PÉNZÜGYMINISZTÉRIUM MUNKAANYAG
A KÖLTSÉGVETÉSI RENDSZER MEGÚJÍTÁSÁNAK EGYES KÉRDÉSEIRŐL SZÓLÓ KONCEPCIÓ
2007. június
Tartalomjegyzék I. VEZETŐI ÖSSZEFOGLALÓ II. A KÖLTSÉGVETÉSI RENDSZER MEGÚJÍTÁSÁNAK EGYES KÉRDÉSEI (KONCEPCIÓ) 1. Bevezető 2. Törvény a közpénzügyi felelősségről és az Országgyűlés Költségvetési Hivataláról 2.1. A felelős közpénzügyi döntéshozatal szabályai 2.1.1. A költségvetés-politikai szabályrendszer 2.1.1.1. Szabály a központi alrendszerre 2.1.1.2. Szabály az önkormányzati alrendszerre 2.1.2. A felelős közpénzügyi döntéshozatal eljárási megalapozása 2.1.2.1. Kötelező középtávú tervezés 2.1.2.2. PAYGO 2.1.2.3. A költségvetési törvény tárgyalásának sajátos szabályai 2.1.2.4. Éven belüli jelentési rendszer 2.1.2.5. Kormányváltáskor jelentési rendszer 2.2. Az Országgyűlés Költségvetési Hivatala 2.3. A hatályba léptetés időrendje 3. A közpénzügyi felelősségről és az Országgyűlés Költségvetési Hivataláról szóló törvényhez kapcsolódó törvények módosításáról szóló törvény
Vezetői összefoglaló a költségvetési rendszer megújításáról A koncepció leglényegesebb kiinduló eleme, hogy 2007 őszén megszülessen az a kétharmados többséggel elfogadásra kerülő törvény, amely a Közpénzügyi felelősségről és az Országgyűlés Költségvetési Hivataláról szól. A megalkotandó törvény célja stabil költségvetés-politikai szabályrend és ezt biztosító intézményrendszer létrehozása a hitelesség, a költségvetési fegyelem, az államháztartás tartós egyensúlyának megteremtése érdekében. Alábbiakban vázlatosan ismertetjük a megalkotandó törvény tartalmát 1. Költségvetés-politikai szabályok a) Fenntartható adósságszint A központi alrendszer szintjén a reáladósságszint tartása biztosítja a költségvetés-politika hosszú távú fenntarthatóságát, az adósságráta csökkenését. b) Az elsődleges egyenleg A költségvetési törvényben meg kell határozni a tárgyévet követő évekre vonatkozó elsődleges egyenleg célt, ami nem lehet elsődleges hiány. c) Az önkormányzati adósság Egyes önkormányzatok szintjén a beruházások arányában limitált hitelfelvétel („aranyszabály”) biztosítja a helyi költségvetés politika hosszú távú fenntarthatóságát, úgy, hogy az eddigi hitelkorlátozási szabály is fennmarad. 2. Költségvetési eljárási szabályok a) Középtávú költségvetési terv A mindenkori költségvetési törvényben a parlament - összhangban a reáladósság szinten tartásának követelményével - meghatározza a tárgyévet követő első és második év egyenleg céljait. A költségvetési terv parlamenti elfogadása alapján a Kormány három évre előre meghatározza a fejezeteknek nyújtandó támogatásokat. b) A kötelező ellentételezés Az Országgyűlés nem tárgyalhat olyan törvényjavaslatot vagy módosító indítványt, amelynek elfogadása esetén a hatályba lépéstől számított négy költségvetési év bármelyikében a költségvetési hiány nőne vagy a költségvetési többlet csökkenne. c) Költségvetési ciklus A hosszú távú fenntarthatóság követelményét – összhangban a középtávú tervezés követelményével – többlépcsős, a tárgyévhez közeledve egyre részletesebb döntési rendszeren keresztül kell meghatározni.
-2A zárszámadás parlamenti tárgyalása mintegy hat hónappal eltolódik (a tárgyévet követő második év tavaszára). Ez az ÁSZ számára alaposabb ellenőrzést, az előterjesztő számára pedig alaposabb elemzést tesz lehetővé, továbbá egyenletesebbé teszi a parlament terhelését. d) A költségvetési törvény tárgyalásának sajátos szabályai A költségvetési tárgyalás egyfordulóssá válik. A költségvetési törvény tárgyalása során is érvényesíteni kell a kötelező ellentételezés szabályát, amelynek betartását az Országgyűlés Költségvetési Hivatala tartalmilag ellenőrzi. A Hivatal a Parlament munkáját, illetve a bizottsági munkát segíti. Megnövekszik a költségvetési bizottság súlya, illetve a szakbizottságok súlya is a saját kérdéseiket illetően. e) Az előirányzat túlléphetőség Új, egységes elvek alapján meg kell határozni a költségvetési tételeknek azon – jelenleginél szűkebb – körét, amelyek a végrehajtás során túlléphetők. Az egyensúly tartása érdekében konzervatív makrogazdasági feltételezésekre kell alapozni ezek előrejelzését, illetve ahol szükséges, biztonsági tartalékot kell beépíteni. 3. Átláthatósági szabályok a. Beszámolási szabályok a) Negyedévenkénti beszámoló Az államháztartási törvényben ma már meglévő negyedéves beszámolási szabály átkerül ebbe a törvénybe. b) Félévenkénti beszámoló A Kormány féléves beszámolót készít, amit tájékoztatásul benyújt a Parlamentnek az adott év félévének gazdasági helyzetéről, illetve az államháztartás központi alrendszerei bevételeinek és kiadásainak alakulásáról. Az I. félévi beszámoló határideje augusztus 31, a II. félév végi beszámoló határideje február 28. c) Négyévenkénti beszámolás A választások évében a választásokat megelőző 1 hónapban miniszterek a legfrissebb információk alapján tájékoztatják nyilvánosságot tárcájuk költségvetési helyzetéről és kilátásairól. Miniszterelnök az államháztartás egészéről ad tájékoztatást Köztársasági Elnöknek, ami szintén nyilvános.
a a A a
b. Az Országgyűlés Költségvetési Hivatala A Parlament szerve, mely független a Kormánytól, pártsemleges, jól informált intézmény, független prognózisokat és becsléseket készít a Parlament által tárgyalt törvényjavaslatok költségvetési hatásáról. c. Költségvetési prezentáció
-3A költségvetési prezentáció fokozatosan átalakul azon elvek alapján, mely szerint a Parlament csak azokról a kérdésekről dönt, amelyekről a költségvetési törvény vitájának keretében érdemben dönthet. Azok a tételek, amelyek adott évi összegét makrogazdasági és demográfiai folyamatok, valamint szaktörvények egyértelműen meghatározzák (pl. adóbevételek, EUbefizetés, stb.), nem képezik szavazás tárgyát. Összefoglalva: fokozatos bevezetés után az új típusú költségvetési rendszer 2012-től működhet teljes terjedelmében, de a szabályok bevezetése már rövid távon is jelentősen hozzájárulhat az egyensúly helyreállításához, ami íratlan feltétele az euró bevezetésének. A megvalósításhoz szükséges az alábbi 2/3-os törvények módosítása: a) Alkotmány: a 2/3-os közpénzügyi felelősségről szóló törvény, az OKH létrehozása, alapfeladata és elnökének megválasztása, a költségvetés ex ante felülvizsgálatának és ex post ellenőrzésének elhatárolása, b) az Állami Számvevőszékről szóló törvény: az ÁSZ hatáskörébe a továbbiakban a költségvetés végrehajtásának ellenőrzése tartozik, beleértve az egyenlegkövetelmények betartásának ellenőrzése is, c) az önkormányzatokról szóló törvény: az önkormányzatok eladósodását és vagyonfelélését megakadályozó szabályrendszer.
A KÖLTSÉGVETÉSI RENDSZER MEGÚJÍTÁSÁNAK EGYES KÉRDÉSEI Koncepció 1. BEVEZETŐ Széles szakmai egyetértés szerint alapvető megújulásra szorul a magyar költségvetési politika szabály- és intézményrendszere, mivel ez is feltétele a hitelesség, a fegyelem és a fenntarthatóság megteremtésének, ezeken keresztül pedig a hosszú távú, stabil növekedésnek. Amíg nem sikerül érdemben megváltoztatni a költségvetés tervezésére és elfogadására vonatkozó előírásokat, addig fennmaradnak azok az ösztönzők, amelyek nagy részben felelősek az elmúlt másfél évtizedben rendszeressé váló politikai költségvetési ciklusokért és ennek következtében az elmúlt években elhatalmasodó fenntarthatósági problémákért. A mai szabály- és intézményrendszer még a politikai elszántság megléte esetén is gyakorlatilag lehetetlenné teszi egy kiszámítható, a hosszú távú költségvetési problémákat – elsősorban az öregedés problémáját – kezelni képes költségvetési politika következetes végrehajtását. A felelős döntéshozatal nemcsak a túlzott eladósodás megakadályozása szempontjából fontos, hanem azért is, mert megfelelő kontroll mechanizmusok hiányában a költségvetési források elosztása sem lehet optimális, hiszen a különféle érdekcsoportok rövid távú nyomásának hatására alakuló költségvetési szerkezet szinte szükségszerűen nem a hosszú távú, a jövő nemzedékek érdekeivel is egybevágó célokat szolgálja. Az átláthatatlanság, a fegyelem és fenntarthatóság hiánya miatt kialakuló hitelességi probléma nemcsak az állam számára növeli meg az adósság finanszírozásának árát, hatalmas összegeket vonva el ez által fontos közpolitikai céloktól, hanem a magánszektor számára is megemeli például a beruházási és lakásvásárlási hitelek kamatlábát. A világ számos országában van hatályban olyan törvény, amely biztosítani hivatott a felelős döntéshozatalt a közpénzek tekintetében, és a tapasztalatok szerint ezek – amellett, hogy természetesen nem képesek helyettesíteni a politikai elszántságot – lényegesen hozzájárulnak az átláthatóság és kiszámíthatóság növeléséhez. Mind az Európai Unió, mind a Nemzetközi Valutaalap évek óta szorgalmazza olyan nemzeti szabály- és intézményrendszerek kidolgozását és bevezetését, amelyek összhangban vannak a nemzetközileg vállalat kötelezettségekkel, ugyanakkor figyelembe veszik a nemzeti sajátosságokat is. Ezért tehát nem az a cél, hogy a magyar jogrendben valamilyen technikával törvényerőre emelkedjék a maastrichti rendszer vagy esetleg a Stabilitási és Növekedési Egyezmény (az EU-jogszabályok hierarchiájának megfelelően ezek már ma is részei a magyar jogszabályi rendszernek), hanem olyan rendszer kidolgozása a feladat, amely a magyar jogrendbe ágyazva biztosítja a költségvetési politika fenntarthatóságát a következő évtizedekben. Ha ezt sikerül megoldani, akkor automatikusan sikerülni fog megfelelni az EU elvárásainak is. A felelős közpénzügyi döntések alapja az önkorlátozás, amely kiterjed mind a lehetséges döntésekre, mind azok átlátható bemutatására. Mivel politikai döntések
2
esetében az utólagos szankciók nem feltétlenül jelentenek hiteles fenyegetést, ezért a lehetséges döntéseket korlátozó szabályok érvényesülése leginkább megelőzéssel, tehát a megfelelő döntési mechanizmusok kiépítésén keresztül biztosítható. Az új döntési mechanizmusok legfőbb célja a középtávú tervezés megerősítése, majd e tervek érvényre juttatása az éves szintű tervezésben és a végrehajtásban. Mindez szükségessé teszi egy új költségvetési ciklus és parlamenti munkarend kidolgozását továbbá a költségvetési dokumentumok tartalmának ehhez való igazítását. Az átláthatóságot a mai magyar helyzetben egyrészt az elszámolási szabályok legjobb nemzetközi sztenderdekhez közelítésével, másrészt egy kormánytól független, pártsemleges, ugyanakkor jól informált költségvetési hivatal létrehozásával lehet érdemben növelni. A szabály- és intézményrendszer megújítása feltétlenül összefüggő egészként értelmezendő, mivel hiteles és átlátható információk nélkül semmiféle szabályrendszer nem lehet működőképes, ugyanakkor szabályrendszer nélkül nem képzelhető el kiszámíthatóság sem. A logikailag egymást feltételező elemek közül időben legelőször a költségvetési hivatal létrehozása lehetséges és szükséges, de természetesen úgy, hogy feladatait – amelyek kizárólag az átláthatóság növelését célozzák – több év alatt, fokozatos kapacitásbővülés mellett kezdi el ellátni. A szabályrendszert, amely megalapozhatja kiszámíthatóságot és fenntarthatóságot mind a központi alrendszer, mind az önkormányzatok szintjén, úgy célszerű törvénybe iktatni, hogy a középtávú tervezés által lefedett legutolsó évre már a kihirdetés utáni első tervezési szakaszban érvényesíteni lehessen. 2007. őszi elfogadás és 2008. januári kihirdetést feltételezve ez a 2011-es évet jelenti. Az addig eltelő három évben természetesen a hatályos konvergencia program marad mérvadó a költségvetési politika alakításában. Jelen előterjesztés tömören bemutatja egyrészt egy olyan új, kétharmados parlamenti többséget igénylő törvény koncepcióját, amely a közpénzügyek felelős vitelének alapelemeit tartalmazza, másrészt az ehhez szükséges – részben kétharmados, részben feles többséget igénylő – egyéb törvénymódosítások főbb vonalait. Az államháztartás vitele szempontjából négy területen következik be alapvető törvényi változás:
a közpénzügyi felelősségről és az Országgyűlés Költségvetési Hivataláról szóló törvény (elfogadása 2/3-os többséggel)
Az államháztartási törvény módosítása (elfogadása egyszerű többséggel)
a költségvetési szervek jogállásáról és gazdálkodásáról szóló törvény (elfogadása egyszerű többséggel)
az állami vagyonról szóló törvény (elfogadása egyszerű többséggel)
Az előterjesztést részletes Függelék egészíti ki. 2. TÖRVÉNY A KÖZPÉNZÜGYI FELELŐSSÉGRŐL ÉS AZ ORSZÁGGYŰLÉS KÖLTSÉGVETÉSI HIVATALÁRÓL A közpénzügyek területén a hosszú távú fenntarthatóság, a fegyelem és az átláthatóság alkotmányos érvényre juttatásának érdekében a következő tartalmú törvényt javasoljuk az Országgyűlés elé terjeszteni. A jelzett témák széles körű társadalmi és politikai konszenzust igényelnek, így a törvény elfogadása 2/3-os többséggel javasolható.
3
2.1.
A felelős közpénzügyi döntéshozatal szabályai
2.1.1. A költségvetés-politikai szabályrendszer A javasolt költségvetés-politikai szabályok megfogalmazásakor – mind a központi, mind az önkormányzati alrendszer esetében - a költségvetési politika fenntarthatóságának legáltalánosabban elfogadott mérőszámára, az államadósság szintjének alakulására összpontosítottunk. A hosszú távú fenntarthatóság követelményét – összhangban a középtávú tervezés követelményével – többlépcsős döntési rendszeren keresztül bontjuk le arra a tervezési szintre, amelynél már megjelenik a végrehajtás felelőse. A központi alrendszerre javasolt adósságszabály lényege: úgy kell tervezni, hogy a reálértéken számított államadósság középtávon nem növekedhet. E szabályt egészíti ki az „elsődleges egyenleg-szabály”: elsődleges deficit még akkor sem tervezhető, ha ez is elégséges lenne az adósságszabály teljesítéséhez. Az önkormányzati alrendszerre javasolt szabályrendszer lényege, hogy az önkormányzatok csak beruházások céljára vehessenek fel éven túli hitelt. Az önkormányzatok eladósodásának szabályozása előtt tisztázni kell a központi kormányzat és az önkormányzatok közötti feladatmegosztást. 2.1.1.1. Szabály a központi alrendszerre • Alapfogalmak o államadósság meghatározása: az államháztartás központi alrendszerének hitelviszonyon alapuló tartozásai névértéken számítva o költségvetési kiadások és bevételek meghatározása: minden olyan tranzakcióból eredő pénzáramlás, amely a pénzügyi eszközök együttes értékét megváltoztatja, továbbá a (pénzforgalom nélküli) kiegészítő tételek sajátos elszámolásából eredő bevételek és kiadások o meg kell különböztetni a költségvetési törvényekben és az azokon kívül meghatározódó tételeket (diszkrecionális/kötelező), illetve a költségvetési törvényben meghatározódó tételeken belül az örökölt és a szabad tételeket • A szabály működése A költségvetés-politikai szabály (az államadósság reálértéke nem növekedhet) csak a középtávú tervezés fázisában kötelező, a végrehajtás során csak a kormány által befolyásolható (a költségvetési törvényben meghatározódó/diszkrecionális) kiadások kontrollálhatóak. Így jogi hatálya a költségvetési törvényben meghatározódó/diszkrecionális kiadási plafonoknak van, ezek kérhetők számon a kormányon. A javasolt szabályrendszer lényege, hogy egy-egy költségvetési évhez közeledve, évente egyre pontosabb részleteket rögzít a parlament, amelyeket a tervezésnél be kell tartani. (Az alábbi magyarázatban relatív időpontokat használunk. A viszonyítási pont a t. év, amikor a parlament elkészíti a t+1. év részletes költségvetési törvényét.)
4
1. Az adósságszabály alapján – figyelembe véve a középtávú makrogazdasági (elsősorban az inflációra vonatkozó) előrejelzéseket – 3 évre előre (t+3 év) meghatározható az államadósság nominális értékének pályája. Ennek és a középtávú makrogazdasági (elsősorban a kamatlábak alakulására vonatkozó) előrejelzések alapján meghatározható a t+3 évi kamatkiadások és -bevételek egyenlege. A nominális államadósság és a nettó kamatkiadások becslése alapján adódik a költségvetés elsődleges egyenlegének t+3 évi célértéke. (Ez az első törvénybe iktatandó mutató.) A t+3 év elsődleges egyenlegének célértékét a következők alapján kell meghatározni a t+1évi költségvetési törvényben: a központi költségvetés elsődleges egyenlege pozitív; az adósságállomány reálértéke nem növekedhet. Az adósság reálérték-szabály tetszőleges időpontbeli adóssághoz viszonyítva értelmezhető lenne, ezért célszerű a szabály alkalmazásánál a következő viszonyítási pontokat figyelembe venni: a t+3 év végi állomány reálértéke nem haladhatja meg a t+2 év végére várt szintet, és a t+3 év végi állomány reálértéke nem haladhatja meg a t-2 év végi szintet. A szabályrendszerben tehát minden kormánynak van választási ciklus előtti és utáni viszonyítási pontja. Ez a mechanizmus természetesen csak akkor lesz így, ha már teljes körűen működik az adósságszabály, a bevezetést megelőző időszak adósságállományaihoz nincs értelme viszonyítani. 2. A t+2 év költségvetési törvényben meghatározódó/diszkrecionális egyenlegének alsó korlátját (kiadás-bevétel maximuma) a következő feltétel alapján kell meghatározni a t+1 évi költségvetési törvényben: nem eredményezhet az egy évvel korábbi költségvetési törvényében ezen évre meghatározott elsődleges egyenlegnél rosszabbat (javítani lehet!); 3. A t+1 évi költségvetési törvényben meghatározódó/diszkrecionális tételeit a következők alapján kell meghatározni a t+1 évi költségvetési törvényben: A költségvetési törvényben meghatározódó/diszkrecionális tételek egyenlege nem lehet rosszabb a megelőző év költségvetési törvényében ezen évre meghatározott diszkrecionális egyenlegnél (javítani lehet!); ha a parlament olyan módosító javaslatokat is elfogad, amelyek nem egyensúlyosak, tehát a fenti korlát túllépését eredményeznék, akkor a költségvetési törvény végszavazása előtt be kell nyújtania a költségvetési bizottságnak egy olyan tartalmú koherencia módosító javaslatot, amely a diszkrecionális egyenleg
5
követelmény betartását a szabad kiadások egyetemleges és azonos arányú csökkentésével biztosítja. A fiskális szabály alkalmazásával a folyamatos három évre történő előre tervezés miatt megerősödik a tervezés középtávú szemlélete (ami az EU-s támogatások hatékony igénybevételéhez is fontos!). 2.1.1.2. Szabály az önkormányzati alrendszerre Az önkormányzatok hiányára két típusú korlát érvényesíthető. 1. A helyi önkormányzat hitel- és értékpapír műveletek nélküli tárgyévi összes kiadása legfeljebb a tárgyévi felhalmozási és tőkejellegű kiadások 20%-ával haladhatja meg a hitel- és értékpapír műveletek nélküli tárgyévi összes bevételét. Ez nem egyszerűen hitelfelvételi korlát. Ellenkezőleg, minden olyan forrás felhasználása korlátozott, amelyek révén több a hitel- és értékpapír műveletek nélküli tárgyévi kiadás, mint a hitel- és értékpapír műveletek nélküli tárgyévi bevétel. Így a maradvány-felhasználás is limitált.
Ha a helyi önkormányzat nem használja ki teljes mértékben a tárgyévi korlátját, ennek szabad részét szerződéssel átadhatja más önkormányzat számára. 2. A helyi önkormányzat működési célra csak naptári éven belül visszafizetendő likvid hitelt vehet fel, amelynek állománya a tárgyév folyamán nem haladhatja meg a rendszeres személyi juttatás éves előirányzatának kettő tizenharmad összegét. A korlátok megsértéséhez szankciók is fűzhetők. 2.1.2. A felelős közpénzügyi döntéshozatal eljárási megalapozása A fiskális szabályrendszer komplexitása a döntéshozatal előkészítésére, a döntéshozatali eljárásra vonatkozó szabályok megújítását igényli. Ugyancsak megalapozó szabálynak tekinthető a végrehajtásról történő jelentési rendszerek működtetése: egyrészről a teljesítési adatok figyelemmel kísérése közvetlenül segítheti a következő évi döntések meghozatalát, másrészről a szigorú beszámoltatás lehetősége emelheti a döntés előkészítés színvonalát. 2.1.2.1. Kötelező középtávú tervezés A fiskális szabály középtávú logikája miatt erősebb jogi alapot kell adni a középtávú tervezés szabályainak. A kormánynak a t+1 évi költségvetési törvényt úgy kell benyújtania, hogy a törvényben szerepel a t+3 évi elsődleges egyenleg cél, a törvényjavaslat tájékoztató jelleggel tartalmazza a t+3 évre becsült kiadásokat és bevételeket (relatíve aggregált szerkezetben). Ez utóbbiak a parlament felé csak indikatív jellegűek, tájékoztatást nyújtanak a képviselőknek a t+3 évi mozgástérről (várhatóan mennyi lesz a kötelező tételek
6
egyenlege, illetve a diszkrecionális tételek közül mekkora az örökölt tételek mértéke), továbbá a kormány szándékairól (a szabad kiadásokat mire kívánják fordítani). A parlamentnek bemutatott t+3 évi részletes előrejelzések – korrigálva az elsődleges egyenleg célnak a parlamenti vitában történő esetleges módosításával – a kormányt és az irányítása alatt álló közigazgatást kötik. A kormány a részletes előrejelzések alapján a költségvetési törvény elfogadását követő két hónapon belül rendeletben/nyilvános határozatban közzéteszi az irányítási és felügyeleti jogkörébe tartozó adminisztratív egységek (mai fejezetek, a későbbiekben esetleg programok) keretszámait a tárgyévet követő három évre. A miniszterek saját keretszámaikat tovább bonthatják intézményenként, illetve programonként. E keretszámoknak kétféle hatása van: egyrészről a következő évek költségvetési tervezése során ezekből kell kiindulni, másrészről a tárgyév során ezeket kell a kötelezettségvállalások és a feladatvállalások pénzügyi korlátjainak tekinteni. A t+2 évre vonatkozóan a következőket kell tartalmaznia a t+1 évi költségvetési törvényjavaslatnak: a törvényben szerepel a t+2 évi diszkrecionális egyenleg követelmény, a törvény tartalmazza a diszkrecionális tételek felosztását aggregált szinten (pl. funkcionálisan, 10-15 szám), a törvényjavaslat tájékoztató jelleggel tartalmazza a t+2 évre becsült kiadásokat és bevételeket (gyakorlatilag az előző évi relatíve részletes előrejelzések felülvizsgált változatát) A diszkrecionális tételek felosztásáról szóló parlamenti döntés a kormányra nézve kötelező abban az értelemben, hogy a következő évben olyan költségvetési törvényt kell benyújtania, amelyben a diszkrecionális előirányzatok megfelelnek a parlament által adott iránynak. Az Országgyűlés nincs kötve ehhez a döntéséhez, a következő évben a költségvetési vitában megváltoztathatja a felosztást. Amikor a kormány a költségvetési törvény elfogadását követően nyilvánosságra hozza a tárgyévet követő három év keretszámait, a t+2 év vonatkozásában a felülvizsgált számokat szerepelteti. További kidolgozást igényel annak jogszabályi biztosítása, hogy a parlamentnek megfelelő befolyása legyen a fenti kiadási limitek fő kiadási területek közti felosztási arányaira. Elkerülendő ugyanis, hogy a kötelezettségvállalási limitek teljes kihasználásával a kormány a későbbi évek költségvetési törvényjavaslatainak benyújtásakor kész helyzet elé állítsa a parlamentet. Többek között például az alábbi megoldások képzelhetők el: -
a parlament sávot ír elő egyes kiadási területek elvárt súlyára vonatkozóan,
-
a kormányzati szervek a középtávú kiadási plafonoknak csak meghatározott részére (pl. 30 százalék) vállalhatnak előre kötelezettséget,
-
a fenti limitek alapján megkötött szerződésekbe kötelező beírni azt a klauzulát, hogy az államnak késedelmi kamat megfizetése nélkül is lehetősége van a
7
kifizetést későbbre halasztani, amennyiben a költségvetés nem tartalmaz fedezetet az adott tételre. 2.1.2.2. PAYGO A költségvetési fegyelem megtartását a törvényhozási folyamat során az ún. PAYGO-elv érvényesítése garantálja. Ez azt jelenti, hogy sem a költségvetési törvény, sem a szaktörvények, sem a módosító indítványok nem ronthatják a költségvetési egyenleget a következő 4 év egyikében sem. Ha tehát, egy törvény beterjesztője olyan intézkedést javasol, amelynek bevezetése az állam kiadásainak növekedését vagy bevételeinek csökkenését okozná, köteles ezzel együtt egy olyan lépést is javasolni, amely a bevételek növelésén vagy a kiadások csökkentésén keresztül ellensúlyozza ezt a hatást. Ehhez az szükséges, hogy kötelezően valamennyi törvény- és módosító javaslat benyújtásához költségvetési hatástanulmány készüljön, melynek ki kell térnie a tervezett szabályozás lényeges közvetett hatásaira is, például az egyes adóbevételek alakulására vagy adott esetben a közszféra adminisztratív terheinek növekedésével járó többletköltségekre is. Olyan törvényjavaslatok esetében, amelyek hosszabb távú hatást gyakorolnak az állami bevételekre, illetve kiadásokra, a tervezett hatályba lépéstől számított 4 költségvetési év mindegyikére nézve el kell végezni a vizsgálatot. 2.1.2.3. A költségvetési törvény tárgyalásának sajátos szabályai A költségvetési törvény tárgyalásának menetrendjét és sajátosságait a továbbiakban nem a Házszabály, hanem a közpénzügyi felelősségről szóló törvény tartalmazza. A tárgyalási szabályokat érintő változások főbb pontjai a következők: • a költségvetési törvény tárgyalása egyfordulóssá válik, megszűnik a fejezeti főösszegek rögzítése, • nem lesz eltérő menetrend a választási évben, mivel a fiskális szabályokat követve a tárgyévi költségvetésre vonatkozó legfontosabb kereteket már a korábbi évek költségvetési vitái során meghatározta a parlament, az új kormánynak „csak” a szabad tételek felosztásáról kell döntést hoznia, • plenáris ülésre – főszabályként - csak egyensúlyos módosító javaslat kerülhet, • az OKH az ÁSZ-nál sokkal aktívabb szerepet játszik a tárgyalási menet során, • a fenntarthatóságot érintő költségvetési döntéseknél (t+3 évi elsődleges egyenleg, t+2 évi diszkrecionális egyenleg) az OKH számát egyszerű többséggel is el lehet fogadni, de ha a kormány és az OKH előrejelzése eltérő, 2/3-dal lehet leszavazni az OKH-t, • a fenntarthatóságot érintő költségvetési döntéseket (t+3 évi elsődleges egyenleg, t+2 évi diszkrecionális egyenleg) utólag módosítani csak 2/3-dal lehet, akkor is, ha eredetileg egyszerű többséggel hozták meg ezeket (az OKH számát fogadták el, az OKH és a kormány becslése megegyezett) • megnövekszik a bizottsági munka súlya (különösen a költségvetési bizottság esetében),
8
• plenáris ülésre csak azok a módosító javaslatok mehetnek, amelyek legalább egy bizottságban többséget szereztek, a bizottságok a módosító javaslatok esetében tartalmi kérdésekben nem 1/3-dal, hanem egyszerű többséggel döntenek, • a zárszámadás tárgyalása kb. fél évvel későbbre tolódik, ami az ÁSZ számára alaposabb ellenőrzést, az előterjesztő számára pedig alaposabb elemzést tesz lehetővé, továbbá egyenletesebbé teszi a parlament terhelését. 2.1.2.4. Éven belüli jelentési rendszer A pénzügyminiszter – a szakminiszterek jelentései alapján – negyedéves, féléves és éves jelentést készít a kormány ill. a parlament számára a költségvetési kiadások és bevételek várható alakulásáról. E jelentésekben be kell mutatni a kötelező (tehát a kormány által nem befolyásolható!) tételek alakulását is, valamint a diszkrecionális tételeknél jelentkező eltéréseket és azok okait. E jelentéseket nyilvánosságra kell hozni. A szabályrendszernek megfelelően a makrogazdasági folyamatok alakulására a költségvetés rövid távon (a folyó évben és az azt követő évben) nem reagál (összhangban az automatikus stabilizáció igényével) ha viszont a diszkrecionális tételek között merül fel probléma, akkor azt a diszkrecionális tételek közti átcsoportosítással az egyenleg megváltoztatása nélkül kell kezelni. 2.1.2.5. Kormányváltáskor jelentési rendszer Választási évben a választások első fordulóját egy hónappal megelőzően egyes központi és helyi közigazgatási szervek vezetői (alapvetően a miniszterek, illetve a jegyzők) részletes jelentést tesznek közzé az irányításuk alá tartozó területek pénzügyi helyzetéről, továbbá a választási ciklusban keletkezett olyan kötelezettségekről, amelyek a későbbi éveket terhelik. 2.2. -
Az Országgyűlés Költségvetési Hivatala
A szervezet státusza o A parlament szerve, amely független a kormánytól o Pártsemleges intézmény: nem párt paritásos elven működő testület, hanem egyetlen, pártsemleges elnök vezeti elnökét a választási ciklust jelentősen meghaladó időre a parlament 2/3-os többséggel választja vezetői és munkavállalói nem kötődhetnek párthoz o Jól informált intézmény Minden olyan információhoz pénzügyminiszter hozzáférhet
hozzájuthat,
amihez
a
Vonatkoznak rá mindazok a titoktartási kötelezettségek, amelyek a pénzügyminiszterre -
Feladatai és hatásköre
9
o Rendszeresen adatbázist, közép- és hosszú távú makrogazdasági előrejelzést és költségvetési technikai kivetítést tesz közzé o Hitelesíti azokat a költségvetési paramétereket, amelyek a költségvetési politika fenntarthatóságával közvetlenül összefüggenek, azaz az elsődleges és a diszkrecionális egyenlegcélokat, valamint a kötelező tételekre vonatkozó PAYGO szabály betartatásához szükséges költségvetési hatáselemzéseket (ezekben az esetekben az előterjesztő véleménye csak akkor írja felül az OKH becslését, amennyiben ezzel a parlament 2/3-a egyetért, így a mindenkori ellenzéknek is lehet beleszólása a választási ciklus utáni időszak egyenleg-követelményének alakulásába) o Független becslést készít azokról az adatokról, amelyek a költségvetés belső megoszlását érintik, de nem befolyásolják közvetlenül a költségvetési politika fenntarthatóságát (ezekben az esetekben a parlament egyszerű többséggel dönt arról, hogy az előterjesztő vagy az OKH becslését fogadja-e el) -
Szervezeti és működési szabályai o Hivatalos dokumentumai nyilvánosak o Munkavállalói a közszférában szokásoshoz képest rugalmasabb felvételi és elbocsátási rendszerben, ennek megfelelően magasabb bérezés és szigorúbb összeférhetetlenségi szabályok mellett végzik tevékenységüket 2.3.
A hatályba léptetés időrendje
Az, hogy a fent jelzett szabályok 2007. évi elfogadásával számolunk, természetesen nem jelenti azok 2008. január 1-től történő hatályba lépését is. A hatályba léptetés az OKH-nál, a költségvetési ciklusnál és a PAYGO szabály bevezetésénél igényel fokozatosságot. 1. OKH: • 2008 ősz: makrogazdasági előrejelzést készít, és ellenőrzi, hogy az a költségvetéshez készített kormányzati előrejelzéssel összhangban van-e, tájékoztatja a parlamentet az eltérésekről; • 2009 ősz: elkészíti a költségvetési adatbázist; folyamatosan megismeri és véleményezi a számítási és elszámolási módszertanokat; • 2010 tavasz: az alappálya, azaz a változatlan jogi feltételek és közszolgáltatási szint mellett, új intézkedések hiányában feltételezhető makrofiskális pálya elkészítése; • 2010 ősz: a költségvetési törvényjavaslat és az ahhoz érkező módosító javaslatok megalapozottságának vizsgálata; • 2012 tavasz: a szaktörvény-javaslatok és az azokhoz érkező módosító indítványok kapcsán állásfoglalást kérhetnek tőle a képviselők, a bizottságok, az ÁSZ elnöke, az ombudsmanok és a köztársasági elnök; ezekre a kérdésekre az OKH kapacitásai függvényében köteles válaszolni
10
• 2013 tavasz: minden törvényjavaslat és a hozzájuk érkező módosító javaslatok tárgyalásához szükséges az OKH független becslése. 2. Költségvetési ciklus További kidolgozást igényel, de legkésőbb a 2011-es költségvetési törvény tárgyalásakor teljes egészében alkalmazandó 3. szaktörvényi PAYGO • 2008: kötelező költségvetési hatástanulmányok készítésének előírása (a jogalkotási törvény mai előírásának részletezőbb megerősítése); • 2009: hatástanulmány nélkül nem tárgyalhatja a parlament; • 2012: az OKH vizsgálja a hatástanulmányok megalapozottságát; • 2013: a törvényjavaslatok és a hozzájuk érkező módosító javaslatok tárgyalásához szükséges az OKH becslése 3. A KÖZPÉNZÜGYI FELELŐSSÉGRŐL ÉS AZ ORSZÁGGYŰLÉS KÖLTSÉGVETÉSI HIVATALÁRÓL SZÓLÓ TÖRVÉNYHEZ KAPCSOLÓDÓ TÖRVÉNYEK MÓDOSÍTÁSÁRÓL SZÓLÓ TÖRVÉNY
A közpénzügyi szabályozás megújítása a közpénzügyi felelősségről és az OKH-ról szóló 2/3-os törvény mellett az alábbi törvények és a Házszabály módosítása esetén valósítható meg teljes körűen: Alkotmány-módosítás (2/3-os) A kormány jogalkotási tervében szerepel az Alkotmány módosításának elkészítése, amelyben – az ÁSZ Közpénzügyi Téziseivel összhangban – a közpénzügyi rendelkezések a jelenleginél lényegesen bővebb tartalommal jelennek meg. Ezen alkotmányos rendelkezések között helyet kell kapnia a következő szabályoknak: a fenntartható és átlátható gazdaság- és költségvetés-politika követelménye mind a parlament, mind a kormány szintjén az Országgyűlés a költségvetési törvényben hatalmazza fel a kormányt a bevételek beszedésére és a szaktörvényekben vagy költségvetési törvényekben jóváhagyott kiadások teljesítésére, illetve a zárszámadási törvényben adja meg a felmentést a költségvetés végrehajtása kapcsán Ha a parlament nem alkotja meg a költségvetési év kezdetéig a szükséges törvényt, akkor az előző évi törvény alapján folyik tovább a gazdálkodás a közpénzügyi felelősségről és az Országgyűlés Költségvetési Hivataláról szóló törvény 2/3-os, az OKH státusza és feladata a. csak a jogszabályoknak van alárendelve, csak az Országgyűlésnek felelős b. az Országgyűlés előzetes költségvetési felülvizsgálati szerve
az OKH elnökét 2/3-al kell választani,
11
az OKH elnökéhez a feladatkörébe tartozó minden ügyben kérdést intézhetnek a képviselők az ÁSZ feladatainak módosítása Az OKH feladata az előzetes vizsgálat, az ÁSZ területe pedig a végrehajtás ellenőrzése
Az Állami Számvevőszékről szóló törvény módosítása (2/3-os) Az OKH létrejötte és a teljesítmény-orientált feladat-ellátási rendszer bevezetése miatt szükséges az ÁSZ feladatainak módosítása. Az OKH feladata az előzetes, az ÁSZ területe pedig a végrehajtás ellenőrzése, beleértve az egyenleg-követelmények teljesítését is. •
• •
Ez a hatáskörvesztés csak látszólagos, valójában az ÁSZ feladatainak növekedésével lehet számolni az alábbi okokból: ugyan az ÁSZ már jelenleg is számos esetben végez teljesítményértékelést a költségvetési intézményeknél, de a teljesítmény orientált feladatellátás bevezetése miatt a teljesítmény-célok, -indikátorok rendszeres auditálásának, elérésük értékelésének terén további hatalmas feladatokkal kell majd szembenéznie; a (majdani) program-szemléletű költségvetés végrehajtásának ellenőrzése a jelenlegi audit-tevékenységnél összetettebb feladat lesz, de az új ciklusban a jelenlegi audit tevékenység is tartalmasabbá válhat; bővülnek az ÁSZ feladatai a kormányzati költségvetési adatbázisok (pl. Kincstár, APEH) szabályszerűségi és hatékonysági rendszervizsgálatával.
A helyi önkormányzatokról szóló törvény módosítása (2/3-os) Az önkormányzatok eladósodását és vagyonfelélését megakadályozó módosított „aranyszabály” a közpénzügyi felelősségről szóló törvény lesz. Ezzel egyidejűleg ki kell iktatni az önkormányzati törvénynek az önkormányzati adósságkorláttal kapcsolatos szabályait, viszont utalni kell az aranyszabályra. Házszabály (2/3-os) A költségvetési ciklus, a költségvetési prezentáció átalakítása és a PAYGO szabály bevezetése miatt módosítani szükséges mind a költségvetési eljárásra vonatkozó, mind a törvényjavaslatok tárgyalásának általános szabályait. Az államháztartási törvény módosítása/lecserélése (feles) • Ez a törvény tartalmazza mindazokat a témákat, amelyek a jelenlegi Áht-ból nem kerültek át valamely más törvénybe.
