PERSERO

Dwi Ananda F.W. : Pertanggungjawaban Hukum Terhadap.....159

PERTANGGUNGJAWABAN HUKUM TERHADAP KERUGIAN KEUANGAN NEGARA PADA BUMN/PERSERO Dwi Ananda Fajar Wati Pengadilan Negeri Blora E- mail : [email protected]

Abstract : Issues regarding legal accountability to state-owned corporation loss toward state finance have been considered significant concerning the importance of the existence of the state-owned corporation as one of the driving wheel of national development. There are, however, numerous laws and regulations which regulate the state owned corporation. To some communities, these regulations tend to limit the performance of the corporations itself as an independent legal entity, and in turn, the corporation faces difficulties to compete with private corporations. Based on the issue, this thesis aims to evaluate the concept whether the wealth of the state-owned corporation is the wealth of the state; to evaluate whether the loss of state-owned corporation is a state loss; and to evaluate the legal accountability towards the loss and the settlement compensation of the state owned corporation administrators. Based on the research, it is found that to this date, the accountability of the state-owned loss is regulated by multi laws, in which the private law, state administrative law, and criminal law. This fact is based on the vast interpretation of state finance in the State Finance Law, and in turn, the loss in this section is considered as the loss of state’s finance. This finding also shows that the legal accountability of state finance loss in a state owned corporation is regulated in the statutory laws associated with state finance and the regulation of the state owned corporation itself. Moreover, State-Owned Corporation is also regulated in the regulation about corporation and limited company as if it was a private company. Keywords : Responsibility, corporation, loss toward state finance

Abstrak : Isu mengenai akuntabilitas hukum untuk kerugian perusahaan milik negara terhadap keuangan negara telah dianggap signifikan mengenai pentingnya keberadaan perusahaan milik negara sebagai salah satu penggerak roda pembangunan nasional. Namun demikian, banyak undang-undang dan peraturan yang mengatur perusahaan milik negara. Untuk beberapa komunitas, peraturan ini cenderung membatasi kinerja perusahaan itu sendiri sebagai entitas hukum independen, dan pada gilirannya, perusahaan menghadapi kesulitan untuk bersaing dengan perusahaan-perusahaan swasta. Berdasarkan hal tersebut, tesis ini bertujuan untuk mengevaluasi konsep apakah kekayaan perusahaan milik negara adalah kekayaan negara; untuk mengevaluasi apakah hilangnya perusahaan milik negara adalah kerugian negara; dan untuk mengevaluasi pertanggungjawaban hukum terhadap kerugian dan kompensasi penyelesaian BUMN administrator perusahaan. Berdasarkan penelitian, ditemukan bahwa sampai saat ini, akuntabilitas kerugian BUMN diatur oleh undang-undang multi-, di mana hukum privat, hukum administrasi negara, dan hukum pidana. Fakta ini didasarkan pada interpretasi yang luas dari keuangan negara dalam UU Keuangan Negara, dan pada gilirannya, hilangnya bagian ini dianggap sebagai kerugian keuangan negara. Temuan ini juga menunjukkan bahwa akuntabilitas hukum kerugian keuangan negara dalam sebuah perusahaan milik negara diatur dalam undang-undang hukum yang terkait dengan keuangan negara dan peraturan dari perusahaan milik negara itu sendiri. Selain itu, Milik Negara Corporation juga diatur dalam peraturan tentang perusahaan dan perusahaan terbatas seolah-olah itu sebuah perusahaan swasta

Kata kunci : BUMN/Persero, Kerugian Keuangan Negara, Pertanggungjawaban Hukum

160 Badamai Law Journal, Vol. 1, Issues 1, April 2016

(konstitusi ekonomi) Dalam hal ini negara

PENDAHULUAN Pembangunan ekonomi sebagai salah

telah berperan turut serta dalam mencampuri

satu tonggak pencapaian tujuan bernegara

urusan yang menyangkut kepentingan warga.

sebagaimana yang dimaksud dalam alinea ke

Sebagaimana diketahui salah satu tipe negara

4 Pembukan Undang -

yang berbeda dengan negara-negara klasik

Republik

Indonesia

undang Dasar

Tahun

1945,

yang

yaitu negara kesejahteraan modern (welfare

menyatakan : melindungi segenap bangsa

state

Indonesia

darah

bertanggung jawab penuh untuk memenuhi

Indonesia, memajukan kesejahteraan umum,

berbagai kebutuhan dasar social dan ekonomi

mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut

dari setiap warga negar agar mencapai suatu

melaksankan ketertiban dunia berdasarkan

standar hidup yang minimal, merupakan

kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan

antithesis

social, dari masa ke masa selalu menjadi

malam” (Nachtwakerstaat) yang tumbuh dan

fokus utama

agenda

berkembang di abad 18 hingga pertengahan

kebijakan pembangunan pemerintahan, hal ini

abad 19. Hal ini tercermin dalam UUD 1945

tidak

yang menganut tipe negara kesejahteraan

dan

lain

seluruh

tumpah

dalam dalam

disebabkan

perekonomian

suatu

hal

baiknya

bangsa

struktur

menentukan

eksistensi bangsa dan negara dimasa yang akan datang

modern)

dari

yang

konsep

pemerintahannya

“negara

penjaga

modern. Indonesia merupakan negara yang mempunyai konstitusi ekonomi, hal ini

Pola pembangunan ekonomi, yang

terlihat d idalam ketentuan Pasal-pasal UUD

didalamnya mengandung kebijakan / politik

1945 yang mengatur khusus mengenai ke-

ekonomi

pemerintah

waktu

`uangan negara. Dasar hukum yang mengatur

berdirinya

negara

kesatuan

Republik

mengenai keuangan negara diatur secara

mengalami

perubahan

tertulis didalam konstitusi dan berbagai

ssejalan dengan berubahnya pondasi dasar

undang-undang sebagai perpanjangan tangan

negara yaitu konstitusi sebagai hukum dasar

konstitusi, hal ini didasari mengingat penting-

pelaksanaan

dan

nya keuangan negara dan peran negara

menyangkut

sebagai penjamin kesejahteraan rakyatnya.

perekonomian negara. Hal ini perlu dipahami

Namun demikian, didalam ketentuan UUD

bahwa sebagaimana yang diutarakan oleh

1945 tidak dijelaskan secara tegas apa yang

Jimly

Indonesia

dimaksud dengan keuangan negara namun

merupakan salah satu negara yang meletakkan

demikian UUD 1945 menunjuk kepada

hukum dasar ekonominya dalam konstitusi

Undang-Undang

Indonesia

bernegara

selalu

dari

pelaksanaan termasuk

Asshidiqie,

kurun

berbangsa

yang

negara

untuk

memperjelas

dan


mempertegas posisi dan kedudukan keuangan

dicapai

negara termasuk ruang lingkup, pengelolaan

Sehubungan

dan pertanggungjawabannya yakni Undang-

diselenggarakan untuk kepentingan umum

Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang

maka rakyat dibebani biaya penyelenggara

Keuangan Negara (selanjutnya disebut UU

secara tidak langsung, misalnya seperti pajak,

Keuangan Negara). Selain itu terdapat pula

bea, dan cukai, retrebusi dan iuran. Dengan

Undang-Undang Nomor

mengalirnya pembayaran iuran ke kas negara

1

Tahun 2004

diperlukan

yang

tugas


penyelenggaraan tugas-tugasnya. Berdasarkan

Pemeriksaan Pengelolaan dan Pertanggung-

pertimbangan ini maka dalam pembahasan

jawaban Keuangan Negara yang mendukung

tentang keuangan negara tidak bisa tidak kita

ketentuan-ketentuan

harus

Undang-Undang Keuangan Negara tersebut. Undang-Undang

negara,

bagi

tujuan

pemerintah yang akan dilihat dari sudut

Negara

hukum tata negara. Hubungan antara fungsi

memberikan pengertian yang tegas mengenai

negara dan keuangan negara bukanlah hal

apa yang dimaksud dengan keuangan negara

yang baru, tetapi telah dikebangkan oleh

serta ruang lingkup apa saja yang termasuk

peletak dasar keuangan negara dan juga

dalam pengertian keuangan negara. Ruang

peletak dasar ekonomi liberalisme, yakni

lingkup keuangan negara menjadi sangat luas

sarjana besar Inggris Adam Smith dalam

tidak hanya terbatas kepada APBN/APBD

bukunya

namun

yang

pembahasannya diuraikan hubungan antara

dipisahkan pada perusahaan negara/perusaha-

fungsi negara dengan pengeluaran negara

an daerah. Hal inilah kemudian yang menjadi

yang menjadikan hal utama dalam keuangan

permasalahan karena sebagaimana diketahui

negara ketika itu. Menurut beliau bahwa

menurut hukum koorporasi/privat perusahaan

pengeluaran negara didasarkan pada analisis

negara/daerah dalam hal ini Badan Usaha

fungsi negara.

termasuk

pula

Keuangan

memmbicarakan

biaya

yang

maka

dalam

menyediakan

negara

cukup.

tentang Perbendaharaan Negara dan Undang-

yang termuat

dapat

dengan

biaya

kekayaan

Milik Negara (BUMN) maupun Badan Usaha

Wealth

of

Nations.

Meskipun liberalisme

Dalam

Adam Smith

Milik Daerah (BUMD) memiliki kekayaan

banyak ditinggalkan dalam hubungannya

yang terpisah dari pemiliknya, yakni negara

dengan fungsi negara abad ini, pikirannya

cq. pemerintah.

tentang fungsi negara liberal abad XIX

Penyelenggara tugas Negara secara

sampai dengan negara kesejahteraan social

langsung mengakibatkan pengurusan dibidang

atau social welfare mengalami proses dalam

keuangan negara, agar tugas negara berjalan

berbagai tingkat perkembangannya. Pada

lancer sesuai dengan tujuan yang hendak

masa ini tidak ada lagi negara yang tujuannya


atau menjadi negara sebagai fungsi dalam

dilihat dari pencantuman kata “Perseroan

“polisi

tujuannya

Terbatas” pada BUMN berbentuk persero dan

menjadikan negara sebagai fungsi “hakim”

sesuai dengan ketentuan Pasal 11 Undang-

yang memelihara atau memepertahankan

Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan

ketertiban hukum. Dengan kata lain bahwa

Usaha Milik Negara (selanjutnya disebut UU

fungsi negara tidak hanya sebagai fungsi

BUMN), yang menyebutkan bahwa terhadap

“hakim” atau lautan kepentingan sebagaiana

Persero berlaku segala ketentuan dan prinsip-

yang dikemukakan oleh Laski, tidak juga

prinsip yang berlaku bagi perseroan terbatas

hanya

yang

sebagaimana diatur dalam Undang-Undang

dikemukakan Kranenburg dan juga tidak hnya

Nomor 1 Tahun 1995 tentang Perseroan

menata/ memelihara/ mempertahankan tertib

Terbatas.

jaga

malam”

fungsi

masyarakat

yang

perdamaian

yang

seperti

dikemukakan

oleh

Logemenn.

UUPT secara tegas menyebutkan bahwa perseroan terbatas adalah badan hukum.

Berdasarka uraian di atas, maka yang

Pasal 1 angka (1) UUPT mendefenisikan per-

menjadi permasalahan adalah bagaimana ke-

seroan terbatas sebagai badan hukum yang

dudukan kekayaan pada BUMN/Persero? dan

merupakan persekutuan modal, didirikan ber-

bagaimana

dasarkan

pertanggung-jawaban

hukum

perjanjian, melakukan

kegiatan

terhadap kerugian negara dari penggunaan

usaha dengan modal dasar yang seluruhnya

kekayaan pada BUMN/Persero?

terbagi dalam saham dan memenuhi persyaratan yang ditetapkan dalam UndangUndang ini serta peraturan pelaksanaannya.1

PEMBAHASAN Kedudukan Persero

Kekayaan

Pada

BUMN/

perseroan terbatas bersamaan dengan tanggal

 Status hukum kekayaan BUMN/Persero dalam pengelolaan keuangan Negara BUMN yang berbentuk Persero pada dasarnya adalah perusahaan yang berbentuk perseroan terbatas sebagaimana dimaksudkan dalam Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1995 tentang

Perseroan

Status badan hukum tersebut diperoleh oleh

Terbatas

yang

telah

digantikan oleh Undang-Undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas (selanjutnya disebut UUPT). Hal ini dapat

diterbitkannya Keputusan Menteri Hukum dan HAM RI mengenai pengesahan badan hukum Perseroan.2 Sejak diperolehnya status badan hukum tersebut, maka tanggung jawab para pemegang saham berubah menjadi tanggung jawab terbatas pada modal yang disetorkannya pada perseroan. Tanggung jawab

terhadap 1

perikatan-perikatan

yang

UU No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas, Pasal 1 angka (1). 2 UU No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas, Pasal 7 ayat (4).


dilakukan perseroan menjadi tanggung jawab

PT sangat lekat pada BUMN/Persero sehing-

perseroan itu sendiri sebagai badan hukum.

ga ketentuan hukum yang berlaku terhadap

Pada

pandang

PT juga berlaku bagi BUMN/ Persero. Untuk

terhadap PT sebagaimana diuraikan di atas

mengetahui kedudukan kekayaan BUMN/

akan dipergunakan untuk menganalisis status

Persero,

kekayaan yang terpisah pada BUMN Persero

kekayaan BUMN/Persero. Sumber kekayaan

untuk menentukan status kepemilikan kekaya-

BUMN/Persero terbagi dalam 2 golongan,

an BUMN Persero. Karena sebagaimana

yaitu pendanaan yang disebut dengan penyer-

diketahui bentuk badan usaha PT dipilih

taan modal negara, yang berbentuk saham-

dengan alasan, karakter ini menarik sebab

saham yang masuk dalam kekayaan Persero

mempunyai kekayaan terpisah (separate legal

dan penyertaan negara berupa pendanaan

entity) dan modal yang terbagi atas saham-

yang bersumber dari anggaran pelaksanaan

saham (shares). Pada karakter pertama,

PSO (Public Service Obligation) yang tidak

kekayaan terpisah atau separate legal entity,

masuk dalam kekayaan Persero.

penting

prinsipnya

diadopsi

untuk

cara

harus

melihat

kepada

sumber

menghilangkan

Kekayaan yang dipisahkan dari APBN

birokrasi dan rigiditas, yang menjadi problem

yang kemudian dijadikan sebagai modal

pengembangan Perusahaan Negara. Dengan

pendirian

separate legal entity, Persero dapat me-

terdiri dari saham-saham dengan sendirinya

misahkan diri dari pengaruh Negara, dapat

akan

melakukan tindakan hukum dalam lingkup

bukan

hukum privat (privatrechthandeling) atau me-

disebabkan adanya perbedaan kedudukan

lakukan bisnis (bisniszakelijk) tanpa diganggu

negara pada BUMN/ Persero, ketika negara

3

birokrasi.

Terhadap BUMN/Persero, pengelo-

BUMN/Persero

menjadi lagi

kekayaan

kekayaan

ataupun

yang

BUMN/Persero

negara.

Hal

ini

masuk sebagai bagian dari BUMN/Persero, maka

kedudukannya

adalah

sebagai

laannya tunduk kepada ketentuan UU BUMN

shareholder atau setara dengan pemegang

dan UUPT serta Undang-Undang tentang

saham lainnya. Negara cq. pemerintah tidak

Pasar Modal untuk BUMN/Persero terbuka.

lagi sebagai badan hukum publik yang

Hal ini menyebabkan sistem pengelolaan dan

memegang kuasa penyelenggara-an negara

pertanggungjawabannya berbeda dengan sis-

tapi sebagai badan hukum privat yang tunduk

tem pertanggungjawaban APBN/APBD mes-

kepada ketentuan persero.

kipun terdapat uang negara disana. Karakter

BUMN Persero adalah entitas hukum yang terpisah dari pendirinya yang dalam hal

3

Wuri Andriyani, Kedudukan Persero Dalam Hubungan Dengan Hukum Publik dan Hukum Privat, www.gagasanhukum.com, diakses 18 April 2011.

ini adalah Negara cq. Pemerintah. Sebagai badan hukum yang mandiri dan terpisah,


maka tindakan-tindakan yang dilakukan oleh

anggaran ini murni dari APBN dan tetap

BUMN Persero, demikian pula tanggung-

dipandang sebagai bagian dari APBN yang

jawab atas tindakan tersebut merupakan

pengelolaan

tindakan dan tanggungjawab BUMN Persero

mengikuti sistem pertanggungjawaban ke-

itu sendiri, bukan merupakan tindakan Negara

uangan negara. Perlu dijelaskan sebelumnya,

atau

dengan

yang dimaksud PSO adalah kewajiban pe-

kepemilikan kekayaan dan asetnya. Berarti

layanan umum yang diemban oleh BUMN/

sejak status BUMN Persero sebagai badan

Persero sebagai entitas hukum, karena sesuai

hukum

hukum

dengan tujuan berdirinya BUMN/Persero

memperlakukan pemegang saham dan direksi

selain untuk mengejar keuntungan juga

terpisah dari BUMN Persero itu sendiri.

“menyelenggarakan kemanfaatan umum be-

pemerintah.

maka

Begitu

sejak

pula

saat

itu

dan

pertanggungjawabannya

Perusahaan dengan tanggung jawab

rupa penyediaan barang dan/atau jasa yang

terbatas, tidak hanya kepemilikan kekayaan

bermutu tinggi dan memadai bagi pemenuhan

oleh perusahaan saja yang terpisah dengan

hajat hidup orang banyak”, atau dengan kata

uang

yang

lain dalam PSO, BUMN berperan sebagai

juga

wakil pemerintah/negara karena pada hakikat-

tidak

nya yang melaksanakan fungsi pelayanan

yang

dimiliki

oleh

menjalankan

perusahaan

pemegang

saham

orang

melainkan

perusahaan

bertanggung jawab atas utang perusahaan.

umum adalah negara.

Pasal 4 ayat (1) Undang-undang nomor 19

Berdasar pengaturan ini maka terdapat

Tahun 2003 tentang BUMN menyatakan

dua macam penggunaan “penyertaan modal

bahwa modal BUMN berasal dari kekayaan

negara”.

negara yang dipisahkan. Penjelasan Pasal 4

pemerintah untuk mendirikan perusahaan, dan

ayat (1) jelas menyebutkan makna dan tujuan

kedua “Penyertaan Modal Negara” yang

pemisahan kekayaan negara tersebut dengan

disebut hanya dengan “penyertaan” saja.

menyebutkan bahwa yang dimaksud dengan

Karena terkait APBN maka semua penyertaan

dipisahkan adalah memisahkan kekayaan

ini harus digunakan Peraturan Pemerintah

negara dari Anggaran Pendapatan dan Belanja

(PP), sedangkan untuk penyertaan yang

Negara untuk dijadikan penyertaan modal

berasal dari kapitalisme cadangan dan sumber

Negara

BUMN untuk selanjutnya

lainnya, dilakukan dengan RUPS dan oleh

pembinaan dan pengelolaannya tidak lagi

menteri negara BUMN. Sumber-sumber lain

didasarka pada sistem

yaitu keuntungan revaluasi asset dan agio

pada

Sedangkan

anggaran

yang

Pertama,

yang

digunakan

terkait

saham. Penjelasan Pasal 4 ayat (5) UU

dengan PSO tetap tunduk kepada ketentuan

BUMN menegaskan bahwa apabila sumber-

Undang-Undang Keuangan Negara karena

sumber dana ini akan dijadikan penyertaan,


tidak perlu dilakukan dengan Peraturan

tunduk sepenuhnya kepada rezim hukum

Pemerintah, sebab berdasarkan penjelasan

korporasi.

Pasal 4 ayat (2) bahwa sumber dana ini telah

Dengan demikian, kedudukan ke-

terpisah dari APBN. Batasan penggunaan

kayaan BUMN/Persero terkait dengan dua

ekanisme APBN adalah pada penggunaan

aspek hukum yang mengaturnya, yakni

dana tersebut. Apabila kemudian dana-dana

hukum keuangan negara (publik) dan hukum

tersebut diatas tidak dijadikan penyertaan

koorporasi (privat) hal ini dapat dilihat ketika

modal, tetapi murni untuk membiayai proyek-

negara

proyek pemerintah yang dilaksanakan oleh

BUMN/Persero harus ada mekanisme ke-

BUMN, maka pertangungjawabannya adalah

tentuan hukum administrasi yang mengatur-

pertanggung

nya, begitu pula ketika negara cq. pemerintah

jawaban

sesuai

asas-asas

pengelolaan keuangan negara.

menyertakan

modalnya

kepada

ingin mendirikan suatu BUMN/Persero atau

Sehingga apabila menilai kekayaan

ketika negara menyertakan anggaran PSO

BUMN dikaitkan dengan keuangan negara

dalam APBN kemudian memberikan mandat

maka rezim hukum yang dapat diberlakukan

kepada BUMN/Persero untuk melaksanakan-

adalah: a) rezim hukum keuangan negara (UU

nya, tindakan pemerintah masih dalam kuasa

Keuangan Negara) yang mengatur pengelola-

hukum publik (publieke rechthandeling) yang

an kekayaan Negara yang tidak dipisahkan

dilakukan dalam bentuk pernyataan keinginan

APBN/APBD); b) rezim hukum korporasi

(wilsverklaring)

(UU BUMN) yang mengatur pengelolaan

pemerintah. Namun ketika kekayaan yang

kekayaan Negara yang dipisahkan (BUMN);

dipisahkan dari APBN tersebut telah masuk

c) rezim hukum Keuangan Negara hanya

kedalam modal BUMN/Persero yang terdiri

berlaku bagi BUMN sebatas yang terkait

dari saham-saham maka secara otomatis

dengan permodalan dan eksistensi BUMN.

pengelolaannya akan tunduk kepada ke-

Misalnya, di dalam UU BUMN diatur bahwa

tentuan hukum perseroan terbatas dan hal ini

pendirian, penggabungan, peleburan, pengam-

tidak berlaku terhadap anggaran pelaksanaan

bilalihan, perubahan modal, privatisasi, dan

PSO yang tetap merupakan bagian dari

pembubaran

pelaksanaan APBN.

BUMN

ditetapkan

dengan

dalam

bentuk

peraturan

Peraturan Pemerintah, dan bahkan dalam proses-nya

melibatkan

Menteri

Teknis,

Menteri Keuangan, Presiden, dan DPR. Sedangkan tindakan-tindakan opera-sional (di luar permodalan dan eksistensi BUMN),

 Tata cara pengelolaan BUMN/ Persero

kekayaan

Pengelolaan kekayaan BUMN/Persero merupakan

bagian

dari

pengelolaan/

manajemen keseluruhan yang dipegang oleh


organ persero yakni RUPS, direksi dan

Coorporate Governance), terhadap pengelola-

komisaris. Selaku pelaksana ‘day to day’

an kekayaan yang terkait dengan PSO tetap

persero, direksi memegang peranan penting

tunduk

dalam pengelolaan kekayaan persero. Oleh

keuangan negara dan pertanggungjawabannya

karena ‘uang negara’ yang masuk sebagai

tunduk kepada sistem pertanggungjawaban

modal persero telah mengalami transformasi

APBN.

kepada

asas-asas

pengelolaan

dari kekayaan negara menjadi kekayaan persero

maka

dalam

hal

pengelolaan

kekayaan BUMN/Persero kental dengan sifat

 Beberapa pemikiran tentang kerugian BUMN/Persero sebagai kerugian Negara

keperdataannya, yakni konsep kedudukan Kenyataan

negara sebagai pemegang saham, hal ini terkait dengan 3 hal yaitu : Kekayaan Persero dalam separate legal entity, pertanggungjawaban terbatas pada saham, dan hak-hak

terjadi

sekarang

khususnya dalam tindakan penegakan hukum, tidak ada pemisahan yang tegas status negara dalam pengelolaan kekayaan BUMN/Persero. Apakah sebagai penyelenggara pemerintahan

negara sebagai pemegang saham. Oleh sebab itu ada batasan yang tegas dalam pengelolaan kekayaan persero, negara tidak dapat lagi menganggap kekayaan yang disertakannya merupakan ‘miliknya’ namun telah dibatasi oleh prosedur yang bersifat keperdataan sebagaimana tersebut diatas. Hal mengenai pengelolaan kekayaan BUMN/ persero juga telah dinyatakan secara tegas dalam ketentuan : Asas Ultra Vires, Fiduciary Duty, Business Judgement Rule, dan Acquit et

atau sebagai pelaku usaha (investor). Investasi negara pada BUMN/Persero belum diperlakukan sama dengan halnya investasi oleh swasta pada perseroan terbatas. Hal ini berdampak krusial

khususnya

menyangkut

kerugian

negara. Permasalahan ini acapkali membuat takut direksi BUMN/Persero untuk mengambil keputusan dengan alasan apabila kebijakan yang mereka ambil ternyata berdampak merugikan maka mereka akan dihadapkan kepada ancaman tindak pidana korupsi.

de charge. Selain Persero,

yang

kekayaan

terdapat

pula

murni

BUMN/

kekayaan

yang

bersumber dari anggaran PSO atau kewajiban pelayanan umum sebagaimana salah satu fungsi BUMN/Persero maka selain pengelolaan yang mengacu kepada aturan hukum korporasi dan asas-asas yang berlaku pada tata kelola perusahaan yang baik (Good

Oleh karenanya perlu ada pemisahan tegas antara status negara selaku pelaku usaha dengan status negara selaku penyelenggara pemerintah. BUMN selaku badan usaha yang salah satu tujuannya adalah memupuk keuntungan selalu dihadapkan pada resiko kerugian. Negara selaku pemegang saham otomatis mengetahui resiko ini karena salah


satu ciri khas dari perseroan terbatas adalah

seharusnya menggunakan doktrin Business

kemudahan untuk mengetahui resiko akibat

Judgement Rule.5

kegiatan usaha yaitu sebatas dari saham yang

Kerugian negara pada BUMN tidak

dimiliki. Artinya untung atau rugi bisa

bisa dihitung dalam pertransaksi kegiatan

diprediksi

ekonomi/bisnis.

usaha/bisnis, Erman Rajagukguk berpendapat

Ketika untung maka negara selaku pemegang

Pasal 60 ayat (1) Undang-Undang Nomor 1

saham akan diuntungkan namun apabila rugi

Tahun 1995 tentang Perseroan Terbatas telah

maka hal inipun akan ditanggung pemegang

mengatakan bahwa RUPS Tahunan menye-

saham bisa berupa turunnya pendapatan/

tujui

deviden yang diterimanya. Namun perlu

perhitungan tahunan. Dengan demikian, jelas

dicatat negara dalam hal ini bukan selaku

kerugian tidak dihitung dari satu transaksi,

penyelenggara pemerintahan namun sebagai

tetapi dari seluruh transaksi dalam tahun yang

pelaku usaha maka Negara dalam konteks

baru lalu tersebut, bukan tiap semester,

hukum publik tidak dirugikan.

triwulan atau tiap transaksi. Bisa saja satu

menurut

ilmu

laporan

tahunan

dan

pengesahan

Kerugian satu transaksi atau kerugian

transaksi rugi, tetapi transaksi yang lain

dalam badan hukum tersebut tidak dapat

menguntungkan. Sehingga RUPS memutus-

dikategorikan sebagai kerugian keuangan

kan perusahaan mendapat untung. Andaikata

negara karena negara telah berfungsi sebagai

perhitungan transaksi adalah tahun yang lalu

badan hukum privat dan terhadap badan

itu rugi, kerugian itu dapat ditutup dengan

hukum

ketentuan

dana cadangan atau laba tahun lalu yang

Undang-undang Perseroan Terbatas.4 Apabila

belum dibagikan. Dengan demikian, kerugian

ada kerugian yang terjadi di suatu BUMN

bank BUMN Persero tidak otomatis menjadi

Persero,

tersebut

kerugian negara sebagai pemegang saham.

mengakibatkan kerugian negara melainkan

Dan negara sebagai pemegang saham yang

kerugian

merasa

tersebut

belum

tersebut

berlaku

tentu

bisa

juga

kerugian

juga

merupakan

kerugian perusahaan (risiko bisnis) sebagai

dirugikan

oleh

transaksi

yang

dilakukan direksi dapat menggunakan pasal

badan hukum privat. Mengenai pertanggungjawaban atas kerugian perusahaan tersebut 5

4

Badan penelitian Dan Pengembangan & Pendidikan Dan Pelatihan Hukum Dan Peradilan, Makna Uang Negara Dan Kerugian Negara Dalam Putusan Tindak Pidana Korupsi Kaitannya Dengan BUMN/Persero, Penerbit : Puslitbang Hukum Dan Peradilan MARI, 2010, hal. 238.

Black Law Dictionary, yang dimaksud dengan Business Judgment Rule adalah the presumption that in making business decisions not involving direct self-interest or self-dealing, corporate directors act on an informed basis, in good faith and in the honest belief that their actions are in the corporation best interest. The rule shields directors and officer from liability for unprofitable or harmful corporate transaction if the transaction were made in good faith, with due care and within the director’s or officer’s authority.


54 dan pasal 98 Undang-Undang Nomor 1

melawan hukum baik sengaja maupun lalai.

Tahun 1995.6

Kata “kerugian negara yang nyata dan pasti

Lain halnya dengan anggaran BUMN/

jumlahnya…” menunjukan bahwa UU Per-

Persero yang berasal dari sumber-sumber lain

bendaharaan Negara menganut konsep ke-

terkait pelaksanaan PSO yang bisa berupa

rugian negara dalam arti delik materiil.

dana

segar,

proyek-proyek

segar,

Kerugian Negara timbul apabila ter-

proyek-proyek yang dibiayai oleh APBN,

dapat “kekurangan” uang. Uang Negara pada

piutang negara pada BUMN atau Perseroan

saat ini harus sudah ada dan kemudian

Terbatas, dan aset-aset negara lainnya. Pada

berkurang. Tidak diterimanya dividen tidak

tataran inilah pemberlakuan UU Keuangan

mengurangi uang Negara, tetapi mengurangi

Negara, UU Perbendaharaan Negara, Undang-

penerimaan Negara. Berbeda halnya dengan


capital gain. Karena saham-saham yang

Pemeriksaan

Tanggung

ditanamkan adalah modal yang menjadi

Jawab Keuangan Negara dan peraturan

kekayaan Persero. Kerugian Negara dapat

pelaksanaannya

pula

terjadi bila harga saham menurun. Apabila

penerapan Pasal 71 ayat (2) UU BUMN yang

harga saham menurun sampai mengakibatkan

mengatur tentang kewenangan BPK untuk

menurunnya jumlah kekayaan Persero, maka

memeriksa Persero. Negara dalam hal ini

dapat dikatakan Negara sebagai pemegang

dapat

perdata

saham

menderita

maupun pidana apabila Direksi Persero

jumlah

kekayaan

dianggap

kekurangan uang. Jumlah kekayaan dapat

Pengelolaan

telah

dan

mengatur.

melakukan

dana

gugatan

Begitu

baik

mengakibatkan

kerugian

Negara.

diperhitungkan

Lalu

bagaimana

berarti

dengan

Kekurangan telah

pasti.

terjadi

Dengan

kerugian

demikian Negara hanya perlu membuktikan

dalam penggunaan kekayaan BUMN/Persero

bahwa telah terjadi perbuatan melawan

yang ideal dikategorikan sebagai kerugian

hukum atau kelalaian dari Direksi dan atau

negara?

telah

Komisaris. Apabila terbukti telah terjadi

dijelaskan dalam UU Perbendaharaan Negara,

perbuatan melawan hukum atau kelalaian,

pengertian ini mengarah pada kepastian

maka Direksi dan atau Komisaris dapat

hukum, Pasal 1 ayat (22) menyebutkan bahwa

dikenakan sanksi-sanksi berdasar UU Perben-

kerugian Negara/Daerah adalah kekurangan

daharaan Negara, Undang-Undang Keuangan

uang, surat berharga, dan barang, yang nyata

Negara dan Undang-Undang Pemeriksaan

Definisi

bentuk

kerugian.

kerugian

negara

dan pasti jumlahnya akibatnya perbuatan 6

Erman Rajagukguk, www.bisnis.com, diakses pada 18 April 2011.


Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan

kelalaiannya; b) telah melakukan pengurusan

Negara.7

dengan itikad baik dan kehati-hatian untuk

Dengan mengacu kepada pengertian

kepentingan dan sesuai dengan maksud dan

kerugian negara yang hanya disebutkan secara

tujuan

perseroan;

c)

tidak

jelas dan tegas dalam ketentuan Undang-

benturan kepentingan baik langsung maupun

Undang Perbendaharaan Negara tersebut,

tidak langsung atas tindakan pengurusan yang

maka bentuk kerugian negara yang dapat

mengakibatkan

terjadi didalam BUMN/Persero adalah berupa

mengambil tindakan untuk mencegah timbul

berkurangnya kekayaan persero secara signi-

atau berlanjutnya kerugian tersebut.

kerugian;

mempunyai

dan

d)

telah

fikan, sehingga menyebabkan menurunnya

Apabila kerugian telah diuji melalui

nilai saham yang dimiliki oleh negara. Namun

business judgement rule dan dinyatakan lolos,

yang perlu dibatasi adalah kekurangan uang

maka dapat dipastikan bahwa kerugian yang

yang

bukan

timbul tersebut adalah resiko dalam bisnis

kerugian dalam lazimnya transaksi usaha/

yang lazim terjadi. Namun apabila terbukti

bisnis karena kerugian dalam satu tahun

telah ada perbuatan melawan hukum berupa

laporan keuangan hanya berimbas pada

kesengajan maupun kelalaian maka sanksi-

berkurangnya penerimaan negara yang tidak

sanksi berdasar UU Perbendaharaan Negara,

berakibat kerugian negara. Atau kerugian

UU Keuangan Negara dan Undang-Undang

tersebut bukan kerugian dalam artian resiko

Pemeriksaan

bisnis. Sehingga apabila ada kerugian maka

Jawab Keuangan Negara dapat diterapkan

hal ini perlu diuji oleh business judgement

karena ada indikasi penyebab kerugian negara

rule terlebih dahulu tidak langsung secara

yang dikehendaki atau sepatutnya diketahui

serta merta dinyatakan kerugian negara,

oleh pelaku (pengelola BUMN/Persero).

dimaksud

disini

tentunya

Pengelolaan

dan

Tanggung

karena kerugian Persero belum tentu kerugian

Terkait dengan kerugian negara di

negara. Harus ada kriteria resiko bisnis dan

tubuh BUMN dapat pula dihubungkan dengan

kerugian karena kesalahan dan kelalaian.

pelaksanaan PSO (Public Service Obligations

Apabila ada kerugian di BUMN/

atau Kewajiban Pelayanan Umum) karena

Persero maka yang harus pertama kali dinilai

disini Persero berperan mewakili negara

adalah apakah direksi dalam menjalankan

dalam hal pelaksanaan PSO sehingga secara

kewenangannya telah memenuhi Business

otomatis pertanggungjawaban pelaksanaan

Judgement rule (Pasal 97 UU PT): a) kerugi-

PSO tersebut tunduk pada ketentuan hukum

an tersebut bukan karena kesalahan dan

publik. Penugasan khusus terkait PSO ini

7

Wuri Andriyani, Op cit, www.gagasanhukum.com, diakses 18 April 2011.

menyebabkan direksi juga mempunyai peran


ganda sama halnya dengan posisi negara

dan perdata, yaitu : a) mengganti kerugian

dalam BUMN/Persero. Pertama, sebagai

dengan tata cara yang ditentukan BPK; b)

pengemban

terkait

sanksi administratif sesuai peraturan pegawai

Kewajiban Pelayanan Umum atau PSO yang

negeri bagi yang tidak memenuhi kewajiban-

terhadapnya berlaku hukum administrasi.

nya; c) pidana penjara dan atau denda sesuai

Kedua, sebagai instrumen pencari keuntungan

ketentuan pidana yang berlaku bila terjadi

atau sumber pendapatan (income) Negara

penyimpangan kegiatan anggaran.

tugas

pemerintahan

yang berlaku hukum privat/hukum perseroan.

Oleh karena anggaran PSO murni dari

Pertanggungjawaban ganda Direksi

APBN dan bukan termasuk dalam kekayaan

Persero ini terkait pada dua pendanaan/

Persero, maka apabila terdapat kerugian pada

anggaran yang berbeda. Pertama, pendanaan

anggaran yang terkait pelaksanaan PSO,

terkait dengan pelaksanaan Kewajiban Pe-

direksi harus bertanggung jawab secara

layanan Umum atau PSO yang tidak termasuk

hukum publik. Oleh karena itu wajar apabila

kekayaan Persero. Pendanaan ini disebut

penerapan sanksi terhadap direksi dipersama-

penyertaan Negara yang tidak dijadikan

kan dengan sanksi yang dapat dijatuhkan

modal Persero. Untuk itu pertangggung-

kepada bendahara, bukan bendahara atau

jawabannya berlaku mekanisme APBN, yang

pejabat negara lainnya dalam konteks hukum

untuk Persero diatur dalam UU BUMN, UU

publik.

Keuangan

Negara,

UU

Perbendaharaan

Kerugian negara yang mungkin timbul

Negara dan Undang-Undang Pemeriksaan

dari pelaksanaaan PSO diakibatkan oleh

Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan

penyalahgunaan kewenangan oleh direksi.

Negara. Untuk itulah BPK berwenang me-

Penyalahgunaan wewenang dalam pelaksana-

lakukan audit keuangan Persero. Kedua,

an PSO ini terkait dengan cacat prosedur

adalah pendanaan yang disebut

dengan

dalam pengadaan barang dan jasa, sehingga

penyertaan modal Negara, yang berbentuk

kerugian negara pada BUMN/Persero dapat

saham-saham yang masuk dalam kekayaan

dikelompokan dalam 2 kategori, yaitu : 1)

Persero.

Kerugian yang disebabkan karena pengguna-

Dalam kedudukannya sebagai peng-

an kekayaan BUMN/Persero; 2) Kerugian

guna anggaran PSO, Direksi Persero harus

yang disebabkan penggunaan anggaran terkait

bertanggung jawab menurut hukum publik/

pelaksanaan PSO.

hukum administrasi/hukum keuangan negara.

Kerugian yang disebabkan pengguna-

Sanksi-sanksi pelanggaran Direksi Persero

an kekayaan BUMN/Persero, dicirikan: a)

dalam

pengguna

bukan kerugiaan yang disebabkan oleh resiko

anggaran adalah sanksi pidana, administratif

bisnis; b) kerugian harus nyata, pasti dan

kedudukannya

sebagai


signifikan mengurangi kekayaan Persero; c)

yaitu direksi sebagai penanggungjawab ang-

telah diuji dengan kriteria sebagaimana yang

garan pelaksanaan PSO yang diserahkan pada

ditetapkan dalam Business Judgement rule; d)

Persero, dan direksi sebagai pengurus yang

kerugian disebabkan oleh perbuatan melawan

bertanggung jawab atas manajemen Persero.

hukum baik sengaja maupun lalai.

Sebagai penaggung jawab manajerial

Sedangkan kriteria kerugian negara

persero, pertanggungjawaban direksi terkait

akibat penggunaan anggaran pelaksanaan

pengurusan persero tergambar dalam laporan

PSO adalah: a) kerugian harus nyata dan pasti

tahunan dalam Rapat Umum Pemegang

mengurangi anggaran PSO; b) kerugian

Saham (RUPS) Tahunan atau Luar Biasa.

disebabkan oleh perbuatan melawan hukum

Lalu, bagaimana halnya dengan perbuatan

baik sengaja maupun lalai; c) kerugian

hukum yang dilakukan oleh direksi yang

disebabkan oleh perbuatan penyalahgunaan

berakibat merugikan negara telah melalui

wewenang oleh direksi.

tahapan pembebasan dan pelunasan dalam RUPS Tahunan (acguit et de charge) dan

Pertanggungjawaban Hukum Terhadap Kerugian Negara Dari Penggunaan Kekayaan Pada BUMN/ Persero

dalam hal ini Menteri Negara BUMN (sebagai wakil pemerintah) sendiri yang bertindak sebagai RUPS? Apakah adil apabila

 Pertanggungjawaban hukum direksi BUMN/Persero terkait perbuatan melawan hukum yang menimbulkan kerugian Negara Kedudukan negara sebagai pemegang saham

Persero

sejajar

dimintai pertanggungjawaban secara pidana atau disangka korupsi atas tindakannya selaku direksi?

dengan

Sebagaimana telah dijelaskan sebe-

pemegang saham lain. Kedudukan negara

lumnya bahwa acguit et de charge merupakan

sebagai pemegang saham terpisah dan harus

pembebasan dan pelunasan kewajiban per-

dibedakan tegas dengan kedudukan Negara

tanggungjawaban

sebagai pemerintah. Dalam kedudukannya

perdata, artinya apabila terjadi kerugian

sebagai pemegang saham, negara berarti

persero

menyertakan modal dalam bentuk saham-

kewajiban mengganti kerugian yang diderita

saham.

sebagai

oleh persero. Hal ini merupakan ‘harmoni’

pemerintah, negara menyerahkan anggaran

dari kedudukan pemerintah sendiri dalam

tersendiri lepas dari saham-sahamnya, yang

persero adalah sebagai pemegang saham.

harus dikelola Persero untuk melaksanakan

Adalah suatu hal yang mustahil dan tidak adil

PSO. Dengan kedudukan ini, maka Direksi

apabila tindakan atau keputusan yang diambil

Persero juga mempunyai kedudukan ganda,

oleh

Dalam

adalah

direksi yang bersangkutan ‘ujung-ujungnya’

kedudukannya

maka

direksi

direksi

direksi

dengan

dalam

konteks

dibebaskan

persetujuan

dari

RUPS


dialihkan menjadi tanggung jawab publik

diterapkan dalam tindakan direksi, namun

dengan

‘kerugian

sepanjang tidak berkenaan dengan kekayaan

persero’ akibat perbuatan direksi menjadi

BUMN/Persero misalnya dalam hal kasus

‘kerugian negara’, sekalipun terjadi ‘kerugian

suap oleh direksi BUMN/Persero terhadap

negara’ berupa pengurangan kekayaan persero

penyelenggara negara.

memindah

secara

pengertian

signifikan

sehingga

mengurangi

Lain halnya dengan pertanggung-

potensi keuntungan yang diterima oleh negara

jawaban direksi dalam kedudukannya sebagai

maka

harus

penanggungjawab anggaran pelaksanaan PSO

dibebankan kepada direksi tetap melalui

atau direksi berkedudukan sebagai pengguna

prosedur hukum privat atau tunduk kepada

anggaran. Direksi Persero bertanggung jawab

ketentuan UUPT yaitu melalui mekanisme

atas penggunaan anggaran terkait pelaksanaan

RUPS,

yang

PSO yang diserahkan kepadanya. Hanya pada

ditetapkan dalam ketentuan UU Keuangan

tataran inilah dapat diterapkan Pasal 71 ayat

Negara, UU Perbendaharaan Negara ataupun

(2) UU BUMN yang mengatur tentang

ketentuan

berupa

kewenangan BPK untuk memeriksa BUMN

pidana

Persero sesuai dengan ketentuan peraturan

pertanggungjawaban

bukan

melalui

hukum

pengkategori-an

sebagai

yang

prosedur

pidana tindak

korupsi.

perundang-undangan.

Suatu kebijakan yang telah mendapat

Oleh karena pertanggungjawaban ter-

persetujuan dari RUPS meskipun berimbas

hadap anggaran pelaksanaan PSO mengikuti

kepada kerugian tidak bisa dipidana karena

mekanisme pertanggungjawaban APBN maka

hal ini merupakan resiko dalam bisnis.

apabila terjadi ‘kerugian negara’, direksi

Terkecuali

Persero harus bertanggung jawab menurut

dalam

pelaksanaan

kebijakan

tersebut terlihat adanya perbuatan yang

hukum

publik/hukum

melawan hukum yang berakibat kerugian, hal

keuangan negara. Sanksi-sanksi pelanggaran

inilah yang dapat dituntut secara pidana,

direksi persero dalam kedudukannya sebagai

misalnya direksi bersangkutan melakukan

pengguna anggaran adalah sanksi pidana,

penggelapan, pemalsuan data dan laporan

administratif dan perdata, yaitu: a) mengganti

keuangan,

pelanggaran

Undang-Undang

kerugian, dengan tata cara yang ditentukan

Perbankan,

pelanggaran

Undang-Undang

BPK; b) sanksi administratif layaknya yang

Pasar Modal, pelanggaran Undang-Undang

dapat dijatuhkan kepada pegawai negeri bagi

Anti Monopoli, pelanggaran Undang-Undang

yang tidak memenuhi kewajibannya; c)

Anti Pencucian Uang (Money Laundering)

pidana

dan Undang-Undang lainnya yang memiliki

ketentuan pidana yang berlaku bila terjadi

sanksi pidana. Tuntutan korupsi tetap dapat

penyimpangan kegiatan anggaran.

penjara

dan

administrasi/hukum

atau

denda

sesuai


negara hanya dapat menuntut ganti rugi sesuai  Penyelesaian kerugian BUMN/ Persero

negara

pada

dengan mekanisme keperdataan saja yang diatur dalam UUPT. Sedangkan kerugian

Sebagai konsekuensi dari pertang-

yang dipandang sebagai ‘kerugian negara’

gungjawaban pengelolaan keuangan negara,

yang

baik dalam UU Keuangan Negara, UU

(administrasi) adalah kerugian negara yang

Perbendaharaan Negara, maupun Undang-

terkait


penyalahgunaan

Pemeriksaan

dalam pelaksanaan anggaran PSO.

Pengelolaan

dan

Tanggung

tunduk

pada

hukum

perbuatan melawan wewenang

publik

hukum oleh

atau

direksi

Jawab Keuangan Negara, diatur mengenai

Mengacu kepada ketentuan Pasal 22

ketentuan pidana, sanksi administratif, dan

ayat (5) Undang-Undang Pemeriksaan Penge-

ganti

lolaan Dan Tanggung Jawab Keuangan

rugi

pimpinan

yang berlaku bagi

unit

Negara menunjukan bahwa Direksi Persero

organisasi kementerian negara/lembaga yang

yang melakukan pelanggaran hukum atau

terbukti melakukan penyimpangan kebijakan/

melalaikan kewajibannya terkait keuangan

kegiatan yang telah ditetapkan dalam undang-

Negara, baik langsung atau tidak langsung

undang. Hal yang sama juga diberlakukan

yang merugikan keuangan Negara, dapat

terhadap

dalam

dikenai sanksi sesuai ketetapan BPK. Di sisi

menjadi

lain pengaturan ini menegaskan bahwa BPK

melakukan

mempunyai kewenangan memeriksa keuang-

pengurusan tanggung

lembaga

para

serta

menteri/

pimpinan

bendahara

uang/barang jawabnya

yang yang

telah

perbuatan melawan hukum yang berakibat

an semua Persero.

merugikan keuangan negara. Selain itu,

Masuknya ketentuan pengenaan ganti

pengertian seseorang bukan hanya bendahara,

rugi terhadap pengurus/pengelola BUMN/

termasuk

bukan

Persero dalam ketentuan Pasal-Pasal yang

bendahara dan pejabat lain yang bertugas

mengatur mengenai pengenaan ganti rugi

mengelola keuangan negara.

terhadap bendahara menunjukan bahwa pada

pula

pegawai

negeri

Dalam paparan sebelumnya, telah

akhirnya ketentuan atau tata cara penyelesaian

ditegaskan kerugian yang terkait dengan

kerugian negara yang dilakukan oleh BPK

kekayaan murni Persero tidak bisa diselesai-

terhadap

kan dengan mekanisme hukum administrasi.

hukum bahwa penyelesaian kerugian negara

Hal ini telah dibatasi dengan ketentuan

yang diberlakukan terhadap bendahara juga

hukum privat sesuai dengan kedudukan

berlaku terhadap pengelola BUMN/Persero.

bendahara

membawa

implikasi

negara yang sama dengan sebagai pemegang

Pengelola Badan Usaha Milik Negara

saham dalam persero atau dengan kata lain

secara rinci tidak diterangkan dalam peraturan


perundang-undangan, namun dalam Penjelasan Pasal 10 Undang-undang Nomor 15 Tahun

 Kewenangan BPK dalam pemeriksaan BUMN/Persero

2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan

Mengenai kewenangan BPK dalam

menjelaskan bahwa yang dimaksud ”penge-

memeriksa BUMN masih diperdebatkan. Hal

lola” termasuk pegawai perusahaan negara/

ini berawal dari status uang negara yang

daerah dan lembaga atau badan lain. Dengan

berada di tubuh BUMN. Pada suatu perseroan

demikian, dapat diartikan bahwa pihak yang

terbatas, termasuk persero menurut UU

disebut sebagai “pengelola” pada suatu badan

BUMN jo. UUPT jo. Peraturan Pemerintah

usaha milik negara adalah direksi, komisaris,

Nomor 12 Tahun 1998 tentang Persero, Pasal

dan seluruh pegawai yang menjalankan

59 secara tegas mengatakan perhitungan

pengelolaan operasional perusahaan sehari-

tahunan perseroan wajib diserahkan kepada

hari.

akuntan publik untuk diperiksa. Dengan Ketentuan

ganti

rugi

terhadap

demikian,

selain

akuntan

publik,

tidak

pengelola persero yang ditetapkan oleh BPK

berwenang melakukan pemeriksaan terhadap

tersebut

upaya

persero, mengingat status hukum uang dan

pemulihan atau recovery kerugian negara.

status yuridis badan hukum (rechtpersoon-

Meskipun selama ini aturan mengenai tata

recht) persero merupakan murni

cara penyelesaian kerugian negara pada

lingkugan hukum privat. Sehingga dari sudut

BUMN tidak ada peraturannya secara nyata

hukum pemeriksaan yang dilakukan oleh

baik dalam bentuk peraturan perundang-

BPK

undangan

sahamnya sebagian atau seluruhnya dimiliki

sangat

sendiri,

maupun namun

mengenai

berguna

dalam

peraturan setidaknya

penye-lesaian

dari

BPK

ketentuan

kerugian

oleh

terhadap

negara

perseroan

adalah

terbatas

melanggar

dalam

yang

hukum

negara

sekurang-kurangnya bertentang dengan per-

sebagaimana dalam ketentuan UU Keuangan

aturan perundang-undangan yang berlaku

Negara, UU Perbendaharaan Negara dan

dinegara ini.8

Undang-Undang Pemeriksaan Pengelolaan

Berdasarkan Pasal 6 ayat (1) Undang-

dan Tanggung Jawab Keuangan Negara dapat

Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan

diberlakukan terhadap kerugian negara pada

Pemeriksa Keuangan dinyatakan bahwa BPK

BUMN yang terkait dengan pelaksanaan

bertugas

PSO.

tanggung jawab

Dengan

demikian,

tidak

terjadi

kekosongan hukum apabila menghadapi kasus kerugian negara pada BUMN/Persero.

memeriksa

pengelolaan

keuangan

negara

dan yang

dilakukan oleh Pemerintah Pusat, Pemerintah 8

Arifin P. Soeria Atmadja, Keuangan Publik dalam Perspektif Hukum, Teori, Praktik dan Kritik, Edisi Ketiga, Jakarta. Penerbit : Rajawali Pres, 2010, hal. 121.


Daerah, Lembaga Negara lainnya, Bank

tubuh BUMN oleh Akuntan Publik (Kantor

Indonesia, Badan Usaha Milik Negara, Badan

Akuntan Publik/KAP) karena yang mengatur

Layanan Umum, Badan Usaha Milik Daerah,

mengenai pemeriksaan adalah dewan direksi

dan lembaga atau badan lain yang mengelola

yang ditentukan dalam RUPS masing-masing

keuangan negara. Tugas dan kewenangan

perusahaan. Pasal 71 ayat (1) UU BUMN

BPK untuk memeriksa BUMN juga diakui

menyebutkan pemeriksaan laporan keuangan

berdasarkan Pasal 71 ayat (2) UU BUMN.

perusahaan dilakukan oleh auditor eksternal

Terdapat 2 ketentuan Undang-Undang

yang ditetapkan oleh RUPS untuk Persero dan

yang terkait dengan tugas pemeriksaan BPK

Menteri oleh Perum. Pemeriksaan laporan

terhadap BUMN yang mempunyai ruang

keuangan (financial audit) perusahaan di-

lingkup

Undang-Undang

maksudkan untuk memperoleh opini auditor

BUMN jo. UUPT dengan UU Keuangan

atas kewajaran laporan keuangan dan per-

Negara jo. Undang-Undang BPK. Siapakah

hitungan tahunan perusahaan yang bersang-

yang paling berhak memeriksa BUMN?,

kutan. Opini auditor atas laporan keuangan

karena sistem pengelolaan dan tanggung

dan perhitungan dimaksud diperlukan oleh

jawab keuangan BUMN sendiri tentu berbeda

pemegang saham/Menteri antara lain dalam

dengan pengelolaan dan tanggung jawab

rangka pemberian acquit et edcharge Direksi

keuangan pemerintah maka tentunya terdapat

dan Komisaris/Dewan Pengawas perusahaan.

berbeda,

yakni

standar dan prosedur yang berbeda pula

Sejalan dengan UUPT dan Undang-

dengan sistem pertanggungjawaban APBN/

Undang Nomor 8 Tahun 1995 tentang Pasar

APBD.

Modal, pemeriksaan laporan keuangan dan Mengacu kepada UUD 1945 sebagai

landasan konstitusional dan tiga undangundang tersebut diatas secara nyata menegas-

perhitungan

tahunan

Perseroan

Terbatas

dilakukan oleh akuntan publik. Ketentuan

mengenai

kedudukan

kan bahwa BPK mempunyai kewenangan

Kantor Akuntan Publik sebagai auditor

dalam melakukan audit/pemeriksaan terhadap

eksternal telah ditegaskan dalam ketentuan

keuangan negara termasuk di dalamnya

Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004

kekayaan negara

tentang

yang dipisahkan pada

Pemeriksaan

Pengelolaan

dan

BUMN. Sehingga tidak ada alasan bagi

Tanggung Jawab Keuangan Negara, Pasal 3

BUMN untuk menolak audit oleh BPK karena

ayat (2) yang menyatakan dalam hal pemerik-

tidak ada pengecualian oleh Undang-Undang.

saan dilakukan oleh akuntan publik ber-

Namun demikian apabila mengacu

dasarkan ketentuan undang-undang, laporan

kepada ketentun UU BUMN dan UUPT, yang

hasil pemeriksaan hasil pemeriksaan tersebut

mengatur secara tersendiri pemeriksaan di


wajib disampaikan kepada BPK dan di-

catatan: Pertama, meskipun ada mekanisme

publikasikan.

pemeriksaan oleh KAP, BPK tetap turut andil

Beberapa ketentuan tersebut diatas,

dalam

memberikan

opininya

atas

hasil

menunjukan adanya posisi ganda ‘pemerik-

laporan KAP tersebut. Atau dengan kata lain,

saan eksternal’ BUMN yaitu oleh KAP dan

audit yang dilakukan oleh KAP tetap berada

BPK. Pembatasan sebagaimana disebutkan

dibawah

dalam ketentuan Undang-Undang Nomor 15

menurut ketentuan BPK. Akuntan publik

Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan

dilatih tentang standar pemeriksaan maupun

dan Tanggung Jawab Keuangan Negara,

peraturan mengenai keuangan negara dan

merupakan

pelaksanaan

memberikannya sertifikat dan surat ijin bagi

kewenangan BPK sebagai auditor eksternal

yang telah lulus ujian. Kedua, dengan

BUMN, hal ini disebabkan sebagaimana

dipergunakannya hasil general audit yang

amanat

BPK,

dilakukan oleh KAP terhadap BUMN oleh

lembaga ini mempunyai kewenangan yang

BPK dalam melakukan penilaian kewajaran

luas dalam melakukan pemeriksaan terhadap

laporan keuangan suatu BUMN, BPK tidak

pengelolaan dan tanggung jawab keuangan

perlu melakukan audit ulang hanya berupa

BUMN/BUMND. Namun dengan ketentuan

review atas audit KAP.

problema

dalam

Undang-Undang

tentang

pengawasan

BPK

yang

diatur

Pasal 3 ayat (2) Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara telah

PENUTUP Ketentuan

yang

berlaku

terhadap

melegitimasi kedudukan KAP sebagai auditor

kekayaan negara yang dipisahkan adalah

eksternal BUMN selain BPK.

ketentuan hukum publik (hukum administrasi)

Menyikapi

hal

karena

dan hukum privat (hukum perseroan) karena

Undang-Undang BUMN menentukan secara

kekayaan negara yang dipisahkan kemudian

khusus auditor eksternal adalah akuntan

masuk kedalam modal BUMN/Persero secara

publik yang ditunjuk melalui mekanisme

otomatis menjadi kekayaan BUMN/Persero.

RUPS dan dilain pihak Undang-Undang

Aspek hukum administrasi hanya mengatur

BUMN-pun memperbolehkan BPK untuk

tata cara pemisahan kekayaan negara tersebut

memeriksa

dengan

dan pendirian BUMN/Persero, ketika BUMN/

Undang-Undang Pemeriksaan Pengelolaan

Persero telah resmi secara hukum berdiri,

dan Tanggung Jawab Keuangan Negara

kuasa negara terhadap BUMN/Persero tidak

membenarkan posisi akuntan publik sebagai

lagi sebagai badan hukum publik namun

auditor dengan demikian KAP maupun BPK

sebagai subjek hukum perdata biasa, sehingga

berwenang

kedudukan negara dan kekayaannya yang

BUMN,

memeriksa

ini,

oleh

ditunjang

BUMN

dengan


masuk sebagai modal BUMN/Persero tunduk

perseroan, dengan cara perubahan perumusan

kepada hukum privat.

melalui perubahan UU Keuangan Negara.

Sedangkan untuk perbuatan atau tin-

Selama ini penyelesaian ganti kerugian negara

dakan direksi yang mengakibatkan kerugian

yang terjadi dalam BUMN/Persero masih

berkewajiban secara hukum untuk mengganti

belum ada pengaturan secara jelas. Untuk itu

kerugian yang ditimbulkannya, karena baik

disarankan kepada BPK membuat peraturan

konsep hukum administrasi maupun hukum

mengenai tata cara penyelesaian ganti rugi

privat menekankan pemulihan pada kondisi

terhadap pengelola BUMN/Persero setelah

semula. Selain tanggung jawab ganti kerugian

berkonsultasi dengan pemerintah sebagai-

Direksi BUMN/Persero juga mempunyai per-

mana yang diamanatkan Undang-Undang

tanggungjawaban administrasi dan pidana.

Pemeriksaan Pengelolaan Dan Tanggung

Sanksi administrasi dapat diberlakukan ter-

Jawab Keuangan Negara. Sehingga aturan

hadap direksi persero dalam kedudukan

yang dipakai tidak lagi menggunakan aturan

sebagai pengguna anggaran misalnya berupa

yang sama dengan tata cara penyelesaian

pemberhentian dari jabatannya selaku pe-

ganti rugi terhadap bendahara karena sifat

laksana anggaran PSO yang kemungkinan

kekhususan dari BUMN/Persero itu sendiri.

ditindaklanjuti dalam RUPS tentang layak tidaknya direksi persero tersebut mengemban

DAFTAR PUSTAKA

tugas selaku pengelola persero. Dan sanksi

Adya Barata, Atep dan Bambang Trihartanto (2004). Kekuasaan Pengelolaan Keuangan Negara/Daerah : Berdasarkan Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara, Jakarta. Penerbit : PT Elex Media Komputindo.

pidana apabila dalam perbuatan yang dilakukan oleh persero baik dalam kapasitas sebagai penanggung jawab manajerial perusahaan ataupun sebagai pelaksana anggaran PSO mengandung unsur-unsur tindak pidana maka

terhadap

direksi

tidak

menutup

kemungkinan akan diproses menurut ketentuan hukum pidana. Oleh karena perumusan keuangan negara dalam UU Keuangan Negara yang terlalu luas berdampak negatif terhadap penerapan hukum, maka diperlukan sinkronisasi ketentuan-ketentuan tentang kekayaan negara yang dipisahkan dalam ketentuan UU Keuangan Negara dengan ketentuan hukum

A

Dictionary for Accountants (1978), Prentice Hall of India, Fifth Edition, New Delhi.

Agustina, Rosa (2003). Perbuatan Melawan Hukum, Jakarta. Penerbit : Program Pasca Sarjana Fakultas Hukum Universitas Indonesia. Andriyani, Wuri (2008). Kedudukan Persero Dalam Hubungan Dengan Hukum Publik dan Hukum Privat, Surabaya. Penerbit : Program Pascasarjana Universitas Airlangga.


Asshiddiqie, Jimmly (2010). Konstitusi Ekonomi, Jakarta. Penerbit : Kompas.

Hadi, M (1981). Administrasi Keuangan Republik Indonesia, Jakarta. Penerbit : Gaya Baru.

--------------------------(2010). Perkembangan Teori dalam Ilmu Hukum, Jakarta. Penerbit : Rajawali Pers.

Hadjon, Philipus. dan M. Yuridika (1997). Tentang Wewenang, No. 5 & 6 Tahun XII.

Badan penelitian Dan Pengembangan & Pendidikan Dan Pelatihan Hukum Dan Peradilan (2010). Makna Uang Negara Dan Kerugian Negara Dalam Putusan Tindak Pidana Korupsi Kaitannya Dengan BUMN/Persero, Jakarta. Penerbit : Puslitbang Hukum Dan Peradilan MARI.

Harahap, M. Yahya (2009). Hukum Perseroan Terbatas, Jakarta. Penerbit : Sinar Grafika.

Badan Pemeriksa Keuangan RI (1983). Petunjuk Pelaksanaan Tuntutan Perbendaharaan dan Tuntutan Ganti Rugi, Jakarta. Penerbit : Sekretariat Jenderal BPK RI. Badan Pemeriksa Keuangan (2005). Naskah Akademis Rancangan Undangundang Pengganti Undang-undang Nomor 5 Tahun 1973 tentang Badan Pemeriksa Keuangan, Jakarta. Bohari (1990), Hukum Anggaran Negara, Jakarta. Penerbit : Raja Grafindo Persada. Djafar, M. Saidi (2008). Hukum Keuangan Negara, Jakarta. Penerbit : Rajawali Pers. Campbell, Henry (1990). Black, Black’s Law Dictionary, West Publishing. F. Due, John (1968). Goverment Finance, Diterjemahkan oleh : Iskandar Syah, Arief Yanin. Jakarta. Penerbit : Universitas Indonesia. Godhart, C (1972). Garis-Garis Besar Ilmu Keuangan Negara, Terjemahan Ratmoko, Jakarta. Penerbit : Jambatan.

HR, Ridwan (2002). Hukum Administrasi Negara, Jakarta. Penerbit : Raja Grafindo Persada, Jakarta. Ivan, Yulianto (2005). Analisis Langkah dan Strategi Program Reformasi Kepabeanan : Implementasi Fungsi Trade Facilitator dan Industrial Assistance, dalam kajian ekonomi dan keuangan, Volume 9/Nomor 4. Karhi, Nisjar S (1998). Aplikasi Akuntansi Pemerintahan Di Indonesia, Bandung. Penerbit : Mandar Maju. Kelly, David (2002). Business Law, London. Penerbit : Cavendish Publishing Limited. Khairandy, Ridwan (2009). Perseroan Terbatas ; Doktrin, Peraturan perundang-undangan dan Yurisprudensi, Yogyakarta. Penerbit : Total Kreasi Media. Kobusen, Mariette (1991). De Vrijheid Van De Overheid, W.E.J Tjeenk Willink Zwole. Minarno, Nur Basuki (2009). Penyalahgunaan Wewenang Dan Tindak Pidana Korupsi Dalam Pengelolaan Keuangan Daerah. Jakarta. Penerbit : Laksbang Mediatama. Mustofa, Kamal (2010). Dilema Jati Diri Keuangan Negara, Jakarta. Penerbit : Pusdiklatwas BPKP.


Prasetya, Rudhi (1995). Kedudukan Mandiri Perseroan Terbatas, Disertai dengan Ulasan Menurut Undang-Undang Nomor 1 Tahun 1995, Bandung. Penerbit : Citra Aditya Bakti. Purwosutjipto, HMN (1982). Pengertian Pokok Hukum Dagang Indonesia, Jilid 2, Jakarta. Penerbit : Djambatan, Jakarta.

PERSERO

Recommend Documents