Upozornění na nečinnost správního orgánu: pobočky Odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra ČR nedodržují lhůty u žádostí o povolení k pobytu Podklad pro Výbor pro práva cizinců při Radě vlády pro lidská práva, 22. října 2012 Při rozhodování o povolení k pobytu cizinců na území ČR dochází ze strany Odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra ČR (dále jen OAMP) k masovému nedodržování zákonných lhůt, a to především na území hlavního města Prahy. Členské organizace Konsorcia zaznamenávají nárůst podnětů a stížností ze strany klientů, přičemž jejich řešení se stalo každodenní součástí jejich práce. Z poznatků z praxe plyne, že se nejedná o jednotlivé případy, proti kterým by se dalo bránit formou stížnosti či žaloby na nečinnost, ale o dlouhotrvající problém. Ten vyplývá z nezvládnutého přechodu kompetencí v oblasti povolování k pobytu z cizinecké policie na Ministerstvo vnitra, nedostatečného personálního obsazení této agendy, jakož i nízkého finančního ohodnocení a vysoké fluktuace úředníků a úřednic. V důsledku tak není problémem pouze nečinnost, ale i vysoké procento nekvalitních rozhodnutí, se kterými se nevládní organizace setkávají. V důsledku uvedené neoprávněné a nezákonné dlouhotrvající praxe OAMP dochází ve svém důsledku k porušování článku 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, jež garantuje každému právo na řádný proces - konkrétně, aby byla jeho věc projednána bez zbytečných průtahů. Samotná zásada rychlosti řízení je pak normativně ukotvena v § 6 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění. Přestože správní řád spolu se zákonem č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky jasně stanovují správnímu orgánu pro rozhodování některých žádostí časové mantinely v řádu maximálně několika měsíců, je tato základní zásada činnosti veřejné správy správním orgánem ignorována a některé žádosti nejsou vyřízeny ani za rok a půl. Žadatelé zároveň nemají od správního orgánu žádnou informaci o vývoji své žádosti, ani nejsou vyzváni k doplnění svého podání, nebo tak již před dlouhou dobou učinili. Nečinnost OAMP tam, kde by mělo být v zákonem stanovené lhůtě rozhodnuto, je nejen porušením zásady legality, ale i principů dobré správy. Dochází tím k narušení důvěryhodnosti a spolehlivosti veřejné správy, není zaručena ani ochrana práv migrantů nabytých v dobré víře. Samotní migranti se ve vztahu k rozhodujícímu orgánu dostávají do velice nerovného postavení. Přestože OAMP sám nekoná, tak jak by dle zákona konat měl, sám postupuje vůči žadatelům velmi restriktivně. V okamžiku kdy žadatel nepodá Konsorcium nevládních organizací pracujících s migranty v ČR podpořila Nadace Open Society Fund Praha.
žádost či její doplnění v zákonné lhůtě – byť zmešká jen o jeden den a zároveň nedoloží, že mu v konání bránily okolnosti na jeho vůli nezávislé, je řízení usnesením zastaveno. Co se týče okolností na vůli cizince nezávislých, jde správní orgán ve výkladu v rámci své rozhodovací praxe mnohdy ještě dále. Byly zaznamenány případy, kdy žadatel doložil jako objektivní překážku lékařskou zprávu (měl např. srdeční příhodu či nepředpokládaný úraz), přičemž mu byla žádost zamítnuta s odůvodněním, že lhůta 90 – 14 dní je dostatečně dlouhá na to, aby žadatel podal svou žádost včas, a pokud tyto objektivní skutečnosti nastaly až při konci běhu lhůty (např. v posledním týdnu), nejsou relevantní. Cizinci, jejichž žádost nebyla vyřízena včas, žijí v dlouhodobé nejistotě, která jim ztěžuje život a možnost rovnoprávného zapojení do české společnosti. Například v případě žádostí o dlouhodobý pobyt za účelem sloučení často nemohou žít rodiny pohromadě a jsou nuceny svou rodinnou situaci řešit provizorně, v případě nevyřízených žádostí o trvalý pobyt jsou cizinci nuceni si platit komerční zdravotní pojištění, apod. V tomto kontextu je třeba zmínit rozhodovací praxi Evropského soudu pro lidská práva, jež judikoval, že přiměřenost délky řízení je třeba posuzovat ve světle okolností konkrétního případu, zejména s přihlédnutím ke složitosti věci, chování stěžovatele a chování příslušných orgánů, jakož i k tomu, co bylo ve sporu pro stěžovatele v sázce. Lze uvést následující příklady dopadů do života migrantů a migrantek: Žádost o povolení k přechodnému pobytu za účelem sloučení rodiny s občanem EU - řízení probíhá 2 roky, žadatel nemůže v ČR pracovat. Žádost o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny není vyřízena 15 měsíců, manžel může přijet pouze na návštěvu (turistické vízum), jeho žena mezitím podala v ČR žádost o povolení k trvalému pobytu, o které se rozhoduje déle než 6 měsíců. Žádost o dlouhodobé vízum za účelem sloučení rodiny pro dvouletou dceru byla podána v srpnu 2011, v srpnu 2012 ještě nebyla rozhodnuta. Oba rodiče pracují v ČR, dcera žije na Ukrajině s babičkou. Žádost o dlouhodobý pobyt za účelem sloučení rodiny, která byla podána v listopadu 2011, ještě nebyla vyřízena. Žádost o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení rodiny, která byla podána v prosinci 2010 manželkou a synem cizince, kterému byl na území ČR udělen azyl, stále nebyla vyřízena. Žadatel obdržel dlouhodobé vízum za účelem studia s dobou platnosti na jeden rok (do února 2012), v říjnu 2011 požádal o prodloužení doby pobytu na území. Stále ještě nebylo rozhodnuto. Dochází i k dalším absurdním situacím, přičemž sami úředníci OAMP si nejsou jisti, jak v těchto případech postupovat, neboť se ocitli zcela mimo záběr zákona. 2
Příkladem lze uvést: Případ klienta, který podal v prosinci 2011 žádost o změnu účelu svého dlouhodobého pobytu z podnikání na studium. Jeho žádost však ještě nebyla vyřízena. Jelikož mezitím v září ukončil své studium a obnovil své podnikatelské aktivity (a navíc plánuje cestovat domů), chtěl si pro jistotu před odjezdem podat žádost o prodloužení dlouhodobého pobytu za účelem podnikání. To mu však nebylo umožněno a bylo mu opakovaně řečeno, že musí vzít svou původní žádost o změnu účelu zpět, protože OAMP ještě o jeho původní žádosti o změnu účelu z podnikání na studium nerozhodlo a nemůže mít podané 2 žádosti s různými účely. Kdyby klient vzal svou žádost zpět, nebyl by schopen následně zpětně prokázat dostatečné příjmy z podnikání, protože studoval. Kdyby OAMP rozhodlo o jeho žádosti o změnu účelu včas, problém by nevznikl. Žádost o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem studia byla podána v srpnu 2011, přičemž ještě nebyla rozhodnuta. Mezitím byl žadatel správním orgánem vyzván k doplnění všech náležitostí, neboť je správní orgán v důsledku reorganizace ztratil, a zároveň byl poučen, že pokud tak neučiní ve lhůtě 15 dnů, dojde k zastavení řízení. Žadatel uvedené dokumenty dokládá opakovaně a není si vzhledem k velké časové prodlevě jistý, jaké doklady má doložit - aktuální či původní (ztracené).
Chybná poučení ze strany OAMP vedoucí k zastavení žádosti o povolení k pobytu V řadě případů zaznamenávají členské organizace Konsorcia také stížnosti ze strany těch cizinců, kterým ze strany správního orgánu nebylo poskytnuto buďto žádné, nebo chybné poučení, které vedlo k zastavení jejich žádosti o povolení k pobytu na území ČR. Zásada poučovací povinnosti správního orgánu je zakotvena v § 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, v platném znění a je také součástí ústavního práva na právní pomoc, které je obsaženo v čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Jedná se tedy o povinnost nejenom soudů, ale také správních orgánů, poskytovat dotčeným osobám, a tedy i cizím státním příslušníkům, poučení zejména o jejich procesních právech a povinnostech, které pro ně vyplývají z právních předpisů. V případě cizinců je tato poučovací povinnost stěžejní, neboť často přicházejí z odlišného právního prostředí a v mnoha případech neznají ani český jazyk. Cizinec je tak odkázán na poučení ze strany správního orgánu, přičemž má důvěru, že tento orgán, jako gestor a garant příslušných právních předpisů, jež rozhoduje o žádostech dle zákona o pobytu cizinců, je tím, kdo poskytuje správné a spolehlivé informace. Jsou zaznamenány případy, kdy se cizinec v dobré víře, že se mu dostalo adekvátního poučení, dostal kvůli nekompetentnímu přístupu ze strany správního orgánu do těžké životní situace. Přestože žije v domnění, že je s jeho žádostí či pobytem vše v pořádku, není mu po několika letech pobytu na území z důvodu špatného poučení prodlouženo jeho pobytové oprávnění a on je nucen vycestovat a chce-li se vrátit do ČR, začít celý koloběh vyřizování víz a pobytů od začátku. Ztrácí tak zaměstnání, možnost pokračovat ve studiu nebo žít se svojí rodinou na území České republiky. 3
Lze uvést následující případy: Cizinec – podnikatel si požádal o prodloužení oprávnění k pobytu. Každé dva týdny se chodil informovat na příslušné pracoviště OAMP, v jakém stadiu je jeho žádost a vždy se mu dostalo stejného poučení: „Vaše žádost se vyřizuje. Hlídejte si číslo žádosti na stránkách ministerstva“. Po několika měsících, během kterých pravidelně OAMP navštěvoval, mu přišly dva dopisy. Jeden o tom, že v řízení se pokračuje a druhý o zastavení jeho řízení, jelikož ve stanovené lhůtě nebyly odstraněny vady podání. Jelikož cizinec neznalý jazyka nerozuměl obsahu dopisů, ještě ten samý den se dostavil na pracoviště OAMP, kde mu bylo pracovníkem sděleno, ať čeká, že mu určitě ještě přijede třetí dopis, že se někde stala chyba. Mezitím mu vypršela platnost překlenovacího štítku a tak zašel zase na OAMP, kam byla povolána cizinecká policie, která zahájila řízení o správním vyhoštění. Během řízení se dověděl, že byl ze strany OAMP vyzván k odstranění vad podání a jelikož jej ve lhůtě neodstranil, řízení o jeho žádosti k prodloužení pobytu bylo zastaveno. Cizinci však žádná výzva doručena nebyla, a ani se o ní nedozvěděl. Cizinec pobýval na území ČR na základě povolení k dlouhodobému pobytu za účelem sloučení s rodinou - manželkou a dcerou, které mají obě trvalý pobyt. Správní orgán vůči němu zahájil řízení o zrušení pobytu. Jelikož do doby, než uběhla platnost tehdejšího povolení k pobytu, nebylo rozhodnuto, cizinec se dostavil na pracoviště OAMP s cílem podat žádost o prodloužení pobytového oprávnění. Přijetí jeho žádosti však bylo úředníkem odepřeno s odůvodněním, že probíhá řízení o zrušení pobytu a tedy nemůže žádat o prodloužení. Později byla vůči rozhodnutí o zrušení pobytu podána žaloba, které soud vyhověl a věc vrátil MV ČR. Mezitím však skončila platnost původního povolení a cizinec se dostal do situace, kdy již neměl žádné povolení k pobytu. Požádal si proto o dlouhodobý pobyt za účelem strpění. Jeho žádosti nebylo vyhověno s odůvodněním, že se sám připravil o možnost pobývat na území ČR, jelikož v zákonem stanovené době nepožádal o prodloužení dlouhodobého pobytu. V některých případech se nejedná pouze o neposkytnutí přiměřeného poučení cizinci, jako účastníku správního řízení, ale dochází k celkovému popření zásad přístupu správního orgánu k dotčené osobě. Dochází k negaci povinnosti správního orgánu umožnit dotčeným osobám uplatnit své právo (např. právo požádat o prodloužení pobytového oprávnění) a jelikož jsou jednotlivé zásady navzájem propojeny, dochází k vytváření překážek, které danému cizinci brání v uplatnění jeho práv a mnohdy toto uplatnění úplně znemožňují.
Mimo jiné v návaznosti na usnesení vlády České republiky ze dne 15. srpna 2012 č. 593, kterým vláda svým členům doporučila dodržovat postup stanovený v desateru „dobré správy“ při posuzování žádostí o odškodnění za nezákonné rozhodnutí nebo nesprávný úřední postup, požadujeme:
4
-
bezodkladné průkazné kroky k odstranění příčin nečinnosti a zlepšení kvality rozhodování správního orgánu. Je povinností správního orgánu, aby byl schopen svoji agendu zvládat řádně a včas a dosáhnout takového řešení, aby již nedocházelo k hromadnému a systematickému porušování práva na spravedlivý proces (viz odstavec 5 uvedeného Desatera);
-
Všem, kteří byli poškození nezákonnými postupy OAMP MVČR či Komisí, zejména při nedodržení zákonných lhůt, na jejich žádost poskytnout přiměřené zadostiučinění v penězích dle zákona č. 82/1998 Sb. (viz odstavec 7 uvedeného Desatera);
-
Zkvalitnění informační a poučovací praxe pracovníků OAMP.
V Praze dne 15. října 2012 Právní skupina Konsorcia nevládních organizací pracujících s migranty v ČR E-mail:
[email protected] Web: www.konsorcium-nno.cz
5
