Připomínky Akreditační komise k záměru novely zákona o vysokých školách (prosinec 2012) Změny v oblasti akreditací jsou natolik zásadní, že přesahují podstatu novely zákona, jejímž smyslem by měly být pouze dílčí změny. Oblast akreditací je v záměru upravena zcela novým způsobem bez vazby na současný stav a bez logického vztahu k platné úpravě podle zákona č. 111/1998 Sb. Záměr převážně přebírá teze z nerealizovaného věcného záměru zákona o vysokých školách z prosince 2011, který byl odbornou veřejností odmítnut. Novela zákona by se měla vypořádat se skutečnostmi, které se v praxi ukazují být problematické, nikoli vytvářet od základu jinou realitu. V záměru zákona absentují klíčové prvky, které mají zabezpečit nezávislost, nestrannost, účelnost a profesionalitu vnějšího hodnocení vysokých škol. Nový model má jen teoretickou povahu, nejsou upřesněny ani rozvedeny základní principy jeho fungování, chybí prokázání přínosu, analýza rizik a dopadů na fungování vysokého školství a státní správy. Opakují se vážné nedostatky, na něž Akreditační komise upozorňovala v roce 2010 při přípravě věcného záměru zákona o vysokých školách. Ze záměru zákona ve vztahu k akreditacím je zejména nejasné nebo protismyslné: 1. Národní akreditační agentura (NAA) má být podle záměru zákona samostatný správní úřad (zřejmě odpovědný za kvalitu vysokého školství – jeho poslání ale není v záměru deklarováno). Tento široce koncipovaný úřad bude nést odpovědnost, avšak bude disponovat jen reálně malými pravomocemi jak pečovat o kvalitu vysokého školství: • Metodiku hodnocení, standardy pro posuzování a pro kvalitu a zabezpečení studijních programů bude pro NAA závazně stanovovat ministerstvo. Úloha NAA se tak omezí pouze na úřední porovnání stavu na vysoké škole se standardy stanovenými ministerstvem (a to i v situaci, kdy se NAA nebude se standardy ministerstva věcně ztotožňovat), podle metodiky ministerstva, za dohledu pracovníka ministerstva (bez práva hlasovat). Hlavní činností NAA se stane vedení řízení a správní rozhodování (které by z kompetenční podstaty mělo příslušet ministerstvu). • Postavení NAA bude více než paradoxní – namísto toho, aby byla NAA odbornou autoritou v dané oblasti, s právem určovat standardy, metodiku a navrhovat nebo rozhodovat o případných sankcích, stane se administrativním nárazníkem mezi ministerstvem a akademickou veřejností, který bude ministerstvem kontrolován a přitom ponese odpovědnost za případné problémy. • Je proto mimo jiné zcela nepřijatelné, aby ministerstvo (jako neodborný orgán) vydávalo závaznou metodiku a standardy (které bude pouze konzultovat s reprezentacemi vysokých škol a NAA) a NAA (jako odborný orgán) se jimi pasivně řídila. 2. Složení Národní akreditační agentury: • V čele stojí předseda jmenovaný vládou. Je to profesionální zaměstnanec, nebo jde o funkci ve veřejném zájmu? Na jak dlouho je jmenován? Podle 1
3. 4. 5.
6.
návrhu má předseda právo návrhy na akreditaci definitivně zamítnout (se zdůvodněním), ale není popsán žádný odvolací proces (zásadní věc z hlediska naplňování evropských standardů – odvolací procedury, a tedy mezinárodního uznání NAA). Může předseda rozhodnout v rozporu s návrhem komise? Bude mít NAA právní pomoc při soudních žalobách? • Ústřední komise má být také jmenována vládou. Je jejím členem i předseda NAA? Kolik má členů? Jaké jsou požadavky na kvalifikaci členů? Jsou jejími členy profesionální zaměstnanci NAA, či jde o činnost ve veřejném zájmu? Jsou jejími členy zástupci praxe či zástupce studentů? Jaké jsou pravomoci Ústřední komise? Podle záměru zákona má právo navrhovat změny – ale jaké? Ústřední komise zřejmě neprojednává závěry komisí pro oblasti vzdělávání, nehodnotí jejich postupy, neovlivňuje jejich složení, tj. její funkce, význam a obsah činnosti je zcela nejasný. Zdá se, že jde jen o formální orgán. • Komise pro oblasti vzdělávání. Kolik těchto komisí nakonec bude? Jsou jejími členy profesionální zaměstnanci NAA, či jde o činnost ve veřejném zájmu? Na jak dlouho budou stanoveny (jmenovány)? Komise má jmenovat předseda NAA na návrh ministra a reprezentace vysokých škol, znamená to, že se ke složení nebude vyjadřovat ani Ústřední komise? Znamená to, že NAA nebude moci sama vést svou databázi expertů a moci pro hodnocení bude moci vybírat jen z těch, které jí navrhne ministr nebo reprezentace vysokých škol (v čem tedy spočívá „nezávislost“ NAA, která je zásadním kritériem při naplňování evropských standardů a mezinárodního uznání?) Budou v komisích zástupci studentů či zástupci praxe? Vysoké školy, které realizují velké množství oblastí, budou hodnoceny různými komisemi, nebo se komise sdruží? • Záměr uvádí, že NAA bude zapsána na seznam EQAR (že by zároveň byla členem ENQA se v záměru nepředpokládá). V navržené podobě však nebude naplňovat evropské standardy, takže nesplní základní podmínku pro zapsání na seznam EQAR. Chybí odvolací procedury a faktické zajištění nezávislosti (pokud jde o personální vybavení, metodiku hodnocení, standardy atd.), které jsou podstatným kritériem při hodnocení agentur podle Evropských standardů a směrnic (tzv. ESG), chybí jasná představa o finanční nezávislosti. V záměru absentuje analýza finančních dopadů na státní rozpočet a rozpočet vysokých škol, včetně způsobu financování NAA a vnějšího hodnocení vysokých škol. Navržený systém se jeví jako výrazně finančně a administrativně náročný. Co se rozumí pojmem „instituce“ pro institucionální akreditaci (univerzita, vysoká škola neuniverzitního typu, fakulta, vysokoškolský ústav nebo jiná organizační součást)? Institucionální akreditaci není možné oddělovat od akreditace konkrétních činností, neboť vnitřní systém zabezpečování kvality je možné hodnotit vždy jen ve vztahu k misi vysoké školy a ke konkrétnímu způsobu realizace akreditovaných činností. Samostatná institucionální akreditace bude zbytečně zatěžovat systém. Rozhodnutí o akreditaci musí být výsledkem vnějšího hodnocení instituce. Akreditace oblastí vzdělávání doprovázená za určitých podmínek programovou akreditací je nebezpečný experiment, který pouze učiní systém složitý a nepřehledný. Zcela nejasná je představa autorů návrhu zákona o kritériích pro posuzování 2
předpokladů pro uskutečňování oblasti vzdělávání, tak i představa o reálné aplikaci těchto kritérií. Dále není specifikováno, co nastane v případě, kdy vysoká škola v rámci určité oblasti začne uskutečňovat programy, pro něž nedisponuje dostatečným zabezpečením (např. oblast ekonomika, vysoká škola může být dobrá v managementu, ale nikoli ve finančním modelování). 7. Neurčitá je i možnost přijímat adekvátní opatření v případě závažných nedostatků. 8. Novela zákona o vysokých školách musí přednostně řešit otázku působení poboček zahraničních vysokých škol působících na území ČR. Pobočky zahraničních vysokých škol jsou v současnosti hlavní problém, který vážně ohrožuje úroveň vysokoškolské vzdělanosti v ČR. Stát se nesmí zbavovat odpovědnosti za vzdělávání, které se odehrává na jeho území (navíc většinou pro občany ČR), zvláště když jeho výstupy ve většině případů následně uznává jako rovnocenné s výstupy z českých vysokých škol.
Podrobnější rozvedení připomínek Akreditační komise k jednotlivým bodům zákona (vztahující se k systému zabezpečování kvality a akreditací) 1.2.1 Zavedení institucionální akreditace pro VŠ pro příslušný typ studia. Její udělení bude podmíněno pozitivním vyhodnocením vnitřního systému zajišťování kvality. Vyhodnocení bude provádět Národní akreditační agentura Je potřebné, aby vysoká škola měla vytvořený funkční systém vnitřního zajišťování kvality a aby výsledky tohoto systému dokázala realisticky vyhodnocovat. Vnějším hodnocením musí procházet jak samotný vnitřní systém zabezpečování kvality, tak jeho výsledky a jejich interpretace. Zákonné zakotvení hodnocení vnitřního systému zabezpečování kvality je pozitivní, avšak institucionální akreditaci není možné oddělovat od akreditace konkrétních činností (studijních programů), neboť vnitřní systém zabezpečování kvality je možné hodnotit vždy jen ve vztahu k misi vysoké školy a ke konkrétnímu způsobu realizace akreditovaných činností. Samostatná institucionální akreditace je nadbytečná a bude zbytečně zatěžovat systém. Rozhodnutí o akreditaci by mělo být výsledkem vnějšího hodnocení instituce, při kterém se současně posoudí funkčnost vnitřního systému zabezpečování kvality a kvalita uskutečňování jednotlivých studijních programů. Co nastane v případě, že vysoká škola bude vykazovat vynikající institucionální hodnocení (výborně nastaveny „procesy“) a špatnou úroveň výuky a zabezpečení? Zásadně je třeba odmítnout přeceňování významu kvalifikačního rámce, kterému má být podřízeno jak zabezpečování kvality, tak systém akreditací. V situaci, kdy kvalifikační rámec existuje jen teoreticky (jako výstup projektu IPN), není řádně vyzkoušen, není funkční a dostatečně široce akceptovaný, nelze ho nadřadit všem dalším činnostem v rámci procesu zabezpečování kvality. Navrhované profilace studijních programů poměrně málo odrážejí to, o čem se diskutovalo na počátku projektu národního kvalifikačního rámce, tj. to, co dělá vysokoškoláka vysokoškolákem – schopnost dalšího vzdělávání, základní orientace v používaných metodách 3
odborné a výzkumné práce (bakalář), schopnost odborné a výzkumné metody aplikovat při řešení problémů (magistr), schopnost odborné a výzkumné metody vytvářet (doktor). Akreditace oblastí vzdělávání doprovázená za určitých podmínek programovou akreditací je nebezpečný experiment, který pouze učiní systém složitý a nepřehledný. Zcela nejasná je představa autorů návrhu zákona o kritériích pro posuzování předpokladů pro uskutečňování oblasti vzdělávání, tak představa o reálné aplikaci těchto kritérií. Dále není specifikováno, co nastane v případě, kdy vysoká škola v rámci určité oblasti začne uskutečňovat programy, pro něž nedisponuje dostatečným zabezpečením (např. oblast ekonomika, vysoká škola může být dobrá v managementu, ale nikoli ve finančním modelování). Neurčitá je i možnost přijímat adekvátní opatření v případě závažných nedostatků. Nejasná je představa o způsobu posuzování v NAA a přijímání rozhodnutí. Je v případě rozhodování o akreditaci oblasti vzdělávání (studijním programu) vynechána Ústřední komise a návrh na akreditaci ponechán výlučně Komisi pro oblast vzdělávání? Pokud ano, pak dojde k výraznému kvalitativnímu propadu proti současnému stavu, neboť jednotlivé oborové oblasti se budou při hodnocení uzavírat samy do sebe, bude chybět vhled a zkušenost ostatních oborů a zasazování zjištěných problémů na obecnější úroveň. 1.2.2 Vydání standardů pro vnitřní zajišťování kvality VŠ. Ministerstvo bude muset konzultovat tyto standardy před jejich vydáním s reprezentacemi VŠ Návrh vytváří disproporci mezi dobou, na kterou se uděluje platnost akreditace (10 let), a pravidelným vnějším hodnocením, které je podkladem pro prodlužování akreditace (5 let). Perioda vnitřního hodnocení (1x za 3 roky) nekoresponduje s periodou vnějšího hodnocení. Vnější hodnocení musí být mimo jiné založeno na aktuálně zpracované sebehodnotící zprávě a návštěvě na místě. Dále není zřejmé, jak souvisí „namátková kontrola za účelem verifikace údajů uvedených ve výroční zprávě o činnosti“ s vnitřním hodnocením. Na vydání standardů se musí podílet národní orgán, který je zodpovědný za zabezpečování kvality. NAA nemůže následně vyhodnocovat vnitřní hodnocení, které nebude odpovídat potřebám vnějšího hodnocení. 1.2.3 Stanovení Národní akreditační agentury jako samostatného správního úřadu zodpovědného za dohled nad dodržováním standardů a rozhodování o udělení akreditace Národní akreditační agentura (NAA) NAA má být, jak bylo uvedeno již v úvodu, samostatný správní úřad (zřejmě odpovědný za kvalitu vysokého školství – jeho poslání ale není v záměru deklarováno). Tento široce koncipovaný úřad bude nést odpovědnost, avšak bude disponovat jen reálně malými pravomocemi pečovat o kvalitu vysokého školství. Metodika hodnocení, standardy pro posuzování a pro kvalitu a zabezpečení studijních programů bude pro NAA závazně stanovovat ministerstvo. Úloha NAA se tak omezí pouze na úřední porovnání stavu na vysoké škole se standardy stanovenými ministerstvem (a to i v situaci, kdy se NAA nebude se 4
standardy ministerstva věcně ztotožňovat), podle metodiky ministerstva, za dohledu pracovníka ministerstva (bez práva hlasovat). Hlavní činností NAA se tak paradoxně stane správní rozhodování (které by z kompetenční podstaty mělo příslušet ministerstvu). Předseda NAA se dostane do role, kdy svým podpisem pod správní rozhodnutí bude verifikovat skutečnosti, kterou nebude moci účinně ovlivnit (neboť pravidla bude stanovovat ministerstvo). V případě negativního rozhodnutí ponese NAA odpovědnost ve správním soudnictví – není přitom pravděpodobné, že by disponovala dostatečným personálním vybavením pro vedení soudních sporů nebo případně dostatečným rozpočtem k placení finančních náhrad. Chybí odvolací procedury a faktické zajištění nezávislosti (pokud jde o personální vybavení, metodiku hodnocení, kritéria atd.), které jsou podstatným kritériem při hodnocení agentur podle Evropských standardů a směrnic (tzv. ESG). Řešením by mělo být angažmá profesionálních hodnotitelů, kteří by se stali zaměstnanci NAA na základě výběrového řízení (za účasti předsedy NAA, zástupců reprezentace, případně MŠMT za jasně stanovených kvalifikačních podmínek). Tito zaměstnanci by byli pro konkrétní hodnocení vysoké školy doplněni v ad hoc komisích odborníky z příslušných oborů – domácí i zahraničí (byli by jmenovaní Ústřední komisí). Tento systém by sjednotil domácí praxi a s obvyklou praxí v zahraničí (bez nebezpečného novátorství). 1.2.4 Zavedení standardů pro systematické vnější hodnocení vzdělávací a výzkumné činnosti škol. Ministerstvo bude muset konzultovat tyto standardy před jejich vydáním s reprezentacemi VŠ a Národní akreditační agenturou Nedostatečně je specifikováno případné působení jiných (nikoli jen zahraničních) hodnoticích agentur v českém vysokém školství. Pojem „mezinárodně uznávaná hodnotící agentura“ je velmi neurčitý. Vzniká vážné riziko, že NAA bude povinna přebírat výsledky vnějšího hodnocení provedeného nekvalitní agenturou, případně reálně nebude moci výsledky agentury, která prokázala nekvalitu práce, neuznat. V případě akreditace oblastí nebo programů výsledky hodnocení už žádná komise NAA zřejmě zkoumat nebude a rovnou bude předseda NAA podepisovat rozhodnutí. U standardů pro vnější hodnocení je rizikem formalismus, jak při jejich formulaci a kodifikaci (ze strany ministerstva), tak při jejich naplňování (ze strany některých vysokých škol). Je proto mimo jiné zcela nepřijatelné, aby ministerstvo (jako neodborný orgán) vydávalo závaznou metodiku a standardy (které bude pouze konzultovat s reprezentacemi vysokých škol a NAA) a NAA (jako odborný orgán) se jimi pasivně řídila. 1.2.6 Zajištění dohledu nad úrovní státní zkoušky v případě, že příslušná VŠ nebude disponovat institucionální akreditací nebo bude její akreditace omezena Uvedené ustanovení nedává smysl. Právo delegovat dalšího odborníka ke státní zkoušce by mělo mít ministerstvo (z podstaty toho, že se jedná o „státní“ zkoušku) vždy. 5
1.3.1 Stanovení podmínek pro převoditelnost státního souhlasu působit jako soukromá vysoká škola a akreditace na právního nástupce v případě sloučení soukromých vysokých škol Práva a povinnosti soukromé vysoké školy by měly být rozpracovány podrobněji. Pokud jde např. o oznamovací povinnost VŠ vůči ministerstvu v případě změn ve vlastnické struktuře apod., kontrola plnění podmínek uděleného státního souhlasu. Organizační struktura soukromé vysoké školy by měla kopírovat veřejnou vysokou školu – akcentována by měla být otázka akademického prostředí a akademických svobod (např. funkce akademického senátu na soukromé vysoké škole). 3.1 Kontraktové financování od 1. 1. 2016. Součástí kontraktu by měly být i záměry vysoké školy v oblasti investic Financování podle výsledků vnějšího hodnocení a akreditací se v zahraniční neosvědčilo. Cílem akreditace je prokázat způsobilost vysoké školy, nikoli rozdělovat vysoké školy do financovaných skupin. Jiná situace by byla, kdyby akreditace měla být podmínkou pro financování z veřejných prostředků, nebo podmínkou k poskytování státních stipendií studentům atd., o tento účel akreditace se však uvedeném pojetí nejedná. 4.1 Řešení některých provozních problémů souvisejících s aplikací stávajícího zákona o vysokých školách vč. dalších návrhů, na kterých bude panovat shoda s reprezentacemi VŠ Problémy uvedené v bodě 4.1. považujeme za to, co by mělo být smysluplnou náplní novely. Zatímco předchozí teze jsou výhradním námětem pro nový zákon, novela zákona o vysokých školách by měla řešit uvedené provozní problémy. Novela zákona o vysokých školách musí přednostně řešit otázku působení poboček zahraničních vysokých škol působících na území ČR. Pobočky zahraničních vysokých škol jsou v současnosti hlavní problém, který vážně ohrožuje úroveň vysokoškolské vzdělanosti v ČR. Stát se nesmí zbavovat odpovědnosti za vzdělávání, které se odehrává na jeho území (navíc většinou pro občany ČR), zvláště když jeho výstupy ve většině případů následně uznává jako rovnocenné s výstupy z českých vysokých škol.
6
