PERAN INSTITUSI PENGAWASAN DALAM TATA KELOLA PEMERINTAHAN DAERAH Studi Kasus: Pemeriksaan Inspektorat Daerah Kabupaten Gunungkidul 2007
TESIS Karya tulis sebagai salah satu syarat Untuk memperoleh gelar Magister dari Institut Teknologi Bandung
Oleh
Supriyanto NIM : 24006059
Program Magister Studi Pembangunan Sekolah Arsitektur, Perencanaan, dan Pengembangan Kebijakan
INSTITUT TEKNOLOGI BANDUNG 2008
PERAN INSTITUSI PENGAWASAN DALAM TATA KELOLA PEMERINTAHAN DAERAH Studi Kasus: Pemeriksaan Inspektorat Daerah Kabupaten Gunungkidul 2007
Oleh
Supriyanto NIM : 24006059
Program Studi Pembangunan Institut Teknologi Bandung
Menyetujui, Pembimbing
Tanggal ...... April 2008
(Dr. Ir. Sonny Yuliar)
PERAN INSTITUSI PENGAWASAN DALAM TATA KELOLA PEMERINTAHAN DAERAH Studi Kasus: Pemeriksaan Inspektorat Daerah Kabupaten Gunungkidul 2007 Oleh SUPRIYANTO NIM. 24006059 Tercapainya kinerja lembaga birokrasi yang lebih baik disertai dengan akuntabilitas publik merupakan hal yang penting bagi pembangunan. Upaya untuk mewujudkanya memerlukan proses pengawasan yang didukung dengan institusi pengawasan yang tepat. Sejumlah produk kebijakan telah dihasilkan, seperti Ketetapan MPR No.XI/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari KKN. Produk hukum tersebut menyediakan kerangka legal bagi penguatan institusi pengawasan, baik internal maupun eksternal, baik di tingkat pusat maupun di tingkat daerah. Penelitian ini berfokus pada perubahan institusi pengawasan dengan mengambil studi kasus pelaksanaan kegiatan pemeriksaan reguler tahun 2007 di Kabupaten Gunungkidul. Permasalahan yang dirumuskan adalah: bagaimana perubahan institusi pengawasan membawa implikasi pada kemampuan objek pemeriksaan untuk menerapkan prinsip-prinsip tata kelola pemerintahan yang baik?. Metode penelitian kualitatif dan Aktor-Network-Theory (ANT) digunakan dalam menganalisis data hasil pengamatan pada objek penelitian. Hasil penelitian menunjukkan bahwa kegiatan pemeriksaan dapat menimbulkan pengaruh yang berbeda terhadap kapasitas tata kelola pemerintahan daerah. Secara umum pelaksanaan pemeriksaan telah menstimulasi perkembangan kemampuan pemerintah daerah dalam menerapkan prinsip akuntabilitas publik. Hasil penelitian memperlihatkan bahwa alih pengetahuan dan pembelajaran merupakan hal yang penting untuk meningkatkan kapasitas dalam menegakkan prinsip transparansi dan akuntabilitas publik. Pelaksanaan kegiatan pemeriksaan akan dapat mendorong peningkatan kinerja karena faktor ; (i) kapital sosial yang tinggi pada objek pemeriksaan, (ii) kreativitas dan daya inovasi dari pelaku pengawasan, dan (iii) kemampuan berkomunikasi pelaku pengawasan dalam menjalin interaksi dengan objek pemeriksaan. Secara keseluruhan perubahan yang terjadi pada institusi pengawasan membuka peluang bagi pelaku pengawasan untuk mengembangkan independensi, kreativitas dan kemampuan inovasinya dalam melaksanakan pemeriksaan. Kata kunci : institusi pengawasan, akuntabilitas publik, transparansi, alih pengetahuan dan, pembelajaran.
i
PEDOMAN PENGGUNAAN TESIS Tesis S2 yang tidak dipublikasikan terdaftar dan tersedia di Perpustakaan Institut Teknologi Bandung, dan terbuka untuk umum dengan ketentuan bahwa hak cipta ada pada pengarang dengan mengikuti aturan HaKI yang berlaku di Institut Teknologi Bandung. Referensi kepustakaan diperkenankan dicatat, tetapi pengutipan atau peringkasan hanya dapat dilakukan seizin pengarang dan harus disertai dengan kebiasaan ilmiah untuk menyebutkan sumbernya.
Memperbanyak atau menerbitkan sebagian atau seluruh tesis haruslah seizin Direktur Program Pascasarjana, Institut Teknologi Bandung.
iii
UCAPAN TERIMAKASIH Alhamdulillah, akan terus mengalir tiada henti sebagai rasa syukur kepada Allah SWT atas limpahan rahmad dan hidayah-Nya, sehingga memberi kekuatan, kemudahan dan kemampuan kepada penulis untuk menyelesaikan tesis ini. Penulis
mengucapkan terima kasih kepada BPKSDM-Pusbiktek Departemen
Pekerjaan Umum yang telah memberi beasiswa kepada penulis hingga dapat menempuh pendidikan S2 di Program Studi Pembangunan – ITB. Ucapan terima kasih khusus penulis sampaikan kepada Dr. Ir. Sonny Yuliar atas bimbingan dan petunjuknya. Penulis bersyukur dapat dibimbing oleh beliau yang dengan sabar membimbing, membingunkan namun akhirnya membuka pikiran dan mata hati penulis dalam melihat permasalahan dari sudut pandang yang berbeda. Segala nasehat, bimbingan dan saran yang beliau sampaikan telah memberi kontribusi yang besar dalam penelitian ini. Penulis berterima kasih kepada istriku Asti Purwarini, A.Md dan anakku Athallah Aufa Khalil yang selalu setia menunggu di rumah dengan cinta, do’a dan kesabarannya. Penulis ucapkan terima kasih pula kepada Ayah dan Ibu tercinta, kakak dan adik-adikku serta keluarga besar Ibu Mirati yang senantiasa memanjatkan do’a demi kesuksesan penulis di dalam menempuh pendidikan dan merampungkan tesis ini.. Terima kasih pula kepada semua Dosen yang telah membagi pengetahuannya kepada penulis. Kepada seluruh staf Program Studi Pembangunan penulis sampaikan kekaguman karena telah memberikan pelayanan terbaiknya. Kepada rekan-rekan SP Angk’06, terima kasih atas kebersamaan dan bantuan selama menjalani studi.
Terimakasih juga penulis sampaikan kepada seluruh jajaran
Inspektorat Daerah Kabupaten Gunungkidul yang telah memberikan dukungan moril maupun materiil. Semoga tesis ini dapat bermanfaat bagi peningkatan mutu dan kualitas pengawasan di kemudian hari. Bandung, April 2008 Penulis
iv
DAFTAR ISI ABSTRAK
……………………………………………………………….
i
ABSTRACT
………………………………………………………….…
ii
PEDOMAN PENGGUNAAN THESIS
……………………………….
iii
……………………………………………
iv
…………………………………………………………..
v
UCAPAN TERIMA KASIH DAFTAR ISI
DAFTAR LAMPIRAN
…………………………………………………
vii
……………………………………………………
viii
……………………………………………………….
ix
DAFTAR GAMBAR DAFTAR TABEL
DAFTAR SINGKATAN
…………………………………………………
x
……………………………………………………..
1
…………………………………………………
1
……………………………………………
2
…………..…………………………………
3
I.4 Metodologi Penelitian
……………………………………………
3
I.5 Struktur Tesis
……………………………………………
4
………………………………………
5
II.1 Konsep otonomi
……………………………………….
5
II.2 Makna otonomi
………………………………………….
9
...………………………………………
11
……………………………………………
14
.................................................................
19
Bab I Pendahuluan I.1 Latar Belakang
I.2 Pertanyaan Penelitian I.3 Tujuan Penelitian
Bab II Kerangka Kerja Konseptual
II.3 Tata kelola (governance) II.4 Good governance II.5 Konsep pengawasan
II.6 Pengawasan sebagai bagian dari sistem manajemen II.7 Norma pemeriksaan
................
19
.................................................................
20
II.8 Pendekatan kemanusian dalam pemecahan II.9 Fenomena, struktur fenomena dan perubahan
...................................
20
.............................
26
II.10 Fenomena sosiologis dalam pandangan teori jejaring-aktor
........
27
.............................................
32
….………………………………
33
….………………………………………….
34
II.11 Konsep-konsep analitik dalam ANT II.12 Konsep penelitian kualitatif II.13 Tahapan penelitian
Bab III Deskripsi Objek Penelitian
……….…………………………….
v
38
III.1. Sejarah singkat Kabupaten Gunungkidul
….………………..
38
III.2 Kondisi geografis dan kepadatan penduduk
..............………..
40
III.3 Inspektorat Daerah Kabupaten Gunungkidul
…………………..
42
...............................................................
43
III.4 Deskripsi Intitusional
III.4.1 Institusi pengawasan sebelum perubahan
......................
43
III.4.2 Institusi pengawasan setelah perubahan
......................
45
...............................
54
...........................
59
III.5 Deskripsi sarana dan prasarana pengawasan III.6 Pelaksanaan pemeriksaan di Kecamatan Playen
III.7 Pelaksanaan pemeriksaan di Dinas Pekerjaan Umum Bab IV Analisis
...................
62
……………………………………………………………
64
IV.1 Proses pemeriksaan di Kecamatan Playen
…….…………..
64
IV.1.1 Tata kelola di kecamatan
............................................
64
IV.1.2 Perencanaan pemeriksaan
............................................
66
IV.1.3 Pelaksanaan pemeriksaan
............................................
67
IV.1.4 Perubahan tata kelola di kecamatan IV.1.5 Rangkuman
.....................................
74
....................................................................
76
IV.2 Proses pemeriksaan di Dinas Pekerjaan Umum
.........................
78
IV.2.1 Tata kelola di DPU
............................................
78
IV.2.1 Perencanaan pemeriksaan
............................................
79
IV.2.2 Pelaksanaan pemeriksaan
............................................
79
..........................................
87
....................................................................
90
IV.2.3 Perubahan tata kelola di DPU IV.2.4 Rangkuman
IV.3 Perbandingan proses pemeriksaan di Kecamatan Playen dan Dinas Pekerjaan Umum
.......................................................
91
…………………………………………
97
……………………………………………………
97
…………………………………………………………
99
…………………………………………………..
100
Bab V Kesimpulan dan Saran V.1 Kesimpulan V.2 Saran DAFTAR PUSTAKA
vi
DAFTAR LAMPIRAN Lampiran 1
Hasil Wawancara dengan Bapak Gembong Surasno, SH Inspektur, Inspektorat Daerah Kabupaten Gunungkidul
Lampiran 2
Hasil Wawancara dengan Ibu Nanik SR, SH.,M.Si Kepala Bagian Tata Usaha, Inspektorat Daerah Kabupaten Gunungkidul
Lampiran 3
Hasil Wawancara dengan Ibu Dra. Rumi Hayati Kasubag Evaluasi dan Pelaporan Inspektorat Daerah Kab. Gunungkidul
Lampiran 4
Hasil Wawancara dengan Bpk Hugo D. Indriatmojo, SE ketua tim pemeriksaan DPU
Lampiran 5
Hasil Wawancara dengan Ibu Hasti Yuliani, A.md anggota tim pemeriksaan aspek keuangan DPU
Lampiran 6
Wawancara dengan Bapak Joko Triadmadi, S.Sos Kasubag Umum DPU
Lampiran 7
Wawancara dengan Bapak Fajar Nuryanto pemegang kas DPU
Lampiran 8
Hasil Wawancara dengan Bpk Sadjija ketua tim pemeriksaan Kecamatan Playen
Lampiran 9
Hasil wawancara dengan Bpk Drs. Sudjoko, M.Si Camat Playen
Lampiran 10
Wawancara dengan Bpk. L. Wuryatmo Kasi Tramtib Kecamatan Playen
Lampiran 11
Wawancara dengan Bpk Edi Isnawan pengurus barang Kecamatan Playen
Lampiran 12
Wawancara dengan Bpk Sukasno Mantri Pajak Kecamatan Playen
Lampiran 13
Wawancara dengan Bpk Suwarto pengurus kepegawaian Kecamatan Playen
Lampiran 14
Rekapitulasi Temuan hasil pemeriksaan dari 1995 s/d 2006
vii
DAFTAR GAMBAR Gambar II.1
Hubungan unsur utama dalam pemerintahan
18
Gambar II.2
Tahapan-tahapan dalam penelitian
35
Gambar II.3
Kerangka kerja konseptual
37
Gambar III.1
Pemeriksaan sebelum perubahan
44
Gambar III.2
Pemeriksaan setelah perubahan
46
Gambar III.3
Jejaring pengawasan
54
Gambar III.4
Gedung Kantor Inspektorat Daerah
56
Gambar III.5
Gudang arsip Inspektorat Daerah
56
Gambar III.6
Lemari arsip Inspektorat Daerah
57
Gambar III.7
Komputer PC yang berada pada ruang komputer
57
Inspektorat Daerah Gambar III.8
Mobil dinas yang digunakan sebagai kendaraan
59
operasional pada saat pemeriksaan Gambar III.9
Lokasi Kantor Kecamatan Playen
60
Gambar IV.1
Pola pengawasan
66
Gambar IV.2
Proses pelaksanaan pemeriksaan
67
Gambar IV.3
Contoh bentuk LHP
67
Gambar IV.4
Pemeriksaan keuangan
69
Gambar IV.5
Pemeriksaan keuangan di DPU
80
Gambar IV.6
Sebagian SPJ yang harus diperiksa
81
Gambar IV.7
Pemeriksaan pengelolaan SDM
84
Gambar IV.8
Konfigurasi relasi-relasi sebelum adanya pemeriksaan oleh Inspektorat Daerah Re-konfigurasi dan penguatan relasi-relasi setelah adanya
93
Gambar IV.9
93
pemeriksaan oleh Inspektorat Daerah Gambar IV.10
Konfigurasi relasi-relasi sebelum adanya pemeriksaan oleh
94
Inspektorat Daerah Gambar IV.11
Konfigurasi dan relasi-relasi setelah adanya pemeriksaan oleh Inspektorat Daerah
viii
95
DAFTAR TABEL Tabel II.1
Perbandingan UU No. 5 Tahun 1974, 22 Tahun 1999 dan 32
8
Tahun 2004 Tabel II.2
Sebuah Alternatif melihat Teori Jejaring-Aktor dengan
31
Memetakannya pada Paradigma-paradigma Sosiologi Tabel II.3
Rangkuman konsep-konsep ANT dan kegunaan praktisnya
35
Tabel IV.1
Perubahan tata kelola pemerintahan di kecamatan
76
Tabel IV.2
Perubahan tata kelola pemerintahan di DPU
90
ix
DAFTAR SINGKATAN
SINGKATAN
Nama
Pemakaian pertama kali pada halaman 1
KKN
Korupsi Kolusi dan Nepotisme
Irjen
Inspektorat Jenderal
3
BPKP
Badan Pengawasan Keuangan dan
3
Pembangunan BPK
Badan Pemeriksa Keuangan
3
PAD
Pendapatan Asli Daerah
3
DAU
Dana Alokasi Umum
3
KPK
Komisi Pemberantasan Korupsi
6
ANT
Aktor Network Theory
11
UNDP
United Nations Development Program
18
LAN
Lembaga Administrasi Negara
19
GBHN
Garis Besar Haluan Negara
21
KKP
Kertas Kerja Pemeriksa
38
P2T
Perencanaan Pmeriksaan Tahunan
38
DPU
Dinas Pekerjaan Umum
38
Perda
Peraturan Daerah
39
DIY
Daerah Istimewa Yogyakarta
43
LHP
Laporan Hasil Pemeriksaan
56
CPU
Control Procecsing Unit
58
APBD
Anggaran Penerimaan dan Belajan Daerah
61
PBB
Pajak Bumi dan Bangunan
61
SDM
Sumber Daya Manusia
62
IMB
Ijin Mendirikan Bangunan
64
SPJ
Surat Pertanggungjawaban
70
BKU
Buku Kas Umum
79
x
