PLANNING & CONTROL CYCLUS 1 GRONDSLAG In de gemeentewet is een aantal zaken bepaald over de wijze waarop in een gemeente budget wordt toegewezen aan activiteiten. Wettelijk is vastgelegd dat de gemeente werkt met jaarlijkse budgetten, die in de begroting worden verdeeld over de activiteiten. Het verdelen van deze budgetten is de bevoegdheid van de gemeenteraad: het budgetrecht. Feitelijk houdt het budgetrecht in, dat de gemeenteraad het college toestemming verleent om voor een gespecificeerde prestatie een gemaximeerd budget uit te geven. Na afloop van het jaar legt het college verantwoording in de jaarrekening over de gerealiseerde prestaties en de besteding van de middelen. Omdat de resultaten uit het verleden een belangrijke input leveren voor de eerstvolgende verdeling van middelen, wordt er gesproken over een cyclus. Deze cyclus volgt de zogenaamde Kwaliteitscirkel van Deming: Ontwerpen, Uitvoeren, Controleren, Bijstellen. Omdat de meeste activiteiten van de gemeente meerdere jaren worden uitgevoerd ontstaat een cyclisch verloop: iedere volgende begroting wordt bijgesteld op basis van de controle op de uitvoering van een eerdere begroting.
2 KALENDER Aan het einde van de voorgaande raadsperiode is met de commissie van de rekening de toenmalige vormgeving van de cyclus geëvalueerd. De conclusie was dat de toenmalige vormgeving, waarbij de wettelijke basis was uitgebreid met een Voorjaarsnota, Najaarsnota, 2 Managementrapportages, 2 Bestuursrapportages en een Eindejaarsnota, leidde tot een overvloed aan informatie. Door de verschillende perspectieven van de verschillende notities leken deze zichzelf tegen te spreken of gaven aanleiding tot verkeerde conclusies en aannames bij de raad. Een vereenvoudiging bood uitkomst. Voor de vormgeving van de cyclus zijn 2 uitgangspunten gekozen.
Per instrument mag slechts 1 fase uit de kwaliteitscirkel worden ingevuld. Mengvormen van controleren (terugkijken) en tegelijk vooruitkijken (plannen) leiden tot onoverzichtelijkheid en verwarring. Vasthouden aan de jaarlijkse cyclus. De integrale budgetdiscussie wordt 1x per jaar gevoerd, tussentijdse bijstellingen – vooruitlopend op de controle – moeten worden voorkomen om een gestructureerde en integrale bijstelling mogelijk te maken.
Vooral dat laatste punt behoeft nadere uitleg. Natuurlijk is het zo dat de realiteit nooit helemaal de plannen uit de begroting volgt. Het is dan ook niet vreemd als in de jaarrekening afwijkingen ten opzichte van de begroting worden gerapporteerd. Hierbij geldt wel een duidelijke spelregel: vanuit het
budgetrecht van de raad kan er nooit meer geld worden uitgegeven dan er budget was. Overschrijdingen kunnen dan alleen nog voortkomen uit tegenvallende inkomsten en de zogenaamde openeinderegelingen. De budgetten liggen met het vaststellen van de begroting voor het komende jaar vast. De realisatie van de diverse prestaties wordt veelal op diezelfde jaarbasis vormgegeven. Theoretisch gezien kan gedurende het jaar worden bijgestuurd bij dreigende overschrijdingen,door de uitgaven bij een nader te bepalen activiteit te beperken. In de praktijk is deze mogelijkheid vrijwel nihil: de echte bewegingsruimte ten opzichte van de begroting bedraagt gedurende het jaar slechts enkele procenten van het begrotingstotaal. Veelal bestaat een bijsturing dan ook uit het koppelen van meevallers aan tegenvallers. Een sturende rol voor de realisatie van het uiteindelijke sluitende rekeningresultaat is dan ook eigenlijk niet aanwezig. En, belangrijker nog, in de systematiek binnen de gemeentelijke financiële huishouding is het weerstandsvermogen de aangewezen plek om afwijkingen ten opzichte van de begroting op te vangen. Bij de uiteenzetting over dit onderwerp zal hierop nader worden ingegaan. Bovenstaande uitgangspunten hebben bij de start van de laatste raadsperiode geleid tot een volgende vormgeving van de cyclus:
1.
Titel Kadernota
2.
Programmabegroting
3.
Halfjaarrapportage
4.
Jaarrekening
Doel Vastleggen van de kaders voor de begroting Vastleggen van de budgetten en de te leveren prestaties voor het komende jaar en een doorkijk naar de daarop volgende 3 jaren Informatie over de stand van zaken op de belangrijkste dossiers en activiteiten, en een prognose van het rekeningsaldo Verantwoording over het in het afgelopen jaar gevoerde beleid, de behaalde prestaties en de budgettaire realisatie.
Behandeling raad e Einde 2 kwartaal e
Begin 4 kwartaal
e
Einde 3 kwartaal
e
Begin 2 kwartaal
De diverse documenten zullen verderop in deze notitie nader worden besproken. Voor het verloop van het jaar is het wel goed om te beseffen dat er gedurende het jaar een aantal trajecten gelijk oplopen: aan het begin van het jaar wordt teruggekeken naar het voorgaande jaar bij de jaarrekening, terwijl tegelijkertijd de eerste voorbereidingen worden getroffen voor het opvolgende jaar. En vervolgens wordt direct na de informatie over het lopende jaar de begroting voor het opvolgende jaar behandeld.
3 VORMGEVING DOCUMENTEN De jaarlijkse cyclus omvat 4 verschillende (soorten) documenten. Deze komen overeen met de onderdelen van de cyclus van Deming.
Kadernota: plannen op hoofdlijnen Begroting: uitwerking van de kadernota Tussenrapportages: hoe staan we er voor tijdens het begrotingsjaar Jaarrekening: wat zijn de resultaten
Hieronder worden de belangrijkste eigenschappen van de verschillende documenten kort geschetst.
3.1 KADERNOTA Naast de begroting en de jaarrekening maken wij een kadernota. Waarom? Het opstellen van een begroting is veel werk. De voorbereidingen starten al in het tweede kwartaal. Als er bij de behandeling van de begroting in de raad geen overeenstemming is over inhoudelijke en technische uitgangspunten, zou er in enkele weken tijd een alternatieve begroting moeten worden opgesteld. Dit is niet realistisch. Daarom wordt er gekozen voor een kadernota. In een kadernota worden op hoofdlijnen de inhoudelijke discussiepunten en de technische randvoorwaarden voor het opstellen van de begroting vastgesteld. Met deze kaders in de hand kan het college een nadere uitwerking in de begroting presenteren. Kadernota en begroting hebben hiermee een duidelijk verschillend karakter in politiekebetekenis: de kadernota is het moment van het inhoudelijke debat, de begroting het moment van de – vaak financiële – puntjes op de i.
3.2 BEGROTING De begroting is het moment van de integrale afweging en de uitoefening van het budgetrecht van de raad. In de begroting stelt de raad budgetten aan het college ter beschikking voor het uitvoeren van de wettelijke taken en het behalen van de in de begroting overeengekomen prestaties. De nadruk in de begroting ligt op het eerstvolgende jaar. In de voorschriften is bepaald dat ook het meerjarenperspectief in de begroting wordt opgenomen: dit betreft een doorkijk naar de eerstvolgende drie jaren na het begrotingsjaar. Een gemeente is niet vrij in de keuze voor de opbouw van een begroting. In het Besluit Begroten en Verantwoorden (BBV) is uitgewerkt hoe de begroting en rekening dienen te worden opgebouwd. De kadernota en de halfjaarrapportage volgen deze opzet omwille van de overzichtelijkheid.
3.2.1 PROGRAMMA’S In BBV is gekozen voor een opbouw rond beleidsinhoudelijk geformuleerde programma’s. Deze programma’s hebben vaak een structuur die herkenbaar is vanuit het coalitieakkoord en de portefeuilleverdeling binnen het college. Om tot een makkelijk te gebruiken structuur te komen die ondersteunend is aan het werk dat de gemeentelijke organisatie moet verzetten en die niet leidt tot extra bureaucratie is het van belang de indeling van het coalitieakkoord, de portefeuilleverdeling en de programma’s uit de begroting op elkaar af te stemmen. De programma’s omvatten gezamenlijk de gehele gemeentelijke begroting: alle activiteiten en dus ook alle lasten en baten zijn terug te voeren tot een programma.
3.2.2 PARAGRAFEN Naast de programma’s, die een inhoudelijke focus hebben, zijn er in de modelbegroting conform BBV paragrafen opgenomen. Deze paragrafen behandelen onderwerpen die in alle programma’s meer of minder aan de orde komen, en die voor een goede benadering een integrale weergave vragen. Net als bij de programma’s is de indeling vrij, met uitzondering van een aantal verplichte programma’s zoals bijvoorbeeld Treasury, Weerstandsvermogen en Bedrijfsvoering.
3.3 TUSSENRAPPORTAGES
Halverwege het begrotingsjaar wordt aan college en raad gerapporteerd hoe de voortgang op de diverse beleidsterreinen is. Deze informatie wordt ter kennisname aangeboden, en is gestructureerd conform de programma-indeling. De halfjaarrapportage biedt de meest recente informatie voor eventuele bijstellingen in de eerstvolgende begroting, die vlak daarna in de raad wordt behandeld. Op basis van de uitkomsten van de discussie over de vormgeving van de P&C-cyclus is in 2010 van start gegaan conform het eerder weergegeven model. Hierna bleek echter dat de informatiebehoefte bij de raad naar aanleiding van de economische crisis groter was dan op basis van de reguliere cyclus werd aangeboden. In overleg met de commissie van de rekening is daarom besloten tot het tijdelijk uitbrengen van een 4-maandelijkse “crisismonitor” met statistische informatie over het verloop van de crisis en een inschatting op de daaraan gerelateerde budgetten binnen de gemeentelijke begroting. De crisismonitor wordt in januari, mei en september ter informatie aan de raad aangeboden. In de huidige cyclus blijkt dat de halfjaarrapportage en de derde crisismonitor (september) erg dicht bij elkaar liggen. De halfjaarrapportage heeft hiermee onbedoeld een beperktere rol gekregen. Bij de start van de nieuwe raadsperiode zal met de commissie van de rekening worden overlegd hoe en in welke vorm de crisismonitor in relatie tot de halfjaarrapportage in de cyclus wordt opgenomen. Een permanente vorm zou hierbij ook in de plaats van de halfjaarrapportage kunnen komen. Bij een keuze voor een permanente vormgeving zal hiervoor de naam begrotingsmonitor worden gebruikt.
3.4 JAARREKENING Aan het einde van het jaar wordt in de jaarstukken (jaarrekening en jaarverslag) verantwoording afgelegd aan de raad. Deze verantwoording wordt op getrouwheid en rechtmatigheid door de door de raad aangestelde accountant getoetst. De contacten over het jaarrekeningproces lopen via de commissie van de rekening, die namens de raad het proces begeleidt. Het is ook de commissie van de rekening die een advies aan de raad uitbrengt bij het behandelen van de jaarstukken.
3.5 TOEZICHT Naast de toezichthoudende rol van de raad en de door haar ingehuurde accountant bij het begrotingsmaar met name het rekeningproces, wordt ook door de provincie toezicht gehouden op de gemeentelijke financiële huishouding. Om deze reden moeten de door de raad vastgestelde begroting en jaarrekening ter toetsing aan de provincie worden overlegd. Hiervoor gelden wettelijke termijnen: de jaarrekening moet voor 15 juli en de begroting voor 15 november aan de provincie worden overhandigd. Op basis van de beoordeling bepaalt de provincie hoe het toezicht in het komende begrotingsjaar wordt vormgegeven. Hierbij kan worden gekozen uit repressief en preventief toezicht. Bij repressief toezicht beoordeelt de provincie achteraf of begrotingswijzigingen correct zijn. Bij preventief toezicht moet de provincie vooraf instemmen met iedere afwijking van de vastgestelde begroting.
4 AFWIJKINGEN De werkelijkheid houdt zich niet aan onze begroting. Wat nu?
4.1 OORZAKEN Zoals al eerder aangegeven berust het budgetrecht bij de raad. Een financieel nadeel bij de realisatie van de begroting zou dan ook theoretisch niet zonder toestemming van de raad kunnen voorkomen. In de praktijk werkt dit helaas niet zo eenvoudig. De afwijkingen kunnen uit diverse oorzaken voortkomen. Hieronder wordt kort bij de belangrijkste oorzaken stilgestaan.
4.1.1 TEGENVALLENDE INKOMSTEN In de begroting wordt rekening gehouden met inkomsten; deze worden op een zo realistisch mogelijk niveau ingeschat. Voor de realisatie van deze inkomsten spelen echter diverse externe factoren mee. Hieruit volgt dat achterblijvende inkomsten een negatief effect kunnen hebben op het exploitatieresultaat.
4.1.2 OPENEINDEREGELINGEN Het budgetrecht van de raad houdt in dat er een maximum wordt gesteld aan de omvang van het budget dat aan een bepaalde taak mag worden besteed. Hierop is echter een belangrijke uitzondering: de openeinderegeling. Een regeling met een open einde ontstaat daar waar er bijvoorbeeld door burgers een recht op een bijdrage kan worden ontleend aan een regeling, ook al is het door de raad vastgestelde budget bereikt. Een dergelijke situatie ontstaat bijvoorbeeld bij de verstrekkingen vanuit de WMO of de inkomensondersteuning vanuit de sociale zekerheid. Ook hier geldt dat er in de begroting een zo realistisch mogelijke inschatting van de te verwachten lasten wordt gemaakt.
4.1.3 BUDGETOVERSCHRIJDINGEN Een budgetoverschrijding treedt op wanneer meer middelen worden ingezet dan vooraf door de raad goedgekeurd. Als een budget wordt overschreden, is er in principe sprake van een begrotingsonrechtmatigheid. In de financiële verordening is vastgelegd hoe en op welk niveau wordt getoetst op budgetoverschrijdingen.
4.2 OPVANGEN VAN AFWIJKINGEN Als er ten gevolge van bovenstaande oorzaken toch een afwijking in de realisatie optreedt ten opzichte van de plannen in de begroting, kan deze afwijking op verschillende manieren worden opgevangen.
4.2.1 ONVOORZIEN Een gemeente heeft verplicht een budget onvoorzien in de begroting. De omvang hiervan is echter vrij. De overschrijding dient te voldoen aan de volgende criteria: -
Onvoorzienbaar: als een uitgave voorzien kan worden dient deze in de begroting te worden opgenomen. Onvermijdbaar: als een uitgave niet strikt noodzakelijk is kan deze niet worden gehonoreerd. Onuitstelbaar: als een uitgave uitgesteld kan worden (bijvoorbeeld een jaar) kan in een eerstvolgende begroting budget worden opgenomen.
De post onvoorzien heeft in de begroting momenteel een omvang van € 214.000,-.
4.2.2 MATERIEEL EVENWICHT Om fluctuaties in de bestedingen op te kunnen vangen kan er voor worden gekozen om binnen de budgetten wat ruimte (“lucht in de begroting”) in te bouwen. Het voordeel hiervan is dat tegenvallers kunnen worden opgevangen zonder dat het rekeningsaldo hierdoor wordt belast. Het nadeel is dat er
in de begroting, als er een verdeling van schaarse middelen over vele nuttige en nodige doelen moet worden gemaakt, meer budgetruimte wordt ingenomen dan op voorhand strikt noodzakelijk. In voorgaande bezuinigingsrondes is in vrijwel alle budgetten de opvangcapaciteit afgeraamd. Op dit moment is als enige een expliciet besluit genomen om bij de uitkeringsverstrekking een materieel evenwicht in te bouwen.
4.2.3 VOORZIENINGEN EN RESERVES Een aantal budgetten binnen de begroting is gekoppeld aan een voorziening of reserve. In de begroting wordt rekening gehouden met de te verwachten uitgaven en de daarvoor benodigde “voeding” vanuit de voorzieningen of reserves. Mocht er meer moeten worden uitgegeven dan begroot, dan wordt de “voeding” daarop aangepast. Bij voorzieningen gebeurt dit automatisch, bij reserves is hiervoor een raadsbesluit nodig.
4.2.4 ALGEMENE RESERVE In die gevallen waar een afwijking niet door middel van bovenstaande zaken wordt opgevangen, is het resultaat een nadelig effect in de jaarrekening. Voor het opvangen van deze effecten heeft iedere gemeente verplicht een Algemene Reserve. Deze reserve heeft geen ander doel dan het opvangen van fluctuaties in de realisatie ten opzichte van de begroting. Daar waar reserves aan een specifiek beleidsdoel zijn gekoppeld, spreken wij van bestemmingsreserves. Het is dus niet zo dat bij een beroep op de Algemene Reserve dekking wegvalt voor een beleidsdoel. De omvang van de Algemene Reserve kan door een gemeente vrij worden bepaald. Als leidraad geldt dat de bandbreedte van de risico’s die een gemeente loopt die acuut en op korte termijn moeten kunnen worden opgevangen, de gewenste omvang van de Algemene Reserve bepaalt. De huidige norm in Lelystad voor de Algemene Reserve is niet afgeleid van een risicobeoordeling. De aanname is gedaan dat de risico’s die de gemeente loopt een rechtevenredig verband houden met de omvang van de Algemene Uitkering, en dat een norm van 10% van de Algemene Uitkering afdoende is voor het afdekken van de risico’s op korte termijn. Met het oog op de risico’s die zijn verbonden aan de decentralisaties wordt in 2014 een voorstel aan de raad gedaan voor een nieuwe normering van de Algemene Reserve.
4.2.5 WEERSTANDSVERMOGEN De Algemene Reserve is bedoeld voor het opvangen van de eerste en meest acute afwijkingen. Daarnaast kan het zijn dat er ook een structurele afwijking moet worden opgevangen. Als eerste geldt hierbij dat er een sluitende begroting moet worden opgesteld voor de komende jaren, oftewel dat er beleidskeuzes moeten worden gemaakt. De mate waarin een gemeente niet alleen de acute maar ook de structurele afwijkingen kan opvangen wordt aangeduid als het weerstandsvermogen. Naast de Algemene Reserve vormen ook onderdelen die alleen na een beleidsafweging beschikbaar kunnen worden gemaakt onderdeel van het weerstandsvermogen. Voorbeelden zijn de nog niet benutte belastingcapaciteit en de bestemmingsreserves.
