Ph.D disszertáció Tézisfüzet
Optimális kockázat-allokáció a magán kezdeményezés elősegítésére díjas autópályák megvalósításánál
Gi Seog Kong
Témavezető: Prof. Dr. Tánczos Katalin
Közlekedésgazdasági Tanszék Budapesti Műszaki és Gazdaságtudományi Egyetem
2002
1. A kutatás témájának szükségessége és jelentősége Több mint 100 évvel ezelőtt azért vették igénybe a magántőkét, hogy olyan fontosabb infrastruktúra projekteket segítsenek elő, mint a Transz-Szibériai vasút és a Szuezi csatorna, amelyeket nem lehetett állami forrásokból finanszírozni. A műszaki és környezetvédelmi megfontolások mellett az infrastruktúra projektek megvalósításának fő akadályát a tőkemobilizálás nehézsége jelenti. Az útépítési projektben a jelenlegi világtrend a magántőke igénybevétele közúti infrastruktúra megépítésére és működtetésére. A fejlett országok, a fejlődő országok és a feltörekvő piacok, a maguk módján mind megoldásokat keresnek közös célok eléréséhez – úgy mint, gazdasági fejlődés, politikai függetlenség, valamint népeik számára több lehetőség és magasabb életszínvonal. Röviden, a magántőke részvételnek az előnyei az infrastruktúra fejlesztésében (PPI) a következők: a szolgáltatások hatékonyságának növekedése, a politikai beavatkozás elkerülése, továbbá az, hogy ez a megoldás alternatívát jelent szűkös állami költségvetés esetén. A PPI projektek sikere attól függ, hogy sikerül-e szintetizálni az állami és a magán szektor azon erősségeit, képességeit és forrásait, amelyek kielégítik mindkét fél prioritását. A magán szektornak törekednie kell a tőkebefektetés elfogadható megtérülésére, a szaktudás megosztására, a kockázatvállalásra. Bármely PPI projektben az állami szektor alapvető célja, hogy biztosítsa az adott áron a legkedvezőbb értéket, továbbá azt, hogy a projektek életképesek, megvalósíthatók legyenek. Ugyanakkor, a célok közötti eltérés nem zárja ki, hogy a partnerségre való törekvés szándékaiban bizonyos közös vonás meghúzódjék, ezek között is elsősorban a felhasználók elégedettségére való törekvés. Optimális körülmények között mindkét fél a végső nyertessel - a szolgáltatás felhasználójával – együtt nyer a partneri viszonyon.
2
A PPI projektekben szinte mindig nagy kockázat rejlik a pénzügyi kockázat nagysága miatt, valamint a beruházás és működtetés költségei és a bevétellel kapcsolatos bizonytalanságok miatt. Így, egy projekt kockázatának felmérése, csökkentése, ill. szétosztása nagyon fontos a PPI projektek sikeres végrehajtásához. Egy partnerségre alapozott projekt-szervezet számít ezen kockázatok kiegyensúlyozott felosztására és képes ezeknek bizonyos részét áthárítani a magán szektorra, azokban az esetekben, amikor az könnyebben fel tudja azt vállalni, mint az állami szektor. Már sok projekt megvalósult, és különféle dolgozatokat publikáltak, különösen az elmúlt évtizedben, melyek leírják ezeket a módszereket: PPI (magán részvétel az infrastruktúra fejlesztésében) / PPP (állami-magán partnerség)/ PFI (magán pénzügyi kezdeményezés). Azonban, még nem ismertük fel eléggé, hogy mi az optimális kockázat felosztás, és hogy a kormánypolitika hogyan biztosítja azt. A PPI projektek általában nagy kezdeti tőkebefektetést igényelnek, ami nagyon megnehezíti a folyamatos magán finanszírozást. Ráadásul, a PPI projektek megvalósítása hosszú ideig tart, így nehéz biztosítani a korai megtérülést. A legtöbb vizsgált közúti projektnél a profit- és életképesség gyakran bizonytalan, mivel a projektből származó bevétel - megfelelő kormány támogatás nélkül - elégtelen és bizonytalan. Szükség van a kormány pénzügyi támogatására, hogy a projekt életképes legyen, de a támogatást körültekintően kell megtervezni, hogy elkerüljük a hatékonyság romlását. Tehát a PPI-ben az egyik legfontosabb tényező, hogy hogyan osszuk fel, csillapítsuk, ill. győzzük le azon kockázatokat, melyek a PPI projektek során felmerülhetnek. 2. Célok, hipotézisek és módszerek Sok országhoz hasonlóan, Dél-Korea is bevezette a magán részvételt fizetős közúti infrastruktúra építésében és működtetésében. Koreában az utak jelentik a legfontosabb infrastruktúrát, ezeken zajlik a személy- és árufuvarozás 90%-a. 3
Az utak kibővítése az 1960-as évek utáni gazdasági fejlődéssel kezdődött és vezető szerepet játszott az ország gazdasági növekedésében és területi fejlődésében. Dél-Koreában a jelenleg tervezett közlekedési infrastruktúra befektetések 60%-át az út befektetések teszik ki. Különféle módszereket keresnek, hogy biztosítsák azokat a hatalmas összegeket, melyek szükségesek az infrastruktúra bővítéséhez, többek között a PPI projektek aktív promóciójával, az üzemanyag adó növelésével, az útdíjak és egyéb díjak emelésével. Minden PPI projekt más és más, és nem lehet eldönteni, mely módszer jó vagy rossz a PPI projektek megvalósításában. Mi több, a PPI projektek sok résztvevőt igényelnek, úgy mint az állami szektor (központi és helyi kormányzat, hatóságok stb.) és magán szektor (szponzor, vállalkozó, beszállító, részvényes befektető, stb.) Meglehetősen bonyolult és nehéz elbírálni az optimális kockázat szétosztását az érintett felek között, mivel érdekeik gyakran ellentétesek. Így tehát, disszertációmban olyan módszereket és megoldásokat javaslok, melyek közösek a legtöbb projektben. A kockázat optimalizálása és enyhítése főleg az állami szektorra összpontosít, amely kulcs-szereplő a PPI projektek megvalósításában. Azonban, amennyire lehetséges, megpróbáltam belevenni a magán érdekeket is, mert azt nem lehet figyelmen kívül hagyni. Tehát kutatásom a következőkön alapul: Esettanulmányok PPI projektekről Idevágó egyetemi elméletek, disszertációk és előadások áttekintése Internet oldalak és magazinok, stb.
4
3. A disszertáció struktúrája Bevezető fejezet 2. fejezet: bemutatja a fejlesztési tőke forrásait az infrastruktúra projektekben 3. fejezet: elemzi a fizetős útfejlesztési PPI modelleket 4. fejezet: bemutatja a PPI fizetős útprojektek nemzetközi tapasztalatait 5. fejezet: áttekinti a PPI projektek pénzügyi és gazdasági megvalósíthatóságának értékelési módszertanát 6. fejezet: néhány országban a fő kockázati tényezőket azonosítja és vizsgálja PPI esettanulmányokon keresztül 7. fejezet: kimunkálja az optimális kockázat-csökkentés és szétosztás szabályait 8. fejezet: kormányzati politikát javasol a PPI segítésére 9. fejezet: az utolsó fejezet, következtetéseket, ajánlásokat tartalmaz. A disszertáció táblázatokat és ábrákat is tartalmaz a könnyebb átláthatóság kedvéért. 4. A disszertáció ajánlásai és eredménye A PPI útprojektek megvalósítása rendkívüli körültekintést igényel, továbbá megfelelő kormányzati intézkedést követel. A PPI projekteknél a kockázatot az a bizonytalanság jelenti, hogy a teljes tőkebefektetés nagyobb lehet, mint a végeredmény, ill. haszon. Az is kockázatot jelent, hogy a projekt több időt vehet igénybe a tervezettnél, vagy egyáltalán nem valósul meg. Annak
érdekében,
hogy
ezekkel
a
kérdésekkel
hatékonyabban
foglalkozzunk,
megállapításaimat és javaslataimat az alábbiakban soroltam fel. 1. Létre kell hozni egy szabványosított költség/haszon értékelési eljárást Kutatásom eredményeként javaslatot tettem egy, a PPI útprojektekhez továbbfejlesztett, standardizált költség/haszon értékelési eljárás kialakítására. 5
Néhány fejlett ország kivételével, a legtöbb országnak nincs hivatalos eljárása arra, hogy objektív módon mérje a haszon- és költségelmeket, és ezért eddig többnyire különböző mérési módszereket alkalmaztak. Ez a gyakorlat sokszor eltérő eredményekhez vezet az értékelést végzők személyes nézőpontja miatt. Az útprojektek értékelésének eredménye jelentős befolyással bír a közvetve, ill. közvetlenül érintett döntéshozókra, bármilyen is a gazdasági értékelés vagy az átfogó elemzés eredménye. Mivel a kidolgozott és alkalmazásra javasolt standard eljárás arra szolgál, hogy a döntéshozókat megakadályozza szubjektív, ill. kockázatos döntések meghozatalában, objektív értékelési kritériumokat kell használni, és elfogadható, áttekinthető értékelési eljárást kell alkalmazni. Ez nagyon fontos a PPI projektekben, mert a magán szektor kész elfogadni az állami szektor által végrehajtott projekt értékelés eredményeit. Tehát, ez is csökkentheti az időt és költséget, és elkerülhető a szükségtelen politikai beavatkozás. Feltéve, hogy elegendő igény mutatkozik útprojektek megvalósítására, meghatározhatók a magán szektor által realizálható bevételi források és a piaci életképesség. Az útprojekt akkor elfogadható, ha 1) a haszon nagyobb, mint a költség, és 2) a profit nagyobb, mint más alternatívák esetén. 2. Komplex keret-rendszer létrehozása biztos politikai konszenzus érdekében és az útdíj elfogadtatása a közvéleménnyel Kutatásom eredményeként kifejlesztettem ezt a komplex keret-rendszert. A keret-rendszer a következőket tartalmazza: •
A kormány hajlandóságát ilyen típusú projektek létrehozására egyértelműen ki kell nyilvánítani. 6
•
A tervezés során támogatni kell a nagyközönség részvételét és foglalkozni kell az áttelepítés problémáival, a zajjal, a légszennyezéssel, az ökológiával (pl. az M3 projekt Magyarországon, stb.), rendkívül fontosak a PR kampányok is.
•
A PPI projekt megvalósításának szükségességét és hasznát világosan el kell magyarázni.
•
Fontos követelmény a szolgáltatás értékének megfelelő ár, mint az útdíj fizetés alapelve. Az útdíjat vagy a megtett távolság vagy az úton töltött idő alapján kell kiszabni.
A finanszírozási eszközök megválasztását és különösen az útdíj mellett való döntést alaposan bizonyítani kell. A koncesszió odaítélésének módszere átlátható kell legyen, és egyértelműen meg kell állapítani a koncesszor személyét. Figyelembe kell venni az alacsony-jövedelmű úthasználókat. Bizonyos esetekben ez különleges tarifák alkalmazásához, ill. ingyenes használathoz vezethet. Az útdíj fizetés bevezetését körültekintően kell előkészíteni. Ha még meglévő utakat kell felújítani, érdemes várni az útdíj fizetéssel, amíg a szolgáltatás javulása már érezhető. Új infrastruktúra esetén, az útdíj-szedés okát meg kell magyarázni és hangsúlyozni kell a szolgáltatás javulását. A felhasználóknak joguk van a megfizetett árnak megfelelő szolgáltatáshoz. Ez a szolgáltatás különösen nem lehet alacsonyabb színvonalú, ha összehasonlítjuk egy útdíj mentes út szolgáltatásával. 3. Javaslatot tettem különféle kockázatelemző teóriák és módszerek alkalmazására A kockázati elemzés kulcsfontosságú a modern döntéshozatalban, az állami, ill. magán szektorban egyaránt. Nem tudjuk, mit tartogat a jövő, de szükség van arra, hogy megfontolt, realista és igazolható döntéseket hozzunk bizonytalan helyzetben. A kockázat felmérése lehetővé teszi, hogy megértsük, értékeljük a bizonytalan világgal együtt járó kockázatot. Annak érdekében, hogy ezzel a kérdéssel hatékonyabban megbirkózhassunk, javaslom, hogy használjunk különféle elméleteket és módszereket az eltérő kockázati tényezők esetében az alábbiak szerint:
7
•
Valószínűségelméleti módszerek
•
Érzékenységi elemzés
•
Null-szaldó elemzés
•
Monte Carlo szimuláció
•
Trend előrejelzés
•
Delphi Csoport véleményezés
•
Játékelmélet
A kockázat optimalizálás költségcsökkentő hatását egy egyszerűsített eseten keresztül bizonyítottam. 4. Javaslatot tettem tovább fejlesztett módszerek alkalmazására a jövőbeli közlekedési igények előrejelzésére Egy javasolt útprojekt esetében a közlekedés volumenének előrejelzése kulcsfontosságú információ az értékelési folyamatban. Mivel gyakran tíz évet is igénybe vesz megtervezni és megépíteni a projekteket, ezért szükséges hosszú időre előre jelezni. A közlekedés növekedési rátájának előrejelzése nagyon fontos, ugyanakkor ezt a tevékenységet nagy bizonytalanság és kockázat övezi. Javaslom az előrejelzés különböző megközelítési módjainak a speciális jellemzőket is figyelembe vevő, vegyes használatát az egyszerű idősor-elemzési modellektől kezdve (populáció növekedés, bevételek, benzinárak), a részletesebb, az utazási szokások modellezéséig terjedő (szándék, úti cél stb.) eljárások alkalmazásáig terjedően. A közlekedési felméréseket a javasolt útdíjas utak mentén végzik, rendszerint számba veszik a jármű típusát, felmérik honnan, hová tart az utazó, és hogy hajlandó-e útdíjat fizetni, stb. Egyéb adatokat is összevetnek a terület-használatáról, a történelmi tradíciókról és a gazdasági növekedésről. Bizonyos esetekben speciális közlekedés-előrejelzési modellt fejlesztenek ki, mely forgalmi és bevételi előrejelzést nyújt néhány évre előre,.
8
5. Optimális kockázat szétosztási módszerek kifejlesztése Összegezve az eddig szerzett tapasztalatokat, ebben a témában optimális kockázat felosztásként definiálom azt, amikor egy projekt kockázatait arra a félre hárítjuk (azaz az állami, ill. magán szektorra), amely azokat a legjobban tudja kezelni. 5.1 Az állami, a magán szektor, ill. a közösen vállalt fő kockázati csoportok meghatározása Más szóval, a ha a kockázatot az állam tudja legjobban kezelni, fel kell azt vállalnia. Néhány esetben a kockázatot meg lehet osztani, ha az a legjobb megoldás. Áttanulmányozva a PPI projekteket, arra a megállapításra jutottam, hogy az állami, a magán szektor, ill. a közösen vállalható kockázati csoportok a következők: Állami szektor: földbeszerzés, törvénykezés, vis major (hosszú távú) Magán szektor: építés (idő és költség), működtetés Közös: árfolyam veszteség, vis major Rövid távú) Az optimális kockázat felosztás azért fontos, mert az minimalizálja a kockázat pénzügyi hatását a projekt egészére. Az optimális kockázat felosztás nem jelenti a kockázat maximális ráterhelését a magánszektorra. 5.2 Közös vállalkozás (point venture) szervezését javasoltam a kockázat enyhítésére Figyelembe véve a PPI projekt megvalósításának bonyolultságát és nehézségét, javaslom közös vállalkozás szervezését. A közös vállalkozás a kockázat megosztás egyik formája a projekt finanszírozásában. A közös vállalkozásban, melyet néha közös fejlesztési cégnek hívnak, kettő vagy több fél csatlakozik, hogy közösen fejlesszenek projekteket. A közös vállalkozásban részt vehet olyan cég, mely különösen gyakorlott az alkalmazásban, egy másik a projekt fejlesztésben, míg egy harmadik a célország politikai és környezeti klímájában. Mindegyik hozzájárul képességeivel a projekthez, miközben előnyösen megosztják a kockázatot. Így jobban járnak, mint ha csak egyikük vállalkozna a projektre. Ugyanakkor a közös vállalkozás megteremti a kormánnyal és pénzintézetekkel folytatott tárgyalás keretét. A megnövekedett hitelképesség és tapasztalat lehetővé teszi, a közös vállalkozás pedig megteremti a kormánnyal és pénzintézetekkel folytatott tárgyalás keretét. A 9
megnövekedett hitelképesség és tapasztalat lehetővé teszi a közös vállalkozás számára, hogy versenyképes legyen, bár az egyes cégek önmagukban nem rendelkeznek a szükséges forrásokkal. 6. További kiegészítő eszközök alkalmazását javasoltam a kockázat csökkentésére Nyomatékosan javaslom további eszközök bevezetését a PPI projektek kockázatának csökkentésére az alábbiak szerint: 6.1 Korlátozzuk az előminősítők számát és fejlesszünk ki megfelelő előminősítési kritériumokat Az előminősítési eljárás előnye, hogy lehetővé teszi a nem megfelelő ajánlattevők kiszűrését egy nagyon korai fázisban. Ráadásul a nagyméretű projekteknél a versenytárgyalás költsége jelentős A magán szektor különösen ideges, amikor olyan pozícióban van, amelyben nyerési esélyei nagyon kicsik. Így a nagy projekteknél nem szokatlan, hogy az előminősítettek számát 3-5-re csökkentik. A magán szektor tudomására kell hozni, hogy milyen alapon történik az előminősítés. Helyénvaló, hogy az állami szektor hivatalnokai szubjektív megítélést gyakorolhatnak az előminősítési kritériumok használatában. Ezek a kritériumok k a következők lehetnek: •
Műszaki, pénzügyi kereskedelmi és menedzsment feljegyzések
•
Bizonyított szaktudás a projekt üzemeltetésről
•
Képesség, hogy eleget tud tenni a kormány elvárásainak a projektet illetően.
•
Hajlandóság javaslattételre, mely megfelel a kormány követelményeinek
•
Konfliktusok elkerülése
6.2 Készítsünk jól szervezett szerződési keretet A PPI projektben résztvevő felek eltérő céljainak összeegyeztetése egy komplex szerződési kapcsolatrendszert eredményez. A projekt alapjául szolgáló szerződési keret természetesen létfontosságú bármely projekt sikeréhez.
10
Az elsődleges kockázat felosztás, az enyhítés szabályai elsősorban a koncessziós megállapodásban vannak lefektetve. A legjobb megoldásokból származó tapasztalat felhalmozódása alapot nyújt egy megfelelő szerződési kerethez. Amikor az állami szektor koncesszióba ad egy útszakaszt, a magán szektor bevételei nagyban függnek a felhasználóktól, a megállapodás tartama jóval hosszabb, és így a szerződésnek tartalmaznia kell kötelezettségeket, melyek számításba veszik a változó gazdasági környezetet. Egy fizetős út esetében a szerződés korlátozhatja alternatív utak építését (szintén bizonyos időtartamig, megadva az évek számát), vagy garantálhat egy minimális forgalmi volument. 6.3 Speciális pénzügyi támogatás a PPI elősegítésére A sikeres PPI projekt érdekében kutatásom szerint szinte minden PPI projekt valamilyen pénzügyi támogatást igényel a kormánytól. Ez több formát ölthet: A kormány segélyt nyújthat, hogy jelezze a szélesebb gazdasági, környezeti, ill. társadalmi hasznot. Az ingatlan fejlesztők hozzájárulásai csak kis részét teszik ki a teljes fejlesztésből származó nyereségnek, ahol a külső haszon szerteágazó; országos vagy helyi adózáson keresztüli hozzájárulás megfelelő lehetne. A finanszírozás költsége a projekt méretével együtt növekszik. A kormány megosztozhat a pénzügyi kockázaton a nagyobb projektek esetén az adósság megfékezésével, a tőke költségek egy részének vállalásával, ill., részvények vásárlásával. Az állami pénzeket a projekt elindítására kell koncentrálni, mivel itt a legnagyobb a pénzügyi kockázat.
11
6.4 Alkalmazzunk társfinanszírozási módszereket A PPI projektek helyzetét elemezve láthatjuk, hogy nemzetközi szervezetek (Világbank, EBRD, ADB, IDB) is részt vesznek PPI projektekben kereskedelmi bankokkal és hitel intézetekkel együtt. Ezt hívják finanszírozásnak. A pénzügyi hitel két szintű: •
Az A hitelt maga a nemzetközi szervezet nyújtja
•
A B hitelt a kereskedelmi bankok nyújtják
Nem valószínű, hogy a vendéglátó országok hátrányos intézkedéseket hoznának a projektek ellen, éppen a finanszírozásban résztvevő multilaterális szervezet jelenléte folytán. 6.5 Tegyük az ügyviteli eljárást tisztává A PPI projektek sajátosságait figyelembe véve, a megállapodásoknak ki kell kötniük, mi történjen, ha változás következik be a körülményekben a jövőben. Nyilvánvalóan, egy eljárási mechanizmusra lesz szükség, (pl.: közbenjárás, kiegyezés, per, egyeztető eljárás, stb.) 5. Gyakorlati eredmények Kutatásom alapján a gyakorlati eredmények a következők: A vizsgált esettanulmányok útmutatást adnak, hogy hogyan tervezzünk és működtessünk PPI projekteket sikeresen A javasolt standard költség/haszon értékelési eljárás a PPI útprojekteknél megakadályozza, hogy a döntéshozók szubjektív, vagy kockázatos döntést hoznak.
12
A javasolt különféle elméletek és módszerek a kockázat enyhítésére és felosztására hozzájárulnak a PPI projekt akadálymentes megvalósításához, mely az állami és magán szektor partnerségének alapelvére épül. Az említett átfogó kockázat elemzések hasznosak lehetnek a további kutatásokhoz.
13
A jelenlegi világtrend szerint az útprojekteknél bevezették a Magán Részvételt az infrastruktúra (PPI) fejlesztésében sok régióban út infrastruktúra építésére és működtetésére. A magán szektor bevezetése mögött húzódó két fő ok a korlátozott állami költségvetés segítése és a magán szektor kreativitásának és hatékonyságának felhasználása. De a PPI projektek szinte mindig nagyfokú kockázattal járnak a pénzügyi kockázat nagysága, az építési és működtetési költségek bizonytalansága és a bevétellel kapcsolatos bizonytalanságok miatt. Tehát a projekt kockázatainak elemzése, enyhítése és felosztása nagyon fontos a PPI projektek sikeres megvalósításához. Megállapításaimat és ajánlásaimat annak érdekében állítottam össze, hogy ezekkel a kérdésekkel hatékonyabban megbirkózhassunk: •
Standard költség/haszon értékelési eljárást kell létrehozni
•
Komplex keretet kell megalkotni biztos politikai konszenzus és az útdíj elfogadása érdekében
•
Különféle kockázat elemző elméleteket és módszereket kell használni
•
Hasznos módszereket kell kifejleszteni a jövőbeni forgalom volumenének előrejelzésére
•
Optimális kockázat felosztási módszereket kell megalkotni
•
Közös vállalkozást kell szervezni a kockázat enyhítésére
•
Korlátozni kell az előminősítők számát és megfelelő előminősítési kritériumokat kell kifejleszteni
•
Speciális pénzügyi támogatást kell nyújtani a PPI segítésére
•
Társfinanszírozási módszereket kell használni
•
Az ügyviteli eljárást tisztává kell tenni.
14
Kutatásom alapján a várható gyakorlati eredmények a következők: •
A vizsgált esettanulmányok útmutatást adnak, hogy hogyan tervezzünk és működtessünk sikeresen PPI projekteket
•
A javasolt standard költség/haszon értékelési eljárás megakadályozza
a
döntéshozókat abban, hogy szubjektív, vagy kockázatos döntést hoznak •
A javasolt különféle elméletek és módszerek a kockázat enyhítésére és felosztására hozzájárulnak a PPI projekt akadálymentes megvalósításához, amely az állami és magán szektor partnerségének alapelvére épül.
•
Az említett átfogó kockázat elemzések hasznosak lehetnek további kutatásokhoz.
15
A jelenlegi válágtrend azt mutatja, hogy az útprojekteknél bevezették a Magán Részvételt az Infrastruktúrában (PPI). Sok helyen így segítik a korlátozott állami költségvetést és így teszik hasznossá a magán szektor kreativitását és hatékonyságát. Azonban a PPI projektek sikeres megvalósításához nagyon fontos a projekt kockázatainak elemzése, enyhítése és felosztása, mivel a résztvevők érdekei gyakran ellentétesek. Disszertációm különféle elméleteket és módszereket vizsgálja és javasol a PPI projektek kockázatainak enyhítésére és felosztására, melyek az állami-magán partnerségen alapulnak.
16
