PENZIJNÍ SYSTÉM A JEHO REFORMY V ČESKÉ REPUBLICE A VE SVĚTĚ Příspěvek pro časopis Sociální politika 1. ÚVOD Důchodový systém představuje pravděpodobně nejdůležitější součást tzv. společenské smlouvy mezi občany a státem: v důchodu trávíme všichni dlouhé období, v kterém jsme prozatím zcela odkázáni na výplaty důchodů od státu, počet důchodců se stále zvyšuje a výdaje státu na jejich důchody představují největší součást státního rozpočtu. Vzhledem k rozsahu a významu důchodového systému je pochopitelné, že diskuse o přednostech a nedostatcích nejrůznějších důchodových systémů je středem pozornosti. Konkrétní výsledky těchto diskusí však zatím nejsou nijak povzbudivé. Státní penzijní systémy konzumují stále větší část národního produktu ve všech rozvinutých zemích a jejich nepříznivý vliv na míru úspor a na nabídku práce je všeobecně uznávaný. Většina zemí se jen pomalu odhodlává k alespoň částečným reformám, které jsou ovšem politicky velmi nepopulární. Každý z nás přitom odvádí na důchodové "pojištění" více než 40 tisíc korun ročně. Jsou tyto prostředky účelně využívány? Proč by zrovna důchody měly představovat nejvážnější hrozbu krachu státních financí v zemích OECD, jak varovala poslední studie této organizace vydaná v červnu letošního roku, a proč Světová banka považuje problém penzijních systémů za svojí prioritu? 2. RŮZNÉ ZPŮSOBY FINANCOVÁNÍ DŮCHODŮ Hlavním důvodem dnešní komplikované situace je způsob, jakým byly státní důchodové systémy ve většině rozvinutých zemí vybudovány. Prakticky ve všech těchto státech jsou důchody financovány tzv. průběžným způsobem. Průběžný způsob financování důchodů byl postupně zaváděn v 30. letech tohoto století a po druhé světové válce se stal dominantním způsobem financování starobních důchodů. Nastartování průběžného důchodového systému je velmi populární a bezbolestný krok: starší generace dostane důchod jakoby zadarmo a mladší generace zpočátku platí jen velmi nízké příspěvky. Všichni jsou tedy spokojeni. Problémy v průběžném důchodovém systému vznikají až při zpomalení populačního růstu, resp. při prodlužování věku. V takovém případě se systém postupně prodražuje a stává se spíše závažím. Systém průběžného financování lze zjednodušeně vyjádřit následující rovnicí: pr důůcho pot důůchodc přříspěvko á sazba = × prěrěr mzda počoč pracujících kde sazba znamená sazbu důchodového "pojištění", odváděnou všemi pracujícími. Je tedy vidět, že zvyšuje-li se počet důchodců ve srovnání s počtem pracujících, jsou jen omezené možnosti, jak může celý systém zachovat finanční rovnováhu. Buď je nutné neustále posunovat věk, potřebný pro odchod do důchodu, čímž se sníží počet oprávněných pobíratelů
1
důchodů. Alternativně lze snižovat podíl důchodu ke mzdě, což vytváří sociální problémy na straně nízkopříjmových důchodců. Poslední možností je zvyšování příspěvkové sazby, které dále zatíží aktivní populaci a obecně vede k poklesu ekonomické aktivity a tedy i mezd. Ani jedna z těchto variant není příliš populární, všechny se soustřeďují spíše na příznaky než na podstatu problému a ani jednu nelze používat příliš často. Průběžný systém má ještě další nedostatky, jako je například negativní vliv na míru úspor a tedy v dlouhodobém pohledu i pokles ekonomické dynamiky. Existence dominantního průběžného systému financování oslabuje i fungování kapitálového trhu. Vzhledem k prudce se měnící demografické situaci České republiky, stejně jako všech evropských zemí, je proto potřebné najít dlouhodobější a efektivnější řešení. Druhou variantou financování důchodů je tzv. fondový nebo kapitalizovaný způsob. V tomto systému je zodpovědnost za financování starobních důchodů přenesena na jednotlivce. Během své pracovní kariéry si lidé na svůj soukromý účet u některého z penzijních fondů ukládají určitou část mzdy. Po odchodu do důchodu se jim běžným matematicko-pojistným způsobem vypočte starobní důchod. Tento model důchodového pojištění má řadu variant, které umožňují zajistit například požadovanou míru přerozdělování, kdy lidé s nižší mzdou dostávají relativně vyšší důchod, než lidé s nadprůměrnými příjmy. Vzhledem ke krátkozrakosti většiny lidí, především v mladém věku, je tento systém většinou budován jako povinný, tj. lidé jsou povinni ukládat si určitou částku na svůj budoucí důchod. Nevýhodou fondového systému je větší proměnlivost důchodů a jejich závislost na zvolené investiční strategii penzijního fondu. Fondové financování je také zranitelnější nečekanými a prudkými pohyby cenové hladiny. Pro zajištění důstojné úrovně co největší bezpečnosti budoucích důchodů je optimální spojit výhody obou systémů důchodového financování. Řada zemí proto přistoupila k reformě důchodového zabezpečení, která spočívá ve vytvoření tzv. kombinovaného systému důchodového zabezpečení. Jaké vlastnosti a přednosti má tento kombinovaný systém a jaké jsou dosavadní zkušenosti zemí, které ho zavedly? 3. KOMBINOVANÝ TŘÍPILÍŘOVÝ SYSTÉM DŮCHODOVÉHO FINANCOVÁNÍ V kombinovaném systému důchodového zabezpečení se většinou uvažuje o tzv. třípilířovém modelu, kde se vzájemně doplňují tři pilíře. První pilíř, který je financován z daní má většinou formu určité minimální úrovně důchodů. Funkcí tohoto pilíře je přerozdělování příjmů od bohatších k chudším a pojištění minimálního příjmu ve stáří. Díky průběžnému financování z daní umožňuje první pilíř vyplácet důchody i lidem, kteří si nestihli zabezpečit své vlastní prostředky. K tomu, aby celý kombinovaný důchodová systém fungoval uspokojivě je nutné udržet první pilíř na poměrně omezené úrovni, která bude vytvářet motivaci zapojit se do dalších pilířů. Nejvhodnější je stejná výše důchodů,
2
garantovaná prvním pilířem pro všechny důchodce, bez ohledu na výšku jejich příjmů (a tedy i odvodů) během jejich pracovní kariéry. Druhý pilíř tvoří povinné důchodové pojištění, které spravují soukromé a přísně regulované penzijní fondy. Spoření může mít formu individuálních účtů, nebo může být spravováno zaměstnavateli. Tento pilíř má za cíl vytvářet dostatečné prostředky pro vyplácení důchodů a částečně i přerozdělovat prostředky ve prospěch chudších. Fondový způsob financování druhého pilíře vytváří podmínky pro růst úspor a pro lepší fungování kapitálového trhu a urychluje tak celkový ekonomický růst. Důležitá je v toto systému volba mezi otevřením prostoru pro soukromé fondy a ponecháním monopolu pro jediný, státní penzijní fond. na základě mezinárodních zkušeností lze demonstrovat, že soukromé fondy dosahují vyšších výnosů a jsou tedy pro účastníky výhodnější. Jejich nedostatkem jsou naopak vyšší náklady provozování systému, nicméně tento nedostatek je možné omezit tak, aby si soukromé fondy zachovaly svoji výhodnost. Konečně třetí pilíř vychází z dobrovolného důchodového spoření, které může organizovat prakticky jakákoliv finanční instituce s příslušnou licencí. Redistribuční role třetího pilíře je minimální, jeho hlavní funkcí je individuální pojištění a akumulace úspor. Při úspěšném fungování prvních dvou pilířů nevyžaduje třetí pilíř žádnou mimořádnou pozornost ze strany vlády, neboť dostatečná úroveň důchodů pro nižší a střední třídy je zajištěna prvními dvěma pilíři. 4. PENZIJNÍ REFORMY VE SVĚTĚ Demografická situace je velmi podobná ve všech vyspělých státech světa. Někde probíhá "stárnutí" populace rychleji (jako například v Itálii, Německu či Japonsku), někde pomaleji (USA, Velká Británie), ale všude se podíl důchodců vytrvale zvyšuje. Stejnou cestou, jen o něco rychleji, se vydávají země Latinské Ameriky a jihovýchodní Asie. Rychlost, s jakou na demografický vývoj reagují politické reprezentace jednotlivých států, však závisí spíše na rozhodnosti a odvaze politiků než na naléhavosti ekonomických problémů. Pokusíme se zde na omezeném prostoru popsat hlavní prvky důchodové reformy tak rozdílných zemí, jako jsou Švédsko, Švýcarsko, Austrálie a Chile, abychom ilustrovali možné alternativy postupu. Podíváme se také stručně na situaci v zemích na srovnatelném stupni ekonomického a společenského rozvoje: v Polsku a v Maďarsku. Švédsko představuje příklad "mírné reformy v mezích zákona". Podle vládního návrhu by v budoucnosti měla existovat silnější závislost mezi příspěvky na důchody a později vyplácenými důchody, které budou odvozeny z celoživotního výdělku. Příspěvky na důchodové zabezpečení budou ve Švédsku tvořit 18,5% hrubé mzdy, z toho 16,5% půjde na klasický systém průběžného financování a 2% půjdou na individuální důchodový účet. Prostředky na tomto budou investovány do finančních instrumentů. Švédové budou moci odcházet do důchodu již ve věku 61 let, ale výška důchodů již nebude zajištěna zákonem, ale
3
bude záležet na očekávaném věku dožití. Pokud se tedy bude prodlužovat období strávené v důchodu, sníží se vyplácené důchody automaticky. Švýcarsko představuje prakticky jedinou evropskou zemi, která již dnes má třípilířový systém. První pilíř zajišťuje základní důchod, prakticky stejný pro všechny. Tento pilíř je financován příspěvky ve výši 8,4% hrubé mzdy Druhý pilíř tvoří od roku 1985 povinné důchodové pojištění, zprostředkovávané zaměstnavateli. Investované prostředky musí podle zákona být zhodnocovány nejméně o 4% ročně. Pokud je zhodnocení nižší, zaměstnavatel musí rozdíl doplnit ze svého zisku. Pracující odvádějí do druhého pilíře mezi 7 a 15% podle věku (čím starší, tím více). První dva pilíře by měly dohromady zajistit důchod ve výši 60-70% poslední mzdy. Potíže způsobuje spojení zaměstnavatelů a penzijních fondů, především při změnách zaměstnání. Obdobně systém zvýhodňuje vrcholové řídící pracovníky, kteří dostávají vysoké mzdy několik posledních let před odchodem do důchodu. Třetí pilíř využívá nejrůznějších instrumentů dlouhodobých úspor, které jsou ve Švýcarsku daňově zvýhodňovány. Austrálie zahájila v roce 1992 postupný přechod k soukromému systému důchodového zabezpečení. Dnes odvádějí zaměstnanci 4% své mzdy do penzijního fondu a jen pokud jejich mzda přesahuje 80 tisíc australských dolarů mohou se z penzijního systému zcela vyvázat.V roce 2002 skončí přechodné období a všichni zaměstnanci v Austrálii budou odvádět 9% své hrubé mzdy do penzijního fondu, který je bude investovat a později jim bude vyplácet důchod. Zároveň již existuje tzv. základní penzijní plán, který zajišťuje důchodcům, jejichž majetek je nižší než určená mez, minimální příjem. V okamžiku odchodu do důchodu je možné vybrat si celou našetřenou sumu naráz (a dnešní daňový systém to dokonce zvýhodňuje) anebo čerpat pravidelné důchody, tzv. anuitu. Občas se stává, že čerství důchodci si vyberou své úspory, utratí je na několikaleté cestě okolo světa a potom se obrátí na stát a žádají státem garantovaný minimální příjem. Tomuto by se mělo předejít odstraněním daňového zvýhodnění okamžitého výběru. Nejradikálnější a nejznámější reformou prošel chilský důchodový systém. Reforma, zahájená v roce 1981, zcela změnila přístup k důchodovému zabezpečení, dosáhla velkého úspěchu, podpořila ekonomický růst Chile a dnes je příkladem pro reformy v řadě dalších zemí. Zaměstnanci musí povinně odvádět 10% své mzdy do penzijního fondu, který si vybíraji sami, bez vlivu zaměstnavatele. Výhodou tohoto "přenosného" modelu spoření jsou nulové administrativní problémy při změně zaměstnavatele a osobní zodpovědnost zaměstnanců za výběr fondu. Nevýhodou je "přetahování" mezi fondy, které si se vzájemně snaží odlákat klienty a používají k tomu nákladné reklamy. V současnosti existuje v Chile 21 penzijních fondů, které jsou přísně regulovány speciálním kontrolním orgánem s velkými pravomocemi. Chilský penzijní systém dosáhl řady mimořádných úspěchů. Průměrné reálné zhodnocení prostředků uložených u penzijních fondů dosahuje za posledních šestnáct let více
4
přibližně 14% ročně! Při takovém tempu zhodnocení se vložené prostředky zdvojnásobí za pět a půl roku. Celkové úspory, uložené u penzijních fondů, dosahovaly v roce 1994 úrovně 43% hrubého domácího produktu Chile. Míra úspor se v Chile zvýšila z úrovně 9% v roce 1982 na 19% v roce 1989 a až na 25% v devadesátých letech. Privatizace důchodového zabezpečení v Chile přispěla i k mimořádnému rozvoji kapitálového trhu, když fondy dnes vlastní více než 11% všech akcií a skoro 60% všech podnikových dluhopisů obchodovaných na chilské burze. Chilské penzijní fondy mohou dnes investovat maximálně 10% svých prostředků v zahraničí a maximálně 30% do akcií. Přes nesporný úspěch je nutné si uvědomit některé zvláštnosti chilské penzijní reformy. Za prvé, v roce 1981, kdy Chile zahájilo svoji reformu, byla demografická situace v Chile nepoměrně příznivější, než je dnes v řadě evropských zemích. Za druhé, chilská vláda se na reformu pečlivě připravovala a několik let před jejím zahájením dosahovala podstatných přebytků ve státním rozpočtu. Tyto přebytky pak použila na financování obtížného přechodného období. Za třetí, regulace chilských penzijních fondů je velmi přísná a omezuje riziko jejich selhání na minimum. Za čtvrté, administrativní náklady systému jsou poměrně vysoké a dosahují zhruba 1,5% mezd, což je více než desetkrát více než jsou čistě administrativní náklady státních systémů. Konečně, ačkoliv chilský důchodový systém úspěšně funguje již šestnáctý rok, jde stále o systém relativně mladý a nelze s naprostou jistotou tvrdit, že se úspěšně vyrovná s masivním stárnutím populace, které čeká Chile v budoucnosti. Všechny tyto výhrady však nemohou zastřít skutečnost, že chilský penzijní systém dnes funguje velmi dobře a že důchody v Chile rostou nejrychlejším tempem na světě. Zdá se tedy, že reforma svůj účel plní. 5. PENZIJNÍ SYSTÉMY VE STŘEDNÍ EVROPĚ Jaké poučení plyne ze shora uvedených zkušeností pro ekonomiky, které se nacházejí v transformaci? Soustředíme se zde jen na tři země, které v reformách pokročily nejdále: Českou republiku, Polsko a Maďarsko. V první řadě je nutné si uvědomit, že dnešní situace důchodových systémů v těchto zemích je možná ještě kritičtější, než u zemí západní Evropy. Díky předešlým režimům mají všechny transformující se země neobyčejně nízko stanovený věk pro odchod do důchodu a neobyčejně laxní pravidla pro přiznávání předčasných důchodů. (Výjimku zde tvoří Česká republika, kde byla pravidla pro odchod do důchodu zpřísňována, v loňském roce bylo však poprvé zmírněno pravidlo výpočtu důchodu při předčasném odchodu do důchodu.) Výsledkem jsou náklady na důchody, které již dnes dosahují v těchto zemích hodnot stejných nebo vyšších než v rozvinutých státech. V případě, že průměrná doba dožití se bude i ve střední Evropě přibližovat hodnotám na Západě, nemohou dnešní důchodové systémy zajistit důstojné podmínky pro důchodce.
5
Tabulka č. 1: Charakteristika důchodových systémů zemí Visegrádské čtyřky Polsko
Maďarsko
Česká republika
Slovensko
Muži
65
60
60
60
Ženy
60
55
53 - 57
53 - 57
DDR*
12,5%
19,0%
17,5%
14,8%
SDR**
49%
59%
49%
53%
Průměrný důchod***
71%
60%
44%
48%
Příspěvková sazba****
45%
30,5%
26%
27,5%
Výdaje na důchody/ HDP
15,8%
11,5%
9,0%
9,4%
Věk pro odchod do důchodu
Pozn.: Věk pro odchod do důchodu se v současnosti v ČR zvyšuje o 2 měsíčně ročně pro muže a o 4 měsíce ročně pro ženy. * DDR = Podíl populace starší šedesáti let na celkovém počtu obyvatel. ** SDR = Podíl důchodců a ekonomicky činných obyvatel. *** Průměrný důchod = Podíl průměrného důchodu a průměrné mzdy. **** Příspěvková sazba = Procenta hrubé mzdy odváděná na důchodové pojištění.
Zvláště vážná je situace Polska, kde výdaje na důchody již dnes dosahují kritické úrovně více než 15% HDP. Tak vysoké výdaje na důchody podstatným způsobem omezují prostor pro investice do kapitálu, ať už fyzického či lidského. Situace v ostatních zemích je však jen o něco lepší a nezmění-li se důchodová systém, všechny země budou během deseti let vydávat na důchody nejméně o polovinu více než dnes. Maďarsko a Česká republika reagovaly na tuto situaci vytvořením dobrovolných penzijních fondů, které měly umožnit lidem spořit si samostatně na stáří a "ulevit" tak státnímu systému. Bohužel, dosavadní fungování soukromých penzijních fondů nesplnilo očekávání do nich vkládaná a dnes již je jisté, že jejich vliv na budoucí důchody bude jen mizivý.1 Polsko a Maďarsko se z této zkušenosti poučily a začaly připravovat návrh hlubší důchodové reformy, která by zavedla i povinné důchodové spoření. Polský návrh počítá s tím, že do druhého pilíře důchodového systému - soukromých penzijních fondů - by lidé odváděli 10% hrubých mezd, zatímco do státního průběžného systému by odváděli 30%. Zároveň se očekává, že druhý pilíř zajistí až jednu polovinu v 1
Podrobnosti viz Schneider, Jelínek: "Penzijní fondy - oprávněná nedůvěra?", RESPEKT 29/1997.
6
budoucnosti vyplácených důchodů. Státní systém tak "spolyká" tři čtvrtiny příspěvků, ale poskytne jen polovinu důchodů, což velmi dobře ilustruje jeho neefektivnost. Maďarský plán je velmi podobný: lidé by měli nadále odvádět 18% hrubých mezd do státního, průběžně financovaného systému. Do druhého pilíře se počítá stejně jako v Polsku s 10% odvody. Návrh je však ještě nezcela jasný a není jisté, v jaké formě bude přijat. V České republice bohužel nejsme ještě ani tak daleko. První konzultační materiál Ministerstva práce a sociálních věcí sice také navrhoval vytvořit druhý pilíř, ale odvody do něj by podle tohoto návrhu měly představovat pouhé jedno a půl procenta hrubé mzdy, zatímco do státního systému by se nadále odvádělo 24,5% hrubých mezd. Taková "reforma" ovšem zásadní problémy důchodového pojištění vyřešit nemůže, protože role prvního pilíře se prakticky nezmění. Se stárnutím populace bychom se tak ocitli ve stejné pasti, jaká nám hrozí nyní, jen o několik let později.2 6. ZÁVĚR V tomto textu jsem se pokusil velmi stručně vysvětlit hlavní charakteristiky důchodových systémů a upozornit na jejich hlavní přednosti a nedostatky. Také jsem se pokusil ukázat, jakým způsobem se s reformou důchodového systému vyrovnávají v jiných zemích. Hlavním cílem práce bylo upozornit na problémy, které čekají průběžně financované důchodové systémy všude na světě v nejbližší době. Dalším cílem bylo porovnat přednosti fondového, resp. kombinovaného důchodového systému, který si získává stále větší pozornost. Přitom jsem vynechal rozsáhlou část literatury, která upozorňuje na dlouhodobé pozitivní účinky fondového systému. V další části textu jsem se soustředil na zkušenosti zemí, které radikální či částečnou reformou důchodového systému provedly nebo chystají. Nejdůležitějším poučením z této části by měla být zkušenost chilského ministra sociálních věcí v 80. letech, José Piňery. Ten tvrdí, že čím je reforma radikálnější a rychlejší, tím pozitivnější je její dopad na důchodový systém i na celkovou ekonomickou situaci dané země. Ostatní reformující země si toto poučení k srdci zatím neberou. Otázka, zda opatrný přístup bude výhodnější zůstává zatím nezodpovězená. Zkušenosti z Chile a některých dalších států se však zdají dávat za pravdu José Piňerovi. Česká republika zatím váhá, což jí dává příležitost poučit se v okolí a vybrat si tu nejlepší variantu reformy. Ondřej Schneider (1964) poradce ministra průmyslu a obchodu, člen Liberálního institutu a pracovní skupiny na přípravu důchodové reformy při MPSV ČR.
2
Podrobnosti viz Schneider, Jelínek: "Dùchodová reforma v ÈR", EKONOM 8/97.
7
Doplněk: Šest hlavních mýtů o státních důchodových systémech Mýtus č. 1: Vládní důchodový systém je nezbytný, protože chudoba mezi starými lidmi je příliš velká. Fakta: Ve většině zemí jsou to rodiny s dětmi, které mají nejnižší příjmy, ne důchodci. Mýtus č. 2: Státní důchodové systémy jsou daňově progresivní, tj. přesouvají příjmy od bohatších k chudším. Fakta: Ačkoliv vzorce pro výpočet důchodů vypadají progresivně, ve skutečnosti je tento efekt problematický. Bohatší lidé žijí v průměru déle a déle proto pobírají důchody. V řadě zemí navíc existuje mzdový strop, při jehož překročení se již z vyšších příjmů neplatí příspěvky na důchodové pojištění. Mýtus č. 3: Státní programy omezují riziko tím, že předem definují výšku důchodů. Fakta: Vzorce pro výpočet důchodů se prakticky neustále mění a mění se i pravidla přiznání důchodů. Mýtus č. 4: Pouze stát může pojistit budoucí důchodce proti inflaci. Fakta: Ve většině zemí neexistují jednoznačná valorizační pravidla a růst důchodů prakticky vždy zaostává za růstem cen. Mýtus č. 5: Jednotlivci jsou příliš krátkozrací, jen vláda má dostatečně dlouhodobý pohled. Fakta: Vlády velmi často upravují důchody na základě krátkodobých ukazatelů a ignorují dlouhodobé trendy a z nich vyplývající důsledky. Mýtus č. 6: Státní zásahy jsou nezbytné, aby byly ochráněny zájmy ještě nenarozených generací. Fakta: Pravý opak je pravdou. Všechny státní důchodové programy zatěžují masivně budoucí generace masivním dluhem.
8
