Pesterzsébet Önkormányzat Polgármesteri Hivatalának szervezetfejlesztése és folyamat felülvizsgálata

Pesterzsébet Önkormányzat Polgármesteri Hivatalának szervezetfejlesztése és folyamat felülvizsgálata

A költségvetés tervezési folyamat felülvizsgálata és új tervezési módszertanok bemutatása

Pesterzsébet Önkormányzat Polgármesteri Hivatala részére

Budapest, 2010. március 12. Verzió: 1.0

IFUA Horváth & Partners Kft. H-1119 Budapest Fehérvári út 79. Telefon: +36 (1) 382 88 88 Fax: +36 (1) 382 88 89 [email protected] http://www.ifua.hu A HORVÁTH & PARTNERS csoport tagja THE PERFORMANCE ARCHITECTS

Barcelona Berlin Boston Budapest Düsseldorf Madrid Munich Prague Stuttgart Vienna Zurich


2/31

Tartalom 1.

VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ

3

2.

TERVEZÉSI FOLYAMAT

4

2.1. Jelenlegi tervezési gyakorlat bemutatása 2.1.1. A tervezési folyamatban résztvevő szervezeti egységek hierarchiája 2.1.2. A tervezési adatkörök 2.1.3. A tervezési folyamat lépései

3.

2.2. A tervezési elveknek való megfelelés vizsgálata 2.2.1. A stratégiai irányultság elvének való megfelelés 2.2.2. A döntéstámogatás elvének való megfelelés 2.2.3. Az okozat hű tervezés elvének való megfelelés 2.2.4. Az összemérhetőség és összehasonlíthatóság elvének való megfelelés 2.2.5. A tervezés és beszámolás összhangja elvének való megfelelés

13 13 14 14 14 15

2.3. Gyors eredményeket nyújtó fejlesztési potenciálok 2.3.1. A beruházás tervezés fejlesztése 2.3.2. Energiatervezés 2.3.3. Terembérlet díjbevételének tervezése 2.3.4. A felújítás tervezésének fejlesztése

15 15 17 17 17

ÖNKORMÁNYZATI MŰKÖDÉS MODELLEZÉSE – STRATÉGIAI MODELL

20

3.1.

Az Önkormányzati Stratégiai Modell célja

20

3.2.

A modell felépítése

20

3.3. A stratégia modell működése 3.3.1. Költségokozók és Fajlagosok 3.3.2. A kiadási oldal kalkulációja: 3.3.3. Bevételi oldal kalkulációja 3.3.4. Értékcsökkenési szimuláció 3.3.5. Pontosság és modellszerűség

4.

4 4 5 6

ÚJ ELVEK A KÖLTSÉGVETÉS TERVEZÉSBEN – FELADATALAPÚ TERVEZÉS 4.1. A feladatalapú tervezés elmélete 4.1.1. Alapelvei 4.1.2. A feladatalapú tervezés modellje 4.1.3. Megvalósíthatóság 4.2.

A feladat alapú tervezés bevezetésének lépései

21 21 22 23 23 24

25 25 25 26 27 27


3/31

Vezetői összefoglaló

1.

Jelen dokumentum a Pesterzsébet Önkormányzat által indított ÁROP finanszírozású szervezetfejlesztési projekt részét képzi. Ezen belül a következő feladatokat öleli fel: 

Új költségvetés tervezési és végrehajtási technikák alkalmazása.



Stratégiai tervezés és éves költségvetés összekapcsolása.



Tartalmi és eljárási kapcsolat kialakítása az önkormányzati szakpolitikai prioritások és a költségvetés előkészítése és elfogadása között.

Az első részfeladat esetében felmértük az Önkormányzat költségvetés készítés és elfogadási folyamatát. A munkát két szakaszra bontva végeztük: az első szakaszban a jelenlegi intézményi és hivatali költségvetés-tervezési folyamatot és módszertant vizsgáltuk meg és elemeztük, a második szakaszban pedig az elemzés eredményei alapján javaslatokat tettünk a költségvetés tervezési rendszer további fejlesztésére, módosítására. A munka módszerét tekintve főként dokumentumelemzést alkalmaztunk, illetve ezt kiegészítve az Önkormányzatnál végzett interjú sorozat mentén mértük fel a jelenlegi rendszerrel kapcsolatos elvárásokat. A bemutatott javaslatainkat az IFUA közigazgatási területen, illetve tervezési rendszerek elméleti és gyakorlati bevezetése során szerzett két évtizedes tapasztalatára építve, az Önkormányzat gazdálkodási feladatokért felelős osztály- és csoportvezetőivel, valamint kiemelt munkatársaival egyeztetve alkottuk meg. A második részfeladat kapcsán egy stratégiai modellt mutatunk be, amely alkalmas az Önkormányzat hosszú távú működésének szemléltetésére, különös tekintettel a hiánycél és a hitelállomány megtervezésére. A modell rugalmasan alakítható, így tesztelhetőek az esetleges hatékonyságjavítási lépések vagy akár az egész intézményrendszerre kiterjedő strukturális változások is. Ezzel az eszközzel tesztelhetőek a kerületi stratégia hatásai a gazdálkodásra. A harmadik részfeladat keretében a feladatalapú tervezési rendszer elméleti modelljét mutatjuk be, amely a jelenlegi kerettervezés mellett működve fontos információval látja el a kerületi döntéshozókat, illetve olyan aktuális kérdésekre ad választ, mint az önként vállalat feladatok valódi költsége vagy, hogy az egyes kötelező feladatok kapcsán a feladatellátás költségét az állami normatíva hány százalékban fedezi.


2.

Tervezési folyamat

2.1.

Jelenlegi tervezési gyakorlat bemutatása

4/31

Jelen dokumentumban a tervezési gyakorlatot nem a törvényi megfelelés szempontjából vizsgáltuk, mivel azt a megfelelő hatóságok rendszeres és ad hoc vizsgálatokkal folyamatosan ellenőrzik és jelentésekben mutatják be az esetleges hiányosságokat. A dokumentum a tervezési gyakorlat elemzését sokkal inkább controlling szakmai szempontból elemzi. Ennek megfelelően vizsgálata során arra a kérdésre kerestük a választ, hogy mennyire felel meg az Önkormányzat jelenlegi tervezési gyakorlata a modern tervezési elméletek alapelveinek, melyek: 

Stratégiai irányultság;



Döntéstámogatás;



Okozathű tervezés;



Összemérhetőség és összehasonlíthatóság;



Tervezés és beszámolás összhangja.

2.1.1. A tervezési folyamatban résztvevő szervezeti egységek hierarchiája A Hivatal tervezési rendszere hierarchikusan épül fel. A legalsó információs szinten az intézmények képzik. Az intézmények a tervezési időszakban adatot szolgáltatnak a tervezéshez illetve elkészítik az intézményre vonatkozó elemi költségvetést. A tervezési rendszer második információs szintjén a Hivatal szakmai osztályai helyezkednek el. A szakmai osztályok közül az Oktatási, kulturális és sport osztály összegyűjti, összegzi, illetve szakmai tartalmi szempontból ellenőrzi az intézmények által összeállított elemi költségvetéseket. Az Oktatási, Nevelési Intézmények Gazdasági Ellátó Szervezete (továbbiakban ONIGESZ) részt vesz az oktatási és nevelési intézmények dologi terveinek ellenőrzésében és összesítésében. A Városfejlesztési és Fenntartási osztály elkészíti a felújítási és beruházási tervet. A Pénzügyi és Adó osztály elkészíti a bér és járulékkiadásokkal kapcsolatos terveket. Minden szakmai osztály megtervezi a saját költségvetésének dologi kiadásokra vonatkozó részét. A Pénzügyi és Adó osztály összegyűjti és számszakilag ellenőrzi az intézmények és a szakmai osztályok által megküldött költségvetési terveket. Ezek az adatok aggregált formában kerülnek bele az Önkormányzati szintű költségvetési tervbe. Ez az alapja a költségvetési rendelet tervezetnek, ami egy sokszereplős (Jegyző, Polgármester, Pénzügyi és szakmai bizottságok) egyeztetési körön keresztül kerül abba a végleges formába, ami a Képviselőtestület elé kerül.


5/31

Ábra: Tervezés szintjei a Pesterzsébeti Önkormányzatnál

Jegyző

Polgármester

Bizottságok

Önkormányzati döntéshozatali fórumok

Önkormányzati képviselő testület

Aljegyző Pénzügyi és Adó Osztály

Szakmai szervezeti egységek

Hivatal gazdálkodására ráhatással bíró szervezeti egységek

Intézmények

ONIGESZ

Önállóan működő és önállóan gazdálkodó intézmények

2.1.2. A tervezési adatkörök A költségvetés tervezés tervezési-adatkörönként eltérő módon történik. A felmérés során azonosítottuk az adatköröket, amelyeket a következő felsorolás mutatja be: Intézményi sajátbevételek: 

Bérleti díjak



Étkezési befizetések

Önkormányzat szintű sajátbevételek 

Építmény és telekadó



Gépjárműadó



Talajterhelési díj



Bérleti díjak

Normatívák és támogatások 

Szakmai normatívák



Támogatás értékű bevételek

Hitelek és kötvénykibocsátás 

Hitelek



Kötvénykibocsátás

Dologi kiadások 

Szakmai dologi kiadások



Közüzemi kiadások



Egyéb üzemeltetési kiadások

Személyi juttatások 

Személyi juttatások




6/31

Munkáltatókat terhelő járulék kiadások

Felhalmozási kiadások 

Felújítás



Beruházás

2.1.3. A tervezési folyamat lépései A költségvetés tervezési folyamat a következő fő szakaszokból áll: Költségvetési koncepció megalkotása

Elemi költségvetések megtervezése

Költségvetési rendelet tervezet elkészítése

Költségvetési rendelet elfogadása

Az egyes szakaszokat az alábbiakban részletesen is kifejtjük. 2.1.3.1.

Költségvetési koncepció megalkotása





A költségvetési koncepció alkotja a költségvetés alapját. Az osztályok elkészítik a szakmai terveket és megküldik a Pénzügyi és Adó osztálynak, ezek hatása beépül a koncepcióba (ilyen lehet például a mutatószámok változása, személyi juttatásokkal kapcsolatos kiadások változása, stb.). A szakmai tervek alapján háttér kalkulációkat végez a Pénzügyi és Adó osztály, Költségvetési csoportja. A háttér kalkulációk felhasználásával készül a költségvetési koncepció, amely már összevontan tartalmaz összegszerű javaslatokat. Ez az alapján terjesztik elő a változásokat. (Például törvényi változások hatásai, feladatellátáshoz kapcsolódó követelmények változásai, ezen túlmenően saját hatáskörben meghozott változtatások, mint pl. a meleg étel hozzájárulások csökkentésének mértéke, az étkezési nyersanyagnorma változása.) A koncepció készítésénél a következő információkat használják fel: 

Költségvetési törvénytervezet (központi költségvetés);



Az 5 éves gazdasági program;



Az önkormányzatok forrásszabályozása;



Helyi költségvetés készítésre vonatkozó rendeletek illetve egyéb szabályozások;



Makrogazdasági adatok;



Áthúzódó (fejlesztési, beruházási) költségtételek, illetve kötelezettségvállalások;



A szakmai tervek alapján előállt előzetes kalkulációk adatai.

A koncepció tartalmaz minden olyan vezetői szándékot, ami a költségvetési terv tételeire vonatkozik, illetve azokat befolyásolja. Ezek jellemzően a következők: 

A lakáscélú ingatlanok bérleti díjai;



A helyi adóbevételekkel kapcsolatos várakozások, a makrogazdasági tendenciákra alapozva;


7/31



Az egyes kiadás csoportokkal kapcsolatos elvárások megfogalmazása (pl.: a dologi kiadások nem nőhetnek a tavalyi évhez képest a közüzemi díjak kivételével, vagy a természetbeli juttatásokkal kapcsolatos irányelvek megállapítása);



A főbb fejlesztési, beruházási célok megjelölése (A városfejlesztési feladatok tételesen megjelennek a koncepcióban).

A koncepció elfogadásának folyamata megegyezik a költségvetési rendelet engedélyezési folyamatával, amit később mutatunk be.

2.1.3.2.






Az elemi költségvetés az egyes intézmények teljes és részletes költségvetése, ami következő időszak várható kiadásait, illetve a saját bevételeit tartalmazza. Az elemi költségvetések felösszegzésével és szintetizálásával készül a költségvetési rendelet tervezet legnagyobb része. Az elemi költségvetésekkel párhuzamosan további tervezési adatkörök is megtervezésre kerülnek: 

bevételek (központi és saját forrás);



beruházások;



felújítások, illetve



a hivatali osztályok költségkeretinek megtervezése.

Az alábbi táblázat részletesen bemutatja, az elemi költségvetések illetve az ezekkel párhuzamos tervezési adatkörök tervezését.


8/31

Intézményi sajátbevételek Tartalma

Tervet készíti

Tervezés módszertana

Bérleti díjak

Intézmények

A bérleti díjak tervezése, illetve mértékének meghatározása egyedileg történik intézményenként. A díjak alapja az önköltségszámítás.

Étkezési befizetések

Intézmények

Az étkezési hozzájárulások meghatározása törvényi kötelezettség. Az egyéni befizetésekből származó összegek kalkulációja ezek alapján történik. Ezen felül minden intézmény maga tervezi az étkeztetés anyagnormáját, illetve összes kiadását

Önkormányzat szintű sajátbevételek Tartalma

Tervet készíti

Gépjárműadó

Pénzügyi és Adó oszt.


Építmény és telekadó

Pénzügyi és Az adóbevétel tervezése bázis alapon történik. A tavalyi év bázisát, Adó oszt. a teljesítéseket és a törvényi vagy egyéb változásokat figyelembe Talajterhelési Pénzügyi és véve. díj Adó oszt. Bérleti díjak

Pénzügyi és Adó oszt.

Normatívák és támogatások Tartalma

Tervet készíti

Tervezés módszertana Az intézmények adják meg a normatív támogatás alapjául szolgáló mutatószámokat.

Szakmai normatívák

Pénzügyi és A költségvetési törvény tartalmazza az adott időszakra vonatkozó Adó oszt normatív támogatások összegét. Ezen információk alapján a Pénzügyi és Adó osztály megtervezi a várható bevételeket.

Támogatás értékű bevételek

Az intézmények és a szakmai osztályok megadják a fejlesztési forrásokra vonatkozó igényeket, illetve folyamatban lévő, kötelezettséggel Pénzügyi és terhelt fejlesztésekhez kapcsolódó támogatási szükségletet a tervezési időszakra vonatkozóan. Adó oszt A változások beépítésével a Pénzügyi és Adó osztály bázis alapon megtervezi a várható bevételeket.

Hitelek és kötvénykibocsátás Tartalma

Tervet készíti

Hitelek

Az összes tervezett bevétel és kiadás összesítése alapján a PénzPénzügyi és ügyi és Adó osztály megtervezi a várható költségvetési hiányt. Adó oszt Több egyeztetési körön keresztül (jegyző, polgármester, esetleg bizottságok részvételével) általában a kiadási tételek csökkentésével



9/31

megtörténik a költségvetési hiány csökkentése. Kötvénykibocsátás

Pénzügyi és Az így kialakult hiány fedezése érdekében tervezésre kerül a hitel Adó oszt felvétele és/vagy kötvény kibocsátása. A hitel felvétellel kapcsolatosan megtervezik a hitelkamatokat.

Dologi kiadások Tartalma


Tervet készíti

Intézmények

Szakmai osztályok

Tervezés módszertana Az intézmények megadják a szakmai dologi kiadásokkal kapcsolatos igényeiket. Pénzügyi és Adó osztály az elemi költségvetések összesítése során ezeket ellenőrzi, összesíti, és szükség esetén csökkenti azok értékét. A szakmai osztályok írott formában küldi meg az igényeiket. A Pénzügyi és Adó osztály ezeket felviszi a megfelelő tervtáblákba, illetve ellenőrzés után korrigálja azok mértékét. A közüzemi kiadásokat az intézmények bázis alapon az ONIGESZ energetikusa segítségével tervezik meg.


Intézmények

A koncepció megjelöli, hogy milyen energia fajlagos költségekkel kell kalkulálni az közüzemi kiadásokat. Ez a fajlagos évek óta nem változott, ezrét már a tervezésnél tudni lehet, hogy ez a keret alacsonyabb, mint a teljesítés.


Intézmények

A meglévő szerződések illetve az előző évi keret alapján tervezik az intézmények.

Személyi juttatások Tartalma

Tervet készíti


Intézmények

Az intézmények gyűjtik össze a bemenő információkat  Bértáblák változása  Jubileumi juttatások, végkielégítések  Alapbér és egyén juttatások  Túlórák száma  Helyettesítés

Szakmai osztályok

Intézmények tervezik, szakosztályok összesítik.

Személyügyi oszt.

Pénzügyi és Adó Osztály részére átadja a besorolás változást és az éves kifizetéseket (jubileumi jutalom, hűség jutalom, nyugdíj stb.)

Bér és járulék kiadások

Felhalmozási kiadások Tartalma

Tervet készíti

Felújítás

Városfejlesztési és fenntartási osztály

Tervezés módszertana 3 évvel ezelőtt történt műszaki felmérés, de azóta az adatok nem kerültek frissítésre. A tervezésnél ezeket az adatokat nem használják. A tervezés során a Városfejlesztési és fenntartási osztály összegyűjti az intézmények és szakterületek felújítási igényeit. Az osztály és a


10/31

városvezetés közösen határozza meg a megvalósítható tételeket. Priorizált felújítási lista nem készül. Beruházás


Az aktuális pályázattal kapcsolatos önrészt tervezik.


11/31

Hitelek és kötvénykibocsátás Tartalma

Hitelek

Tervet készíti


Az összes tervezett bevétel és kiadás összesítése alapján a PénzPénzügyi és ügyi és Adó osztály megtervezi a várható költségvetési hiányt. Adó osztály Több egyeztetési körön keresztül (jegyző, polgármester, esetleg bizottságok részvételével), általában a kiadási tételek csökkentésével megtörténik a költségvetési hiány csökkentése.

Kötvénykibocsátás

Pénzügyi és Az így kialakult hiány fedezése érdekében tervezésre kerül a hitel Adó osztály felvétele és/vagy kötvény kibocsátása. A hitel felvétellel kapcsolatosan megtervezik a hitelkamatokat.

Dologi kiadások Tervet készíti



Intézmények

A dologi kiadások tervezése normarendszer alapján történik, ettől az intézmények nem térhetnek el. Például az oktatási intézmények esetében a tanuló létszámhoz és a tanulócsoportok számához kötött normák működnek. A fénymásolással kapcsolatos kiadások a tanulócsoportok számához vannak kötve. Minden oktatási intézmény egyforma norma alapján kap keretet fénymásolásra.


Intézmények

A közüzemi kiadásokat bázis alapon tervezik, a koncepcióban határozzák meg az előző időszak bázisától való eltérés mértékét.


Intézmények

A meglévő szerződések illetve az előző évi keret alapján tervezik.

Tartalma

Személyi juttatások Tartalma

Tervet készíti


Az intézmények / szakmai irodák gyűjtik össze a tervezéshez szükséges alap-információkat:  Bértáblák változása; Bér és járuPénzügyi és  Jubileumi juttatások, végkielégítések; lék kiadások Adó osztály  Alapbér és egyén juttatások;  Túlórák száma. A helyettesítések nem kerülnek tervezésre. Felhalmozási kiadások Tartalma

Felújítás

Tervet készíti


Tervezés módszertana Az intézmények megküldik a felújítási igényeiket a prioritások megjelölésével, de érték nélkül. A tervezés során a Városfejlesztési és fenntartási osztály összegyűjti az intézmények és szakterületek felújítási igényeit, és az egyes tételekhez megbecsüli a költségeket. Az osztály szakmai javaslatot tesz a felújítandó tételekre. A városvezetés és a Vagyongazdálkodási közösen határozza meg a megvaló-


12/31

sítható tételeket. A felújítási lista nem priorizált. Beruházás

2.1.3.3.


Az aktuális pályázatokkal kapcsolatos önrészt tervezik.






A résztervek összesítése és szintetizálása során áll elő a költségvetési rendelet tervezet első verziója, amely a törvényi előírásoknak megfelelő bontásban kerül bemutatásra.

2.1.3.4.






A rendelet tervezet meghatározott engedélyezési körön keresztül kerül elfogadására, az alábbi ábra szerint. Ábra: Költségvetési rendelet engedélyezése Engedélyezési kör

Jegyző és aljegyző

Polgármester

Kulturális és Civil Gyermek, és Oktatásiifjúsági Bizottság kapcsolatok Bizottság Bizottságok sport bizottság

Önkormányzati képviselő testület

Pénzügyi és Adó osztály

Az engedélyezési folyamat bármely szintjéről visszakerülhet a költségvetési rendelet tervezet a Pénzügyi és Adó osztályhoz átdolgozásra. Természetesen egy-egy tétel módosítása az alacsonyabb szinten lévő tervek változását is magával vonja, mivel a rendelettervezetben már ezek aggregált számai szerepelnek. Valamennyi bizottság megtárgyalja a rendelet tervezetet, de a közülük is kiemelt szerepet kap a Pénzügyi Bizottság, aki írásban véleményezi a költségvetést. A bizottságok véleményezési joggal rendelkeznek, a vélemények rendszerint beépülnek a költségvetésbe.


13/31

A rendelet tervezet február 15-ig kerül az Önkormányzat Képviselő-testülete elé. A költségvetés akkor válik hivatalossá és végrehajthatóvá, ha a Testület elfogadja azt és a rendelet hatályba lép.

2.2.

A tervezési elveknek való megfelelés vizsgálata

Ahogy azt a fejezet elején már jeleztük, az Önkormányzat költségvetés tervezési gyakorlatát nem törvényi megfelelősség szempontjából vizsgáltuk, hanem sokkol inkább controlling szakmai, a vezetés, városvezetés szempontjából. Ezért azt vizsgáljuk, hogy a jelenlegi tervezés mennyire felel meg a tervezéssel szemben támasztott szakmai alapelveknek. Az alábbiakban ezeket a tervezési elveket bontjuk ki, illetve azt vizsgáljuk, hogy a jelenlegi tervezési rendszer mennyire felel meg ezeknek az elveknek, melyek: Stratégiai irányultság A tervezés során szükséges az Önkormányzat átfogó stratégiai céljainak lebontása, azok intézkedésekké alakítása és ezek kiadás, esetleg bevétel oldalának költségvetése illesztése. Döntéstámogatás A tervezés feladata az éves működésre vonatkozó döntések meghozatalának támogatása az ellenáramú tervezés (elvárások és keretek ütköztetése) révén, releváns információk biztosítása a felsővezetők részére a döntéshozatal során. Okozathű tervezés A jelenlegi főként bázisalapú tervezést szükséges felváltani egyes területeken normatív, más területeken feladatalapú tervezéssel. Előbbire elsősorban az intézmények kiadási oldalán, utóbbira a hivatali osztályoknál van lehetőség. Összemérhetőség és összehasonlíthatóság Azonos feladatokat ellátó szervezeti egységek, intézmények között biztosítani kell az öszszemérhetőséget, meghatározott naturáliák alapján. Ezen felül a tervezést alkalmassá kell tenni az évek közötti, ellátott feladatokban bekövetkező változások lekövetésére. Tervezés és beszámolás összhangja A tervek teljesülésének mérhetőségének biztosítása érdekében a terv és tény adatok és táblák összehangolása.

2.2.1. A stratégiai irányultság elvének való megfelelés A stratégiai irányultság erősítése során elsősorban az Önkormányzat stratégiai céljainak megjelenítése szükséges a szakmai és pénzügyi tervezés során. Ennek megfelelően az Önkormányzat stratégiai céljai (az Integrált Városfejlesztési Stratégia és a 4 éves gazdasági program alapján) szükséges lebontani és az éves költségvetésen és az elemi költségvetéseken keresztül az egyes szervezeti egységek és intézmények felé kommunikálni. Ezek alapján javasolt: 

A tervezési időszak elején a stratégiából levezethető premisszák megfogalmazása, amelyek vonatkoznak mind a dologi, mind a felhalmozási feladatok és kiadások tervezésére.



Tervegyeztetések során a stratégia alapján levezetett döntések alkalmazása.



A források felosztása során a stratégiai prioritások figyelembe vétele


14/31

A stratégiai tervezés támogatásához a 3. fejezetben részletesen bemutatjuk az Önkormányzati Stratégiai Modell módszertant, ami gyakorlati eszközt képes biztosítani a stratégiai elképzelések működési hatásainak modellezésére. 2.2.2. A döntéstámogatás elvének való megfelelés A költségvetési terveknek az Önkormányzat éves működésével kapcsolatos döntések meghozatalát kell támogatniuk. A döntéstámogatási szerep erősítése érdekében az Önkormányzat vezetése számára szükséges bemutatni a tervezés során megjelenő kérdéses pontokat, illetve a vezetők számára biztosítani a megfelelő döntéshez szükséges információkat. Ezek alapján javasolt: 

Azon döntési pontok megjelenítése a tervekben, amelyeknek az Önkormányzat vezetése elé kell kerülniük a tervezés során, a tervezési pontok tárgyalását a folyamat részévé javasolt tenni.



A döntési pontokhoz rendelt alternatívák megjelenítése, amelyek számszerűsítetten mutatják be az egyes lehetőségeket, azok előnyeit és hátrányait, következményeit, illetve azok költségvetési vonzatát.

Az alternatívákban való gondolkodást jelenleg a tervezési folyamat, illetve a tervezési rendszer nem támogatja. Rendszerint már a koncepció elkészítése során megszületnek azok a döntések, amelyek a költségvetés végleges formáját is jellemezni fogják. 2.2.3. Az okozat hű tervezés elvének való megfelelés A tervezés folyamán a terv értékek, keretek meghatározása során tevékenységek és feladatok figyelembevétele szükséges. A költségek felmerülését meghatározó változók, paraméterek (naturália és forintértékeke egyaránt) tervezése segítségével a tervek valós erőforrásigényeket tükrözhetnek és a működés során a tervmegvalósítás folyamatát, az önkormányzati feladatok ellátását segítik. Ezek alapján javasolt: 

A tervezés során az okozat hű tervezés alapelvének alkalmazása, a bázis szemlélettől történő elszakadás.



A terv tételek befolyásoló paramétereinek felmérése, a közöttük lévő kapcsolatok azonosítása, az ezek alapján történő tervezés (például tanulólétszám, az ellátottak létszáma intézmények költségét az egy főre számított költség alapján állapítjuk meg).

A 4. fejezetben részletesen foglalkozunk a feladat alapú tervezés módszertanával és a lehetséges alkalmazási területeinek meghatározásával. 2.2.4. Az összemérhetőség és összehasonlíthatóság elvének való megfelelés Az időbeli és tervezési egységek közötti összemérhetőség biztosítása: a hasonló költségszerkezettel, illetve feladatokkal rendelkező tervezési egységek (főként intézmények) tervezése során egységes elvek és kalkulációk alkalmazása szükséges. Ezen tervezési egységek terv értékeinek összehasonlítása, elemzése képes rámutatni olyan eltérésekre, aránytalanságokra, amely a hatékony működést akadályozhatják. Ezek alapján javasolt: 

A homogén tervezési tételek (például közüzemi díjak) tervezési módjának egységesítése.



A homogén tevékenységekkel rendelkező szervezeti egységek, intézmények terv tételeinek összevetése, eltérések esetén azok elemzése, szükség esetén módosítása


15/31

Ebben a kérdésben a Pesterzsébeti Önkormányzat jelentős lépéseket tett a szakmai dologi kiadások terén. Az oktatási intézmények és az egészségügyi intézmények szakmai dologi kiadásinak meghatározásánál egységes normák alkalmazása történik. Például az oktatási intézmények esetében a fénymásolásra fordítható kiadások egységesen kerülnek meghatározásra a tanulócsoportok arányában. Ez a módszer biztosítja az azonos intézmények közötti egyenlő finanszírozást. Javasoljuk az így kialakított normák rendszeres felülvizsgálatát és ellenőrzését, hogy a kialakított rendszer hosszút távon képes legyen betölteni funkcióját. 2.2.5. A tervezés és beszámolás összhangja elvének való megfelelés A költségvetési tervben meghatározott éves célok és keretek teljesülésének, illetve betartásának évközi folyamatos ellenőrzése jelenti a hatékony működés alapját. Kiemelt jelentőségű a tervek teljesülésének folyamatos nyomon követése, a jövőre vonatkozó előrejelzések készítése az időben történő beavatkozás céljából. Ezek alapján javasolt: 

A tervezés és beszámolás összhangjának megteremtése, a logikai és tartalmi kapcsolat erősítése terv-tény elemzések készítésével.



A tervezési folyamat részeként a Hivatalra és intézményeire egységesen kiterjedő, rendszeres időközönként történő terv felülvizsgálat (amely a terv értékekre, illetve a tervezési premisszákra egyaránt kiterjed) és előrejelzés elkészítése.



A felülvizsgálat eredményeinek vezetői szinten történő bemutatása, beavatkozási pontok meghatározása.

A beszámolási módszertan módosítására vonatkozó részletes javaslatinkat az „Önkormányzat által felügyelt intézményekkel való rendszeres információáramlás folyamatának korszerűsítése, illetve az intézményektől érkező visszacsatolás beépítése a Hivatal működésébe” című tanulmányunk részletesen fogja tartalmazni. A tervezési alapelvek alkalmazása hosszú távon biztosít koherens és hatékony működést, de van néhány olyan terület, ahol gyorsan lehet eredmények elérni. Ezek mutatja be a következő fejezet.

2.3.

Gyors eredményeket nyújtó fejlesztési potenciálok

Ebben a fejezetben néhány olyan fejlesztési potenciált mutatunk be, amelyek gyorsan és kis erőforrás befektetés mellett megvalósítható változással jelentős eredményeket képesek realizálni. Két területet érintenek a fejlesztési javaslataink: 

a beruházás tervezést;



és a felújítások tervezését.

2.3.1. A beruházás tervezés fejlesztése A beruházások tervezése az európai uniós pályázati források hozzáférhetősége óta átalakult. A beruházásokat szinte egyedül az határozza meg, hogy a pályázati lehetőségek milyen fejlesztéseket támogatnak, a tervezés pedig leegyszerűsödött a pályázati tervek elkészítésére és az önrész tervezésére. Azonban a beruházások tervezése és controllingja ennél jóval összetettebb folyamat. Javaslatunkban ezt a folyamatot mutatjuk be. A beruházás tervezés öt fő egymást követő lépésből áll: 

Az önkormányzati városfejlesztési célok meghatározása;




Pénzügyi és szakmai kulcsmutatók definiálása és célértékeinek meghatározása;



A beruházások megtervezése;



Megvalósítandó beruházások kiválasztása;



Megvalósítás nyomon követése.

2.3.1.1.

16/31

Az önkormányzati városfejlesztési célok meghatározása

Az városfejlesztési célok meghatározása rendszerint megtörténik az Integrált Városfejlesztési Stratégiában (IVS). A problémát az jelenti, hogy ezek ritkán kerülnek realizálásra a többéves tervekben, illetve az éves költségvetési tervben. Ahhoz, hogy az IVS-ben megfogalmazott célok elérhetőek legyenek a rövidebb távú tervekben, meg kell valósítani az akció tervezést, illetve az akciókhoz kapcsolódó pénzügyi tételeknek meg kell jelenniük a költségvetésben. 2.3.1.2. Pénzügyi és szakmai kulcsmutatók definiálása és célértékeinek meghatározása 

Elvárások megfogalmazása a beruházások, fejlesztések (projektek) megtérülésével szemben (stratégiából levezetett pénzügyi-megtérülési és szakmai elvárások)



Beruházás értékelési szakmai mutatók kiválasztása Az egyes területek stratégiájából levezetett szakmai jellegű mutatók (például: útfelújítással érintett lakosok száma, stb.) kiválasztása, amelyek lehetővé teszik adott területen belül a beruházások összehasonlítását.



A kiválasztott mutatók elvárt értékének meghatározása

2.3.1.3. 

A beruházások megtervezése

Beruházások előszűrése A kötelezően végrehajtandó és a döntési lehetőséget tartalmazó beruházások szétválasztása. Az önkormányzat estében a kötelezően végrehajtandó beruházások közé tarozik az EU finanszírozásból megoldható projektek, mivel ezek a finanszírozási konstrukció miatt előnyt élveznek a többi projekttel szembe.



Beruházások pénzügyi hatásának tervezése A beruházások pénzügyi hatásainak, megtérülésének megtervezése részben fejlettnek mondható, mivel a pályázatokban az ilyen kalkulációkat megkövetelik. Másik oldalon viszont az új eszköz, ingatlan, stb. üzemeltetési kiadásait ritkán tervezik meg a valóságnak megfelelően. Ehhez szintén segítséget nyújt a Stratégiai Modell a 3. fejezetben.



Beruházások szakmai hatásának tervezése A beruházások szakmai paraméterekre való hatásainak megtervezése

2.3.1.4. 

Megvalósítandó beruházások kiválasztása

Beruházások rangsorolása A döntést igénylő beruházások pénzügyi és szakmai mutatók alapján való sorba állítása. A beruházások eltérő tulajdonságokkal és szakmai paraméterekkel rendelkeznek, amelyek jelentősen befolyásolják az összehasoníthatóságukat. Ezeket egyénileg kell kialakítani a beruházási portfólió ismeretében.




17/31

Beruházások kiválasztása A rangsorolt beruházások beruházási kerettel és finanszírozási forrásokkal való öszszevetése, a megvalósítandó beruházások kiválasztása

2.3.2. Energiatervezés Jelenlegi intézményi energiatervezési gyakorlat a következőképpen néz ki a Pesterzsébeti Önkormányzatnál. Az ONIGESZ energetikusa az elmúlt év terv és tényadatai alapján megtervezi az energia mennyiségeket. Az energia mennyiségek és az energia árak becsült értéke alapján megtervezésre kerül intézményenként az adott évre vonatkozó energia kiadása. Azonban ezek a tervek nem érvényesíthetőek, mivel az eredeti előirányzatban szereplő bevételek sem biztosítják a reális kiadások alapját. Javasoljuk, hogy a lehető legpontosabb kalkulációt végezzék el az energia tervezés során és ezek kerüljenek bele a költségvetési rendeletbe. A kalkulációt csak abban az esetben javasoljuk módosítani, ha olyan energiatakarékossági intézkedések kerülnek bevezetésre (pl.: nyílászárók cseréje, vagy fűtéskorszerűsítés), ami ezt indokolja. A javaslat hatására az a különbség, ami eddig a terv és teljesítési adatok között jelentkezett be fog épülni a költségvetési hiányba. Ez a hiány a jelenlegi módszertan alapján is realizálódik, annyi különbséggel, hogy a teljesítés során fog csak előkerülni, rontva a kötelezettségvállalások tervezhetőségét. 2.3.3. Terembérlet díjbevételének tervezése Az intézmények terembérleti bevételeiket jelenleg egyesével önállóan tervezik, az önköltségszámítási szabályzat alapján, amit szintén külön-külön határoznak meg. Ennek eredményeként az intézmények terembérleti díjaik eltérnek egymástól, illetve egyáltalán nem veszik figyelembe a piaci viszonyokat. Az önköltség-számítási szabályzat rendszerint a változó költségeket veszi figyelembe, de nem számol az értékcsökkenéssel vagy másik oldalról közelítve nem kalkulál az esetleges használatból vagy rongálásból származó hibák javítási költségével. Javasoljuk az önköltség-számítási szabályzatokkal kapcsolatosan egy központi módszertan kidolgozását, hogy a valódi önköltséget ki lehessen számolni. 2.3.4. A felújítás tervezésének fejlesztése A felújítás tervezési folyamat eredményeként egy lista áll elő, ami tartalmazza a felújítási tételeket, illetve azok kiadás vonzatát. Jelenleg ez a lista nem priorizált, vagyis ha változás történik év közben – például valamelyik felújítási tétel kevesebb kiadással járt, mint azt eredetileg tervezték és megmarad forrás, vagy csökkenteni kell a felújítási keret – a lista alapján nem állapítható meg, hogy melyik lesz a következő tétel, amelyik felkerül a végrehajtandó tételek közé, vagy melyik lesz, amelyik lekerül róla. Ez a tény nagyban megnehezíti a tervezhetőséget, illetve minden egyes változás esetén újabb és újabb vitát generál a döntéshozók körében. Javaslatunk szerint a tervezési időszakban egy olyan szakmai alapon priorizált listának kell előállnia, amely lehetővé teszi az évközi változások gyors és rugalmas kezelését és növeli a terület tervezhetőségét. 2.3.4.1.

Felújítás tervezés jelenlegi folyamata

A felújítások tervezése jelenleg az alábbi lépések mentén történik az Önkormányzatnál.


18/31

1. Az igények összegyűjtése Az intézmények és a Hivatal szervezeti egységei megfogalmazzák felújítási igényeiket. Az érték meghatározása két módon történhet: -

Az intézmények hibalistát nyújtanak be és a Hivatal műszaki szakemberi állapítják meg a várható kiadások mértékét.

-

A felújítási igényre vonatkozó intézményi becslés.

Az igény benyújtója (intézmény) priorizálja az igényeit. 2. Az igények és a lehetőségek összehangolása A Városfejlesztési és fenntartási osztály összeállítja az önkormányzat szintű összesített listát, aminek az elemi értékkel szerepelnek, de prioritás nincs meghatározva (az intézményi prioritások itt már nem szerepelnek). A szakmai és politikai egyeztetés során kialakul a szűkített lista, ami tartalmazza a lehetőségekbe beleférő feladatok listáját. Ez a lista kerül a költségvetési rendeletbe. Külön meghatározzák a tervezett felújítási keretet. 3. Költségvetési rendelet A fent meghatározott lista kerül a költségvetési rendeletbe. Bontása: 

Feladat megnevezése;



Intézmény megnevezése;



Feladat megvalósításának értéke (három évre gördülő módon meghatározva a beruházások összevont értéke).

4. Évközi módosítás Ha módosításra kerül sor, a lista ad hoc módon változik. Mivel nincs prioritás meghatározva a listán szereplő, illetve a listán nem szereplő elemek között, ezért bármelyik elem kikerülhet vagy bekerülhet a listára. A tervezett és vis major keret között van átcsoportosítási lehetőség, ha a vis major keret nagyobb ütemben fogy, mint ahogy azt tervezték a listáról felszabaduló keretek ide átcsoportosíthatók. Ha a vis major keret elegendőnek látszik év végéig, akkor kerülhet be új tétel a listára. 2.3.4.2.

Javaslat a priorizált felújítási lista kialakítására

Javasoljuk, hogy a 2. lépésben, amikor a Városfejlesztési és fenntartási osztály összeállítja az önkormányzat szintű összesített listát, ezt olyan formában tegye meg, hogy szerepeljen a listán az összes releváns tétel, illetve az összes tételhez kerüljön hozzárendelésre egy műszaki súlyszám. Ezt a listát természetesen módosíthatja a városvezetés, mivel a műszaki szempontokon kívül más egyéb szempontok is fontosak lehetnek. De fontos, hogy az egyeztetési folyamat végén egy priorizált lista kerüljön a költségvetési rendeletbe. A javaslat hatását szemlélteti az alábbi ábra.


19/31

Ábra: Javaslat a felújítási feladatok priorizálására Jelenlegi lista                         

Felújítási feladat 1 Felújítási feladat 2 Felújítási feladat 3 Felújítási feladat 4 Felújítási feladat 5 Felújítási feladat 6 Felújítási feladat 7 Felújítási feladat 8 Felújítási feladat 9 Felújítási feladat 10 Felújítási feladat 11 Felújítási feladat 12 Felújítási feladat 13 Felújítási feladat 14 Felújítási feladat 15 Felújítási feladat 16 Felújítási feladat 17 Felújítási feladat 18 Felújítási feladat 19 Felújítási feladat 20 Felújítási feladat 21 Felújítási feladat 22 Felújítási feladat 23 Felújítási feladat 24 Felújítási feladat 25

Javasolt lista                          

    

Felújítási feladat 26 Felújítási feladat 27 Felújítási feladat 28 Felújítási feladat 29 Felújítási feladat 30

   

Felújítási feladat 1 Felújítási feladat 2 Felújítási feladat 3 Felújítási feladat 4 Felújítási feladat 5 Felújítási feladat 6 Felújítási feladat 7 Felújítási feladat 8 Felújítási feladat 9 Felújítási feladat 10 Felújítási feladat 11 Felújítási feladat 12 Felújítási feladat 13 Felújítási feladat 14 Felújítási feladat 15 Felújítási feladat 16 Felújítási feladat 17 Felújítási feladat 18 Felújítási feladat 19 Felújítási feladat 20 Felújítási feladat 21 Felújítási feladat 22 Felújítási feladat 23 Felújítási feladat 24 Felújítási feladat 25 Felújítási feladat 26 Felújítási feladat 27 Felújítási feladat 28 Felújítási feladat 29 Felújítási feladat 30

Prioritás 1

Prioritás 2

Prioritás 3

Prioritás 4

Prioritás 5

Prioritás 6

Az ábrán a piros vonal a finanszírozási korlátot mutatja, ami természetesen mindkét esetben megegyezik. A különbség a két módszer között akkor mutatkozik meg, amikor módosításra kerül sor.


20/31

Önkormányzati Működés Modellezése – stratégiai modell

3.

Az önkormányzati gazdálkodás alapja költségvetési rendelet és annak végrehajtása. Azonban a költségvetés tervezés és így a rendelet is csak a következő költségvetési időszakra (évre) vonatkozik, ezért önmagában nem képes az összes, a város működésével kapcsolatos kérdésére választ adni. Ilyenek többek között a város hosszútávú, fenntartható működésével kapcsolatos kérdések: 

Hogyan lehet csökkenti a hiányt és az eladósodottságot?



Mekkora hiány mellett lehet biztosítani a város működőképességét, mi az a kritikus szint ahol már drasztikus beavatkozás van szükség?



Mekkora hitelállomány mellett optimális a város működése?



Hogyan tartható fent hosszú távon is a város működése?



Milyen hatékonyságjavító vagy akár strukturális változásokra van szükség, ahhoz hogy a kitűzött hiány és eladósodottsági cél elérhető legyen?



Ezek az intézkedések milyen további, nem pénzügyi hatással lehetnek az önkormányzat és a város működésére?

Ezeknek a kérdéseknek a megválaszolása túlmutat az éves kerettervezésen, a válaszokhoz stratégiai időtávon kell gondolkodni. A következő fejezetekben ehhez a stratégiai gondolkodáshoz javasolunk egy módszertant, ami megkönnyíti a gazdálkodással kapcsolatos jövőbelátást. Egy olyan - egyszerű informatikai eszközben megvalósítható - táblázatos formában leképezhető eszköz kidolgozását javasoljuk, amely képes modellszerűen bemutatni a Pesterzsébeti Önkormányzat működését, a jelenlegi felépítésnek megfelelően évekre előre, illetve képes modellezni a működést hatékonyságjavító vagy strukturális változások mellett is.

3.1.

Az Önkormányzati Stratégiai Modell célja

A stratégiai modell fő céljai a következők: 

a jövőbeni állapot becslése a jelenlegi információk alapján;



az Önkormányzat finanszírozási helyzetének értékelése;



a mozgástér azonosítása;



módosított finanszírozási pálya megtervezése és a szükséges intézkedések meghatározása.

3.2.

A modell felépítése

Hosszú távon, csakúgy, mint az érves költségvetés esetén, az elődleges cél a finanszírozás és a kiadások egyensúlyban tartása. Az alábbi ábra sematikusan mutatja be a finanszírozási források és kiadási tételek főbb csoportjait. Ezeket azért tartjuk fontosnak szétválasztani, mert az egyes blokkok különböző tulajdonságokat mutatnak, eltérő paraméterekkel rendelkeznek különböző dimenziók mentén, amelyeket a tervezés során is figyelembe kell venni.


21/31

Ábra: Kiadások és bevételek egyensúlya

Kiadások összesen

Bevételek összesen

Kamatkiadások

Hitelfelvétel

Szakterület n Szakterület 1 Intézmény n

Felhalmozási kiadások

Működési kiadások

EGYENLEG

Intézmény 1

Felhalmozási bevételek Vagyonértékesítés

Működési bevételek Mutatószámok

Díjtételek

Költségvetési támogatás Költségokozók

Fajlagosok Mutatószámok

Normatíva

Ahhoz, hogy a finanszírozási források és kiadási tételek főbb csoportjainak megtervezhetőek legyenek, szakítani kell a bázisszemlélettel – ami az éves költségvetés tervezés esetén még jelentős hiba nélkül alkalmazható –, mivel ez hosszú távon kezelhetetlen torzításokat okozhat.

3.3.

A stratégia modell működése

A stratégia modell a lehető legtöbb kiadási és bevételi tétel esetében szakít a bázis szemlélettel. Helyette olyan a kiadás vagy bevétel mértéket meghatározó naturáliák azonítására törekszik, melyek segítségével, illetve az ezekre vonatkozó Költségokozók és Fajlagosok segítségével a jelenlegi tapasztalatok alapján a jövő a lehető legnagyobb pontossággal megbecsülhető. 3.3.1. Költségokozók és Fajlagosok A modell működésének bemutatása előtt szükség van néhány új fogalom bevezetésére, amelyek használata elengedhetetlen a modell működése szempontjából 3.3.1.1.

Költségokozók

Szükség van olyan a naturáliák azonosítására, amelyek a kiadások illetve a bevételek jelentős részéért felelősek, ezek nevezzük költségokozónak. Ilyen költségokozó lehet például a munkatársi létszám, vagy oktatási intézmények esetében a tanulócsoportok száma vagy a diákok száma. A költségokozó jellemzője, hogy minél nagyobb a számossága, annál nagyobb költséget / kiadást vonz, vagyis minél több diák jár az iskolába annál nagyobb bizonyos diákszám függő kiadások nagysága.


3.3.1.2.

22/31

Fajlagos mutatók

A fajlagos mutatók vagy röviden Fajlagosok, azt mutatják meg, hogy az egy Költségokozóra jutó érték mekkora. Vagyis személyi juttatások estében a Költségokozó lehet a munkatársak létszáma az ehhez kapcsolódó Fajlagos pedig az egy főre jutó átlagos személyi juttatás értéke. Egy másik példa lehet a fénymásolási költségek esetén a Költségokozó tanulócsoportok száma és a Fajlagos az egy tanulócsoport átlagos fénymásolási költsége. Egy Költségokozó több kiadás vagy bevétel csoporthoz is tartozhat, míg a Fajlagosokból rendszerint minden kiadás vagy bevétel csoporthoz egy tartozik. 3.3.1.3.

Példa

A bérek esetén a kiadásokat vezérlő naturália a dolgozók létszáma. A mutató, amit ebben az esetben alkalmazni lehet, az átlagos egy főre jutó bér összege. Költségokozó

Fajlagos

=

Vizsgált kiadási blokk

Önkormányzati dolgozók száma

Egy főre jutó átlagos bér

=

Teljes bérköltség

A fenti példa természetesen tovább finomítható és egyben a kalkuláció pontossága javítható, ha kisebb kiadási blokkokat határozunk meg. Például a teljes bérköltséget szétbontjuk a köztisztviselők, közalkalmazottak és a munka törvénykönyve szerinti alkalmazottak bérére. Ilyenkor természetesen 3 naturáliára és 3 mutatóra is szükségünk van. 3.3.2. A kiadási oldal kalkulációja: Az alábbi ábra sematikusan mutatja be a kiadási oldal kalkulációját. A kiinduló információ minden esetben az az alap naturália, ami a kiadásokkal oksági viszonyban van. A naturáliákkal (Költségokozókkal) kapcsolatos tervek, illetve feltételezések adják az alapját a jövőbeni kiadások kalkulációjának: Létszám tervek

Bér és járulék kiadások

Városfejlesztés

Beruházási kiadások

Kiadások összesen Érték csökkenés szimuláció

Karbantartási, felújítási kiadások

Működési kiadás előre jelzés

Szolgáltatási kiadások, közüzemi kiadások


23/31

3.3.3. Bevételi oldal kalkulációja A bevételi oldal kalkulációja főként a demográfiai adatokra és előrejelzésekre épül, de szükség van például makrogazdasági előrejelzésekre is. Demográfiai előrejelzés

Oktatási normatíva

Bölcsődei férőhelyek becslése

Szociális normatíva

Makrogazdasági előrejelzés és iparpolitika

Iparűzési adóbevételek

Bevételek összesen

Bérleti díjbevételek Ingatlan piaci előrejelzés

Eredmény kalkuláció

Bevétel saját ingatlanok értékesítéséből

Hitelállomány és kamatkiadás

3.3.4. Értékcsökkenési szimuláció A modell fontos tulajdonsága, hogy a kiadási szemlélet mellett megjeleníti a költség szemléletet, ami eddig hiányzott a kerettervezés típusú költségvetési tervezésből. Fontos különbség, hogy a kiadás vagy Cash Flow szemléletű tervezés során a felújításokkal és beruházásokkal kapcsolatos kiadások jelennek meg, míg a modellben alkalmazott szemlélet szerint ezek csak az adott eszköz értékét módosítják, illetve ezen keresztül az eszköz értékcsökkenését. Így az eszközök, ingatlanok normál használatból származó értékcsökkenése kerül bele a modellbe.


Felhalmozási kiadások

24/31

Értékcsökkenés szimuláció

Zöldmezős beruházások Kapacitás bővítő beruházások

Ingatlanok könyvszerint i értéke

Összes maradványérték

Kapacitás pótló beruházások Maradék hasznos élettartam

Élettartam hosszabbító karbantartás

Éves értékcsökkenés

Felhalmozási kiadások összesen

Éves felhalmozási kiadások


Vagyon felélés



Egyensúlyi gazdálkodás



Fejlődő infrastruktúra

3.3.5. Pontosság és modellszerűség Fontos, hogy a modell megőrizze modellszerűségét, mivel célja nem az egyszeri kalkuláció, hanem a folyamatos környezeti változások modellezése. Ezért szükség van a rugalmasságának megőrzésére, ami csak abban az esetben érhető el, ha nem szerepel benne túlságosan sok egymástól független információ. Meg kell találni az egyensúlyt a számítás pontossága és a modell rugalmassága között.


25/31

Új elvek a költségvetés tervezésben – Feladatalapú tervezés

4.

Az önkormányzatok létrehozatalának egyik elsődleges célja a helyi közösség számára a közszolgáltatások megszervezése és nyújtása. Emellett kötelezően ellátandó, vagy önként vállalt közfeladatok nyújtása is részét képezi az önkormányzati működésnek, s ezen keresztül a költségvetésnek. A költségvetési kiadásokat vizsgálva az látható, hogy az önkormányzatok a kiadásaik túlnyomó részét a közszolgáltatások finanszírozására fordítják. A közszolgáltatások esetében az államháztartáson belül működő finanszírozási elemek – normatív finanszírozási technikák, illetve a költségvetésben alkalmazott szakfeladatrend alapján a feladatorientált költségvetés tervezés- és gazdálkodás alapjai megvannak. Azonban a gyakorlatban a tervezés során sok esetben a feladatalapú megközelítés helyett az intézményfinanszírozás kerül előtérbe, s a feladatok tényleges volumene, illetve erőforrásigénye helyett az intézményi működéshez szükséges működési kiadások kerülnek előtérbe. Vannak olyan területek, ahol a normatív finanszírozás rendszere részben elősegíti, hogy a feladatok mennyisége, s az ehhez szükséges erőforrások összerendelése megvalósuljon a tervezés folyamatában. Ez igaz a Hivatal esetében is, az oktatási feladatok megtervezése során a gyermeklétszámot, csoportlétszámot és ehhez szükséges létszámigényeket figyelembe véve történik meg az intézményi költségvetés összeállítása. Ez részben megfelel annak az utóbbi időben egyre inkább megjelenő, s sokak által támogatott törekvésnek, hogy a feladatok alapján készüljön el az önkormányzat, azon belül is az intézmények költségvetési terve, szakítva a bázis szemléletű tervezéssel. A feladat alapú költségvetési gazdálkodás többek között a következő kérdésekre adhat választ: 

Mennyibe kerül az önkormányzatnak az adott kötelezően ellátandó feladat elvégzése?



Mekkora részét fedezi a központi normatív hozzájárulás és mekkora részt kell az önkormányzatnak saját forrásokból kiegészíteni?



Más önkormányzatokkal összehasonlítva mennyire végzi az önkormányzat hatékonyan az adott feladatot?



Mennyibe kerül az önkormányzatnak az önként vállalt feladatok ellátása?

A fenti kérdéseken kívül további kérdések merülnek fel a feladatalapú gondolkodás kapcsán, amelyek segíthetnek a hatékonyabb munkaszervezés kialakításában: 

Az intézményi épület karbantartás és üzemeltetést kisebb költségek mellett biztosítható-e önállóan, vagy ez városi szintű szervezéssel hatékonyabban megoldható?



A pénzügyi, költségvetési és humán adminisztrációs feladatok ellátásának mi a legésszerűbb megoldása, biztosítva a folyamatos működést és gazdálkodást?

4.1.

A feladatalapú tervezés elmélete

4.1.1. Alapelvei A feladatalapú tervezés általánosan elfogatott alapelvei a következők: 1. A feladatok ellátásának több lehetséges formáját is figyelembe veszi. 2. A teljesítmény (output, outcome) definiálására és mérésére ösztönöz. 3. Az ellátandó feladatok felől közelít. 4. Az előző időszak kiadásait nem tekinti kiindulási alapnak.


26/31

4.1.2. A feladatalapú tervezés modellje A feladatalapú tervezés nem csak egy megoldás a tervezés kifinomultabb és áttekinthetőbb végrehajtására, hanem a gazdálkodás javításának egy lehetséges eszköze. A feladatalapú tervezés kulcskérdése, amit minden tervezési időszak során megfogalmaz, hogy mekkora a gazdálkodás létszám- és erőforrás igénye, az adott feladatmennyiség ellátásához mennyi kiadást indokolt hozzárendelni. A modellben a feladatot nem csak szűken vett értelemben vizsgáljuk, hanem tágabb kontextusban vizsgáljuk. A feladat mennyisége mellett számításba vesszük annak a minőségét, az ellátás színvonalát is. Jelentős részt a feladatellátás minősége összefüggésben van a ráfordított erőforrások minőségével, mennyiségével, ezért a feladat alapú tervezés figyelembe veszi, hogy az önkormányzat a közfeladat minőségére vonatkozóan megfogalmaz-e változtatásokat, s lehetőséget biztosít ezen minőségi elvárásokhoz kapcsolódó beavatkozás lefordítására kiadások formájában. A feladatalapú tervezés és –gazdálkodás négy fő lépésből áll:

A feladatalapú tervezés és –gazdálkodás modellje

4. Beavatkozás november - december

1. Tervezés október - február

Irányítási ciklus

Minőség

3. Értékelés A hatékony működést meghatározó tényezők Kiadás

október

2. Mérés augusztusszeptember

Idő

1. Tervezés: A tervezés biztosítja a gazdálkodás kiindulópontját. A tervek határozzák meg a következő időszak gazdálkodási kereteit. A tervezés keretében az önkormányzat a feladatok mentén összeállítja az intézmények, esetenként a szervezeti egységek terveit. A tervezés folyamatát az előző fejezetek részletesen bemutatják. 2. Mérés: Az önkormányzat a következő tervezési ciklus előkészítéseként felméri az előző év során a feladatokhoz kapcsolódó erőforrás-felhasználást, a kapcsolódó kiadásokat, illetve teljesítménymutatókat. A felmérés intézményi szinten zajlik, lefedi a teljes költségvetést, azonban csak azon feladatok esetében kell az információkat részletezni, amelyek esetében értelmezhető a tervezés ezen megközelítése. A mérés részben igazodik az oktatási intézmények működéséhez, illetve a költségvetés tervezés folyamatához, így időben augusztus-szeptember során kell az információgyűjtést elvégezni. 3. Értékelés: Az értékelés keretében kétféle elemzést lehet elvégezni: a. A feladatok mentén elvégzett mérés eredményeit, illetve az előzetesen megállapított tervek értékeit összevetve lehet értékelni az intézmények gazdálkodását, teljesítményét. Következtetéseket lehet levonni arról, hogy mennyire voltak reálisak a tervek, illetve az intézmények egymáshoz képest mennyiben teljesítettek jól. Az értékelés alkalmat ad arra, hogy olyan mutatókat állítson ösz-


27/31

sze a Hivatal, amelyek a kiadáscsoportok, teljesítmények mentén az évek közötti, illetve intézmények közötti összevetéseket lehetővé teszik. A feladatalapú tervezés bevezetésével lehetőség van a bázis alapú tervezési szemlélet mellett a költségvetésben kialakult intézményi különbségek csökkentésére, úgy nevezett normázására. b. Az értékelés keretében meg lehet vizsgálni, hogy a következő időszakra vonatkozó tervezési keretek mellett hogyan alakul a feladatok finanszírozása és kiadásigénye, mennyiben képes az önkormányzat a közfeladatellátást a megadott költségvetési keretek között biztosítani. Az elemzések elkészítése egyben lehetőséget biztosít olyan szakmai előterjesztések megfogalmazásához, ami a költségvetésben mutatkozó feszültségek kezelésére alkalmas, kijelöli a beavatkozás irányait. 4. Beavatkozás: A feladatalapú tervezés attól válik a gazdálkodást támogató funkcióvá, hogy megteremti a lehetőségét a gazdálkodásba való beavatkozásra, ráhatással tud lenni a működésre. Amikor a költségvetési források szűkülnek, míg a feladatok ezzel párhuzamosan nem csökkenek, akkor a költségvetésben megmutatkozó feszültségek igénylik a beavatkozást, a változtatást. A feladatorientált megközelítés lehetőséget ad arra, hogy ne általános megszorítás, hanem célzott, a közfeladatellátás színvonalát is figyelembe vevő javaslatok és döntések szülessenek. A beavatkozáshoz akár több alternatívát is fel tud kínálni, illetve megteremti annak a lehetőségét, hogy a hatások is kimutathatóak legyenek. 4.1.3. Megvalósíthatóság A feladat alapú tervezés erőforrás igényes módszertan, ezért a feladatokat differenciáltan kell kezelni, amikor a módszertan bevezetését tervezzük. Mérlegelni kell a módszertan alkalmazásának a hasznát és a tervezés, illetve a tényleges működés alapján a visszamérésre fordított munkaráfordítás megtérülését, ami jelentkezhet az információk minőségében, illetve a gazdálkodás átláthatóságának és befolyásolhatóságának a javításában: 

Algoritmizálhatóság: A feladat kiadásainak a megtervezése során képlet, vagy öszszefüggés alkalmazhatósága. A feladatnak a számossága, illetve kimenete mennyiben határozható meg.



Jelentőség: A feladat súlya, részaránya a teljes önkormányzat, vagy intézmény kiadásai, vagy bevételei között.

A fenti paraméterek segítségével eldönthetjük, hogy melyek lesznek azok a feladatok, amelyek esetében első körben érdemes bevezetni a módszertant, és melyek azok, amelyeknél a bevezetést majd csak akkor érdemes meglépni, ha már elegendő tapasztalat gyűlt össze az előző időszak gyakorlatából.

4.2.

A feladat alapú tervezés bevezetésének lépései


1

2 Feladatstruktúra meghatározása

Feladat



Eredmény



Feladatstruktúra kialakítása, amelyre a kiadások, illetve a teljesítmények kimutathatók

Pontos és egységes tevékenységstruktúra, mely megfelelő alapot képez a további lépésekhez

3 Erőforrás-felhasználás kimutatása

4 Következő időszaki Erőforrás-felhasználás értékelése

teljesítmények és szükségletek megtervezése

A kiszámított tény  erőforrásfelhasználás értékelése teljesítményre vetítve

A következő időszaki keretfeltételek, változások alapján a teljesítmény megtervezése



Kapacitás-felmérés Excel táblázatos kérdőívvel



A felmért kapacitások (a munkaráfordítás), valamint a kapcsolódó  Az intézményi kiadások felosztása a különbségek feladatokra megjelenítése



A tény kiadásokon és ténykapacitásokon alapuló, tevékenységekre kimutatott ráfordítások





Az erőforrásfelhasználást értékelő mutatószámrendszer és a kiszámított teljesítmény-mutatók





A teljesítményhez a létszám- és infrastruktúra megtervezése A feladatok alapján várt teljesítmények, illetve kapcsolódó erőforrás szükségletek meghatározása

28/31

5 Feladatokhoz kapcsolódó kiadások, illetve intézményi tervek összeállítása 

Az erőforrás szükségletek alapján a kiadások megtervezése



A kiadások korrekciója a tervezési körirat, illetve egyéb tervezési premisszák alapján



Terviteráció



Intézményi szükségletek alapján indokolt terv



A terviterációk alapján összeállított végleges terv

1. lépés: Feladatstruktúra meghatározása A feladatalapú tervezés kialakításakor első lépés a feladatstruktúra összeállítása. A feladatokat a szakterületi vezetők hierarchikus csoportokba rendezve határozzák meg. Mivel a jogszabályi, illetve önkormányzati szabályozás alapján jelentős számú feladat ellátására kötelezettek az intézmények, ezért a feladatok meghatározásánál figyelemmel kell lenni arra, hogy melyek a hangsúlyosabb, nagyobb munkát igénylő feladatok, illetve melyek azok, amelyek mögött a munkaráfordítás éves szinten is csekély. Ez alapján célszerű az alapfeladatellátásra (PM űrlap szerint I. funkciócsoport) 100-150 elemű feladatstruktúrát felállítani. A feladatokat a következő csoportok szerint javasolt meghatározni: 

Irányítási feladatok (10-20 feladat azonosítása): o



Alaptevékenységhez tartozó feladatok (100-150 feladat azonosítása) o



Azok a vezetői feladatok, amelyek a polgármesteri hivatal, illetve az intézményi működés irányításához szükségesek. Ezek tartalmilag lehetnek: tervezés, stratégiaalkotás, vezetői utasítások kiadása és számonkérése, önkormányzati döntés-előkészítés koordinációja, szervezése, munkáltatói jogok gyakorlása, stb. A tervezésben jelentős súlyt képviselő, jogszabályi norma, vagy saját hatáskörben meghozott döntés alapján ellátott feladatok listája. A feladatok esetében a nagyobb súlyú feladatok önálló nevesítése, míg a csekélyebb súlyt képviselő feladatok felsorolása csoportokba rendezve, gyűjtő kategóriákat képezve. Ezek a feladatok a költségvetésben használatos I. funkciócsoportba tartoznak. Ezek tartalmilag lehetnek: általános iskolai oktatás, napközi ellátás, gyermekétkeztetés, egészségügyi alapellátás, fogászati ellátás, oktatás területi igazgatása, stb.

Támogató és kiszolgáló feladatok (20-30 feladat azonosítása) o

Az intézmények működésében jelentős súlyt képvisel a működéshez kapcsolódó támogató, illetve kiszolgáló feladatok ellátása. Ezek a feladatok teremtik meg az alapfeladat-ellátáshoz szükséges infrastrukturális és adminisztratív feltételeket. Ezek a feladatok lehetnek: pénzügyi-számviteli adminisztráció, személyzeti adminisztráció, épületüzemeltetés, őrzés-védelem, iktatás, stb.


29/31

A feladatstruktúra az alapja annak, hogy az erőforrásokat az önkormányzat a feladatok mentén kimutassa, és a költségvetési tervezés folyamatában a felhasználásokat megtervezze. A feladatstruktúra egyben összehasonlítási alapot képez ahhoz, hogy az azonos feladatokat ellátó intézmények egymáshoz képest milyen kiadások mellett biztosítják a működésüket, megkülönböztetve a kapacitásokat, illetve a személyi és dologi kiadásokat. 2. lépés: Erőforrás-felhasználás kimutatása A feladatalapú tervezés akkor hajtható végre, ha rendelkezünk információval arról, hogy mennyi volt a feladatok erőforrásigénye. A feladatok mentén kimutatott erőforrásigény alapján lehetőség van szakmai és gazdálkodási elemzések, értékelések elkészítésére, ami megalapozottabbá és összehasonlíthatóbbá teheti az intézményi feladatellátás kiadásait. Bár az is egy járható út, hogy null bázisú tervezés keretében a tényadatok ismerete nélkül „tiszta lappal” indulva készítsük el a terveket, azonban a tapasztalatok azt mutatják, hogy a bázis időszaki információk olyan támpontot jelentenek, amelynek a hiányában a tervezés megítélése, elfogadása nehézséget jelent. Ezért javasolt a tényhelyzet kimutatása. Az erőforrás-felhasználás felmérése két fő területre bontható: 

Munkaráfordítás azonosítása: Az intézményi létszám munkaráfordításának hozzárendelése a feladatokhoz. A vezetők a beosztottjaikra vonatkozóan felosztják a feladatokra az éves munkaidőalapot. Az egyes feladatokra vonatkozóan emberévben kifejezve (egy emberév 220 nap) meghatározzák, hogy ki mennyit foglalkozott az adott feladattal. Ez alapján látható lesz, hogy az egyes feladatokra mekkora kapacitást fordított az intézmény. A munkaráfordítás képezi az alapját, hogy ez alapján a személyi kiadásokat, illetve azokat az általános dologi kiadásokat a feladatokhoz rendeljük, amelyek esetében pontosan nem mondható meg, hogy mely feladathoz tartoznak (épület rezsi és karbantartási kiadásai, informatikai üzemeltetés, távközlési díjak, takarítás, stb.).



Dologi kiadások feladatokhoz rendelése: Azon dologi kiadások, amelyek esetében meg tudjuk mondani, hogy közvetlenül melyik feladat ellátásához köthetőek, ott a kiadásokat a feladatokhoz rendeljük. Ez azt jelenti a gyakorlatban, hogy minden olyan meghatározó kiadási tételt feladatra könyvelünk, ahol ez az összerendelés megadható (pl. kátyúzás kiadásainak rákönyvelése az úthálózat karbantartása feladatra, vagy a digitális tábla üzemeltetési kiadások hozzárendelése az 1-8 osztályos tanulók nevelése, oktatása feladathoz). Ha a hozzárendelés közvetlenül nem biztosítható, akkor az előző pontban említett munkaráfordítás alapú felosztása javasolt a kiadásoknak.



Támogató és irányítási feladatok felosztása: A kiadások felmérése során célszerű a támogató és irányítási feladatok kiadásait is felosztani az alapfeladatokra, hogy az intézmény teljes működése ezeken a feladatokon legyen kimutatható. Ez persze nem jelenti azt, hogy elveszítenénk a támogató és irányítási feladatokra kimutatott kiadásokra vonatkozó információkat, hanem azt kiegészítve tovább bővítjük a látókörünket. A felosztás történhet munkaráfordítás alapon.



Bevételek hozzárendelése a feladatokhoz: Ahol a jelenlegi finanszírozási információk lehetővé teszik, ott a bevételek hozzáillesztése a feladatokhoz. A normatív finanszírozás, illetve a feladatokra elkülönített költségvetési támogatások esetében ez jól értelmezhető, míg a többi esetben egy arányos felosztás biztosítható. A bevételek hozzárendelése a feladatokhoz lehetőséget biztosít a finanszírozás és a kiadások összevetésére. (Sokan állítják, hogy az általános- és középfokú oktatás, nevelés esetében a gimnáziumok a legjobban finanszírozottak, ott a


30/31

legkisebb a fenntartói kiegészítő támogatás mértéke. Persze erről csak közvetett számítások állnak rendelkezésre.) A munkaráfordítások és kiadások feladatokhoz rendelésével a következő információkhoz jutunk: 

A feladatokra jutó munkaráfordítás értéke intézményi és önkormányzati szinten (alapfeladatok, irányítási feladatok, támogató és kiszolgáló feladatok);



A feladatokra jutó kiadások értéke intézményi és önkormányzati szinten o

Személyi kiadások,

o

Dologi kiadások (ezek bonthatóak további kiadáscsoportokra, mint ingatlan üzemeltetés, informatika, közműdíjak, szakmai anyag, szakmai szolgáltatások, egyéb szolgáltatások, stb.),

o

Felhalmozási és felújítási kiadások;



A feladatokhoz tartozó bevételek és kiadások aránya, esetleges keresztfinanszírozás kimutatása intézményi és önkormányzati szinten;



A műszaki-gazdasági szolgáltatások tényleges önköltsége intézményi szinten;



A feladatok esetében az egy teljesítményegységre vetített munkaráfordítás és kiadás értéke intézményi és önkormányzati szinten.

3. lépés: Erőforrás-felhasználás értékelése A feladatalapú tervezést megelőző fázis a tényleges erőforrás-felhasználás értékelése, azok összevetése az intézmények esetében. Az elemzés és értékelés számos dimenzió mentén valósulhat meg: 

A feladatellátás (teljesítményre vetített) tényleges munka-, illetve létszámigénye;



A feladatellátás (teljesítményre vetített) dologi kiadásai, kiadáscsoportonként a kiadások megoszlása;



A feladatokhoz kapcsolódó bevételek összege, aránya;



A felújítások, fejlesztések, átszervezések révén elérhető kiadás-megtakarítások.

Az elemzés és értékelés biztosítja annak az alapját, hogy az önkormányzat felelős vezetői és döntéshozói olyan módon avatkozzanak be a tervezési folyamat során a költségvetésbe, hogy az ne veszélyeztesse a feladatellátást, valamint a források elosztása takarékosabb és kiegyenlítettebb gazdálkodást eredményezzen. Az intézményvezetők konkrét célelőírásként kapják meg a gazdálkodást, működést érintő megtakarítások, illetve bevétel-növekedés elérését. 4. lépés: Következő időszaki teljesítmények és szükségletek megtervezése A tervezés első fázisában a feladatok mennyiségi és ebből levezetett kapacitás tervezése készül el. A tervezés keretében az intézmények meghatározzák, hogy 

jogszabályi oldalról mennyiben változott a feladatellátás szerkezete,



jogszabályi oldalról mennyiben változott a feladatellátás követelményrendszere,



önkormányzati oldalról mennyiben változott a feladatellátás szerkezete és követelményrendszere,



miként alakul várhatóan a feladatellátás mennyisége.


31/31

Ezen keretek között pedig elvégezhető a munkaráfordítás kalkulációja, ami reális képet ad arról, hogy hol jelentkezik a jelenlegi helyzethez képest létszámigény, illetve létszámfelesleg. Mivel a költségvetési szervek kiadásszerkezetében a személyi kiadások a teljes kiadás 60%át teszik ki, ezért a várható feladatmennyiség alapján szükséges a munkaráfordítás kalkulációja, hogy a forráselosztás reális képet mutasson. A feladatmennyiség nem csak munkaórában, hanem egyéb naturáliában is kimutatható (pl. km, nm, stb.) A feladat alapú munkaráfordítás tervezést követi az előző fázisban az elemzés és értékelés alapján a döntések, s azok hatásainak a beépítése a kalkulációba. Ezek lehetnek szervezési, vagy éppen gazdálkodást érintő döntések. Az így kialakult erőforrás-szükséglet képezi alapját a kiadások és bevételek megtervezésének. 5. lépés: Feladatokhoz kapcsolódó kiadások, illetve intézményi tervek összeállítása A tervezés során előállt keretfeltételek mentén lehet elkészíteni a kiadásokra vonatkozó terveket. Ezek a feltételek a következők: 

Erőforrás-szükséglet terv;



Éves tervezési körirat;



Önkormányzati határozatok;



Finanszírozási keretek (ágazati finanszírozási szabályok és források).

A feltételek ismeretében a feladatokra vonatkozó a kiadások számszerűsítésre kerülnek, s ez alapján a kiadások, a finanszírozási igények és a bevételek szembeállítása megtörténik. Az ekkor kirajzolódó hiányok, többletek átcsoportosítása, illetve a szükséges beavatkozásokra vonatkozó döntések meghozatalát követően elkészülnek a következő tervverziók, amelyek alapján a tervezési időszak végére rendelkezésre állnak az elfogadott intézményi költségvetési tervek. Amennyiben olyan megszorítások, esetlegesen fennmaradó feszültségek maradnak a költségvetésben, amelyeknek a feladat oldali kezelése végül nem történt meg, akkor ezek a területek a későbbiekben is kimutathatóak, s azonosíthatóak lesznek, egy következő tervezési folyamat keretében a korrekcióra lehetőséget adva. A 2008. évi CV. törvény a költségvetési szervek jogállásáról és gazdálkodásáról tartalmazza azt az előírást, hogy a költségvetési szervezeteknek a költségvetés tervezés keretében a feladatellátásukra vonatkozóan megvalósítási tervet, illetve meghatározott költségvetési szerv típusoknak teljesítménytervet is kell készíteniük. A megvalósítási terv, illetve a teljesítmény terv elkészítése alól az önkormányzatok esetében az irányító szerv a következő két évben felmentést adhat. A megvalósítási terv megközelítése, tartalma közel áll a fentiekben bemutatott feladatalapú tervezéshez, annak a költségvetési környezetbe illesztett megoldása. Amennyiben az önkormányzati intézmények számára is kötelező lesz az űrlapok kitöltése, akkor már nem csak gazdálkodási döntés következménye, hanem adminisztratív kötelezettség is a feladatok mentén az intézményi működés megtervezése.

Pesterzsébet Önkormányzat Polgármesteri Hivatalának szervezetfejlesztése és folyamat felülvizsgálata

Recommend Documents