku 22 smíšených úřadů. V Čechách bylo dále nově zřízeno 13 krajů36 místo dosavadních sedmi, na Moravě místo dvou krajských vlád sedm krajů37 a Slezsko nebylo na kraje rozděleno vůbec. (Viz. příloha č. 7) Koncem padesátých let se začaly krajské úřady stále více jevit jako nadbytečný článek či prostředník mezi úřady okresními a zemskými, proto byly jako zbytečný mezičlánek zrušeny v červnu 1860 na Moravě a v říjnu 1862 v Čechách. V roce 1867 došlo k rakousko – uherskému vyrovnání a v důsledku toho k vydání prosincové ústavy, která opět upravovala územní členění českých zemí. V Čechách vzniklo 89 okresních hejtmanství38 (politických okresů) (viz. příloha č. 8), na Moravě 30 a Slezsko bylo rozděleno na sedm okresních hejtmanství.(Viz. příloha č. 9) Do roku 1908 narostl počet okresních hejtmanství na 98 v Čechách, 34 na Moravě a 9 ve Slezsku. Zvláštní postavení měla tzv. statutární města39, která nebyla do tohoto územního členění zahrnuta a každé z nich tvořilo zvláštní politický okres. Tab. č. 3: Model státní správy po roce 1868
Zdroj: Nunvářová,S. (2006) 35
Více k pravomocím okresních, krajských a zemských institucí in Hledíková, Z., Janák,J., Dobeš,J.: Dějiny správy v českých zemích. Praha, NLN, 2005, str. 273 – 308. 36 Kraj Česko – Budějovický, kraj Ml. Boleslav, kraj Chrudimský, kraj Čáslavský, kraj Chebský, kraj Jičínský, kraj Hradecký, kraj Litoměřický, kraj Plzeňský, kraj Písecký, kraj Pražský, kraj Žatecký a kraj Táborský. 37 Kraj Brněnský, kraj Olomoucký, kraj Novojičínský, kraj Uherské Hradiště, kraj Znojemský a kraj Jihlavský. 38 Okresní hejtmanství se stala orgánem první instance politické správy. 39 Jejich počet se postupem času měnil, v 60 a 70. letech 19. stol. existovaly v Čechách dvě statutární města a to Praha a Liberec, na Moravě jich bylo šest a to Brno, Olomouc, Jihlava, Znojmo, Uherské Hradiště a Kroměříž a ve Slezsku tři a to Opava, Frýdek a Bílsko.
25
4.2.
Územní členění v letech 1918 – 1945 Nový Československý stát převzal recipročním zákonem v roce 1918 veškerou
rakouskou a uherskou správu a samosprávu, tzn. že zůstaly samosprávné okresy, okresní hejtmanství a územní členění, které se pak snažil změnit župní zákon z roku 1920, který se v průběhu schvalování projevil jako ne moc dobré řešení, především v souvislosti s národními otázkami, kdy měly vzniknout na území Čech dvě župy pouze s německým obyvatelstvem, s čímž nesouhlasila především národní demokracie a strana lidová, která od začátku prosazovala zemské zřízení. Nakonec bylo župní zřízení zavedeno roku 1923 pouze na Slovensku, kde bylo zřízeno šest žup. Tím vlastně na území republiky existovaly tři různé systémy politické správy, neboť v českých zemích to byl starý rakouský systém, v tzv. Podkarpatské Rusi starý uherský systém a na Slovensku už výše zmíněné župní zřízení. Což situaci značně znepřehledňovalo a bylo potřeba zavést nové jednoduší a efektivnější správní členění státu. K nové územní a politické organizaci republiky došlo v roce 1927, kdy byly místo žup zavedeny země, byly zřízeny okresní úřady40 jako politické instituce první instance a zemské úřady41 jako politické instituce druhé instance, dále se přistoupilo k postátnění okresní a zemské samosprávy42. Tento organizační zákon znamenal hluboký zásah do územně – politického členění republiky.
4.3.
Období v letech 1945 – 1989 Základní změny v systému státní správy a samosprávy po roce 1945 probíhaly
především na politickém základě a ve snaze větší organizace tohoto systému z centra. V tomto směru byla klíčová likvidace samosprávy, kdy byly předcházející instituce jak státní správy, tak samosprávy nahrazeny národními výbory a samosprávné prvky v jejich postavení byly postupně odstraňovány. Profesní (zájmová) samosprávy byla zlikvidována už při změnách roku 1948 a do roku 1950 byla úplně odstraněna i samospráva územní a můžeme mluvit o úplném zániku samosprávy. Nové krajské uspořádání bylo zavedeno od 1. ledna 1949. Země (zemské národní výbory v Praze a Brně včetně expozitury v Ostravě) byly nahrazeny nově 40
V Čechách jich bylo ustanoveno 103, v Moravskoslezské zemi 45, na Slovensku 79 a v Podkarpatské Rusi 12. 41 Byly zřízeny v Praze pro zemi Českou, v Brně pro zemi Moravskoslezskou, v Bratislavě pro zemi Slovenskou (Slovenská krajina) a v Užhorodě pro zemi Podkarpatskou. 42 Čímž došlo ke zrušení dvojkolejnosti veřejné správy zavedené po roce 1848.
26
vzniklými 19 kraji, které rozdělovaly tehdejší Československo na 13 krajů v českých zemích43 a na šest krajů na Slovensku.44 Kraje byly rozvrženy tak, aby zahrnovaly přibližně 5 tis. km čtverečních, půl milionu obyvatel a 13 -14 okresů. (Viz. příloha č. 10) Systém fungování všech státních orgánů v reálu určovala doktrína vedoucí strany KSČ a nelze v žádném případě toto územní členění, ani reformu územní státní správy z roku 1960 chápat jako skutečnou decentralizaci, protože vše bylo řízeno ústředními orgány z centra. Výše zmíněná reforma z roku 1960 změnila územní členění státu na pouze 10 krajů, a to sedm v Čechách45 a tři na Slovensku,46 a na 108 okresů ( z toho 75 okresů v Čechách). (Viz. příloha.č. 11) Národní výbory byly opět potvrzeny jako orgány státní moci a správy v obcích, okresech a krajích a jako hlavní zásada jejich činnosti byla uvedena vedoucí úloha KSČ, podobně jako v ústavě schválené v témže roku. Ponechána byla i podřízenost nižších stupňů NV vyšším a jejich volební období bylo stanoveno na 4 roky. Tab. č. 4: Síť Národních výborů v letech 1949 - 1989 Členění NV
Kompetence NV
Místní národní výbory (MNV)
Řídily školy, knihovny a další kulturní zařízení, místní komunikace, komunální služby, vedly evidenci obyvatelstva, spadalo pod ně bytové hospodářství, ochrana lesů a také např. rostlinná a živočišná výroba. MNV ve střediskových obcích vykonávaly více koordinačních a kontrolních funkcí vůči nepodřízeným organizacím, jako byla např. družstva, v jejich obvodu. Po roce 1982 bylo na ně přeneseny některé kompetence ONV, především v oblasti sociálního zabezpečení a stavebních záležitostech.
Městské národní výbory (MěNV)
Okresní národní výbory (ONV)
K úkolům MNV přibyla účast na oblastním plánování. Zvláštní postavení mezi nimi měly NV v Praze, Brně, Ostravě a Plzni. V těchto městech působily vedle ústředního také obvodní NV, které vykonávaly úkoly městských i okresních NV. Zbytek MěNV bylo rozděleno do tří kategorií, z nichž první dvě moly plnit kompetence ONV. Dohlížely na MNV a MěNV v obvodu jejich působnosti, podílely se na oblastním plánování, účastnily se regulace zaměstnanosti a umísťování pracovních sil. Projednávaly odvolání proti rozhodnutí nižších NV. Kromě toho řídily ústavy národního zdraví, školy, hospodářské organizace jako např. restaurace či Okresní stavební podnik.
43
Kraj Pražský, Českobudějovický, Plzeňský,j Karlovarský, Ústecký, Liberecký, Hradecký, Pardubický, Jihlavský, Brněnský,j Olomoucký, Gottwaldovský a Ostravský. 44 Kraj Bratislavský, Nitranský, Banskobystrický, Žilinský, Košický a Prešovský. 45 Kraj Středočeský, Jihočeský, Západočeský, Severočeský, Východočeský, Severomoravský a Jihomoravský. 46 Kraj Západoslovenský, Středoslovenský a Východoslovenský.
27
Krajské národní výbory (KNV)
Určovaly koncepci rozvoje kraje v různých oblastech. Disponovaly velkými pravomocemi v oblasti investic, neboť vydávaly závazné stanovisko k rozmístění všech staveb, díle spravovaly školy, kulturu, a zdravotnická zařízení v rámci kraje. Dohlížely na dodržování zákona.V oblasti státní správy se věnovaly zejména dozoru a kontrole.
Zdroj: Věra Janková dle Janák, Hladíková (2005)
NV tedy představovaly orgány státní správy v obcích, okresech a krajích, existovalo několik oblastí, ve kterých působily jiné územní orgány státní, většinou se jednalo o součásti ústředních federálních nebo republikových orgánů, jako okresní oddělení Českého statistického úřadu, orgány celní správy, které podléhaly celnímu ředitelství, okresní a krajské finanční správy, okresní a vojenské správy apod.
4.4.
Období po roce 1989 Po roce 1989 začala transformace veřejné správy, byla zrušena celá síť NV a
obnovena samospráva na úrovni obcí a měst. V roce 1990 bylo zrušeno dosavadních sedm krajských a 75 okresních výborů, které nahradilo 73 nových okresních úřadů47, což byly územní správní orgány, které vykonávaly pouze státní právu. Na počátku 90. let minulého století bylo také rozhodnuto o tom, že vzniknou nové samosprávné celky a že by měl být zároveň vytvořen stupeň státní správy mezi okresy a centrem. Uskutečnění těchto záměrů však trvalo řadu let. Probíhaly rozsáhlé diskuse, ve kterých se odrážely především politické zájmy jednotlivých politických stran na to, zda je vůbec potřeba dalšího samosprávného prvku v organizaci státu, a pokud ano tak kolik těchto celků by mělo být vytvořeno. Nakonec bylo v roce 1997 vytvořeno 14 nových samosprávných celků, krajů48. (Viz. příloha č. 11) Krajské zřízení pak bylo obnoveno až v roce 2000. Z hlediska územních obvodů se tyto nové kraje liší od krajů existujících v letech 1960 až 1990, ale naopak jsou podobné krajům z let 1949 až 1960. Zvláštní postavení pak mají tzv. statutární města49, která si mohou uspořádat
47
Okresní úřady byly zrušeny k 31. prosinci 2002 a jejich kompetence přeneseny na obce s pověřeným obecním úřadem (388), na obce s rozšířenou působností (205) a na kraje (14). 48 Kraj Hl. město Praha, Středočeský, Jihočeský, Plzeňský, Karlovarský, Ústecký, Liberecký, Královehradecký, Pardubický, Vysočina, Jihomoravský, Olomoucký, Moravskoslezský a Zlínský. 49 Existuje jich celkem devatenáct a jsou to Praha, Brno, Ostrava, Plzeň, Olomouc, Ústí nad Labem, Liberec, Pardubice, Hradec Králové, České Budějovice, Opava, Kladno, Most, Jihlava, Karlovy Vary, Teplice, Karviná, Havířov a Mladá Boleslav.
28
své vnitřní správní poměry obecně závaznou vyhláškou a která se člení na městské obvody nebo části s vlastními samosprávnými institucemi. Rozdělením republiky do 14 samosprávných celků nebyl naplněn ideál, že území státu by mělo být členěno jednotně pro všechny územní organizace. Současný stav tak Českou republiku dělí rozdílně především pro samosprávu a státní správu, protože do 14 krajů je tedy organizována územní samospráva a část státní správy, jako například krajští hygienici, a do sedmi krajů podle hranic z roku 196050 je organizována podstatná část státní správy jako krajská ředitelství policie, finanční ředitelství, Česká obchodní inspekce katastrální úřady apod. a justice, tzn. soudy a státní zastupitelství. Vycházíme-li z členění podle autorů Svobody a Schelleho,51 lze územní ČR rozčlenit z pohledu správního a samosprávného, protože každý stát si výkon své moci organizuje nejen na centrálních úřadech, ale i v územních jednotkách, které si proto rozděluje do správních obvodů, ve kterých pak existují buď státní orgány nebo jsou zřizovány územní samosprávy. Z pohledu správního se území České republiky člení na obce, ve kterých obecní úřad vykonává státní správu v rámci přenesené působnosti. Druhým stupněm jsou okresy, v nichž je státní správa realizovány zvláštními orgány52 jako úřady práce, pozemková úřad, okresní ředitelství policie či státní zastupitelství. Celkově máme 76 okresů v 7 správních krajích a 19ti obvodech Praze. Třetím stupněm je sedm „státněprávních“ krajů, kde působí obdobně jako u předchozího stupně státní zastupitelství a soudy, správa policie apod. Z pohledu samosprávného se ČR dělí na základní územní samosprávné celky, kterými jsou obce a Vyšší územně samosprávné celky, což jsou kraje. Státní správa je pak na úrovni obcí vykonávána v přenesené působnosti buď pověřeným úřadem nebo obecní úřadem s rozšířenou působností a na regionální úrovni ji vykonává krajský úřad.
50
Kraj Středočeský se sídlem v Praze, kraj Jihočeský se sídlem v Českých Budějovicích, kraj Západočeský se sídlem v Plzni, kraj Severočeský se sídlem v Ústí nad Labem, kraj Východočeský se sídlem v Hradci Králové, kraj Jihomoravský se sídlem v Brně a Severomoravský kraj se sídlem v Ostravě. 51 Svoboda, I., Schelle, K.: Základy organizace veřejné správy. str. 48 – 49. 52 Tyto zvláštní orgány státní správy se nazývají územně dekoncentrované (specializované) orgány státní správy a působí v jednotlivých územních jednotkách územní organizace státu. Tyto orgány se vždy specializují na specifický úsek či činnost státní správy a jejich působnost se vždy nekryje s územním členěním státu (obce, kraj), protože nejsou zpravidla zřizovány na všech úrovních územního členění státu. Takovými orgány jsou např. správy policie, krajské správy a okresní oddělení ČSÚ, krajské orgány specializovaných státních inspekcí, zemědělské inspektoráty, obvodní báňské úřady, drážní správní orgány, správy sociálního zabezpečení či úřady práce.
29
4.5.
NUTS II K větší nepřehlednosti územního členění správy přispívá i členění ČR na osm
NUTS II, které byly zavedeny v roce 1998,53 pro statistické a analytické potřeby EU a pro možnost čerpání dotací z evropských fondů prostřednictvím strukturální politiky EU, která poskytuje pomoc právě na úrovní NUTS II. Územní jednotky NUTS v ČR pro potřeby statistické, analytické potřeby a pro potřeby EU byla vymezeny takto:
Územní jednotky NUTS 5
Obce
Územní jednotky NUTS 4
Okresy
Územní jednotky NUTS 3
kraje (VÚSC)
Územní jednotky NUTS 2
Regiony soudržnosti
Územní jednotka NUTS 1
Česká republika
Tab. č. 5.: Rozdělení ČR na Regiony soudržnosti (NUTS II)
Zdroj: ČSÚ, www.szco.cz 53
Usnesením vlády č. 707 ze dne 26. října 1998
30
Regiony soudržnosti jsou tvořeny: NUTS 2 Praha
je tvořen územím hl. m. Prahy
NUTS 2 Střední Čechy
je tvořen územím Středočeského kraje
NUTS 2 Jihozápad
je tvořen územím krajů Jihočeského a Plzeňského
NUTS 2 Severozápad
je tvořen územím krajů Karlovarského a Ústeckého
NUTS 2 Severovýchod
je
tvořen
územím
krajů
Libereckého,
Královehradeckého a Pardubického NUTS 2 Jihovýchod
je tvořen územím krajů Vysočina a Jihomoravského
NUTS 2 Střední Morava
je tvořen územím krajů Olomouckého a Zlínského
NUTS
je tvořen územím kraje Moravskoslezského
2
Moravskoslezsko
31
5.
VZNIK
KRAJŮ
V PRŮBĚHU
PROCESU
REFORMY
VEŘEJNÉ SPRÁVY Vznik krajů je spjat s reformou veřejné správy v České republice. Ta probíhala ve dvou fázích. Za tzv. první fázi územní reformy veřejné správy je považováno období a obsah jejího postupu od revitalizace obcí na samosprávných principech v roce 1990 do ustavení orgánů a politických institucí krajských samospráv na konci roku 2000. Druhou fází se potom rozumí následný vývoj v této oblasti, který vyústil v ukončení činnosti okresních úřadů ke dni 31. 12. 2002 a převedení jejich agendy z části na obce a z části na kraje.
5.1.
Období let 1990 - 1992 Během roku 1990 byl zrušen celý systém národních výborů, byly vytvořeny
samosprávné obce a zřízeny okresní úřady, jako orgány stání správy s všeobecnou působností v území okresů. Pro budoucí vývoj a reformu bylo podstatné, že došlo ke zrušení krajských národních výborů, resp. krajské úrovně správy bez náhrady. KNV byly v porevolučním pojetí totiž chápány jako prodloužená ruka starého režimu54 a jejich kompetence přešly zčásti na ústřední státní orgány a zčásti na právě nově zřízené okresní úřady. K tomuto počátečnímu kroku bylo třeba změnit dosud platnou Ústavu ústavním zákonem č. 239/1990 Sb., o změně ústavního zákona o československé federaci a o zkrácení volebního období národních výborů a přijmout „první“ zákon o obcích (zákon č. 368/1990 Sb.), dále zákon o okresních úřadech a jejich působnosti (zákon č. 425/1990 Sb.) a zákon o hlavním městě Praze (č. 418/1990 Sb.). Přijetím těchto zákonů byla vytvořena právní východiska k první fázi decentralizace veřejné správy v České republice. Decentralizace územní veřejné správy je založena na koexistenci samosprávy a státní správy, tzv. smíšeného modelu územní veřejné správy. V uplynulé socialistické éře byla veškerá veřejná správy postátněna a používal se pouze pojem státní správa. Zatímco z výše nastíněného je patrné, že na vytvoření samosprávy obcí a okresních úřadů se dokázaly politické elity dohodnout bez větších problémů, složitějším
54
Je možné připustit názor, že jejich správní význam nebyl v následných letech patřičně doceněn. Což lze, ale vzhledem k porevoluční době chápat.
32
politickým problémem se stalo řešení druhého tedy regionálního stupně územní samosprávy. Na politické scéně od roku 1990 začaly převažovat názory, které usilovaly o obnovu zemského zřízení. Proto vláda ČR vytvořila v září 1990 vládní komisi pro zemské zřízení, která měla za úkol vypracovat varianty uspořádání České republiky. Komise navrhla čtyři modely, na jejichž základě Ministerstvo vnitra předložilo vládě dva modely: regionální a zemský. Vláda schválila variantu zemského uspořádání a nechala vypracovat vládní návrhy zákonů, které měly toto územěsprávní zemské uspořádání realizovat. Vláda tyto zákony schválila v únoru 1992 a poslala do České národní rady. Ta je však již nestihla projednat, protože se blížil rozpad federace a nové volby.
5.2.
Období let 1992 – 1996 Ve dnech 5. a 6. června 1992 se konaly volby do České národní rady. Pokud
vycházíme z krátkých verzí volebních programů, tak otázka reformy veřejné správy nebyla pro politické strany dominantní. Pouze ODS a ODA této problematice věnovaly více pozornosti. Pro KDU – ČSL, ČSSD a Levý blok bylo důležité spíše státoprávní uspořádání státu a průběh ekonomické reformy. Po srovnání dat obsažených v tabulce níže vyplývá, že vládní politické strany byly schopny najít názorový konsensus na rozvoj parlamentní demokracie a posílení úlohy samosprávy. Kdežto v diskusi o vybudování regionální samosprávy nenalézaly prozatím obecnou shodu.
Tab. č. 6: Komparace volebních programů v oblasti veřejné správy relevantních politických stran ve volbách v roce 1992 ODS Hlavní úkol
přesně vymezit pravomoci a odpovědnost politických institucí
ČSSD přijetí ústavy a stanovení jasných funkčních limitů
KDU-ČSL Stabilní demokracie s funkčním parlamentem
KSČM vytvoření nové ústavy
ODA parlamentní systém se soustavou brzd a rovnováh, úprava listiny základních práv a svobod
33
Úloha samosprávy
část státní správy přenést na samosprávu, na samosprávné profesní korporace, komory, zřízené zákonem jako veřejnoprávní subjekt
Více samosprávy obcím a městům i při řešení ekonomických otázek, přímá volby starostů měst a obcí
rozvoj soustavy pověřených obecních úřadů, posílení kompetencí obcí (místní referenda), vytvoření samosprávných celků regionů, zjednodušení struktury státních úřadů a snížení počtu úředníků (zredukovat počet ministerstev)
Zdroj: Věra Janková dle Prorok, Valeš (2006)
Nová koaliční vláda (ODS, KDS, KDU-ČSL, ODA) v čele s Václavem Klausem ve svém programovém prohlášení slíbila pokračovat v územně správní reformě a dále že, „...základnímu demokratickému požadavku přenesení rozhodovacích pravomocí a odpovědnosti co nejblíže k občanovi bude odpovídat i územní uspořádání státu, jehož základem budou samosprávné obce, přirozené regiony, případně historické územní celky, vybavené odpovídajícími kompetencemi a prostředky…“55 Tato vláda také během necelého půl roku připravila návrh ústavy, kterou přijala Česká národní rada 16. prosince 1992 (tzv. ústavní zákon č. 1/1993 Sb.). Hlava sedmá Ústavy se zabývá územní samosprávou, i když jenom velmi stručně. Úvodní článek 99 stanovil, že Česká republika se člení na obce, které jsou základními samosprávnými celky, a na vyšší územní samosprávné celky, kterými jsou země nebo kraj a nechal tuto možnost výběru na zastupitelstvu VÚSC (článek 103). Tento článek 103 byl zrušen56 jako nadbytečný ústavním zákonem o vytvoření vyšších územních samosprávných celků v roce 1997, který v článku 99 stanovuje, že VÚSC jsou kraje. Vláda také vytvořila v průběhu roku 1992 Úřad pro legislativu a veřejnou správu České republiky (ÚLVS) pod vedením místopředsedy vlády a předsedy ODA Jana Kalvody. Úřad (ÚLVS) vypracoval, za účasti celého expertního týmu, koncepci reformy územní správy, ale tato koncepce nebyla vládou nijak akceptována. Politická vůle k řešení otázky reformy územní správy v té době jak v vládě, tak v Parlamentu nebyla 55
www.vlada.cz Zrušení toho článku č. 103 obsahoval poslanecký návrh ústavního zákona o vytvoření VÚSC (tisk 201 PS PČR 1996-1998) poslance Václava Grulicha a v průběhu schvalování zákona v PS se dostal do vládního návrhu, který tento článek neobsahoval. 56
34
příliš silná a jednotná, protože předseda vlády Václav Klaus kladl důraz především na ekonomickou reformu. Přesto vláda pod tlakem především stálé komise Poslanecké sněmovny pro reformu veřejné správy předložila v červnu a srpnu 1994 Poslanecké sněmovně vládní návrhy ústavních zákonů o vytvoření 17 VÚSC a jejich působnosti.57 Projednávání těchto zákonů provázely bouřlivé debaty, často silně zpolitizované a přijetí těchto zákonů v tomto volebním období bylo značně nereálné.
5.3.
Období 1996 – 1998 První parlamentní volby v samostatné existenci České republiky, které se konaly
31. května a 1. června 1996 opět ukázaly názorovou roztříštěnost na reformu veřejné správy a vytvoření VÚSC. ODS prozatím nepreferovala vytvoření VÚSC a chtěla spíše posílit okresní úřady, naproti tomu ODA i KDU – ČSL kladly důraz na naplnění Ústavy, což mimo jiné znamenalo vytvoření VÚSC. ČSSD byly nakloněna k decentralizaci veřejné správy, ovšem nezdůrazňovala vytvoření VÚSC. Později ovšem její poslanci vystupovali velmi aktivně v souvislosti s vytvořením VÚSC.
Tab. č. 7: Komparace volebních programů v oblasti veřejné správy relevantních politických stran ve volbách v roce 1996 ODS Samospráva
Podporovat samosprávu obcí a rozvoj místních společenství
ČSSD
KDU-ČSL
rozvoj samosprávy
zjednodušení styku občana s úřady, dosažitelnost vyřizování běžných záležitostí
KSČM rozvoj veřejní samosprávy občanů na všech úrovních, rozšiřování samosprávy jako základní formy rozvoje demokracie
ODA Vypracovat zákon upravující hospodaření obcí
57
Vládní návrh také předpokládal přenesení zřizovatelské funkce k právnickým osobám a zařízením, které poskytují veřejné funkce samosprávné moci VÚSC. Nejrozsáhlejší přesun kompetencí měl proběhnout v oblasti kultury, školství, dopravy, sociálního zabezpečení a zdravotnictví.
35
Decentralizace decentralizace státní správy
stabilizovat systém okresních úřadů, zatím nepreferovat vytvoření VÚSC
VÚSC
decentralizace veřejné správy
decentralizace úřadů státní správy a odpovídající dělbu kompetencí mezi státní správu a samosprávu s cílem přiblížit rozhodování občanovi naplnění Ústavy a vytvoření VÚSC vytvoření VÚSC v rozsahu vycházejícím z historických zkušeností a stále aktuální tradice Čech, Moravy a Slezska
Podporovat pravomoci samosprávných komor při podmínce dobrovolného členství
Ustanovení samosprávných krajů, které budou mít důležité kompetence a budou rozhodovat o části daní
Zdroj: Věra Janková dle Prorok, Valeš 2006
Druhá koaliční vláda (ODS, KDU-ČSL, ODA) Václava Klause se ve svém programovém prohlášení zavázala v oblasti veřejné správy především k „.. racionalizaci veřejné správy, založenou na odpovídající míře decentralizace rozhodování, na respektování přirozených regionálních vazeb uvnitř českého státu a na výrazném omezení byrokracie v úřadech všeho druhu. K uskutečnění tohoto cíle vláda po legislativní i věcné stránce navrhne a připraví zřízení regionální samosprávy. Současně však bude revidovat kompetence všech úrovní a institucí veřejné správy s cílem vytvořit dostatečný prostor pro svobodnou aktivitu občanů a pro efektivní fungování obcí a samosprávných územních celků.“58 Vláda udělala změny ve struktuře a působnosti některých ministerstev. Bylo například nově zřízeno Ministerstvo pro místní rozvoj, pod které byla zařazena regionální politika, politiky bydlení, územního plánování a stavebního řádu, investiční a politiky cestovního ruchu. V říjnu 1996 vláda zrušila Úřad pro legislativu a veřejnou správu (ÚLVS)59, v jeho čele stál Jan Kalvoda (ODA), předseda jedné z koaličních politických stran. Zrušení tohoto úřadu, jehož úkolem bylo připravit koncepci reformu veřejné správy a realizovat ji, můžeme považovat za jakýsi indikátor nezájmu vlády60 o reformu veřejné 58
www.vlada.cz Úřad pro legislativu a veřejnou správu za dobu svého působení připravil kolem 26 dokumentů návrhů zákonů, ale většina jich se nedostala ani na jednání vlády. 60 Druhá vláda Václava Klause po volbách v roce 1996 byla opět vládou koaliční. Členem vládní koalice byla i ODA, která prosazoval reformu veřejné správy a její předseda vedl Úřad pro 59
36
správy. Jeho působnost pak byla později rozdělena mezi Ministerstvo spravedlnosti a vnitra. Lze si tedy položit otázku, co vlastně vedlo hlavní politické strany v Parlamentu k tomu, že nebyly tak dlouho schopny „naplnit“ Ústavu z roku 1993, především její článek č. 99, který ustanovuje kraje, jako VÚSC. Jednalo se především o určité „nerespektováním“ Ústavy či o slabé závaznosti práva pro vládu a zákonodárce, a kladení velkého důrazu na ekonomickou transformaci před reformou veřejné správy, což bylo charakteristické pro období v první polovině 90. let minulého století. Dále zde také existovala patrná neochota zákonodárců k přenášení některých kompetencí na nižší úroveň, tzn. určité paternalistické rysy. Vláda tedy až do roku 1997 nevyvíjela příliš velkou aktivitu v oblasti reformy veřejné správy nejenom v důsledku výše nastíněných událostí, ale také kvůli skutečnosti, že v druhé polovině roku 1995 už byly v dohlednu nové parlamentní volby a žádné z relevantních politických stran se nechtělo rozmíchávat diskuse nad tématy, ve kterých panovaly velké názorové rozdíly. V průběhu roku 1997 pomalu zesilovala diskuse o nutnosti uzákonění VÚSC a tím naplnění Ústavy, která nakonec v polovině roku 1997 dospěla k závěru, že se uzákonění kompetencí a pravomocí krajů přestalo spojovat s ústavním zákonem o jejich vzniku. Tzn., že rozsah kompetencí a systém veřejné správy na krajské úrovni, zůstaly otevřenou záležitostí, čímž se vláda i parlament vyhnuli pro tuto chvíli řešení zásadního problému, na který v té době neexistoval názorový konsensus, a to jaký systém veřejné správy zavést na krajské úrovni a které kompetence přenést na samosprávnou moc krajů, a které kompetence ponechat v rukou státní správy potažmo státu. 16. června 1997 předložila vláda Poslanecké sněmovně další vládní návrh ústavního zákona o vytvoření 13 VÚSC. Debata zahájená v Parlamentu v roce 1994 tak pokračovala. Vládní návrh61 počítal se zřízením 13 krajů, neměl vzniknout dnešní kraj Vysočina,62 a určení názvu a rozhodnutí o pojmenování země nebo kraj ponechával na vůli zastupitelstva VÚSC, jak bylo stanovené v Ústavě. Kromě vládního návrhu byly na půdě Poslanecké sněmovny předloženy v té době další 2 poslanecké návrhy ústavních zákonů o vytvoření VÚSC. Oba dva tyto legislativu a veřejnou správu. Nabízí se proto otázka, jestli se dá mluvit o nezájmu vlády jako celku nebo spíše o nezájmu některých členů vlády. 61 Tisk 218, volební období PS PČR 1996 – 1998, vládní návrh ústavního zákona o vytvoření VÚSC 62 Jeho okresy se měly rozdělit mezi dnešní Jihočeský, Jihomoravský a Pardubický kraj. Okres Jeseník měl spadat pod dnešní Moravskoslezský kraj.
37
návrhy se podobně jako vládní návrh zákona týkaly pouze vytvoření VÚSC. Návrh poslanců ODA v čele s Dušanem Kulkou počítal se zřízením 13 krajů (dnešní stav) a sloučením Středočeského kraje s hlavním městem Prahou. ODA byla jedinou politickou stranou, která od začátku zcela jasně prosazovala reformu veřejné správy a vytvoření VÚSC. V důvodové zprávě zákona se mimo jiné říká, že „důležitým předpokladem pokračování reformy veřejné správy je vytvoření vyšších územních samosprávných celků, které umožní decentralizaci rozhodování ve věcech regionálního významu a v následných krocích reorganizaci systému správních úřadů.“63 Druhým a mnohem úspěšnějším byl návrh tehdejšího opozičního poslance za ČSSD Václava Grulicha, pozdějšího ministra vnitra, a dalších poslanců ČSSD. Tento návrh předkládal 3 možné varianty. Základní variantou bylo zřízení 9 krajů – kraj Pražský,
Středočeský,
Jihočeský,
Západočeský,
Severočeský,
Východočeský,
Jihomoravský, Středomoravský a Severomoravský. Návrh počítal s tím, že bude zastupitelům VÚSC odejmuto právo zvolit si název kraje či země podle vlastního uvážení, protože by mohlo vzniknout „nebezpečí nejednotnosti a proto není možné připustit, aby jeden celek nesl název kraj a jiný celek země,“64 a dále také záměrně stanovil vysokou hranici pro možnou změnu hranic kraje, pro kterou by bylo potřeba ústavního zákona. Návrh dále předkládal další dvě varianty počtu a velikosti krajů. Model A je fakticky schválenou variantou s jednou výjimkou, kdy okres Jeseník je zařazen do Ostravského kraje. Model B počítal s 11 VÚSC, kde by nevznikl kraj Jihlavský, Karlovarský a Pardubický. V důvodové zprávě je zdůrazněno, že návrh vychází z politické naléhavosti realizovat ustanovení Hlavy sedmé Ústavy ČR, týkající se vytvoření vyšších územních samosprávných celků. Dále zdůrazňuje, že koaliční dohoda i programové prohlášení vlády ČR k problematice reformy veřejné správy pokládá za důležité vytvoření VÚSC, čímž dojde k naplnění Ústavy ČR. Proto předkladatelé tohoto návrhu nepovažují za potřebné zdůvodňovat nezbytnost existence dosud chybějícího mezičlánku územní samosprávy. Lze souhlasit s názorem Vajdové, že „apel na politickou naléhavost si lze vysvětlit tím, že jde o vyjádření faktického pocitu odpovědnosti vůči naplnění Ústavy a připomenutí této odpovědnosti všem ostatním.“65
63
Tisk 194, volební období 1996 -1998, návrh na vydání ústavního zákona o vytvoření VÚSC Tisk 201, volební období 1996 -1998, návrh na vydání ústavního zákona o vytvoření VÚSC 65 Vajdová, Z. Počátky regionální politiky v České republice. Sociologický ústav AV ČR, Praha, staženo dne 23. 4. 2007 64
38
Vládní návrh ústavního zákona nakonec stanovil 14 krajů včetně hlavního města Prahy a přijal i změnu navrženou poslancem Grulichem, která odejímala právo zastupitelstvu VÚSC možnost užití slova „země“ a možnost rozhodovat o jeho názvu. Pro změnu hranic kraje zachoval kvótu obyčejného zákona. Ústavní zákon byl přijat Poslaneckou sněmovnou 23. října 1997 v počtu 128 hlasů ku 57. Po schválení Senátem byl vyhlášen jako ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územně samosprávných celků a o změně ústavního zákona České národní rady č. 1/1993 Sb. s účinností až od ledna 2000. Druhá Klausova vláda už nestihla uskutečnit žádné další důležité kroky v oblasti reformy veřejné správy a z důvodů vzniklých ekonomických obtíží a neshod uvnitř ODS – největší koaliční strany podala 30. listopadu 1997 demisi. Koncem ledna byla ustanovena nová tzv. úřednická vláda v čele s předsedou J. Tošenovským, jejímž hlavním úkolem bylo především dovést zemi k předčasným volbám. Přesto vláda stačila projednat a schválit materiál Ministerstva vnitra, který se zabýval dalším postupem v reformě vlády, ve kterém schválila harmonogram opatření nezbytných k realizaci dalšího postupu vlády v této reformě a uložila vládě a ústředním orgánům, aby do 30. dubna 1998 předložily návrhy na: „a) převedení působností dosud zabezpečovaných ústředním orgánem státní správy na úřady vyšších územních samosprávných celků a na okresní úřady; členové vlády, kteří tak již učinili, potvrdí neměnnost svých návrhů, popř. navrhnou změny, b) začlenění dosavadních dekoncentrovaných orgánů státní správy a detašovaných pracovišť ústředních orgánů státní správy do okresních úřadů a do krajských úřadů, c) dekoncentrované orgány státní správy v nových krajích, které musí být nezbytně zřízeny a které nebudou začleněny do krajských úřadů do konce roku 2000.“66 Vláda též rozhodla, že výkon státní správy na úrovni kraje bude dán do kompetence institucí VÚSC. Bohužel zde neproběhla širší diskuze o vhodnosti či nevhodnosti tzv. smíšeného modelu veřejné správy, kdy je v rámci jedné struktury tedy instituce vykonávána souběžně státní správa i samospráva. Tento model, dalo by se říci, byl automaticky převzat z úrovně komunální na úroveň regionální.
66
Více v usnesení vlády z 23. března 1998 č. 202
39
5.4.
Období 1998 – 2002 Nová vláda vzešlá z voleb konaných 19. a 20. června 1998 v čele s Milošem
Zemanem pokračovala v nastoleném směru předchozích vlád a díky úsilí o vstup do EU urychleně pokračovala v započaté reformě veřejné správy, která se stala dokonce jednou z pěti priorit vlády v jejím programovém prohlášení. V něm se vláda mimo jiné zavázala předložit Parlamentu takové zákonné předlohy, jež mají naplnit ústavní zákon o utvoření VÚSC z prosince 1997. Dále vláda ve svém programovém prohlášení definovala základní politická východiska pro správní reformu, mezi které mimo jiné patří: „na úrovni územních orgánů veřejné správy vláda soustředí pozornost na kvalitní propracování dělby kompetencí ve veřejné správě, tedy jak v samosprávě, tak ve státní správě mezi centrálními orgány, krajskými a místními orgány. Při dělbě těchto kompetencí se bude vláda řídit zásadou, že státní správa má řídit to, co je třeba zajistit plošně, tedy v celé společnosti a na celém území státu stejně. Ostatní bude postupně svěřeno do kompetencí samosprávy,“67 tzn., že musí dojít k provedení dělby pravomoci a působnosti mezi státní správu a samosprávu s omezováním státní správy na nezbytné úkoly, které musí stát podle ústavy plnit. Na Ministerstvu vnitra byl vytvořen úsek pro reformu veřejné správy řízený náměstkem, který měl na starost celkovou strategii a realizaci reformy veřejné správy. Vláda si byla vědoma malého časového úseku, který jí zbýval, než nabyde právní účinnosti (1. ledna 2000) ústavní zákon o vytvoření vyšších územních samosprávných celků. Zemanova vláda proto urychleně připravovala balík návrhů zákonů k provedení tohoto ústavního zákona. V druhé polovině roku 1999 je předložila Parlamentu, který je po náročných jednáních v obou komorách přijal. Poslanci se během rozpravy v rámci svých vystoupení snažily oddálit přijetí těchto zákonů.68 Zákon o krajích byl nakonec přijat z přítomných 184 poslanců 118 poslanci, 59 jich bylo proti z toho 52 z ODS, 6 z KSČM a jeden nezařazený poslanec. Obdobným poměrem hlasů byly přijaty i ostatní zákony, tzn., že vždy byla proti většina poslanců ODS (kromě zákona o Praze) a KSČM. Postoj ODS zůstal nejednoznačný až do samotných voleb v roce 2000. Mnoho krajských lídrů v rámci své kampaně do zastupitelstev krajů, prezentovalo svůj nesouhlas se vznikem krajů jako takových. Asi nejvýraznějším kritikem ustanovení krajů byl pozdější hejtman Královehradeckého kraje Pavel Bradík. 67
Programové prohlášení vlády z období 22. 7. 1998 – 12. 7. 2002, www.vlada.cz Poslanec Milan Zuna (ODS) navrhuje účinnost zákona o krajích odložit do roku 2002, poslanec Payne označuje všechny předkládané zákony za socialistické.
68
40
Tab. č. 8: Zákony upravující právní postavení VÚSC 1.
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích
2.
Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích
3.
Zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů
4.
Zákon č. 132/200 Sb., o změně některých zákonů souvisejících se
zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hl. městě Praze 5.
Zákon č. 147/ o okresních úřadech
6.
Zákon č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí a práv a závazků
z majetku České republiky do majetků krajů 7.
Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech
8.
Zákon č. 219/200 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování
v právních vztazích 9.
Zákon č. 220/2000 Sb., o změnách některých zákonů v souvislosti
s přijetím zákona o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích 10.
Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém výnosu některých daní územním
samosprávním celkům a některým státním fondům 11.
Zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje
12.
Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů
Zdroj: Věra Janková dle Asociace krajů ČR, 2006
Na konci volebního období menšinového sociálně demokratického kabinetu přijal Parlament dvě novely zákonů a tři zákony, jež ovlivňují dnešní podobu decentralizace veřejné správy. Jde o novelu zákona o krajích (zák. č. 231/2002 Sb.), o novelu zákona o obcích (zák. č. 313/2002 Sb.) a zákony č. 312/2002 Sb., o úřednicích územních samospráv, dále o zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností a zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů.
5.5.
Okresy a jejich ukončení činnosti V souvislosti se začátkem fungování krajů jako takových, bylo rozhodnuto, že
dojde k postupnému ukončení působení okresních úřadů k 31. prosinci 2002. Z čehož vyplývá, že do toho data byly kraje chápány jako tzv. třetí úroveň územní správy, a po
41
ukončení činnosti okresů se tzv. všeobecná územní správa stala opět dvojúrovňovou. Obě tyto úrovně (obecní i krajská) všeobecné územní veřejné správy jsou organizačně zabezpečovány samosprávou, protože státní správa nemá institucionální zabezpečení v rámci územního členění státu. Toto řešení organizace všeobecné územní správy, která nemá vlastní institucionální územní zabezpečení tzn. územní instituce státní správy s všeobecnou působností, samo o sobě velmi posiluje územní samosprávy, zároveň na ně ale klade velké nároky při zabezpečování a plnění úkolu státní správy potažmo státu jejich prostřednictvím. Otázkou zůstává, zda pro samotný výkon státní správy toto řešení není nevýhodou, protože stát takto prakticky „ztratil“ své institucionální územně správné „reprezentace“ pro tzv. všeobecný výkon státní správy. Kompetence okresních úřadů byly převedeny na obce a kraje. A to z větší části do tzv. přenesené působnosti obce, které byly k tomuto účelu rozčleněny do tří kategorií či stupňů z původních dvou, a mnohem menší rozsah agendy okresních úřadů byl převeden do tzv. přenesené působnosti kraje. Převedení některých kompetencí okresních úřadů na krajskou úroveň představuje v daných souvislostech logické a politické vyústění možností řešení územní veřejné správy. Přesto si lze vedle mnoha jiných názorů položit otázku, zda „prostorové“ vzdálení výkonu funkcí od občanů nejde proti jednomu z klíčových principů reformy veřejné správy, vyjadřovaných slovy „přiblížení správy občanům“. Zatímco přesun kompetencí z okresních úřadů na obce statisticky (resp. v průměru) takovým přiblížením správy občanům patrně byl, v případě přesunu příslušných kompetencí z okresních úřadů na kraje toto přiblížení (prostorové) správy občanům zpravidla nebylo.69 Okresní úřady, které nahradily činnost okresních a krajských národních výborů, byly chápány jako nejstabilnější instituce územní státní správy v průběhu devadesátých let. Ukončení jejich činnosti k 31. prosinci 2002 představuje důležitou změnu územní veřejné správy, kterou lze považovat za jeden z nejvýznamnější kroků v průběhu celé reformy a za končení její druhé fáze. Závěrem lze tedy říci, že prvními krajskými volbami konanými 12. listopadu 2000 došlo fakticky k politickému spuštění krajské úrovně (regionální) politiky ČR a všechny politické instituce kraje, tj. rada kraje, zastupitelstvo kraje, hejtman a krajský úřad, začaly vykonávat vlastní činnost.
69
Dočkal, V. (ed.):Šest let regionální politiky v ČR. Brno, MU IIPS, 2006, str.23
42
Je také důležité si uvědomit určitý precedens, který tady vznikl. Totiž díky ústavnímu zákonu č. 347/1997 Sb., zde k 1. lednu 2000 vzniklo 14 krajů, ale bez krajských institucí, které se nestihly do té doby ustanovit. Vlastní politické instituce byly ustanoveny, jak už byl řečeno prvními krajskými volbami 12. listopadu 2000. Na určitý čas se tu tak objevil nenaplněný právní institut.
6.
VZTAH KRAJŮ A CENTRA Samosprávu kraje lze v současné době považovat za sebevědomého partnera
vůči státu, se kterým resortní ministerstva počítají a nezapomínají na ně.70 V prvních letech po svém ustanovení se kraje musely velmi hlasitě ozývat, aby byli vyslyšeni, ale dnes už si získaly svoje postavení, především v rámci regionální politiky, ve které už jsou nepominutelným partnerem. Mezi zásadní kompetence, které stát na kraje převedl, patří pravomoci v oblasti regionální politiky ČR, kterou fakticky „dělají“ zejména sami regiony. Kraje se prostřednictvím Asociací krajů ČR (dále jenom AK) se snaží vystupovat jednotně. Rada Asociace přijímá odborné stanoviska, které jí připravují odborné komise, a které pak Hejtmani kraje přijímají ve formě usnesení AK, na základě kterých Asociace postupuje jednotně vůči resortním ministerstvům a vládě a dohaduje se na zásadních věcech. Tzn., kraje prostřednictvím AK koordinují svoji regionální politiku horizontálně. Z resortních ministerstev už automaticky chodí řada věcí k projednání přímo AK, která je pak rozesílá jednotlivým krajům a žádá je o stanoviska. Poté pak předkládá jednotné stanovisko vůči státu, který je ve většině případů akceptuje. V současní době už stát bez názoru regionů neudělá žádný závažný krok a vláda si k řadě svých usnesení žádá stanovisko AK. Významným politickým „počinem“ pro kraje se dá nazvat uzavření Memoranda o spolupráci mezi Ministerstvem pro místní rozvoj ČR a Asociací krajů ČR v červnu 2005. Tato Deklarace spolupráce vytváří pro obě strany prostor pro komunikaci, konzultace, spojování sil a dosahování přínosných výsledků ze společných zájmů a cílů. Spolupráce je obecně zaměřena do všech oblastí, které se dotýkají působnosti vyšších územních samosprávných celků a Ministerstva pro místní rozvoj, z nichž ty zásadní jsou oblast regionální politiky a oblast legislativy. V oblasti regionální politiky jde zejména o 70
Viz rozhovor s M. Černou (SNK) zástupkyní hejtmana a radní kraje VYsočina
43
propojování domácí regionální politiky se strukturální politikou EU pro příští programovací období. V oblasti legislativy se jedná zejména o soustavné vedení dialogu a vzájemnou informovanost při přípravě a tvorbě návrhů obecně závazných právních předpisů dotýkajících se krajů. I kdyže je tento dokument právně nezávazný, pro kraje přijetí dokumentu znamenalo velký politický úspěch a berou ho velmi vážně.
Asociace krajů České republiky
6.1.
Jak už jsem uvedla v úvodu této kapitoly, Asociace krajů hraje klíčovou roli v komunikační linii kraj – stát. Asociace krajů České republiky (dále jen AK) je nevládní a nestranickou organizací. Jejími řádným členy jsou všechny kraje České republiky. AK sama sebe chápe jako názorovou platformou, která si klade za prvořadý cíl hájit a prosazovat společné zájmy71 krajů, především vůči vládě. Návrh vytvořit společnou instituci Asociaci krajů ČR byl deklarován společným prohlášením hejtmanů ČR a primátora hl.m. Prahy dne 5. ledna 2001. Asociace krajů ČR vznikla potom následně dne 30. srpna 2001. V Asociaci krajů je sdruženo 14 členů – krajů. Zakládajícími členy ze dne 8. června 2001 jsou kraj Karlovarský, Liberecký, Moravskoslezský, Pardubický, Ústecký, Vysočina a kraj Zlínský. 14. září 2001 vstoupily do Asociace krajů ČR kraj Jihočeský, Královehradecký, Olomoucký, Plzeňský a kraj Středočeský. 13. června 2002 přistoupil do AK ČR kraj Jihomoravský. Posledním členem Asociace se stalo 24. března 2003 hl. město Praha Hl.m. Praha. Členy Asociace krajů jsou tedy všechny regiony České republiky, včetně hlavního města Prahy, které je ze zákona současně obcí i regionem. Mezi hlavní cíle Asociace patří hájit společné zájmy a práva krajů sdružených v Asociaci v duchu principů, z nichž vychází Evropská charta místní samosprávy, dále prosazovat společné zájmy krajů v Evropské unii, vytvářet podmínky pro řešení problémů a otázek společných pro členy Asociace, podílet se na sestavování podmínek pro vzdělávání členů zastupitelstev krajů, zaměstnanců krajů a v neposlední řadě pomáhat krajům při jejich zahraničních aktivitách.72 Cílů Asociace dosahuje zejména koordinací činnosti svých členů, spoluprací s poslanci a senátory Parlamentu České republiky, vládou České republiky, obcemi a
71
Základní a společným cílem všech krajů je péče o všestranný rozvoj území a o potřeby občan v něm žijících. 72 Viz stanovy Asociace krajů, www.asociacekraju.cz
44
dalšími subjekty (např. zájmovými spolky), spoluprací se zahraničními organizacemi obdobného zaměření či členstvím v mezinárodních organizacích. V praxi se Asociace soustředí především na vyvíjení tlaku vůči centrální vládě. Jedním ze základních témat kritiky centrální vlády je přesouvání stále více státní správy do samosprávy krajů při nedostatečném zajištění finančních zdrojů pro kraje. Výkonnou moc Asociace představuje Rada, v jejímž čele stojí předseda Asociace, jejími poradními orgány jsou pracovní komise rady a výkon rozhodnutí orgánů Asociace zajišťuje její kancelář, v jejímž čele stojí Jiří Mašek.73
6.1.1. Rada Asociace krajů Rada je vrcholným orgánem Asociace, jejímiž členy jsou Hejtmani všech krajů. Mezi hejtmany existuje neformální dělba práce, kdy se každý z nich zaměřuje na určitou problematiku. Pro přijetí usnesení či stanoviska Rady je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech Hejtmanů. Hejtmani si volí ze svých řad předsedu a místopředsedu (místopředsedy) Asociace. Zasedání Rady74 se obvykle konají každých 5 až 6 týdnů, nejméně však čtyřikrát ročně. Zasedání Rady musí předseda svolat nejméně 10 dnů před jeho konáním. Rada zřizuje jako své iniciativní a poradní orgány pracovní komise, které jsou pro fungování AK klíčové, protože právě v nich probíhají odborné diskuse. Komise zpracovávají odborné podklady, které pak ve formě stanoviska a návrhů předkládají Radě. Členy těchto odborných komisí jsou příslušní resortní radní a jednotlivé kraje mají předsednictví v těchto komisí. Hejtmani berou závěry těchto komisí velmi vážně a často na jejich jednáních bývá přítomen i předseda AK. V některých případech na základě odborného stanoviska předkládají komise už Radě AK připravené návrhy jejich usnesení. Předsedu a místopředsedu (místopředsedy) volí hejtmané ze svých řad. Jejich volební období je dvouleté. Předseda Asociace svolává a řídí zasedání Rady, čímž ho do značné míry může ovlivni a činí pracovněprávní úkony ve vztahu k řediteli Kanceláře. Současným předsedou AK ČR je Evžen Tošenovský a místopředsedy jsou Petr Bendl (hejtman Středočeského kraje), Stanislav Juránek (hejtman Jihomoravského kraje),
73
Stav ke dni 27. března 2007 Poslední 16. zasedání Rady AK (ke dni 27.3. 2007) dne 9. března 2007 v Hrotovicích na Vysočině.
74
45
Josef Pavel (hejtman Karlovarského kraje), Petr Zimmermann (hejtman Plzeňského kraje).75
6.2.
Postavení krajů v regionální politice ČR Regionální politika se u nás začala rozvíjet až po roce 1989. Ovšem na počátku
90. let minulého století stála tato vládní politika na okraji preferencí tehdejších vlád,76 které ji nevěnovaly příliš velkou pozornost, kterou přesouvaly především na probíhající ekonomickou transformaci a také zde byl ještě jeden důvod, který úzce souvisel s komunistickou minulostí země a to, že ze začátku devadesátých let byly jednotlivé regiony byly poměrně stejně vyspělé. Od poloviny devadesátých let postupně docházelo ke konstituování moderní regionální politiky ČR. Prvním impulsem bylo podepsání Dohody o přidružení České republiky k EU, která vstoupila v platnost v únoru 1995, kdy vláda a zákonodárci vzali na vědomí důležitost regionální politiky pro čerpání pomoci z předstupních fondů EU. Od počátku roku 1996 bylo nově zřízeno Ministerstvo pro místní rozvoj, jehož jednou z hlavních agend se stala regionální politika. V neposlední řadě se na tehdejším nastavení regionální politiky odrazilo vznik VÚSC v roce 1997, respektive v roce 2000. Od roku 20001 fungují krajské samosprávy tedy kraje, které se postupně vyprofilovaly jako významný aktér v oblasti regionálního rozvoje a regionální politiky77 a jsou také jednou ze základních úrovní v regionálním rozvoji ČR.78 V současné době jsou to tedy hlavě kraje, které „dělají“ regionální politiku ČR. Úlohou krajů je zabezpečit koncepční a výkonnou činnost svých samosprávných institucí v oblasti regionálního rozvoje, které tvoří základní stavební jednotku tvorby a realizace regionálního rozvoje v ČR. V rámci své úlohy v regionální politice kraje spolupracují s centrálními úřady a zároveň pomáhají obcím ve svém obvodu koordinovat jejich zájmy ve věcech regionálního rozvoje. Tzn. samosprávné instituce 75
Zvoleni dne29. června 2006 (stav ke dni 27.3. 2007) Především v pravé části politického spektra, ovlivněného aplikací liberálního přístupu, chyběla snaha konstituovat základy regionální politiky, protože byl zdůrazňován intervencionistický charakter této politiky. 77 Mezi hlavní aktéry ovlivňující regionální politiku a rozvoj dále patří, Parlament ČR, vláda a její ústřední orgány, regionální rady regionů soudržností, řídící a monitorovací orgány (ŘKV, Výbor regionálního rozvoje, rozvojové agentury jakými je např. Czechinvest, hospodářské a agrární komory apod.) 78 ČR má pět základních úrovní v rámci regionálního rozvoje: ČR – ústřední instituce státní správy, regiony soudržnosti – regionální rady, kraje – krajské úřady, statistické regiony na úrovní okresů – bývalé okresní úřady a obce – obecní a městské úřady. 76
46
kraje, především krajské zastupitelstvo, jsou základním prvkem politiky regionálního rozvoje na krajské úrovni. Zastupitelstvo koordinuje celý proces rozvoje kraje a schvaluje programy rozvoje, podle kterých dochází k praktické realizaci územního rozvoje kraje. Rada obecně připravuje podklady pro jednání zastupitelstva a je odpovědna za plnění jím přijatých institucí, což znamená, že v rámci regionálního rozvoje kraje se stará zejména o zabezpečení hospodaření a jeho kontrolu podle schváleného rozpočtu, pomocí krajského úřadu v rámci své samosprávné moci. Kompetence kraje v regionálnímu rozvoji a vztah mezi státem a kraji v této oblasti jsou definovány zákonem o podpoře regionálního rozvoje č. 248/2000 Sb., který vytvořil právní a administrativní rámec regionální politiky. Zákon rovněž rámcově popisuje strukturu programu rozvoje kraje a určuje financování podpory územního rozvoje kraje. Tento program rozvoje kraje představuje základní programový dokument na úrovni krajů ČR, který je určen k nasměrování podpory regionálního rozvoje v daném regionu. Časový horizont programu rozvoje kraje je střednědobí, tzn. je zpracováván s výhledem na čtyři až sedm let. Struktura dokumentu se kraj od kraje může lišit, ale v zásadě platí, že obsahuje alespoň tři základní části a to analýzu socioekonomického vývoje – profil kraje, SWOT analýzu79 a cíle (priority) a opatření – programovou část. Jako příklad autorka práce uvádí v následujícím schématu Program rozvoje kraje Vysočina.
79
Popisuje silné a slabé stránky kraje. Je poměrně dost podrobná a zahrnuje mnohem více sledovaných oblastí, jako školství, zdravotnictví, sociální péče, protidrogová prevence, kulturu a památkovou péči, než profil kraje.
47
Tab. č. 9: Schéma Programu rozvoje kraje Vysočina
Zdroj: Krajský úřad kraje Vysočina
Každý kraj si zvolí nástroje, jimiž hodlá zajišťovat svůj rozvoj. Plnění cílů Programu rozvoje kraje je tedy zajišťováno účelovými dotacemi přímo z rozpočtu kraje podle zásad zastupitelstva kraje, financemi od státu na rozvoj kraje, kdy nejsou financovány subjekty v kraji, ale konečným příjemcem podpory je kraj samotný a v neposlední řadě jsou to různé grantové podpory kraje. Příjemci podpory od kraje v rámci Programu rozvoje kraje mohou být města a obce a jejich sdružení, podnikatelé, různé nestátní neziskové organizace apod. Tato finanční podpora kraje je poskytována formou dotací, úvěrů se zvýhodněním či formou návratných finančních výpomocí. Co se týče grantové podpory, jedná se o klasický nástroj regionálního rozvoje kraje a každý kraj si ho koordinuje podle vlastního uvážení. Jako příklad grantové podpory lze uvést Fond Vysočiny, který kraj Vysočina založil v březnu 2002 jako jeden z nástrojů svého regionálního rozvoje. Jeho cílem je jednotný systém rozdělování podpory, při zapojení co největšího počtu partnerů a za jeho specifický podcíl lze považovat trénink žadatelů v podávání žádostí o dotace a samotné vedení projektu, na podávání žádostí o finanční podporu z fondů EU, kde kraj Vysočina patří mezi velmi 48
aktivní regiony. Grantové programy Fondu Vysočina vyhlašuje výlučně zastupitelstvo kraje, a to ve formě výzev, které bývají projednány v různých výborech a komisích a vždy musí být předloženy radě kraje, která je podle uvážení doporučí zastupitelstvu schválit. Zastupitelstvo pak jmenuje členy řídícího výboru Grantového programu, který rozhodne o přidělení podpory či ne. Pro zajímavost v roce 2005 bylo ve fondu rozděleno celkem kolem 84,1 miliónu korun a v roce 2006 kolem 65,5 miliónů korun.80 Za situace, kdy stávající režim regionálního rozvoje v ČR nepopiratelně souvisí s praxí regionální a strukturální politiky EU, lze tedy konstatovat, že těžiště tvorby i realizace naší regionální politiky spočívá v působnosti krajů. Kraje realizují nejen vlastní činnost, za kterou nesou odpovědnost, ale dále v této oblasti spolupracují s obcemi v rámci principu partnerství na regionální úrovni, kdy koordinují jejich záměry v regionálním rozvoji nadobecního významu, dále spolupracují v regionech soudržnosti tvořených více než jedním krajem. Centrální úroveň státu pak vykoná řídící funkci, která spočívá v činnosti zákonodárných a výkonných orgánů v oblasti regionální politiky, včetně finančního zabezpečení, kdy jakousi zastřešující institucí v této oblasti zastává Ministerstvo pro místní rozvoj.
6.3.
Regiony soudržnosti Politika soudržnosti EU se tradičně zaměřuje na snižování meziregionálních
rozdílů regionů o velikosti NUTS 2. V České republice této úrovni neodpovídají žádné funkční správní jednotky, protože naše kraje jsou početně menší, patřící do úrovně NUT 3, takže této podmínce nevyhovují. Je to důsledek koncepce krajů, která odrážela spíše aspekty politické než věcné a praktické. Díky absenci této funkční jednotky, musely být vytvořeny takové regiony, které by odpovídaly územní statistické jednotce NUTS 2 a to tzv. regiony soudržnosti81. Nemožnost přímého propojení politiky soudržnost s činností krajů tak vedla k vytvoření dalších administrativních struktur, které stojí nemalé finanční zdroje.
80
Pokles prostředku ve fondu Vysočina byl dán především nutností kraje připravit se na nové programovací období 2007 – 2013. 81 Zatímco v České republice existuje rozdílnost statistických a administrativně funkčních jednotek, tak např. v Maďarsku vyprázdnili tradiční župy ve prospěch nově zřízených regionů odpovídající NUTS 2 nebo v Polsku byla vytvořena nová jednotka veřejné správy tzv. vojvodství, která také splňuje podmínky na jednotku NUTS 2.
49
Bylo tak vytvořeno 8 regionů soudržnosti, jejichž území odpovídá statistické jednotce NUTS II a prostřednictvím kterých dochází ke koordinaci hospodářské a sociální soudržnosti, spočívající u nás v současné době zejména ve využívání a čerpání finančních prostředků ze strukturálních fondů EU.
Tab. č. 10: Regiony soudržnosti Praha
kraj hl. m. Prahy
Střední Čechy
Středočeský kraj
Jihozápad
kraj Jihočeský a Plzeňský
Severozápad
kraj Karlovarský a Ústecký
Severovýchod
kraj Liberecký, Královehradecký, Pardubický
Jihovýchod
kraj Vysočina a Jihomoravský
Střední Morava
kraj Olomouckého a Zlínského
Moravskoslezsko
kraj Moravskoslezský
Zdroj: Věra Janková
V regionech soudržnosti byly zřízeny Regionální rady, které jsou paritně složené z členů zastupitelstev příslušných krajů, a to buď 10 zastupitelů z každého kraje daného NUTS 2, nebo celé zastupitelstvo kraje, je-li kraj zároveň regionem soudržnosti, což je pouze v případě Prahy, Středočeského a Moravskoslezského kraje. Jelikož je Regionální rada složena ze zástupců zastupitelstev krajů, kteří jsou voleni přímo občany, má rada poměrně silný politický mandát a legitimitu. Rada zabezpečuje vypracování a realizaci programů, jenž jsou spolufinancovány z fond ů EU. Dále pak odpovídá za efektivní využití těchto prostředků a za hospodaření s nimi a je povinna zajistit realizaci přijatých kontrolních opatření a mechanismů. Další institucí regionu soudržnosti jsou Výbor regionálního rozvoje, jehož členové jsou voleni ze zastupitelů krajů daného regionu, je-li region soudržnosti tvořen jedním krajem, má výbor 15 členů, pokud region je tvořen více kraji, je každý kraj ve výboru zastoupen 8 členy, tedy zastupiteli daného kraje. Výbor volí ze svých členů předsedu, který je statutárním orgánem Regionální rady a zastupuje region navenek. 50
Výbor je stěžejní institucí celého regionu soudržnosti, který schvaluje realizační a řídící dokumentaci Regionálního operačního programu (dále jen ROP) a především rozhoduje o projektech, kterým Regionální rada poskytne dotaci či návratnou finanční výpomoc. Pro odborné, organizační a technické zabezpečení činnosti regionální rady byl zřízen Úřad regionální rady, který je výkonnou institucí daného Regionu soudržnosti. Díky přípravě ROPů na nové finanční období 2007 – 2013 instituce regionů soudržnosti získaly právní subjektivitu a v každém kraje bylo založeno oddělení implementace úřadu regionální rady, které zabezpečuje to, co potřebují žadatelé, aby jim bylo blíže. I když jsem výše uvedla, že regionální rady disponují silným politickým mandátem, je dobré uvést problémy, které se mohou projevit v praxi. Jetmar82 zdůrazňuje především složitost rozhodovacího mechanismu, kdy může docházet k rozhodování na základě původu zastupitelů. Dále je to nedostatečná četnost jednání regionálních rad, jež se může souviset s Regionálními radami, které jsou zároveň zastupitelstvem kraje. Mohlo by také docházet k velké politizaci rozhodovacího procesu, kdy se mohou objevit případy upřednostňování jednoho projektu na úkor objektivně lepšího projektu. Je tu velmi malá kontrola ze strany veřejnosti, protože jednání rady jsou neveřejné. Já spatřuji další problém, který se může objevit v novém programovém období v letech 2007 -2013, především v kooperaci mezi kraji jednoho NUTS 2 v rámci jeho Regionálního operačního programu. V předchozím období byl jeden regionální operační program tzv. SROP společný pro všechny kraje, v tomto novém období máme 7 ROPů83, tzn. jeden pro každý region soudržnosti, a proto může nastat koordinační a komunikační problém mezi kraji v rámci jednoho NUTS 2. Přesnou odpověď dostaneme až v průběhu let z konkrétní praxe. Je také dobré zdůraznit, že odstoupení od jednoho SROP a zavedení sedmi ROPů v novém programovacím období lze chápat z politického hlediska, jako jednoznačné posílení postavení krajů potažmo krajské samosprávy v této oblasti vůči centru. Ovšem je otázkou, jestli tohle „vítězství“ krajů, nebude tzv. Pyrrhovo vítězství. Protože z pragmatického hlediska lze říci, že nárůst z původního 1 SROPu na 7 ROPů se projeví především v nárůstu administrativy na vedení ROPu a s tím samozřejmě 82
Wokoun, R., Mates, P.: Management regionální politiky a reforma veřejné správy. Linde, a. s., Praha, 2006, str. 260 – 261. 83 Bez NUTS 2 Praha, která díky své vyspělosti nezapadá pod cíl 1 politiky soudržnost, ale bude moci žádat o dotace v rámci cíle 2 a 3. Proto byl pro Region soudržnost Praha vytvořen tzv. Jednotný programový dokumenty pro cíle 2 a 3.
51
souvisí i nárůst finanční alokace. Dá se předpokládat, že ROPy bude administrovat desetinásobek úředníku, než SROP.
6.3.1. SROP versus Regionální operační programy Jednou z podmínek členství naší republiky bylo vytvoření regionální, krajských územních celků, ke kterým došlo prostřednictvím reformy veřejné správy, pomocí níž mohlo dojít k regionalizaci administrativních systémů pro implementaci strukturálních fondů EU a čerpání peněz z EU. Státy sami si pak určily parametry tohoto sytému, které jsou ovlivněny politickou reprezentací, ale také národní tradicí. V České republice byl z počátku zaveden poměrně silně centralizovaný systém realizace strukturální pomoci z EU. Za tímto postojem je možné vidět malou podporu decentralizace veřejné správy tehdejšími parlamentními politickými stranami, která sice vedla k vytvoření krajských samospráv, ale s omezenými možnostmi. V letech 2004 -2006 byly nastavena pravidla této administrace tak, že zde bylo zavedeno pouze pět operačních programů,84 kdy řízení těchto programů bylo značně centralizované a role krajů v tomto systému omezena. Omezení krajů spočívalo především ve vytvoření jednoho Společného regionálního programu (dále jenon SROP),85 což byl souhrnný dokument zahrnující rozvojové priority sedmi regionů soudržnosti (bez hl. města Prahy), které byly podporovány ze strukturálních fondů EU86 v rámci cíle 1. Převážná část přípravy SROPu byla ponechána v rukou státu a kraje jejich tvoření nemohly příliš ovlivnit. Důležitou roli zde hrál také fakt, že „při tvoření SROPu byly kraje úplně nepolíbený touhle problematikou, kdy jsme vůbec netušili, co je to programování evropských programů a opravdu nás v mnohých věcech ministerští úředníci a odborníci, kteří měli už nějaké zkušenosti, opili rohlíkem.“87 Řídícím
orgánem
SROPu
bylo
Ministerstvo
pro
místní
rozvoj
a
zprostředkujícími subjekty byly sekretariáty regionálních rad, Centrum pro regionální rozvoj a jeho regionální pobočky, regionální kanceláře Czechinvestu a odbor rozvojových programů v cestovním ruchu na MMR. Kraje s touto variantou tak úplně nesouhlasily a prosazovaly variantu sedmi ROPů, protože se obávaly, že přijetím 84
OP Průmyslu a podnikání, OP Infrastruktury, OP Rozvoj lidských zdrojů, OP Rozvoj venkova a multifunkční zemědělství a SROP – Společný regionální operační program. 85 Přestože původní verze Národního rozvojového obsahovala 8 ROPů a šest Sektorových OP a v této podobě ji vláda předala komisi ČR 86 Tato podpora byla poskytovány ze dvou fondů: Evropského fondu regionálního rozvoje (ERDF) a Evropského sociálního fondu (ESF). 87 Viz rozhovor s Marií Černou místohejtmankou kraje Vysočina
52
jednoho centralizovaného SROP může dojít k omezení jejich postavení při aplikaci politiky soudržnosti EU a tím pádem může být ohrožena realizace jejich vlastních regionálních priorit. Zavedením SROP značně posílilo MMR vůči regionům soudržnosti potažmo krajům právě v rámci struktur, které byly pro toto období vytvořené pro koordinaci politiky soudržnosti a strukturálních fondů. Od roku 2005 se pomalu náš stát a kraje začaly připravovat na nové programovací období 2007 – 2013. Klíčovou úlohu přípravy převzal Řídící a koordinační výbor88 (dále jenom ŘKV), jehož statut a jednací řád byl stanoven usneseném vlády č. 245 v roce 2005. Jeho kompetence jsou stanoveny velmi široce. ŘKV „koordinuje přípravu a realizaci programů Evropské unie v oblasti politiky hospodářské a sociální soudržnosti, projednává a doporučuje finanční a věcné změny schválených programů hospodářské a sociální soudržnosti, projednává návrhy a změny procedurálních postupů a pravidel pro realizaci politiky hospodářské a sociální soudržnosti, celkově koordinuje a dohlíží na přípravu zásadních programových dokumentů (zejména Národního rozvojového plánu) pro zpracování Národního strategického referenčního rámce, koordinuje přípravy programových dokumentů, zvláštní pozornost věnuje přípravě programových dokumentů operačního typu, koordinuje systémová opatření nutná pro realizaci politiky hospodářské a sociální soudržnosti (monitorovací a informační systém, institucionální struktury, finanční kontrola apod.), zajišťuje podmínky pro provádění monitorování a hodnocení programů realizovaných v rámci hospodářské a sociální soudržnosti, zajišťuje provázanost koordinačních struktur pro využití prostředků.“89 Výčet kompetencí ŘKV autorka práce uvádí kvůli zásadnímu postavení ŘKV v oblasti přípravy a programování OP. ŘKV lze dnes chápat jako dynamicky se rozvíjející platformu, kde dochází k interakcím mezi státními orgány, zástupci samospráv, odborů, zaměstnavatelských svazů, odborných institucí, nevládních organizací a družstev. I když by se mihlo na první pohled zdát, že výbor má mnoho členů a kraje v něm jsou pouze jednou z řad institucí, není tomu tak. Ze současného počtu 42 členů s hlasovacím právem náleží státním orgánům 19 hlasů a z ostatních členů jsou nejvíce zastoupeny právě regiony soudržnosti, potažmo kraje s 13 hlasy. Municipality, mimo Hl. města Prahy s jedním hlasem, nemají hlasovací právo.90
88
Jeho zákonnou úpravu zavádí zákon o regionálním rozvoji 248/2000, § 18. Usnesení vlády č. 254/2005, působnost výboru. 90 Dočkal, V.(ed.): Regionální politika EU a naplňování principu partnerství. Brno, IIPS, 2006, str. 41. 89
53
Kraje zde zaštiťuje Asociace krajů, která se domluvila s předsedou ŘKV, aby byly oficiálními členy ŘKV všechny kraje ne pouze regiony soudržnosti, jak tomu bylo dříve. Tzn., že kraje zde vystupují samostatně prostřednictvím svých zástupců, ale koordinují navzájem své kroky, kdy většinou před jednání ŘKV probíhá zasedání členů výboru za kraje a snaží se sjednotit svá stanoviska a kroky, aby nebyly předkládány výstupy poze jednotlivých krajů, ale vlastně AK nebo regionů jako celku. Členové ŘKV za kraje jsou buď hejtmani nebo členové řídícího a koordinačního výboru v krajích, kteří jsou v té problematice sběhlí, takže se dá předpokládat značná odbornost těchto stanovisek, která jsou také ŘKV plně respektována. Členové Řídícího koordinačního výboru v jednotlivých krajích při přípravě ROPů spolupracovaly především v rámci daného Regionu soudržnosti a posléze musely svá stanoviska konzultovat a obhajovat, jak v pracovních skupinách ŘKV, tak i vůči ústředním orgánům. Následující graf přibližuje náročný proces přípravy Regionálních operačních programů:
Tab. č. 11:Proces přípravy ROP
Zdroj: www.partnerství-vysocina.cz
54
Na práci přípravy ROPů měly kraje obrovský podíl, celou agendu kolem jejich sestavování si sami řídily a záleželo jenom na dohodě mezi kraji v rámci daného regionu soudržnosti. Lze si položit otázku, do jaké míry je výhodnější sedm ROPů oproti SROP? Nejvíce bojovaly za ROPy ty kraje (regiony), kteří sami tvoří region soudržnosti. Tam je to pro ně úplně ideální pozice. Kde je více krajů tam, tak už to je přece jenom trochu složitější a dohoda mezi nimi na ROP a jeho prioritách v některých oblastech nebyla vůbec jednoduchá. Přesto, lze předpokládat, že z praktického hlediska na rozdíl od SROPu budou veškeré procesy v rámci ROPu probíhat rychleji a příměji. Například, když řídící orgán SROPu pracoval tak, jak se krajům nelíbilo, tak si kraje mohly stěžovat u ministra pro místní rozvoj, teď to má v rukou v podstatě předseda Výboru regionální rady (většinou hejtman), který si rovnou stěžuje u ředitele Úřadu regionální rady. Z toho vyplívá, že vliv krajů na celou administrativu koordinace pomoci v rámci strukturální politiky EU prostřednictvím výboru regionální rady je nesrovnatelně větší. Lze také připustit tezi, že strukturální politika EU obecně může napomáhat v členských státech EU k decentralizaci správy a regionální politiky daného státu91. Přesto je otázkou do jaké míry prosazení 7 ROPů, především díky Hejtmanům za ODS, kteří je prosadili proti vůli sociálně demokratické vládě, je výhodou, protože z praktického hlediska to způsobí především nárůst vyššího množství utracených peněz do administrativy. Nicméně rozhodnutím Hejtmanů, kteří ani nemohli v té době tušit do jakých velkých problémů a rozměrů může jejich rozhodnutí narůst, vznikly ROPy, které jsou si poměrně hodně podobné a mají velmi podobné priority. Podle Černé kdyby zůstal pouze jeden společný regionální operační program, tak by kraje díky svým zkušenostem dokázaly naprogramovat program velmi vhodně pro daný region i v rámci SROPu, a dosáhly by svého tak jako tak a mohlo by zbýt více peněz na projekty. Od faktického ustanovení krajských institucí v lednu 2001, po prvních v krajských volbách v listopadu 2000, se kraje postupně etablovaly v politickém sytému ČR a jejich politická reprezentace se stává relevantními politickými aktéry, jak v regionální politice ČR, tak i vůči vládě, se kterou kraje komunikují zejména prostřednictvím Asociace krajů. Vláda už plně respektuje kraje potažmo AK, jako neopomenutelného partnera a bez jejich stanoviska v oblasti regionální politiky neudělá žádné zásadní kroky. 91
Více k tomu in Dančák, B., Fiala, P., Hloušek, V. (eds.): Evropeizace, nové téma politologického výzkumu. MU, IIPS, 2005, str. 253 – 262.
55
7.
PŮSOBNOST KRAJE
7.1.
Teoretické vymezení pojmu působnost Působností kraje se rozumí oblast, na kterou má určitý kraj vliv. Je tedy schopen
jej v rozsahu svých pravomocí ovlivňovat podle své vůle. Působnost může být dimenzována z hlediska fyzikálního, časově a prostorově. Prostorová působnost je v právu označována jako územní nebo místní působnost. Místní působnost kraje je pak vytyčena územními hranicemi kraje. Časová působnosti kraje je dána obdobím existence kraje na určitém území. Věcná působnost kraje je dána zákonem. Naše zákony považují za základní dělení působnosti na samostatnou a přenesenou. Například R Cogan92 jako primární dělení udává rozlišení na tzv. veřejnoprávní a soukromoprávní správu (působnost). Dále uvádí dělení působnosti na vrchnostenskou (mocenskou) a nevrchnostenskou (pečovatelskou – poskytování služeb). Veřejnoprávní působností pak rozumí činnost uskutečňovanou prostředky veřejného
práva
a
soukromoprávní
působnost
je
pak
realizována
nástroji
skoukromoprávními. Jedná se tedy o rozdělení působnosti založené na rozdílech v metodách. Mocenskou (vrchnostenskou) působností chápe jako vynucování cílů politiky jednostrannými úkony a tyto zásahy kraje pak omezují podřízené subjekty v úmyslu dospět ke stanoveným cílům. Mocenská působnost je skryta především v působnosti přenesené, kterou kraj uskutečňuje a kterou vynucuje právní řád naší republiky. Pečovatelskou působností se rozumí především poskytování služeb k přímému prospěchu adresáta, které mohou být financovány, jak veřejnoprávními tak soukromými prostředky. Poskytování služeb je tak jak samostatnou tak přenesenou působností. Tab. č. 12: Působnost krajské samosprávy v ČR Působnost krajské samosprávy
samostatná - činnost krajů v zájmu VÚSC a jeho občanů
přenesená - úkoly svěřené krajům k výkonu státem
Zdroj: Věra Janková 92
Cogn.,R.: Krajské zřízení. ASPI,s.r.o., Praha, 2004, str. 90 - 92
56
7.2.
Samostatná působnost kraje Samostatná působnost vymezuje hranice samosprávy a je uskutečňována
především krajským zastupitelstvem. Do samosprávné moci krajů patří záležitosti, které jsou taxativně vyjmenovány jako konkrétní pravomoci jednotlivých institucí v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích (především §14, §35, §36 a §59). Obecně lze říci, že kraje v samostatné působnosti pečují především o komplexní územní rozvoj, zejména o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů, dále o uspokojování ochrany a rozvoje zdravých životních podmínek, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělání, ochrany veřejného pořádku a celkového kulturního rozvoje a to vše by mělo být v souladu s místními předpoklady a místními zvyklostmi. Kraj v samostatné působnosti přijímá právní předpisy, které se označují jako obecně závazné vyhlášky kraje, které se uveřejňují ve Věstníku právních předpisů kraje. Kraje při výkonu své samosprávné moci mohou vzájemně mezi sebou spolupracovat. Mohou také spolupracovat s obcemi či územními samosprávními celky jiných států a vstupovat do regionálních seskupené se zahraničními partnery. Obsahem vzájemné spolupráce mohu být ale jen aktivity patřící také do samostatné působnosti kraje. Rozsah samosprávné moci kraje je také vymezen ve zvláštních zákonech93, které se týkají např. školství, památkové péče, územního plánování či podpory regionálního rozvoje. Pokud mluvíme o samostatné působnosti kraje, nesmíme opomenout zdůraznit jeho pravomoci a roli v územním rozvoji kraje. Kraj má ze zákona zabezpečovat jeho komplexní rozvoj. Rozhodující pravomoci jsou v této oblasti jsou svěřeny z části zastupitelstvu kraje a z části radě kraje. Důležitým nástrojem v této oblasti je právě tzv. program rozvoje územního obvodu kraje. Tento program je vypracován na základě analýz a hodnocení úrovně rozvoje vlastního územního obvodu a jeho částí, včetně jeho financování za podmínek, které stanovuje zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a zákon o podpoře regionálního rozvoje. Celou tuto oblast samostatné
93
Například: Zákon č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, ve znění pozdějších předpisů., zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řízení (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje.
57
působnosti kraje můžeme chápat jako jednou z částí regionální politiky státu, kterou se podrobněji zabývá podkapitola Postavení krajů v regionální politice ČR.
7.2.1. Finanční samostatnost kraje Míra autonomie krajské samosprávy a stupeň decentralizace systému jako celku, kromě zákonů upravující kompetence krajů, závisí do značné míry na reálné finanční samostatnosti regionů. Je nutné analyzovat, jak je velká kontrola a dikce centrálních orgánů v této oblasti, a jak se kraje mohou bránit proti neadekvátnímu zasahování ústředních orgánů. Zcela logicky finance obecně představují nejlepší prostředek určitého nátlaku či vydírání, a proto je důležité této možnosti zabránit. Lze tomu předejít tak, že krajským samosprávám budou zajištěny dostatečné finanční prostředky pro jejich činnost, ze kterých si pak kraje sestaví vlastní rozpočty. V současné době kraj získává asi 45 % svých příjmů z daní a poplatků, s čímž kraje nejsou úplně spokojeni, protože by přivítaly změnu zákona o rozpočtovém určení daní tak, aby se jejich příjmy zvedly v souladu s objemem jejich povinností. Do roku 2004 vycházely krajské rozpočty ze zákona o rozpočtovém určení daní, kdy krajů náležela 3,1 % z celostátního výnosu sdílených daní. Po novelizaci tohoto zákona byl podíl krajů stanoven na 8,92 %. Krajům tak byly zvýšeny příjmy, ale na druhou stranu jim přibývají stále nové povinnosti a pro rozvoj kraje již přestátá takové přerozdělení stačit. Velkým problémem samospráv krajů a jejich financování, je stále probíhající státní diktování, kdy ministerští úředníci v centru rozdělují dotace, a tím nutí kraje dělat věci a akce, které ani tolik nepotřebují. Jednoduší a hlavně levnější by bylo, podle Houška (KDU-ČSL), radního pro majetek a finance kraje Vysočina, kdyby obce a kraje peníze dostaly přímo a rozhodovaly o nich na místě. Krajští a obecní zastupitelé vědí lépe, co jejich území potřebuje, než úředník či ministr z Prahy, který obec ani neviděl. Markantní je tento problém se státními dotacemi především v oblasti školství, kde výdaje na školství a především na platy učitelů dosahují skoro poloviny celého rozpočtu kraje. O financování škol v krajích rozhoduje ministerstvo, které pak krajům pošle cílené dotace na oblast školství. Kraje to vidí jako velký problém, který se dotýká také regionální politiky, kdy například ve venkovských oblastech kraje nemohou zrušit venkovské školy a peníze, které by se ušetřily, dát třeba na speciální dopravu žáků, což
58
by bylo ekonomicky výhodnější.94 Autorka práce souhlasí s krajskými zastupiteli, kteří se domnívají, že kraje by dokázaly mnohem efektivněji rozdělit prostředky na financování nejenom škol, ale i obecně. Tehdejší vláda poukazovala na obavy, že by kraje tyto prostředky nevyužily nesprávně, a že by ty peníze radši daly na silnice, než do škol. Podobná situace byla i v oblasti dopravy, kdy kraj nemohl určit, které silnice je nejvhodnější opravit, ale rozhodovalo o tom centrum, prostřednictvím Státního fondu infrastruktury, který pak posílal už předem určené dotace. Nyní už kraj o penězích na své cesty rozhoduje samostatně.
Tab. č. 13: Příklad rozpočtu kraje
Zdroj: Kraj Vysočina 3/2007 94
Viz rozhovor s Ing. Marií Černou, zástupkyní hejtmana a rádní kraje Vysočina
59
7.3.
Přenesená působnost kraje Tzv. přenesenou působnost lze charakterizovat jako jednotný a sjednocovaný
výkon státní správy se závislým rozhodováním, ve kterém existují vztahy nadřízenosti a podřazenosti a zvláštní zákony o jednotlivých úsecích státní správy. Instituce kraje jsou ze zákona povinny zabezpečit úkoly státní správy, které jsou jim svěřeny. Velkou diskuzí už od počátku vzniků krajů je problém financování státní správy. Stát sice převedl a převádí povinnosti v oblasti státní správy na kraje, ale už nebyl a není povinen provést plnou úhradu nákladů na výkon této státní správy. Pouze musí poskytovat příspěvek na tyto náklady. Zákon o krajích doslova říká, „kraj obdrží ze státního rozpočtu příspěvek na výkon v přenesené působnosti. Výši příspěvku stanoví Ministerstvo financi po projednání s ministerstvem.“95 Při výkonu přenesené působnosti může vydávat kraj nařízení kraje jako právní předpisy kraje, ale musí se také řídit usneseními vlády a směrnicemi ústředních správních orgánů. Instituce kraje jsou pak na úseku přenesené působnosti podřízeny příslušnému ministerstvu, které řídí výkon státní správy vydáváním právních předpisů a směrnic. Dále příslušné ministerstvo přezkoumává rozhodnutí kraje vydaná ve správním řízení a kontroluje výkon státní správy institucemi kraje. Důležité postavení mezi resortními ministerstvy a jinými ústředními orgány zaujímá Ministerstvo vnitra, které koordinuje státní správu prováděnou kraji, a to především prostřednictvím vydávání směrnic a instrukcí ministerstvy a jinými ústředními správními úřady. Dále kontroluje dodržování usnesení a opatření vlády v činnosti institucí kaje a organizuje porady ředitelů krajských úřadů. Při výkonu státní správy se kraje musí řídit nejenom zákonem o krajích, ale i zákony96, které se týkají životního prostředí, provozu na pozemních komunikacích či odpadů.
7.4.
Vztahy mezi kraji a obcemi Současná právní úprava krajů a obdobně i obcí je založena na respektování
autonomie samosprávného postavení obcí, což znamená, že krajům a jejich institucím je 95
§ 29, čl. 2 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích Je to zákon č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 38/1995 Sb., o technických podmínkách provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů. 96
60
přiznáno postavení vyšší, nikoliv však nadřízené samosprávy. Tento zvolený autonomní princip vztahů mezi obcemi a kraji v oblasti samosprávy naplňuje jak ústavně právní předpoklady, tak i obsah a záměry tzv. Evropské charty místní samosprávy97. Zohlednění charty se projevuje i v jednotlivých řešeních konkrétní dělby samosprávné moci mezi kraje a obce, a to konkrétně v rámci tzv. principu subsidiarity98 – kdy vyšší úroveň samosprávy má vykonávat jen tu správu, kterou je nezbytně nutné vykonávat. Obecně lze tedy říci, že v oblasti samostatné působnosti nemohou kraje zasahovat do působnosti obcí a naopak, a stejná působnost nemůže být vykonávána současně působností kraje a obce. Jestliže je krajům stanovena kontrolní pravomoc vůči obcím, jde u krajů vždy o výkon v přenesené působnosti, v rámci které vykonává státní správu. Instituce krajů mohou zasahovat do samostatné působnosti obcí, pouze pokud to vyžaduje ochrana zákona. Kraje jsou povinny, pokud je to možné, předem projednat s obcemi opatření dotýkající se jejich působností. Ovšem zákon už nestanovuje, kdy to možné je a kdy není. Instituce kraje také poskytují na požádání bezplatně údaje a informace obcím pro výkon jejich působnosti a naopak.
97
Evropská charta místní samosprávy byla přijata 15. října 1985 Radou Evropy ve Štrasburku a nabyla platnosti k 1. září 1988. ČR ji podepsala 28. května 1998 a po její ratifikaci vstoupila v platnost 1. září 1999. Charta upravuje základní otázky postavení a poslání místní samosprávy. Charta jmenovitě upravuje ústavní a zákonné základy místní samosprávy, definuje pojem místní správa a její rozsah, vymezuje ochranu hranic místních správních jednotek, stanovuje správní struktury a zdroje k plnění úkolů místních společenství, stanovuje podmínky odpovědnosti na místní úrovni, zakládá správní dozor nad činností místních společenství, charakterizuje finanční zdroje místních společenství, stanovuje právo místních společenství se sdružovat a zajišťuje právní ochranu místní samosprávy. Většina ustanovení Charty je už promítnuta v našem právu. V případě rozdílů v naší zákonné úpravě a úpravě v Chartě má přednost úprava Charty. Charty byla přijata jako sdělení č. 181/1999 Sb., o přijetí Evropské charty místní samosprávy. 98 Princip subsidiarity upravuje čl. 4 odst. 3 Charty, který uvádí: „Odpovědnost za věci veřejné obvykle ponesou především ty orgány, které jsou občanovi nejblíže. Jinému orgánu se odpovědnost svěří tam, kde to odpovídá v rozsahu a povaze úkolu a požadavku efektivnosti a hospodárnosti.“
61
8.
POLITICKÉ INSTITUCE KRAJE Mezi politické instituce působící v krajské politice patří zastupitelstvo kraje,
které jako jediné disponuje přímým demokratickým mandátem, rada kraje a hejtman. Zastupitelstvo kraje můžeme chápat jako krajský parlament a do jeho nejdůležitějších kompetencí
spadá
schvalování
krajského
rozpočtu,
rozhodování
o
větších
majetkoprávních transakcích kraje či rozhodování v otázkách, které se týkají územního obvodu a rozvoje kraje. Rada kraje je výkonnou institucí kraje v oblasti samostatné působnosti, ve věcech přenesené působnosti může rozhodovat, jen stanoví-li tak zákon. Hejtman kraje zastupuje kraj navenek a je volen a odvoláván zastupitelstvem kraje. Jedinou institucí kraje, která je uvedena v naší Ústavě je zastupitelstvo kraje, kterému Ústava garantuje právo rozhodovat ve věcech kraje, označení držitele mandátu v zastupitelstvu jako člena zastupitelstva, délku jeho funkčního období a možnost zkrácení tohoto období vyhlášením předčasných voleb, dále způsob stanovení jeho působnosti a právo zastupitelstva vydávat obesně závazné vyhlášky.
Zastupitelstvo kraje99
8.1.
Termín zastupitelstvo v územní správě se v názvoslovné terminologii, od vzniku samostatného Československa v roce 1918 až po dnešní stav, v průběhu let měnil s přihlédnutím na dobovou politickou situaci. Od roku 1919 pracovala u nás obecní zastupitelstva. Zákon č. 330/1920 Sb. počítal s župními zastupitelstvy a okresními výbory. Zákon o novém politickém a správní uspořádání republiky v roce 1927 zavedl okresní a zemské zastupitelstvo. Na základě dekretu prezidenta republiky100 z roku 1945 se přešlo k místním, okresním a zemským národním výborům. Zákonem č. 280/1948 Sb. byly zavedeny krajské národní výbor. Zákon o obcích101 v roce 1990 obnovil obecní zastupitelstvo. Zákon č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech použil terminologické novum – okresní shromáždění. Zákon o krajích102 z roku 2000 potom nově zřídil zastupitelstvo kraje. Zastupitelstvo kraje tvoří jeho zastupitelé, jejichž počet závisí na počtu obyvatel daného kraje. Nejmenší kraje s počtem obyvatelstva do 600 tis. mají 45 členů, středně 99
Zákon č. 129/200 Sb., o krajích (krajské zřízení) Dekret prezidenta republiky č. 18/1945 Úř. věst. 101 Zákon ČNR č. 367/1990 Sb. 102 Zákon č. 129/2000 Sb. 100
62
velké kraje od 600 tis. do 900 tis. obyvatel mají 55 členů a největší kraje s počtem obyvatel nad 900 tis. obyvatel mají 65 zastupitelů. Mandát člena zastupitelstva vzniká jeho zvolením a složením slibu zastupitele. Každý člen zastupitelstva má při výkonu své funkce právo: •
Právo iniciativy – tzn. předkládat zastupitelstvu, radě, výborům a komisím návrhy na projednání.
•
Právo interpelace – tzn. právo vznášet dotazy, připomínky a podněty na radu, předsedy výborů apod.
•
Právo na informace – tzn. požadovat od zaměstnanců kraje, kteří jsou zařazeni do krajského úřadu informace ve věcech, které se týkají výkonu jeho funkce. Zastupitel je povinen zúčastnit se zasedání zastupitelstva a jiných orgánů kraje,
jejichž je členem, plnit uložené úkoly a hájit zájmy občanů kraje, zákon však už nestanovuje sankce za porušení těchto povinností. Zastupitel kraje nesmí zároveň pracovat na ministerstvu, krajském úřadě či obecním úřadě.103
8.1.1. Kompetence zastupitelstva Zastupitelstvo rozhoduje převážně ve věcech, které spadají do samostatné působnosti kraje. Ve věcech přenesené působnosti rozhoduje pouze v případech, stanoví-li tak zákon. Zastupitelstvo kraje má ze zákona stanovené pravomoci, které můžeme rozdělit do několika okruhů takto:
Tab. č. 14: Kompetence zastupitelstva kraje Pravomoci zastupitelstva kraje
Práva a povinnosti
právo předkládat návrhy zákonů Poslanecké sněmovně a právo - vztažené k celostátní legislativě předkládat návrhy Ústavnímu soudu na zrušení právních předpisů, má-li za to, že jsou v rozporu se zákonem. - vlastní normotvorby
právo vydávat obecně závazné vyhlášky kraje
- týkající se rozvoje kraje
právo koordinovat rozvoj územního obvodu, schvalovat programy rozvoje kraje a zajišťovat jejich realizaci a kontrolovat jejich plnění. Schvalovat územně plánovací dokumentaci kraje. Schvalovat koncepce rozvoje cestovného ruch na území kraje a zajišťovat jejich realizaci a plnění. Dále má právo stanovit rozsah základní dopravní obslužnosti pro území kraje.
- v oblasti regionální a mezinárodní spolupráce
právo rozhodovat o spolupráci kraje s jinými kraji a o mezinárodní spolupráci.
103
Více in § 5 zákona o volbách do zastupitelstev krajů č. 130/2000 Sb.
63
- rozpočtová
právo schvalovat rozpočet kraje a schvalovat závěrečný účet kraje
- kreační
právo volit zástupce krajů do regionálních rad regionů soudržnosti. Právo volit a odvolávat hejtmana, jeho náměstky a další členy rady z řad svých členů a odvolávat je z funkce. Právo stanovit počet uvolněných členů rady. Právo zřizovat a rušit výbory, jakož i volit a odvolávat jejich předsedy a členy. Právo delegovat zástupce kraje na valnou hromadu obchodní společnosti a do jejich ostatních orgánů, ve kterých má kraj majetkovou účast. Právo rozhodovat o založení a rušení právnických osob, příspěvkových organizací a organizačních složek kraje.
- vlastní sebeorganizaci
právo rozhodovat o odměnách neuvolněných zastupitelů. Právo stanovit zásady pro poskytování cestovních náhrad členů zastupitelstva a rozhodovat o peněžitých plněních spojených s výkonem funkce členů výborů, komisí a zvláštních orgánům fyzickým osobám, které nejsou členy zastupitelstva
- (funkce) ceremoniální
právo udělovat ceny kraje
- majetkoprávní
právo rozhodovat o nabytí a převodu nemovitých věcí. Právo rozhodovat o poskytování věcných a peněžitých darů v hodnotě nad 100 000 Kč. Právo poskytovat dotace občanských sdružením, humanitárním organizacím a jiným právnickým osobám působícím na území kraje v oblastech stanových zákonem v hodnotě nad 200 000 Kč. Právo poskytovat také dotace obcím z rozpočtu kraje a kontrolovat jejich využití. Právo vzdání se práva a prominutí pohledávky vyšší než 200 000 Kč. Právo na zastavení movitých věcí nebo práv v hodnotě vyšší než 200 000 Kč a na zastavení nemovitostí. Právo vydávat komunální dluhopisy a jiná práva stanovená zákonem
- ostatní
právo a povinnost plnit další úkoly stanovené zákonem
Zdroj: Věra Janková dle zákona o krajích a Balík S., Kyloušek,J. ) (2005)
V úvodu kapitoly jsem se zmínila, že zastupitelstvo kraje lze chápat jako krajský parlament. Je ale otázkou do jaké míry lze krajské zastupitelstvo přirovnat k parlamentnímu shromáždění. Mají podobné kompetence, kdy zastupitelstvo schvaluje rozpočet kraje, volí vládu kraje, má právo zákonné iniciativy vůči Poslanecké sněmovně, vydává krajské obecně závazné vyhlášky a zřizuje výbory, jako své poradní a kontrolní orgány. Přesto krajské zastupitelstvo nelze s určitostí srovnávat s parlamentním shromážděním. Myslím si, že krajské zastupitelstvo má blíže k municipalitě a k městům, než k parlamentu. A to především kulturou jednání, vztahy mezi zastupiteli a v kontaktu s občany, kdy zastupitelé potažmo především ti uvolnění, což je obvykle celá rada, jsou v denním styku s občany díky různým ceremoniálním funkcím, kdy radní a hejtmané bývají často čestnými předsedy různých místních sdružení, spolků apod.
64
8.1.2. Jednání zastupitelstva Jednání zastupitelstva upravují paragrafy 39 až 45 zákona č. 129/200 Sb., o krajích. Zastupitelstvo kraje jedná nejméně jednou za tři měsíce. Zasedání zastupitelstva kraje svolává písemně Hejtman, který je většinou i řídí a je povinen svolat jeho jednání, pokud o to požádá alespoň jedna třetina zastupitelstva. Zasedání zastupitelstva je veřejné a krajský úřad je povinen zveřejnit informace o místě, době a navrženém programu připravovaného jednání zastupitelstva nejméně 10 dní předem na úřední desce. Navržený program jednání zastupitelstva má za úkol připravit rada a na začátku zasedání zastupitelstva mu ho předkládá ke schválení. Zasedání se mohou účastnit také členové centrální vlády, poslanci a senátoři. Zastupitelstvo je usnášeníschopné pokud je na jeho zasedání přítomna nadpoloviční většina všech jeho členů. K platnému usnesení či rozhodnutí přijatého zastupitelstvem je potřeba souhlasu nadpoloviční většiny všech členů zastupitelstva. Pokud se zastupitelstvo kraje nesejde ke svému jednání po dobu delší než je šest měsíců tak, aby bylo usnášeníschopné, nebo nezvolí-li zastupitelstvo hejtmana do šesti měsíců ode ne, kdy byl Hejtman odvolán nebo se funkce vzdal, Ministerstvo vnitra zastupitelstvo rozpustí a vyhlásí nové volby. K rozpuštění zastupitelstva a zvolení nového může také dojít v případě klesne-li počet zastupitelstva o více než polovinu oproti počtu stanovaném zákonem a nejsou-li náhradníci.
8.2.
Rada kraje Rada kraje je výkonnou institucí krajské samosprávy. Ve věcech přenesené
působnosti může rozhodovat pouze v případech, stanoví-li tak zákon. Rada sice podle platného českého práva není nejdůležitějším orgánem kraje (viz. Ústava ČR čl. 101 odst. 2), přesto její praktická činnost ve vztahu k zastupitelstvu kraje posiluje její postavení mezi institucemi kraje a těžiště činnosti kraje lze skutečně spatřovat právě v radě a to především v praxi, kdy naprostá většina návrhů projednávaných zastupitelstvem kraje je předkládána radou.104 Lze tedy odvodit, že v otázkách politických, tedy vládně-politických, je rada určující institucí, která často stanovuje 104
Cogan, R.: Krajské zřízení. ASPI, s.r.o., Praha, str. 173
65
trendy a obrysy dalšího směřování činnosti kraje. Je to dáno také tím, že ve většině případů jsou všichni radní uvolněni a každý má na starosti určitý resort. Kdyby byl například uvolnění pouze hejtman a celého zastupitelstvo neuvolněné, jednalo by se o vláda úřadu, protože samospráva by neměla příliš vliv velký na chod kraje. Rada je především exekutivním orgánem. Nemusí být finálním výkonným orgánem, ale jakýmsi garantem výkonu, kdy rada uskutečňuje usnesení zastupitelstva kraje, tzn. že zabezpečuje plnění jeho rozhodnutí v samostatné působnosti. Ostatní instituce kraje realizují usnesení zastupitelstva, pokud mu to určí právě zastupitelstvo nebo rada. Rada pak jako výkonný orgán určí krajský úřad nebo jeho odbor, komisy rady, hejtmana či jeho náměstky, aby vykonali uložené rozhodnutí. Rada je volena ze středu zastupitelstva a zastupitelé ji volí s vědomím, že rada bude určovat krajskou politiku, proto jejímu zvolení často předcházejí klasická povolební vyjednávání. Rady jsou budˇ devíti či jedenáctičlenné v závislosti na počtu obyvatel daného kraje.105
8.2.1. Jednání rady Rada se schází ke svým schůzím podle potřeby. Pokud je potřeba, může rada k jednotlivým bodům jednání přizvat i člena zastupitelstva nebo jiné osoby. K platnému usnesení rady je potřeba nadpoloviční většina všech členů rady. Rada připravuje návrhy a podklady pro jednání zastupitelstva a zabezpečuje plnění jím přijatých usnesení a podává na každém zasedání zastupitelstva kraje zprávu o své činnosti, protože její jednání jsou neveřejná. Což je jedena z hlavních třetích ploch mezi zastupitelstvem a radou, kdy zastupitelé, zejména ti opoziční, mohou mít pocit nedostatečné informovanosti a kontrolovatelnosti rady. V praxi dochází ke střetům mezi radou a zastupitelstev například v případech, kdy rada v rámci urychlení procesů, z naprosto praktických důvodů sama rozhodne o nějakém rozpočtovém opatření kraje. Tyto rozpočtová opatření se týkají většinou formálních úprav rozpočtu spočívajících v tom, že přijdou od státu peníze (dotace) přesně dopředu určené k nějakému využití a rada je jenom posune rozhodnutím do nějaké kapitoly. Významná rozhodnutí Rady, která mají dopad na regionální politiku kraje typu programových dokumentů, nebo zásadních změn v řídících strukturách, je možno
105
Počet členů rady v krajích do 600 tis. obyvatel činí devět a nad 600 tis. obyvatel jedenáct.
66
projednávat na tzv. pracovních zastupitelstev, kdy se svolávají všichni zastupitelé, kteří jsou s danou problematikou seznámeni. Jde především o to, „aby tyto zásadní záležitosti šly napříč politickým spektrem, což je důležité pro udržitelnost, aby i když se změní politická reprezentace po krajských volbách, tak aby některé věci byly pevně zakotveny a nešlo jenom o krátkodobý efekt.“106
Tab. č. 15: Kompetence Rady Kraje
Pravomoci Rady kraje - v hospodářské oblasti
- kreační
- týkající se činnosti Krajského úřadu v oblasti samostatné působnosti - týkající se petiční a návrhové oblasti - normotvorné
- majetkoprávní
- statní
Práva a povinnosti právo zabezpečovat hospodaření podle schváleného rozpočtu a provádět rozpočtová opatření v rozsahu svěřeném zastupitelstvem. právo stanovovat počet zaměstnanců kraje zařazených do krajského úřadu. Na návrh ředitele krajského úřadu jmenovat a odvolávat vedoucí krajského úřadu. Zřizovat a zrušovat podle potřeby komise rady. Dále právo vykonávat zakladatelské a zřizovatelské funkce ve vztahu k právnickým osobám, organizačním složkám kraje a další práva stanovená zákonem. právo ukládat krajskému úřadu úkoly v oblasti samostatné působnosti a kontrolovat jejich plnění a právo přezkoumávat opatření přijatá krajským úřadem v samostatné působnosti. právo stanovovat pravidla pro přijímání a vyřizování petic a stížností. Povinnost vyřizovat návrhy, připomínky a podněty obcí a právnických osob z územního obvodu kraje a projednávat a řešit návrhy, připomínky předložené jí členy zastupitelstva nebo komisemi rady právo vydávat nařízení kraje právo rozhodovat o poskytování dotací občanským sdružením, humanitárním organizacím a jiným právnickým a fyzickým osobám působící v oblastech stanovené zákonem do výši 200 000 Kč. Dále rozhoduje o vzdání se práva a prominutí pohledávky nepřevyšující 200 000 Kč, o nabytí a převodu peněz movitých věcí na kraj včetně peněz, o poskytování věcných a finančních darů do 100 000 Kč. Dále i jiné práva stanovené zákonem. rada má právo rozhodovat v ostatních záležitostech, které patří do samostatné působnosti kraje, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu nebo pokud se je zastupitelstvo nevyhradilo
Zdroj: Věra Janková dle zákona o krajích a Balík, Koloušek (2006)
106
Viz. rozhovor s M. Černou
67
8.3.
Hejtman Hejtman má výsadní postavení při zastupování a jednání kraje. Je vnímán jako
individuální hlava kraje. Je volen z řad zastupitelů po krajských volbách, kdy o jeho zvolení rozhoduje koaliční jednání vítězných stran. Po obou dosud proběhnutých krajských volbách se politické strany dohodly na principu, že vítězná strana získává post hejtmana. Za výkon své funkce je odpovědný zastupitelstvu a rada mu může ukládat úkoly jen v rozsahu své působnosti. Společně se svým náměstkem (většinou resortním radním) vidimuje právní předpisy kraje. Potenciálně silné jsou kompetence hejtmana vůči řediteli krajského úřadu, jemuž stanovuje plat a ukládá úkoly. Avšak jeho vliv na jeho ustanovení do funkce není úplný. Sice ho může vybrat, ale v praxi tento výběr probíhá především na základě jednání krajské koalice, dále ho pak jmenuje a odvolává, ale se souhlasem ministra vnitra. Ačkoliv je toto ustanovení ospravedlnitelné kvůli souběhu státní správy a samosprávy v jednom úřadu, který ředitel krajského úřadu zaštiťuje, jde o problematické ustanovení. Po volbách a změně politické reprezentace totiž nemusí mít nová rada svobodný prostor pro výměnu ředitele, pokud s tím nesouhlasí ministr vnitra.107 Odpovídá za včasné objednání přezkoumání hospodaření kraje za uplynulý rok a za informování občanů o činnosti kraje. V současné době probíhá informování občanů především prostřednictvím internetových stánek krajů, které mají čím dál lepší úroveň. Hejtman svolává a řídí jak zasedání zastupitelstva tak rady, což je potenciálně velmi silný politický nástroj, protože možnost určovat agendu, o které se bude jednat a stanovovat pořadí jednotlivých bodů jednání, často může vést k předem rozhodnutému výsledku jednání či aspoň jeho ovlivnění. Například důležité body jednání mohou být zařazeny až na konec jednání, kdy už je patrná únava přítomných nebo už tam nejsou novináři. Podobně významná kompetence hejtmana je jeho právo pozastavit výkon usnesení rady, pokud se domnívá, že je nesprávné. Poté ho musí předložit k rozhodnutí zastupitelstvu na jeho nejbližším jednání. Zde by to mohlo být důležité zejména v případě, když by jeho strana neměla většinu v Radě.
107
Balík,S., Koloušek, J. (eds.): Krajské volby v České republice. MU IIPS, Brno, 2005, str. 24.
68
9.
VOLEBNÍ SYTÉM PRO VOLBY DO KRAJŮ108 Jedinou politickou institucí kraje působící v krajské politice, která disponuje
přímým demokratickým mandátem, je krajské zastupitelstvo. Volby do něj se konají každé čtyři roky, tajným hlasováním na základě všeobecného, rovného a přímého volebního práva, podle zásad poměrného zastoupení. Volby probíhají ve dvou dnech a vyhlašuje je prezident republiky nejpozději 90 dnů před jejich konáním. Právo volit do zastupitelstva má každý občan ČR, který dosáhl věku nejméně 18 let a je přihlášen k trvalému pobytu v obci, která náleží do daného obvodu kraje. Pasivní volební právo je totožné s aktivním právem. Hlasování se koná tradičním způsobem, prezenční upravovavou lístků. Jiné druhy hlasování jako korespondenční či internetové nejsou přípustné. Volič si zvolí ze stranických kandidátek právě jednu, na které může zaškrtnout až čtyři preferenční hlasy, nemá ale možnost kumulování preferenčních hlasů ani možnost panašování. Jedná se tedy o model vázané kandidátní listiny. Druhým typem kandidátní listiny je metoda přísně vázané listiny, která neumožňuje jakoukoliv personifikovanou volby109 a ve třetím modelu, tzv. volné kandidátní listiny, volič rozděluje své hlasy mezi kandidátní listiny neomezeně. Tento typ volné kandidátní listiny je používán v našich obecních volbách, kdy volič může vybrat pouze stranu, jenom kandidáty či kombinaci strany a kandidátů. Lze si položit otázku, zda by model volné kandidátní listiny nebyl vhodnější i pro krajské volby, kdy volič může mít pocit větší možnosti výběru a rozhodování, čímž mu připadne, že má větší prostor něco ovlivnit, což může zvýšit jeho aktivitu a následně i zvětšit volební účast. Jak už bylo výše řečeno, pro krajské volby je používán systém poměrného zastoupení. Možnou jeho alternativou je většinový systém, kdy by se v krajích vytvořily volební obvody takové velikosti, které by umožňovaly možnou osobní znalost kandidáta. „Při zachování 45 až 65 křesel v zastupitelstvu se dají vytvořit obvody s 10 000 až 20 000 tisíci obyvatel.“110 Čím by se mohla vytvořit osobnější vazba mezi voličem a „jeho“ zastupitelem. Je potřeba ale zdůraznit, že mezi důležité nevýhody aplikace tohoto systému v krajích by patřila atomizace názorů a zájmů zastupitelů, kdy každý zastupitel by prosazoval zájmy zejména svého obvodu. Jelikož z politologického
108
Zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů. Tento typ přísně vázané kandidátní listiny je používán např. v parlamentních volbách v Nizozemí. 110 Cogan., R.: Krajské zřízení. ASPI,s.r.o., Praha, 2004, str. 107 109
69
hlediska je potřeba preferovat především funkčnost daného politického systému, autorka práce nepovažuje většinový volební systém za vhodný pro volby do VÚSC. Z hlediska teorie volebních systémů jsou důležité čtyři základní sledované faktory – proměnné: velikost volebního obvodu, uzavírací klausule, volební formule a počet a charakter skrutinií. Přestože velikost volebního obvodů je klíčovým faktorem, protože „počet mandátů přidělovaných ve volebním obvodě má silnější dopad na proporcionalitu, než jakékoli další faktory“111, tak v krajských volbách nehraje zásadní roli, protože celé území kraje je jedním volebním obvodem. Poslanci ODS a ČSSD počítali v jejich návrhu volebního zákona z roku 2000, že každý kraj by byl rozdělen ještě na volební obvody, k tomu však nedošlo. Uzavírací klausule (UK) nám udává kolik je potřeba procent hlasů, aby se daná politická strany mohla zúčastnit přepočítání hlasů (skrutinia). Po počátečních třech volbách je UK schopna fixovat počet stran na nějakém stabilním počtu. Pro volby do krajů je stanovena na pěti procentech, jak pro politické strany, tak pro koalice, čímž dochází k částečné eliminaci malých stran a k zabránění přílišné atomizaci krajské politické scény, která by mohla vést k vytváření neakceschopných koalic. Přirozená uzavírací klausule je v krajích závislá na počtu rozdělovaných mandátů a zvolené metodě dělitelů:
Tab. č. 16: Přirozená uzavírací klausule v krajích počet mandátů
45
55
65
Sainte-Laguë
2,2%
1,8%
1,5%
Upravený Sainte-Laguë
3,1%
2,5%
2,2%
D´Hondt
2,2%
1,8%
1,5%
upraven D´Hondt
3,2%
2,6%
2,2%
Imperiali
4,4%
3,6%
3,1%
Zdroj: Cogan, C. (2004)
Volební formule (VF) nám matematickou metodou určí kolik získá strana mandátů v zastupitelstvu kraje na základě získaných počtu hlasů. Rozlišujeme dva
111
Opis citace in Novák, M., Lebeda, T.:Volební a stranické systémy ČR v mezinárodním srovnání. A. Čeněk, Pelhřimov, 2004, str. 27.
70
základní typy VF a to volební dělitele112 a kvóty.113 Pro volby do krajských zastupitelstev je používán český unikát tzv. modifikovaný d´Hondtův dělitel, jinak tzv. Koudelkova formule – řada 1,41, 2, 3, 4…. Jedná se o metodu, která je založena na řadách čísel, kterými se postupně dělí dosažený počet hlasů v jednom skrutiniu. Mandáty pak připadnou největším takto dosaženým podílům až do obsazení všech křesel. Všechny podíly se tedy seřadí sestupně podle velikosti a vypracuje se seznam tolika podílů, kolik je členů zastupitelstva. V případě, že se dva či více podílů sobě rovnají, je pro pořadí rozhodující celkový počet hlasů pro daný politický subjekt, a je-li i tento podíl rovný, rozhodne o pořadí podílu los. Mandáty jsou přidělovány kandidátům podle pořadí, jak jsou uvedeny na hlasovacím lístku. Pokud některý z kandidátů získá nejméně 10 % preferenčních hlasů z celkového počtu platných hlasů, připadne mu přednostně mandát. Modifikovaný D´Hondtův dělitel je výsledkem dohody poslanců za ČSSD (požadovali D´Hondtův dělitel) a ODS (navrhovali dělitel Imperiálu), který byl zaveden pro volební systém do Poslanecké sněmovny, aby znevýhodnil menší politické strany, protože „čím jsou volební obvody menší, tím se modifikovaný d´Hondt blíží více účinkům dělitele Imperiali.“114l Tato volební formule byla zrušena Ústavním soudem v roce 2001 pouze pro vdoolby PS a pro volby do krajů byla ponechána. Komparaci metody dělitele D´Hondta a modifikovaného dělitele D´Hondta jsem provedla jejich aplikací na výsledky voleb do zastupitelstva kraje Vysočina v roce 2004. Do zastupitelstva tam kandidovalo celkem 12 politických subjektů – procenta hlasů: ODS (29,5%), KSČM (21,0%), KDU-ČSL (20,5%), ČSSD (13.3%), SNK (7,1%), NEZ (3%), SZ + US-DEU (2,7 %), PB (0,8 %), SŽJ (0,8 %), MDS (0,7 %), RMS (0,3 %) a DS (0,3 %). Do zastupitelstva se dostalo prvních pět stran. Pro možnou větší přehlednost, budu komparovat procenta hlasů, nikoli počty hlasů. Pro demonstrativní příklad postačí vypočítat podíly pro první čtyři dělitele.
112
Existuje D´Hondtův dělitel – řada 1, 2, 3, 4,…, dělitel Sainte – Lague: řada 1, 3, 5, 7,…, Modifikovaný dělitel Sainte – Lague: řada 1,4, 3, 5, 7,…, dělitel Imperialy – řada 2, 3, 4, 5,…, Dánský dělitel – řada 1, 4, 7, 10 a modifikovaný d´Hondtův dělitel – řada 1,42, 2, 3, 4,… 113 Mezi volební kvóty patří Hareova kvóta, Hare-Niemeyerova formule, Hagenbach-Bischoffova kvóta, Dropova kvóta a kvóta Imperial. Volební kvóty jsou všechny velmi poměrné a disproporcionalita se mírně zvětšuje s „n“. 114 Novák, M., Lebeda, T.:Volební a stranické systémy ČR v mezinárodním srovnání. A. Čeněk, Pelhřimov, 2004, str. 34.
71
Tab. č. 17: Dělení metodou D´Hondt ODS
KSČM
KUDČSL
ČSSD
SNK
NEZ
SZ + US-DEU
PB
SŽJ
MDS
RMS
DS
% hlasů
29,5
21
20,5
13,3
7,1
3
2,7
0,8
0,8
0,7
0,3
0,3
dělitel 1 dělitel 2 dělitel 3
29,50 14,75 9,83
21,00 10,50 7,00
20,50 10,25 6,83
13,30 6,65 4,43
7,10 3,55 2,37
3,00 1,50 1,00
2,70 1,35 0,90
0,80 0,40 0,27
0,80 0,40 0,27
0,70 0,35 0,23
0,30 0,15 0,10
0,30 0,15 0,10
dělitel 4
7,38
5,25
5,13
3,33
1,78
0,75
0,68
0,20
0,20
0,18
0,08
0,08
Tab. č. 18: Dělení metodou modifikovaného D´Hondta ODS
KSČM
KUDČSL
ČSSD
SNK
NEZ
SZ + US-DEU
PB
SŽJ
MDS
RMS
DS
% hlasů dělitel 1,42 dělitel 2 dělitel 3
29,5
21
20,5
13,3
7,1
3
2,7
0,8
0,8
0,7
0,3
0,3
20,77 14,75 9,83
14,79 10,50 7,00
14,44 10,25 6,83
9,37 6,65 4,43
5,00 3,55 2,37
2,11 1,50 1,00
1,90 1,35 0,90
0,56 0,40 0,27
0,56 0,40 0,27
0,49 0,35 0,23
0,21 0,15 0,10
0,21 0,15 0,10
dělitel 4
7,38
5,25
5,13
3,33
1,78
0,75
0,68
0,20
0,20
0,18
0,08
0,08
Zdroj: Věra Janková dle www.volby.cz
Z výpočtů v tabulkách vyplývá, že modifikovaný D´Hondtův dělitel způsobí, že je potřeba více hlasů k zisku prvního mandátu, než u klasického D´Hondta, čímž zvýhodňuje větší politické strany na úkor malých. Podle Lebedy důležitou úlohou při charakteristice této formule hraje velikost volebních obvodů, ve kterých je aplikována. Čím jsou VO menší, tím se modifikovaný D´Hondt blíží více účinkům dělitele Imperiali. Naopak zvětšením volebních obvodů se tato formule více přiklání k tradičnímu D´Hondtovi děliteli.
9.1.
Kandidátní listiny a hlasovací lístky Kandidátní listiny mohou podávat pouze registrované politické strany a politická
hnutí a jejich koalice, zákon nepřipouští kandidaturu jednotlivých nezávislých kandidátů, naproti tomu ve volbách do obecních zastupitelstev mohou kandidovat jak nezávislí kandidáti, tak sdružení nezávislých kandidátů pokud seženou podporu vyjádřenou podpisy voličů, kterých musí být v počtu odpovídajícím 7 % celkového počtu obyvatel. Kandidátní listina musí obsahovat název kraje, daného politické subjektu a jeho složení. U každého kandidátu musí být uvedeny jeho iniciály, povolání a bydliště.
72
Pokud kandidát kandiduje bez politické příslušnosti či za jiná politický subjekt, musí to tam být uvedeno. Na kandidátní listině může být uvedeno nejvýše o 5 kandidátů více, než kolik je křesel v zastupitelstvu daného kraje. Kandidátní listinu strany podává zmocněnec daného politického subjektu, který nemůže být zároveň jeho kandidátem, nejpozději 66 dnů přede dnem voleb krajskému úřadu. Ten odevzdané kandidátky přezkoumá, zda neobsahují nějaké nesrovnalosti. Pokud nějaké najde snaží se sjednat jejich nápravu. Po registraci kandidátek zajistí krajský úřad tisk hlasovacích lístků, které nejpozději tři dny před volbami musí být rozdány voličům.
9.2.
Vznik a zánik mandátu Mandát člena krajského zastupitelstva vzniká zvolením, ke kterému dojde
ukončením hlasování. K zániku mandátu dochází ukončením hlasování v nových volbách, pokud zastupitel odmítne složit slib člena zastupitelstva, dále jestliže se rozhodne abdikovat na svoji funkci či ztráty volitelnosti.115 Na uprázdněné křeslo v zastupitelstvu kraje nastupuje náhradník z kandidátní listiny téhož politického subjektu, který se stává zastupitelem následující den poté, co zanikl mandát zastupitele, za něhož náhradník nastupuje. Není-li náhradník, zůstane mandát volný do konce funkčního období zastupitelstva. Pokud byla zrušena politická strana či politické hnutí, za které má náhradník nastoupit, náhradník nenastupuje vůbec a mandát zůstává neobsazen do konce funkčního období.
9.3.
Volební orgány Volební orgány zabezpečují technickou a administrativní přípravu a průběh
voleb. Patří mezi ně Státní volební komise, která koordinuje přípravu, organizaci, průběh, provedení voleb a vyhlašuje celkové výsledky krajských voleb, Ministerstvo vnitra řídí především technickou stránku voleb a zajišťuje tisk volebních letáků, vydává seznam registrovaných politických subjektů, který pak poskytuje krajským úřadům, aby mohly registrovat kandidátní listiny. Český statistický úřad zajišťuje dostupnost a
115
Dále úmrtím zastupitele, neslučitelnosti jeho funkce a jeho pravomocném odsouzení k nepodmíněnému trestu odnětí svobody.
73
poskytování průběžných a celkových výsledků voleb. Krajský úřad zajišťuje celkovou přípravu, průběh a provedení voleb v kraji, projednává a registruje kandidátní listiny a zajišťuje tisk hlasovacích lístků. Dalšími volebními orgány jsou pověřený obecní úřad, obecní úřad, starosta obce, okrsková volení komise a ředitel krajského úřadu. Autorka práce se domnívá, že volební systém do krajů je v zásadě dobrý, přesto je třeba rozvést diskusi nad několika aspekty toho systému. Předně nevidím důvod díky vstupu do EU, proč by nemohli v krajských volbách hlasovat občané jiného státu, kteří jsou přihlášeni k trvalému pobytu v obci či městě daného kraje, tak jak je to možné ve volbách do obecních zastupitelstev. Dále by bylo dobré dát možnost kandidovat i sdružení nezávislých kandidátů, např. podle úpravy zákona o politických stranách, jak je to možné v obecních volbách. Lze si položit otázku i nad typem kandidátních listin, u kterých by bylo dobré sjednotit je s typem kandidátní listiny používané ve volbách do obecních zastupitelstev, zejména pro vetší přehlednost voličů. V neposlední řadě je to diskuse nad použitím vhodné volební formule, která by lépe odpovídala specifikům krajské politiky. I když je důležité zdůraznit, že volební systém do krajů obecně produkuje stabilní exekutivní krajské koalice. Je ale otázkou do jaké míry je to díky volebnímu systému a jeho proměnným a do jaké míry je to dáno charakterem krajské úrovně vládnutí.
74
10.
KRAJSKÉ VOLBY V ROCE 2000
10.1. Celkové výsledky voleb První volby do zastupitelstev krajů se konaly 12. listopadu 2000. Volební účast byla kolem 33,6 %, což čítá přibližně 2, 42 miliónů voličů. Největší volební účast byla v kraji Pardubickém (36,46 %) a nejméně voličů volilo v kraji Karlovarském (28,44 %). Ve volbách kandidovalo celkem 41 politických stran, hnutí a koalic. Ve všech krajích postavilo kandidátky pouze 5 politických subjektů: ODS, ČSSD, KSČM, Čtyřkoalice a Republikáni M. Sládka. Vítězem voleb se stala ODS, která získala 23, 81 % hlasů (185 mandátů), i když to byl její nejhorší výsledek v její krátké historii. Hned v závěsu za ODS se umístila Čtyřkoalice (22,86 %) a KSČM (21,14 %). Vládní ČSSD skončila až na čtvrtém místě se ziskem 14, 66 % hlasů.
Tab. č. 19: VOLBY DO ZASTUPITESTEV KRAJŮ 2000 – zisk mandátů politických stran
Karlovarský kraj
Ústecký kraj
Liberecký kraj
Královéhradecký kraj
Pardubický kraj
Jihlavský kraj
Brněnský kraj
Olomoucký kraj
Zlínský kraj
Ostravský kraj
65
55
45
45
55
45
45
45
45
65
55
45
65 675
1
Str. pro otevřenou společnost
-
-
-
-
-
5
-
-
-
-
-
-
3
Občanská demokratická strana
21
16
13
15
17
13
14
12
10
13
12
9
4
NEZÁVISLÍ
-
-
5
-
-
3
-
-
-
-
5
-
-
13
6
Sdružení nezávislých kandidátů
-
6
-
-
-
-
-
-
6
-
-
-
4
16
9
Zlínské hnutí nezávislých
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
6
-
6
16
13
8
10
9
8
14
15
13
23
15
15
15 Nestraníci pro Moravu
-
-
-
-
-
-
-
-
-
5
-
-
-
5
20 Sdružení pro Pardubický kraj
-
-
-
-
-
-
-
2
-
-
-
-
-
2
33 Komunistická str.Čech a Moravy
16
12
11
12
18
9
10
9
10
15
13
8
18 161
39 Česká str. sociálně demokrat.
12
8
8
8
11
7
7
7
6
9
10
7
11 111
12 Čtyřkoalice
-
ČR
Plzeňský kraj
Počet volených členů zastup. kraje
Budějovický kraj
Strana, hnutí, koalice
Středočeský kraj
Počet získaných mandátů
5
20 185
12 171
Zdroj: www.czso.cz
75
Občanská demokratická strana vyhrála v kraji Středočeském, Budějovickém, Plzeňském, Karlovarském, Libereckém, Královehradeckém a Ostravském, tzn. celkem v sedmi krajích. V kraji Ústeckém, Pardubickém a Zlínském skončila na druhém místě. Za neúspěch lze považovat až třetí místi v Jihlavském, Brněnském a Olomouckém kraji. I když se to dalo očekávat, protože zde jsou už tradičně silní jak křesťanští demokraté tak komunisté. Čtyřkoalice zvítězila ve čtyřech krajích: Pardubickém, Jihlavském, Brněnském a Zlínském. Komunisté nezvítězili sice
v žádném kraji, přesto jejich
výsledek byl značně vysoký a pro mnohé překvapivý. Co se týče neparlamentních stran, které se dostaly do zastupitelstev krajů, tak jich bylo celkem šest. Strana pro otevřenou společnost, uspěla v kraji Libereckém, kde získala 5 mandátů. NEZÁVISLÝ se dostaly do třech zastupitelstev a to v kraji Plzeňském (5 M), Libereckém (3 M) a Olomouckém (5 M). Nejvíce mandátů z neparlamentních stran získalo SNK. V Budějovickém kraji a v kraji Vysočina získalo šest křesel a v Moravskoslezském kraji čtyři. V kraji Moravskoslezském a v kraji Vysočina se dokonce dostali jeho zastupitelé do krajských rad. Zlínské hnutí nezávislých získalo šest mandátů s společně s ODS a Čtyřkoalicí vytvořilo radu kraje. Nestraníci pro Moravu kandidující v Jihomoravském kraji získaly 5 M a Sdružení pro Pardubický kraj obdrželo 2 křesla.
10.2. Zastoupení politických stran v Radách krajů Demokratické strany tehdy odmítaly spolupracovat s komunisty, jejichž zisk v těchto volbách byl neopomenutelný, což přinutilo spolupracovat „rivaly“ z ODS a Čtyřkoalice, popřípadě i ODS s ČSSD. Nejčastěji docházelo ke spojenectví dvou subjektů v radách, a to ve čtyřech radách ODS a Čtyřkoalice, a ve dvou ODS a ČSSD. Pouze ve čtyřech krajích neměly ODS a Čtyřkoalice většinu v zastupitelstev, kde byly přizvány do koalice jiné subjekty. Občanská demokratická strana jako vítěz voleb se stala součástí všech krajských koalic a v osmi radách stanula v jejich čele Pro srovnání: Čtyřkoalice byla v radě v 11 krajích a ČSSD byla zastoupena v šesti radách, KSČM, třetí vítězná strana, nefigurovala ani v jedné radě a nezávislá seskupení (SNK, NEZ, ZHN) získaly radní v šesti krajích.
76
Tab. č. 20: Srovnání hejtmanů podle politické příslušnosti
Zdroj: Balík a kol. (2006)
Politické subjekty se během koaličních jednání shodly na principu, že vítězná strana má nárok na obsazení pozice Hejtmana. Díky tomu získala křeslo sedmi hejtmanů ODS a osmým hejtmanen za ODS byl zvolen její kandidát v Ústeckém kraji, kde sice nevyhrála volby, protože první byla KSČ, ale mezi demokratickými stranami v zastupitelstvu měla nejsilnější postavení. Zbývajících pět křesel hejtmanů obsadila Čtyřkoalice, ale pokaždé kandidát nominovaný za KUD – ČSL. Co se týče typů a tvarů koalic na krajské úrovni, tak na jejich konečný výsledek měly vliv především vyrovnané výsledky názorově odlišných stran, slabší pozice ČSSD a tehdejší nulový koaliční potenciál KSČM. Z hlediska teorie koalic lze podle Balíka116 krajské exekutivní koalice v zásadě konstruovat do následujících typů koalic. Za prvé se jedná o minimálně vítěznou koalici, kdy je koalice tvořena dvěma a více stranami, které společně kontrolují nadpoloviční většinu postů v zákonodárném tělesu, a zároveň v této koalici není žádný člen, jehož hlasy nejsou pro získání většiny nutné. V rámci toho typu koalic se od sebe liší koalice s nejmenším počtem mandátů, koalice s nejmenším počtem členů, koalice s nejmenší ideologickou vzdáleností členů a koalice kombinující počet členů a jejich ideologickou vzdálenost, tzv. minimálně vítězná ideologicky propojená koalice.117
116
Dančák, B., Fiala, P., Hloušek, V. (eds.):Evropeizace, nové téma politologického výzkumu. Mu IIPS, 2005, str. 26 – 39. 117 Říchová, B.: Přehled moderních politologických teorií. Portál, Praha, 2000, str. 130 – 133.
77
Druhý typ krajské exekutivní koalice je velká koalice, pro kterou je charakteristické spojení dvou programově vzdálených sil, kdy v opozici zůstávají alespoň dva relevantní subjekty, a to v situaci, kdy je teoreticky možno uzavřít koalici menší, minimálně vítěznou. Třetím typem je široká koalice (někdy označována jako duhová koalice), která vzniká v situaci, kdy se spojí téměř všechny (více než dvě) relevantní politické strany a mimo tuto svoji koalici ponechají obvykle z ideologických důvodů jednoho relevantního politického partnera (jedná se především o KSČM, která v krajských volbách v roce 2000 skočila na třetím místě a o čtyři roky později dokonce na druhém místě, přesto se nedostala ani do jedné krajské koalice).
Tab. č. 21: Typy krajských koalic, koaliční a opoziční strany v jednotlivých krajích KRAJ Středočeský kraj
Jihočeský kraj
Plzeňský kraj
Karlovarský kraj
Ústecký kraj
Liberecký kraj
Královéhradecký kraj
Pardubický kraj
Kraj Vysočina
2000 typ koalice
MVIP*
koalice opozice typ koalice koalice opozice typ koalice koalice opozice typ koalice koalice opozice typ koalice koalice opozice typ koalice koalice opozice typ koalice koalice
ODS - 4K KSČM, ČSSD široká ODS - 4K - ČSSD SNK KSČM MVIP ODS - 4K - NEZ KSČM, ČSSD velká ODS - ČSSD KSČM, 4K velká ODS - ČSSD KSČM, 4K velká ODS - 4K - ČSSD KSČM, SOS, NEZ MVIP ODS -4K
opozice
KSČM, ČSSD
typ koalice koalice opozice typ koalice
MVIP 4K - ODS KSČM, ČSSD, SPk široká 4K - ODS -SNK ČSSD KSČM
koalice opozice
2004 široká ODS - KSK - SNK ED KSČM, ČSSD MVIP ODS - KDU-ČSL KSČM, ČSSD, SNK MVIP ODS -KDU - ČSL KSČM, ČSSD, SNK velká ODS - ČSSD KSČM velká ODS - ČSSD KSČM velká ODS - ČSSD KSČM, SOS MVIP ODS - SNK KSČM, ČSSD, KDUČSL, VPK MVIP ODS - KPk KSČM, ČSSD široká ODS - KDU-ČSL SNK KSČM, ČSSD
78
Jihomoravský kraj
Olomoucký kraj
Zlínský kraj
Moravskoslezský kraj
typ koalice koalice opozice typ koalice koalice opozice typ koalice koalice opozice typ koalice koalice opozice
MVIP 4K - ODS KSČM, ČSSD, NpM MVIP 4K - ODS -NEZ KSČM, ČSSD široká 4K - ODS - ČSSD ZHN KSČM MVIP ODS -4K - SNK KSČM, ČSSD
MVIP KDU-ČSL - ODS KSČM, ČSSD, ZpM MVIP ODS - KDU-ČSL KSČM, ČSSD velká ODS - KDU-ČSL ČSSD KSČM, ED-SNK MVIP ODS - KDU-ČSL KSČM, ČSSD
Zdroj: Balík, Kyloušek (eds.), 2005
Z tabulky vyplývá, že celkově tedy vzniklo sedm minimálně vítězných ideově propojených koalic (MVIP), tři velké a tři široké koalice. Ani v jednom případě nevznikla všekrajská koalice. MVIP koalice vznikly v kraji Středočeském, Plzeňském, Královehradeckém, Pardubickém, Jihomoravském, Olomouckém a Moravskoslezském. Velké koalice, které se dají ve všech případech spojit s typem MVK, byly sestaveny v Karlovarském, Ústeckém a Libereckém kraji a v kraji Jihočeském, Zlínském a na Vysočině vnikla široká koalice.118 Podle analýzy krajských koalic Strnadové lze koalice vzniklé z krajských voleb 2000 charakterizovat v deseti případech jako minimálně vítěznou koalici, v devíti krajích jako koalici s nejmenší programovou vzdáleností, v sedmi krajích vznikla ideologicky propojená koalice, v šesti případech koalice s nejmenším počtem členů, ve čtyřech krajích se ustavila velká koalice a ve třech krajích koalice s nejmenším počtem křesel, což nám znázorňuje následující tabulka.
Tab. č. 22: Typy koalic vzešlých z voleb v roce 2000 118
Data a názvosloví koalic převzata z Cabada, L. a kol.: Koalice a koaliční vztahy České republiky v evropském kontextu. Aleš Čenek, Plzeň, 2006, str. 59 – 62. Srovnej s Balík, Koloušek (eds.): Krajské volby v České republice 2004. MU IIPS, Brno, 2005
79
Zdroj: Strnadová in Cabada a kol. (2006)
80
11.
KRAJSKÉ VOLBY V ROCE 2004
11.1. Celkové výsledky voleb Volby se konaly ve dnech 5. a 6. listopadu 2004. Volební účast byla kolem 29,6 %, což je přibližně 2,16 miliónů voličů. Oproti minulým volbám klesla volební účast o čtyři procenta. Největší počet voličů přišlo k volbám opět v Pardubickém kraj (32,60 %) a nejmenší volební účast znovu zopakoval kraj Karlovarský (24,99 %). Ve volbách kandidovalo celkem 55 politických stra, hnutí a koalic, což je nárůst o 14 politických subjektů oproti minulým volbám. Kandidátky ve všech krajích postavilo opět 5 politických subjektů, ovšem v jiném složení. Byla to ODS, ČSSD, KSČM, Pravý blok a NEZÁVISLÝ. Čtyřkoalice (tvořena KDU –ČSL, US – DEU a ODA), jako jeden z hlavních aktérů minulých voleb už neexistuje. KDU – ČSL se nepodařilo sestavit kandidátku ve třech krajích, Středočeském, Karlovarském a Pardubické, US – DEU nepostavila kandidátku dokonce ve čtyřech krajích, jako KDU –ČSL plus na Vysočině. Z ODA se stala pouze marginální strana. Díky postupnímu zániku Čtyřkoalice vzniklo poměrně velké procento pravicových voličů, kteří se museli rozhodnout, mezi tím jestli půjdou volit bývalé strany Čtyřkoalice, což by mohlo vést k propadu jejich hlasů, či nepůjdou volit vůbec a nebo zda nedají svůj hlas jiné pravicové straně. Nastalé situace kolem rozpadu Čtyřkoalice a díky vnitropolitické konstelaci dokázala nejvíce vytěžit Občanská demokratická strana, která volby opět vyhrála s vysokým náskokem a získala 36,36 % hlasů. Na druhém místě skončila KSČM 19, 7 % hlasů, což byl pokles oproti minulým volbách o 1,4 %, přesto to pro ni skvělý výsledek. Třetí se umístila ČSSD se ziskem 14,03 % hlasů, KDU – ČSL získala 10, 67 % a pokud tomu připočteme i koalice, které tvořila obdržela celkem 13,1 %.119 Drtivé vítězství ODS lze demonstrovat na faktu, že v některých krajích se náskok mezi první ODS a druhou stranou, vždy KSČM, pohyboval mezi 20 až 25 %, nevíce to bylo 25,65 % ve Středočeském kraji. ODS vyhrála ve12 krajích, pouze v kraji Jihomoravském byla poražena KDU ČSl, což se dalo předpokládat, protože Brněnsko je tradiční baštou KDU – ČSL. V krajských zastupitelstev obsadila, z původních 185 křesel, 291 M, což je přibližně 43%.
119
Balík a kol: Občanská demokratická strana a česká politika. CDK, Brno, 2006, str. 92.
81
Tab. č.23: VOLBY DO ZASTUPITESTEV KRAJŮ 2004 – zisk mandátů politických stran
Jihočeský kraj
Plzeňský kraj
Karlovarský kraj
Ústecký kraj
Liberecký kraj
Královéhradecký kraj
Pardubický kraj
Vysočina
Jihomoravský kraj
Olomoucký kraj
Zlínský kraj
Moravskoslezský kraj
Počet volených členů zastup. kraje
65
55
45
45
55
45
45
45
45
65
55
45
65 675
1 Koalice pro Středočeský kraj
4
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
4
2 SNK sdruž.nez. a Evropští dem.
3
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3
4 Str.pro otevřenou společnost
-
-
-
-
-
7
-
-
-
-
-
-
-
7
6 Koalice pro Pardubický kraj
-
-
-
-
-
-
-
12
-
-
-
-
-
12
8 Křesť.demokr.unie-Čs.str.lid.
-
6
3
-
-
-
5
-
10
20
9
11
8
72
16 ZELENÁ pro MORAVU
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3
-
-
-
3
20 ED, VPM, SOS - Volba pro kraj
-
-
-
-
-
-
2
-
-
-
-
-
-
2
24 Koalice pro Karlovarský kraj
-
-
-
2
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2
26 Občanská demokratická strana
32
27
22
21
28
22
21
18
15
19
21
16
29 291
36 Česká str.sociálně demokrat.
12
7
8
7
10
6
6
6
6
9
10
7
11 105
39 Evropští demokraté
-
-
-
3
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3
41 SNK sdružení nezávislých
-
3
2
-
-
-
3
-
3
-
-
-
-
11
14
12
10
12
17
10
8
9
11
14
15
8
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
3
54 Komunistická str.Čech a Moravy 55 Evr.demokr.a Nez.star.pro kraj
ČR
Strana, hnutí, koalice
Středočeský kraj
Počet získaných mandátů
17 157 -
3
Zdroj: www.cszo.cz
11.2. Zastoupení politických stran v Radách krajů Díky velkému vítězství ve volbách má ODS zastoupení ve všech krajských radách. Dvou koalici s ČSSD tvoří ve čtyř (pokud počítáme Prahu, tak v pěti) krajích, Plzeňském, Karlovarském, Ústeckém, Libereckém, s KDU – ČSL je v koalici kraji Jihomoravském, Olomouckém, Moravskoslezském a lze počítat i Pardubický kraj, kde KUD- ČSL je součástí Koalice pro Pardubický kraj a Královehradeckou radu tvoří ODS s SNK. Pouze ve čtyřech krajích je krajská rada tvořena třemi politickými subjekty. Ve
82
Středočeské kraji tvoří radu ODS, KpSK,120 SNK – ED. Jihočeskou radu tvoří ODS společně s KDU –ČSL a SNK. V kraji Vysočina je rada kraje sestavena s ODS, KDU – ČSL a SNK. A čtvrtý kraj s troj koalicí ODS, KDU – ČSL a ČSSD je kraj Zlínský. Vzniklo celkem sedm minimálně vítězných ideově propojených koalic a to v kraji Jihočeském (ODS + KDU – ČSL), Plzeňském (ODS + KDU – ČSL), Královehradeckém (ODS + SNK), Pardubickém (ODS +KpPK), Jihomoravském (KDU – ČSL + ODS), Olomouckém (ODS + KDU – ČSL) a Moravskoslezském (ODS + KDU – ČSL). V kraji Karlovarském, Ústeckém, Libereckém a Zlínském byla ustanovena velká koalice. Ve zbývajících dvou krajích, Vysočina a Středočeský, byl zvolen typ široké koalice.121 Strany podobně jako v minulých volbách respektovaly právo vítězné strany na obsazení pozice Hejtman, což znamená, že kromě hejtmana Jihomoravského kraje Juránka, ODS obsadila ve všech krajích funkci hejtmana. Pozici Hejtman obhájilo sedm hejtmanů z ODS (Bendl, P. – Středočeský kraj, Zahradník, J. – Jihočeský kraj, Zimmermann – Plzeňský kraj, Pavel J. – Karlovarský kraj, Šulc, J. – Ústecký kraj, Bradík, P. – Královehradecký kraj a Tošenovský, E. – Moravskoslezský kraj) a jeden z KDU – ČSL (Juránek, S. – Jihomoravský kraj). Viz. tabulka č. 19. Obdobně jako u koalic v roce 2000 autorka práce uvádí analýzu krajských koalic L. Strnadové, podle které vzniklo osm minimálně vítězných koalic, osm koalic s nejmenším počtem členů a osm minimálně ideologicky propojených koalic. V pěti případech byla ustanovena velká koalice a v jenom případě se byla vytvořena koalice s nejmenším počtem křesel.
120
Koalice pro Středočeský kraj Data a názvosloví koalic převzata z Cabada, L. a kol.: Koalice a koaliční vztahy České republiky v evropském kontextu. Aleš Čenek, Plzeň, 2006, str. 59 – 62. Srovnej s Balík, Koloušek (eds.): Krajské volby v České republice 2004. MU IIPS, Brno, 2005
121
83
Tab. č. 24: Typy koalic vzešlých z voleb 2004
Zdroj: Strnadová in Cabada a kol. (2006)
84
12.
ZÁVĚR Přestože je krajská úroveň vládnutí nejmladší úrovní vládnutí v České republice,
stala se krajská politika v průběhu uplynulých let plnohodnotnou součástí české politiky. I když už jsou dnes kraje etablovány jako respektovaní političtí aktéři a partneři, při analýze průběhu jejich vzniku se ukázalo, že na jejich ustanovení dlouhou dobu mezi zákonodárci vůbec neexistoval názorový konsensus, a že některé politické strany nechtěly jejich vznik a snažily se ho co nejdéle odkládat. Vznik krajů je spjat s reformou veřejné správy v České republice, která začala hned v roce 1990, kdy byla zrušena síť národních výborů a vytvořeny samosprávy obcí a zřízeny okresní úřady, na kterých se dokázaly politické elity dohodnout bez větších problémů. Složitějším problémem se stalo řešení druhého, tedy regionálního stupně územní samosprávy. Relevantní politické strany v té době zastávaly rozdílné názory a najít konsensus bylo velmi obtížné. Největším zastáncem vzniku VÚSC byla ODA, která už ve volbách v roce 1992 měla jako jeden z bodů svého programu jejich vytvoření. V těchto volbách větší pozornost obecně samosprávě pak věnovala pouze ODS, která v zásadě souhlasila s přenášením části kompetencí na samosprávu, ale pouze na obecní. Zbývající relevantní strany KDU –ČSL, ČSSD A KSČM se zabývaly především státoprávním uspořádáním státu a ekonomickou reformou než úlohou samosprávy. Pro následující volební období je charakteristická názorová roztříštěnost daných subjektů na celou reformu veřejné správy, která byla patrná v i v následující parlamentní volbách v roce 1996. ODS prozatím nepreferovala vytvoření VÚSC a chtěla spíše posílit okresní úřady, naproti tomu ODA i KDU – ČSL kladly důraz na naplnění Ústavy, což mimo jiné znamenalo vytvoření VÚSC. ČSSD byla nakloněna k decentralizaci veřejné správy, ovšem nezdůrazňovala vytvoření VÚSC. Později ovšem její poslanci vystupovali velmi aktivně v souvislosti s vytvořením VÚSC. Analýzou postojů vlád k vytvoření VÚSC jsem dospěla k těmto závěrům. Koaliční vláda v letech 1992 -1996 slíbila ve svém programovém prohlášení pokračovat v územně správní reformě s cílem vytvořit takové územní uspořádání státu, jehož základem budou samosprávné obce a přirozené regiony. Což se promítlo v návrhu Ústavy ČR, kterou vypracovala zmiňovaná vláda. Přesto politická vůle k řešení otázky reformy územní správy ve vládě nebyla dostatečně silná a jednotná, protože předseda vlády a nejsilnější koaliční strany Václav Klaus kladl důraz především na ekonomickou
85
reformu. Vláda vypracovala návrh zákona na vytvoření 17 VÚSC, především pod tlakem parlamentního výboru a ODA, ale bylo zřejmé, že je v Poslanecké sněmovně zatím neprůchodný. Druhá koaliční vláda V. Klause v letech 1996 – 1997 ve svém programovém prohlášení zdůrazňovala především racionalizaci veřejné správy založenou na odpovídající míře decentralizace rozhodování, a připravení zřízení regionální samosprávy. Tyto body byly do programového prohlášení zařazeny zejména díky koaličním stranám ODA a KDU – ČSL. ODS, největší koaliční strana, v této době nepreferovala zřízení VÚSC. Přesto vláda pod tlakem koaličních partnerů a díky tomu, že rozhodnutí o vytvoření krajů bylo dáno do souvislosti pouze s jejich počtem a nikoli s jejich kompetencemi a celkovou reformou veřejné správy na krajské úrovni, připravila v polovině roku 1997 zákon o vytvoření VÚSC, který byl později přijat. Pokud jde o vztah krajů a centra, lze samosprávu krajů v současné době považovat za sebevědomého partnera vůči státu, se kterým resortní ministerstva plně počítají a to především v rámci regionální politiky ČR, ve které jsou kraje nepominutelným partnerem. Komunikace mezi kraji a centrem je založena především na komunikaci mezi Asociací krajů, vládou a příslušnými ministerstvy. Tzn. že kraje vystupují vůči státu jednotně prostřednictví Asociace krajů, v rámci které kraje koordinují svoji regionální politiku horizontálně. Lze si položit otázku, proč mají kraje tak silné postavení v regionální politice ČR? Za prvé je to dáno tím, že krajské zastupitelstvo rozhoduje o celkovém rozvoji kraje v rámci své samosprávné moci. Za druhé je to dáno postavením krajů v rámci implementačních struktur regionální a strukturální politiky EU. Z počátku stát zavedl poměrně silně centralizovaný systém přípravy a realizace strukturální pomoci z EU, kdy kraje prostřednictvím Regionů soudržnosti nemohly příliš ovlivnit přípravu SROPu na programovací období 2004 – 2006, protože byla ponechána v rukou státu. Oproti tomu při přípravě na následující programovací období 2007 – 2013 kraje už byly jedním z důležitých partnerů státu. A to zejména prostřednictvím ŘKV, který převzal jednu z klíčových úloh při přípravách operačních programů. Díky prosazení krajských hejtmanů bylo stanoveno sedm Regionálních operačních programů, které si připravovaly regiony soudržnosti rámci pracovních skupin ŘKV sami. Je nutné také zdůraznit, že Regiony soudržnosti se staly řídícím orgánem ROPů, což v rámci SROP bylo Ministerstvo pro místní rozvoj. Při zkoumání volebního systému do krajů jsem mimo jiné dospěla k těmto závěrům. Je dobré upravit zákon tak, aby v krajských volbách mohli hlasovat občané 86
jiného státu, kteří jsou přihlášeni k trvalému pobytu v obci či městě daného kraje, tak jak je to možné ve volbách do obecních zastupitelstev. Dále by bylo dobré dát možnost kandidovat i sdružení nezávislých kandidátů, např. podle úpravy zákona o politických stranách, jak je to možné v obecních volbách. Lze si položit otázku i nad typem kandidátních listin, u kterých by bylo dobré sjednotit je s typem kandidátní listiny používané ve volbách do obecních zastupitelstev, zejména pro vetší přehlednost voličů. Zde bych se přikláněla k modelu volné kandidátní listiny používané u voleb do obecních zastupitelstev. Co se týče volební formule, modifikovaného D´Hondtova dělitele, lze připustit možnost zavedení klasické D´Hondtova dělitele, který se používá jak v obecních tak parlamentních volbách v ČR. I když je důležité zdůraznit, že volební systém do krajů obecně produkuje stabilní exekutivní krajské koalice. Je ale otázkou do jaké míry je to díky volebnímu systému a jeho proměnným a do jaké míry je to dáno charakterem krajské úrovně vládnutí.
Co se týče budoucího možného vývoje krajských samospráv, lze najít možnost posilování jejich postavení především v oblasti financí. Kdy kraje by měly usilovat o změnu v rozpočtovém určení daní související s dotacemi od státu. Protože státem nadále řízené státní dotace, určené na přesně stanovenou věc, brání krajům v jejich lepšímu a dynamičtějšímu rozvoji. Závěrem lze konstatovat, že krajská politika se postupně stala důležitou arénou moci, což si začaly uvědomovat všechny relevantní politické subjekty. Z krajských voleb v roce 2004 se například stalo volební klání přesahující regionální dosah. Ustavením krajské úrovně politiky se také otevřel prostor pro rekrutování a vyzrávání nových politických osobností (především z osob hejtmanů), které získávají ve stranách stále větší vliv (např. Evžen Tošenovský, hejtman Moravskoslezského kraje, byl možným kandidátem na předsedu ODS či Petr Bendl, hejtman Středočeského kraje, se stal místopředsedou ODS) a tento trend posilování pozic krajských a komunálních politiků v rámci jejich domovské strany bude nadále pokračovat. Důležitým rysem krajské politiky, který vyplynul z analýzy exekutivních krajských koalic, a který nezaznamená do budoucna příliš velké změny, je také fakt, že politická situace na celostátní úrovni se ve větší míře nepromítá do spolupráce politických stran na krajské úrovni.
87
13.
SUMMARY
88
14.
SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK
89
15.
PŘÍLOHY
15.1. Příloha 1: Státoprávní uspořádání Itálie
15.2. Příloha 2: Státoprávní uspořádání Španělska
90
15.3. Příloha 3: Státoprávní uspořádání Velké Británie
15.4. Příloha 4: Státoprávní uspořádání Francie
15.5. Příloha 5: Správní organizace českých zemí v roce 1850
91
92
15.6. Příloha 6: Správní organizace českých zemí v roce 1855
93
15.7. Příloha 7: Správní rozdělení v letech 1868 – 1918, Království České
94
15.8. Příloha 8: Správní rozdělení v letech 1868 – 1918, Markrabství Moravské a Vévodství Slezské
95
15.9. Příloha 9: Kraje a okresy Československé republiky (česká část) v letech 1949 – 1960
96
15.10. Příloha 10: Správní rozdělení ČSSR (česká část) v letech 1960 – 1990
97
15.11. Příloha 11: Kraje a okresy ČR – současný stav
98
15.12. Příloha 12: Návrh Evropské charty regionální samosprávy
99
16.
SEZNAM LITERATURY
LITERATURA: Bache, I., Fliders, M. (ed.) (2004): Multi – level governance. New York, Oxford University Press inc.. Balík, S., Koloušek, J. (eds.) (2005): Krajské volby v české republice 2004. Brno, MU IIPS. Cabada, L., Vodička, K. (2003): Politický systém České republiky. Historie a současnost. Praha, Portál. Cogan, R. (2004): Krajské zřízení. Praha, ASPI. Čechák, V. (2004): Vývoj veřejné správy v Československu a České republice (1945– 2004). Praha, Eupress. Čmejrek, J., Bubeníček, V., Luhanová, M. (2006): Politika v regionálním rozvoji. Praha, ČZUP PEF. Dančák, B., Fiala P., Hloušek V. (eds.) (2005): Europeizace – nové téma v politologickém výzkumu. Brno, MU IIPS. Dočkal, V. (ed.) (2006): Šest let regionální politiky v ČR. Brno, MU IIPS. Dočkal, V. (ed.) (2006):Regionální politika EU a naplňování partnerství. Brno, MU IIPS. Fiala, P., Strmiska, M. (eds.) (2005): Víceúrovňové vládnutí: teorie, přístupy, metody. Brno, Centrum pro studium demokracie a kultury. Fiala, V., Říchová, B. a kol. (2002): Úloha politických aktérů v procesu decentralizace. Olomouc - Praha, Moneta – FM Fiala, V., Říchová, B. a kol. (2003): Úloha politických aktérů v procesu decentralizace Evropských zemí. Olomouc, Moneta – FM Filip, J. (2003):Ústavní právo České republiky 1. Základní pojmy a instituty. Ústavní základy ČR. Brno, MU a Doplněk. Grospič, J., Vostrá L. (eds.) (2004): Reforma veřejné správy v teorii a praxi. Plzeň, nakl. Aleš Čeněk. Heywood, A. (2004): Politologie. Praha, Eurolex Bohemia. Hledíková, Z., Janák, J. (2005): Dějiny správy v českých zemích od počátku států po současnost. Praha, Nakladatelství Lidové noviny. Hloušek, V., Šimíček, V. (2004): Výkonná moc v ústavním systému České republiky. Brno, MU IIPS.
100
Hooghe, L., Marks, G. (2001): Multi – Level Governance and European Integration. Boulder. Hynšt, A.,Tomanová J. (2004): Krajské zřízení I – III. Brno, MU. Chandler, J. A. (ed.) (1998): Místní správa v liberálních demokraciích. Brno, Doplněk. Kadečka, S. (2003): Právo obcí a krajů v České republice. Praha, CH. BECK. Koudelka, Zd. (2001): Obce a kraje. Podle reformy veřejné správy v roce 2000. Praha, Linde,a.s.. Matli, W. (2001): The logic of Regional Integration (Europe and Beyond). Cambridge. Cambridge UP. Roman and Littlefield. Mrklas, L. (ed.): Krajské volby 2000. Fakta, názory, komentáře. Praha, CEVRO. Mrkývka, P. (2000): Aktuální otázky reformy veřejné správy. Brno, MU. Nunvářová, S. (2006): Veřejná politika a územní správa a samospráva. Brno, MU ESF. Říchová, B. (2000): Moderní politologické teorie. Praha, Portál. Svoda, K., Grospič, J., Vedral, J., Plíšek, M. (2000): Územní samospráva a státní správa. Praha, EURONION, s.r.o.. Šaradím, P., Šulák T. (2001): Krajské volby 2000 – Olomoucký kraj. Olomouc, UPO. Veřejná správa v České republice. (2005) Ministerstvo vnitra. Wokoun, R. (2001): Česká regionální politika v období vstupu do Evropské unie. Praha, Ústav státu a práva AV ČR.
Zákony: Ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územně samosprávných celků a o změně ústavního zákona České národní rad č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky. Zákon č. 36/1960 Sb., o územním členění státu. Zákon č. 128/200 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č.130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstvech krajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
101
Vyhláška č. 152/2000 Sb., o provedení některých ustanovení zákona č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů. Zákon č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 320/2002 SB., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje, ve znění pozdějších předpisů. Sdělení č. 181/1999 Sb., o přijetí Evropské charty místní samosprávy. Zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje
Periodika: Baun, M. J., Marek, D (2006): Směrem ke snižování regionálního deficitu? Regionalizace v České republice v souvislosti se vstupem do EU. Mezinárodní vztahy 1/06, s. 44 – 57. Dočkal, V. (2006): Trojrovinné pojetí EU a aktéři regionálního rozvoje. Politologický časopis 1/O6, s. 27 – 54. Kysela, J. (2001): Glosa k výkladům regionální reformy Senátu. Politologický časopis 1/01, s. 64 – 74. Outlý, J. (2003): Volby do zastupitelstev – vývoj a souvislosti. Politologická revue č. 2., s. 17 – 44. Romancov, M. (2002): Regionální politika EU – decentralizace shora. Politologický časopis 3/02, s. 355 – 374.
Elektronické zdroje: www.strukturalni-fondy.cz www.mmr.cz www.kr-vysocina.cz www.europa.eu.int www.asociacekraju.cz www.smocr.cz www.volby.cz www.csu.cz
102
www.vlada.cz www.ctk.cz www.mzv.cz www.loreg.coe.int www.jihovychod.cz
103
