Petr CZASCH Karlovice, Česká republika. Jiří POLÁK S. Sandby, Švédsko

M A R EK BEL Z A

Peter C. Dienel: Plánovací buňka

Vydání této knihy laskavě podpořili spoluzakladatelé politického hnutí DEMOKRACIE (www.demokracie.info):

Petr CZASCH

Karlovice, Česká republika

Jiří POLÁK

S. Sandby, Švédsko

OBSAH Předmluva k českému vydání (Jíří Polák) ....................... Předmluva k pátému německému vydání ....................... Prolog: O dilematu byrokratizace ................................... Kapitola I.: Výchozí situace a formulace úkolu .............. A. Stav společenského řídícího systému .......................

9 13 17 19 19

B. Politické zřízení jakožto vývojový záměr ..................

24

C. Pracovní plán .......................................................... Kapitola II.: Prezentované participační postupy ............ A. Kategorizace ............................................................ B. Prezentace jednotlivých procedur ...........................

34 36 36 39

C. Srovnávací vyhodnocení postupů ............................

66

D. Závěry pro další vývoj .............................................

70

Deficit racionálního hodnocení ............................................... Deficit výhledu do budoucnosti ............................................... Deficit legitimity ........................................................................ Deficit interakce s občany.......................................................... Základní předpoklady ............................................................... Definice výchozí situace ........................................................... Vymezení pracovní sféry .......................................................... Systémová relevance vývoje postupu ....................................

Administrativa ............................................................................ Parlament ..................................................................................... Strana ............................................................................................ Plebiscit ........................................................................................ Poradce ......................................................................................... Občanská iniciativa .................................................................... Plánování zástupcem / advokátní plánování .........................

All rights reserved Copyright © GWV Fachverlage GmbH (VS Verlag für Sozialwissenschaften) Wiesbaden, Germany, 1977 Translation & preface © Jiří Polák, 2008 Printed in the Czech republic

ISBN 978-80-87116-05-0

Slabiny postupů .......................................................................... Rozmnožitelnost postupů ......................................................... Politické socializační účinky postupů .................................... Facit srovnání .............................................................................. Komplexita vývojového úkolu ................................................. Požadavky na nový postup ....................................................... Náčrtky modelu ..........................................................................

19 21 22 23 25 26 30 33

39 41 45 48 53 56 62

66 68 68 70 70 71 73

5

Obsah

Kapitola III.: Model „plánovací buňka“ ......................... A. Konstrukční charakteristiky modelu .......................

Skupinové rozhodnutí ............................................................... Přijatelná nabídka pozic ............................................................ Uvolnění účastníci ..................................................................... Honorovaná účast ....................................................................... Časově omezená účast ............................................................... Náhodný výběr účastníků ........................................................ Laický účastník .......................................................................... Odborný doprovod ..................................................................... Předložená prezentace úkolu .................................................. Flexibilita nasazení .................................................................... Simultánní použitelnost ............................................................

B. Variabilní charakteristiky .......................................

Počet účastníků ........................................................................... Trvání ........................................................................................... Programová hutnost ...................................................................

C. Pracovní průběh plánovací buňky ...........................

Přípravná fáze ............................................................................. Fáze provedení ............................................................................ Následná práce ............................................................................

D. Zabudování plánovací buňky ..................................

Kompetence postupu ................................................................. Umístění postupu ....................................................................... Účinky zabudování ....................................................................

Kapitola IV.: Používání postupu ...................................... A. Možnosti používání .................................................

Společenská potřeba participace ............................................. Specifická vhodnost postupu ................................................... Exkurs: Technologické hodnocení (TA) ................................ Úrovně nasazení .........................................................................

B. Organizační předpoklady ........................................

Personál ........................................................................................ Pracovní materiál ....................................................................... Zařízení ........................................................................................

Kapitola V.: Výběr úkolů .................................................. 6


A. Výběr kritérií pro úkoly ...........................................

158

B. Proces výběru úkolu ................................................

165

Kapitola VI.: Efekty postupu ........................................... A. Efekty významné pro aparát ....................................

171 172

B. Efekty relevantní pro jedince ..................................

185

113 115 126

C. Společensky relevantní efekty .................................

197

128 130 131

Kapitola VII.: Dlouhodobé efekty ................................... A. Další vývoj polit.-administrativního instrumentáře

200 200

133 133

B. Funkce přerozdělování ............................................

203

C. Odlehčení zaměstnaneckého systému ..................... D. Profylaxe konfliktů ..................................................

211 214

E. Odkrývání doplňujících možností osobní identity ...

220

75 75

76 77 79 81 83 87 98 100 104 106 108

110

110 111 113

113

127

133 135 138 141

146 146 150 152

157

Zpracovatelnost ........................................................................... Socializační efekt ....................................................................... Kompetence ................................................................................. Volba témat .................................................................................. Speciální vhodnost ..................................................................... Podání ........................................................................................... Filtrování ...................................................................................... Strukturování .............................................................................. Přidělení .......................................................................................

Lepší plánování ........................................................................... Zdokonalení aparátu ................................................................. Politická socializace ................................................................... Individuálně zhodnotitelné účinky ......................................... Plánovací buňka jako předmět výzkumu .............................. Plánovací buňka jako podnět k výrobě .................................. Plánovací buňka jako nástroj náboru .....................................

Problémově adekvátní oblasti nasazení ................................. Skupinové hlasování .................................................................. Nová distribuce možností politické participace ................... Přerozdělení společenské moci ............................................... Převrstvení používaných prostředků ..................................... Odlehčování v politickém subsystému ..................................

Předsudky a společenské aparáty ........................................... Pokusy o terapii .......................................................................... Terapeutický model „plánovací buňka“ .................................

158 160 162 164 164 165 167 168 169

172 180

187 196

197 198 199

200 202 203 204 207 208 215 216 217

7

Obsah


Kapitola VIII.: Varianty modelu „plánovací buňka“......

222

Změna stupně kontinuity .......................................................... Změna báze pro rekrutování účastníků ................................. Plánovací povinnost ...................................................................

222 224 226

Kapitola IX.: Realizace modelu „plánovací buňka“ ....... A. Šance na realizaci ...................................................

230 230

B. Kroky k realizaci laického plánování ......................

246

C. První zkušenosti ......................................................

251

Kapitola X.: No a co ? ....................................................... Seznam literatury .............................................................. Příloha: Zpráva o stavu 2002 ........................................... 1. Pohled zpět na začátky ............................................. 2. Aktuální bilance: PB jako řešitel problémů ............. 3. Vedlejší účinky PB ................................................... 4. Perspektivy ...............................................................

262 263 271 271 272 276 280

Artikulační roviny odporu ....................................................... Dotčené pozice jakožto zdroj odporu ..................................

Fázový scénař .............................................................................. Jednotlivé problémy ................................................................... Výběr účastníků ......................................................................... Účastnická pohotovost .............................................................. Úkoly ............................................................................................ Příprava informací ..................................................................... Zpracování informací ................................................................ Postoje účastníků ve společensky heterogenních situacích Organizace denního programu ................................................ Výkonnostní motivace v roli účastníka ................................. Výkonnostní motivace ve funkčních rolích .......................... Vklad hodnot ............................................................................... Hodnotící procesy ...................................................................... Specificky nezainteresovaní ..................................................... Násobené zpracovávání úkolu ................................................. Plánovač jako spolupracovník ................................................. Procesní průvodce jako spolupracovník ................................ Výstup plánování ........................................................................

8

231 238

246 248

251 253 254 254 255 255 256 256 257 257 258 259 259 260 260 260

PŘEDMLUVA K ČESKÉMU VYDÁNÍ Profesor Peter C. Dienel je nesporně jeden z největších sociologů druhé poloviny dvacátého a začátku jedenadvacátého století. Je průkopníkem jednoho ze dvou hlavních směrů světového hnutí za přímou demokracii – občanské deliberace (rokování). Model plánovací buňky začal vyvíjet od počátku sedmdesátých let v tehdejší NSR (západní Německo), kde začaly být plánovací buňky brzy používány pro řešení problémů lokální politiky, ale i některých jiných dílčích problémů v oblastech energetiky, životního prostředí, zdravotnictví aj. Dosud největší projekt uskutečněný podle tohoto modelu je výstavba východního Berlína po pádu zdi v roce 1989. Projekty využívající plánovací buňky však byly uskutečněny i v jiných zemích – Itálii, Španělsku, Turecku, Japonsku, Koreji atd. Tento model je doporučován k používání i některými etablovanými politiky, kromě německých lze jmenovat i britské ministerské předsedy Tonyho Blaira a Gordona Browna. U příležitosti profesorových osmdesátých narozenin (říjen 2003) bylo na univerzitě ve Wuppertalu uspořádáno oslavné sympozium, kde byl jubilant vyznamenán vysokým státním vyznamenáním, uděleným jeho osobním přítelem, tehdejším spolkovým prezidentem Johannesem Rauem. Přes tyto úspěchy si dovoluji tvrdit, že dílo prof. Dienela stále ještě není plně doceněno. V knize Plánovací buňka naznačuje autor, že jeho model by mohl být používán i v oblasti zahraniční a mezinárodní politiky, jakož i v různých oblastech nadnárodních systémů a že by účast v plánovacích buňkách mohla postupně nabývat masových rozměrů, což se prozatím neděje. Patrně prvním, alespoň teoretickým, komplexním modelem stavěným na tomto principu je návrh České občanské ústavy (možno číst na www.demokracie.info nebo objednat u amazon.com). Na zmíněném sympoziu byl předložen účastníkům anglický souhrn tohoto návrhu. Mezi přítomnými politiky to (pochopitelně) vyvolalo rozpaky. Profesor sám tím však byl nadšen. V čem spočívá převratný význam modelu plánovací buňka? Uvědomme si, jak fungují nynější pseudodemokratické a de facto oligarchické systémy, založené na konfliktech mezi organizovanými specifickými zájmy. Moderní parlamentární systémy vznikaly od druhé poloviny devatenáctého století jako vyjádření rozporu mezi námezdními pracovníky a podnikateli. Za účelem prosazování těchto zájmů vznikaly levicové a pravicové strany, jakož i odborové organizace. Tento vývoj byl tehdy pokrokem proti upadajícímu feudalismu, založenému na dědičnosti privilegií

9

Jiří Polák: Předmluva k českému vydání a majetku. Situace byla podstatně jiná: žádné masové sdělovací prostředky, žádná televize, žádné počitače, žádný internet, což znamenalo nepatrnou informovanost širokých vrstev. Ekologická hrozba byla neznámým pojmem. Základní správní jednotkou byl národní stát. V těchto podmínkách se okamžitě začala uplatňovat zákonitost, známá všem seriózním sociologům a politologům. Robert Michels ji nazval železný zákon oligarchie. Jakmile se na základě určitého specifického zájmu, ať jakkoli je oprávněné jeho prosazování, etabluje formální organizace, začne původní účel ustupovat do pozadí a hlavním (nepřiznaným) účelem se stane prosazování a posilování mocenských a majetkových pozic vedení dotyčné organizace. Tento proces se opakuje znovu a znovu, od antiky až po naši současnost. Oligarchie na národní i mezinárodní úrovni se mohou udržovat u moci jen díky neustálým konfliktům – mezi zeměmi, společenskými třídami, etnickými skupinami, účastníky výrobního procesu, městem a venkovem, atd. Oligarchie, předstírající, že chrání své klienty proti jiným uskupením nebo jiným specifickým zájmům, těchto konfliktů nejen využívají, nýbrž je i záměrně udržují, nafukují a vytvářejí. V době jaderných zbraní a rostoucí ekologické hrozby ohrožuje tento systém samotné přežití naší civilizace. Během studené války živily západní, hlavně americké oligarchie mýtus, že sovětský blok by okamžitě napadl západní svět, kdyby Západ neměl jadernou kapacitu zabít alespoň třicetkrát za sebou každého člověka na zeměkouli (over-kill capacity). To byl samozřejmě nesmysl. Zájmem sovětských vládců bylo uchovat si svá koryta; neměli nejmenší chuť spáchat sebevraždu útokem proti Západu. Podporovalo to však sovětský ekvivalent amerického vojensko-průmyslového komplexu. Oba tyto komplexy – a jejich souputníci v menších zemích – těžily z udržování konfliktu pro vlastní účely ždímáním daní na vykrmování přebujelých byrokratických aparátů. Zhroucení Sovětského svazu bylo pro americkou generalitu velkým zklamáním. Přišli o „báječné strašidlo“, jak se vyjádřil jeden z nich. Bylo třeba rychle najít a vypěstovat nového nepřítele. A tak byla vynalezena a vypěstována nynější hrozba islámského terorismu, jakož i absurdní a neexistující „hrozba“ ze tří malých států na druhém konci světa. Představme si, že vláda kterékoli země by byla nucena před každým rozpoutáním války, před každým zahájením výroby nové zbraně, před každou mezinárodní sankcí, před každým vysláním vojska mimo vlastní hranice, předložit takový projekt ke schválení sérii plánovacích buněk. Výsledek? Přestaly by války, přestalo by plýtvání prostředků a přírodních zdrojů na parazitní vojensko-průmyslové komplexy, uvolnily by se prostředky na od-

10

Peter C. Dienel: Plánovací buňka straňování chudoby, na zlepšování životního prostředí, na štastnejší život převážné většiny obyvatel zeměkoule. Model plánovací buňky totiž vnáší do pseudodemokratického politického systému zcela nový princip a zcela nový prvek: princip spolupráce a vzájemné dohody místo konfliktů a prvek zapojení do rozhodovacích procesů náhodně vybraných řadových občanů (laické plánování), kteří v omezené době několika dnů rokují na základě nestranných informací o určitém problému a pak přinesou doporučení. Je to model, který znemožňuje vytváření nyní dominujících oligarchických zájmových organizací. Profesor Dienel začíná tuto knihu analýzou nynějších nástrojů „demokracie“ – parlament, strany, administrativa, soudnictví a některé dálší. Dospívá k závěru, že tyto nástroje vyčerpaly svůj demokratický potenciál a že nyní musí přijít na řadu samotný občan, jako základní kámen demokratického systému. Již více než třicetiletá historie používání plánovacích buněk v praktické politice – což se české veřejnosti patrně záměrně zatajuje – odbourává mýtus, že řadoví občané jsou neschopni si vládnout sami, že jsou odkázáni jen na to, každé čtyři roky zvolit zástupce, kteří dostanou na příští čtyři roky volnou ruku dělat si, co chtějí, hlavně ve vlastní prospěch a ve prospěch nově vznikající politické aristokracie. Český překlad knihy profesora Dienela, která se v Německu dočkala už pátého vydání, má za účel vyplnit tuto mezeru v informovanosti české veřejnosti. Má také podnítit zájem na spolupráci se skupinami a organizacemi, které pracují proti latentní rebolševizaci české politiky, proti náběhům k nové, i když jen pokoutní, totalitě. Poznámky k jednotlivým kapitolám nebyly přeloženy. Předpokládáme, že bude-li mít někdo tak hluboký zájem, že půjde až k pramenům, bude to patrně člověk ovládající němčinu a angličtinu. Když ne, může si dotyčný překlad snadno opatřit sám. Pro pochopení základních myšlenek je samotný Dienelův text plně postačující. Jiří Polák září 2008

11


PŘEDMLUVA K PÁTÉMU NĚMECKÉMU VYDÁNÍ Klíč k včasnému zpracování našich důležitých společných problémů – tak zní teze knihy – spočívá ve zvládnutí problémů v pozadí procesu vývoje politicko-administrativní oblasti naší společnosti. Tato společenská aparatura, jejímž úkolem je dělat kolektivně závazná rozhodnutí, pracuje neuspokojivě. Byrokratičnost, vlastní zájem, nezvládnutelnost: tato hesla jsou běžně používána, ale nijak nám nepomáhají. Konec konců se nejedná o slabiny v postoji toho kterého politika nebo o iracionalitu občanů. Jde o strukturální slabiny našeho rozhodovacího systému. Pro orientaci našich politických zařízení existuje potřeba dohonit více než dvousetleté zaostávání způsobené lpěním na institucích tehdejší doby. Druhy chybné adaptace se navzájem posilují. Vlastní tíže politické mašinérie vytlačuje lidi citově i fakticky z jejich státu. Ani Evropa tu příliš nepomáhá. Naopak, problém jen zvětšuje. Profesionálové se izolovali, aniž by to chtěli. Vlastní představitel státu, tj. občan, reaguje apaticky nebo občas agresivně. Je pravda, že jsou dnes k dispozici větší „možnosti participace“ než ještě před deseti lety. Je podporována účast při rozhodování v omezených oblastech (bydlení, blízké okolí, agenda 21, životní kvalita v místě bydliště). V mediích je více pozornosti věnováno názorům posluchačů nebo diváků: uskutečňuje se symbolická participace pro miliony. Tato marginalizace však činí deficit ještě zřejmějším. Jedinec není připuštěn k samotným problémům, v každém případě nikoli s formální vyhlídkou na účinnost. Naše instituce jsou tak odloučeny od důmyslu a korigující shovívavosti lidí. Kromě toho plodí účast, která se tímto – pakliže vůbec – naskýtá, nové potenciální konflikty. Tyto pak vyvolávají svou nezvládnutou potřebou koordinace, svými demagogickými výstřelky nebo rivalizací, nakonec pocit, že „dál už se nedá nic dělat“. Model, který zde slibuje realistickou pomoc, je aktuálnější než kdy dříve. Proto trvá poptávka po knize Plánovací buňka i po 25 letech od prvního vydání. Text je nezměněn, pouze rozšířen o Zprávu o situaci. Kromě toho lze již teď – v inkubační době prozíravého, nového směru – říci dvě věci: 1) Funkčnost postupu „plánovací buňka“ (dále také PB) je plně doložena. Na různých místech už bylo úspěšne uspořádáno 296 PB. Zúčastnilo se jich ca 7.500 náhodně vybraných dospělých jakožto reprezentantů občanů. O těchto akcích existuje řada dokladů. „Zpráva o stavu 2002“ (viz příloha) se pokouší je shrnout.

13

Předmluva k pátému německému vydání 2) Některé detaily postupu, zmíněné teprve v této knize, se nyní rýsují přesněji. Lze se zmínit o šesti takových dále rozvinutých postupech. Týkají se využití času, omezení věku, porad prostřednictvím zadavatele úkolu, práce v malých skupinách, velikosti projektu, jakož i „občanského dobrozdání“: • PB nevyžadují původně předpokládané tři týdny (viz kap. III). Získávání základních informací ze strany jednotlivců probíhá snadněji než se původně očekávalo. Průměrná skupina se učí nápadně rychle. 4 pracovní dny jsou pro PB postačující (viz též „Zprávu o stavu 2002“ v příloze této knihy), aby si osvojila i komplikovaný materiál. • Náhodný výběr účastníků byl omezen věkem 68 let. Tím měla být omezena dodatečná rizika. Toto věkové omezení bylo zrušeno. Starší lidé se většinou rádi zúčastní. Obohacují práci ve skupině a zlepšují její výsledky. Od roku 1996 jsou do výběru zahrnuti i mladí od 16 let. • Formulace problému, programový rámec a neutrální problémový doprovod postačují k tomu, aby plánovací buňka zvládla předložený úkol. Porada o trvání s představiteli zadavatele není nutná. Potvrdilo se, že průběh PB vyžaduje, jak předpokládáno, jen malý počet potřebného personálu. • Práce v malých skupinách – 5 skupin po 5 osobách – se dnes používá mnohem častěji, než jak bylo naznačeno v původním schematu. Práce v těchto intimních situacích se pravidelně jeví jako nápomocná pro uvolnění překážek pro dosažení kompromisu ve smyslu celospolečenského prospěchu, což je situace pro PB typická. • Od zakončení první zkušební fáze nejsou už občanská dobrozdání předkládána pouze jednou PB, nýbrž vždy projekty o nejméně čtyřech PB, tedy zhruba stem laických porotců. • Zpráva o výsledku, byla mezitím standardizována jakožto občanské dobrozdání („tištěný souhrn vyhodnocení a návrhu na řešení vypracovaných v PB“). Tento pojem zdůrazňuje orientaci na výstup dotyčného opatření a dodává výsledkům ještě další váhu. Při konstrukci modelu PB byla zapotřebí řada organizačních porad. Musely být např. vyvinuty představy o možných nosných strukturách („systém laického plánování“). Při tom musela být řeč o počtech a lhůtách. Na jedné straně to znamenalo, že se formovaly domněnky o schopnosti nasazení PB. Ta je strukturálně slučitelná s nynějšími formami vytváření politické vůle

14

Peter C. Dienel: Plánovací buňka a je extremně násobitelná. Na druhé straně vedla právě konkrétnost těchto předpokladů k nedorozumnění, které bylo nefunkční vůči smyslu této knihy, tj. umožnění vzniku určitého nástroje participace. Především však opravdu není nijak akutní otázka jak budou vypadat struktury, které zajistí na trvalo racionální a neutrální nasazení kontrolního mechanismu PB. Zatím se jedná teprve o experimentální uvedení do provozu dotyčného postupu, o projekty specifické pro ten který úkol, tu kterou situaci a zemi, a jejich postupné etablování. Pojmy jako „participační úřad“ (viz dále) přitom spíše odstrašují než mohou definovat přijatelná řešení pro budoucí problémy. Šokující cifra 6 miliard v otázce organizačních předpokladů vyvolala zřejmě mrazení v zádech. Její uvedení na přetřes ztěžuje mnohé naše pokusy. Tato diskuze ustoupila do pozadí. Dotyčná kapitola je přesto znovu zahrnuta. Otázka organizace nosné struktury není nikterak vyřešena. Kromě toho jsou tu ještě otázky týkající se samotného průběhu PB. Existuje domněnka, že občané jsou manipulovatelní a administrativa se povinně ptá kolik bude toto opatření stát. Tyto otázky jsou kladeny při každém pokusu o realizaci. Co se týče omezení možností manipulace, prokázaly se předložené argumenty jako realistické. Nezávislá přemýšlivost „náhodného občana“ bije do očí. Kontroverzně informované skupiny pracují samostatně, a to i když se jedná o „velmi horké“ problémy, jako je např. plánování energie. Práce PB něco stojí. Je dražší než mnohé ankety, protože zahrnuje zapojení odborné znalosti v dotyčné oblasti. Je dražší než mnohé dobrozdání odborníků, poněvadž zahrnuje vyhodnocení řešení širokou veřejností a přínos jejích věcných připomínek. Oboje však funguje tak, že PB je mnohem přínosnější než co stojí. Popisu politické výstavby PB předchází v následujícím prezentace dříve běžných participačních procesů. Základem je vlastní sociologie participace. Pojem „participace“ je definován nekonvenčně. Tímto způsobem je třeba uznat dokonce i administrativu jakožto jednu z forem občanské participace. Toto začlenění nebylo dosud kritizováno. Nebylo však ani diskutováno co do teoretické rentability, přestože zahrnuje aspekty nikoli nezajímavé pro interpretaci státu, jehož vlastníkem je občan. Relevantní je zde silně zaostřené chápání svobodného pána von Stein: „Plánovací buňka? Má pojem ‚plánování‘ stále ještě tak pozitivní zvuk jako před 30 lety?“ Dojem nezvládnutelnosti byl posílen. Pojmy jako „riziko“, „marketing“, „chaos“, nebo „synergie“ se zdají vyvolávat silněji vypovídací asociace.

15

Předmluva k pátému německému vydání


Hodnota PB ovšem nezávisí od jména plánovací buňka. Ta je ve specifické kombinaci faktorů, které zasazují občana do role, která mu přísluší a se zřejmým přínosem ke konsolidaci společenského systému řízení. Vzhledem k rostoucí komplexitě musí dnes být zaváděny nástroje, které odpovídají nové situaci, ale které i budí zaslouženou důvěru. Dojde opravdu, a především: jak dojde k takovému etablování? Kniha mluví hodně o úřadech a penězích. Lze z toho usuzovat, že je co očekávat od státu. Tento dojem je mylný. Co se týče prostředků, tedy ano. Ale model PB se zaběhne teprve tehdy, až občanky a občané začnou vyžadovat využití jeho možností. P. C. D. Wuppertal, březen 2002

16

PROLOG O DILEMATU BYROKRATIZACE Máme-li nový model občanské participace zralý k použití, vyplácí se opět důkladnost. Dávná otázka rozdělení moci musí být znovu promyšlena. Možnosti demokracie musí být znovu diskutovány. Problém byrokracie se náhle jeví v jiném, ne-li dokonce mírnějším, světle. Vystupuje do popředí nová definice role občana. Všechny tyto a mnohé další aspekty, které se nyní otevírají, nevznikají z toho, že bychom měli usilovat o změny základních zákonů zaručených ústavou. Spíše představují naplnění společensko-právních poměrů proklamovaných v Ústavním zákonu Spolkové republiky. Situace, v níž se nacházíme, je žalostně bezvýchodná. Podle všech zkušeností jsou byrokratizace a specializace nevyhnutelné. Max Weber měl pravdu. Ve světě administrativy nebezpečně rostou závislosti člověka. Bez dělby práce, bez byrokracie by se ovšem nebyla mohla moderní společnost do takové míry vyvinout. Teď však jsme dospěli k hranici. Je zřejmá tendence aparátů k osamostatňování. Každý pokus zlepšit naše životní podmínky dává vznik novým odvětvím administrativy. Narůstá bludný kruh, kde se zvyšuje protiklad mezi „tendencí státního aparátu rozhodovat o všem a zmenšující se schopnosti člověka rozhodovat sám o sobě“ (Jakoby, 1969, s. 15). Další byrokratizace přináší také nová nebezpečí ve vztazích mezi státy. Jestliže společnost považující se za demokratickou má příliš mnoho důvodů chápat svůj politicko-administrativní aparát jako parazitní, stávají se politické poměry nestabilními. Všichni víme, že si tuto instabilitu nemůžeme vzhledem ke světové situaci dovolit. Je vůbec žádoucí usilovat o další technokratizaci, o další expanzi administrativy a vůbec o stabilizování aparátů? K tomuto rozšiřování byrokracie existují koncepční alternativy. Nejzřejmější alternativa je další zapojení všeho obyvatelstva do politické mašinérie. Existují četné náběhy, které ukazují tímto směrem. Např. volby jsou jedním takovým formalizovaným krokem. Jak důležitý je nebo může být tento krok, se stane zřejmým, srovnáme-li různé politické systémy. Přitom se jeví přinejmenším stejně zřejmým omezenost jeho působení. Jiný přístup, který usiluje o zapojení obyvatelstva participací na

17

Prolog: O dilematu byrokratizace


místní úrovni a prostřednictvím výborů je radikálně omezený svou malou kapacitou pro zpracování problémů: takto se mohou řešit jen ty nejmenší problémy. Zkušenosti s plebiscitární demokracií ve Švýcarsku rovněž ukazují, že ani plebiscit a referendum nejsou vhodnými prostředky pro realizaci takového zapojení. Kam se jen podíváme je koncepční alternativa zablokována. Jeví se jako nerealistická. Takže „demokracie“ má dnes těžkosti, alespoň ve vědách, které se jí musí zabývat. Na kongresu Německého spolku pro politickou vědu v říjnu 1975 se střetli hlubokými myšlenkami profesoři Habermas a Hennis, představitelé expertizy v této otázce. Popsali dilema, v němž dnes vězí politicky relevantní mechanismy naší společnosti, avšak pojmy, které jsou ostentativně zaměřeny na analýzu a vědomě se vyhýbají ukázat cesty, které mohou vést dál. Utíkáme se buď k historii nebo k utopii. Tento příklad není neférový. Nevztahuje se k jednotlivému příkladu. I to, co mají k demokracii co říci např. Helmut Schelsky nebo Niklas Luhmann, vázne, co do podnětů a analytického popisu, nakonec v rezignaci. Ještě hůře se vede demokracii u politických praktiků. Willy Brandt rozpráví ve Spiegelu o konci parlamentární demokracie a naprosto není jediný. I střední vrstvy, a to každého politického zabarvení, přiznávají fatálnost situace. Tak se stává, že politici přicházejí ohledně budoucnosti našeho systému řízení s návrhy, o nichž vědí, že jsou neuskutečnitelné nebo nic neřeší. Spokojují se s „muddling through“, neboli bezplánovitým tápáním. Máme se oddat úzkosti nebo statečně zavírat oči? „Jen jděte dál!“ je znepokojivá rada pro toho, kdo chápe, že stojí na kraji skokanského můstku. Výmluvné mlčení odborníků i praktiků podtrhuje společenskou potřebu možností realizace alternativ k byrokratizaci. To mi dodává odvahy, abych vyprávěl o myšlenkovém experimentu, o modelu a o prvních pokusech o jejich realizaci. Naskýtá se ovšem otázka, zda zmíněná bezvýchodnost naší situace může být změněna návrhem modelu – a to tím, který je zde předložen. K této otázce, k otázce možného působení tohoto modelu, se dostaneme v návaznosti na každou kapitolu jemu věnovanou. Nejdříve se ale musíme zabývat výchozí situací, která se vznikne formulací úkolu, jakož i nutným přehledem dostupných praktických procedur. Wuppertal, 17. června 1977

18

KAPITOLA I. VÝCHOZÍ SITUACE A FORMULACE ÚKOLU A. Stav společenského řídícího systému Společnosti vždy stály před nutností uspořádat společný život. K tomu používaly kmenové náčelníky nebo krále. S postupujícím vývojem docházelo k diferenciaci nejen jednotlivých rolí, nýbrž i celých dílčích systémů, jejichž úlohou bylo dělat nutná, kolektivně závazná rozhodnutí a zajišťovat jejich provádění. Dnes disponuje naše společnost rozsáhlým a inteligentně koncipovaným politicko-administrativním aparátem. Svou administrativou, stranami, parlamenty nebo soudy mohla řešit naskýtající se problémy rozdělování alespoň tak, že se můžeme dívat na uplynulých několik desetiletí jako na dobu poměrně klidného vnitřního vývoje a při tom, jak se zdá, nepřesouvala společnost navenek žádné konfliktní potenciály, které od nedávna zatěžují světovou scénu. Přesto se dnes stává stále zřejmějším, že celý tento aparát nepracuje dostatečně efektivně. Mnohé z toho, co jednotlivec v každodenním životě připisuje vlastnímu nebo cizímu selhání – ať se jedná o rušení nočního klidu, výpovědi z místa nebo dopravní nehody – má skutečný původ v nesprávnosti nebo neexistenci společenských rozhodnutí. Vlastní náklady aparátu rostou. V mnohých případech je čím dál méně schopen reagovat věcně a včas. Je možné, že stav tohoto aparátu není bezvýznamný pro řešení světových problémů. Na úrovni světa dosud neexistuje žádný opravdu fungující politický systém. Takový však vzniká. Pro obyvatele vesmírné lodi Země se totiž vynořuje rostoucí počet hrozících problémů, které nemohou být jinak uspokojivě řešeny. Pro světové společenství je otázkou přežití podaří-li se vyvinout adekvátní řídící mechanismy. Nyní existující národní systémy, tedy i ten náš, k tomu přispějí svými zkušenostmi nebo i svými slabinami. Slabiny naší rozhodovací aparatury lze shrnout do několika bodů:

Deficit racionálního hodnocení Pro cestu, po které se ubírá společnost, je čím dál tím důležitější tak věcně jak možno vyhmátnout a posoudit relevantní souvislosti, v kterých

19

Kapitola I.: Výchozí situace a formulace úkolu musíme přežívat. Politicko-administrativní aparatura naší společnosti však není s to v dostatečné míře společensko-racionálně vyhodnotit určité skutečnosti. Doklady pro tento deficit lze nalézt jak v mikro-, tak i v makrooblasti. Jak nerozumně bydlíme, jíme, studujeme nebo trávíme volný čas není jen čistý produkt individuálního jednání, nýbrž do značné míry výsledek řídící výkonnosti celého systému. Nedostatek racionálního vyhodnocení v řídících centrech lze ještě zřetelněji doložit stavem superstruktur jako výzkum, obrana, místní doprava nebo kulturní politika. Do očí bijící nedostatky v oblasti racionálního vyhodnocení má samozřejmě své důvody. Mnohé z nich jsou velmi všeobecné povahy a trvají už po staletí. Naše cílové systémy např. byly konstruovány na základě přírodovědeckého myšlení. Snahou bylo popisovat svět jen do té míry, do jaké mohl být měřen. Všechny nás fascinuje to, co lze kvantifikovat. Co všechno lze spočítat a jak je společnost tímto způsobem prezentována, o tom nás poučí pohled na Statistickou ročenku Federální republiky Německo. Iracionalismus, v který to vyúsťuje, je sice velmi všeobecný jev, působí však zejména ve výkonnosti politicko-administrativního aparátu. Kromě takovýchto všeobecných důvodů existují i důvody spíše specifické pro samotný aparát. Aparáty neustále rostou co do objemu tak, že korektury, které jinak vynucuje společenské prostředí, se stávají nepravděpodobnými. Stát je u nás největší vlastník kapitálu, největší zaměstnavatel a největší spotřebitel. Správy, strážci veřejných zájmů, jsou – s byrokraciemi a úřednictvem – vystaveny nebezpečí chátrání jejich programů, dělby práce, kompetencí, pondusu a vlastní potřeby bezpečí. Je stále obtížnější efektivně je kontrolovat zvenčí. Zatímco různé propagační kampaně samozřejmě dbají na to, aby byly k dispozici produkty připravené k prodeji, když se jedná o státní nábor, např. do vzdělání, není s poptávkou vážně počítáno. Pro ty přijaté musí být zaváděno kvótování. Řídící instance se nestarají ani tak o to, aby daly k dispozici příslušné podmínky, jako spíše o to, aby samy zůstaly „nahoře“ Nutné změny, které se týkají samotného aparátu, nepřicházejí včas, nebo nenastávají vůbec. Parlamenty a strany, povolané ke kontrole takových škod, kromě všeho dobrého, co dělají, vnáší do hry i vlastní nerozum. Způsob, jakým špičkoví straničtí kandidáti vystupují v předvolebních televizních kampaních, vyžaduje určité speciální schopnosti a postoje, které jsou produktem selekce stranické kariéry. I u těchto kontrolorů se stává, že naše společné zájmy jsou zamlžovány kouřovou clonou vznikající uvnitř aparátu.

20

Peter C. Dienel: Plánovací buňka I tehdy, když dochází k pokusům posílit kontrolní zpětnou vazbu na celkovou společnost, vede to jen podmínečně k žádoucí nápravě. Tak, jak se „společnost“ sama prezentuje jako veřejné mínění, jako trh, nebo jako demoskopický průměr, reaguje často ještě iracionálněji. Zde se uvažuje ještě silněji v globálních symbolech, emocionálně, zpolitizovaně, a dochází k řízení obrazy a slovními hříčkami ze strany sebejistých protagonistů. Vzhledem k těmto nedostatkům se naskýtá naléhavá otázka zda a do jaké míry se demokracii daří dospět ke střízlivému chápání skutečností podmíněných naší situací.

Deficit výhledu do budoucnosti Ještě zřejmější jsou nedostatky řídícího systému ohledně problémů budoucnosti. Budoucnost je poměrně nová kategorie (Kaufmann, 1970, s. 174 a další) – i pro vládu a administrativu. Ještě nikdy se tak nemluvilo o budoucnosti jako dnes. Existuje dokonce „futurologie“ a značné, jakož i vždy opodstatněné snahy o předvídání. Při vší módní pozornosti obrácené k pojmu budoucnost se však nápadně často přeslechne o čem dotyčné instituty uvažují. Přesto je na místě domnění, že společnost nebyla ještě nikdy tak málo jako dnes schopna přiznat si, že existují zřejmé imperativy pro další postup. Mezitím problémy rostou. Zvyšování spotřeby ročně o 7 % – ať se jedná o energii nebo o zmrzlinu – se během sta let znásobí tisíckrát. Čím více se zmenšují možnosti růstu, tím více musí být prvky budoucnosti vytvářeny. Neschopnost řídícího systému vnímat problémy relevantní pro budoucnost, natož pak je řešit, souvisí částečně s váhou, kterou mají krátkodobé vlastní zájmy institucí a osob podílejících se na řešení problémů. Stát je tak dnes ve svých perspektivách více krátkozraký než rodina. Odpomoc je spatřována v „politicky řízeném růstu“ nebo v „nových formách vytváření politické vůle“. Avšak taková zpětná vazba na průměrné mínění většiny neřeší problémy věcněji. Rostoucí literatura sice zdůrazňuje schopnosti autonomního a prozíravého občana (např. Jungk, 1973); ve skutečnosti však posilují zásahy občana, tohoto „politického eunucha … odříznutého od budoucnosti“ (Toffler, 1970, s. 381), trvající tendence. Parlamentární systém couvá před velkými nadcházejícími úkoly. Těm se lze rázně postavit teprve až si přiznáme blížící se katastrofu. Většiny reagují zpravidla konzervativně. Tím vzniká nakonec zřejmý kumulativní efekt: krátkodobě myslící politici shromažďují souhlas konzumentů, zaměřených

21

Kapitola I.: Výchozí situace a formulace úkolu na krátkodobé individuální cíle. Obě tyto kategorie pak hledají informace u vědy, jež se tím více, čím větší je její aparát, orientuje na své vlastní, krátkodobě realizovatelné zájmy.

Deficit legitimity Skoro ještě nebezpečnější než právě zmíněné nedostatky je deficit legitimity jednání státu. Potřeba roste. Více se plánuje, reguluje a administruje. Tím více je třeba mít na paměti, že toto plánování a regulování vyžaduje akceptaci široké veřejnosti. Kromě toho se zdá, že hodnotové struktury legitimující jednání státu jsou v nynější společenské situaci celkem vzato spíše demontovány než posilovány. Je otázka, zda takové struktury mohou být v žádoucím měřítku regenerovány administrativními prostředky (Habermas, 1973, s. 70). Zvýšená potřeba legitimity vede na mnoha místech ke zvýšeným nákladům. I komunální rozhodnutí musí být proto dnes „projednána dvanebo třikrát tak často“ jako ještě před několika lety (Neuffer, 1973, s. 235). Mnohá nutná opatření, která přinášejí nevýhody pro skupiny nebo pro většiny, nejsou přes vysoké dodatečné výlohy tohoto druhu prosaditelné. Jak mají být legitimována omezení, která jsme na sebe vlastně museli vzít už dávno – má-li pravdu Římský klub? Nedostatek legitimity se projevuje také v pochybách o procedurách. Poslanec, strana, parlament, ano, sama demokracie jsou uváděny na přetřes. Schopnost prospívat sám sobě je zřejmá. Už Schumpeter zredukoval strany na mechanismy, které mají plnit jen určité funkce (Schumpeter, 1972, s. 449 atd.). Mají „zůstat jen snaha o moc a egoismus jedinými formami politické kompetence?“ (Hentig, 1973, s. 120). Existují zřetelné symptomy povědomí, že existuje podobnost mezi pochybnostmi o samozřejmostí ryze parlamentárního systému, podobně jako lidé začali pochybovat před dvěma sty lety o samozřejmosti ryze dynastického systému. Situace se bude patrně dále přiostřovat. Centralizační tendence – zejména patrná v ekonomické sféře – vyvolává i v politické oblasti novou potřebu legitimace. Stejným směrem působí i další faktory, např. rostoucí náchylnost ke kladení všetečných otázek o aparátu ze strany informované základny. Už dávno vidíme i v konzervativních kruzích západních demokracií „fundamentální inkongruenci“, která existuje mezi legitimačním způsobem vyjadřování a politickou skutečností; inkongruenci, „která vede k sílícímu elementárnímu matení pojmů“. (Kielmannsegg, 2974, s. 83).

22


Deficit interakce s občany Nedostatek legitimity, jakož i v mnoha případech také nedostatek racionálního vyhodnocení jsou rovněž zapříčiněny jen nedostatečně vyvinutou interakcí politicko-administrativního aparátu s občany. Politické zřízení, které u nás bylo zavedeno, předpokládá nízký input ze strany obyvatelstva. Občan je zainteresován na výkonu systému a ne příliš na procesu, který k něm vedl (Almond, Verba, 1963). Tato politická apatie většiny je pro nynější systém v mnoha ohledech funkcionální (souhrnně Milbrath, 1970, s. 142–153). Motivační struktura, která odpovídá nynějšímu pořádku, ovšem už většinou neexistuje. Nutná nezainteresovanost na tom, jak vznikla rozhodnutí, je generována jen nedostatečně. Je tu snaha o participaci. Zřejmé indicie toho jsou růst občanské iniciativy a diskuze o participaci, nápadné v minulých letech. Růst latentní poptávky po participaci pramení z makrosociologických souvislostí: člověk opustil přehledné poměry venkova a malého města. Jeho základní potřeba spořádaného prostředí, kde „ví“ jak může a jak ne reagovat s vyhlídkou na účinek, zůstává. Ukázal se být stabilnějším než tyto poměry. Snaha o spolehlivost směřuje také k produkování všeobecně závazných rozhodnutí. Tím, co produkuje, se politický systém v stále více ohledech stává stále důležitějším pro jedince. „Participace“ se stává společenským existenčním a pořádkovým principem, podobně jako právo, majetek a dělba práce (viz Hentig, 1973, s. 123). Očekávání jedince ohledně spolehlivosti a transparence však zůstávají v této komplexní společnosti nenaplněna. Dochází k jevům „odcizení“ nebo k politické nostalgii, jako např. sen o přehledné demokracii švýcarské vesnice. Jsou tu komunální politici, kteří vyžadují, abychom byli přímo účastni na všem, co se odehrává v našem okolí (tak např. Brown, 1973, s. 41). Tím vzniká další důvod k růstu latentní poptávky: Deficit interakce s občany se stává zřejmým, poněvadž jsou jasně formulovány vůdčí představy demokracie. Slovo „demokracie“ má vysokou pozitivní podnětnou hodnotu. Žádná strana se dnes při své sebeprezentaci nechce vzdát tohoto pojmu. V něm je však – jak všichni víme – obsažen příslib že lid se bude moci podílet na procesu vládnutí. Poptávka se posléze zvyšuje novou situací v oblasti komunikace. Více než kdy dříve se jednotlivci naskýtají možnosti lepšího náhledu do příčin a působení společenských vztahů, jakož i do možností vytyčování cílů. Při-

23

Kapitola I.: Výchozí situace a formulace úkolu šla doba elektronické komunikace. Budeme muset žít s očekáváním, které u občana vyvolala. Této poptávce neodpovídá žádná příslušná nabídka. Existuje příliš málo možností interakce, které by umožnily občanu uplatnění konstruktivního vlivu. Tento deficit možností participace je různě nazýván a viděn různými prizmaty. „Následkem své věcné a časové diferenciace“ (Scharpf, 1970, s. 58) se politika vymyká zásahům jedince. Konečně zde „při zachování forem reprezentační demokracie dochází ke střetu s jejím konstrukčním principem (Kirsch, 1974, s. 261). Tento nedostatek možností zásahu platí stejně tak pro jiné a ve zvýšené míře nedemokratické systémy. Čteme co o tom říkají kritické hlasy ze Sovětského svazu, např. Roj Medvěděv (Spiegel, 37/1974, s. 99). Nepostačující výkonnost společenského systému řízení, která se projevuje ve zmíněných slabinách, vyvolává u našich současníků reakce. Za většinou těchto reakcí lze tušit stanoviska s rysy rezignace: vědec se angažuje v pouhém hodnotově neutrálním popisu nebo označuje všechny přesahující koncepce za utopii (tak např. Forsthoff , 1971, s. 49), politický praktik pěstuje svůj „realismus“ a většina občanů praktikuje politickou apatii. Zřejmě není jedinci nijak vzdáleno si na toto dilema zvyknout. Proti tomu stojí pokusy o změnu situace. Mnohé z nich vedou jen k emocionálním a necíleným náběhům. I to je lepší než nic. Avšak jiné pokusy vyvíjejí jasné představy o „správnějších“ poměrech a ptají se racionálně po cestách, po nichž mohou být tyto poměry dosaženy. Některé takové pokusy budou zmíněny v následujícím.

B. Politické zřízení jakožto vývojový záměr. Pokusy změnit mašinerii mají za cíl zlepšit kvalitu činěných rozhodnutí. Politický systém by měl být uveden do stavu dovolujícího reagovat spravedlivěji, věcně správněji a včasněji. Při takových pokusech je třeba počítat s určitými premisami: • pokusy jsou činěny na základě různých základních předpokladů • výchozí situace je různě interpretována. Mají-li být zamýšlené změny realizovatelné, je kromě toho radno omezit další vývoj na určité oblasti. I pro náš postup bylo žádoucí, abychom měli

24

Peter C. Dienel: Plánovací buňka jasno ohledně aspektů, na které by se měl vývoj zaměřit. Budou zmíněny na konci této kapitoly.

Základní předpoklady Veřejné blaho: Řídící aparát by měl zvýšenou měrou sloužit dlouhodobým zájmům společnosti a mít na paměti mír, svobodu, spravedlnost, bezpečnost a blahobyt pro všechny. Používáme-li pojmy tohoto druhu, octneme se nenadále v souzvuku s těmi, kteří je vždy také citovali. Tak široký konsensus nabízí jen malé možnosti diferencovaných přístupů, které jsou zde nápomocny. Zdá se, že v této otázce jsou ještě další možnosti rozlišování, jakým způsobem by se měla dělat rozhodnutí týkající se všeobecného dobra. Mnohá rozhodnutí jsou produkována prostřednictvím přímo zainteresovaných skupin, např. ve formě „trhů“. Jiná jsou dělána „v procesu bez specifických intresentů“, kteroužto charakteristiku nynější stav vědomí přisuzuje spíše jen soudu. O přednostech obou těchto typů vzniku probíhají (z hlediska světového názoru) mnohé diskuze. Ale i zde se zdá, že je do značné míry ustáleno rozdělení mezi jednotlivé věcné obory. Způsoby vzniku rozhodnutí tohoto druhu lze jen v malé míře přesouvat z jedné oblasti do jiné. Zapojení občanů: O tom jsou co do vůdčích principů větší kontroverze. Neexistuje např. jednotný názor o tom, jakou roli by mohl nebo měl v našem rozhodovacím systému občan hrát. Hrubě typizováno: rozhodovací proces může být buď podepřen vědeckou odborností, nebo naproti tomu posílen zpětnou vazbou na občana. Považuje-li se za nutné zvýšit odbornost, je třeba akumulovat odborné vědomosti a vědecké dělení práce. To předpokládá rozšíření příslušné aparatury. Do té míry a nevyhnutelně, že ať je jakkoli rozvíjena ta druhá možnost, prosazuje-li se jedině tento trend, je jeho důsledkem jednoznačně další posílení technokratického syndromu. Není třeba mluvit hned o mravenčím státu budoucnosti, pokud je na první pohled patrno, že většina občanů je zde v podstatě zredukována na pouhé tři funkce, totiž • jakožto příjemce úkonů produkovaných aparátem • jakožto (co nejschematičtěji) zdroj požadovaných informací • jakožto co nejméně „rušivě“ základna pro interní procesy aparátu

25

Kapitola I.: Výchozí situace a formulace úkolu V pokusu o demokratický řád dochází naproti tomu k institucionalizaci druhé zmíněné možnosti, silnější zpětné vazby na občana jakožto vůdčí představu. Je orientována při uskutečňování cílů komunity na zajišťování a rozšiřování práv na svobodu a seberealizaci jedince. Připisuje občanu – u nás prostřednictvím základních práv – kompetenci v oblasti společného dobra (Häberle 1970, s. 710). Zamýšlí umožnit účast co největšího počtu občanů v procesu tvorby společenské vůle. Nutnost této zpětné vazby – a tím posilování této vůdčí představy – lze dnes rostoucí měrou doložit: západní průmyslové společnosti stojí před problémy – jako životní styl, spotřeba energie, růst, solidarita se světovým společenstvím, distribuce disponované práce – které lze snáze řešit, když jsou občané zapojeni do nutně rozsáhlých řešení. Nutnost akcentuace: Obě tyto vůdčí představy se liší mezi jiným v malém, avšak zde zásadním bodě. Prvně zmíněná tendence, trend k technokratizaci, vzniká zpravidla sama od sebe, totiž ze stavu zájmů existujících aparátů. Druhá vůdčí představa, zapojení občana, je odkázána na výslovné zdůrazňování. Musí být proto vědomě chtěna a aparátu tak říkajíc vnucena zvenčí. Toto vynucování důrazu vedlo ve vývoji politického systému znovu a znovu k předimenzování aspektu demokracie. Ta byla právě v minulých letech, alespoň ve Spolkové republice, stále častěji přehnaně zdůrazňována. To vyvolalo, alespoň v oblasti vysokého školství, jevy, které měly několikanásobný opačný účinek. Ale ani takové výstřelky nic nemění na objektivní nutnosti vědomně prosazovat demokratické vůdčí představy. Proto je i tento z nich vycházející pokus působit za účelem změny na úvodem naznačené dilema, postaven na demokratických představách jakožto na základu.

Definice výchozí situace Pro zvládnutí problému je velmi důležité zda se podaří popsat problematickou situaci tak, aby byla řešitelná. To platí i pro činnost a dosah pokusu o změnu, jaký postup zvolíme tváří v tvář dilematu naší demokracie. Těžkosti, které s sebou nese náčrtek demokratického pořádku lze vidět různými způsoby, na př jako: Problém názoru: Je třeba více se zamýšlet! Angažuj se v nějaké straně! Stáváme se státem, jaký si zasluhujeme! Náš systém musí být „posílen zlidštěním“ (srov. Dichgans, 1974). Politik nebere vážně svou funkci jako vzor!

26

Peter C. Dienel: Plánovací buňka Nebo: Občan sice zná nevýhody, které nám všem přináší auto, ale trvá na svém vlastním vozidle! Je u nás příliš málo lidí, kteří jednají se zřetelem na zájmy pospolitosti! Takovými apely a názory se problematika, kterou chceme posoudit, moralizuje a individualizuje. Apely podřizují schopnost jedince možnosti být tímto způsobem osloven. Dotyčná literatura obsahuje i mravoučné pasáže. Stanovisko takového vidění výchozí situace je třeba nazvat idealistickým nebo romantickým, nebo naopak také rezignovaným: Lidé nesprávného původu jsou neschopni demokracie. Občan selhal jako stavitel svých měst (Schmidt, Thielemann, Köhne, 1974, s. 1346). Prohlásíme-li strukturálně podmíněný problém za problém „uvědomění“, nelze očekávat žádné řešení. Problém vzdělání: Většina vědců, kteří dnes konstruktivně uvažují o dilematu demokracie, je definují jako problém vzdělání. Očekávají, že bude možno rozšířit v žádoucím měřítku znalosti a postoje, a tím odstranit obtíže, před nimiž stojíme (srov. Fromm, 1974; v. Hentig, 1973; Jungk, 1973; Vilmar, 1973). Taková informovaná, pevná převýchova nebo – poněkud elegantnějí – „režírování matrice přání neandertálce“ (v. Gizycki, 1974) nás má „osvobodit od postoje konzumenta“, „zredukovat nemodernost člověka“, vyprodukovat „experimentální mentalitu“, umožnit „vzdání se výsad, předsudků a nadvlády“ a tak krok za krokem „nakonec prospívat i oblastem, v nichž společné dobro bezprostředně stojí v popředí“ (Vilmar, 1973, s. 416; Klages, 1975, s. 160 a dál; Jungk, 1973; v. Hentig, 1973; Schmitt Glaeser, 1973, s. 258). Tento proces ovlivňování se začíná už v mateřské školce. Rodina, škola a pracoviště jsou tak viděny jen jako „cvičiště pro politicky nutné chování“ (Iwaszkiewicz, Herwig, 1972; Vilmar, 1973, s. 140). Mnozí také vědí kolik vzdělání je zapotřebí: dovršené dvanáctileté školní vzdělání „opatřuje všem základní intelektuální předpoklady, aby mohli … věcně volit jako demokraté, moci spolurozlišovat a spolurozhodovat“ (Vilmar, 1973, s. 1, 363 a dále). Akutní „pedagogizace“ politických problémů, která se projevuje v tomto přístupu, má své důvody, např. rostoucí chápání omezenosti revolučních očekávání. Především se zde však uplatňuje postoj společensky velmi mocné skupiny, totiž pedagogů. Během období industrializace nabyla škola, a s ní příslušný personál, eminentní význam pro odlehčování a doplňování rodiny. Dnes se zvyšuje rozsah a vliv výchovných směrů, které svou samo-

27

Kapitola I.: Výchozí situace a formulace úkolu zřejmostí, svými koncepcemi a nároky obsazují další a další problémové oblasti společnosti. Pedagogizace politických problémů může přinést zestručnění, připusťme žádoucích odpovědí na určité tradované téze. Společnost, ať se jedná o Spartu nebo NDR, je konfrontována s určitými možnostmi vývoje. Opravdové námitky však směřují jinam: Chceme-li naše dilema smysluplně koncipovat jako problém vzdělání, přesunují se nutná řešení na celé generace. Řešení předpokládají výchovu vychovatelů. Vilmar předpokládá, i při nasazení své vícefrontové strategie, několik desetiletí pro zahájení byť i jen počáteční fáze (Vilmar, 1973, s. 114). Tolik času už nemáme. Především se však musíme ptát, zda a do jaké míry se člověk vůbec pro takové pokusy o výchovu hodí. Definice našeho dilema jakožto problém výchovy argumentuje hluboce idealisticky. Privilegované „výchovou k plnoprávnosti a k aktivně účinnému podílení se na politických rozhodovacích procesech … brát v potaz vlastní výchozí výhody“ (Kirsch, 1974, s. 263), toto očekávání musí být – podle všech zkušeností – označeno za utopické. Jazykový problém: Existují způsoby popisu výchozí situace, které se nezaměřují na možnosti změny slibované jedinci, na jeho schopnost samodiscipliny nebo vzdělávání, nýbrž zkoumají určité struktury naší společnosti, např. jazykovou strukturu nebo strukturu vládnutí. Interpretace situace jakožto jazykového problému vidí dilema, v němž vázneme, jakožto pramenící z našeho způsobu vyjadřování a myšlení. Změny hrozících stavů může být dosaženo bude-li k dispozici přijatelná a přesně definující pojmovost. Musí se tedy podařit „ze specifického vědomí minulosti vyvinout otevřené vědomí přítomnosti, a z toho odvodit vědomí budoucnosti orientované na problémy“ (Fink, 1973, s. 712). Ať je takovéto myšlení jakkoli pregnantní, popis společenské skutečnosti vhodný pro zpracování lze takto jen těžko získat. Nové naaranžování prázdných jazykových formulí – ať jakkoli důležité – neposkytuje žádné krátkodobě použitelné možnosti zvládnutí našeho dilema. Definice jakožto problém vládnutí je drsnější. Problém vládnutí: Vládnoucí politika je politika vládců. Nutných změn řízení naší společnosti lze dosáhnout jen tehdy, až se podaří změnit struktury vládnutí. Takovýto názor může být základem poměrně omezených představ – např. s ohledem na nový pořádek struktur kooperace v podnicích nebo na vysokých školách – nebo i představ velmi obsáhlých: Vlastnictví výrob-

28

Peter C. Dienel: Plánovací buňka ních prostředků musí být přerozděleno, nadvláda člověka nad člověkem všeobecně musí být ukončena. Nakonec se zdá takováto definice dilematu zredukovatelná na nutnost revoluce. U nás všech budí sen o revoluci sice také jisté sympatie. Avšak, alespoň ve své klasické formě, je zastaralý. Za prvé, naskýtá se otázka, zda nejsou jeho konečné cíle utopické. Moc je podmínkou lidské interakce, tak jako kyslík je podmínkou lidské existence. „Vládnutí“ nelze jednoduše zrušit. Za druhé je revoluce, alespoň v podmínkách vysoce industrializované společnosti, sporná i jako prostředek k dosažení cílů. Zranitelnost komplikovaných systémů, které umožňují život masám obyvatelstva, zabraňují už dnes v určitých oblastech stávce, natož pak revoluci. Především však jsou výsledky revoluce ve vysoké míře nevypočitatelné. Rusko i Čína to jen potvrzují. Nové vědecké publikace na knižním a časopiseckém trhu se zdají i dnes dokládat váhu problémů vládnutí a revolučních myšlenek: Jen v odporu je ještě naděje na záchranu! Změny jsou možné jen tehdy, když se změní společensko-politické cíle, a to znamená vládnoucí priority! (Dahmer, 1973, s. 150 a dále; Krysmanski, 1974, s. 44). Ve skutečnosti však lze za znovu citovanými formulemi vidět chápání bezvýchodnosti revolučního přístupu. Problém postupu: Konečně lze soudobou situaci vidět jako problém rozhodovacího postupu. Zádrhel spočívá v tom, že zařízení nutná v naší společnosti pro organizaci rozhodování jsou jen neuspokojivě vyvinuta. Musí být k dispozici lepší, pravidelně kalkulovatelné, více méně spořádané společenské struktury, které žádoucí rozhodnutí věcně a včas zajistí („postup rozhodování“). I v této perspektivě zůstávají jiné aspekty problému téměř nepovšimnuty. Pohled se však zúžuje na to, co je proveditelné. Zde není třeba lidi nejdříve převýchovou zásadně změnit; zde také není třeba nejdříve revolucí vytvořit nové společenské poměry, – třeba reorganizací vlastnictví výrobních prostředků. Takováto problematizace situace spíše počítá s člověkem jaký je, i s poměry jaké jsou, jako dané, a proto hledá možnosti přizpůsobení rozhodovacího procesu zřejmým společenským potřebám. Takovéto hledání vychází z existujících institucí. Současně však také vyjadřuje názor, že dnes existující instituce nepředstavují konec vývoje. Institucionální pořádek je považován za zlepšitelný. Ke zvážení: Které z uvedených definicí situace by měly být vzaty za základ dalšímu uvažování? Jedná-li se dnes o to účinně odstranit nesprávné společenské řídící mechanismy, pak je odpověď na tuto otázku relevantní.

29

Kapitola I.: Výchozí situace a formulace úkolu Musí být zodpovězena vycházejíc z různé vypovídací síly uvedených přístupů. V každém ze zmíněných popisů situace je mnoho pravdy. Všechny však poukazují na více nebo méně přitěžující omezení a nedostatky. Ta posledně zmíněná situační formulace však vypadá celkem vzato nejspíše jako řešitelná. Dilema demokracie je proto nejlepší chápat jako výzvu k dalšímu vývoji postupu pro dělání rozhodnutí. Takový další vývoj by musel, reaguje na zmíněné deficity, umožnit politickému systému racionální hodnocení, učinit jej otevřenějším pro budoucnost, vytvářet situace, v nichž mohou být spíše legitimována nutná opatření, jakož i podporovat politickou socializaci, která dnes musí být očekávána od občana. Odstranění těchto deficitů a tím zlepšení kvality rozhodování lze čekat pouze za předpokladu, že bude možno současně poskytnout více interakce s občanem při vytváření rozhodnutí. Další vývoj postupu při rozhodování závisí proto i od toho, zda bude možno vytvořit možnosti participace na zastupitelské bázi.

Vymezení pracovní sféry Zaměření na participaci: Toto hledisko ohledně participace bude v našich dalších úvahách zastáváno ve smyslu vymezení. V principu by bylo také myslitelné vyvinout dále postup rozhodování při odhlédnutí od participace, nebo dokonce vymyslit postup, který by nyní žádoucí nebo možnou participaci zredukoval na minimum. Nutný další vývoj rozhodovacího postupu, např. zlepšení právních procedur, lze považovat za naléhavý nebo dostačující, třeba ve formě posílení stížností veřejnosti nebo útvaru, nebo lze, jako von Arnim, chtít posílit doplňující kontrolní systém (včetně Spolkové banky, Rozpočtového úřadu, Rady vědeckých odborníků). Takovéto pokusy vycházejí namnoze z příbuzného názoru, že možnosti spolurozhodování občanů jsou „z povahy věci“ omezeny, pročež vstupní složky principu demokracie, participace při rozhodování, jsou realizovatelné jen ve „vynuceném zředění“ (v. Armin, 1977, s. 237). Je však otázka, zda se takovými formulacemi nezbavujeme zodpovědnosti za nejnaléhavější nutnost změny. Co se tím vlastně vyjadřuje – že spoluúčast občanů je svou povahou omezena a co by se na tom mohlo vůbec změnit? Tak záslužná práce jako ta, kterou právě předložil von Arnim, který chce „deficit pluralismu“ našeho systému řízení napravovat zlepšením právních procedur a doplňující legislativy týkající se kontrolního systému, takto vi-

30

Peter C. Dienel: Plánovací buňka děna představuje přílišný zkrat možností vývoje. Za prvé lze očekávat přetížení soudních procedur. Soudci např. nemohou být odvoleni. Má-li soudní proces plnit svou funkci, nemůže být přetěžován. Za druhé, interpretováním a vyhodnocováním výhradně jiných postupů se tato práce zříká šance využívat současně těchto – samo o sobě – potřebných vývojových procesů jako příspěvku k dávno přezrálým otázkám problému participace. Systém, který už zjevně trpí výkonnostními slabinami, je tím jaksi stabilizován v nynější formě, aniž by byl obohacen nutným prvkem rovnováhy. Naproti tomu je zde předkládaný průzkum připraven zaměřit se na aspekt participace. V tomto smyslu znamená participace osobní účast na společném vytváření vůle s opodstatněnými vyhlídkami na účinnost. Taková participace má velké výhody. Nabízí specifické šance na seberealizaci, o jakou se zpravidla jedinec, jakožto o smysluplnou, snaží. Nabízí možnosti identifikace které chování jedince kvalifikují. Zpřístupňuje dotyčný postup informacím, které jsou jinak jen těžko získatelné. Kromě toho nabízí šance na socializaci a integraci která – provádí-li se v rámci politického systému – je funkční pro netknutost tohoto dílčího systému a tím celé společnosti. Takováto participace se má odehrávat v rámci realistických možností, uvnitř nichž se relevantní rozhodnutí dělají ani ne tak programy, jako např. výnosy, nebo stroji, jako např. losovacími nebo počitačovými zařízeními, nýbrž osobami. Takovéto možnosti budou v následujícím označovány jako „participační postup“. Zaměření na politické dílčí systémy: Používání pojmu „participační postup“ vyžaduje, abychom se vyhnuli nedorozumnění, která vyrostla z diskuze o participaci minulých let. V té převládá emfaticky participační směr. Chakteristické pro něj jsou rozsáhlé „demokratizační ambice“. V příslušné literatuře byly opakovaně činěny pokusy postihnout problémy participace v celé šíři společenské sféry – od rodiny až po stát. Tak jsou koncipovány přehledy Vilmarovy, Greiffenhagenovy či Alemannovy (srov. Vilmar, 1973; Greiffenhagen, 1973; v. Alemann, 1975). Tzv. participační výzkum operuje dosud – jak potvrzuje Sociologický sněm (1976) – s difúzními, objemnými, a proto nezvládnutelnými představami o participaci. Mají-li být vyzkoušeny metody postupu, musí mít jasný cíl. Zde je nezbytné omezit se na určitou dílčí společenskou sféru. To vyžaduje nasazení tam, kde je vývin nových postupů nejpotřebnější. Existují totiž oblasti, kde diskuze a experimenty s postupy probíhají „samy od sebe“, a oblasti, kde se tak neděje.

31

Kapitola I.: Výchozí situace a formulace úkolu Lze pozorovat určitou vlastní dynamiku při dalším vývoji institucionalizovaných možností participace v některých autonomizovatelných dílčích strukturách společnosti. Hranice kapacity takového vývoje se v jednotlivých případech brzy stanou zřejmými. Ve škole však byly odedávna hromaděny zkušenosti se zapojením žáků do administrativy, nebo s participací rodičů v chodu vyučování. Pro některá rozhodnutí v divadelním životě, v redakcích časopisů nebo nakladatelství byly vyvinuty, a částečně zkoušeny modely participace. Vysoká škola má právě za sebou vlnu více nebo méně důmyslných nových pokusů. Nejdůkladněji byla diskutována participace v podnikové sféře. Tam proto už dávno působí vlastní rozsáhlá zařízení, jako např. koaliční svoboda, tarifní autonomie, instituce pracovních soudů nebo spolurozhodování v podniku. Pokusy o změnu, které považujeme za nutné, mohou být prováděny v takových dílčích strukturách. Nemělo by také smysl vymezovat další takové autonomizovatelné oblasti. Lze se ptát, zda by nebylo možno vyvinout dalekosáhlé formy participace v sociální sféře v úzkém smyslu, např. pokud jde o nemocenské pojištění, rodinu, sociální pojištění nebo zaměstnání. Schmitt Glaeser vypočítává – jistě oprávněně – latentní participační motivace, které by mohly být využity. (Schmitt Glaeser, 1973, s. 258, zdůrazňuje další vývoj v této oblasti.) Ve zmíněných zautonomizovaných dílčích oblastech nestagnují možnosti participace také proto, že se zde mezitím organizovaly zájmy, kterí podporují diskuzi. Je např. nepravděpodobné, že by např. odborům v diskuzi o participaci nepřišly na mysl žádné nové návrhy a požadavky. Ve srovnání s poměry v zautonomizovaných dílčích strukturách je další rozvoj možností participace v centrálním procesu tvorby politické vůle nesrovnatelně obtížnější. V nynější aparatuře dílčího politického systému v užším smyslu rozhodují otázky prohlášené za problémy většiny. Zde nelze pozorovat téměř žádné organizované zájmy, které by tlačily na institucionalizaci nových možností participace. Ani hnutí za občanskou iniciativu, které v určitých věcných otázkách, jako např. zamezení předimenzování expanse jaderné energie může vykázat rozhodující úspěchy, není sto nabídnout v této oblasti žádný program. Zde je tudíž nutno konstatovat vlastní potřebu dalšího vývoje z postupu participace. Na tyto aparatury bylo také nasazeno zde prezentované úsilí. Výkony, u nichž by se dalo v této oblasti očekávat umožnění větší participace, označujeme, s určitou kalkulovanou nepřesností výrazu, jako „plánování“.

32


Systémová relevance vývoje postupu Přes všechny nutné výhrady nesmí při zaměření na postup participace v politickém dílčím systému jít jen o sem tam nějaké opravy. Zkušenosti, které dnes děláme při novém nebo dalším postupu participace ukazují, že se při těchto nábězích vychází z určitých slabin, jejichž odstranění je jediným cílem dotyčných opatření. Dispozice postupů, jako např. občanská iniciativa, slibovaly rozhodující ulehčení, ale dávaly vznik novým problémům. Ale i tam, kde je koncepce zasazena do větších teoretických souvislostí, např. při modelu rad, nebyly dostatečně zohledněny reálné společenské předpoklady a s nimi související následky a vedlejší účinky. I tam, kde byl nabídnut celý vějíř opatření, jako třeba v britské Skeffingtonově zprávě (Ministerstvo bydlení a lokální samosprávy, 1969), nebo při pozdějším úsilí tohoto typu ve Spolkové republice, zůstává všechno poměrně jednostraně zaměřeno na úmysl, který ne zcela domýšlí možné účinky. Co znamená navržené opatření pro administrativu, pro ekonomii, pro rodinu nebo pro motivaci jednání, životní pocit a hospodaření s časem jedince? Návrhy postupu musí vykázat předem uvážené následné působení na celkový systém. Zejména nesmějí být přehlédnuty – i se zřetelem na aspekt postupu – učební účinky, které začnou působit při aplikaci postupu na jedince. Bytí určuje i zde vědomí. Čeho člověk jako účastník dosáhne, se projeví na vývoji jeho jednání a tím dlouhodobě i ve společnosti. Společenské učení probíhá po několika liniích přidělením příslušných rolí. Kvalifikaci a postoj jaký člověk musí mít jakožto milenec, jakožto turista, zákazník nebo chodec, to si osvojíme účastí v dotyčné situaci. Ptáme-li se kde si jedinec osvojí postoje a schopnosti, které předpokládá koncept našeho zřízení, je těžké odhalit v dostatečném počtu situace potřebné pro učební procesy. Role, které zprostředkovávají občanské kvality, zejména schopnost uvažování ve sféře dlouhodobých zájmů společnosti, nejsou četné. T. zv. politická výchova se zde snaží pomoci, ale často jsou zřejmé základní rozpory vznikající z nedostatku učebních situací jedince pro vývin koncepce zřízení (srov. mj. Dahmer, 1973, s. 150). Role, která nutí člověka, aby své myšlení zaměřil na dlouhodobé zájmy společnosti, je role plánovače. Kdyby bylo možné stavět tuto roli k dispozici masově, rozšířily by se více, než je tomu dnes určité dovednosti a postoje, které náš systém vyžaduje. Muselo by být možné nabídnout plánování

33

Kapitola I.: Výchozí situace a formulace úkolu


jakožto součást role občana. Požadavek rozšíření příslušné nabídky rolí je dalším argumentem pro nutnost vývinu rozmnožených možností participace v aparatuře politického dílčího systému.

4. Konečně nesmí být také zavedení do politické/administrativní praxe úplně přenecháno náhodě. Je proto třeba vyvinout představy o tom, kde a jak může být zapojení nových modelů uskutečněno.

C. Pracovní plán

Následující kapitoly popisují výsledky takového průběhu práce. Pro třetí pracovní fázi, přezkoušení postupu, které v našem případě začalo 1971 a od té doby při různé intenzitě probíhá, to ovšem platí v omezené míře. Zde jsou použitelné výsledky mezitím příliš rozsáhlé, jak se dalo očekávat podle jejich prezentace v tomto svazku. Dílčí výsledky praktického přezkoušení byly však na vícerých místech do prezentace tohoto modelu explicitně nebo implicitně zahrnuty.

Z přehledu nynější situace a z ní vyplývajících úkolů se naskýtají jednotlivé projekty, které lze sestavit tak, že mohou představovat kroky pracovního plánu. 1. Nejdříve musí být vyzkoušeny participační postupy použitelné v politickém dílčím systému naší společnosti. Kde je rozšíření participace možné a kde ne? Odpověď na tuto otázku předpokládá vývin kategorií a měřítek, s jejichž pomocí může být přezkoušení prováděno. 2. Jestliže toto přezkoušení – a tak tomu je – celkem vzato vede k negativním výsledkům, musí být vyvinuty nové postupy, které cíleně doplní konstatované slabiny nynějších postupů a které se snaží co nejkomplexněji napravit zmíněné deficity. Taková konstrukční práce už byla zahájena. Jejím výsledkem je zde prezentovaný souhrn postupů. Tato konstrukční práce zahrnuje vytýčení pravděpodobných předpokladů o plánovacích, politických a společenských účincích této nové konstrukce. 3. Takový koncept musí být, ve svých dílech i v celku podroben praktickému přezkoušení. Při tom se může stát, že některý nový návrh neobude odpovídat, hned, nebo vůbec, nebo ve všech směrech, vytýčenému očekávání. S tím se musí dokonce počítat. Přesto, když pouhé teoretizování jakožto úsporný přístup ke skutečnosti už dál nevede, je experimentování s koncepty slibná cesta pro získání informací o tom, jak jsou koncepty účinné. Konstrukce a přezkoušení nového konceptu s sebou nese rizika. Je proto pochopitelné, když nové koncepční návrhy jsou opakovaně odmítány jako málo smysluplné (např. AG-KOP 1973, s. 24; Buse, 1975, s. 57). Na druhé straně je už zřejmé, a bude to dále dokládáno v průběhu prezentace, že rizika musí být v dnešní situaci postoupena, když se tím zdá být možné úspěšne tím čelit problémům nahromaděným v politickém systému naší společnosti.

34

35

Petr CZASCH Karlovice, Česká republika. Jiří POLÁK S. Sandby, Švédsko

Recommend Documents