ANALYTICKÝ PODKLAD A DOPORUČENÍ PRO
ROZHODNUTÍ ZASTUPITELŮ MĚSTA
o rozvoji vzdělávacích příležitostí v základních školách zřizovaných městem Krnov do roku 2007 Petr ROUPEC červen 2002
1
Předkládací zpráva Předkládaný materiál byl vypracován na základě objednávky odboru péče o občany MÚ Krnov, adresované firmě Sister, a.s. a zpracovateli materiálu, Mgr. Petru Roupcovi. Původním předmětem objednávky bylo provedení analýzy kapacit vzhledem k reálným potřebám a návrh optimalizačních opatření pro všechny školy zřizované městem. Na základě konzultací a po osobní obhlídce všech základních škol, které jsou zřizovány městem Krnov, bylo zadání objednávky zaměřeno výlučně na oblast základních škol (dále jen ZŠ). Předkládaný materiál, v částech, ve kterých jsou uváděna některá srovnání (Česká republika, kraj Moravskoslezský, okres Bruntál a město Krnov) čerpá zejména z dat „Statistické ročenky pro rok 2000“, zpracované Ústavem pro informace ve vzdělávání (dále jen ÚIV), který je přímo řízenou organizací Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy (MŠMT) a v částech, týkajících se škol města Krnov čerpá z dat zaslaných na základě navržené metodiky a tabulek MÚ Krnov. Data poskytnutá MÚ Krnov byla pořízena v součinnosti s řediteli předmětných škol. Kromě uvedených dat vychází materiál i z údajů zjištěných osobní obhlídkou škol a na základě rámcových informací, poskytnutých řediteli všech úplných škol v průběhu osobního rozhovoru. Jedním z podkladů pro zpracování předkládaného materiálu byly Inspekční zprávy České školní inspekce o předmětných školách. Hlavním cílem předkládaného dokumentu je poskytnout zastupitelům města Krnov relevantní podklad pro jejich vlastní rozhodnutí o opatřeních v oblasti optimalizace kapacitní vybavenosti ZŠ, a to vzhledem k měnícím se podmínkám a potřebám (zejména s ohledem na očekávaný počet dětí ve věku 6 – 14 let v příštích pěti letech). Údaje a kvantitativní doporučení uváděná v materiálu kalkulují i s možnou mírou nepřesnosti uváděných prognóz. Počítají tedy i s jistou kapacitní rezervou v základních školách a počítají rovněž s potřebou města Krnov zajistit příležitosti k plnění povinné školní docházky pro žáky okolních (spádových) obcí zejména na 2. stupni ZŠ. Navrhovaná doporučení reflektují jak hlediska pedagogicko organizační, tak ekonomická a obecně politická. V závěru materiálu jsou kromě doporučení uváděna i rizika a příležitosti navrhovaných řešení nebo postupů.
2
Základní situační rámec zajišťovaných příležitostí k základnímu vzdělávání Město Krnov je zřizovatelem sedmi základních škol, z nich ve dvou je zajišťováno vzdělávání jen v 1. – 5. postupném ročníku. Kapacita Škola
Adresa
Žáků v roce
Kol aud ačn í
Cílo vá podl e ÚIV
20 02 /3
20 01 /2
20 00 /1
Nevy užitá kapa cita ve školn ím roce 2002/ 3
Poznámka
1. ZŠ
Dvořákův okruh 2
540
450
300
308
330
240
2. ZŠ
Smetanův okruh 4
670
670
643
656
616
27
3. ZŠ
Opavská 34
540
350
312
316
297
228
4. ZŠ
Žižkova 3
780
780
780
760
764
0
5. ZŠ
Janáčkovo náměstí 17
710
740
660
674
700
80
6. ZŠ
Bruntálská 81
100
100
99
95
89
1
Jen 1.stupeň
7. ZŠ
Chářovská 54
120
100
114
114
94
6
Jen 1.stupeň
3460
3190
2908
2923
2890
CELKEM
Zaměření na Tv Zaměření na poruchy učení
Zaměření na M a př. Vědy
582
Do škol města jsou přijímáni i žáci ze spádových obcí. Jejich počet, ani výčet takových spádových obcí však nebyl v datech poskytnutých MÚ Krnov uveden. Z dat ÚIV a z inspekčních zpráv lze odhadnout, že počet žáků, přijatých do 6. ročníku některé ZŠ v Krnově, nepřesáhne ročně hodnotu 75. Lze předpokládat, že do ZŠ v Krnově jsou výjimečně přijímáni i žáci z dalších obcí, ve kterých je zajištěno základní vzdělávání v úplné základní škole nebo ze spádových obcí takových škol. Z vyžádaných dat nelze jejich počet stanovit. Jejich počet však nebude statistický významný. S výjimkou ZŠ Žižkova je vzdělávání zajišťováno ve školních budovách, které vyžadují menší či větší investiční úpravy a doplnění či obnovu základního vybavení. Město Krnov disponuje nevyužívanou školní budovou po zrušeném soukromém gymnáziu. V budově s účelově školským architektonickým členěním je možné zřídit 12 kmenových tříd. Podle zjištění České školní inspekce jsou školy průměrně dobře řízeny a jejich žáci, vzhledem k individuálním dispozicím dosahují dobrých vzdělávacích výsledků.
3
Základní demografické údaje o žácích a kapacity základních škol Počty dětí ve věku povinné školní docházky Podobně jako v celé České republice i ve městě Krnov klesá a bude dále klesat počet dětí ve věku, kdy plní povinnou školní docházku v základních školách. Grafické znázornění počtu dětí s bydlištěm ve městě Krnov, ve stáří od jednoho do šestnácti let vypovídá o výrazném snížení počtu dětí narozených po roce 1992. Pokles z hodnoty 367 se zastavil až v roce 1995 a počet dětí narozených v kalendářním roce se víceméně ustálil na hodnotě 250 – to znamená o cca 100 dětí méně, než v období maxima. Vysoké počty dětí, narozených do roku 1992 však dosud ovlivňují obraz o využití stávajících kapacit základních škol. Zejména stav v některých školách a naplněnost jejich kapacit v průběhu posledních let tak mohl vyvolat požadavky na hledání řešení spočívající v investičních úpravách nebo rozšíření kapacit. Vývoj a prognóza počtu žáků v základních školách Již od příštího školního roku (2002 – 2003) však celkový snižující se počet dětí přijímaných do prvních ročníků ZŠ bude znamenat průměrný pokles nově přijímaných žáků o každoročně cca 100. Situaci demonstruje graf, zachycující jednak reálné vykázané počty žáků základních škol v Krnově v letech 1987 – 2001 a odhadnuté počty přijatých žáků v září roku 2002, ale současně i počty dětí ve věku povinné školní docházky v letech 2000 – 2007. Z grafu mimo jiné vyplývá, že zlomem v počtu dětí ve věku povinné školní docházky bude jednak nadcházející školní rok, ale zejména školní rok následující. Pro školní rok 2002/2003 ředitelé škol ještě uvádí poměrně vysoký počet pravděpodobně přijatých žáků a to přesto, že statistický počet dětí příslušného věku je výrazně nižší. Příčinou takové zdánlivé disproporce může být například meziročně vyšší procento odkladů školní docházky – tedy
4
vyšší podíl dětí z předcházejícího ročníku, kdy pokles počtu dětí není tak výrazný. O to razantnější pokles počtu zapsaných žáků lze očekávat hned v roce následujícím a v dalších letech. Pokles počtu dětí ve věku povinné školní docházky bude pravděpodobně téměř lineárně klesat, a to každoročně o hodnotu přibližně až 100. Přesto, že nebyly k dispozici podklady pro provedení podrobné demografické prognózy, lze i na základě dostupných údajů s vysokou mírou pravděpodobnosti předpokládat, že pokles počtu žáků v základních školách se stabilizuje až po roce 2007, kdy do prvních ročníků budou „nastupovat“ děti z již „demograficky stabilizované fáze“. Eventuální názor, že grafem vyjádřený trend je jen dočasnou anomálií je možné účinně oponovat uvedením obecně působících aspektů (v průměru postupně se zvyšující věk prvorodiček a vliv nižšího počtu žen ve věku 20 – 30 let v populačních ročnících po roce 2015). Lze proto důvodně předpokládat, že stávající kapacity základních škol budou vzhledem k počtu potenciálních žáků i v budoucnu nadbytečně velké. Ve strategickém výhledu dalších přibližně 14 let je spíš naopak možné očekávat, ostatně podobně jako i v celé České republice, další dílčí vlnu demografického poklesu. A i když lokální specifické vlivy mohou způsobit jisté odchylky od obecných trendů, je v uvedeném horizontu 14 let velmi nepravděpodobný takový vývoj, který by znamenal byť jen výraznější přiblížení se současnému stavu. Prognóza využití stávajících kapacit Stávající kapacity škol, pokud nedojde k jejich redukci, budou vzhledem k očekávaným potřebám výrazně předimenzované1. Pro možnou demonstraci očekávaných demografických vlivů na využití existujících kapacit základních škol, byla získaná data o počtu dětí ve spádových obvodech promítnuta do konstrukce síťového grafu. Graf vyjadřuje procentní vyjádření využití stávajících kapacit všech pěti úplných základních škol (nikoli však podle skutečného počtu žáků, ale podle počtu dětí evidovaných ve spádových obvodech) a rozdílu mezi současným stavem a statisticky předpokládaném stavu ve školním roce (dále ŠR) 2006/2007. Zatímco zejména kapacity ZŠ Dvořákův okruh, ZŠ Smetanův okruh a ZŠ Janáčkovo náměstí by mohla být ještě v tomto školním roce (vzhledem k počtům dětí v příslušných spádových obvodech) vhodně využity a ani v ostatních školách není procento využití jejich kapacit kritické (průměr 85,4%), po pěti letech by kapacity všech škol byly statisticky využity průměrně jen na 68,2%.
1 Poku zde, nebo na jiných místech je užíván termín kapacita, může se podle okolností jednat o minimálně dva odlišné významy. Buď se jedná o tak zvanou kapacitu uvedenou při zařazení školy do sítě škol a školských zařízení, což v důsledku vyjadřuje jen maximální počet žáků, který byl při zařazení do sítě sjednán jako maximální, na který mohou být nárokovány prostředky státního rozpočtu nebo o počet žáků, který může být ve škole vzděláván v souladu s příslušnými právními předpisy. Oba tyto významy se mohou hodnotou i významně lišit.
5
Protože však reálné využití kapacit škol je odlišné od modelu konstruovanému vzhledem ke spádovým obvodům, je uvedená grafická prezentace současně i dokladem skutečnosti, že kapacity škol jsou e velkém procentu využívány bez ohledu na spádové obvody. Na první pohled se nabízí vysvětlení vysvětlující, že příčinou je tak zvaný „boj o žáka“ a využití možností žádoucí „svobodné volby“ rodičů. Vlastní příčinou, která umožňuje takto disproporční stav však je výrazný nadbytek kapacit. Škola je tedy silně motivována získat žáky i z obvodů dalších. Tím ovšem v konkurenčně méně úspěšných školách vniká o to větší podíl volných kapacit. Jediným pozitivním efektem je v důsledku ohromný prostor pro volbu školy - vyvážený ovšem neúměrně vysokými výdaji města na udržování nevyužitých kapacit. Přesto, že operace s jen statistickými údaji a matematickými modely nemusí vždy odpovídat reálným potřebám (například vzhledem k relevantním aspektům pedagogickým, dostupnosti školy nebo limitům efektivní organizace zajišťovaného vzdělávání) a nemusí vždy odpovídat ani konkrétní situaci ve vybrané škole, rozdíl ve využití dnes disponibilních kapacit je natolik výrazný, že jej nelze nebrat v úvahu při jakýchkoliv strategických rozhodnutích. V číselném vyjádření statistická prognóza stavu předpokládá, že v roce 2007, pokud nedojde k optimalizaci sítě základních škol, bude ve městě Krnov, včetně potřeb pro žáky ze spádových obcí, nadbytečná kapacita pro téměř 1000 žáků2.
I po započtení rezervy (například z důvodu snížení počtu žáků ve třídách s „integrovanými žáky“), ve výši cca 400 disponibilních žákovských míst by v roce 2007 zůstalo více než 500 kapacitních míst nevyužitých. Ani po započtení kapacit pro zřízení potřebného počtu tak zvaných přípravných tříd ZŠ nebude rozhodně zapotřebí vyšší počet disponibilních míst než 2800. Již výše uvedené údaje umožňují konstatování, že buď kapacity tří menších škol (ZŠ Bruntálská, Chářovská a Opavská – celkem kapacita cca 550) nebo jedné velké školy budou ve výhledu pěti let nadbytečné3.
2 Údaj, který nepočítá s nutnými rezervami. 3 I když výpočty kalkulují s tak zvanou kolaudační kapacitou, hodnota 350 je hodnotou, která je uvedena v zařazení do sítě ZŠ Opavská jako tak zvaná cílová kapacita.
6
DÍLČÍ ZÁVĚRY Stávající disponibilní kapacita základních škol v městě Krnov umožňuje zajistit vzdělávání pro maximálně cca 3 500 žáků. Tak zvaná cílová kapacita ZŠ Chářovská je nižší než uváděný počet žáků ve školním roce 2002/03. V důsledku možný spor při jednání s orgány státní správy o financování školy z prostředků státního rozpočtu na tak zvané přímé vzdělávací výdaje. Cílová kapacita ZŠ Janáčkovo nám., uvedená v rozhodnutí o zařazení školy do sítě škol a školských zařízení je vyšší než hodnota kolaudační kapacity (dle poskytnutých dat). Disproporci v datech je vhodné řešit ověřením, zda vzdělávání není zajišťováno v rozporu s obecně závaznými (např. hygienickými) předpisy. Současný počet žáků i prognóza demografického vývoje ukazuje, že již v letošním roce, ale zejména vzhledem k budoucím potřebám jsou stávající kapacity základních škol ve městě Krnov předimenzované. Za předpokladu, že data o počtu dětí ve stáří od 1 do 16 let, v členění po spádových obvodech a ulicích (poskytnutá MÚ Krnov) jsou validní, je možné v příštích pěti letech předpokládat pravidelný pokles hodnoty statisticky potřebné kapacity o cca 100 ročně, a to až na hodnotu přibližně 2 300 žákovských míst (tedy pokles až o 1100 potřebných disponibilních míst). Teprve po roce 2007 lze předpokládat jistou stabilizaci počtu žáků plnících v základních školách povinnou školní docházku. Samotný statistický údaj o nadbytku kapacit v příštích letech však nelze pro optimalizaci školských kapacit využít mechanicky. Do úvahy o případných opatřeních je nezbytné zakalkulovat i pedagogicko organizační možnosti jednotlivých škol – například jejich vhodnou dostupnost pro žáky z různých částí města nebo nutnost v některých případech snížit počty žáků ve třídách z důvodu integrace dětí se specifickými vzdělávacími potřebami a další. S částí disponibilních kapacit je vhodné počítat i pro zajištění vzdělávání v tak zvaných přípravných třídách. I po započtení podobných opravných položek však lze předpokládat, že hodnota nevyužité kapacity by v roce 2007 byla rozhodně vyšší než 500. Hodnota uvedených nadkapacit bude již od školního roku 2002-2003 vyšší než například součet kapacit a počet dnes přijímaných žáků v ZŠ Chářovská4, Bruntálská (celkem cca 200) a maximálně od roku 2005 bude dokonce vyšší než součet kapacit obou výše uvedených škol a například hodnoty tak zvané cílové kapacity ZŠ Opavská (350) 5. Důvodně lze předpokládat, že ani v příštích 15 let nenastane situace, kdy kapacitní potřeba pro zajištění základního vzdělávání výrazněji vzroste.
4 I když jev přímo nesouvisí s cílem zpracování materiálu, upozorňuji na skutečnost, že uváděný počet žáků v ZŠ Chářovská (114) je vyšší než tak zvaná cílová kapacita (100), která maximem, do kterého lze financovat tak zvané přímé vzdělávací výdaje (zejména mzdy a odvody). 5 Uvedené konstatování samo o sobě není doporučením ke zrušení uvedených škol. Pouze reflektuje skutečnost, že součet kapacit právě těchto škol se blíží hodnotě statisticky předpokládaných nadkapacit v roce 2007. Současně konstatování zohledňuje skutečnost, že kapacity každé ostatních škol jsou vyšší než uvedená hodnota.
7
Ekonomické aspekty využívání disponibilních kapacit základních škol Data o výdajích města na „provoz“ škol Na základě dat poskytnutých MÚ Krnov a údajů uvedených v ročence ÚIV pro rok 2000, bylo provedeno porovnání jednotkových výdajů na žáka základní školy. Hodnota jednotkových výdajů ve městě Krnov se však natolik odlišuje, a to i od průměrné hodnoty okresu Bruntál, že rozdíl lze jen obtížně vysvětlit jinak než zřejmě užitím odlišné metodiky sběru dat při vykazování výdajů z kapitoly 700 pro statistické účely (data čerpaná ze statistické ročenky ÚIV) a pořízení dat o výdajích města na školství (data poskytnutá MÚ). Pokud však poskytnutá data jsou validní a pokud označují tutéž oblast výdajů jako data vykázaná obcemi pro statistická šetření výdajů z kapitoly 700, dokládala by výrazně „úsporné“ financování školství ve městě ve srovnání průměry republiky, kraje i okresu. Analyzovat uvedený jev, jeho příčiny a důsledky by vyžadovalo pracovat s detailními účetními daty, které v tomto okamžiku nejsou k dispozici. Kapacity škol a výdaje na jejich zajištění Pokud považujeme za prokázané, že nejpozději od roku 2003 je teoreticky možné uzavřít a dále neinvestovat do škol s celkovou kapacitou cca 200, lze zbytné výdaje vyčíslit v přibližné výši 930 tis. Kč6 ročně (v cenách roku 2000 – dle poskytnutých údajů). A pokud nejpozději od roku 2005 lze teoreticky uzavřít i další zbytnou školní kapacitu pro cca 350 žáků, je možné (z čistě ekonomického hlediska) konstatovat, že další výdaje ve výši přibližně 1820 tis. Kč ročně7 lze využít účelněji na navýšení výdajů pro zajištění menšího počtu škol s celkově dostatečnou kapacitou. Komparace „provozních“ výdajů na jednotlivé školy Z údajů poskytnutých MÚ lze dovodit jistou statisticky významnou, nikoli však kritickou disproporci mezi počtem žáků školy a výší poskytovaných prostředků z rozpočtu města. Vysvětlením může být reálná odlišnost podmínek ve kterých různé školy působí a proto i odlišnost jednotkové výše investic do pořízení vybavení, jeho oprav a na zajištění běžného provozu jednotlivých škol a současně aplikovaná nákladová metoda financování škol z rozpočtu města. Vztah mezi skutečnou výší investic do jednotlivých škol8 v roce 6 Výše celkových výdajů na ZŠ Bruntálská a Chárovská v roce 2001 – údaj z dat MÚ. 7 Výše výdajů na ZŠ Opavská v roce 2001 s cílovou kapacitou 350 žáků – údaj z dat MÚ a výpis zařazení do sítě. 8 Zdroj – data poskytnutá MÚ
8
20019 a výší vypočtenou jako násobek počtu zapsaných žáků a průměrné výše celkových výdajů města na jednoho zapsaného žáka10 znázorňuje následující graf. Vnější prstenec znázorňuje podíl mezi reálnou a vypočtenou hodnotou výdajů. Vzhledem k výši nevyužitých kapacit by bylo logické očekávat, že nejvyšší podíl výdajů bude alokován právě ve školách s nejvyšší hodnotou nevyužitých kapacit. Důvodem pro takovou úvahu je fakt, že výše výdajů na zajištění provozu školy není lineárně závislá na počtu žáků, nýbrž především na velikosti budovy školy a provozním charakteru (zejména způsobu vytápění, stavební dispozice a další). Uvedenému předpokladu však v roce 2001 vyhovuje jen poměr výše výdajů alokovaný v ZŠ Dvořákův okruh (nejvyšší hodnota nevyužité kapacity a poměr 1,9). Vysoké jednotkové výdaje však byly poskytnuty i na zajištění „provozu“ v ZŠ Chářovská a ZŠ Bruntálská (poměr 1,6), jejichž kapacity jsou téměř naplněny. Vysvětlením je obecně platná skutečnost, že provozně potřebné jednotkové náklady jsou v tak zvaně malých školách vždy vyšší, a to bez ohledu na kapacitní vytíženost. A tak zatímco v současnosti „nutné“ zvýšení jednotkových výdajů v ZŠ Dvořákův okruh lze eliminovat naplněním nevyužitých kapacit, v případě obou neúplných základních škol s kapacitou jen 100 žáků by bylo nezbytné počítat s nadstandardně vyššími jednotkovými výdaji v každém případě. V obou uvedených neúplných základních školách dosahovaly jednotkové výdaje vyšších než průměrných hodnot ve všech sledovaných obdobích. 1998
1999
2000
2001
ZŠ Chářovská
4,081
4,909
4,650
4,995
ZŠ Bruntálská
19,551
7,275
3,929
4,884
PRŮMĚR VŠECH ŠKOL
3,149
3,493
2,702
3,143
Poměr výdajů v roce 2001 dle dodaných dat a výpočet podle průměrné jednotkové hodnoty výdajů v tis. Kč
1037
1,9
2015
Chářovská
1,6
295
Janáčkovo náměstí
470
2200
Žižkova
1450
0,7
1936
9 Vnitřní prstenec grafu. 10 Střední prstenec grafu
1681
0,9
2135 888
933
1,0 9
2401 299
1,6
Opavská
0,9
464
Bruntálská
Smetanův okruh Dvořákův okruh
DÍLČÍ ZÁVĚRY Srovnání jednotkové výše výdajů města na zajištění „provozu“ škol s průměry republiky, kraje a okresu vykazuje obtížně jednoznačně vysvětlitelný rozdíl. Jev, jeho důvody a možné důsledky by bylo vhodné následně analyzovat. Z údajů poskytnutých MÚ lze dovodit zřetelně vyšší jednotkové výdaje na zajištění provozu obou neúplných základních škol (Chářovská a Bruntálská). Zajištění vzdělávání v obou těchto školách je zejména vzhledem ke kapacitní velikosti obou škol dražší než táž vzdělávací služba zajišťovaná ve školách s vyšší kapacitou. Každoročně11 vyšší než průměrné jednotkové výdaje jsou vykazovány v ZŠ Dvořákův okruh. Zřejmou příčinou je vysoká míra nevyužití disponibilních kapacit. Nejnižšími jednotkovými částkami na úhradu tak zvaně provozních výdajů škol jsou vybavovány školy, jejichž kapacit je využito nejefektivněji (ZŠ Žižkova a Smetanův okruh - 0,9 a ZŠ Janáčkovo nám. – 0,7. Podobný stav, pokud by působil dlouhodoběji, může snižovat motivaci ředitelů škol k efektivnímu chování (…nevyplácí se organizovat vzdělávání efektivně neboť v důsledku vynaložené úsilí není odměněno „ziskem“ školy). Podobně jako dílčí závěry zkoumání počtu žáků ve vazbě na kapacitní potřebu základních škol i analyzovaná hlediska aspektů ekonomických dokládají nutnost omezení současné výše disponibilních kapacit. Provedená zjištění dokládají skutečnost, že na jednotku „výkonu“ je ekonomická náročnost zajišťování provozu „malých škol“ a škol s vysokým podílem nevyužitých kapacit vyšší než v případě škol „velkých“ a kapacitně efektivně využívaných. Jen mechanicky vyjádřené finanční vyčíslení udržování nadbytečných kapacit, vyjádřené násobkem jednotkových výdajů, by v roce 2000 činilo přibližně 1,5 mil. Kč (582 volných kapacitních míst a průměrná hodnota výdajů na žáka 2,7 tis. Kč). V roce 2007, za předpokladu neoptimalizace kapacit a v cenách roku 2000, by takto vyčíslená hodnota nevyužitých, nicméně financovaných kapacit, představovala zhruba dvojnásobek – tedy cca 3 mil. Kč. Každé řešení, jehož cílem bude ekonomická optimalizace, musí být založeno na splnění tří podmínek – normativní financování, široká autonomie školy a osobní zainteresovanost ředitele.
11 S výjimkou roku 1998, kdy však byl údaj o průměrné výši jednotkových výdajů ovlivněn enormě vysokou investicí v ZŠ Bruntálská (průměr školy- 19,551 tis. Kč/žák)
10
Pedagogicko organizační aspekty využívání disponibilních kapacit základních škol Spádové obvody Spádovým obvodem se v souladu s příslušnými právními předpisy rozumí místní vyhláškou stanovený výčet lokalit, vztahujících se k jednotlivým základním školám, ve kterých mají žáci s trvalým bydlištěm právo být zapsáni do prvního ročníku nebo i v dalších ročnících, pokud o to jejich rodiče projeví zájem12. Stanovení spádových obvodů však neznamená povinnost rodičů zapsat dítě do spádovým obvodem přiřazené školy. Právo rodiče na výběr školy i mimo spádový obvod, pokud je ve škole volná kapacita a ředitel školy v souladu s delegovanými pravomocemi rozhodne o přijetí žáka, je i po stanovení spádových obvod garantováno. Jsou-li spádové obvody určeny, lze pouze dovodit právo (nikoli povinnost) na přednostní přijetí před případnými zájemci z jiných spádových obvodů. Z výše uvedeného výkladu mimo jiné vyplývá i důležitý význam správného stanovení spádových obvodů. A to zejména tak, aby počty dětí s bydlištěm v jednotlivých spádových obvodech (ve stáří, kdy plní povinnou školní docházku) nebyly vyšší než kapacita příslušné školy. Pokud ve školách příslušné obce plní povinnou školní docházku i děti z jiných obcí a pokud je taková situace výsledkem dohod mezi orgány samospráv dotčených obcí, které jsou ze zákona povinny zajistit příležitosti k plnění povinného základního vzdělávání, je vhodné stanovit spádové obvody i pro žáky takových „spádových obcí“. Problematika správného stanovení spádových obvodů není kritická v situaci, kdy školy disponují značným přebytkem volných kapacit. Pokud však dojde k optimalizaci počtu disponibilních žákovských míst a podíl celkových volných kapacit se výrazněji sníží, je nutné o stanovení spádových obvodů rozhodovat přesněji a s předstihem reagovat i na výraznější meziroční rozdíly v počtech dětí příslušného věku vzhledem ke kapacitám jednotlivých škol13. Z dat poskytnutých MÚ, na základě kterých byl pořízen výše uvedený graf mimo jiné vyplývá již dříve a jinak dokazovaná okolnost, že kapacity škol jsou vzhledem k potřebám příštích let výrazně nadbytečné. V grafu uvedené hodnoty však jsou tentokrát vztaženy nikoli k počtům reálně zapsaných žáků, ale k počtům dětí v příslušných spádových obvodech. Graf proto umožňuje mimo jiné demonstrovat i jisté disproporce ve stanovení spádových obvodů vzhledem ke kapacitám škol. Spádové okruhy nebyly zřejmě stanovovány s ohledem na proporcionální využití kapacit škol. Například stávající kapacity ZŠ Janáčkovo nám. by byly vzhledem k potřebám určeného spádového obvodu ve školním roce 2002/03 předimenzované jen o cca 11%, respektive 25% ve školním roce 2006/07. Ve stejných obdobích však dosahuje procento nevyužité kapacity v ZŠ Opavská 48%, respektive 56%. Spádové obvody neúplných škol Bruntálská a Chářovská navíc mohou být využity jen pro žáky 1. .stupně. Vymezení spádových obvodů však 12 Extenzivní výklad příslušné právní normy. 13 Poměrně přesný odhad počtu dětí ve věku povinné školní docházky lze stanovit s dostatečným pětiletým předstihem z matriky…
11
neuvádí rozčlenění obou spádových obvodů do spádových obvodů ostatních úplných škol od 6. postupného ročníku. Přiřazení žáků „spádových obcí“ do spádových obvodů krnovských škol není rovněž uvedeno. Profilace (zaměření) škol Je přirozené, že charakter vzdělávání v každé z předmětných škol je poněkud odlišný. Je závislý nejen na dispozici školy, charakteru komunity spádového obvodu, individuálních osobních a odborných dispozicích učitelů, ale v některých případech i na vědomém zaměření vzdělávacího programu. Podobně vědomě profilovaná vzdělávací nabídka, zejména pokud je primárně motivována konkurenčním vymezením se vůči jiným školám a současně je spojována s cíleným výběrem žáků, však vedle pozitivních efektů může přinášet i jistá ne zcela korektní omezení v možnostech přijetí do školy ve vlastním spádovém obvodu. Ve městě Krnov výrazněji specificky profilované vzdělávací programy nabízí tři úplné školy. Vedle sportovního zaměření v ZŠ Smetanův okruh a zaměření na matematiku a přírodní vědy v ZŠ Janáčkovo náměstí, nabízí ZŠ Opavská specifické zaměření forem vzdělávání pro žáky s poruchami učení. Sama tato okolnost, pokud by současně pro tyto školy nebyly vymezeny spádové obvody, by nebyla na závadu. Protože však spádové okruhy stanoveny jsou, mohou být žáci ze spádových okruhů příslušných škol, pokud neinklinují k nabízené profilaci nebo pro ni nejsou disponováni, touto skutečností diskriminováni. Spádová škola totiž musí být připravena poskytnout základní vzdělávání pro všechny potenciální žáky obvodu, a to nejméně v rozsahu stanoveném závaznými vzdělávacími dokumenty. Uvedená rizika spojená se specializovanou nabídkou škol, případně zajišťováním tak zvaného rozšířeného vyučování určité oblasti nejsou sice v současné době výrazněji přítomná, mohou se však stát limitujícími v okamžiku, kdy kapacity škol budou optimalizovány na hodnoty blížící se reálným počtům žáků ve spádových obvodech. V současné době totiž nadbytečné kapacity umožňují realizovat paralelně jak profilované vzdělávání ve vybraných třídách, tak vzdělávání ve standardním (neprofilovaném) rozsahu pro žáky nedisponované nebo pro ty, kteří nemají o obor zaměření školy zájem. Počty žáků ve třídách Významným aspektem podmínek pro možnost efektivní organizace vzdělávání je mimo jiné údaj o průměrném počtu žáků na školu a třídu. Existuje rozšířený, nicméně experimentálně nepotvrzený názor, že již samy o sobě nižší hodnoty obou aspektů (malé školy a menší počet žáků ve třídě) umožňují dosahovat pedagogicky kvalitnějších vzdělávacích výsledků. Současně však týž jev prokazatelně zvyšuje jednotkové výdaje na zajištění vzdělávání. Cílem proto nemůže být jen jednostranný apel na extenzivní rozvoj personálních podmínek škol, ale na účelně vyvážený kompromis mezi pozitivními kvalitativními efekty a náklady. Zatímco velikost škol (jejich kolaudační kapacita) je v dané lokalitě víceméně konstantní a není rozumné ji bez vážných důvodů navyšovat, je možné usilovat o efektivní využití disponibilních kapacit organizačními opatřeními na úrovni školy. V tomto kontextu je významné všimnout si hodnot průměrných počtů žáků na třídu a srovnání zjištěných údajů s jinými relevantními údaji. Takový přehled poskytuje následující tabulka14. 14 Hodnoty uvedené v tabulce se vztahují ke školnímu roku 2000/01. Zdrojem údajů za ČR, kraj a okres je statistická ročenka ÚIV za rok
12
Školy
Česká republika Kraj Moravskoslezský Okres Bruntál
třídy
žáci
Počet žáků/škol a
Počet žáků/třída
259,2
22,2
296,1
22,6
4 031
47 112
468
6 134
1 044 785 138 586
46
551
11 662
253,5
21,2
7
134
2891
413,0
21,6
Krnov
Zatímco průměrná velikost škol Krnova je logicky vyšší15 než průměry v ostatních srovnávaných oblastech, je zjištěná hodnota průměrného počtu žáků na třídu, s výjimkou okresu Bruntál, nižší16. Údaj vyjadřující stav ve městě Krnov tedy nesvědčí o efektivní organizaci vzhledem k reálným možnostem škol. V dobře a efektivně organizovaných městských školách s počtem nad 350 žáků je běžný počet 24 – 26 žáků na třídu17. Takový stav vyhovuje jak z pedagogickým, tak ekonomickým hlediskům. Uvedených optimálních hodnot však podle poskytnutých dat dosahuje jen ZŠ Smetanův okruh a v některých letech se mu přibližuje ZŠ Žižkova a ZŠ Janáčkovo nám. Vývoj průměrné hodnoty počtu žáků na třídu znázorňuje následující tabulka: 1997/8 1998/9 1999/0 2000/1 2001/2 2002/3 Chářovská Dvořákův okruh Žižkova Janáčkovo náměstí Opavská Smetanův okruh Bruntálská Průměr
Průměr
16,5
18,5
17,2
15,7
16,3
16,3
16,7
21,1
22,3
21,1
20,6
22,0
21,4
21,4
23,5
24,4
23,2
23,2
23,0
23,6
23,5
20,2
20,6
20,4
21,9
21,1
25,4
21,6
16,9
16,6
16,9
16,5
16,6
16,4
16,7
25,0
25,0
25,2
25,7
26,2
25,7
25,5
17,8
16,8
17,0
19,0
19,8
18,8
18,2
20,2
20,6
20,2
20,4
20,7
21,1
20,5
S jistými výhradami je možné zjištěný stav vysvětlit v případě ZŠ Opavská, ve které jsou zřízeny tak zvané speciální třídy a možná i v obou neúplných školách, pokud je v nich zajišťováno vzdělávání jen pro děti s diagnostikovanými specifickými vzdělávacími potřebami takového rozsahu, který byl jinak řešen přijetím do speciální školy. V ostatních případech je pravděpodobnou příčinou nízkého průměrného počtu žáků na třídu spekulativní chování škol a jednostranná preference hlediska pedagogické výhodnosti18. 2000, zdrojem dat za město Krnov jsou údaje poskytnuté MÚ.
15 16 17 18
13
V průměrech ostatních oblastí je započten i významný počet vesnických málotřídních škol s počty pod 100 žáků. Nižší průměrnou hodnotu okresu ovlivňuje zejména podíl počtu „málotřídních škol“. Takového stavu je dosahováno zejména tam, kde je na efektivitě zainteresován ředitel a učitelé. V nenaplněných kapacitách tříd je skryta významná část reálných kapacit, které lze využít efektivněji. Z hlediska nemotivovaného
Počet žáků na učitele a počet učitelů na třídu Údaje o průměrném počtu žáků na učitele a průměrného počtu učitelů na třídu jsou důležitými ukazateli správnosti a efektivnosti vnitřní organizace škol a zajišťovaného vzdělávání. Zejména poskytnutá data o přepočtených počtech učitelů však vykazují jisté anomálie. Vysvětlením může být i jejich nižší validita způsobená nepochopením poskytovatele primárních dat a neprovedením přepočtu na tak zvaně celé úvazky. Hodnoty uváděné v následujícím textu, které byly z poskytnutých dat vypočteny, proto nemusí vždy zcela odpovídat skutečnosti. Přesto údaje a jejich grafické vyjádření umožňují alespoň rámcově danou problematiku charakterizovat..19. Vzhledem k nižší než republikově průměrné naplněnosti tříd by bylo lze očekávat přiměřeně vyšší počet učitelů, připadajících na jednoho žáka základních škol. Paradoxně je tato hodnota v krnovských školách nižší než republikový průměr i než průměr vykazovaný v Moravskoslezském kraji. Konstatování demonstruje následující graf20. Údaj za okres Bruntál je možné, podobně jako údaj o průměrné velikosti škol, vysvětlit vyšším podílem neúplných a málotřídních škol. A i když rozdíl hodnot není zcela zásadní, spolu s vyšším počtem málo naplněných tříd i takový zjištěný stav může v důsledku významněji limitovat možnosti škol diferencovat vzdělávací nabídku podle individuálních potřeb a očekávání. V každém případě však je stav dalším z indikátorů jisté neefektivity při organizaci základního vzdělávání. A to nejen z hlediska ekonomického, ale v důsledku i s ohledem na pestrost vzdělávací nabídky, která je důležitým kvalitativním aspektem. Dalším z důležitých ukazatelů o vnitřní organizaci školy a personálních podmínkách pro optimální zajištění vzdělávání, je počet učitelů na třídu. Optimální průměrná hodnota úplné a optimálně organizované základní školy by neměla být nižší než 1,421. V neúplných ZŠ je hodnota standardně rovna 1 nebo maximálně 1,2. Proto také průměrné hodnoty okresu, kraje a republiky jsou nižší, než by odpovídalo průměrným hodnotám jen úplných škol22 - tedy charakteristice srovnatelné s podmínkami většiny škol v Krnově. Níže uvedená tabulka uvádí hodnoty vypočtené z poskytnutých dat. Pokud byla poskytnutá data vypočtena správně a v údaji o přepočteném počtu učitelů na celé úvazky byly započítány i tak zvané „přesčasové hodiny“, svědčil by stav v některých školách a letech o jen velmi omezených možnostech zajistit vzdělávací nabídku v souladu se závaznými učebními dokumenty. Ale i po zakalkulování opravných hodnot, které by eliminovaly možné nepřesnosti poskytnutých dat, dokumentují údaje stav, který není optimální.
ředitele však je podobný postup pochopitelný.
19 Některá poskytnutá data o přepočtených počtech učitelů (vzhledem k úvazkům) nejsou pravděpodobně zcela validní. Například hodnota 1,1, vypočtená z dat poskytnutých o ZŠ Janáčkovo nám., pokud by data byly validní, by v důsledku neumožňovala vyučovat v souladu se vzdělávacími dokumenty.
20 Za okres Bruntál jsou započteny jen školy zřizované obcemi a ty, které nejsou speciálními školami.. Po zápočtu všech škol okresu by hodnota rozdílu ve vztahu k údaji za Českou republiku dosáhla čísla -2
21 Vyšší hodnota je nezbytnou podmínkou pro možnost optimální variability vzdělávací nabídky (dělení tříd, nepovinné a volitelné předměty apod.)
22 Statické údaje uváděné ÚIV neumožňují v předmětné oblasti rozlišení hodnot úplných a neúplných škol.
14
1997/8
1998/9
1999/0
2000/1
2001/2
2002/3
Průměr
Chářovská
1,0
1,2
1,1
1,1
1,1
1,1
1,1
Dvořákův okruh
1,3
1,3
1,3
1,3
1,4
1,4
1,3
Žižkova
1,4
1,4
1,3
1,3
1,3
1,3
1,3
Janáčkovo náměstí
1,1
1,1
1,2
1,3
1,2
1,5
1,2
Opavská
1,2
1,2
1,3
1,3
1,3
1,3
1,3
Smetanův okruh
1,5
1,5
1,5
1,4
1,4
1,4
1,5
Bruntálská
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
Průměr
1,3
1,3
1,3
1,3
1,3
1,3
1,3
Česká republika (2000/01)
1,3
Kraj Moravskoslezský (2000/01)
1,4
Okres Bruntál (2000/01)
1,3
Přepočtená hodnota počtu učitelů na třídu, podobně jako počet žáků na učitele významně determinuje možnosti škol zajistit širší individuálně přizpůsobenou vzdělávací nabídku23.
23 Na hodnotě statistického počtu učitelů na třídu závisí například možnost školy tak zvaně dělit třídy nebo zajistit vyšší počet volitelných nebo nepovinných předmětů.
15
DÍLČÍ ZÁVĚRY Spádové obvody škol nejsou stanoveny optimálně vzhledem k reálným kapacitám předmětných škol. Stanovení spádových obvodů neúplných škol nekalkuluje se skutečností, že žáci v uvedených školách plní povinnou školní docházku jen do 5. ročníku. Spádové obvody pro žáky z tak zvaných spádových obcí nejsou stanoveny (nebo nebyly uvedeny). Tak zvané zaměření škol na určitou vzdělávací oblast (pokud je spojována s výběrem disponovaných žáků a pokud by kapacity škol byly redukovány na hodnoty reálné potřeby) může působit jisté organizační obtíže. Problémem není sama skutečnost rozšířené nabídky určité oblasti vzdělávání, ale okolnost, že je školou nabízena jen pro tak zvaně vlastní žáky (v některých případech jen v rámci specializovaných tříd s vybranými žáky). Řešením může být buď vyčlenění jistých kapacit příslušné školy (tak zvaně mimo spádový obvod24) pro uvedený účel nebo organizace specificky změřeného rozšiřujícího vzdělávání v rámci volitelných předmětů, a to pro všechny žáky města (tedy i žáky z jiných škol), kteří projeví zájem nebo prokáží dispozice25. Údaje o počtech učitelů přepočítaných na „celé úvazky“ pravděpodobně nebyly ve všech případech vypočteny správně. Z nich odvozené údaje o počtech „žáků na učitele“ a „učitelů na třídu“ proto nemusí být vždy validní. I při vědomí, že některá data mohou být zatížena určitou chybovostí, lze dokumentovat, že naplněnost tříd většiny škol je nižší než je ve srovnatelných oblastech škol obvyklé. Jev uměle zvyšuje kapacitní a ekonomickou náročnost zajišťování základního vzdělávání. Nižší než průměrný je i počet žáků na učitele a počtu učitelů na třídu, odvozený z dodaných dat.. Pokud jsou data validní svědčil by stav o neoptimální úrovni vnitřní organizace většiny škol. Obvyklou příčinu podobných jevů je v analogických případech nízká motivace ředitelů k hledání autonomnímu efektivních řešení26.
24 Rozhodnutí by muselo být učiněno zřizovatelem (nikoli ředitelem školy) neboť souvisí s plněním zákonné povinnosti obce. Takový krok samozřejmě souvisí s vědomým vyčleněním určitých kapacit nad rámec statistické potřeby. Řešení tedy nemá nenulové ekonomické náklady. Jeho výhodou je jednoduchost organizace na úrovni školy. 25 Uvedená varianta je organizačně náročnější, nicméně umožňuje optimálněji využívat kapacity škol. Svými možnými pedagogickými efekty jsou obě varianty shodné. 26 Řediteli i učitelům se musí vyplatit hledat nová efektivní řešení.
16
DOPORUČNÍ K PŘIJETÍ OPATŘENÍ Obecná doporučení. A. Všechny realizační záměry, které se v důsledku byť jen marginálně dotýkají dětí a podmínek pro jejich vzdělávání, proto i jejich rodičů (občanů města), a to před tím než o nich bude jednáno jako o reálné alternativě, představit spolu s argumentací o důvodech a korektně popsaných výhodách důsledků navrhovaných změn, k veřejnému projednání. Bez získání předběžné a zřetelně vyslovené podpory klíčových partnerů, tedy i rodičů změnou dotčených dětí, ale i učitelů a pochopitelně v neposlední řadě i ředitelů příslušných škol, je velmi riskantní změnu prosazovat. Komentář: Školství je bohužel oblast velmi konzervativní a nezřídka jen úporně snášející změny. Ona tendence k setrvání na dosaženém stavu je navíc přítomná nejen uvnitř školského prostředí, ale v podstatě ve většině z nás. Navíc stále ještě panuje obecná představa o tom, že školství je tak zvaně službou zadarmo. Přesvědčit proto, že s nadsázkou také ve školství „jde o peníze až v první řadě“ a o tom, že prostředky ušetřené na jednom místě je užitečné účelněji a v důsledku ku prospěchu týchž lidí investovat jinde nebo jinak, není lehké. Současně platí, že investice poskytované pro zajišťování školství jsou vždy významnou položkou v rozpočtu města. Kampaň za přijetí nutných změn proto musí být mimo jiné zaměřena i na vysvětlení, že prostředky na obnovu a rozvoj škol, včetně například investic na výstavbu chybějící tělocvičny, pořízení nového vybavení IT nebo rozsáhlejší opravy investičního vybavení školy, mohou být získány buď na úkor jiných potřebných investičních akcí města nebo z prostředků, které jsou dnes investovány neúčelně do udržování zbytných kapacit škol. B. Klíčová rozhodnutí o opatřeních, v jejichž důsledku by mělo dojít ke sloučení nebo rušení škol, by neměla být diskutována a rozhodována v období před komunálními volbami. To však neznamená, že by nemohla být prováděna dílčí šetření a vedena přípravná jednání s cílem ověřit rizika a příležitosti jednotlivých realizačních variant strategických záměrů. Komentář: Výjimkou mohou být situace, kdy se pro navrhované řešení podaří získat jednoznačnou podporu rozhodující většiny dotčených subjektů (rodičů i pedagogů školy27). Doporučení v oblasti financování základních škol. C. Provést detailní ekonomický audit financování škol s cílem stanovit normativ na jednotku výkonu28, a to ve výši, která při optimální naplněnosti kapacit umožní nejen pokrýt běžné provozní výdaje, ale která umožní i obměnu a rozvoj vybavení školy. Komentář: Výstupy auditu umožní objektivizovat reálné a reálně odůvodněné potřeby škol. Současně zvýrazní vztah mezi podílem kapacitní vytíženosti škol a výdaji. Výstupy a jejich interpretace mohou být využity k argumentaci o možném jednotkovém navýšení 27 Tím prvním, kdo musí být o prospěšnosti navrhovaných změn přesvědčeni jsou ředitelé dotčených škol. Již v rámci přípravných jednání proto musí být hovořeno i o motivačních opatřeních a příležitostech k odstraňování negativně vnímaných důsledků.
28 Rozumí se normativ na zapsaného žáka školy.
17
prostředků, pokud tytéž nebudou vynakládány neefektivně na zbytné výdaje nevyužitých kapacit. D. Na základě výstupů realizace bodu „C.“ rozhodnout, s účinností od roku 2003, o financování škol podle stanovených normativů na jednotku výkonu. Nad normativně stanovenou výši by měly být přechodně, maximálně v průběhu jednoho roku, dorovnávány jen přísně objektivně důvodné rozdíly. Cílem návrhu není úspora výše vydávaných prostředků na zajištění základního vzdělávání ve městě, ale na jejich efektivní využívání29 k rozvoji škol. Komentář: Skutečné výdaje na zajištění škol vykazují v jednotkovém vyjádření výrazné disproporce. Současně nejsou školy účinně motivovány k autonomnímu přijímání optimalizačních opatření. Zřejmou příčinou je převážně nákladový charakter způsobu financování (škola vykazuje potřebu a obecní rozpočet ji hradí). „Ušetřené“ prostředky na úrovni jedné školy proto nesmí být využívány k přerozdělení na školy jiné. Měly by sloužit k investování do priorit, které si škola sama stanoví. Realizace výše uvedeného doporučení vyvine mimo jiné „tlak“ na školy a jejich ředitele k místně optimálnímu využití kapacitních dispozic školy. E. Současně s realizací bodu „D.“ rozšířit změnou statutů škol autonomní pravomoci jejich ředitelů, včetně oblasti rozhodování o alokovaných „provozních“ finančních prostředcích30, prostředcích získaných z další činnosti školy a rozhodování o tvorbě a využívání příslušných fondů příspěvkové organizace. Paralelně je ale nezbytné stanovit i jejich osobní odpovědnost za dosahované výsledky a tyto výsledky kontrolovat. Komentář: Zavedení normativní metody „provozního“ financování škol umožní decentralizovat řízení škol a uplatňovat zřizovatelský vliv města prostřednictvím nikoli operativních zásahů, ale nepřímými nástroji a kontrolou výstupů. Autonomie školy i v oblasti ekonomické proto může sehrát klíčovou roli při hledání a prosazování lokálně efektivních řešení, a to včetně řešení s pozitivními dopady do oblasti pedagogické. Ředitelé škol i učitelé však musí být výrazněji osobně zainteresováni na hledání takových efektivních řešení pro školu a současně řešení výhodných pro ně samotné. Úlohou zřizovatele (MÚ), mají být jen strategická rozhodnutí, stanovení společných cílů, metodická pomoc ředitelům a důsledná kontrola očekávaných výstupů. F. Pokud jsou poskytnutá data o výdajích města na školství uvedena ve správné výši, potom bezodkladně rozhodnout o navýšení průměrných jednotkových výdajů, které jsou hrazeny z prostředků poskytovaných z rozpočtu obce, a to na úroveň rozhodně vyšší než 6,5 tis. Kč na žáka školy. Komentář: Takto jednotkově neobvykle nízká hodnota neumožňuje nejen obměnu a průběžné doplňování vybavení škol, ale v důsledku by vedla ke zhoršení podmínek pro žáky i učitele a k vnitřní zadluženosti škol. Doporučení v oblasti využívání a optimalizace kapacit pro základní vzdělávání 29 Pokud jsou data o výši prostředků investovaných z obecního rozpočtu do škol správná, měla by být v dalších letech celková výše poskytovaných prostředků nejméně dvojnásobkem dnešního stavu.
30 Pravomoci ředitele mají být vedle omezení vyplývajících z příslušných právních předpisů omezovány jen v nezbytné míře obecně platnými a předem dohodnutými zásadami. Formy operativního řízení mají být omezeny jen na výjimečné a nezbytné případy. Z úrovně zřizovatele má být naopak posílena má funkce kontrolní.
18
G. Pokud je zjištěná disproporce předpokládaného počtu žáků ZŠ Chářovská s hodnotou uvedenou v rozhodnutí o zařazení do sítě škol a školských zařízení a tam uvedenou tak zvanou cílovou kapacitou reálná, potom bezodkladně zahájit buď jednání o zvýšení cílové kapacity nebo o snížeí počtu žáků v roce 2002/03 na 1000. Komentář: Pojem cílová kapacita sice nemá žádný vztah ke kapacitě ve významu „počet žáků, kteří se v souladu s příslušnými předpisy mohou v budově vzdělávat“, nicméně je nejvyšší hodnotou počtu žáků, na které je možné poskytovat prostředky ze státního rozpočtu na tak zvané přímé vzdělávací výdaje. Rozpor by byl pravděpodobně příčinou neshod s orgány státní správy ve školství nejpozději při stanovování rozpočtu na rok 2003. H. V průběhu školního roku 2002/2003, po projednání se všemi dotčenými subjekty, neúplných základních škol (ZŠ Bruntálská a ZŠ Chářovská) s některou vybranou úplnou základní školou (s výjimkou ZŠ Opavská), a to buď obě s jednou nebo každou z nich s jinou úplnou ZŠ. Komentář: Celkové kapacity obou škol jsou již v letošním roce, vzhledem k reálným potřebám města zajistit pro všechny děti ve věku povinné školní docházky příležitosti pro základní vzdělávání, nadbytečné. Obě školní budovy, pokud by měly být i nadále provozovány, by si navíc vyžádaly nutné investice do úprav a vybavení. Prosté zrušení škol by však bylo jednak obtížné prosadit31, ale působilo by i značné organizační problémy spojené s náhlým „stěhováním“ dětí i vybavení do jiné školy. Rovněž postupný zánik školy na základě administrativního rozhodnutí o neotevření 1. ročníků s sebou přináší řadu obtížně řešitelných problémů – zejména v oblasti personálního zajištění. Sloučení škol pod ředitelství úplné školy umožní řešit situaci postupně, v režii příslušného ředitele školy, podle konkrétních okolností a bez významnějších omezení pro žáky i učitele. Efekt z takového postupu by sice nebyl okamžitý, nicméně byl by vyvážen „politickou průchodností“zvolené metody. Za předpokladu, že ředitel školy bude vhodně zvolenými ekonomickými nástroji32 motivován k hledání optimálních řešení a pokud bude paralelně rozhodnuto i o dalších optimalizačních opatřeních v síti škol města, lze předpokládat, že do zahájení školního roku 2004/05 mohou být budovy obou škol uvolněny. I. V průběhu školního roku 2003/2004 připravit a rozhodnout s účinností od srpna nebo září roku 2004 nebo 2005 o sloučení ZŠ Opavská s některou vybranou úplnou ZŠ. Cílem zpočátku jen administrativního aktu má být postupné převedení všech žáků školy do dosud nevyužívaných kapacit školní budovy vybrané školy (v roce 2004 bude podle spádových obvodů například nevyužito – cca 30% kapacit ZŠ Dvořákův okruh, 35% kapacit Smetanův okruh nebo 35% kapacit ZŠ Žižkova). Současně musí být v závěru roku, kdy opatření vstoupí v platnost, nově a vhodně upraveny spádové obvody. Pokud by byla postupná transformace využití kapacit ZŠ Opavská správně organizována, lze nejpozději do školního roku 2006-2007 budovu uvolnit. 31 Každé prosté rušení školy, pokud není mediálně a argumentačně velmi dobře připraveno, bývá pravidelně provázeno protesty jak učitelů, tak rodičů. Argumenty, které bývají v té souvislosti užívány nejsou sice zcela korektní, nicméně „politicky“ účinné.
32 Zejména normativní financování „provozu a vybavení“ škol.
19
Komentář: Reálná stavební kapacita ZŠ Opavská je vyšší než tak zvaná cílová kapacita, která je uvedena v rozhodnutí o zařazení v síti. Již z tohoto faktu vyplývá jistá neefektivita kapacitního využívání školní budovy. Reálný počet žáků, kteří jsou dnes přijati v ZŠ Opavská, je možné umístit do volných kapacit jiných škol. Specializované vzdělávání dětí s poruchami učení je možné zajistit (vzhledem i k jiným než jen speciálně pedagogickým aspektům) stejně kvalitně, v podstatě týmiž učiteli a s využitím týž forem i v rámci tak zvané integrace (tedy nikoli vytvářením speciálních tříd). Pokud by budova ZŠ Opavská měla i po roce 2007 sloužit jako školní budova, muselo by být do úprav a vybavení investováno. J. Vedle opatření, která jsou doporučována v přímé souvislosti s redukcí nadbytečných kapacit, stojí za úvahu i řešení specifické situace ZŠ Smetanův a Dvořákův okruh. Blízkost obou škol, proto obtížné oddělení spádových obvodů a současně přirozené vzájemně konkurenční chování obou škol, s sebou vedle jistých pozitiv přináší i negativní důsledky v efektivním využívání kapacit obou škol. Tato svým způsobem neobvyklá situace však vybízí k řešení, které již v podmínkách města Krnov bylo v minulosti realizováno – administrativní sloučení obou škol pod jedno vedení. Komentář: Navrhované řešení by umožnilo optimalizovat kapacitní využití obou škol. Pro žáky a učitele by realizace podobného návrhu neznamenala žádnou zásadnější změnu podmínek. Citlivým by jistě bylo řešení personálních otázek na úrovni ředitelů a zástupců škol. Při vhodné vyjednávací strategii, dobré argumentaci a vhodné motivaci všech zúčastněných k podpoře návrhu je možné i podobný optimalizační projekt zrealizovat. K. I po doporučovaných změnách ve využití stávajících školních budov, kdy dojde k výrazné redukci dnes využívaných kapacit, je nepravděpodobné, že by bylo nutné kalkulovat s využitím budovy bývalého soukromého gymnázia. Její využití může připadat v úvahu buď pro zajišťování specializovaného vzdělávání dětí s poruchami učení, pokud se pro takové řešení město rozhodne nebo jako další kapacita pro využití některé ze škol po realizaci optimalizačních opatření. Komentář: V budově je možné umístit zhruba 12 kmenových tříd. Využívání budovy by si však vyžádalo nemalé investiční výdaje. Rozhodnutí proto úzce souvisí s vůlí města financovat i ty kapacity, které nejsou nezbytně nutné. Doporučení v oblasti organizace vzdělávání L. Na základě jednání a po dohodě s řediteli škol rozhodnout o variantě řešení specializovaného nebo rozšířeného vzdělávání. Buď vyčlenit část kapacit předmětných škol pro uvedený účel a nekalkulovat s takovou kapacitou při stanovování spádových obvodů nebo zajistit podobné vzdělávání v rámci nepovinných předmětů, a to nejen pro žáky příslušné školy. Komentář: Dohoda o možnostech a způsobu organizace specializovaného vzdělávání dětí s poruchami učení nebo rozšířeného vzdělávání v oblasti sportu, matematiky a přírodních věd, případně možnosti zajištění přípravného vzdělávání by měla buď předcházet jednání o realizaci doporučených optimalizačních opatřeních nebo by uvedená problematika měla být řešena paralelně. Jednání má být vedeno s cílem zachování minimálně
20
stávajícího rozsahu a věcného charakteru vzdělávací nabídky. Doporučení v oblasti investic do rozvoje vybavenosti škol M. Část prostředků dnes investovaných na zajištění zbytných kapacit škol „nerozpustit“ do normativně přidělovaných provozních prostředků jednotlivých škol, ale využít je pro vstřícné financování klíčových investičních záměrů a do rozvoje vybavenosti škol33 - tělocvična v ZŠ Janáčkovo nám., oprava tělocvičny a vybavení sportovišť v ZŠ Smetanův okruh, obměna školního nábytku, vybavení IT, vybavení odborných pracoven apod. Komentář: S výjimkou výše uvedených a podobně investičně náročných projektů rozvoje škol by měly být „optimalizované“ a autonomně řízené školy schopny většinu rozvojových projektů řešit ve vlastní „ekonomické režii“. Existence podobných „společných prostředků“ a respektovaných pravidel pro jejich využívání usnadní společné plánování a stanovování obecně uznávaných investičních priorit.
SHRNUTÍ A ZÁVĚRY 1. Rozhodnout o účinných motivačních nástrojích pro ředitele a učitele škol, podporujících autonomní hledání a realizaci efektivních řešení. 2. Posílit autonomii škol a osobní odpovědnost jejich ředitelů i v oblasti ekonomické. Současně stanovit adekvátně účinné kontrolní mechanismy. 3. Postupně redukovat kapacity využívané školami na hodnotu odvozenou od reálných potřeb. Vybrané a dnes využívané školní budovy postupně uvolnit a následně rozhodnout o jejich využití. 4. Do roku 2007 dosáhnout postupným sloučením vybraných škol stavu, kdy v ideálním případě budou ve městě Krnov působit jen tři, zato početně, ekonomicky i organizačními možnostmi „silné školy“. 5. Do roku 2003 rozhodnout o investičních prioritách města v oblasti školství a způsobu jejich financování ve vazbě na prostředky „uvolněné“ ukončením financování neefektivních kapacit škol.. 6. Paralelně s realizací optimalizačních opatření upravit spádové obvody škol, včetně obvodů pro spádové obce.
33 Čerpání podobného společného fondu rozvoje škol, musí být upraveno dohodnutými a obecně akceptovanými pravidly.
21
