Planschade door windturbines ? Een analyse van vrees voor waardedaling
Colofon
Dit rapport is opgesteld door CMS Derks Star Busmann Mr. I.P.A. van Heijst In opdracht van SenterNovem
Datum
November 2005
Kenmerk
Windenergie en Planschade
Status
Eindrapport
SenterNovem is ontstaan uit een fusie tussen Senter en Novem. SenterNovem voert beleid uit voor verschillende overheden op het gebied van innovatie, energie & klimaat en milieu & leefomgeving en draagt zo bij aan innovatie en duurzaamheid. Meer informatie: www.senternovem.nl
Planschade door windturbines? Een analyse van vrees voor waardedaling
CMS Derks Star Busmann mr. I.P.A. van Heijst In opdracht van SenterNovem Arnhem, 16 november 2005
2
Inhoudsopgave Samenvatting............................................................................................................................................ 4
Aanbeveling ............................................................................................................................................. 4
1.
Inleiding/inhoud onderzoek............................................................................................................. 5
2.
Planschade: artikel 49 en 49a Wet op de ruimtelijke ordening (WRO).......................................... 6
3.
Vereisten voor een (succesvolle) planschadeclaim ......................................................................... 7
4.
Vaststellen omvang planschade .................................................................................................... 10
5.
Vaststellen omvang planschade bij realisering windturbinepark .................................................. 12 ad aantasting uitzicht en invloed op omgeving/landschap ............................................................ 12 ad geluid ........................................................................................................................................ 13 ad externe veiligheid ..................................................................................................................... 13 ad schaduwwerking en lichtschittering ......................................................................................... 13 ad invloed tv-ontvangst, telecommunicatie en radar..................................................................... 13 ad invloed op flora en fauna.......................................................................................................... 13
6.
Verschil vaststelling waardevermindering planschade/WOZ ....................................................... 15
7.
Jurisprudentie inzake planschade bij realisering windturbineparken............................................ 16
8.
Ongestoorde realisatie windturbinepark en planschade ................................................................ 17
9.
Planschade: wie zal dat betalen? ................................................................................................... 18
3
Samenvatting Vergoeding van planschade in verband met de voorgenomen realisering van een enkele windturbine of een windturbinepark is alleen aan de orde als aan alle vereisten ex artikel 49 WRO is/wordt voldaan. De omvang van de aldus te vergoeden planschade is een taxatiekwestie en is van vele factoren afhankelijk. Er bestaat geen landelijke registratie van gemeentelijke planschadebesluiten en er is ook (nog) geen jurisprudentie over de vergoeding/omvang van planschade bij de realisering van een windturbinepark, zodat daaruit ook nog geen algemene lijn kan worden afgeleid. Voor zover de planschade bestaat uit de waardevermindering van een woning in de omgeving van het te realiseren windturbinepark, biedt de vaststelling van de waarde of waardevermindering van die woning in het kader van de Wet waardering onroerende zaken (WOZ) in de praktijk nauwelijks houvast. Daarvoor zijn de uitgangspunten voor het taxeren van deze waarde/waardevermindering in het kader van respectievelijk artikel 49 WRO (planschade) en WOZ te verschillend. Planschade wordt meestal vergoed in geld (in één bedrag), maar kan ook geheel of gedeeltelijk worden vergoed door toekenning van een bepaald deel van de te behalen exploitatiewinst, of in natura (bijvoorbeeld door het aanbrengen van schadebeperkende voorzieningen op kosten van de gemeente of de initiatiefnemer). Initiatiefnemers van windturbineparken en gemeenten hebben verschillende mogelijkheden om het risico van planschade te beperken, onder meer door bij de locatiekeuze nadrukkelijk met eventuele (plan)schade voor omwonenden etc. rekening te houden en bij het opstellen van het bestemmingsplan de maximale bouw- en gebruiksmogelijkheden goed af te stemmen op hetgeen ook feitelijk gerealiseerd gaat worden. Daarnaast hebben gemeenten sinds kort een wettelijke mogelijkheid om eventuele planschadevergoedingen te verhalen op de initiatiefnemer. Indien het totaal van planschadeclaims de voorgenomen realisering van een windturbinepark niet economisch onuitvoerbaar maakt, kan de gemeente tot vaststelling van de daarvoor noodzakelijke bestemmingsplanwijziging besluiten; degene die daardoor planschade lijdt, hoeft geen bezwaar te maken tegen de bestemmingsplanwijziging om in aanmerking te komen voor vergoeding van zijn planschade.
Aanbeveling Het verdient aanbeveling om bij de gemeenten nader onderzoek te doen naar de gevallen: a. waarin zij zelf tot toekenning van een planschadevergoeding hebben besloten, en; b. waarin de initiatiefnemer van een windturbinepark (al dan niet op verzoek van de gemeenten) planschadevergoedingen hebben uitbetaald.
4
1.
Inleiding/inhoud onderzoek
Bij eigenaren van onroerend goed in de omgeving van een te realiseren windturbine of windturbinepark leeft vaak de angst dat zij (plan)schade zullen lijden door de mogelijke komst van die windturbine of dat windturbinepark, bijvoorbeeld omdat hun onroerend goed in waarde zal dalen. NB: voor het systeem van planschade maakt het geen verschil of sprake is van de realisering van één enkele windturbine, dan wel van meerdere losse windturbines of een windturbinepark. Ten behoeve van de leesbaarheid zal hierna steeds uitgegaan worden van de realisering van een windturbinepark.
Tegenstanders van windenergie gebruiken deze angst nogal eens om gemeenteraadsleden bij hun besluitvorming te beïnvloeden, en dreigen met grote planschadeclaims. De vraag is nu in welke gevallen voor een eigenaar van een onroerend goed sprake kan zijn van een succesvolle planschadeclaim, mede afgaande op de jurisprudentie hieromtrent. Daartoe zal in dit advies worden uitgegaan op de volgende vragen: hoe wordt in het algemeen de hoogte van planschade vastgesteld? hoe geschiedt dit in het bijzonder bij het vaststellen van planschade in geval van de realisering van een windturbinepark? of en in hoeverre wijkt het vaststellen van planschade in geval van de realisering van een windturbinepark af van de vaststelling van een eventuele waardevermindering van onroerend goed in het kader van de WOZ? is het ooit al tot uitkering van planschade in verband met de realisering van een windturbinepark gekomen? hoe kan een ongestoorde realisering van een windturbinepark het best bereikt worden tegen de achtergrond van het risico van planschade? wie moet (uiteindelijk) de planschade betalen en hoe wordt een en ander in de praktijk geregeld?
5
2.
Planschade: artikel 49 en 49a Wet op de ruimtelijke ordening (WRO)
Artikel 49 WRO geeft het juridisch kader voor het recht op planschade. Sinds 1 september 2005 luidt dit artikel (voor zover hier relevant) als volgt: "1. Voor zover blijkt dat een belanghebbende tegen gevolge van: a. de bepalingen van een bestemmingsplan, b. het besluit omtrent vrijstelling, als bedoeld in de artikelen 17 of 19, c-f (…) schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd kennen burgemeester en wethouders hem op aanvraag een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe. 2-4 (…)".
NB1: Vóór 1 september 2005 waren niet burgemeester en wethouders ("B&W") maar was uitsluitend de gemeenteraad bevoegd om een besluit over planschadeclaims te nemen waardoor in de praktijk de toekenning of afwijzing van een planschadeclaim meer "politiek gevoelig" was. NB2: De "belanghebbende" in dit artikel wordt in de praktijk - en daarom ook in dit rapport - aangeduid als "verzoeker". Met ingang van 22 juni 2005 is voorts aan de WRO een artikel 49a toegevoegd (Staatsblad 305). Dit artikel luidt als volgt: "1. Voor zover schade die op grond van artikel 49 voor vergoeding in aanmerking zou komen, haar grondslag vindt in een besluit op een verzoek om ten behoeve van de verwezenlijking van een project bepalingen in een bestemmingsplan op te nemen of te wijzigen dan wel om vrijstelling te verlenen (…), kunnen burgemeester en wethouders met de verzoeker overeenkomen dat die schade geheel of gedeeltelijk voor zijn rekening komt. 2. De verzoeker die een overeenkomst als bedoeld in het eerste lid heeft gesloten, is belanghebbende bij een besluit van burgemeester en wethouders op een aanvraag om schadevergoeding op grond van artikel 49 terzake van de wijziging van het bestemmingsplan dan wel de verlening van de vrijstelling waarom hij heeft verzocht."
NB1: De "verzoeker" in dit artikel is in de praktijk degene, die het initiatief heeft genomen voor de ontwikkeling van een windturbine(park) en die aan de gemeente medewerking verzoekt voor de realisering daarvan. Déze verzoeker zal hierna in dit rapport dan ook worden aangeduid als de "initiatiefnemer".
6
3.
Vereisten voor een (succesvolle) planschadeclaim
Om met succes een vergoeding van planschade te krijgen, dient de verzoeker aan de navolgende vereisten te voldoen: a.
de verzoeker moet belanghebbende zijn, dat wil zeggen eigenaar of gebruiker (huurder, erfpachter etc.) van een onroerende zaak; een verzoeker kan daarbij zowel een natuurlijke persoon zijn als een rechtspersoon;
b.
er moet sprake zijn van een onherroepelijke wijziging van de planologische situatie ter plaatse als gevolg van een van de planologische besluiten, die in artikel 49 WRO sub a t/m f zijn genoemd. In de meeste gevallen zal een planologische situatie gewijzigd worden door een besluit van de gemeenteraad tot vaststelling of wijziging van een bestemmingsplan of door een besluit van B&W of gemeenteraad tot het verlenen van een vrijstelling op grond van artikel 19 WRO. Om aanspraak op planschade te kunnen maken moet het betreffende besluit onherroepelijk zijn. Een dergelijk besluit is onherroepelijk als daartegen geen beroep meer kan worden ingesteld of op een eventueel beroep tegen dat besluit definitief is beslist.
c.
de wijziging van de planologische situatie ter plaatse moet (per saldo) nadelig zijn voor de verzoeker. Een wijziging van een planologische situatie (bijvoorbeeld door de wijziging van een bestemmingsplan) is alleen nadelig voor een verzoeker als die wijziging in objectieve zin een nadelige invloed heeft op de waarde van zijn onroerend goed of op bijvoorbeeld zijn bedrijfsresultaat. Hiervan is bijvoorbeeld geen sprake als hij het te realiseren windturbinepark vanuit zijn woning en bijbehorende tuin niet eens kan zien of horen. Daarnaast kan het zo zijn dat in een en dezelfde bestemmingsplanwijziging niet alleen een of meer nadelige bestemmingswijzigingen worden opgenomen (bijvoorbeeld de realisering van een windturbinepark nabij de woning van verzoeker) maar ook een of meer "voordelige" bestemmingswijzigingen (bijvoorbeeld de mogelijkheid om bij de woning van verzoeker een loods te mogen bouwen, waardoor zijn onroerend goed meer waard wordt). In zo'n situatie kan het voordeel van de mogelijke bouw van een garage het nadeel van de mogelijke realisering van de windturbine opheffen, zodat die bestemmingsplanwijziging dan per saldo niet nadelig is voor verzoeker.
d.
de nadelige wijziging van de planologische situatie ter plaatse moet geleid hebben tot schade voor de verzoeker. Het komt nog wel eens voor dat objectief gezien de wijziging van een planologische situatie als (per saldo) nadelig voor een verzoeker wordt aangemerkt, maar dat de nadelige effecten van de nieuwe planologische situatie zo gering worden geacht dat deze niet tot uitdrukking komen in bijvoorbeeld een waardevermindering van het onroerend goed van de verzoeker of een vermindering van zijn bedrijfsresultaat. Als er aldus wél
7
sprake is van een waardevermindering of een geringer bedrijfsresultaat, komt die schade - hoe gering ook - in beginsel voor vergoeding in aanmerking. e.
de schade moet het gevolg zijn van de wijziging van de planologische situatie ter plaatse; er moet dus sprake zijn van een voldoende causaal verband. Aldus bestaat onder meer in beginsel geen recht op vergoeding van planschade indien de schade het gevolg is van handelen in strijd met een bestemmingsplan of een weigering van een gemeente om tegen dat handelen in strijd met een bestemmingsplan handhavend op te treden: in die gevallen is eventuele schade niet het gevolg van een wijziging van de planologische situatie ter plaatse, maar het gevolg van een onrechtmatige daad. Vergoeding van die schade zal in beginsel bij de burgerlijke rechter gevorderd moeten worden.
f.
de schade moet niet "geheel of gedeeltelijk redelijkerwijs ten laste van de verzoeker" blijven. In met name de jurisprudentie is dit aldus uitgewerkt dat een verzoeker geen recht heeft op de vergoeding van eventuele planschade indien deze schade voor hem redelijkerwijs reeds voorzienbaar was op het moment van aankoop van zijn onroerend goed. Van voorzienbaarheid is sprake indien de verzoeker op het moment van aankoop van zijn onroerend goed op grond van openbare beleidsstukken van met name de gemeente rekening kon of moest houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in voor hem nadeliger zin zou gaan wijzigen.
g.
de vergoeding van de planschade moet niet al "anderszins" voor de verzoeker verzekerd zijn. Een verzoeker heeft uiteraard maar één keer recht op vergoeding van zijn eventuele planschade. Indien de vergoeding van die schade al op een andere manier voor/met hem "geregeld" is, kan hij niet nog eens met een beroep op artikel 49 WRO vergoeding van diezelfde schade bij de gemeente claimen. Uit de getroffen regeling moet dan wel duidelijk blijken dat het bedrag dat betaald wordt (ook) strekt tot vergoeding van de planschade. Schriftelijke vastlegging van die regeling is dan ook aan te bevelen. Zoals hierna nog zal blijken worden met name bij de realisering van windturbineparken veelal vooraf afspraken met de eigenaren van naburige percelen gemaakt over de vergoeding van hun eventuele planschade. Vergoeding van planschade kan daarbij op velerlei manieren: - door betaling van een geldbedrag aan de verzoeker; - door vergoeding in natura, bijvoorbeeld het aanbrengen van extra afschermende beplanting of geluidwerende voorzieningen aan of bij het onroerend goed van verzoeker; - door verkoop van bijvoorbeeld extra grond aan de verzoeker om niet of tegen een gerede prijs; - (specifiek bij de realisering van windturbines) door de verzoeker in enige mate te laten meedelen in de exploitatiewinst.
8
Indien de verzoeker met inachtneming van het bovenstaande recht heeft op planschadevergoeding, kan hij tevens aanspraak maken op: - een rentevergoeding (op basis van de wettelijke rente vanaf de dag van ontvangst van zijn verzoek om planschade door de gemeente), en in sommige gevallen - een vergoeding van (redelijke) kosten van de bijstand van een deskundige bij de voorbereiding en behandeling van zijn verzoek om planschade.
9
4.
Vaststellen omvang planschade
Planschade kan zich voordoen in de vorm van vermogensschade (bijvoorbeeld een waardevermindering van een onroerend goed) of van inkomensschade (bijvoorbeeld derving van winst). Volgens de jurisprudentie kan op grond van artikel 49 WRO in beginsel geen vergoeding geclaimd worden van immateriële schade, bijvoorbeeld derving van woongenot. De planschaderechter gaat er vanuit dat voor zover objectief sprake is van minder woongenot dit zich voor de eigenaar van een onroerend goed vertaalt in een waardevermindering van dat onroerend goed. De omvang van eventuele inkomensschade wordt vastgesteld door een vergelijking te maken van het (mogelijke) inkomen van de verzoeker in de periode voor de wijziging van de planologische situatie met het (te verwachten, mogelijke) inkomen van de verzoeker na die wijziging. Bij meer gecompliceerde schades zal deze vaststelling veelal plaatsvinden met de hulp van een accountant. In dit advies zal met name worden ingegaan op de vaststelling van de omvang van eventuele vermogensschade, die zich in de praktijk meestal voordoet in de vorm van een waardevermindering van een of meer onroerende goederen. De omvang van de eventuele vermogensschade wordt dan vastgesteld door de waarde van het betreffende onroerend goed vóór de wijziging van de planologische situatie (dus in de "oude" planologische situatie) te vergelijken met de waarde van dat onroerend goed ná de wijziging van de planologische situatie (dus in de "nieuwe" planologische situatie). Van groot belang daarbij is dat volgens de jurisprudentie bij die waardevergelijking níet moet worden uitgegaan van de feitelijke situatie ter plaatse, maar van de fictieve situatie dat de bouw- en gebruiksmogelijkheden in beide planologische situaties maximaal zijn respectievelijk worden benut. Uitgegaan dient dus te worden van de zogenoemde maximale planologische invulling van de oude en nieuwe planologische situatie. Voorbeeld: tegenover een woning ligt feitelijk een open weiland, waardoor feitelijk vanuit de woning vrij uitzicht bestaat. Volgens het oude bestemmingsplan had op dit weiland een grote varkensschuur van 12 meter hoog gebouwd mogen worden. Volgens het nieuwe bestemmingsplan mag op dezelfde plek dat weiland uitsluitend een winkelpand van 6 meter hoog gebouwd worden. De omvang van de planschade dient dan bepaald te worden door de waarde van de woning met (de mogelijkheid van) een tegenover gelegen varkensschuur van 12 meter hoog te vergelijken met de waarde van diezelfde woning met (de mogelijkheid van) een tegenover gelegen winkelpand van maximaal 6 meter hoog.
Bij de vaststelling van (de hoogte van) een eventuele planschade wordt er voorts vanuit gegaan dat de aan de (maximaal) toegestane bebouwing of gebruik gebruikelijk te stellen bouw- en milieuvoorschriften zullen worden nageleefd. Zo zal bij de beoordeling van een planschadeverzoek in verband met de realisering van een windturbinepark ervan uitgegaan mogen worden dat de betreffende windturbines met reflectiewerende verf worden geschilderd, dat een goed functionerende slagschaduwsensor zal worden geïnstalleerd en dat de volgens de milieuvergunning maximaal toegestane geluidsbelasting niet zal worden overschreden.
10
De vaststelling van (de hoogte van) een eventuele planschade moet daarbij volgens de jurisprudentie niet geschieden per de datum van onherroepelijk worden van de nieuwe planologische situatie, maar per de datum van inwerkingtreding van deze nieuwe planologische situatie. Hiervoor is reeds opgemerkt dat planschade alleen geclaimd kan worden indien en nadat de nieuwe planologische situatie onherroepelijk is geworden. Als die nieuwe planologische situatie aldus onherroepelijk is, dient de hoogte van de eventuele planschade echter beoordeeld te worden per de datum van inwerkingtreding van die nieuwe planologische situatie. In ons rechtssysteem kan een bestemmingsplan of een artikel 19 WRO-vrijstellingsbesluit al in werking zijn getreden voordat het onherroepelijk is. Dit doet zich met name voor indien tegen het betreffende besluit (hoger) beroep is ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Zolang op dat (hoger) beroep nog niet is beslist, is het betreffende besluit nog niet onherroepelijk. Als echter tijdens die procedure niet tevens schorsing van de inwerkingtreding van het betreffende besluit is gevraagd of het betreffende schorsingsverzoek is afgewezen, treedt dat besluit wel reeds in werking (en kan/moet bijvoorbeeld door een gemeente bouwvergunning voor een bouwplan dat in overeenstemming is met dat besluit - nieuwe bestemmingsplan of artikel 19 WRO-vrijstelling - worden verleend).
De beoordeling van de hoogte van de eventuele planschade is bij uitstek een taxatiekwestie. In het kader van de behandeling van een planschadeclaim dient een gemeente zich hierover te laten adviseren door een of meer onafhankelijke deskundigen/taxateurs (de zogenoemde planschadecommissie). Zij zullen in hun taxatierapport inzicht moeten verschaffen in de gegevens die zij aan hun taxatie ten grondslag hebben gelegd.
11
5.
Vaststellen omvang planschade bij realisering windturbinepark
De wijze van vaststelling van de omvang van eventuele planschade bij de realisering van een windturbinepark wijkt niet af van de vaststelling van omvang van planschade als gevolg van andere planologische ontwikkelingen. Dit betekent dat ook bij de realisering van een windturbinepark de omvang van de eventueel geleden c.q. te lijden planschade moet worden vastgesteld op basis van een vergelijking tussen de oude en nieuwe planologische situatie. Ook bij de realisering van windturbineparken kan planschade optreden zowel in de vorm van vermogensschade als in de vorm van inkomensschade. Om de omvang van de vermogensschade vast te stellen (in de meeste gevallen: de waardevermindering van een of meer nabijgelegen woningen) zal dan een vergelijking van de oude en nieuwe planologische situatie moeten plaatsvinden, uitgaande van maximale invulling van die beide situaties. Bij windturbineparken zullen bij die vergelijking onder meer de volgende aspecten in de beoordeling moeten worden betrokken: uitzicht en invloed op omgeving/landschap; geluidhinder; veiligheid; schaduwwerking en lichtschittering; invloed op tv-ontvangst, telecommunicatie en radar; invloed op flora en fauna. In de praktijk gaat de initiatiefnemer van een windturbinepark er nog wel eens vanuit dat als hij maar aan alle voorschriften in de milieuvergunning met betrekking tot deze aspecten (geluid, veiligheid, schaduwwerking etc.) voldoet, er geen sprake meer kan zijn van (plan)schade voor de omgeving van dat park. Dit is een misvatting. Het enkele feit dat de initiatiefnemer van een windturbinepark aan de geluidsvoorschriften uit zijn milieuvergunning voldoet, betekent niet dat de eigenaar van een woning in de nabije omgeving daarvan geen (plan)schade ondervindt. Voor hem kan de komst van een windturbinepark - afhankelijk van onder meer de afstand en de voorheen bestaande situatie tot een aanmerkelijke toename van bijvoorbeeld de geluidsbelasting van zijn woning leiden, en daarmee tot een aanmerkelijke aantasting van het woongenot in en rond die woning. Voor zover die aantasting "objectief" tot schade in de vorm van een waardedaling van die woning leidt, komt die schade als planschade voor vergoeding in aanmerking. Bij elk van deze aspecten plaats ik onderstaand nog de navolgende opmerkingen:
ad aantasting uitzicht en invloed op omgeving/landschap In het bijzonder bij het bepalen van de eventuele schade als gevolg van het verlies of beperking van een vrij uitzicht, dient niet uitgegaan te worden van de feitelijke situatie, doch van het uitzicht in respectievelijk de oude en de nieuwe planologische situatie bij maximale invulling van die beide situaties. Bij de beoordeling van een mogelijke beperking van het uitzicht in de nieuwe planologische situatie (bij realisering van een of meer windturbines) zal ook moeten worden nagegaan of en in hoeverre de eventueel voorgestelde maatregelen voor 12
landschappelijke inpassing of afscherming van de windturbines de schade als gevolg van de aantasting van het uitzicht redelijkerwijs kunnen beperken (bijvoorbeeld de aanplant van groen tussen de woning en het windturbinepark).
ad geluid Nagegaan zal moeten worden of en zo ja in welke mate de woning van de verzoeker in geval van realisering van het windturbinepark (de nieuwe planologische situatie) geluidhinder zal ondervinden op basis van de geldende of de te verwachten voorschriften met het betrekking tot het maximaal toegestane geluidsniveau. Die geluidhinder zal moeten worden vergeleken met de geluidhinder, waarmee hij al rekening had moeten houden bij maximale invulling van de oude planologische situatie.
ad externe veiligheid Bij de beoordeling van externe veiligheid van windturbines worden zogenoemde risicocontouren bepaald voor de mogelijke risico's van onder meer een afbrekend rotorblad, het vallen van de mast en/of het recht naar beneden vallen van de gondel en/of de rotor. Deze risico's voor de omgeving zullen moeten worden vergeleken met de veiligheidsrisico's, die verbonden zijn aan een eventueel mogelijk gebruik en/of bebouwing van de omgeving bij maximale invulling van de oude planologische situatie.
ad schaduwwerking en lichtschittering Bij de realisering van windturbines kunnen de nadelige gevolgen van respectievelijk schaduwwerking en lichtschittering worden voorkomen door toepassing van een slagschaduwsensor en niet reflecterende verfmaterialen. Bij een juiste toepassing treedt in de praktijk niet of nauwelijks hinder als gevolg van schaduwwerking en/of lichtschittering op. Voor zover toch rekening moet worden gehouden met enige hinder, dient die hinder vergeleken te worden met eventuele hinder van schaduwwerking en/of lichtschittering bij maximale invulling van de oude planologische situatie.
ad invloed tv-ontvangst, telecommunicatie en radar Ook deze nadelige gevolgen kunnen in de praktijk veelal met technische voorzieningen worden voorkomen, zodat terzake in de praktijk niet of nauwelijks hinder optreedt. Voor zover toch rekening moet worden gehouden met enige verstoring, dient die hinder vergeleken te worden met eventuele hinder van dergelijke verstoringen bij maximale invulling van de oude planologische situatie.
ad invloed op flora en fauna In het kader van bezwaren tegen de voorgenomen realisering van een windturbinepark wordt veelvuldig ook gewezen op het "nadeel" dat een dergelijk park kan hebben op met name de vogelstand of -trek. Hoewel ook het genieten van het zicht op vogels in een "ongestoorde" vogelvlucht een aspect van woongenot kan zijn, zal de enkele (mogelijke) verstoring van die vlucht door de aanwezigheid van een windturbinepark niet snel zelfstandig tot (plan)schade in de vorm van een "objectieve" waardevermindering van een onroerend goed leiden.
13
Hiervoor is reeds aangegeven dat de beoordeling van met name de omvang van de eventuele planschade bij uitstek een taxatiekwestie is. Dit betekent dat ook geen algemene uitspraken over de omvang van planschade bij de realisering van een windturbinepark gedaan kunnen worden. Die omvang zal in de praktijk sterk afhankelijk zijn van onder meer de afstand tot het windturbinepark, de aard van de woning van verzoeker en van eventuele andere bebouwing in de omgeving, de openheid van het landschap ter plaatse, de ligging van de woning van verzoeker ten opzichte van het windturbinepark en andere (mogelijke) bebouwing in de omgeving, de eventuele aanwezigheid van andere masten of installaties etc. Uit contacten met taxateurs, die ervaring hebben met het taxeren van planschades, blijkt - met alle mogelijke voorbehouden - dat er in het algemeen geen reden is om aan te nemen dat bij een afstand van 500 meter of meer tussen een woning en één enkele windturbine de mogelijkheid van het realiseren van die windturbine tot een waardevermindering van die woning zal leiden. Daarbij kan in meer algemene zin nog worden opgemerkt dat in de planschadepraktijk veelvuldig blijkt dat er een aanmerkelijk verschil tussen de inschatting van de omvang van de geleden planschade door de verzoeker en zijn adviseur (welke inschatting veelal gebaseerd is op de gevreesde wijziging van de feitelijke situatie) en de door de planschadecommissie van een gemeente geschatte omvang van deze schade (na een zorgvuldige vergelijking van de relevante planologische situaties). Dit verschil is in de praktijk vaak groter naarmate de nieuwe bestemming "bedreigender" of "gevoeliger" is, zoals in het verleden onder meer is gebleken bij planschadeclaims in verband met de voorgenomen realisering van onder meer woonwagenstandplaatsen, asielzoekerscentra en hoogspanningsleidingen. Eenzelfde "fenomeen" kan ook bij planschadeclaims in verband met de realisering van windturbineparken niet worden uitgesloten.
14
6.
Verschil vaststelling waardevermindering planschade/WOZ
De vaststelling van een eventuele waardevermindering van een woning als gevolg van de realisering van een windturbinepark geschiedt in het kader van artikel 49 WRO op basis van andere uitgangspunten dan bij de vaststelling van een eventuele waardevermindering van een woning in het kader van de Wet waardering onroerende zaken (WOZ). De belangrijkste verschillen tussen beide wijzen van de vaststelling van een eventuele waardevermindering zijn in het schema van bijlage 1 samengevat. Bij het vaststellen van een eventuele waardevermindering van een onroerend goed in het kader van de beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding kan dan ook niet zonder meer worden uitgegaan van de WOZ-waarde van het betreffende onroerend goed (met of zonder windturbinepark). In dat verband is door de Raad van State in een recente uitspraak nog eens nadrukkelijk overwogen: "Voor de bepaling van de WOZ-waarde wordt niet zoals bij de planvergelijking - in het kader van een beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding, auteur IvH - gekeken naar de maximale invulling van het oude regime, maar is vooral de feitelijke situatie bepalend".
(ABRS 27 juli 2005 inzake planschade woonwagenstandplaatsen Dordrecht)
15
7.
Jurisprudentie inzake planschade bij realisering windturbineparken
Er is geen jurisprudentie bekend met betrekking tot besluiten tot toekenning of afwijzing van planschadevergoedingen bij de realisering van windturbineparken. Er vindt ook geen landelijke registratie plaats van besluiten van gemeenteraden tot toekenning of afwijzing van dergelijke verzoeken om planschadevergoeding. Het is daarom onbekend of en hoe vaak verzoeken om planschadevergoeding in verband met de realisering van windturbineparken inmiddels door gemeenten zijn gehonoreerd. Ook uit de praktijk van CMS Derks Star Busmann en uit navraag bij een aantal taxateurs, die veelvuldig optreden in planschadezaken, zijn evenmin besluiten van gemeenteraden tot toekenning van planschadevergoedingen in verband met de realisering van windturbineparken bekend. Meer zekerheid kan hierover uitsluitend worden verkregen door nader onderzoek te doen bij individuele gemeenten. Vooralsnog moet aangenomen worden dat deze besluiten tot op heden niet of nauwelijks zijn genomen. Een verklaring hiervoor kan zijn dat in de praktijk gemeenten veelvuldig aan het verlenen van hun medewerking aan de realisering van een windturbinepark als voorwaarde stellen dat de initiatiefnemer vooraf met de eigenaren van de nabijgelegen objecten overeenstemming bereikt over de vergoeding van eventuele (plan)schade. Met het oog daarop zijn inmiddels in opdracht van initiatiefnemers veelvuldig planschaderisicoanalyses gemaakt. In een aantal van die analyses is (veelal met diverse voorbehouden) geconcludeerd dat de voorgenomen realisering van het betreffende windturbinepark tot planschade van nabijgelegen objecten aanleiding kan geven. Bekend is dat in de praktijk op basis van dergelijke planschaderisicoanalyses ook daadwerkelijk afspraken met de eigenaren van nabijgelegen objecten zijn gemaakt tot vergoeding van eventuele (plan)schade. Deze vergoedingen kunnen bestaan uit een bedrag in geld, maar ook komt voor dat aan eigenaren van naburige objecten enig aandeel in de exploitatiewinst van het betreffende windturbinepark wordt gegeven, of dat met hen afspraken worden gemaakt over het op kosten van initiatiefnemer aanbrengen van schadebeperkende voorzieningen (hetzij in of om de betreffende woning, dan wel op of rond het windturbinepark).
16
8.
Ongestoorde realisatie windturbinepark en planschade
Het wijzigen van een bestemming is een bevoegdheid van een gemeente. Belangrijke overwegingen van een gemeente om al dan niet mee te werken aan een bestemmingswijziging kunnen zijn dat de gemeente de nieuwe bestemming in strijd acht met haar inzichten over "goede ruimtelijke ordening" of verwacht dat de realisering van de nieuwe bestemming "economisch niet uitvoerbaar" zal zijn (hetzij voor de gemeente in geval van bijvoorbeeld een negatieve grondexploitatie, hetzij voor de initiatiefnemer, waardoor het geen zin zou hebben om de bestemming daarvoor te wijzigen). In de praktijk doet een gemeente in het kader van onderhandelingen met een initiatiefnemer over de realisering van een windturbinepark nogal eens een beroep op de veronderstelde economische onuitvoerbaarheid van de gewenste bestemmingswijziging voor haar door te verwijzen naar de te verwachten planschadeclaims. De economische uitvoerbaarheid van zo'n bestemmingswijziging zou dan alleen gewaarborgd zijn indien de initiatiefnemer zich bij voorbaat al bereid verklaart om eventuele planschadeclaims voor zijn rekening te nemen. Het bezwaar tegen een voorgenomen bestemmingswijziging is veelal dat deze in strijd is met "bindend" planologisch beleid van Rijk of provincie, of om andere redenen in strijd is met een goede ruimtelijke ordening dan wel tot onevenredig nadeel voor de omgeving van het windturbinepark zal leiden. Als aannemelijk is dat de totale planschade het plan niet economisch onuitvoerbaar maakt, zal het enkele bezwaar dat de bestemmingswijziging tot planschade leidt er niet snel toe leiden dat een bestemmingswijziging wordt afgekeurd. In dat geval mag de gemeente ermee volstaan om de betreffende bezwaarmakers te wijzen op de wettelijke mogelijkheid om die schade als planschade vergoed te krijgen. Hiervoor kwam reeds ter sprake dat de schade en/of andere bezwaren van bijvoorbeeld eigenaren van omliggende woningen door de initiatiefnemer van een windturbinepark kunnen worden voorkomen door in het betreffende plan voor dat park te voorzien in schadebeperkende maatregelen. Daarnaast kan de schade voor de omgeving als gevolg van de realisering van een windturbinepark mogelijk worden beperkt door het treffen van schadebeperkende maatregelen in de omgeving van dat park (bijvoorbeeld de aanplant van afschermend groen bij nabijgelegen woningen). In de praktijk bestaat overigens nog alom de misvatting dat een omwonende bezwaar moet maken tegen de voorgenomen bestemmingsplanwijziging om later in aanmerking te komen voor vergoeding van zijn (plan)schade als gevolg van die wijziging. In de jurisprudentie is echter al veelvuldig bevestigd dat beide zaken los van elkaar staan: óók als een omwonende géén bezwaar heeft gemaakt tegen de bestemmingsplanwijziging behoudt hij volledig zijn recht om vergoeding van de (plan)schade als gevolg van die wijziging te vragen.
17
9.
Planschade: wie zal dat betalen?
Het wettelijk systeem (artikel 49 WRO) gaat er in beginsel vanuit dat eventuele planschade (zijnde schade als gevolg van een besluit van een gemeente tot wijziging van een planologische situatie) voor rekening komt van de gemeente, die tot wijziging van de planologische situatie ter plaatse heeft besloten. Hiervoor is al aangegeven dat gemeenten met name bij de realisering van windturbines of windturbineparken veelvuldig - in verband met het vereiste van de economische uitvoerbaarheid van de daarvoor benodigde nieuwe bestemming - afspraken met de initiatiefnemer van het betreffende windturbinepark proberen te maken om eventuele planschade op hem te verhalen of op andere wijze voor zijn rekening te laten komen (op basis van de algemeen onderschreven notie "wie de lusten wil hebben van een windturbinepark moet ook de lasten dragen, die verbonden zijn aan het - verlenen van medewerking aan - het realiseren van dat windturbinepark"). In de loop van 2003 heeft de Hoge Raad echter bepaald dat er geen wettelijke basis voor deze praktijk is en dat overeenkomsten tussen gemeenten en initiatiefnemers, waarbij gemeenten de vergoeding van planschade "doorschuiven" naar een initiatiefnemer, nietig zijn. Omdat in de praktijk aan dergelijke afspraken grote behoefte bestaat, heeft de wetgever inmiddels alsnog voor een voldoende wettelijke basis voor dergelijke overeenkomsten gezorgd met de invoering (per 22 juni 2005) van artikel 49a WRO. Op grond van dit artikel kunnen burgemeester en wethouders van een gemeente met een initiatiefnemer overeenkomen dat de planschade in verband met de realisering van een windturbinepark geheel of gedeeltelijk voor rekening van die initiatiefnemer komt. Per geval zal moeten worden beoordeeld of het redelijk is dat eventuele planschade in zo'n situatie geheel voor rekening van de initiatiefnemer wordt gebracht. Met name indien de bestemming van de locatie niet alleen wordt gewijzigd om een windturbinepark te realiseren, maar ook om andere, voor eigenaren van nabijgelegen woningen nadelige, bestemmingen te kunnen realiseren, kan het redelijk zijn dat de initiatiefnemer van het windturbinepark slechts een gedeelte van de totale planschade voor zijn rekening neemt, te weten het gedeelte dat overeenkomt met de schade, die uitsluitend/rechtstreeks verband houdt met de realisering van dat windturbinepark. Hiervoor is voorts reeds aangegeven dat de initiatiefnemer ook de mogelijkheid heeft - en er vaak ook belang bij heeft - om over de vergoeding van eventuele planschade vooraf rechtstreeks afspraken te maken met de eigenaren van objecten, die in de directe omgeving van het te realiseren windturbinepark zijn gelegen. Ook langs die weg wordt voor een gemeente bereikt dat de planschade uiteindelijk niet voor haar rekening komt, doch voor rekening van de initiatiefnemer.
18
Bijlage 1
Vaststelling planschade artikel 49 WRO (bijvoorbeeld waardevermindering)
Vaststelling waardevermindering WOZ
Waarde peildatum (= taxatiedatum)
datum inwerkingtreding nieuwe planologische situatie
wettelijke taxatiedatum (2 jaar voor belastingtijdvak), of - in geval van veranderingen binnen 2 jaar voor belastingtijdvak aanvangsdatum van belastingtijdvak
Uitgangspunt
waarde van het object in het vrije economisch verkeer in bestaande feitelijke en juridische staat per de peildatum
waarde van het object in het vrije economisch verkeer in volle en onbezwaarde eigendom en overigens in de feitelijke staat per de peildatum
Basis voor vaststelling waarde zonder windturbinepark
maximale invulling oude planologische situatie (zonder mogelijkheid van realisering windturbinepark)
feitelijke situatie zonder windturbinepark
Basis voor vaststelling waarde met windturbinepark
maximale invulling nieuwe planologische situatie (met mogelijkheid van realisering windturbinepark)
maar feitelijke situatie met windturbinepark
Bij taxatie rekening houden met eventuele schadebeperkende voorzieningen?
ja, indien voldoende aannemelijk is dat deze voorzieningen ook daadwerkelijk zullen worden gerealiseerd
ja, maar alleen indien en voor zover voorzieningen op peildatum al feitelijk zijn gerealiseerd
Rekening houden met voorzienbaarheid windturbinepark
ja: bij voorzienbaarheid in het geheel geen vergoeding van planschade / waardevermindering
ja: bij voorzienbaarheid met negatief effect van plannen rekening houden bij taxatie van waardevermindering
Rekening houden met vergoeding van waardevermindering op andere wijze?
ja: bij vergoeding op andere wijze in het geheel geen vergoeding van planschade / waardevermindering meer op grond van artikel 49 WRO
nee (behalve voor zover de schade / waardevermindering reeds is gecompenseerd door voorzieningen, die op de peildatum al zijn gerealiseerd)
Taxatiemethode
op basis van taxatie volgens de in het specifieke geval meest aangewezen taxatiemethode
op basis van vergelijking met referentieobjecten/transacties
20
