1 Pengaduan Awam Di Malaysia Menurut Perspektif Siasah Syar‘iyyah
Oleh Dr Bharudin bin Che Pa Akademi Pengajian Islam Universiti Malaya
Pendahuluan Siasah syar‘iyyah merupakan satu cabang ilmu dalam bidang pengajian Islam yang kini dikenali dengan Ilmu Sains Politik Islam. Aspek utama yang menjadi teras kepada konsep siasah syar‘iyyah ialah menentukan kaedah mengendalikan urusan pemerintahan negara mengikut landasan syara‘
berpandukan al-Qur’an, al-Sunnah dan Ijtihad yang boleh menjamin kepentingan dan
kemaslahatan rakyat. Siasah
syar‘iyyah pula mempunyai hubungkait yang sangat rapat dengan
bidang pentadbiran dan pengurusan. Kaedah Siasah Syar‘iyyah banyak membantu pengawalan dalam sesebuah organisasi bagi mencapai misi serta visi yang telah ditetapkan. Isu utama yang sering diperbincangkan dalam pentadbiran dan pengurusan ialah isu pengaduan awam.
Pengaduan
awam
sebenarnya mempunyai kaitan yang sangat rapat persoalan siasah syar‘iyyah. Artikel ini bertujuan untuk menghuraikan beberapa kaedah siasah syar‘iyyah dan hubungkaitnya dengan pengaduan awam. Kedudukan maqasid al-syari‘ah dan Pengaduan Awam akan diteliti. Seterusnya peranan Biro Pengaduan Awam, Pusat Khidmat Aduan Pengguna Nasional dan Dasar Pengguna Negara dalam pentadbiran dan pengurusan di Malaysia akan dianalisis menurut perspektif siasah syar‘iyyah. Definisi Aduan Awam
Aduan bermaksud rungutan atau komen atau cadangan disebabkan ketidakpuasan pelanggan terhadap sesuatu perkara secara lisan atau bertulis atau menerusi media elektronik.1 Aduan Awam adalah aduan orang ramai mengenai ketidakpuasan mereka terhadap semua aspek pentadbiran Kerajaan (termasuk agensi-agensi yang diswastakan dan institusi-institusi yang berbentuk monopoli dan membekalkan keperluan-keperluan awam yang dirasai tidak adil, tidak mematuhi undangundang dan peraturan yang sedia ada termasuk salah laku, penyelewengan, salahguna kuasa, salah tadbir dan seumpamanya. Ia termasuk juga agensi Kerajaan yang diswastakan.2 Pengaduan awam meliputi semua aspek pentadbiran Kerajaan kecuali perkara-perkara yang berada di bawah bidang
Dr Bharuddin Che Pa adalah seorang pensyarah kanan di Jabatan Siasah Syar‘iyyah Akademi Pengajian Islam Universiti Malaya Kuala Lumpur. 1 (http://mpm.gov.my/web/guest/defination_of_public_complaint). 2 Biro Pengaduan Awam, Jabatan Perdana Menteri, http://www.pcb.gov.my, 24 Januari 2011.
2 kuasa Suruhanjaya Pencegahan Rasuah Malaysia, Biro Bantuan Guaman, Jawatankuasa Kabinet Mengenai Pengurusan Kerajaan dan Jawatankuasa Kira-kira Awam. Siasah Syar‘iyyah Dan Pengaduan Awam Menurut perspektif Islam pengaduan awam mempunyai kaitan yang sangat rapat persoalan siasah syar‘iyyah. Perkataan siasah syar‘iyyah berasal dari dua perkataan bahasa Arab iaitu al-Siasah dan al-Syar‘iyyah. Mengikut Kamus Arab, perkataan siasah adalah kata terbitan (masdar) daripada kata dasar sasa – yasusu - siasatan. Apabila disebut sasa al-amr, siyasatan ia bermaksud mentadbir dan mengendalikan sesuatu urusan, pekerjaan dan sebagainya dengan baik. 3 Perkataan siasah memberi maksud yang sangat umum termasuklah mengendalikan urusan yang berkaitan dengan manusia, haiwan dan pelbagai urusan yang lain.4 Jika disebut sasa al-dabbah misalnya, ia memberi maksud seseorang itu menjaga atau memelihara binatang. Siasah juga diertikan sebagai arahan dan larangan serta tugas mendidik yang menjadi sebahagian dari usaha mentadbir.5 Perkataan siasah boleh digunakan dalam pelbagai aspek, namun demikian semua maksudnya tidak terkeluar dari maksud asalnya iaitu melakukan sesuatu tindakan yang menguntungkan atau mendatangkan kebaikan.6 Keuntungan dan kebaikan tersebut diperolehi dengan pelbagai cara seperti dengan cara memimpin, merancang, mengurus, mentadbir, mengendalikan urusan, menjaga keperluan, membantu dan sebagainya.7 Oleh itu, siasah adalah satu istilah yang sangat berkaitan dengan urusan kerajaan dan rakyat, skopnya ialah bagaimana pihak kerajaan mengendalikan halehwal kenegaraan yang memberi kebaikan dan keuntungan kepada rakyat dan masyarakat. Siasah syar‘iyyah merupakan kaedah pentadbiran dan pemerintahan negara menurut perspektif Islam. Siasah dalam konteks ini menekankan kepada maksud pengendalian urusan pemerintahan negara mengikut landasan syarak samada berpandukan kepada al-Qur’an, al-Sunnah atau Ijtihad bagi menjamin kepentingan dan kemaslahatan rakyat. Ianya merangkumi seluruh aspek pentadbiran dan pemerintahan negara seperti politik, pentadbiran, kewangan, ekonomi, sosial, kemasyarakatan dan sebagainya.
3
Al-Muqirri (1994), al-Misbah al-Munir, Beirut: Dar al-Kutub al-‘Ilmiyyah, j. 2, h. 295. Al-Zubaydi (t.t.), Taj al-‘Arus Min Jawahir al-Qamus, Beirut: Dar al-Maktabah al-Hayah, j. 4, h. 169; Lihat juga Ibrahim Anis (t.t.), al-Mu‘jam al-Wasit, t.tp., h. 462. 5 Al-Tahir, Ahmad al-Zawawi (t.t.), Tartib al-Qamus al-Muhit, Beirut, j. 2, h. 646. 6 Ibn Manzur (1990), op.cit., j. 7 h. 413. 7 Shukeri Mohammad (1999), Siasah Syar`iyyah dan kedudukannya Sebagai Metod Penentuan hukum. Dalam Abdul Karim Ali dan Raihanah Hj. Azhari (ed.) (1999), Hukum Islam Semasa bagi Masyarakat Malaysia yang Membangun, Kuala Lumpur: Akademi Pengajian Islam, h. 99. 4
3 Contoh amalan Rasulullah berkaitan dengan pengaduan orang awam ialah sebagaimana yang diriwayatkan oleh Imam Ahmad dalam kitabnya al-Musnad dari Abu Hurairah r.a. katanya: Seorang lelaki telah datang membuat aduan kepada Rasulullah s.‘a.w. tentang kejahatan jirannya yang selalu mengancam keluarganya. Rasulullah menyuruh lelaki berkenaan memunggah barangbarang yang terdapat di dalam rumahnya ke jalanraya. Lalu lelaki berkenaan telah memunggah barang-barangnya itu dan meletakkanya di atas jalanraya. Kemudian orang-orang yang menggunakan jalanraya tersebut bertanya lelaki itu kenapa beliau berbuat demikian. Beliau menjelaskan bahawa Rasulullah s.`a.w. mencadangkan beliau berbuat demikian bagi mengatasi kejahatan jirannya itu. Apabila mendengar penjelasan tersebut, orang ramai yang lalu di situ mengutuk dan melaknat jiran yang jahat itu. Akhirnya perkara tersebut sampai kepengetahuan jiran tersebut. Beliau segera menemui lelaki berkenaan dan meminta supaya membawa pulang barangbarangnya itu seraya berkata: Demi Allah saya tidak akan menganggu kamu lagi.8
Peristiwa ini menunjukkan Rasulullah s.`a.w. sendiri mengambil berat tentang aduan yang dikemukakan oleh para sahabat kepada Baginda. Di samping itu Baginda Rasulullah telah beramal dengan siasah syar‘iyyah untuk menyelesaikan permasalahan yang dihadapi. Rasulullah telah menggunakan pendekatan yang berupa ugutan
dan tekanan perasaan ke atas jiran yang yang
menggangu orang lain supaya dia insaf dan dapat memperbetulkan kesilapannya.9 Menurut perspektif siasah syar‘iyyah, pelanggan atau rakyat dibenarkan membuat rungutan, komen atau cadangan kepada kerajaan atau pihak atasan selagi ianya tidak bertentangan dengan prinsip syarak. Aduan dan pandangan rakyat boleh dijadikan sebagai sumber kepada segala tindakan kerajaan dalam membentuk dasar, peraturan dan polisi Negara. Ia harus meliputi seluruh institusi kerajaan seperti kementerian, agensi-agensi kerajaan, jabatan dan jentera kerajaan. Kemungkinan besar pengaduan awam yang dibuat sangat berkaitan dengan Maslahah al-Ammah yang boleh dijadikan neraca bagi menimbangkan polisi atau dasar pemerintahan sesebuah kerajaan. Oleh itu, pengaduan awam boleh membantu penggubalan polisi dan dasar kerajaan selagi ianya tidak bertentangan secara hakiki dengan syariat Islam. Soal bagaimana aduan tersebut boleh dibuat boleh dilihat kepada keperluan dan kemudahan yang ada. Pelanggan boleh membuat aduan samada secara lisan, secara bertulis, melalui talian telefon atau melalui media elektronik. Orang ramai harus membuat aduan mengenai ketidakpuasan mereka terhadap sebarang tindakan pentadbiran Kerajaan 8
Abu Dawud (t.t.), Sunan Abi Dawud, Beirit: Dar al-Fikr, j.4, h. 339; Lihat juga Ibn al-Qayyim al-Jawziyyah, Syams al-Din Abi ‘Abdullah Muhammad Ibn Abi Bakr (1995), al-Turuq al-Hukmiyyah Fi al-Siasah al-Syar‘iyyah, Beirut: Dar al-Kutub al-‘Ilmiyyah, h. 27. 9 Shukeri Muhammad (2000), Penerimaan Masyarakat Terhadap Pelaksanaan Siasah Syar‘iyyah Di Negeri Kelantan Dari Tahun 1990 Hingga 2000: Kajian Dalam Kawasan Majlis Perbandaran Kota Bharu, Kelantan, Tesis PhD., Universiti Malaya.
4 atau swasta. Ini termasuklah aduan tentang tanggungjawab kerajaan menyediakan keperluan awam yang dirasai tidak adil, tidak mematuhi undang-undang dan peraturan sedia ada, termasuk salah laku, penyelewengan, salah guna kuasa, salah tadbir dan seumpamanya.
Maqasid al-Syari‘ah Dan Pengaduan Awam Maqasid al-Syari‘ah termasuk dalam perkara yang berkaitan dengan ‘jalb al-masalih’ (memberikan kemaslahatan kepada manusia) dan ‘dar’ al-mafasid’ (menghilangkan kemudaratan daripada manusia). Maqasid al-Syari‘ah inilah tujuan Allah menurunkan Syariat Islam kepada manusia. Perkataan ‘maqasid’ adalah kata plural kepada perkataan ‘maqsad’. ‘Al-Qasd’ bermaksud niat, tujuan dan tumpuan sesuatu dalam setiap perbuatan. Antara matlamat utama niat ialah menentukan tujuan atau objektif. Dalam kitab fekah disebut sebagai tujuan sesuatu yang disertakan dalam setiap perbuatan.10 Oleh itu, Maqasid al-Syari‘ah ialah tujuan-tujuan syarak, yang merangkumi tujuan-tujuan umum syarak dan tujuan-tujuan khusus sesuatu sistem syarak dan tujuan setiap perintah, larangan dan perbuatan Allah SWT secara juzi.11 Para ulama secara sepakat berpendapat bahawa seluruh peraturan yang terdapat dalam Islam mempunyai tujuan dan matlamat penting iaitu untuk menjaga kepentingan manusia di dunia dan di akhirat.12 Para ulama juga menyimpulkan maqasid al-Syari‘ah merupakan tujuan utama dan rahsia agung yang terkandung di dalam syariah Islamiyyah.13 Oleh itu, tidak ada satu pun ajaran Islam yang membawa keburukan dan kesusahan
kepada manusia. Syariah Islamiyyah menjamin
keperluan pokok dalam hidup manusia melalui maqasid al-Syari‘ah yang berbentuk daruriyyat, hajiyat dan tahsiniyyat. Penjelasannya adalah seperti berikut:
10 11
Lihat, Al-Mu’jam al-Wajiz dibawah kata dasar qasada. Berkaitan dengan persoalan ini Allah SWT ada berfirman: Maksudnya: “Maka adakah patut kamu menyangka bahawa kami hanya menciptakan kamu (dari tiada kepada ada) sahaja dengan tiada sebarang hikmat (dan tujuan) pada ciptaan itu? Dan kamu menyangka pula tidak akan dikembalikan kepada kami”
Maha suci Allah daripada melakukan sesuatu sia-sia tanpa tujuan. Sebaliknya seluruh perbuatan Allah, penurunan Syari`at Islam kepada manusia, pensyariatan hukum-hakam dan sebagainya mempunyai tujuan tertentu sama ada tujuan itu dinyatakan secara langsung oleh Allah atau difahami dengan cara istiqra’ terhadap ayat-ayat al-Quran. 12 Al-Syatibi (t.t.), al-Muwafaqat fi Usul al-Syari‘ah, Beirut: Dar al-Ma‘rifah, juz. 2, h. 6. 13 Muhammad al-Tahir Ibn ‘Asyur (t.t.), Maqasid al-Syari‘ah al-Islamiyyah, Tunis: al-Syarikah al-Tunisiyyah, h. 8.
5 1. Maqasid Daruriyat Maqasid Daruriyat ialah sesuatu yang menjadi kepentingan asas kepada kehidupan manusia di dunia dan akhirat, jika sekiranya tidak dijaga kepentingan ini kehidupan manusia akan pincang dan hilang nikmat abadi. Kepentingan asasi itu ialah, agama, jiwa, akal, keturunan (kehormatan) dan harta benda. Segala urusan agama dan keduniaan dibina di atas keperluan-keperluan ini dan hanya dengan memelihara kesejahteraannya sahaja kehidupan individu dan masyarakat akan berjalan dengan baik. Untuk kepentingan agama, Allah mewajibkan manusia menuntut ilmu yang berkaitan dengan aqidah, ibadah dan akhlak dan melaksanakannya dalam kehidupan. Islam juga mewajibkan berjihad untuk memelihara agama dan menghukum mereka yang murtad. Untuk kepentingan nyawa, amal ibadah yang dilakukan oleh seseorang hamba akan mententeramkan jiwanya, begitu juga Islam mensyariatkan perkahwinan agar perkongsian hidup manusia lebih mencapai ketenangan sebaliknya mereka yang melakukan jenayah yang boleh membawa kepada kemusnahan jiwa manusia akan dikenakan hukuman qisas atau kifarat. Untuk kepentingan akal, Allah memerintahkan penyuburan akal dengan pengisian ilmu pengetahuan. Allah menurunkan al-Quran dan mengutuskan sekelian rasul untuk mengajarkan manusia dengan segala ilmu bagi memelihara akal, Islam mengajak manusia berfikir tentang kejadian diri manusia dan alam semesta, Islam menggalakkan umatnya melancung bagi melihat bukti-bukti kebesaran Allah. Islam mengharamkan semua perkara yang merosakkan akal manusia dan menghukum mereka yang mengambil sesuatu yang boleh memabukkan mereka. Untuk kepentingan keturunan, Islam mensyariatkan perkahwinan dengan kaedah-kaedah tertentu semasa memilih pasangan dan lain-lain. Untuk menjaga kesucian keturunan, Allah juga mengharamkan zina dan qazaf. Untuk kepentingan harta, Islam mewajibkan berusaha mencari harta dengan cara yang betul. Terdapat hukum muamalat di antara manusia seperti jual beli, sewa menyewa, syarikat, hutang piutang, gadaian, pelaburan dan sebagainya. Islam mengharamkan judi, riba, memakan harta orang tanpa hak, mencuri dan sebagainya. 2. Maqasid hajiyat Maqasid Hajiyat ialah perkara yang diperlukan kerana memberi keselesaan kepada kehidupan dan mengelakkan daripada kesempitan yang pada kebiasaannya membawa kepada kesusahan dan keserbasalahan dalam hidup. Ketiadaannya tidaklah membawa kepincangan kepada kehidupan manusia seperti ketiadaan perkara dharuriyat. Sekiranya tujuan ini tidak diambil-kira akan menjadikan kehidupan berada di dalam kesukaran dan kepayahan, walaupun begitu ia tidak mencapai kepada kerosakan kepada maslahat umum.
6 Keperluan hajiyat ini wujud dalam urusan ibadah seperti hukum-hukum rukhsah. Di dalam ibadah disyariatkan beberapa kemudahan (rukhsah) seperti sembahyang qasar dan jama’ bagi orang musafir, diharuskan berbuka puasa Ramadan bagi orang-orang sakit dan uzur kerana tua. Menunaikan solat dalam keadaan duduk dan berbaring kerana uzur, gugur kewajiban solat ke atas wanita haid dan nifas dan tidak diwajibkan qada’ dan sebagainya. Dalam adat kebiasaan diharuskan menikmati perkara-perkara baik yang halal seperti, makanan, pakaian, kenderaan dan tempat tinggal. Diharuskan juga berburu, berriadah, bergusti, berlumba kuda dan sebagainya. Manakala dalam urusan muamalat seperti hukum jual salam. Diharuskan berbagai-bagai kontrak atau akad yang bermatlamat memenuhi hajat keperluan manusia seperti jual beli, syarikat dan sebagainya. Dalam perkahwinan dibenarkan fasakh sekiranya pasangannya tidak sesuai, ada keaiban dan menamatkan perkahwinan dengan talak dan sebagainya. Di dalam perkara jenayah Islam memebenarkan hukum qisas atau membantu keluarga yang membunuh dengan tidak sengaja dengan membayar diat. 3. Maqasid Tahsiniyyat Maqasid Tahsiniyyat; merupakan suatu keperluan yang bukan pokok dan tidak mendesak, tetapi ia memberikan nilai kesempurnaan dalam hidup, seperti amalan sunat, adab-adab yang dianjurkan oleh Islam dalam kehidupan harian dan lain-lain. Maqasid ini dijamin oleh Islam kerana Islam sangat mementingkan tahap kesempurnaan dan kecemerlangan atau keselesaan untuk manusia. Maqasid ini membenarkan manusia memenuhi kehendak naluri dan perasaan secara tabi‘i tanpa melanggar sempadan syarak, seperti hiburan yang baik dan bermanfaat. Ia terkandung dalam perkara ibadat seperti mandi jumaat, memakai wangian untuk ke masjid dan lain-lain. Di dalam muamalat ialah larangan meminang di atas pinangan orang lain dan dalam adat seperti adab-adab makan, adab berjiran, bertamu dan sebagainya. Begitu juga Islam melarang umatnya membunuh paderi, meruntuh tempat ibadat memusnahkan tumbuhan di dalam peperangan. Umat Islam boleh berusaha untuk mencapai tahap kemuliaan dan kedudukan yang tinggi dengan cara yang betul, bukan dengan cara yang menyeleweng. Pengaduan Awam merupakan salah satu mekanisma untuk menjamin kepentingan pelanggan, rakyat atau orang bawahan. Aduan biasanya dibuat untuk mendapatkan pertimbangan yang adil dalam sesuatu perkara. Pihak kerajaan boleh menentukan samada sesuatu aduan itu wajar diterima atau tidak. Jika matlamat utama diadakan pengaduan awam ialah untuk kebaikan umum seperti untuk menghapuskan sifat monopoli dalam membekalkan keperluan awam atau ada pihakpihak tertentu yang tidak mematuhi undang-undang yang selaras dengan hukum syarak, maka aduan sedemikian selaras dengan kepentingan hajiyat dalam Maqasid al-Syari‘ah. Sekiranya
7 pengaduan awam berkaitan dengan salah laku jenayah, penyelewengan, salah guna kuasa dalam pemerintahan maka pengaduan sedemikian selaras dengan maqasid daruriyyat. Maqasid Umum syarak tidak akan dapat dicapai melainkan melalui mekanisma tertentu untuk melaksanakannya. Lantaran itu, mekanisma tersebut wajib diwujudkan dan perlu menepati tujuan-tujuan khusus syarak mengenainya. Ianya termasuklah mekanisma bagaimana pengaduan awam boleh dibuat dan semestinya pengaduan tersebut hendaklah dibuat secara serius. Aduan kaunter atau aduan bersurat kemungkinan lebih baik berbanding dengan kaedah-kaedah biasa seperti melalui telefon, talian tetap bebas tol, e-mail dan sms yang terdedah kepada penipuan dan penyelewengan. Maklumat-maklumat peribadi pengadu sebaik-baiknya diperolehi dan data tersebut hendaklah disimpan. Data tersebut termasuklah nama, alamat dan nombor telefon untuk dihubungi jika perlu. Salinan-salinan surat atau dokumen yang berkaitan jika ada juga patut disertakan sebagai bukti untuk menunjukkan pengadu betul-betul serius membuat aduan yang berkaitan. Pengaduan Awam Sebagai al-Wasilah Memenuhi Matlamat Syariah Menubuhkan atau mengadakan unit pengaduan awam merupakan satu kaedah atau suatu jalan (al-wasilah) yang bagi memenuhi tujuan dan matlamat syariah. Tanpa wasilah itu, maqasid al-Syari‘ah dalam pentadbiran di Malaysia sukar dicapai. Sebab itu perbahasan tentang wasilah atau cara merupakan satu aspek penting dalam pengajian maqasid al-syari‘ah. Perkara ini selaras dengan firman Allah:
Maksudnya: Hai orang-orang yang beriman, bertakwalah kepada Allah dan carilah jalan yang mendekatkan
diri kepadaNya, dan berjihadlah pada
jalanNya, supaya kamu mendapat keberuntungan.14
Melalui ayat di atas, Allah mengarahkan orang-orang beriman supaya berusaha mencari jalan yang boleh membantu mereka untuk menghampirkan diri kepada Allah. Dengan itu, usaha melakukan sesuatu yang baik seperti mewujudkan sistem pengaduan awam berasaskan konsep Islam merupakan salah satu jalan utama untuk menghampirkan diri dan mendapat keredaan Allah s.w.t. Al-Baydawi berpendapat al-wasilah ialah sesuatu perantaraan yang boleh mendatangkan pahala dan mendekatkan 14
Al-Qur’an, al-Ma’idah (5): 35
8 diri seseorang kepada Allah s.w.t. Ini termasuklah melakukan perbuatan-perbuatan yang berbentuk ketaatan kepada Allah dan meninggalkan perkara-perkara maksiat kepada-Nya.15
Ibn Kathir pula berpendapat maksud tertentu.
16
al-wasilah
ialah sesuatu yang boleh menghasilkan sesuatu
Menurut beliau, Qatadah ada berkata: Hampirkan diri kamu kepada Allah dengan
mentaatinya dan beramallah dengan apa yang diredainya.17 Al-Sayuti pula mengulas maksud alwasilah di dalam tafsirnya menjelaskan: Hampirkan dirimu sekelian kepada Allah dengan mentaatiNya dan beramal dengan apa yang diredaiNya.18 Al-Sayuti menerangkan ada riwayat yang dikeluarkan oleh ‘Abd al-Hamid, Ibn Jarir dan Ibn Mundhir dari Qatadah di mana beliau menegaskan: Hampirkan dirimu sekelian kepada Allah dengan mentaatiNya dan beramal dengan apa yang diredaiNya.19
Mengikut pandangan al-Nasafi, al-wasilah di dalam ayat tersebut bermaksud semua perantaraan yang mendorong seseorang menghampirkan diri kepada Allah s.w.t. Ini termasuklah melakukan segala ketaatan dan meninggalkan segala kejahatan. 20 Al-Zamakhsyari pula mentafsirkan ayat tersebut dengan menjelaskan, carilah cara-cara yang boleh menghampirkan diri kepada Allah Ta‘ala dengan melakukan ketaatan kepada Allah dan meninggalkan perlakuan maksiat terhadapNya.21
Al-Sa‘di pula menjelaskan ayat tersebut memberi maksud menghampirkan diri kepada Allah dengan melaksanakan perkara-perkara yang difardukan oleh Allah. Ini termasuklah perkara-perkara yang berkaitan dengan keimanan di dalam hati dan amalan-amalan yang dilakukan dengan anggota badan. Termasuk juga dalam jenis-jenis ibadat yang menghampirkan diri kepada Allah ialah berusaha menolong agama Allah sekadar mana yang termampu oleh manusia (hamba). Ketaatan merupakan jalan untuk menghampirkan diri yang afdal (paling baik).22 Syed Qutb menjelaskan, maksud al-
wasilah yang terdapat dalam ayat di atas ialah suatu arahan supaya manusia mencari jalan yang boleh membawa mereka bertakwa pada Allah. Sayyid Qutb berpendapat mengenakan hukuman keatas orang-orang yang bersalah (‘uqubah) adalah
15
di antara jalan untuk mendekatkan diri
Abu Sa‘id ‘Abd Allah Ibn ‘Umar Ibn Muhammad al-Syirazi al-Baydawi, Tafsir al-Baydawi al-Musamma Anwar alTanzil Wa Asrar al-Ta‘wil, Beirut: Dar al-Kutub al-‘lmiyyah, j. I, 1988, h. 265. 16 Abu al-Fida’ Isma‘il Ibn Kathir al-Qurasyi al-Dimasyqi, Tafsir al-Qur’an al-‘Azim, Mesir: ‘Isa al-Babi al-Halabi Wa Syarikatuh, j. II, t.t., h. 50. 17 Ibid. 18 ‘Abd al-Rahman Jalal al-Din al-Suyuti, al-Dur al-Manthur Fi Tafsir al-Ma’thur, Beirut: Dar al-Fikr, j. III, cet. pertama, 1983, h. 71. 19 Ibid. 20 ‘Abd Allah Ibn Ahmad Ibn Mahmud al-Nasafi, Tafsir al-Nasafi, al-Musamma Bi Madarik al-Tanzil Wa Haqa’iq alTa’wil, Beirut: Dar al-Qalam, j. I, 1989, h. 395. 21 Abu al-Qasim Jar Allah Mahmud Ibn ‘Umar al-Zamakhsyari, al-Kasyf ‘An Haqa’iq al-Tanzil Wa ‘Uyun al-Aqawil Fi Wujuh al-Ta’wil, Kaherah: Mustafa al-Babi al-Halabi Wa Awladuh, j. I, 1972, h. 610. 22 ‘Abd al-Rahman Ibn Nasir al-Sa‘di, Taysir al-Karim al-Rahman Fi Tafsir Kalam al-Mannan, Beirut: Dar al-Fikr, j. I, 1995, h. 470.
9 kepadaNya. Bahkan pembalasan mengikut hukum Allah
merupakan salah satu cara untuk
memperbetulkan perjalanan hidup seluruh manusia di dunia ini. 23
Berdasarkan kepada beberapa pandangan di atas, sesebuah kerajaan atau negara Islam hendaklah berusaha dan mencari jalan untuk mencapai keredaan Allah. Bagi sesebuah kerajaan atau negara Islam, kaedah untuk mendapat keredaan Allah ialah menunaikan segala tanggungjawab yang diwajibkan termasuklah mendengar rintihan atau aduan rakyat serta orang-orang bawahan. Bagi mempastikan terlaksananya mekanisma yang baik untuk pengaduan awam, pihak kerajaan perlu mengadakan institusi yang mengendalikan pengaduan awam. Oleh itu, tindakan kerajaan menubuhkan Biro Pengaduan Awam (BPA) boleh dianggap sebagai satu kaedah atau suatu jalan (al-wasilah) yang baik bagi memenuhi tujuan dan matlamat syariah. Matlamat utama di sini ialah untuk menjaga kepentingan rakyat dan menjamin keperluan utama dalam hidup manusia yang disebut sebagai daruriyyat al-khams. Ia juga mengambil berat perkara bersifat keperluan penting yang disebut sebagai hajiyat dan memperakukan pentingnya aspek keselesaan dan kesempurnaan kepada manusia dalam menjalani kehidupan, yang disebut sebagai tahsiniyyat.
Peranan Biro Pengaduan Awam
Islam membenarkan sesebuah kerajaan melaksanakan sesuatu peraturan yang memberikan keuntungan kepada semua pihak selagi ianya tidak bertentangan dengan hukum syarak. Dengan menggunakan kaedah al-Istislah, sesuatu peraturan itu akan menjadi terkawal dan selaras dengan kehendak syariah. Maksud Istislah, menurut para ulama ialah; cara menentukan hukum berpandukan Masalih al-Mursalah.24 Masalih al-Mursalah bermaksud mana-mana maslahah yang mendokong matlamat syariah Islamiyyah (maqasid al-syari‘ah). Maslahah tersebut sebenarnya tidak dinyatakan oleh nas syarak secara langsung tentang penerimaan atau penolakannya.25
Contoh al-masalih al-mursalah ialah, para sahabat memungut cukai, mengadakan penjara bagi menempatkan orang-orang salah, mencipta mata wang sendiri dan lain-lain. Berdasarkan konsep al-masalih al-mursalah, khalifah ‘Uthman pernah mengarahkan untuk menyalin dan menyatukan semula cara bacaan al-Qur’an. Ia merupakan perkara-perkara yang perlu untuk kepentingan umum tetapi tidak ada ketentuan syarak samada menyuruh atau melarang untuk berbuat demikian. Tetapi atas dasar keperluan semasa dan kepentingan umum, para sahabat 23
Syed Qutb, Fi Zilal al-Qur’an, Beirut: Dar al-Syuruq, j. III, cet. kedua belas, 1986, h. 881. Abd al-Rahman Taj (1415H), al-Siasah al-Syar‘iyyah wa al-Fiqh al-Islami, Kaherah: al-Azhar, hh. 16-17. 25 Mustafa Ahmad al-Zarqa’ (1988), al-Istislah wa Masalih al-Mursalah wa Usul al-Fuqaha’, Damsyik: Dar al-Qalam, h 39. 24
10 merasakan kerajaan Islam boleh mengambil tindakan sedemikian. Contoh lain, Khalifah Umar pernah memungut cukai (kharaj), mencipta mata wang, mengadakan penjara, menubuh pelbagai jabatan (diwan) dan lain-lain.26 Di Malaysia terdapat Biro Pengaduan Awam27 yang merupakan sebuah agensi di bawah naungan Jabatan Perdana Menteri telah ditubuhkan pada tahun 1971 untuk menangani aduan-aduan yang tidak dapat diselesaikan di peringkat agensi. Untuk melaksanakan prinsip siasah syar‘iyyah sistem pengaduan awam sebaik-baiknya disusun dengan mengambil kira kaedah masalih almursalah. Dengan tertubuhnya sistem pengaduan awam bagi sesuatu agensi, ini akan memudahkan agensi tersebut memperbaiki kesilapan masing-masing.
Ini kerana aduan merupakan input,
pandangan, cadangan dan maklumbalas yang ikhlas daripada rakyat atau pelanggan. Dengan kata lain, aduan awam memainkan peranan sebagai 'check and balance' dan juga sistem pemantauan yang berkesan. Perkara ini akan menyebabkan tahap kualiti perkhidmatan awam akan meningkat dengan meningkatnya kepuasan pelanggan. Seterusnya, prestasi sesebuah organisasi awam juga turut meningkat.
Hasilnya, perkhidmatan awam yang disampaikan adalah kompetitif dengan
perkhidmatan yang disampaikan oleh sektor swasta. Dengan kata lain, aduan bukanlah sesuatu perkara yang negatif dan menyusahkan tetapi ia merupakan petunjuk sama ada pekerja bawahan telah melaksanakan tanggungjawab yang telah diamanahkan oleh ketuanya.
Pendek kata
pengurusan aduan yang berkesan merupakan satu faktor yang menyumbang kepada peningkatan kualiti perkhidmatan. Selain Biro Pengaduan Awam pihak kerajaan juga telah
bertindak
menubuhkan Pusat Khidmat Aduan Pengguna Nasional (PKAPN) untuk memudahkan pengguna membuat aduan.
Pusat Khidmat Aduan Pengguna Nasional (PKAPN)
Pusat Khidmat Aduan Pengguna Nasional (National Consumer Cemplaints Centre)28 telah ditubuhkan di atas inisiatif bersama Persatuan Penyelidikan dan Penyilidikan Pengguna Malaysia (ERA Consumer Malaysia), Persatuan Pengguna Selangor dan Wilayah Persekutuan dan Kementerian Perdagangan Dalam Negeri dan Hal Ehwal Pengguna. Ia bertujuan menjadi pusat aduan setempat bagi membantu para pengguna menyelesaikan masalah dan aduan tersebut. PKAPN turut bertindak sebagai pengantara mempertemukan pengguna dan peniaga untuk menyelesaikan 26
Shukeri Mohamad (1999), “Siasah Syar‘iyyah Dan Kedudukannya Sebagai Metod Penentuan Hukum”, dalam Abdul Karim Ali dan Raihanah Azhari, Hukum Islam Semasa, Kuala Lumpur: Akademi Pengajian Islam, h. 112. 27 Public Complaints Bureau, http://www.pcb.gov.my, 2 Februari 2011. 28
Pusat Khidmat Aduan Pengguna Nasional, http://www.nccc.org.my, 2 Februari 2011.
11 pertikaian.Berdasarkan analisa aduan yang diterima, didapati para pengguna menghadapi masalah untuk mencari badan penyelesaian masalah yang sesuai dengan masalah mereka. Di samping itu, pengguna juga tidak mempunyai maklumat tentang pihak yang sewajarnya dihubungi untuk sesuatu masalah. Oleh itu, PKAPN ditubuhkan bagi mengisi ruang yang wujud ini. Bagi memantapkan urusan penyelesaian masalah, PKAPN bekerjasama rapat dengan pihak berkuasa yang berkaitan seperti Bahagian Penguatkuasa, Kementerian Perdagangan Dalam negeri dan Hal Ehwal Pengguna, Tribunal Tuntutan Penggguna Malaysia, Tribunal Tuntutan Pembeli Rumah Malaysia, Majlis Peguam, Biro Pengantaraan Kewangan dan sebagainya
Proses Pengendalian Aduan Pengguna
Setiap aduan pengguna dikendalikan dalam tiga peringkat. Peringkat Pertama; setiap aduan yang diterima oleh PKAPN dari pihak pengadu akan direkodkan oleh pegawai ke dalam data aduan di samping memastikan makulmat yang diberikan itu lengkap serta mempunyai bukti yang kukuh. Maklumat penting seperti; nama penuh, nombor kad pengenalan, alamat dan sebagainya hendaklah dicatat. Seterusnya Pegawai Aduan akan menganalisa aduan yang dibuat oleh seseorang pengguna. Peringkat Kedua; Selepas menganalisa, pegawai aduan akan mengambil tindakan seterusnya iaitu, menasihatkan pihak pengadu supaya merujuk kepada pihak berkuasa yang relevan; atau Pihak PKAPN akan merujuk terus kepada pihak yang dituntut oleh pihak pengadu. Pihak PKAPN akan melakukan tindakan seperti menghantar surat aduan kepada pihak yang dituntut ataupun mengadakan perundingan untuk menyelesaikan masalah yang diadu itu.Peringkat Ketiga; pihak PKAPN akan menerima maklum balas daripada pihak berkuasa ataupun pihak yang dituntut. Maklum balas akan disalurkan kepada Pihak pengadu untuk tindakan selanjutnya. Akhirnya aduan tersebut akan diselesaikan.29
Dengan pelaksanaan sistem pengaduan awam melalui Biro Pengaduan Awam dan Pusat Khidmat Aduan Pengguna Nasional pihak kerajaan dapat menerima teguran daripada rakyat berkenaan dengan pelaksanaan dasar, program dan projek Kerajaan. Justeru, rakyat akan menjadi setia apabila Kerajaan cuba untuk menjalinkan hubungan dengan mereka dengan sudi mendengar teguran daripada mereka dan mengambil tindakan susulan daripada aduan tersebut. Dari perspektif pelanggan pula, dengan membuat aduan, mereka akan memperolehi kemaafan dari pihak agensi disebabkan oleh kelemahan yang terdapat dalam penyampaian perkhidmatan. Pada masa yang sama juga, masalah juga turut diselesaikan dan mereka juga akan mendapat ucapan penghargaan 29
Ibid.
12 daripada organisasi tersebut di atas maklumbalas yang diberikan. Selain dari menubuhkan Biro Pengaduan Awam dan Pusat Khidmat Aduan Pengguna Nasional pihak kerajaan Malaysia juga telah memperkenalkan Dasar Pengguna Negara yang bertujuan untuk menyelaras hak dan tanggungjawab pengguna, pembekal dan pihak kerajaan. Penjelasannya adalah sebagaimana yang dinyatakan seterusnya. Dasar Pengguna Negara (DPN)30 Dasar Pengguna Negara yang diperkenalkan oleh kerajaan Malaysia adalah bertujuan untuk menggalakkan keseimbangan hak dan tanggungjawab di antara pengguna, pembekal dan Kerajaan dalam melaksanakan peranan masing-masing. Ia menggalakkan penggunaan lestari (sustainable consumption) di kalangan pengguna dan pembekal ke arah memelihara kedaulatan negara serta prinsip agama untuk mencapai wawasan negara dalam menjamin kesejahteraan dan kebajikan pengguna dalam era globalisasi. DPN memberi fokus terhadap usaha-usaha tiga pihak, iaitu pengguna, pembekal dan Kerajaan. Ia boleh dilaksanakan
melalui perlindungan kendiri (self-
protection) di kalangan pembekal dan penglibatan kerajaan melalui peningkatan tahap perlindungan pengguna yang berkesan. Ini boleh dicapai dengan memantapkan bidang perundangan, amalan perdagangan, pendidikan, kesihatan, kemudahan awam dan lain-lain bidang yang berkaitan. Di antara objektif DPN ialah: 1. Tahap Perlindungan Pengguna Yang Terbaik Memastikan tahap perlindungan pengguna yang terbaik dari segi perlindungan kendiri, kawalselia kendiri dan aspek perundangan. Dari perspektif perundangan, setiap undang-undang yang melibatkan pengguna hendaklah menyediakan peruntukan yang melindungi pengguna, tindakan yang munasabah terhadap kecurangan pembekal dan sistem penyelesaian perundingan yang murah, mudah dan cepat. 2. Amalan Perdagangan Yang Saksama dan Bertanggungjawab Menggalakkan amalan perdagangan yang saksama dan bertanggungjawab dalam segala aspek yang melibatkan pengguna khususnya dalam aspek pengeluaran, promosi, penentuan harga dan pemasaran barangan serta perkhidmatan yang dihasilkan oleh pembekal supaya dapat memenuhi keperluan asas pengguna dan keselamatan pengguna serta menggalakkan pendekatan untung bersama dalam amalan perdagangan. Menggalakkan kawalselia kendiri dalam amalan perdagangan yang mengutamakan kebajikan dan kesejahteraan pengguna. 3. Pendidikan
30
Dasar Pengguna Negara (DPN), http://www.nccc.org.my/v2/index.php/portal-pengguna/dasar-pengguna-negara-dpn, 2 Januari 2011.
13 Memastikan pendidikan pengguna yang berterusan diberi keutamaan oleh sektor awam dan swasta dan diintegrasikan dalam aktiviti pendidikan formal dan tidak formal. Memberi pendidikan pengguna di kalangan pembekal mengenai peranan dan tanggungjawab mereka dalam masyarakat sebagai usaha untuk melahirkan masyarakat yang adil dan harmoni. 4. Penggunaan Lestari Dalam Era Globalisasi Meningkatkan usaha ke arah amalan penggunaan lestari (sustainable consumption) di kalangan pengguna, pembekal dan Kerajaan, untuk menjamin kesejahteraan dan kebajikan pengguna dalam era globalisasi dan liberalisasi perdagangan. 5. Hubungan Antara Pengguna, Pembekal dan Kerajaan Mengharmonikan hubungan pengguna, pembekal dan kerajaan agar semua pihak mempunyai satu matlamat yang bersepadu iaitu mencapai perlindungan pengguna yang terbaik di bawah satu dasar iaitu DPN. Matlamat Dasar Pengguna Negara 1. Meningkatkan Kebajikan dan Kesejahteraan Pengguna Matlamat utama DPN ialah untuk meningkatkan kebajikan dan kesejahteraan pengguna supaya menjadi pengguna yang bertanggungjawab dan berupaya melaksanakan hak pengguna untuk memilih dan bersuara. Meningkatkan keseimbangan kuasa berunding, maklumat yang sahih dan mencukupi, serta keseimbangan kualiti/pulangan antara pengguna dengan pembekal/pengilang. 2. Meningkatkan Kesejahteraan Sosio-Ekonomi Mewujudkan dan menjamin kesejahteraan sosio-ekonomi di kalangan anggota masyarakat melalui amalan perdagangan yang bertanggungjawab berasaskan kepada hak-hak dan kepentingan pengguna iaitu hak untuk mendapatkan keperluan asas, membuat pilihan, mendapat maklumat, gantirugi, keselamatan, menyuarakan pendapat, mendapat pendidikan pengguna dan hidup dalam alam sekitar yang menjamin kesihatan. 3. Meningkatkan Amalan Penggunaan Lestari Meningkatkan amalan penggunaan lestari dalam mengurus sumber-sumber yang terhad untuk menjamin kesejahteraan ekonomi dan sosial. Penggunaan lestari menggalakkan berbelanja dengan berhemat, menggunakan sumber semulajadi dan kemudahan asas seperti air dan tenaga dengan berhemat, serta memelihara kesejahteraan dan kebajikan pengguna generasi semasa dan generasi akan datang.
14 Secara umum DPN yang telah ditentukan oleh pihak kerajaan adalah memberi keuntungan kepada semua pihak dan tidak bertentangan dengan kaedah-kaedah siasah syar‘iyyah serta hukum syarak. Berdasarkan objektif dan matlamat yang digariskan, ia dibuat untuk kebaikan umum demi kesejahteraan rakyat negara ini. Walaupun tidak ada dalil-dalil khusus yang menyuruh atau melarang dasar tersebut dibuat, ia adalah sangat perlu dan bersesuaian dengan keperluan semasa di Malaysia. Ia dianggap sesuai selagimana tidak ada sebarang percanggahan dengan hukum syarak. Adalah lebih baik sekiranya dasar-dasar yang digubal ini menggunakan kaedah al-Istislah supaya ia sentiasa terkawal dan tidak terkeluar dari landasan syarak. Atas asas keperluan semasa dan kepentingan umum DPN harus terus dilaksanakan di Malaysia.
Kesimpulan Menurut perspektif Siasah Syar‘iyyah pengaduan awam adalah penting bagi kemaslahatan rakyat secara umumnya. Pengaduan awam boleh dikategorikan kepada beberapa tahap, iaitu aduan yang berbentuk daruriyat jika pengaduan awam tersebut berkaitan dengan salah laku jenayah, penyelewengan, salah guna kuasa dalam pemerintahan atau mengamcam keselamatan awam. Sekiranya aduan tersebut untuk kebaikan umum atau memberi keselesaan kepada awam seperti untuk menghapuskan sifat monopoli dalam membekalkan keperluan awam atau ada pihak-pihak tertentu yang tidak mematuhi undang-undang yang selaras dengan hukum syarak maka ia dianggap sebagai keperluan hajiyat. Jika aduan tersebut bertujuan memberikan nilai kesempurnaan dalam hidup atau untuk penambahbaikan secara berterusan ia boleh dianggap sebagai keperluan Tahsiniyyat. Sekiranya prinsip-prinsip Islam dapat dilaksanakan dengan baik, Biro Pengaduan Awam dan Pusat Khidmat Aduan Pengguna Nasional boleh dianggap sebagai satu kaedah atau suatu jalan (al-wasilah) yang baik bagi memenuhi tujuan dan matlamat syariah. Objektif dan matlamat Dasar Pengguna Negara pula boleh dijadikan landasan utama untuk mencapai kebaikan umum demi kesejahteraan seluruh rakyat negara Malaysia.
