PENG1RIMAN DAN PEN EMPATAN TENAGA KERJA KE LUAR NEGERI SENDING WORKERS ABROAD MANOLO I. ABELLA ALIH BAHASA SENTANOE KERTONEGORO

PENG1RIMAN DAN PEN EMPATAN

TENAGA KERJA KE LUAR NEGERI SENDING WORKERS ABROAD MANOLO I. ABELLA

ALIH BAHASA SENTANOE KERTONEGORO IIIIIihIIihIIihIIIII//ihI//I////y/ 44760

RECEIVED U L,. Li,j 4

LO

LLjL;' Oco Et3L

Eu

INTERNATIONAL LABOUR OFFICE YAVASAN TENAGA KERJA INDONESIA '4

"-o

Perpustakaan Nasional: Katalog Dalam Terbitan (Kill) Abella, Manolo

Pengirimau dan penempatan tenaga kerja )ce 1taj, negeri / Mano1oL Abella, Sentanoe Kertnegoro. Jakarta: Yayasan Tenaga Kerja Indonesia, 1998

161 hIm: 17cm ISBN 979-8814-19-3 1.

11itik tdakj

I. Judul

2.'renaga ketja, Peny.diaan II. Kertonegoro, Sentami

331.12042

PENGIRIMAN DAN PENEMPATAN TENAGA KERJA KE LUAR NEGERI Pengarang Cetakan Tahun terbit Penerbit

:

Sentanoe Kertonegoro

: Pertama :

1998

: Yayasan Tenaga Kerja Indonesia Ji. Jend. Gatot Subroto, Jakarta 12040

DAFTAR IS!

SAMBUTAN MENTERI TENAGA KERJA RI SAMBUTAN KETUA HARlAN YTKI KATA PENGANTAR BAB I

PENDAHULUAN

BAB II

MENETAPKAN UNSUR-UNSUR KEBIJAKAN

BAB III

KEBUTUHAN KEBIJAKAN-KEBIJAKAN KESEMPATAN KERJA LUAR NEGERI

BAB lv

LANGKAH PERTAMA DALAM FORMULAS! KEBIJAKAN KESEMPATAN KERJA LUAR NEGERI

BAB V

ORGANISASI KANTOR PENEMPATAN KERJA LUAR NEGERI KHUSUS

BAB VI

PROMOSI KESEMPATAN KERJA LUAR NEGERI

BAB VII UPAYA-UPAYA MELINDUNGI MIGRAN BAB VIII JASA DAN UPAYA PENUNJANG BAB IX

ASIJR4NSIIJAM1NAN SOSIAL UNTUK BERBAGAI KONTINGENSI

BAB X

MEMONITOR KINERJA DAN MENILA! DAMPAK

DAFTAR KEPUSTAKAAN DAFTAR R1WAYAT HIDUP

MENTERI TENAGA KERJA REPUBLIK INDONESIA

SAMBUTAN

MENTERI TENAGA KERJA RI Salah satu ciri utama dan negara berkembang seperti Indonesia adalah besamyajumlah penduduk yang mengakibatkan terjadinya surplus tenaga kerja dibandingkan dengan lapangan keija yang tersedia. Selain itu, negara berkembang sangat

memerlukan devisa untuk mendapatkan modal dan teknologi yang digunakan dalam pembangunan ekonomi. Kesempatan keija dan devisa mi sekaligus justru dapat diperoleh melalui penempatan tenaga kerja di luar negeri. Namun, penempatan tenaga kerja di mar negeri bukan tanpa masalah dan tantangan. Di luar negeri bisa teijadi eksploitasi dan

pelanggaran hak-hak asasi tenaga kerja. Pengirimannya bisa menimbulkan migrasi gelap yang menyesatkan tenaga kerja. Oleh karena itu diperlukan upaya-upaya untuk mencegah malpraktek rekrutmen, dan secara efektifmelindungi hak-hak tenaga kerja di negara pembeni kerja.

Buku "Penempatan Tenaga Kerja Di Luar Negeri" yang disusun Sdr. Sentanoe Kertonegoro dan bahan-bahan publikasi

ILO mi membahas isu-isu kebijakan dan administrasi yang dihadapi Pemerintah negara-negara pengirim tenaga kerja ke luar negeri. Isu-isu tersebut menyangkut berbagai tahap penempatan tenaga kerja di luar negeri, mul.ai daii pengaturan rekrutmen,

perlindungan hak-hak tenaga kerja di negara pembeni kenja, sampai kepulangannya kembali ke negara asal. Oleh karena itu buku mi akan bermanfaat bagi mereka yang ingin mendalami masalah penempatan tenaga kerja di luar negeri.

MINTERI TENAGA KERJA RI

FAIIMI IDRIS

YTkI

SAMBUTAN KETUA RARIAN YAYASAN TENAGA KERJA INDONESIA

Saat mi di seluruh dunia, 60 sampai 65 juta orang diperkirakan bekerja di luar wilayah negaranya sendiri, mengirim

pulang tidak kurang dan US $ 66 milyar (remittance) ke tanah airnya. Kebanyakan mereka melakukan pekerjaan yang pekerja setempat tidak bersedia mengerjakan dengan upah dan syarat kerja yang pekerja lokal tidak mau menerima.

Bagi negara-negara asal, aliran migran mi menimbulkan banyak isu ekonomis dan sosial, serta merupakan tantangan yang baru dan kompleks bagi pembuat kebijakan publik. Diantara isuisu yang menonjol adalah masalah seberapa jauh migrasi harus

dikendalikan dan diatur untuk menjamin kepentingan negara pengirim, dan tanpa melanggar hak asasi manusia individual. Buku mi mendalami kebijakan dan implikasi baik individual

maupun institusional dengan berbagai alternatif asumsi tentang peranan pemerintah dan sektor swasta dalam mengelola migrasi tenaga kerja. Buku mi juga mengkaji faktor-faktor yang

mempengaruhi peilyusunan kebijakan kesempatan kerja luar negeri. OIeh karena itu YTKI menyambut baik usaha Sdr. Sentanoe Kertonegoro menyusun buku mi berdasarkan referensi pokok ILO.

Prof. Dr. Awaloedin Djamin, MPA

KATA PENGANTAR Migrasi tenaga kerja untuk bekerja di luar negeri merupakan salah satu alternatif perluasan kesempatan kerja yang diperlukan untuk menyerap pertumbuhan angkatan kerja yang relatif tinggi.

Kesempatan kerja luar negeri sekaligus dapat menghasilkan devisa yang dikirinilcan dan dibawa oleh tenaga kerja ke tanah air.

Devisa itu sangat dibutuhkan untuk membiayai pertumbuhan ekonomi.

Pemerintah mempunyai peranan penting dalam mengkelola proses migrasi tenaga kerja tanpa menggunakan cara-cara yang dapat melanggar hak-hak asasi warganegaranya akan kebebasan berpindah. Di satu pihak, pemerintah perlu melakukan promosi pasar kerja luar negeri untuk memperluas kesempatan kerja; dilain pihak, pemerintah juga harus memberikan perlindungan bagi warganegaranya di luar negeri, dan mencegah terjadinya brain drain. Buku mi berrnaksud membahas Iangkah-langkah pemerintah untuk memformulasikan kebijakan kesempatan kerja luar negeri; mempromosikan kesempatan kerja tersebut; memberikan

perlindungan terhadap tenaga kerja sejak keberangkatannya, selama di luar negeri, sampai kepulangannya; dan memantau kinerja serta dampak kebijakan kerja di luar negeri,

Penulis menyampaikan terima kasih kepada Bapak Fahmi Idris, Menteri Tenaga Kerja, Bapak Prof. Dr. Awaloedin Djamin,

Ketua Harian YTKI yang telah memberikan sambutan pada penerbitan mi. Terima kasih khusus kepada ILO yafig telah mengijinkan penterjemahan buku "Seilding Workers Abroad" tulisan Manolo I. Abella. Diharapkan buku mi dapat menambah pengetahuan mengenai pengiriman dan penempatan tenaga kerja di luar negeri bagi mereka yang ingin mendalaminya.

Pengalih bahasa,

Sentanoe Kertonegoro

BABI PENDAHULUAN

Prakiraan terakhir menunjukkan jumlah penduduk yang secara ekonomis ktif di negara-negara di luar tariah airnya berkisar antara 60 dan 65 juta. Jumlah tersebut hanya merupakan persentase kecil dan angkatan kerja dunia, dan dalarn perhitungan

historis, migrasi mi kurang berarti dibanding arus tenaga kerja pada abad yang lain, sewaktu jutaan lebih besar menyeberang Atlantik dan Pasifik, banyak yang menetap di Amerika Utara atau

Selatan, Ausfralia atau Selandia Barn, dan lainnya bekerja di perkebunan di koloni-koloni Inggris atau Perancis di Afrika, Iaribia, dan Asia Tenggara. Perpindahan awal penduduk mi memungkinkan industrialisasi dan negara-negara maju saat mi, dan berhubungan dengan adanya aliran sumber-sumber yang lebih bebas. Namun saat liii, migrasi tenaga kerja dan integrasinya ke

dalam negara-negara pemberi kerja telah menjadi isu politik dalam negeri baik negara pengirim maupun penerima, maupun dalam hubungan kedua negara, dan tetap menjadi perdebatan dalam kebijakan pembangunan ekonomi. Migrasi penduduk secara global saat mi termasuk beberapa ilmuwan dan seniman dunia yang telah memperoleh kemashuran dan kekayaan di luar tanah airnya. Juga termasuk tenaga-tenaga teknisi dan manajer serta pekerja-pekerja konstruksi yang terikat-

proyek, yang permintaan akan jasa-jasanya berkembang sesuai dengan pertumbuhan perdagangan dan investasi global. Namun, sebagian terbesar dan penduduk migrasi mi adalah pekerja biasa yang terserap dalam kesempatan kerja labil di negara-negara yang lebih maju ekonominya. Mereka termasuk ribuan pekerja tani Meksiko di California, sejumlah juru masak Cina yang umumnya tidak tanipak di banyak kota Jepang, pekerja Mesir dan Palestina di banyak negara Teluk Persia dan di Jordania, pekerja tambang di Afrika Selatan, pemotong tebu Haiti di Republik Dominika,

dan ratusan ribu tenaga kerja Indonesia di Timur Tengah dan Malaysia.

Kebanyakan

mereka datang

karena

kurangnya

penduduk di negara maju yang mau melakukan pekerjaannya,

suatu fenomena sosial yang menunjukkan paradoks politis mengingat bertambahnya tingkat pengangguran di banyak negara maju tersebut.

Pekerja migran datang dan sejumlah negara yang makin banyak. Dan 152 negara yang memiliki lebih dan 150.000

penduduk di tahun 1970, Bohning dan Oishi menunjukkan I negara penghasilan-tinggi, 20 penghasilan-menengah, dan 8 penghasilan-rendah yang mempunyai lebih dan 1% warga negaranya bekerja di negara lain. Di tahun 1990, dan 155 negara dengan penduduk 200.000 atau lebih, terdapat 6 negara penghasilan-tinggi, 38 penghasilan-menengah, dan 11 penghasilanrendah yang di klasifikasikannya sebagai negara pengirim utarna. *) Termasuk negara penghasilan-nienengah seperti Jordania yang memiliki hampir 45% angkatan kerjanya bekerja di luar negeri, dan negara penghasilan-rendah seperti Burkina Faso

yang mempunyai hampir 20% warga negaranya yang aktif ekonomis di luar negeri. Tahun-tahun belakangan mi, makin besar

mobilitas penduduk di beberapa negara bekas USSR dan di beberapa negara Eropa Timur dan Tengah sebagai dampak dan demokratisasi, timbulnya negara-negara baru berdasar pembagian etnis, dan meluasnya liberalisasi perekonomian.

Jumlah negara yang sekaligus sebagai pengirim dan penerima utama melonjak dan 4 sampai 24 antara 1970 dan 1990. Utamanya adalah beberapa negara Eropa yang menjadi negara *) Dna jenis kriteria digunakan. Negara pengirim utama adalab negara-negara yang mempunyai 2% atau Iebih angkatan kerjanya di uar negeri - sejumlah sedikit-dikitnya 150.000 orang di 1970 dan 200.000 di 1990. Negara-negara juga di kiasifikasikan seperti itu, jika arus pengiriman uang (remittance) dan warga negaranya yang aktif ekonomis di luar negeri melebihi 1% dan PNB nya.

penerima, seperti: Spanyal, Portugas, Italia, dan Yunani. Spanyol memiliki 715.000 warga negara asing di negaranya pada 1990, diantaranya 330.000 aktif ekonomis, tetapi tetap mernpunyai 1,7

juta warga negaranya hidup di luar negeri. Lebih kontras lagi, Federasi Rusia yang pada awal 1990an mempunyai 27,2 juta nonwarga negara di negaranya, dan 25,3 juta Rusia tinggal di negara

lain, kebanyakan di negara-negara Eropa Timur dan Tengah tetangganya. Penduduk sejumlah negara-negara Asia Tengah Uzbekistan, Kazakstan, Kyrgyztan, Tajikistan, dan Azerbaijan, juga mengandung proporsi non-warga negara sangat besar, sedangkan warga negaranya membentuk minoritasminoritas penting di negara-negara tetangga. Faktor-faktor yang menentukan apakah suatu negara seperti

mengalami emigrasi tenaga kerja yang cukup berarti itu banyak dan kompleks. Faktpr-faktor pendorong seperti kemiskinan dan pengangguran sangat penting, tetapi faktor-faktor itu tidak selalu

atau cukup sebagai kondisi terjadinya migrasi tenaga kerja. Beberapa negara yang termiskin di dunia tidak mempunyai emigrasi yang tingg.i, mungkiri karena warganegaranya tidak nlempunyai

informasi

dan

pengetahuan

atau

cara

untuk

melakukan usaha itu. Sebaliknya, beberapa negara paling kaya dan palin maju telah kehilangan banyak profesionalnya karena emigrasi. ) Jelas bahwa derajat aktual dan tingkat emigrasi tidak tergantung pada faktor penawaran, karena jika demikian akan terjadi perpindahan massal penduduk dan negara padat di Selatan ke negara-negara Utara yang menua. Apa yang menentukan adalah struktur permintaan akan tenaga kerja di negara-negara pemakai kerja, yang berpengaruh langsung atas apakah pintu akan di buka untuk meinbiarkan pekerja asing. Dimana kekurangan2)

Kanada, contohnya, berada di peringkat paling atas dan semua negara dalam Human Development Index, tetapi terus kehUangan para profesional dan artistnya ke Amerika Serikat. Juga, negara kota Singapura mempunyai tingkat emigrasi lebih tinggi dan pada banyak negara-negara berkembang di dunia. Meskipun demikian, dua dimensi distribusi negara-negara

menurut tingkat emigrasi dan PDB per kapita (diukur dalam unit parity daya-beli) memang menunjukkan lereng menurun yang jelas, berarti bahwa

besar pekerja mengancam jasa-jasa penting atau gaya-hidup penduduk, maka tekanan dan dalam cenderung cepat atau lambat mengakibatkan kebijakan yang lebih longgar akan penerimaan pekerja asing.

Bagi negara asal emigrasi pekerja, khususnya dirnana proporsinya telah cukup berarti, mernpunyai inflasi penting terhadap kebijakan nasional. Terpenting diantaranya adalah kepedulian untuk menjamin bahwa hak-hak dan kepentingan warganegaranya dihormati dan dilindungi bagi mereka yang bekerja dan hidup di luar negeri. Makin banyak negara asal memandang perlu untuk melakukan campur-tangan dalam proses

emigrasi guna menekan penyalah-gunaan dan penyelewengan rekrutmen, dan rnencegah warganegaranya menerima pekerjaan di luar negeri yang non-remuneratif dan eksploitatif. Sekaligus, prospek memperoleh manfaat ekonomis yang besar dan migrasi,

khususnya dalam bentuk pendapatan devisa yang besar, juga menjadi alasan penting untuk canipur-tangan. Pemikiran untuk menggunakan migrasi guna menghasilkan sumber-sumber bagi pembangunan

telah

membuka

isu

keseluruhan

mengenai

bagaimana kebijakan dapat digunakan untuk mendorong para rnigran agar menabung lebih banyak dan penghasilannya, dan mengirimkan sebagian besar ke rumah.

Bagi banyak negara, emigrasi pekerja merupakan bidang

baru untuk kebijakan publik. Hanya beberapa negara telah mencoba campur-tangan atas keputusan warganegaranya secara individual untuk menerima tawaran bekerja dan luar negeri. Selain itu, pembuatan kebijakan itu sendiri sulit bila tujuannya diterapkan

diluar batas-batas kedaulatan

nasiorialnya.

Bila

kebijakan migrasi tenaga kerja dipandang sebagai penunjang strategi pembangunan, timbul masalah lain untuk mengejar tujuan-tujuan sosial dan ekonomis yang lebih luas, mulal dan perlindungan jaminan sosial, pendidikan dan pelatihan, tabungan lereng menurun yang jelas, berarti bahwa tingkat emigrasi cenderung menurun dengan kenaikan penghasilan per kapita.

4

dan investasi. Hal-hal itu diakui sulit untuk dipadukan menjadi satu kebijakan kesempatan kerja luar negeri.

Apa yang diusahakan manual mi adalah menjelaskan bagaimana ótoritas pembuat-kebij akan di negara-negara penghasilan rendah atau menengah dapat memformulasi kebijakan kesempatan kerja luar negeri yang mempertimbangkan prioritas tujuan dan tertentu, sistem sosio-ekonomis

pembangunan, kemampuan lembaga-lembaga administratifnya, dan sejauh mana para warganegara telah melakukan migrasi.

Manual mi menyarankan prinsip-prinsip

dasar yang akan

membimbing pemilihan kebijakan, dan mengambil pengalaman negara-negara yang telah mencoba mengkelola emigrasi tenaga kerja, serta memberikan contoh-contoh bagaimana kebijakan itu

telah berjalan dalam praktek. Diharapkan agar hal itu bisa memungkinkan pembuat kebijakan memoles upaya-upaya ldmsus sendiri sesuai kondisi sosial dan ekonomis negaranya, dan kekuatan serta kemampuan khusus lembaga-lembaga politis

(birokrasi pemerintahan) yang akan melaksanakannya.

Dalam manual, fokusnya pada kepedulian negara-negara penghasilan rendah dan menengah yang berusaha mengkelola proses migrasi tenaga kerja tanpa menggunakan cara-cara yang mengganggu hak-hak asasi warganegaranya atas kebebasan perpindah. Di negara-negara tersebut, Pemerintah sering terpanggil untuk campur-tangan dalam proses emigrasi berdasar

berbagai alasan. Alasan yang mendesak adalah tekanan agar Pemerintah melindungi warganegaranya yang bekerja di luar negeri. Berbeda dengan Pemerintah negara-negara maju, dimana warga negaranya umumnya mendapatkan pekerja dengan upah/gaji yang baik di luar negeri, maka warganegara dan negeranegara penghasilan rendah dan menengah umumnya rnenghadapi kondisi rekrutmen dan pekerjaan yang bermasalah di luar negeri sering pekerjaan-pekerjaan yang ditolak oleh warga negara tuan rumah karena kondisi kerja yang keras, upah dan status rendah,

dan perlindungan minim oleh lembaga perburuhan. Sama pentingnya adalah tekanan pada negara pengirim untuk menjaga

kepentingan tenaga kerja yang tinggal. mengakibatkan hilangnya secara permanen

Bila emigrasi akan keahlian/

keterampilan yang vital bagi masyarakat atau perekonomian, maka Pemerintah bisa diminta untuk menghindari migrasi tenaga kerja atau bertindak cepat untuk menggantinya melalui pelatihan. Di negara yang kurang maju, kebutuhan untuk intervensi tersebut

unumnya lebih akut, karena kelompok tenaga terampilan dan profesional, khususnya di industri modern, kecil. Sebaliknya, alasan lain untuk intervensi adalah mendorong kesempatan kerja

bagi warganegaranya bekerja di luar negeri karena kurangnya lapangan kerja di dalam negeri atau karena kebutuhan akan devisa. mi dan alasan-alasan serupa telah mendorong Pemerintah

untuk mengambil bagian secara langsung dan aktif dalarn mengkelola emigrasi.

6

BAB II

MENETAPKAN UNSUR-UNSUR KEBIJAKAN

Meskipun setiap orang setuju bahwa emigrasi rnerupakan

jalan yang syah dimana warganegara dapat berusaha untuk memperbaiki situasi individualnya, tetapi Iebih sedikit konsensus

mengenai apa yang harus dilakukan Pemerintah akan hal itu. Sementara pihak menuntut keterlibatan negara yang lebih aktif dalam mendorong emigrasi tenaga kerja temporer dirnana terdapat penggunaan-rendah sumber daya manusia, setidak-tidalcnya sampai waktu perekonomian cukup tumbuh untuk dapat menggunakan tenaga kerj anya secara produktif di dalam negeri.

Dalam pandangannya, pekerja migran memberikan sumbangan potensial melalui pengiriman dana guna menutup kekurangan dan sumber-sumber eksternal, yang sering merupakan kendala besar atas pertumbuhan, selain mengurangi pengangguran. Namun, ada

pihak-pihak yang tidak nielihat emigrasi, meskipi.p hanya temporer, sebagai bermanfaat bagi warga negara individual atau bagi masyarakat yang ditinggalkan, dan menginginkan Pemerintah memainkan peranan yang lebih aktif untuk mengendalikannya. Mereka melihat hilangnya kéterampilan dan

bakat-bakat akan merongrong kemampuan masyarakat untuk membangun, dan pisahnya keluarga sebagai akibat migrasi merupakan harga mahal yang harus dibayar dibanding keuntungan ekonomis jangka-pendek. Selain itu terdapat berbagai

masalah dan kesulitan dalam melindungi hak dan kepentingan individual pekerja bila migrasi disertai penyalah-gunaan rekrutmen, atau bila negara pemberi kerja tidak mempunyai kebijakan dan lembaga yang dapat melindungi hak-hak pekerja asing.

Jadi dapat diniengerti j ika negara-negara berbeda sikapnya terhadap emigrasi warganegaranya: ada yang mengambil posisi laissez-faire dan membiarkan emigrasi sepenuhnya pada warga 7

negara individual, sedang lainnya melihat emigrasi sebagai isu yang membutuhkan intervensi kebijakan Pemerintah dalam pasar kerja untuk menjamin alokasi yang Iebih baik dan sumber-sumber dalam jangka-panjang. Sikap lain dan Pemerintah dalam jangkapanjang bisa berupa kebijakan yang sangat liberal dengan memperbolehkan warganegaranya datang dan pergi sesuka

hatinya, atau inelarang penduduk meninggalkan negara kecuali dengan ijin dan Pemerintah atau sponsorshipnya. Diantara kedua sikap tersebut adalah rejim kebijakan dengan berbagai derajat pengaturan atau mempengaruhi keputusan individual untuk migrasi melalui berbagai subsidi atau insentif, serta fee dan pajak. Dalam negara laissez-faire, tidak diperlukan struktur dan upaya

administratif yang mempengaruhi perpindahan warganegara individual, sedang kebalikannya.

dalam

negara yang

restriktif terjadi

Fokus. Manual mi memfokus pada isu kebijakan dan administrasi Pemerintah di negara-negara yang mengalami emigrasi sukarela warganegara yang cukup besar dengan maksud bekerja di luar negeri, kecuali yang menetap permanen di negara-negara seperti Australia, Kanada, dan Amerika Senikat *). Bagi negara-negara yang ingin: I melindungi warganegaranya yang mencari kerja di luar negeni secara temporer, ii mengatur migrasinya dan pekerjaannya di luar negeri secara teratur, dan iii mempermudah reintegrasinya waktu kepulangan,

manual mi menjelaskan prinsip-prinsip yang dapat memberi pedoman dalam penyusunan kebijakan emigrasi tenaga kerja, memberikan saran-saran praktis mengenai strategi yang dapat *) Proses imigrasi di negara-negara liii dilayani oleh Kantor Imigrasi, bukan Enügrasi, Pemerintah Australia, Kanada, dan AS mempunyai pejabat konsuler pada misi dipiomatiknya yang mengawasi proses iinigrasi termasuk screening pelamar. 8

dianut Pemerintah untuk mencapai tujuan diatas, mulai dan legislasi kewenangan hukum sanipai penerapan prosedur untuk membantu keberangkatan dan kepuangan warganegara. Kepentingannya adalah dengan nianajemen proses migrasi untuk meminimalisasi dampak yang merugikan dan memaksimalisasi kemanfaatannya, Jadi, manual mi mengenali masalah dan isu kebijakan yang

dihadapi Pemerintah demokratis untuk mengkelola emigrasi tenaga kerja. Di negara-negara mi, warganegara individual bebas unmk datang dan pergi sesukanya, kecuali dimana perpindahan itu jelas merugikan kepentingan warganegara atau mengancam keamanan nasional. Ngara-negara mi harus mempengaruhi hasilhasil migrasi melalui upaya-upaya positif, seperti mencari

peluang kesempatan kerja dalam kondisi dan di negara-negara dimana hak-hak pekerja dijamin, mendorong sistem rekrutmen yang efisien dan investasi dalam pengembangan tenaga kerja yang lebih terampil, dan bukannya membiarkan segala sesuatu pada pasar atau menyerahkan kepada Pemerintah untuk mengatur proses tersebut.

Manual mi rnenggunakan istilah "kebijakan kesempatan kerja luar negeri", bukannya "kebijakan emigrasi", Perbedaan kedua istilah tersebut bersifat substantif bukannya hanya semantik. Istilah "kebijakan kesempatan kerja luar negeri" menekankan peranan Pemerintah dalam mengkelola emigrasi tenaga kerja, dan menempatkannya dalam lingkup kebijakan pembangunan. Kebijakan tersebut mengangkat kepentingan kebijakan lain seperti memperbesar hasil-hasil dan investasi publik dalam pendidikan dan pelatihan, penggunaan surnber daya manusia secara penuh, dan peningkatan dampak positif migrasi

dan pengirirnan uang atas pertumbuhan dan pembangunan. Sedang istilah "kebijakan emigrasi" kurang kaya konotasinya, hanya berhubungan terutama dengan bagainiana Pemenintah mengawasi atau mempengaruhi keluarnya warganegara. Fenomena yang timbul dan migrasi tenaga kerja tanpa dokumen bisa berhubungan dengan "emigrasi", dan bukan dengan

"kesempatan kerja luar negeri", tetapi karena esensinya berarti 9

kurangnya pengawasan atas keluarnya warganegara, tidak banyak

kerugian menggunakan istilah yang kedua dan pada yang pertama.

Tidak semua bentuk emigrasi tenaga kerja berada dalam lingkup kebijakan kesempatan kerja luar negeri. Pertimbangan praktis sering mengesampingkan dimasukkannya beberapa bentuk emigrasi tenaga kerja yang tidak dapat diawasi secara realistis

oleh negara asal. Hal itu termasuk perpindahan pada dua tingkatan. Pada tingkatan pertama adalah arus tenaga kerja melintasi batas wilayah yang berdampingan dan tidak dijaga yang

hampir tidak tampak, dan sulit serta mahal pengawasannya, seperti nomad dan pastoralis yang terdapat kebanyakan di Afrika, atau perpindahan musiman pekerja desa di wilayah perbatasan,

misalnya antara Nepal dan India. Pada tingkatan lain adalah dan jangka-panjang dan para seniman, manajer, dan profesional berpenghasilan tinggi yang tidak ingin dihambat oleh Pemerintah, kecuali dimana mereka

perpindahan jangka-pendek

langka di negara asal.

Meskipun pekerja yang pergi untuk menetap permanen di

luar negeri sering dimasukkan dalam status emigrasi, tetapi kebanyakan negara dalam praktek tidak berusaha untuk mengawasi atau mengatur keberangkatannya. Terdapat beberapa alasan untuk mengeluarkannya dan kebijakan kesempatan kerja luar negeri. Satu adalah bahwa perkerjaannya tidak lagi menjadi kepentingan negara asal setelah niereka memilih menetap di suatu

tempat. Lainnya adalah bahwa kebanyakan mereka bermigrasi secara permanen ke negara-negara demokratis dimana mereka mendapat akses terhadap hukum dan kelembagaan yang dapat melindungi hak-haknya. Namun, Pemerintah sering mengatur kegiatan-kegiatan pihak ketiga yang menawarkan jasanya dengan imbalan untuk membantu migrasi tetap, karena mereka sering adalah agen-agen yang juga mengorganisir migrasi tenaga kerja temporer.

10

Kategori migran ekonomis yang relevan dengan kebijakan kesempatan kerja uar negeri. Mesikipun kategori-kategori ekonomis untuk ijin masuk (admission), seperti pekerja kontrak proyek dan peserta latihan, penting untuk negara-negara imigrasi, tetapi tidak memiliki fungsi operasional yang sarna guna penerapan program kesempatan kerja

luar negeri. Negara-negara emigrasi tidak rnenetapkan kuota untuk penempatan pekerja dalam pekerjaan di luar negeri, bahkan

jika dan waktu ke waktu inereka ingin mengurangi arus-keluar

tenaga teknis langka seperti perawat dan mekanik pesawat terbang. Bagi negara-negara mi pembedaan operasional yang penting adalah antara pekerja yang memiliki penawaran keija di luar negeri yang murni dan dapat diterima, dengan yang tidak. Kategorisasi emigran itu penting untuk memberikan informasi yang berarti guna perencanaan dan administrasi

kebijakan kesempatan kerja luar negeri. Negara yang ingin mempengaruhi komposisi jabatan/pekerjaan êmigrasi tenaga kerja perlu mengetahui berapa banyak warganegara yang berangkat ke

luar negeri memiliki keterarnpilan yang akan dipertahankan di dalam negeri atau dipromosikan ke luar negeri. Demikian juga, penting untuk mengetahui berapa banyak yang akan bekeija dalam pekerjaan, dan negara dimana terdapat upah sangat rendah serta kondisi kerja yang eksploitatif. Namun, kepentingan mi tidak memerlukan pengembangan kategori khusus. Sisteni kiasifikasi pekerjaan standar cukup untuk memenuhi kebutuhan akan

informasi rinci,

terutama j ika dimungkinkan

untuk

menyebutkan negara tujuan, lainanya kontrak, dan tingkat upahlgaji. Untuk keperluan perencanaan daii evaluasi, Pernerintah juga dapat menggunakan kategori administratif seperti pekerja kontrak

pengerjaan langsung, pekerja dipekerjakan melalui pengerah swasta, dan pekerja dipekerjakan melalui dinas penempatan keija

publik. Di banyak negara berbagai paket prosedur clearance emigrasi berlaku,

tergantung apakah pekerja

dipekerjakan

langsung oleh pemberi kerja asing atau tidak langsung mela!ui agen rekrutmen. Prosedur, umumnya, berbeda karena banyak I'

penyalahgunaan yang dilakukan perantara pihak ketiga, termasuk fee yang terlalu tinggi, dan karena seringnya kasus kegagalan rekrutmen yang dapat menimbulkan konsekuensi inerugikan bagi pekerja migran.

Rejim kebijakan utama yang relevan dengan kesempatan kerja luar negeri. Berbagai kemungkinan rejim kebijakan kesempatan keija luar negeri dapat dibedakan menurut bidang kebijakan sosial yang diliput, lembaga yang perlu dibentuk, peranan pasar dalam menentukan dimana tenaga kerja akan ditempatkan serta kondisinya, dan pengaturan migrasi itu sendiri.

Laissez-faire, Pemerintah dan negara yang mengalami emigrasi tenaga kerja cukup besar dapat memutuskan untuk menyerahkan sepenulmya pada pasar untuk menentukan bagaimana dan dimana tenaga kerja dipekerjakan, dan dalam kondisi apa. Pemerintah tidak menetapkan standar, dan syaratsyarat kontrak kerja menjadi kepentingan sendiri pekerja dan pemberi kerja asing. Dalam rejim terbuka tersebut tidak diperlukan lembaga pasar kerja khusus bagi pekerja migran. Rejim mi saat mi khas negara-negara penghasilan-tinggi yang masih meinpunyai emigrasi cukup besar, seperti Portugal dan Inggris.

Sistem regulasi. Kasus yang lebih umum adalah sistem migrasi tenaga kerja yang diatur, dimana Pemerintah-asal membuat

peraturan

perundang-undangan

yang

mengatur

rekrutmen warganegara untuk bekerja di luar negeri. Peraturan

mi umumnya meliput praktek-praktek rekrutmen yang dikehendaki, dengan ancaman sanksi pada perundang-undangan

pelanggamya. Alokasi tenaga kerja tetap diserahkan pada pasar,

tetapi Pemerintah berusaha untuk mempengaruhinya dengan menyaring pekerjaan-pekerjaan yang ditawarkan, mengatur perantaraan para pengerah, menetapkan standar minimum untuk

kontrak kerja, dan mengharuskan clearance emigrasi untuk kategori-kategori emigran tertentu, khususnya yang dianggap kurang bisa melindungi kepentingannya sendiri. Pemerintah 12

mengijinkan agen-agen rekrutmen swasta menjadi pemain utan-ia dalam ruang lingkupnya, tetapi metietapkan ketentuan-ketentuan aturan permainan. Contoh: India.

Sistem pengelolaan Pemerintah. Sistem kesempatan keija mar negeri yang dikelola Pemerntah (state-managed) terdapat dimana Pemerintah tidak hanya niengatur kesenapatan kerja luar negeri, tetapi menetapkan perusahan negara untuk merekrut dan rnenempatkan pekerja di luar negeri. Perbedaan penting antara sistem mi dengan sistem regulasi adalah keterlibatan Pemerintah dalam perencanaan dan promosi kebijakan kesempatan keija luar negeri yang aktif. Kebijakan mi tidak dimulai dan diakhiri dengan rekrutmen, tetapi dimulai dengan intervensi pasar kerja untuk meningkatkan penawaran tenaga terampil yang rnempunyai permintaan besar di luar negeri, dan dengan upya-upaya guna memperbesar pengiriman tenaga untuk pekerjakn-pekerjaan dan negara-negara

dimana kondisi kerjanya menguntungkan. Pemerintah dapat memberikan subsidi guna merdorong perusahaan-perusahaan domestik untuk mengekspor jasa tenaga kerja atau melakukan kontrak di luar negeri, seperti yang dilakukan Republik Korea dengan perusahaan konstruksi. Selain itu, Pemerintah tidak menibatasi perlindungan pada penetapan standar-standar saja, tetapi juga melakukan negosiasi kesepakatan dengan negaranegara pemberi kerja untuk perlakuan yang sama atas warga negaranya sesual peraturan perundang-undarigan ketenagakerj aan

dan jaminan sosial setempat. Upaya-upaya Pemerintah dapar menyangkut kebutuhan-kebutuIan lain yang timbul dalam fasefase lain dan sikius migrasi seperti memperbaiki fasilitas perbankan untuk transfer penghasilan pekerja di luar negeri kepada keluarganya di rumah, dan membentuk fasilitas-fasilitas finansial guna investasi yang produktif bagi tabungannya. Philipina dan Pakistan telah jauh menganut kesempatan kerja luar negeri dengan pengelolaan-negara.

13

Rejim kebijakan kesempatan luar negeri utama Laissez.faire Isi kebijakan Syarat kelembagaan

Tidak ada Sama seperti untuk kesempakerja dalam negeri

Poranan pasar Penuh

Sistem regulasi

Sistem kelola negara

Monopoll negara

Terutama perlindungan Undang-undang rekrutmen Standar minimum Badan regulator Pasar diatur

Perlindungan

dan

Kesempatan keia

pekeij aan

Otorita Undang-undang pemerintab pusl1 rekrutmen Standar minimum kesempatan Otorita kerja luar negeri Pemerintah Pasar diatur bemegosiasi

sebagai monopuh

Organisasi migrasi

Perpindahan spontan takterorganisir

Memperoleh pekerjaan luar-negeri Rekrutmenl penempatan

Pasar terbuka

Transfer penghasilan

Saluran bank reguler

Perlindungan migran

Peraturan negara pemakai

Kepulanganir

Spontan

e-

integrasi

Entri terbuka

Diarahkan Pemerintah Umumnya spontan tetapi hanya melalui saiuran resnii Promosi pemerintah Agen swasta

Pengerjaan langsung/agen swasta Saluran bank reguler Peraturan negara pemakai dan kontrak kerja Spontan

Agen swasta dan publik

lnsentifmengirim melalui saluran reguler Atase ketenaga kerjaan Asuransi wajib Perjanjian bilateral lnsentifpernerintah untuk pengembalian bakat/pinjaman bagi pendatang

penyedia tenaga keija I-lanya Pemerinith

Promosi pemerintah Monopoli rekrutmen pemerintah Melalui dinas pernerintali/bank

Negara pengirim menerirna tanggung-jawah langsung Pemerintah menerima

tanggung-jaah untuk lapangan ken a

Monopoli Pemerintah. Kategori terakhir adalah dirnana Pemerintah rnenanggung tanggung-jawab sepenuhnya untuk mengatur migrasi tenaga kerja, seperti di Cina dan Vietnam. Dalam rejim kebijakan mi tidak ada kegiatan perantaraan swasta dalam rekrutmen warganegara dan pengirimannya ke luar negeri. Pemerintah, melalui instrumen khusus seperti perusahaan negara, bertindak sebagai satu-satunya kontraktor untuk j asa-j asa ekspor 14

tenaga kerja dan warganegaranya. Pengusaha luar negeri yang ingin menggunakan pekerja dan negara mi harus berhubungan dan iiëgosiasi dengan perusahaan negara yang bersangkutan yang dapat bertindak sebagai kontraktor jasa tenaga kerja, atau hanya sebagai pemasok jasa tenaga kerja.

Unsur-unsur esensial dan kebijakan kesempatan luar negeri yang sehat. Unsur-unsur utania dan kebijakan kesempatan kerja luar negeri yang sehat adalah: konsistensi dengan strategi pembangunan secara keseluruhan, kemampuan untuk menciptakan keteraturan dalam migrasi dan menghormati hak-hak asasi, bersifat komprehensif, adil-wajar, dan transparan, efektivitas dan efisiensL Kebijakan mi harus konsisten dengan strategi pembangunan

nasional, jika tidak akan dapat merongrongnya. Migrasi tenaga kerja biasanya tidak diambil dan para penganggur, tetapi mempunyai tendensi menarik unsur-unsur terampil dalam angkatan kerja yang telah bekerja. Jika hal itu terjadi secara substansial, maka proses "pemerasan" (creaming off) dapat menurunkan tingkat produktivitas keseluruhan, sehingga memaksa perusahaan mensubstitusi lebih banyak teknologi intensif-modal. Bagi perusahaan atau pemerintah, tidak

meniberikan manfaat untuk terus melatih pekerja baru, jika mereka akhirnya pergi melalui emigrasi. Bahkan sistem informal meneruskan keterampilan dapat terputus di negara yang menderita "pendarahan" tenaga terampil-tinggi, yang dalam situasi normal

menjadi pelatih bagi pendatang baru dalam angkatan kerja *). Konsekuensi mi, menyangkut pergeseran secara prematur kearab *) Kehilangan besar tenaga kerja kontruksi terampil cli Pakistan karena eniigrasi ke Negara-Negara Teluk telah merusak sistem yang terbentuk, baik formal maupun informal, untuk meneruskan keterampilan kepada pekerja baru dalam industri.

15

strategi substitusi tenaga kerja, dapat mengakibatkan kemundurart per1uasn kesempatan kerja di dalam negeri. Biaya migrasi mengandung dimensi sosial yang cenderung

menjadi sangat besar, terutama jika negara asal dan negara pemberi kerja tidak bisa menciptakan ketertiban dalam proses migrasi sejak awal. Di negara asal akan terjadi penyalahgunaan dalam proses rekrutrnen karena kesempatan memperoleh keuntungan dan adanya ketidak-seimbangan informasi tentang pasar kerja bagi pekerja dan perantara kerja. Kebijakan kesenipatan kerja luar negeri harus dapat menciptakan sistem rekrutmen yang efisien oleh Pemerintah, swasta, atau keduanya. Sekaligus, migrasi juga harus terjarnin ketertibannya di negara pemberi kerja. Keadaan itu membutuhkan upaya-upaya memperoleh jaminan agar hak-hak warganegara yang bekerja di luar negeri dihormati, baik dalam hukum nasional atau melalui traktak dan perjanjian. Oleh karena itu, masalah ketertiban migrasi merupakan unsur esensial dan kebijakan kesempatan kerja luar negeri yang sehat.

Kebijakan kesempatan kerja luar negeri harus bersifat komprehensif.

Tidak

boleh

terbatas

pada

upaya-upaya

perlindungan yang. tidak akan berjalan jika terdapat masalah pengangguran yang senius di dalam negeri. Kebijakan yang sehat

akan rnnyangkut isu-isu migrasi dalam bidang yang luas, termasuk program-program yang secara aktif mencani kesempatan

kerja di luar negeri yang lebih baik dan lebib terlindungi, serta diversifikasi negara-negara tujuan; memanfaatkan peluang untuk menggunakan migrasi guna memperoleh keterampilan di luar negeri; rnengembangkan sistem migrasi yang Iebih efisien dan tertib tnelalui .perjanjian bilateral atau pengawasan rekrutmen yang

ketat;

meiwai

mai-fungsinya sistem perlindungan;

menangani. masaiah kepulangan, dan kebutuhan pekerja, yang

ingin rnendapatkan hak pensiun jika mereka telah bekerja bertahun-tahm di berbagai negara asing; dan. menyediakan warganegranya 'di luar riegeri dengan cara yang aman dan menarik iintuk mengirimkan pènghasi1an dan tabungannyá ke rumah. 16

Mekanimen administrasi kebijakan juga harus adil-wajar dan transparan. Tujuan kebijakan harusnya jelas, tetapi jarang demikian. Sering terjadi konflik antara sasarànkebijakan (seperti antara upah yang lebih baik dan kesempatan kerja yang lebih banyak) yang harus diselesaikan secara memuaskan dalam situasi

konkrit. Jika tidak ada struktur yang efektif üritük membut keputusan yang dapat diterima pada tingkatan operasi, maka masyarakat terhadap kredibilitas pejabat dapat merongrong legitimasi kebijakan. Oleh karena itU, unsur kritis dan kebijakan kesempatan kerja luar negeri adàah penciptaan struktur pembuatan keputusan yang dapat menumbuhkan konsensus mengenai bagaimana menangani berbagai implikasi dan konsekuensi yang kompleks dan migrasi tenaga kerja. Akhirnya, kebijakan yang diambil harus efektif dan efisien. Kegiatan-kegiatan administratif yang tidak banyak inembantu pencapaian tujuan kebijakan, harus ditinggalkan karena dapat merongrongnya. Banyak contoh intervensi Pemerintah yang maksudnya baik tetapi hasilnya justru kebalikan dan yang diinginkan. Contoh, larangan di banyak negara atas pengerjaan langsung warganegara oleh pemberi kerja asing dimaksudkan untuk "melindungi" warganegara terhadap penipuan atau terhadap perjanjian kerja yang merugikan; tetapi alternatif persyaratan pemberi kerja asing untuk mendapatkan rekruter berijin lokal tidak mengurangi penipuan, bahkan menambah biaya emigrasi keraguan

bagi individu yang bersangkutan. Malahan, persyaratan itu menjadi upaya proteksionis bagi industri rekrutmen lokal, meningkatkan kemampuannya untuk mengendalikan pasar dan keuntungan yang dapat diperoleh dan situasi itu. Intervensi mi tidak hanya inefektiftetapi juga menjadi cara yang inefisien untuk menambah kesempatan pekerj a memperoleh syarat-syarat kerj a yang lebih balk. Biaya untuk memelihara sistem tersebut, baik bagi Pemerintah maupun pekerja individual yang harus menyerap

biaya perantaraan, cukup tinggi, karena itu sumber-sumber tersebut bisa lebih baik digunakan untuk membantu pekerja mendapatkan keterampilan yang lebih tinggi.

17

Dalam bab-bab berikut dibahas rasional untuk mengejar kebijakan kesempatan kerja luar-negeri, langkah-langkah yang perlu diambil untuk menyusun kebijakan tersebut, berbagai struktur untuk koordinasi dan implementasi kebij akan dalam berbagai rejim kebijakan, strategi operasional yang diperlukan (jika Pemerintah ingin mengatur lebih langsung emigrasi warganegaranya untuk bekerja di luar negeri), dan berbagai cara penilaian kinerja kebijakan dalam mencapai tujuannya.

18

BAB III

KEBUTUHAN XEEIJAKAN-KEBIJAKAN KESEMPATAN KERJA LUAR NEGERI

Dalam teori, jika pasar kerja merupakan pasar dimana penyesuaian untuk perubahan dapat dilakukan: secara cepat, dimana pekerja mempunyai informasi sempurna untuk memilih pekerjaan yang dapat mengoptimalkan penghasilan dan tenaganya, dan dimana perpindahan pekerja antara negara tidak menghadapi hanibatan-hambatan, maka negara-negara tidak perlu

khawatir bila warganegaranya memilih bekerja di luar negeri.

Ketidak seimbangan di pasar kerja, yang ditimbulkan oleh migrasi, akan segera terkoreksi dan pekerja akan dapat bekerja di

negara yang paling produktif dan di pekerjaan yang dapat memberikan upah tertinggi. Oleh karena setiap orang memiliki informasi yang sempurna, maka mereka tidak akan membuat pilthan yang akan disesali kemudian dan hatus dikoreksi, kecuali jika keadaan berubah. Tentu saja, dunia yang nyata sangat berbeda. Meskipun di

pasar kerja yang relatif berfungsi baik, tetap diperlukan waktu untuk penyesuaian terjadi guna mengkoreksi ketidak-seimbangan yang disebabkan oleh hilangnya tenaga kerja terampil. Tidak hanya diperlukan sumber-sumber, tetapi juga waktu untuk menghasilkan dokter dan insinyur, serta dalam hal mi tukang kayu. Oleh karena migrasi itu selektif, kehilangan jenis tenaga kerja tertentu tidak mungkin mempunyai dampak netral atas upah

relatif, dan dapat mempunyai konsekuensi jangka-panjang atas cara para pemuda memilih pekerjaannya di kemudian han. Jika menyangkut kehilangan tenaga kerja dalam skala besar, migrasi

dapat mempengaruhi tingkat upah secara keseluruhan, dan distorsi relatif harga-harga

faktor produksi. Bila

hal itu

menimbulkan pergeseran kearah teknologi produksi yang lebih 19

padat-modal, maka kemampuan perekonomian untuk menyerap tenaga kerja yang nantinya pulang akan terbatas.

Migrasi, jika terjadi dalam skala cukup

akan

mempunyai danipak langsung atas tingkat upah mutlak dn relatif di negara asal, tetapi dampak menyeluruh pada perekonomian akan terjadi inelalui dampak fluktuasi dan pengeluaran para migran. Penghasilan migran di luar negeri yang dikirim kembali

(remittance) untuk membantu keluarganya di tanah air dapat menjadi tambahan besar pada sumber-sumber eksternal pada negara, yang menimbulkan ekspansi investasi dan konsumsi. Tergantung dan bagaimana mereka menggunakannya, sumbersumber tersebut akan mempunyai dampak lebih lanjut atas pasar kerja, sehingga menciptakan dampak kumulatif yang lebih besar atas permintaan akan tenaga kerja daripada yang tampak segera. Sebagian besar dan penghasilan luar negeri biasanya digunakan untuk membeli barang dan jasa yang diproduksi dalam negeri,

dan untuk investasi di perumahan, yang mempunyai dampak stimulatif pada perekonomian; tetapi dapat juga xnenimbulkan. inflasi jika penawarannya tidak-elastis. Penghasilan luar negeri mi merupakan

keuntungan

tambahan (windfalls) bagi negara berkembang yang memiliki surplus besar tenaga kerja terdidik dan berpengalaman. Pada satu

sisi, prakiraan remittance migran yang besar teiah diketahui mengubah

secara

mendasar

parameter

perencanaan

pembangunan, yang mempengaruhi keputusan penting atas kebijakan untuk meliberalisasikan perdagangan dan pasar valuta asing. Dalam kenyataannya, remittance tersebut memungkinkan suatu negara membiayai volume impor yang lebih besar. Dampak jangka-panjangnya, tergantung berapa besar dibelanj akan pada

barang konsumsi, dan berapa besar pada barang modal untuk produksi mendatang. Pemerintah perlu waspada terhadap berbagai konsekuensi kebijakan karena bagaimana remittance disalurkan dalam perekonomian, dan bagaimana remittance digunakan oleh keluarga migran. Jelas bahwa migrasi tenaga kerja mempunyai konsekuensi

yang luas bagi perekonomian dan masyarakat negara pengirim. 20

Dampak sosialnya tidak kalah penting dan dainpaknya pada kesempatan kerja, neraca pembayaran, atau tingkat upah dan harga-harga dalam negeri. Keriyataan mi menggaris-bawahi pentingnya pandangan holistik atas migrasi tenaga kerja, dan menjelaskan mengapa Pemerintah ingin melakukan campurtangan dalam proses migrasi serta memonitor dampaknya secara hati-hati. Tergantung atas situasinya, rasional atas pengambilan suatu

kebijakan kesempatan kerja lur negeri, berbeda antara negera yang satu dengan lainnya. Berikut adalah kemungkinan alasanalasan mengapa Pemerintah mengambil suatu kebijakan tertentu. Tujuan pembanguñan: mengurangi pengangguran, menciptakan penghsiIan devisa yang lebih besar, menambah tingkat tabunan,

meningkatkan hasil sosial atas investasi (social returns on investment) dalam pendidikan. Tujuan sosial: memperbaiki upah dan kondisi kerja dan warganegara yang bekerja di luar negeri, menurunkan biaya emigrasi dengan menekan penyalahgunaan rekrutnien, memberikanjaring-pengarnan bagi migran dan keluarganya, menghentikan niigrasi ilegal dan membuat proses migrasi lebih tertib.

Itu adalah landasan ekonoinis dan sosial yang mendasari kebijakan kesempatan kerja luar negeri, tetapi untuk mencapainya, Pemerintah perlu rnengarah pada tujuan yang Iebih terbatas dan spesifik, yaitu inelalui tujuan strategis. Tujuan strategis: perluas dan diversifikasi negara tujuan, pengaruhi komposisi keterampilan angkatan kerja emigran, gunakan migrasi sebagai wahana untuk memperoleh keterampilan dan pengetahuan baru,

21

tekan kernungkinan dislokasi industri dalam negeri yang disebabkan hilangnya tenaga terampil,

tekan kemungkinan distorsi upah yang disebabkan karena perluasan pasar kerja. Rincian tujuan-tujuan diatas dijelaskan berikut mi.

Pengembangan sasaran kebijakan kesempatan kerja Luar negeri

Mengurangi pengangguran. Barangkali bagi semua negara pengekspor jasa tenaga kerja, rasional utama untuk mengirim warganegaranya ke luar negeri adalah mengurangi tingkat pengangguran di dalam negeri. Bagi

umumnya negara berkembang, hal mi sungguh merupakan kemungkinan konsekuensi karena emigrasi, dengan tingginya tingkat pengangguran di dalam negeri, jarang menimbulkan kenaikan upah dan penurunan laba. Tentu saja, jika itu terjadi, kapitalis akan mengurangi investasi sehingga menurunkan kesempatan kerja. Dalam jangka-panjang, apa yang terjadi pada tingkat kesempatan kerja keseluruhan akan tetap tergantung pada bagaimana emigrasi menimbulkan penyesuaian dalam perekonomian. Jika penghasilan yang lebih tinggi dan warganegara yang bekerja di luar negeri menyebabkan kenaikan permintaan akan barang konsumsi produksi dalam negeri, maka

laba akan naik dan menyebabkan peningkatan pengeluaran investasi dan selanjutnya kesempatan kerja. Dampak makro mi bisa cukup besar untuk mengirnbangi kerugian sementara yang

diderita pemilik modal dimana emigrasi,. khususnya tenaga terampil, menurunican produktivitas modal.

Menumbuhkan remittance clevisa. Jelas bahwa devisa yang dapat diperoleh warganegara yang bekerja di luar negeri merupakan unsur sangat penting dalam formulasi kebijakan kesempatan kerja luar negeri. Remittance

mIgran dapat menjadi sumber sangat penting devisa yang memberi kemampuan suatu negara memperoleh barang-barang

impor yang vital atau membayar hutang-hutang luar negeri.

Remittance migran pada 1992 dua kali juhlah ekspor komoditi

Mesir, 47% ekspor Bangladesh, dan 61% ekspor Republik Dominika. Bank Dunia memprakirakan remittance tnigran di seluruh dunia adalah sekitar US $ 71 milyar pada 1990, hanya kedua setelah penerimaan dan ekspor minyak mentah. Dalarn anti yang nil, kesempatan kerja luar negeri

merupakan cara yang paling efisien untuk memperoleh devisa daripada ekspor barang, karena selain investasi dalam pendidikan pekerja (yang bagaimanapun harus dilakukan jüga apakah mereka bekerja di luar atau di dalam negeni), tidak diperlukan tambahan

modal yang justru dibutuhkan dalam mempekerjakan pekerja untuk produksi barang ekspor.

Meskipun mungkin ada perkecualian, kebanyakan tenaga kerja bekerja di luar negeri agar dapat membantu keluarganya di rumah, dan karena itu menginim sebagian bear penghasilannya ke rumah, meskipun tidak ada insentif khusis. Apa yang sering menjadi isu dalam pelaksanaan kebijakan bukannya bagaimana lebih banyak remittance dapat diperoleh melalui migrasi, tetapi bagaimana migran dapat didorong untuk mengirimkan penghasilanriya lewat sistem finansial formal. Meskipun saluran

paling ainañ untuk remittance biasanya bank komersial, tetapi bukannya termurah atau paling enak dan cepat. Peraturan Bank Sentral yang mengatur transaksi devisa bank sering menimbulkan

prosedur yang memberatkan dan lama (dansering memerlukan kesabaran) untuk melaksanakan. Dilain pihak, perantara devisa informal lebih cepat dan lebih bersahabat; selain itu, perantara mi juga cenderung kompetitif, menawarkan pelayanan khusus, yang tidak bisa dilakukan oleh bank komersial, seperti mengantar remittance kedepan pintu rumah penerima. Mengapa saluran yang digunakan

menjadi penting? Pentingnya disebabkan karena kegiatan dan operasi pengiriman uang informal kurang dapat diawasi oleh otoritas moneter, Jika jumlah devisa yang sangat besar berada ditangan perantara devisa informal, stabilitas pasar nilai tukar valuta asing dapat terancam oleh kegiatan spekulatifhya. Remittance melalui transfer tidak resmi pernah sangat dominan di Mesir dan Sudan, dimana transfer 23

valuta

keras

dan

pekerja

di

luar

negeri

menciptakan

perekonomian tersembunyi yang dikendalikan oleh perantara finansial, Oleh karena mereka menguasai jumIah valuta asing yang sangat besar, mereka sering dituduh menyebabkan pelarian

spekulatif dan

Pound Mesir, karena mereka memperoleh

keuntungan dan devaluasi.

Berbagai program telah dicoba di berbagai negara untuk mempengaruhi arus remittance melalui lembaga-lembaga Program-program tersebut termàsukfinansial reguler. memperbolehkan migran untuk membuka rekening valuta ásing, menawarkan suku bunga yang menanik atas deposit valuta asing

jangka-panjang, mengeluarkan sertifikat deposit dalam valuta asing yang dapat di transfer, dan impor bebas-bea yang dikailkan

dengan deposit valuta asing. Namun, tidak ada yang dapat mengganti liberalisasi umum dan pasar valuta asing dan sistem

perbankan untuk memelihara kenaikan arus remittance dan mengarahkan kembali remittance ke sistem perbankan. Pengalaman di berbagai negara menunjukkan bahwa kemajuan jasa perbankan bagi migran, termasuk transfer elektronik, terjadi krena perbankan lokal sating bersaing satu sama lain dan dengan bank asing untuk pasan remittance yang lukratif, Valuta asing yang konvertibel tetap merupakan bentuk yang paling praktis dan mudah dimana penghasilan di transfer, tetapi kebijakan ekonomi bisa menganggap bentuk lain lebih

menguntungkan. Di negara dengan tarif bea-masuk tinggi atas barang konsumsi tahan-lama impor, maka migran (yang biasanya diijinkan membawa masuk sejumlah barang tersebut bebas bea) akan terdorong untuk mentransfer sebagian penghasilannya dalam bentuk barang yang dapat dijual kernbali dengan harga yang Iebih tinggi di dalam negeri. Keuntungan membawa barang akan lebih

besar, jika pemilik valuta asing diharuskan Pemerintah untuk menukar uangnya dengan uang lokal yang dinilai terlalu tinggi (overvalued). Akhirnya, perlu dicatat bahwa kondisi politis akan mempengaruhi remittance. Transfer dana asing atau ekuivalensinya dalam barang atau jasa nil bisa tidak terpengaruh, 24

jika migran melihat risiko dalam mentransfer uang kerasnya. Dimana kondisi ekonomi dan politik tidak stabil, dan khususnya dimana transaksi valuta asing dikendalikan ketat atau dibatasi

oleh Pemerintah, maka kemungkinan besar remittance akah dibelokkan ke negara lain iintuk membelanjai pelarian modal. Mereka yang ingin mentrañfer modal ke luar negeri akan membeli uang asing migran sbelum dikirimkan ke keluarganya di rumah. Akibatnya, Pemerintah kehilangan kendali atas penggunaan sumber devisa otensiaInya, karena transaksinya terjadi di luar pasar yang diatur.

Menaikkan tingkat tabungan. Tidak pernah mudah memprakirakan dampak penuh pada tingkat tabungan dan suatu stimulus yang ditimbulkan oleh injeksi remittance, setelah bekerja dengan sendirinya melalui perekonomian. Banyak akan tergantung pada kebijakan ekonomis yang mempengaruhi perilaku tabungan dan berbagai kelompok

penerima penghasilan. Ada dan di banyak negara bahwa para migran dan keluarganya agak kurang hemat daripada Iainnya di masyarakat, menggunakan banyak penghasilannya juga untuk konsumsi yang menyolok. Studi-studi sistematis mengenai perilaku tabungan dan keluarga migran tidak mendukung dugaan

tersebut. Studi sebelumnya, misalnya, menunjukkan bahwa di Bangladesh keluarga migran kenyataannya merupakan penabung yang sedikit lebth baik dan keluarga lainnya dalam tingkat penghasilan yang sama. Apa ng mungkin benar adalah bahwa mereka membelanjakan jumlth absolut yang lebih besar dalam konsumsi daripada sebelunma, tetapi relatif lebih kecil dan penghasilannya baru yang lebih tinggi. Migrasi tenaga kerj a temporer akan cenderung menaikkan tingkat tabungan, karena makin besar proporsi penduduk daripada

sebelumnya masuk dalam kelompok penghasilan Iebih tinggi yang umumnya menabung dengan persentase lebih besar dan tambahan penghasilannya. Namun dalam kondisi terentu,hal itu bisa tidak terjadi. Contoh, di negara-negara dengan nilai tukar tetap,

anus

masuk

remittance

yang

besar

akan

segera 25

menimbulkan ekspansi cepat uang beredar. Hal itu bisa cukup, dalam keadaan tertentu, menciptakan situasi inflasioner. Jika laju :inflasi mencapai tingkat yang cukup tinggi sehingga membuat suku bunga nil negatif atau hampir negatif, maka insentifnya hanya kecil bagi migran (juga non-migran) untuk menabung. Dalam suatu lingkungan dimana nilai mata-uang tererosi dengan cepat, hanya sedikit orang yang inau memegang uang. Mereka akan bergeser ke aset yang lebih aman seperti real-estate atau lebih termotivasi untuk meningkatkan konsumsi, sehingga memicu tekanan inflasi lebih besar.

Oleh karena penting meminimalkan potensi sumbangan kearah inflasi dan kenaikan remittance, Pemerintah serin.g perlu mempengaruhi tingkat tabungan dan penerima langsung remittance, yaitu keluarga migran, Sebagai bagian dan program kesempatan kerja luar negeri, Pemerintah sering menggunakan instruinen finansial khusus untuk mencapai tujuan

ersebut,

seperti obligasi jangka panjang dengan denominasi valuta asing yang menawarkan hasil yang tinggi dan aman. Migran tertarik dengan mata uang keras konvertibel yang nisiko depresiasinya kecil dibanding dengan mata-uang negaranya sendini, dan dengan suku bunga yang dapat diperoleh dan tabungannya.

Tujuan sosial Meningkatkan hasil sosial atas investasi dalam pendidikan. Pengalanian menunjukkan dengan jelas bahwa investasi dalam sumber daya manusia memberikan hasil yang sangat memuaskan dalam bentuk pembangunan yang Iebih cepat; tetapi pada suatu waktu, Pemerintab yang menginvestasi besar dalam pendidikan akan memperoleh surplus (serta kekurangan) tenaga terdidik di berbagai bidang dan pekerjaan. Permintaan dan pasar kerja dan keluaran dan sistem pendidikan jarang bertemu secara sempurna bahkan di negara-negara yang maju perekonomiannya, Meskipun hal itu tidak perlu merisaukan (karena justru

mengherankan jika keduanya bersamaan dengan sempurna), adanya surplus besar tenaga terdidik justru menimbulkan masalah

ekonomi dan sosial. Di banyak negara penghasilan rendah dan 26

(J

-

menengah dengan penduduk yang muda serta cepat pertumbuhannya, biaya dukungan sistem pendidikan dapat sangat tinggi. Pemerintah juga khawatir tentang ketidak-puasan sosial yang dengan inudah timbul diantara penganggur terdidik. Tenaga kerja terdidik tetapi kurang terpakai di .negara berkembang telah menjadi yang pertama beremigrasi bila

kesempatan terbuka bagi mereka. Negara asal umumnya tidak melihat migrasi itu secara negatif, khususnya bila pekerja migran itu kembali setelah beberapa tahun di luar negeri. Berbeda dengan emigran permanen, negara tidak kehilangan mereka yang

beremigrasi untuk waktu temporer, dan biasanya mentrarisfer penghasilannya dan luar negeri untuk membantu keluarganya .di

rumah. Pekerjaan temporer warga negara di luar negeri sering dipandang sebagai peluang untuk meningkatkan tidak hanya hasil-hasil pribadi dan

investasi

migran individual dalam

pendidikannya, tetapi juga manfaat yang dapat dipetik oleh seluruh masyarakat dan investasinya dalam pembangunan sumber daya manusia.

Modal manusia hanya akan terbuang dalam pekerjaanpekerjaan yang dengan mudah dapat dilakukan oleh orang lain yang kurang kualifaid, Emigrasi tidak cenderung kearah penurunan produk sosial; justru dapat meningkatkannya. Banyak negara pengirim-tenaga kerja melihat penghasilan warga negaranya di luar negeri sebagai sumbangan terhadap Produk Nasional Bruto (PNB). Selain itu, ada nilai non-material bagi individual pekerja atas peluang akan kepuasan pribadi. Pengecualiannya, jika terjadi penurunan keterampilan (deskilling) yang dapat terjadi bila para profesiona!, karena kualifikasinya tidak diakui, bekerja di luar negeri untuk jangka panjang dalam pekerjaan tidak terampiL

Memperbaiki kondisi kerja. Tujuan mi berada pada inti program kesempatan kerja luar negeri, karena pekerja migran terutama yang kurang terampil, sering berada pada sektor pekerjaan yang paling tidak menarik di

negara tujuan. Pertama, kebanyakan pekerja migran terserap 27

dalam pekerjaan dan sektor industri yang tidak diminati warga negara pemberi kerja karena risiko kesehatan dan keselamatan, status sosial yang rendah, dan kurangnya peluang untuk maju. Kedua, kebijakan imigrasi mengenai tenaga tidak terampil sering dengan sengaja dibuat berat untuk tidak mendorong pemukiman. Demikian sampai di negara pemberi kerja, tenaga tidãk terampil sering menghadapi perlakuan diskriminatif dalam upah dan jaminan sosial, dan kebanyakan tidak mempunyai jaminan krja di luar kontrak saat itu.

Perlindungan migran wanita menjadi perhatian utama dan banyak negara karena rentannya terhadap eksploitasi beberapa pekerjaan yang terbuka bagi pasar kerja wanita asing. Pekerjaan itu cenderung terpusat pada pabrik garmen (sering disebut sebagai bengkel-keringat/sweatshops), pembantu rumah tangga, dan paling buruk pada perdagangan seks. Rentannya terhadap eksploitasi di perberat dengan kenyataan bahwa undang-undang ketenagakerjaan di banyak negara, bahkan di negara maju, tidak meliput rumah tangga dan penghibur.

Kendala kedaulatan membuat sulit untuk memperbaiki kondisi kerja dan warganegara di negara lain. Negara pengirim harus berusaha membuat standar-standamya mengikat di negara pemberi kerja melalui kesepakatan ketenagakerjaan dan kontrakkontrak kerja, atau haru menempatkan warganegaranya di negaranegara dengan kondisi yang umumnya balk.

Menekan penyalah-gunaan rekrutmen. Perantaraan merupakan bentuk umum dan kesempatan kerja luar negeri, karena biaya dan faktor-faktor lain umumnya

membuat sulit bagi pengusaha untuk mempekerjakan pekeija asing secara langsung atau bagi calon-calon emigran untuk memperoleh pekerjaan di luar negeri. Namun, proses perantaraan sering berubah menjadi sistem penarikan dan pekerja sebagian

besar dan perbedaan antara upah di negara asal dan di negara tujuan. Oleh karena ada lebih banyak orang yang ingin bekerja dengan upah lebih tinggi di luar negeri daripada tersedianya pekerjaan, maka selalu ada kesempatan bagi pengerah tenaga 28

mengenaican fee yang tidak ada hubungannya dengan biaya jasa pelayanannya. Tugas Pemerintah yang penting adalah menekan praktek memformulasikan icebijakan penyalah-gunaan itu, dan

kesempatan kerja luar negeri yang niemperkecil kesempatan pihak kètiga untuk menarik dan pekerja bagian besar dan upah yang ditenirna di luar negeri. Kesepakatan bilateral dengan negara penerina, sistern reicrutmen sponsor-negara yang jujur dan efisiefi; infrashuktur besar lembaga kemasyarakatan penunjang,

dan 'thiigkatan kerja yang terinformasi-baik dapat menekan penyaláh-gunaan yang berhubungan dengan kesempatan kerjá luar negeri.

Memlerikan jaring-pengaman bagi pekerja migran dan keluarganya. Ada banyak risiko dalam beremigrasi untuk bekerja yang mengandung dimensi serius bagi migran atau keluarganya, karena

menyangkut biaya finansial, dan karena pekerja berada

di

lingkungan asing dimana sistem bantuan sosial dan bantuan lain yang ia biasanya harapkan dalam kesulitan, tidak ada. Konsekuensi finansial dan kegagalan bekerja dapat cukup besar, menémpatkan pekerja dalam tekanan besar untuk menghindari kehilangan pekerjaan, meskipun hal itu berarti mau menerima keadáan tanpa hak-hak asasinya. Pemerintah mempunyai tanggung-jáwab untuk memberikan cara-cara dimana konsekuensi kegagalan, jika terjadi, dapat diperkecil. Kebijakan kesempatan

kerja luar iiegeri dapat juga diarahkan untuk pengembangan respons yang sesuai dengan masalahnya, termasuk program pensiun dalam asuransi sosial, mengumpulkan dana untuk perawatan akibat sakit dan kecelakaan, serta program tabungan wajib untuk menunjang kerja setelah pekerja pulang.

29

Tujuan sosial

Menghentikan migrasi ilegal dan menciptaka n ketertiban dalam proses migrasi. Kebijakan untuk melindungi warganegara harus dimulai dengan upaya-upaya untuk menghentikan pertumbuhan migrasi ilegal. Tugas mi sangat sulit, meminta hampir seluruh instansi melakukan pendekatan bersama dan kerjasama erat dengan negara tujuan. Migrasi ilegal pada pokoknya merupakan masalah bagi negara tujuan, karenajarang ada larangan pada keberangkatan. Namun, negara asal perlu peduli dengan konsekuensi bagi warganearanya yang menjadi terlibat. Tantangan utama dan kebijakan

kesempatan

krja

ivar

negeri

térletak

pada

pembentukan (dengan bantuan negara tujuan) sistem migrasi tenaga kerja yang secara efektif memotong keuntungan lalu lintas

ilegal manusia. Ada juga upaya lain yang hanya memerlukan tindakan unilateral, seperti kampanye kesadaran publik, dan tindalcan lebih terpadu terhadap lalu lintas ilegal.

Mendiversifikasi negara-negara tempat kerja. Jelas ada risiko jika terjadi konsentrasi angkatan kerja emigran suatu negara di satu atau beberapa negara tujuan; narnun hal itu merupakan tendensi alami dalam migrasi. Migrasi

merupakan hasil dan hubungan-hubungan historis, dan ikatan politis serta ekonomis sebelumnya sering mendomiriasi arah emigrasi. Agar dapat mendiversifikasi tujuan migrasi, beberapa upaya

dasar hams diambil oleh Pernerintah, termasuk pembentukan hubungan diplomatik, negosiasi perjanjian bilateral, atau hanya formalisasi hubungan ekonomis dan politis dengan lebih banyak negara yang membutuhkan pekerja asing.

Mengtur komposisi angkatan kerja ernigrasi. Implikasi dan konsekuensi migrasi tenaga kerja sangat tergantung pada siapa migrannya dan jenis keterampilan apa yang dimilikinya, Untuk berbagai alasan ekonomis dan politis, Pemerintah negara pengirirn menginginkan tenaga kerja terampil 30

yang békerja di negara asing, meskipun diperlukan investasi sumber dana yang besar untuk mengembangkan keterampilannya.

Parapekerja terampil mendapatkan pekerjaan dengan upah ': yang febih tinggi, dan mengirimkan lebih banyak uang ke rumah,

tidak;berselisih dengan pengusaha, tidak memerlukan bantuan untu1cmelindungi hak-haknya, dan memancarkan citra yang baik :: bagi ngaranya. Oleh karena itu Pemerintah melakukan upaya- 'ii upaya uhtuk memproniosikan tenaga kerja yang lebih terampil, sekaligus mempersulit tenaga tidak terampil meninggalkan negara.

Mendapatkán keterampilan baru di mar negeri, Oleh karena migrasi tenaga kerja umumnya berjalan dan

negara kurang maju ke negara lebih maju, maka pekerja memperoleh keterampilan di luar negeri yang tidak akan diperoleh di negaranya. Pertanyaannya adalah apakah mereka melebihi mereka yang kehilangan keterampilannya, dan apakah mereka memperoleh keterampilan yang diperlukan cli negaranya. Mengurus proses migrasi untuk menjamin pekerja memperoleh keterampilan yang relevan merupakan tantangan besar yang di hadapi banyak Pemerintah. Banyak negara yang kekuran'gan tenaga kerja telah mengimpor tenaga kerja asing melalui program pelatihan dalam pekerjaan (on-the-job training).

Menekankan pelarian tenaga terampil dan melindungi industri dalam negeri. Mengurus migrasi dengan maksud mengoptimalkan penggunaan tenaga kerja tingkat tinggi dapat membantu negara menghindari potensi kehilangan tenaga kerja yang dapat meninggalkan negara untuk menetap permanen di negara lain.

Sistem preferensi yang diambil oleh semua negara imigrasi telah membuat sulit,, terutama bagi negara berkembang, untuk menahan tenaga kerja terdidik. Masalah itu sering dikenal sebagai "mobilitas elit" yang menunjukkaii tradisional

kompleksitasnya fenomenon sosial mi.

31

Namun demikian, hanya ada sedikit usaha untuk dan mi, kerja tenaga migrasi mengantisipasi mempertimbangkamiya dalam perencanaan kesempatan kerja luar

negeri dan program pengembangan sumber daya manusia. Penggunaan upaya-upaya yang mengkombinasikan insentif bagi industri untuk menginvestasi dalam pencipataan keterampilan di bidang-bidang dimna pelarian tenaga ke luar negeri (brain drain)

diprakirakan atau telab terjadi, sekaligus disinsentif terhadap emigrasi tenaga terdidik.

Meminirnalkan dampak distorsi upah. Perginya bagian besar angkatan kerja akan berdampak tidak hanya pada tingkat upah keseluruhan tetapi juga upah relatif. Dampak tersebut mungkin dikehendaki jika menuju penyesuaian angkatan kerja kearah yang dikehendaki, misalnya menyebabkan perubahan arah dan arus pendidikan menuju keteranipilan teknis, Namun,

pergeseran

investasi

pendidikan

kearah

sejumlah

pekerjaan yang sempit yang kebetulaii banyak diminta di luar negeri bisa jadi dimasa depan menyebabkan ketidak-seimbangan cli dalam negeri. Kebijakan kesempatan kerja luar negeri dapat termasuk .upaya-upaya untuk rnengembalikan keseimbangan dalam investasi mi, mungkin termasuk insentif dan disinsentif finansial.

Kebijakan kesempatan kerja luar negeri jelas tidak dimulai dan diakhiri dengan pengawasan atas keberangkatan warganegara yang ingin bekerja di negara lain. Sebagaimana yang diterapkan di banyak negara, kebijakan tersebut tidak terbatas pada

perlindungan atau optimalisasi alokasi tenaga kerja diantara kesempatan kerja alternatif di dalam dan di luar negeri, tetapi meliputi berbagai tujuan diatas. Khususnya, bila kesempatan kerja itu bersifat temporer dengan rencana pulang, maka kebijakan itu menjadi bagian dan strategi pembangunan nasional secara keseluruhan.

32

9AB IV LANGKAH PERTAMA DALAM FORMULASI KEBIJAKAN KESEMIATAN KERJA LUAR NEGERI

Dimana dan bagaimana Pemerintah harus campur-tangan masih diperdebatkan dibanding dengan pertanyaan mengapa Pemerintah harus campur-tangan dalam migrasi tenaga kerj a, sejak semula.

Tidak ada yang mempertanyakan perlunya

Pemerintah pengirim memainkan bagian aktif dalam rnencegah penyalahgunaan dalam rekrutmen warganegaranya, atau dalam mendapatkan perlakuan yang baik bagi mereka di luar, negeri. Apa yang lebih menjadi isu adalah bagaimana Pemerintah harus melakukan tugas tersebut. Apakah Pemerintah hanya perlu menetapkan ketentuanketentuan dasar untuk rekrutmen sehingga dapat menclorong

perusahaan swasta mengikuti arah tertentu, atau Penerintah sendiri hams melakukan jasa rekrutmen baik melalui persaingan dengan perusahaan swasta atau dengan monopoli. Jika tujiiannya untuk menurunkan biaya rekrutmen, apakah PemeriRtah harus melakukan itu melalui peraturan, atau dengan kemudhan masuk (ease of entry) ke industri dan memelihara persaingan diantara

perantara rekrutmen? Hal itu merupakan unsur-u.isur yang membentuic operasionalisasi kebijakan kesempàtan kerja 1ua negeri, sebagai gabungan reaksi besar dan kecil terhadap permasalahan yang ditimbulkan kesempatan kerja Iuar neger bai Pemerintah negara pengirim. Terdapat ketidak-seimbangan penting antara pilihan kebijakan yang terbuka hagi negara imigrasi (penerima tenaga

kerja) dan negara emigEasi (pengirim tenaga kerja). Hal itu terletak pada kenyataan bahwa di negara demokratis waranegara mempunyai hak untuk meninggalkan negaranya, tetapt thereka

tidak selalu mempunyai hak untuk masuk negara lain. H.l itu berarti bahwa negara imigrasi mempunyai pilihan apakah akan 33

membuka perbatasannya bagi pekerja asing, sedangkan negara emigrasi pada prinsipnya tidak mempunyai pilihan itu. Asalkan mereka tidak melanggar hukum, warganegara dapat datang dan pergi sesuai keinginannya. Kenyataan mi mempunyai dampak besar atas jenis masalah kebijakan yang harus dihadapi Pemerintah di negara-negara yang menghadapi naiknya mobilitas internasional angkatan kerja, dan atas instruthèn kebijakan yang digunakan Pemerintah.

Memutuskan Peranan Pemerintah. Apakah

non-intervensi

Pemerintah

dan

negara

asal

menghasilkan tingkat dan kondisi migrasi tenaga kerja yang diinginkan? Tidak ada alasan untuk menganggâp bahwa emigrasi tenaga kerja akan berada pada tingkat yang diinginkan, dan akan

berjalan sesuai arah yang diinginkan, jika negara pengirim menganut posis1yang netral dan rnembiarkan segala sesuatu pada pasar. Jika tidak ada halangan pada mobilitas tenaga kéija antar negara, dan jika pertukaran informasi antara pembéli dah penjual jasa tenaga kerja tidak terhambat, maka pekrja dapat dipekerjakan pada posisi yang paling próduktif. Migrasi, kesempatan kerja dan penghasilan bisa terjadi pada tingkat yang lebih tinggi daripada jika kondisi tersebut tidak ada. Tetapi itu

tidak menjamin bahwa kepentingan setiap orang akan sama dipenuhi. Beberapa, negara akan diuntungkan atas kerugian negara lainnya.

Kondisi di pasar kerja inigran sèring sedemikian rupa sehingga Pemerintah harus campur tangan ufltuk menurunkan biaya migrasi swasa bagi warganegaranya *). Biaya swasta cenderung tinggi sesuai jarak, dan karena kesempatan kerja luar negeri sering mmer1ü1can perantaraan pihak ketiga. Meskipun *) Bagi pekerja individual biaya migrasi swasta untuk bekerja sering sebagian besar

berupa fee yang dibayarkan kepada perantara rekrutmen. Kebanyakan bukan merupakan biaya ekononiis seperti biaya tiket pesawat terbang atau biaya pelatihan untuk mendapatkan pekerjaan di luar negeri, keduanya memakan sumber dana yang nil, tetapi kebanykan merupakan transfer kekayaan satu kali atnu transfer penghasilan dan pekerja kepada perantara pekerjaan. 34

perantaraan pada prinsipnya membuat pencarian pekerjaan menjadi lebih efisien sehingga lebih murah, dalam praktek keuritungan efisiensi jarang diteruskan kepada pekerja. Jika pasar tidak diatur dengan maksud untuk mengendalikan pengambilan

keuntungan (profiteering) dalam rekrutmen, pekerja akhirnya. akan kehilangan banyak dan tambahan penghasilan yang diharapkan diperoleh dengan bekerja di luar negeri.

Keterlibatan Pemerintah dalam pengelolaan kesempatan kerja luar negeri juga didasarkan atas kebutuhan untukmenjamin agar migrasi tidak mengambil sumber-sumber yang diperlukan

negara bagi pembangunannya sendiri. Hal itu tidak berarti menciptakan kondisi otarki, tetapi menggunakan sumber daya manusia dan sumber-sumber lainnya dengan cara yang paling

produktif pada berbagai tahap pembangunan suatu negara. Pengelolaan migrasi merupakan satu dimensi dan strategi pembangunan demikian, Pada tahap paling awal, imigrasi manusia teknis diperlukan

untuk memulai-langsung industrialisasi. Dengan pertumbuhan penghasilan per kapita, manusia menjadi lebih mobil, dan tekanan emigrasi mulai meningkat, Hal itu dianggap perkembangan yang diharapkan, jika tingkat pengangguran semula tinggi dan terjadi celah serius dalam sumber-sumber eksternal, Berbagai perubahan tèijadi khusus pada beberapa sektor dimana penyesuaian

stniktural telah membawa dislokasi tenaga kerja dan beberapa industri, dan Pemerintah berusaha mencari penyelesaian cepat, selagi perekonomian membutuhkan waktu untuk penyesuaian. Namun, tekanan emigrasi diharapkan menurun setelah negara itu mencapai tingkat penghasilan per kapita yang lebih tinggi, dan akhirnya akan terjadi transisi pada waktu riegara mengimpor jasa tenaga kerja asing, Bila transformasi perekonomian secara keseluruhan telah terjadi, dan peningkatan upah dalam negeni dengan cepat dapat menahan emigrasi, maka kebijakan yang cocok pada tahap awal surplus tenaga kerja akan harus disesuaikan, dan dalam beberapa hal perlu dibalik untuk memulangkan kembali tenaga-tenaga terampil yang diperlukan.

35

Paradigma diatas menggambarkan tendensi mobilitas yang

timbul sebagai konsekuensi dan sering juga sebagal sebab perubahan ekonomi. Apakah tendensi tersebut benar-benar mengakibatkan perpindahan, tergantung pada faktor-faktor seperti

adanya kebijakan imigrasi yang mendukung, dan peluang kesempatan kerja di negara lain, Jika kebijakan negara tidak mengijinkan arus tenaga kerja melintasi perbatasan, penyesuaian terhadap pertumbuhan ekonomi bisa tidak menyangkut perpindahan tenaga kerja. Dalam situasi perdagangan yang relatif bebas, penyesuaian dapat berbentuk ekspor atau impor barangbarang yang diproduksi dengan teknik padat-karya. Dalam tahap awal ketika suatu negara memiliki surplus tenaga kerja, negara itu akan mengekspor produk-produk padat-karya. Dengan

berjalannya pertumbuhan dan hilangnya surplus tenaga kerja, n'egara dapat menghentikan produksi barang-barang tersebut, dan malahan mengimpornya. Pembarigunan eksternal diluar kendali sesuatu negara juga menentukan kelayakan dan kecocokan strategi kesempatan kerja luar negeri. Perubahan kondisi di pasar tenaga kerja luar negeri

yang tergantung pada pergeseran dalam kebijakan penerimaan dan negara penerima tenaga kenja utama sangat penting. Pasar tenaga kerja asing barangkali tidak lebih bergolak daripada pasar komoditi, tetapi pada dekade terakhir telah terjadi kenaikan dan penurunan besar dalam migrasi yang menjadi kejutan eksternal bagi ekonomi domestik dan beberapa negara pengirim tenaga kerja. Pada waktu ledakan konstruksi mencapai puncaknya di Timur Tengah pada akhir 1970an dan awal 1980an permintaan akan pekerja konstruksi terampil sedemikian rupa sehingga mulai menggelisahkan beberapa negara pengirim. Para pekerja mi meninggalkan Pakistan, misalnya, dalam jumlah besar sehingga fenomenon mi mèngancam proses formal dan informal dalam memperoleh keterainpilan. Namun, kondisi itu bisa juga berubah secara mendadak dalam arab yang lain, seperti terjadi di Asia dan Timur Tengah dalam epilog krisis Teluk ketika jutaan pekerja asing mengungsi atau di repatriasi dan kedua negara yang bersengketa. 36

Pasar tenaga kerja intemasional hanya ada dalam pengertian terbatas karena adanya pembatasan mobilitas yang dikenakan oleh perbatasan negara. Apa yang ada adalah pasar yang tersegmentasi

tinggi untuk jenis-jenis pekerja tertentu yang penerimaannya berdasarkan kebijakan negara penerima. Bagi profesional dan artis yang terlatih tinggi, segmentasinya kurang kaku, tetapi makin rendah spektrum keterampilan ada restriksi diijinkan

atas

mobilitas yang mentolerir perbedaan besar dalam hal

kesempatan kerja antara kelompok-kelompok kerja berdasarkan ras,

budaya, agama, dan bahasa. Meskipun sikap terhadap

penerimaan tenaga kerja asing sangat dipengaruhi oleh kebutuhan ekonomis, tetapi perlu diakui bahwa migrasi dibentuk, dan pada gillrannya juga membentuk hubungan antara negara. Sebagaimana dalam perdagangan komoditi, migrasi tenaga kerja ditentukan oleh faktor-faktor yang lebih dan ekonomi, Kebijakan kesempatan kerja luar negeri merupakan

komponen strategi pembangunan nasional, maka kebijakan itu hams terus menyesuaikan dengan kebutuhan dalam negeri. Hal itu lebih mudah dikatakan daripada dilakukan. Sering, otorita perencanaan menganggap migrasi tenaga kerja sebagai kebijakan residu yang dapat dibuka dan ditutup, tergantung pada bagaimana diseimbangkan sumber-sumber dan kebutuhan dalam

perekonomian dalam negeri pada suatu waktu tertentu. Tetapi pengalaman menunjukkan bahwa migrasi tenaga kerja cenderung cepat mengembangkan kehidupannya sendiri, menciptakan kekuatan pendorongnya sendiri saat berkembang. Perencana harus berhati-hati untuk menjamin bahwa upaya-upaya yang dilakukan tidak menimbulkan ketergantungan tak seimbang atas kesempatan kerja luar negeri yang sulit dibalik karena tendensi tersebut telah ada pada tingkat migran individual. Berdasarkan faktor-faktor mi, strategi kesempatan kerja luar negeri harus bersifat temporer. Memang, negara-negara dengan

program kesempatan kerja luar negeri mengalami pergeseran kebijakan (jika tidak seluruh arahnya, setidak-tidaknya perubahan prioritas dan tekanan). Hal itu mencerminkan dinamika ekonomis

dan politis yang kompleks yang tidak mudah diprakirakan, 37

direncanakan, dan diurus. Oleh karena itu, manfaat yang ingin dicapai oleh kebijakan itu berbeda tergantung pada waktu dan situasi. Penelitian atas polakebijakan dan negara pengirim tenaga kerja menunjukkan bahwa pergeseran sering ditentukan oleh perubahan dalam ideologi politis, tahap evolusi emigrasi, kondisi negara tujuan, komposisi angkatan kerja dan rentannya terhadap eksploitasi, serta sentimen publik pada saat formulasi kebijakan.

Menetapkau struktur pembuatan kbijakan. Perlu dijamin bahwa struktur pembuatan keputusan meliputi

banyak dimensi migrasi. Siapa yang berperan-serta dalam

penyusunan kebijakan? Dan fungsi-fungsi apa yang harus diberikan pada berbagai lembaga yang bersangkutan?

Beberapa sektor, di dalam dan di luar Pemerintah, harus berperan-serta dalam formulasi kebijakan, karena manajemen migrasi memerlukan intervensi dan instrumen kebijakan yang berada di luar kendali sesuatu kementerian. Setidaknya ada empat

kementerian yang terlibat. Oleh karena kebijakan kesempatan kerja luar negeri nasional dianggap sebagai komponen dan strategi nasional untuk penciptaan kesempatan kerja, maka Kementerian Tenaga Kerja mengambil pimpinan dalam penetapan tujuan, upaya-upaya mengetrapkannya, dan bagaimana operasinya dikelola dan diadministrasikan. Instansi kedua adalah

Kementerian Luar Negeri, karena migrasi menjadi komponen yang makin penting dalam hubungan internasional. Ketiga adalah

penguasa imigrasi ("penjaga pintu" negara) yang merupakan bagian dan Ketnenterian Dalam Negeri atau Kementerian Kehakiman. Kebijakan emigrasi sering membutuhkannya dalam dua peranan pengawasan penerimaan orang asing dan keberangkatan warganegara. keempat Instansi adalah Kementenian Pendidikan, karena kebijakan kesempatan kerja Juan negeri harus mempertimbangkan kemampuan sistem pendidikan nasional untuk memenuhi kebutuhan sekarang dan mendatang akan tenaga kerja yang kualifaid. Ada instansi-instansi pemerintahan lain yang berkepentingan dalam migrasi tenaga kerja, tetapi tugas

penyusunan suatu kebijakan dapat menjadi rumit jika terlalu 38

banyak pihak yang terlibat. Struktur yang efisien mrnberikan kesempatan yang luas bagi perwakilan multisektoral pada tahap perencanaan

dan

pembahasan

umum

kebijakan,

namun

perwakilan yang lebih terbatas tetapi fungsional pada tahap implementasi kebijakan. Apapun bentuknya, penting diingat bahwa dalam bidang kebijakan sosial, dukungan yang luas akan menentukan keberhasilannya. Jika peraturan perundang-undangan diperlukan untuk mengatur kebijakan yang diformulasikan, maka mekanisme dan prosedur legislatif dapat menjamin dukungan tersebut. Rapat-rapat kerja komisi 1egi1atif rnemberikàn jalan yang baik untuk memperoleh masukan-masukan atas proposal kebijakan. Jika mekanisme tersebut lernah atau tidak ada, maka dip erlukan alternatif lain.

Sebagai instansi yang bertanggung-jawab atas pengelolaan

hubungan luar negeri, Kementerian Luar Negeri melakukan sejumlah fungsi vital dalam formulasi dan implementasi kebijakan kesempatan kerja luar negeri. Dan awal, Kementerian

mi harus diajak menyumbang informasi yang penting dalam membentuk kebijakan dasar, misalnya inforinasi tentang potensi pasar di luar negeri, perlakuan tenaga kerja asing di negara lain, dan kemungkinan mengatur proses migrasi yang tertib. Dalam mengimplementasikan kebijakan, Kementerian mi, melalui misi diplomatik luar negeri, berada dalam posisi terbaik untuk melakukanngosiasi dengan Pemerintah negara lain: syarat dan kondisi penerimaan serta :kesempatan kerja bagi pekerja migran, menyebar-luaskan informasi tentang peraturan perundang-

undangan kesempatan kerja luar negeri, dan menjadi ujungtombak dalam memberikan perlindungan atas hak-hak pekerja migran. Diplomasi di bidang migrasi tenaga keija merupakan bidang yang relatif belum di eksplor sehingga membutuhkan inisiatif dan kreativitas. Diplomasi untuk. memajukan tujuan-tujuan kesempatan kerja luar negeri tidak hanya mengenali kepentingan timbal-balik migrasi antara negara pengirim dan penerima, tetapi juga meyakinkan negara penerima mengenai keuntungan menggerakkan migrasi kearah yang dikehendaki. Tugas mi sering 39

sulit karena kepentingan bisa berbeda baik dalam kenyataan atau dalam persepsi pembuatan-keputusan. Jika lembaga ketenaga-

kerjaan negara penerima belum berkembang, misi diplomatik negara pengirim perlu, misalnya, mengadakan negosiasi dengan penguasa setempat mengenai kerangka, formal atau informal, perlakukan warganegaranya. Di negara lain, hal itu merupakan tanggung-jawab negara penerima. Jika negara tujuan tidak Inenjamin perlakuan yang adil, negara pengirim cenderung menggantungkan pada diplomasi luar negeri untuk membangun

struktur bagi sistem migrasi tenaga kerja yang tertib dan bermanfaat.

Pemerintah perlu menjamin bahwa manfaat potensial dan

program kesempatan kerja luar negeri tidak hilang karena kegagalannya menekan penyalah-gunaan. Hal itu mengetengahkan peranan Kementerian Kehakiman dan awal dalam penyusunan kebijakan kesempatan kerja luar negeri yang memuat penjagaan yang cukup terhadap penyalah-gunaan dan eksploitasi,

serta memberikan cara yang efektif menyangkut pelanggaran peraturan perundang-undangan. Setelah kebijakan kesempatan kerja

luar

negeri

ditetapkan,

Kementerian

Kehakiman

bertanggung-jawab untuk menjamin agar sistem yudisial benar berjalan, dan berdampak pada penekanan penyalah-gunaan dalam rekrutmen.

Standar-standar hukum harus mempertimbangkan batasanbatasan kedaulatan negara, yang dapat mempersulit memperoleh penyelesaian yudisial. Menetapkan tanggung-jawab hukum pengusaha atas pekerja menipakan upaya praktis pada kesempatan kerja dalam negeri, karena pengusaha dapat diminta pertanggung-jawabannya oleh penguasa eksekutif dan yudikatif

dalam pelaksanaan kewajibannya. Namun, hal itu tidak bisa dilakukan dalam hal pekerjaan di luar negeri, dimana pengusaha asing tidak mempunyai tanggung-jawab nil atau hukuin atas pekerja negara asal. Pelanggaran kontrak kerja, misalnya, tunduk pada yurisdiksi pengadilan setempat, tetapi hal itu tidak berguna jika klaim tidak dapat ditegakkan. Oleh karena itu, banyak negara pengirim meminta pengusaha asing memiliki perwakilan hukum, 40

yang biasanya agen rekrutmen. Karena alasan itu juga maka preventif sangat penting dalam kebijakan kesempatan kerja luar negeri, khususnya yang ditujukan untuk metiekan penyalah-gunaan pada tahap rekrutmen. Sebagai instansi utama yang bertanggung-jawab atas pengembangan sumber daya manusia, Kementerian Pendidikan jelas juga membutuhkan berpartisipasi dalam memformulasikan upaya-upaya

kebijakan kesempatan kerja luar negeri. Unsur bear dan kebijakan tersebut adalah produksi keterampilan yang (dip&kirakan) mengalami kelebihan permintaan di dalam negeri. I(ementerian Pendidikan perlu mengantisipasi kekurangan keterampilan yang disebabkan karen:a emigrasi tenaga kerja, dan mengintegrasikan faktor mi kedalam proses keseluruhan

perencanaan pendidikan. Dengan emigrasi, hal itu menjadi tugas yang lebih rumit. Oleh karena pasar tenaga kerja nasional secara

efektif meluas melalui migrasi, maka harga relatif berbagai keterampilan tidak lagi hanya merupakan fungsi dari kondisi permintaan dan penawaran tenaga kerja di dalam negeri; tetapi juga dipengaruhi oleh permintaan luar negeri. Hal itu menimbulkan distorsi upah relatif yang mempengaruhi pilihan orang akan pekerjaan, dan keputusan tentang investasi dalam pelatihn. Penciptaan badan-badan penasehat akan membantu memformalisasikan proses konsultasi dengan sektor-sektor penting yang mungkin tidak langsung terlibat dalam implementasi

kebijakan tetapi bisa berkepentingan atas hasil migrasi tenaga kerja. Kelompok-kelompok tersebut dapat berupa organisasiorganisasi penierintahan dan non-pemerintahan yang mempunyai kepedulian serupa dan berbagi tanggung-jawab. Misalkan,

kelompok penasehat mengenai remittance dapat diciptakan, dengan wakil-wakil dan bank sentral dan bank umum, serta instansi pemerintah dan lembaga swadaya masyarakat yang terlibat membantu promosi industri-kecil. Tergantung atas jenis pekerjaan yang banyak diminta, kelompok penasehat mengenai pengembangan pasar bisa terdiri dan wakil-wakil kementerian dan sektor-sektor perdagangan dan industni, transport, pekerj aan 41

umum,

komunjkasj,

teknologi,

dan kesehatan.

kelompok mi dapat memberi nasehat mengenai Kelompok.. kualitas dan ketersedjaan tenaga kerja terampil dalam negeri, dan mengenali bidang-bidang kesempatan kerja luar negeri yang menyumbang

peningkatan keterampilari dan pengetahuan. Dalam beberapa hal, mereka dapat membantu menyusun perencanaan untuk nlengganti pekerja-pekerja terampil yang beremigrasi sehingga merugilcan industrj lokal yang mengembangkan keterampijannya. Contoh: dampak kepergian banyak teknisi pemeliharaan pesawat terbãng atas industri pengangkutan udara.

Bidang-bidang intervensi kebijakan. Berbagai kebijakan yang umum digunakan oleh

Pemerintah untuk mempengaruhi proses dan hash emigrasi tenaga kerja dapat dimasukkan dalam delapan bidang fungsional yang luas. pengembangan pasar luar negeri, manajemen penawaran tenaga kerja, penetapan dan penegakan standar, supervisi pengerah swasta, jasa-jasa penunjang, remittance, tabungan dan investasi migran, pulangnya bakat dan keterampilan.

Tergantung pada bagaimana menetapkan peranannya dalarn migrasi tenaga kerja, Pemerintah dapat mengambil upaya-upaya dalam satu atau beberapa kategori diatas. Jelas, bagi Pemerintah hal itu berarti membatasj din pada pengaturan proses pembuatan kontrak mengenal upaya-upaya dan satu atau lebih kategori tersebut. Pemerintah dapat saja memainkan lebih banyak peranan, dan berusaha mempengaruhi, misalnya, berapa banyak warganegaranya yang bekerja di luar negeri, di negara mana dan kondisi bagaimana,

berapa besar

penghasjlan yang dikirim pulang, ditabung, dan diinvestasikan; serta berapa banyak pekerjanya yang terampil pulang. Bagan berikut merinci intervensj dan upaya-upaya tertentu, yang digolongkan menurut maksud dan tujuan yang ingin dicapai. Jelas ada komp1ementarjs di antaranya. Misalnya, kebijakan 42

Peta KebLjakan Kesempatan Kerja Luar Negeri

Tujuan Mendorong kesempatanKerja

Intervensi dan upaya kebijakan Pengembangan pasar lñar ngeri 1. membentuk hubungaxi;diplomatik memperkuatjasapënempatan, publik dan privat misi promosi dan pemasaran informasi dan riset pasar kesepakatan bilateral Manajemen penawaran tenaga kerja pendaftaran tenaga kerja

eksporjasaperusahaan Melindungi dan memajukan kesejahteraan migran

restriksi/kebijakan terhadap brain drain Penetapan standar daii penegakan 1. standar minimum untuk kontrak kerja 2. upaya pengendalian ke luar negeri 3, kesepakatan bilateral, termasuk jaminan sosial

restriksi ke luar negeri bagi kategori pekerja tertentu. khususnya anak dan wanit muda Supervisi rekrutmen swasta 1. peinberian ijin perusahaan rekrutmen 2. jaminan kinerja dan sanksi 3, batasan fee untuk rekrutmen 4. upaya menghadapi rekrutmen ilegal dan migrasi klandestin. Jasa-jasa penunj ang I. informasi dan konseling sebelum keberangkatan 2. atase ketenagake±jaan setempat

3. janiinan sosiái 4. fasilitas/pusat kemasyarakatan bagi pekerja di luar negeri 5. bantuan pelayanan bagieivarga yang ditinggalkan 6. pelatihan mereka yang 5d1ng dan bantuan pencarian

pekerjaan

1

7. evakuasi dan repatriasi darurat

Memaksimuinkan dampak Remittance penghasilan migran pengembangan dan 1. kebijakan pasar nilai tukar migrasi tenaga kenja 2. kebijakan dan pelayanan remittance Tabungan dan investasi migran 1. instrumen finansial khusus 2. informasi dan bantuan bagi investasi kecil 3. program perumahan bagi migran Kepulangan bakat dan keterampilan penempatan khusus dan insentif kesepakatan pelatihan bilateral

43

yang diarahkan untuk rnencapai pangsa pasar global yang lebih besar bagi tenaga kerja asing, seperti promosi kontrak kelompok dapat juga menjalankan fungsi kesej ahteraan. Jika berhasil, upaya itu dapat menyumbang kesempatan kerja berkualitas selain: mencampuri perjanjian kerja melalui persyaratan upah minimum. Demikian juga, upaya regulasi seperti menerapkan standar kualifikasi tinggi bagi perantara rekrutmen dapat memberikan dampak positif atas kesempatan kerja, karena pengusaha asing

yang besar cenderung memilih bukan yang termurah tetapi pengerah tenaga kerj a yang dapat diandalkan dan profesional. Pengalaman menunjukkan bahwa berbagai intervensi tidak sama menghasilkan hasil-hasil yang diinginkan. Contoh,

fenomenon luas mengenal migrasi ilegal menunjukkan bahwa pengawasan ke luar negeri tidak berjalan dengan baik, kecuali di negara-negara totaliter yang dapat efektif menutup perbatasannya. Demikian juga, banyaknya kejadian, penipuan rekrutmen menunjukkan bahwa manajemen proses rekrutmen merupakan tugas yang sulit, dengan sanksi yang jarang dapat menanggulangi penyalah-gunaan. Keberhasilan lebih banyak terjadi dalam peranserta aktif Pemerintah untuk mengembangkan pasar, tidak hanya

dalam hal pembukaan pasar baru, tetapi juga mendapatkan kesempatan kerja yang berkualitas.

Pemilihan rejim kebijakan dan pembentukan struktur implementasi yang efisien. Tidak jarang, program kesempatan kerja luar negeri dimulai sebagai kegiatan dinas penempatan kerja publik yang memberikan

pelayanan rekrutmen dan penempatan di pasar tenaga kerja domestik. Tergantung atas dimana penempatan luar negeri dilakukan, dan bagaimana mengembangkannya, pada tahap selanjutnya program tersebut menimbulkan keperluan untuk membentuk suatu organisasi yang diabdikan sepenuhnya guna melaksanakan program tersebut, karena banyaknya fungsi baru yang ditimbulkannya. Hal itu berbeda antara berbagai negara, tergantung atas jenis rejim emigrasi yang dianut. Bagan berikut 44

menunjukkan ftingsi-fungsi dasar dalam sistem regulasi, sistem pengelolaan-negara, dan monopoli negara. Struktur negara sesuai implementasi kebijakan Intervensi kebijakan

Sistem regulasi

Sistem pengolahan negara

Monopoll negtirn

Mendorong kesempatan kerja Tidak berlaku

Kantor penempatan Otorita pusat

luar negeri

kerja luar negeri

Menetapkan standar minimum Kementerian Tenaga Kerja kontrak

Kantor penethpatan Tidak berlaku keija luar negeri Tidak berlaku

Mengatur rekrutmen Pelayanan rekrutmen

Tidak berlaku

Mengendalikan kepergian ke Kantor Emigrasi

Pertukaran kesempatan keija/ perusahaan negara

Otorita pusat

Kantor Emigrasi

Kantor Emigrasi

Bank sentral

Otorita pusat

luar negeri *)

Mendorong remittance

*) Fungsi-fungsi Kantor Emigrasi bisa dilaksanakan oleh kantor imigrasi sejauh mengenai pengendalian kepergian ke luar negeri.

Negara-negara yang menganut sistem regulasi perlu memiliki badan regulator yang diberi kekuasaan undang-undang untuk menerapkan ketentuan mengenai rekrutmen warga negaranya guna bekerja di luar ngeri. Di sub-kontinen India, kekuasaan mi diletakkan pada Pelindung Emigran sejak jaman kolonial, ketika jutaan orang India dipekerjakan pada perkebunan

Inggris di mar negeri. Kantor Pelindung Emigran dibentuk di kota-kota pelabuhan-pelabuhan utama untuk menginspeksi kondisi rekrutmen dan transport pekerja, dan menerapkan standar-

standar minimum dalam pekerjaan. Kondisi tenaga kerja kasar

tetap keras pada masa itu, sistem mi dapat berjalan karena wilayah penggunaan tenaga kerja migran juga koloni lnggris dan

berlaku hukum Inggris. Negara-negara tersebut mengaktifkan kembali lembaga mi ketik emigrasi tenaga kerj a menj adi penting lagi (yaitu selama ekspansi di Timur Tengah), tetapi ada keraguan 45

apakah sistem tersebut dapat secara efektif melindungi pekerja migran.

Dalam sistem regulasi, tujuan utama intervensi negara adalah menjamin agar warganegara mendapatkan kesempatan kerja legal di luar negeri dengan kondisi yang dianggap Pemerintah

dapat

diterima,

Untuk

mencapai

tujuan

mi,

Pemerintah biasanya menganggap perlu melakukan intervensi

pada tiga tingkatan: pertama, mengatur rekrutmen dengan membatasi masuknya pengusaha asing atau agennya ke pasar kerja; kedua, menetapkan syarat minimum untuk kontrak kerja; dan tiga, membatasi kepergian ke luar negeri hanya pada jenisjenis atau kategori tertentu atau mereka yang memenuhi

persyaratan tertentu. Struktur yang dibentuk tergantung pada intervensi apa yang digunakan untuk mencapai tujuan tersebut. Struktur sederhana untuk implementasi kebij akan dalam sistem regulasi ditunjukkan dengan bagan berikut. Hal itu tidak berarti Struktur sederhana dan sistem regulasi Kementerlari Dalam Negeri

Kementerin

Kemanterian Tenaga Kerja

Kehakiman

Kantor Emigrasi

4 Menetapkan standar

Polisi

Mengeluarkan 'un

Menyetujui kontrak

Mengeluarican exit-permit

Menyidik keluhan -*1-- Mengadih kasus-kasus

-

Kantor Imigrasl

Mengawasi exit

-1

bahwa Pemerintah selalu melakukan intervensi pada semua tiga tingkatan, atau bahwa intervensi pada tiga tingkatan itu selalu memberikan hasH yang lebih baik. Beberapa intervensi trnyata 46

sering konter-produktif, dan memperbesar masalah dalam perlindungan tenaga kerja.

Perlu diingat bahwa sedikit yang dapat dilakukan oleh negara pengirim untuk memaksa pengusaha asing menepati kontrak kerja, jika Pemerintah negara pemberi kerja tidak mengambil tanggung-jawab. Hal itu merupakan kenyataan dan kendala kedaulatan negara. Jika tujuan pokok dan intervensi negara melindurigi pekerja migran, maka struktur yang cocok adalah yang meningkatkan kemampuan menyalurkan migrasi tenaga kerja ke negara-negara yang menjamin hak-hak pekeija atau dimana kontrak kerja dapat ditegakkan. Dalam hal struktur, mi menuntut badan regulasi seperti Kementerian Tenaga Keija

menetapkan standar-standar minimum, dan mengecek serta mendaftar kontrak-kontrak kerja, dan Kantor Emigrasi mengawasi kepergian pekerj a.

Proses rekrutnien dalam sistem regulasi hanya meliputi beberapa tahapan. Bagan berikut memberikan dua kemungkinan, satu menyangkut rekrutmen langsung oleh pengusaha asing, dan

dua, rekrutmen melalui perantara atau agen pekerjaan yang ditunjuk. Dalam kedua ha! tersebut, kontrak kerja disampaikan kepada Kantor Emigrasi, yang mengecek apakah penawaran pekerjaan itu murni, dan apakah syarat dan kondisinya dapat diterima, dan kemudian mengeluarkan apa yang disebut exit clearance. Dalam hal rekrutmen tidak langsung, kehati-hatian perlu diambil untuk menjamin agar perantara tidak memberi

informasi keliru kepada masyarakat tentang pekerjaan yang ditawarkan. Perantara pekerjaan diketahui memungut uang dan para pelamar yang bisa tersesat oleh ikian yang menyesatkan. Untuk mencegah praktek-praktek demikian, perantara kerja sering diharuskan untuk mendapatkan clearance terlebih dahulu dan Kantor Emigrasi yang merupakan tahap-antara dalam prosedur hukum untuk menyelenggarakan rekrutmen.

47

Bagan arus prosedur rekrutmen dalam sistem regulasi Rekrutmen tidak langsung

Rekrutmen Jangsung Pengusaba asing: mencari visa nienseleksi pekerja mengajukan tangani Kantor Emigrasi

kontrak yaig

Pengusaha asing: mendapatkan visa menunjuk agen Agen rekrutmen: mengajukan ijin untuk ikian dan rekrut ditandaKantor Emigrasi:

meminta misi diplotnatik memeriksa

meminta misi diplomatik rnemeriksa

tawaran pekerjaan

tawaran pekerjaan

mengecek syarat dan kondisi kontrak

mengecek syarat dan kondisi kontrak

kerja

kerja mengecek catatan rekruter

mengecek apakah pekerja memahami ketentuan kontrak menyetujui/menolak exit clearance

menyetujui/menolak rekrutnien Agen rekrutmen: mengiklan/menseleksi pelamar mengajukan kontrak yang ditanda tangani ke Kantor Kantor Emigrasi: menyetujui/menolak exit clearance mendaftar dan memfile kontrak

Dalam emigrasi pengelolaan-negara, intervensi meliput sejumlah kepentingan yang lebih luas, dan menuntut keterlibatan aktif lebih banyak lembaga negara untuk mempengaruhi arus, proses, dan hasil migrasi. Pada tahap pertama, upaya mengkelola migrasi memerlukan suatu organisasi khusus yang diabdikan sepenuhnyã untuk menjamin tercapainya tujuan kebijakan kesempatan kerja mar negeri. Tahun 1970an merupakan masa penciptaan organisasi-organisasi semacam itu di Asia, seperti Philippine Overseas Employment Administration, dan Sri Lanka Bureau of Foreign Employment. Badan-badan itu ditugasi keseluruhan tugas formulasi dan implementasi program kesempatan kerja luar negeri yang komprehensif, dan diberikan

kekuatan serta kewenangan berdasarkan peraturan perundangundangan untuk maksud itu. Termasuk kewenangan membentuk jasa atase ketenagakerjaan di luar negeri, serta melakukan

negosiasi mengenai rekrutmen dan perjanjian kerja dengan 48

Pemerintah atan pengusaha swasta asing; kekuasaan untuk membatasi emigrasi kategori-kategori pekerja tertentu; kekuasaan

untuk mengawasi kegiatan perusahaan rekrutmen swasta; dan kekuasaan untuk menarik fee dan jaminan finansial dan pekerja serta dan pengusaha atau agen asing. Bagan berikut mengikhtisarkan berbagai bidang intervensi rejim emigrasi pengelolaan-negara. Bidang-bidang intervensi dalam rejim emigrasi pengelolaan-negara Mempengaruhi permintaan

Negara tujuan yang baru dan Iebih baik Pekerjaan dengan upah lebih tinggi Pekerjaan formal

Mempengaruhi penawaran

Kondisi kerja di dalam negeri Hambatan exit bagi keterampilan langka Pengembangan keterampilan

Mengatur rekrutmen

Saluran-saluran rekrutmen Biaya rekrutmen Persyaratan kontrak minimum

Pengawasan e?t Melindungi pekerja

Standar minimum Kesepakatan bilateral Perluasan janlinan sosial Pelayanan kesejahteraan

Berbeda dengan otoritas sentral dalam rejim monopolinegara, kantor penempatan kerja luar negeri dalam emigrasi pengelolaan-negara tidak meliput rekrutmen dan fungsi-fungsi lainnya, tetapi memberikan pengarahan dan pengaturan sektor swasta untuk mencapai tujuan kebijakan. Sistem itu bisa melakukan rekrutmen tetapi hanya selektif dan terutama melalui

bursa kesempatan kerja publik yang ada untuk memberikan alternatif bagi perusahaan swasta yang tidak efisien, tidak mampu, atau melakukan praktek-praktek penipuan. Dalam aspek lainnya, sistem mi mengandalkan pada lembaga-lembaga pemerintah lainnya, seperti Kementerian Luar Negeri yang inemiliki jalan dan sarana di luar negeri untuk mengurnpulkan inforrnasi guna memberi pedoman kebijakan. 49

Suatu sistem yang menyangkut inter-aksi antara Pemerintab dengan sektor swasta untuk mencapai berbagai tujuan pembangunan tentu lebih kompleks. Apa yang harus diserahkan

kepada sektor swasta untuk dikembangkan, dan apa yang harus dianibil Pèmerintah sering tersamar dan biasanya menimbulkan trade-off antar tujuan kebijakan. Apa yang membedakan rejim kebijakan mi dan yang lainnya adalah peranan yang dimainkan Pemerintah, tidak hanya dalam menetapkan aturan permainan di suatu industri yang didominasi perusahaan swasta, oleh

tetapi juga dalarn memberikan arah serta tujuan nasional pada migrasi tenaga kerja. Pemerintah dapat juga memasuki kegiatan dimana sektor swasta tidak siap atau tidak berani menanggung risiko. Dalam rnengambil peranan manajemen mi, Pemerintah hams menyusun instrumen kebijakan untuk mendorong perantara kerja yang bermotif-laba untuk mematuhi peraturan dan pedoman

yang ditetapkannya, dan bukan mengambil kesempatan untuk inemperoleh keuntungan secepatnya di pasar.

Struktur pemerintahan yang diperlukan untuk mengejar kesempatan kerja luar negeri berbeda antara rejim kebijakan yang

satu dengan lainnya. Namun, perbedaan antar negara - selain fungsi-fungsi dasar pada bagan sebelumnya - akan memberikan bentuk pada struktur lainnya yang diperlukan untuk menjalankan rejim-rejim kebijakan mi. Apa yang cocok tergantung pada jenis

isu atau masalah yang timbul sebagai kepentingan pembuatkebijakan, struktur pemerintahan yang ada, cara koordinasi kebijakan, dan peranan yang dimainkan oleh pressure groups di masyarakat. Contoh, dimana migrasi tenaga kerja diorganisir oleh Pemerintah melalui perusahaan negara, seperti di Cina dan Vietnam, banyak isu seleksi tentang siapa yang pergi dan siapa

yang tidak, diputuskan dalam perusahaan. Masalah transfer penghasilan, bentuk transfer, dan berapa besar yang dibelarijakan

di luar negeri atau di dalam negeri juga diputuskan berdasar kesepakatan dengan pekerja di dalam perusahaan. Dimana keputusan-keputusan mi dibuat oleh migran individual dalarn pasar kerja yang bebas, permintaan pada manajemen proses 50

migrasi menjadi lebih kompleks, dan menuntut koordinasi kebijakan dan struktur implementasi yang luwes. Bagan berikut menunjukkan berbagai lembaga negara yang

sering diminta untuk bekerjasama dalam memformulasi dan mengimplementasi kebijakan kesempatan kerja luar negeri pengelolaan-negara. Kementerian Tenaga Kerja biasanya diberi tanggung-jawab utama dalam kebijakari mi karena bertanggungStruktur emigrasi pengelolaan-negara Kementcan

Kementerian

Kementeilan

Kementerian

Bank

sektara *

Kehakiman

Tenaga Keria

Luar Negeri

Sentral

4.

+ Poilsi

-

Kantor Imigrasi

-

Dinas Penempatan Kerja Kantor

- Penempatan Kerja Luar Nege

Misi Diplomatik Luar Negeri

+ * Kementerian sektoral temiasuk perindustrian, perhubungan pertanian, kesehatan,

Catatan: tanggung jawab Iangsu rig koordinasi inlormasi/kebijakan

jawab utama dalam kebijakan, mi karena bertanggung-jawab langsung untuk menjamin berthngsinya pasar kerja, tetapi perlu berkoordinasi dengan kementerian,. lain dalam tugas mi. Kementerian Pendidikan berperan dalam perencanaan dan manajemen dan sisi-penawaran, Kementerian Luar Negeri dalam memonitor perkembangan pasar luar negeri, Kementerian

Kehakiman dan Kementerian Dalam Negeri dalam mengatur rekrutmen, dan Bank Sentral dalam mendorong pekerja Inigran mengirimkan penghasilannya di luar negeri melalui saluran perbankan. Jika emigrasi keterampilan Iangka mengancam kepentingan domestik, maka konsultasi mi dengan kementerian 51

lain diperlukan. Misalnya dengan Kementerian Kesehatan untuk

rekrutmen dokter dan juru rawat, Kementerian Perhubungan mengenai pilot pesawat terbang dan teknisi, Kementerian Perindustrian dalain hal beberapa kategori insinyur.

Prosedur rekrutmen dalam rejim pengelolaan-negara tidak banyak berbeda dengan rejim regulasi, kecuali penambahan kemungkinan ketiga, yaitu rekrutmen melalui dinas penempatan kerja. Opsi mi lebih sederhana karena tidak memerlukan upaya pencegahan sebagaimana pada perantaraan rekrutmen swasta.

Masih diperlukan pengecekan, melalui misi diplomatik luar negeri, apakah pengusaha memang benar dapat mempekerj akan pekerja asing; kemudian setelah hal itu terbukti, dianggap tidak akan ada risiko penipuan j ika dinas penempatan kerj a melakukan rekrutmen.

Perbedaan utama terletak pada peranan yang lebih besar dimainkan oleh Pemerintah dalam mempengaruhi migrasi secara

keseluruhan, tidak hanya rekrutmen saja. Intervensi dilakukan pada beberapa tahap bahkan sebelum proses rekrutmen dimulai. Bagian terpenting terdiri dan pembukaan negara tujuan baru yang lebih baik, menyalurkan migrasi ke pekerjaan dengan upah yang lebih tinggi, menghindari kekurangan beberapa keterampilan di pasar tenaga kerja domestik, menjamin syarat kerja lebih baik di luar negeri melalui kesepakatan bilateral, dan memberikan

perlindungan jaminan sosial yang lebih besar kepada pekerja. Intervensi mi tidak akan tercermin dalam proses rekrutmen kecuali dalam hal-hal tertentu, seperti jika dikenakan larangan exit berbagai keterampilan langka sebagai instrumen pengendalian. Dalam hal in Pemerintah akan menolak permintaan rekruiter untuk merekrut dalarn pasar kerja lokal. Bila kesepakatan bilateral dengan negara-negara pengimpor-

tenaga kerja telah diperoleh, proses rekrutmen dapat sangat disederhanakan, karena syarat-syarat kontraktual kerja akan dapat

diselesaikan dimuka, dan rekrutmen dápat disalurkan melalui dinas penempatan kerja. Dalam kesepakatan tersebut, pernerintah negara .pengimpor-tenaga kerja menerima tanggung-jawab menegakkan kontrak-kerja, dan tugas utama kantor penempatan 52

kerja luar negeri dan negara pengirim adalah menjamin agar pekerja dengan kualifikasi yang tepat akan terpilih. Bila rekrutmen diserahkan pada sektor-swasta, masalah tetap timbul, terutama dalam bentuk fee yang berlebihan, tetapi peraturan dan pencegahan terhadap praktek-praktek semacam itu dapat dilakukan lebih efektif dengan kerjasama negara penerima. ') Rejim monopoli-negara lebih banyak terjadi di masyarakat sosialis dimana sektor swasta tindak diberikan peranan,

khususnya dalam mengurus migrasi. Namun, rejim mi bisa meiijadi opsi bagi negara-negara lain, trutama jika pembuatkebijakan berpendapat bahWa rejim tersebut merupakan satusatunya cara untuk menghindari penipuan dan kesempatan mengejar keuntungan berlebihan dalam rekrutmen. Dalam

membentuk otoritas sentral dan memberinya status monopoli dalam penawaran tenaga kerja untuk pasar luar negeri, pembuatkebijakan dibimbing oleh tujuan meningkatkan kekuatan berunding (bargaining power) dalam negosiasi persyaratan kerja

yang lebih baik. Sistem mi meniadakan kebutuhan banyaknya pengawasan yang biasanya diadakan untuk melindungi pencari kerja terhadap penipuan dan tingginya fee rekruiter, sehingga dapat menyederhanakan struktur implementasi kebijakan. Jika hanya ada satu badan yang menegosiasikan semua kontrak, tidak ada kebutuban untuk koordinasi antar-instansi guna inenjamin penyusunannya sesuai dengan standar-standar yang dapat diterima.

S.truktur dan sistem semacam itu sangat sederhana, terdiri dan terutama otonitas kesempatan kerja luar negeri sentral dalarn salab satukementerian. Otoritas sentral mi dibeni kekuasaan luas

untuk negosiasi kesepakatan penawaran-tenaga kerja dengan pengusaha asing, tetapi seperti instansi lainnya diarahkan dan *) Rekrutmen meialui dinas penempatan kerja tidak inenjamin bahwa proses ml akan bebas sama sekali dan penyalah-gunaan. Kasus-kasus korupsi dan penyuapan tidak luar-biasa dalam biroJrasi, terutnia bun ada antnian panjang untuk pekerjaan berupah-lumayan yiug sédikifjumlahnya.

53

kementerian-kementerian atau komisi-komisi yang berhubungan dengan kebijakan-kebijakan terkait seperti urusan luar negeri, urusan perdagangan dan hukum, serta kebijakan nilai tukar/suku bunga. Otoritas mi tetap perlu berhubungan dengan organisasi

lain di dalam dan di luar pemerintahan. Perbedaan utamanya adalah bahwa otoritas mi hanya perhi meliput sejumlah isu yang lebih sempit daripada rejim pengelolaan-negara, dimana sektor swasta diperbolehkan berperan dalam mengatur emigrasi tenaga kerja. Jika kebijakan mi harus memperluas kesempatan kerja luar negeri, instansi yang ditunjuk tidak perlu, misalnya, melakukan negosiasi dengan Kementerian Keuangan tentang insentif pajak

untuk menjamin upaya promosi yang lebih besar oleh pihak swasta, tetapi tetap perlu memobilisir sumber-sumber untuk melakukan pekerjaan promosi itu sendiri.

Selain menetapkan dan menegakkan peraturan emigrasi, otoritas kesempatan kerja luar negeri sentral diberi kewenangan untuk mengatur rekrutmen secara langsung atau melalui hursa kesempatan kerja, dan menjalankan kantor perwakilan di luar negeri.

Hanya ada beberapa contoh sistem yang mendekati sistem monopoli-negara. Di Cina, tanggung-jawab atas emigrasi dibagi dua kementerian yaitu Kementerian Perdagangan Luar Negeri dan Kerjasama Ekonomi serta Kementerian Tenaga Kerja. Struktur sistem mi ditunjukkan dengan bagan berikut. K.ementerian yang pertama pada dasarnya bertanggung-jawab atas pergerakan

mengenai apa yang sekarang disebut "pemberi pelayanan" (service providers), sedang yang kedua mengawasi dan mengatur

pergerakan "manusia alami" (natural person). Kementerian Perdagangan terutama mempunyai fungsi promosi, memberikan

pengarahan kepada perusahaan negara yang menjual jasanya sebagai kontraktor di luar negeri; biasanya perusahaan enjiniring dan kontraktor besar, yang diarahkan oleh Dewan Negara untuk mempromosikan "ekspor jasa tenaga kerja". Perusahaanperusahaan itu diberi ijin dan diawasi oleh Kernenterian Perdagangan sebagai "perusahaan kerjasama ekonomi dan

teknologi internasional". Diberi kewenangan untuk mengirim 54

pekerja Cina ke luar negeri dengan aturan kontrak konstruksi, perusahaan-perusahaan mi juga diberi kekuasaan untuk bertindak sebagai kontraktor tenaga kerja dengan pemerintah atau perusahaan asing. Cina: Struktur Adniinistrasi Kesempatan Kerja Luar Negeri

Kementerlan Perdagangan Luar Negeri dan Kerjasama Ekonomi.

Perusahaari-perusahaan kerjasama internasional

Kontrak proyek Kerjasama Joan tonaga kerja Investasi Iangsung luar negerl

Kementerian Tenaga Kerja

Agen-agen kesempatan kerja luar negeri

Kesempatan kerja luar negeri Keiasama Jasa tenaga kerja

Komisi Pendidikan Negara

Pelatihan pasca saliana dan pertukaran ilmuwan

Kementerlan Keamanan Publik

Passport swasta

Kementerian Luar Nlegeri

Passport dinas

Kementerlan alnnya

Penempatan profesional terkait di luar negeri

Kementerian Tenaga Kerja memberikan ijin kepada perusahaan-perusahaan negara dan koperasi-koperasi lokal yang ingin melakukan penempatan para pekerja Cina individual pada

pekerjaan di luar negeri. Fungsi mi di desentralisir ke kantorkantor tenaga kerja provinsi, masing-masing memiliki unit pelayanan kesempatan kerja. Banyak unit mi juga dapat 55

:eIakuk

rekrutmen bagi pengusaha menjalankan fungsi-fungsi regulasi.

asing

sekaligus

Federasi Rusia dapat menjadi contoh suatu sistem dalam tradisi. Dinas Migrasi Federasi Rusia merupakan otoritas sentral dengan tanggungjawab untuk mengatur semua bentuk migrasi dalam Federasi. Untuk melindungi hak-hak orang Rusia yang meneari pekerjaan di luar negeri serta orang asing yang bekerja di Federasi, maka Biro Sentral Emigrasi Tenaga Kerja dan Pekerja Asing dibentuk dengan mandat untuk mendaftar dan memonitor kontrak-kontrak kerja, memberikan pelatihan pre-emigrasi, membantu pekerja emigran dalam memperoleh dokumen yang

perlu seperti passport dan visa, menolong pekerja Rusia yang pulang dan luar negeri untuk bekerja dan reintegrasi, mencegah brain drain, dan mendorong pengiriman penghasilan pulang dan

luar negeri, Namun, sistem mi tidak memonopoli rekrutrnen, karena juga memberikan ijin-ijin bagi badan-badan swasta yang menawarkan jasa penempatan kepada pekerja Rusia.

56

BABY ORGANISASI KANTOR PENEMPATAN KERJA LUAR NEGERI KHUSUS

Dalam sejarah, terdapat banyak contoh badan-badan yang diciptakan oleh negara untuk bertindak memberikan pelayanan

dan pengaturan emigrasi. Badan-badan tersebut ada sampai 1960an di negara-negara seperti Jepang dan Belanda; sampai 1970an di Spanyol dan Yunani; sampai 1980an di Republik Korea. Saat ml ada lembaga serupa di Philipina, Sri Lanka, Vietnam, Federasi Rusia, dan Albania. Dalam banyak hal, badan-

badan tersebut berkembang dan kantor yang melayani fungsifungsi yang berhubungan migrasi di berbagai kementerian, yang kemudian di konsolidasikan untuk menyederhanakan pro sedur,

Di banyak negara, perkembangan jenis organisasi mi melalui beberapa tahap: satu, tekanan pada regulasi, kemudian tekanan lebih besar pada promosi pasar, dan akhirnya orientasi kesejahteraan yang lebih kuat. Dalam tahap yang paling akhir, organisasi mi cenderung sebagian besar diarahkan pada isu-isu kepulangan dan re-inegrasi. Jika pekerja enligran menjadi penetap permanen di negara pemberi kerja, program promosi asimilasi dan perwakilan minoritas di tempat kerja menjadi lebih penting. Tidak ada kepastian bahwa kebijakan dan struktur berkembang menurut

pola yang serupa, tetapi yang jelas bahwa orientasi kebijakan berubah dan waktu ke waktu, demikian juga bentuk dan struktur organisasi yang bertanggung-jawab untuk pengiriman tenaga kerja ke luar negeri.

Firngsi-fungsi dasar.

Bila Pemerintah mulai secara aktW mengelola emigrasi tenaga kerja, maka peranan itu dapat dibatasi pada pengawasan atas perantara-perantara swasta yang melakukan rekrutrnen untuk kesempatan kerja di luar negeri. Kementenian Tenaga Kerja dapat 57

membentuk kantor regulasi atau divisi untuk mengawasi rekrutmen. Tugas utamanya untuk menekan penyalah-gunaan rekrutmen dengan cara mengharuskan semua agen rekrutmen mendapatkan ijin sebelum dapat beroperasi. Agar pemberian ijin

dapat menjadi alat pengawasan, maka kantor tersebut harus melakukan inspeksi. Jika diinginkan untuk intervensi tidak hanya dalam memutuskan siapa yang diperbolehkan niasuk industri rekrutmen, tetapijuga dalam menetapkan syarat minimum kontrak kerja yang dapat diterima, kantor tersebut perlu memiliki unit khusus untuk

meninjau kontrak dan mengeluarkan clearance. Oleh karena itu fungsinya bersifat regulasi. Di India dan Pakistan, Kantor Protector of Emigrant yang bertanggung-jawab atas fungsi dan tanggung-jawab mi. Pemerintah, pada tahap selanjutnya, dapat saja memperluas peranannya selain mengatur kegiatan rekrutmen agen-agen swasta. Pemerintah juga harus memberikan jalan alternatif untuk rekrutmen, dan harus aktif memperluas pangsa pasar bagi tenaga kerja migrannya di luar negeri. Bila hal itu dikehendaki, Pemerintah dapat membentuk kantor rekrutmen dan penempatan

di luar negeri. Kantor itu khusus bertanggung-jawab untuk rekrutmen dan penempatan pekerja pada pengusaha asing. Berbeda dengan dinas penempatan/kesempatan kerja yang umumnya merupakan bagian dan Kementerian Tenaga Kerja, maka kantor tersebut biasanya diberikan status semi-otonom dan independen agar dapat lebih bebas berhubungan dengan pengusaha/pemberi kerja asing. Republik Korea pada awal 1 970 an membentuk perusahaan yang disebut Korean Overseas Development Corporation yang bertanggung-jawab atas penempatan di luar negeri. Philipina dan

Pakistan menetapkan badan-badan serupa pada pertengahan 1970an sebagai jawaban atas maraknya pasar di Timur Tengah. Bangladesh dan lima negara bagian India membentuk "perusahaan penempatan kerja luar negeri" serupa. Perusahaanperusahaan tersebut memiliki dewan pembuat-keputusan sendiri

yang cenderung meliputi para pejabat kementerian pemerintah. 58

Otonominya di bidang finansial berbeda dan sátu negara ke negara lain tetapi cenderung bergantung sebagian pada subsidi pemerintah. Jika migrasi tenaga kerja makin besar jumlah dan

komposisinya, maka keterlibatan negara cenderung meningkat karena membiarkan bekerja di luar negeri tidak lagi diserahkan sepenuhnya pada pasar dan keputusan individual. Jika terjadi kehilangan keterampilan-keterainpilan yang kritis, maka bisa ada tekanan kepada Pemerintah untuk mengendalikan dan membatasi emigrasi. Jika ada peluang besar mendapat penghasilan, para pembuat-keputusan perlu

mengkoordinir berbagai program

pemerintah untuk memperbesar pengiriman dan mendorong migran mengirim pulang lebih banyak remittance. Kebijakan dan program yang berhubungan dengan kesempatan kerja luar negeri dapat meliputi hubungan dengan kebijakan luar negeri, promosi industni, pendidikan dan pelatihan, upah minimum, nilai tukar, dan perpajakan.

Struktnr kantor penempatan kerja mar negeri. Berbagai negara mengembangkan berbagai pendekatan dalam kerangka organisasi program kesempatan kerja luar negerinya. Bagan berikut menunjukkan fungsi-füngsi dasar dan suatu kantor penempatan kerja luar negeri hipotetis. Fungsi-fungsi

tersebut di kelompokkan dalam lima pelayanan langsung dan lima pelayanan penunjang. Dianggap dapat menampung arus emigrasi tenaga kerja yang besar yang menuntut derajat diferensiasi fungsional yang tinggi.

Kantor penempatan kerja luar negeri yang bermaksud membentuk arah dan komposisi migrasi tenaga kerja harus memiliki alat pemasaran yang kuat. Hal itu berarti kemampuan untuk memperoleh informasi yang tepat-waktu mengenai kebijakan negara tentang kesempatan kerja bagi tenaga kerja asing serta upah yang berlaku untuk pekerjaan-pekerjaan yang

59

Fungsifungsi dasar kantor penempatan kerja luar negeri A.

l'elayanan langsung Rekrutmen dan penempatan

Pcnntsaran

(Ialtikan riset IJflaI lICgL)Siasi

kcepakatan bilateral nu.'laksanakan kegiatan promOsi

mengenali masalah akses pasar

organisasi dan pemeliharaan pendaftaran tenaga kerjalsistem klasifikasi pekerjaan mengatur wawancara pekerjaan untuk klien marnegeri inengatur sertifikasi kesehatan mengatur test keteranipilan

Peninjauafl dan pengolahan kontrak penilalan kesesuaian dengan persyaratan minimum nasional mengeluarkan exit clearance memberikan fasilitas khusus di bandara atau stasiun kereta api

Pen injauan dan regulasi

menerapkan kebijakan penijinan untuk sektor swasta

Perlindungan dati kesejahteraan menetapha

standar mmmiii nemnbentik mm Irs ketemmagakerjm.ii

- rekruter

meneliti

- pembeni

penawaran.9s is1 I

pelayanan

- usaha patungan - mengeluarkan ijin untuk rekrutinen langsung oleh pengusaha asin

- melawari rekrutmen ileg ilegal

Si pekerjanim

konsi liasi/arbi Liii Si penselisilmimn

implementimi

kontrak mengorgalili.asI kunius-kurmi sebelum keberanghaimmim

negosiasi kesepakat.mmm

jaminan sis.ial

A. Pelnyanan penunjang Humas

Pei'encanaan

npayaformulasi dan evaluasi rnenetapkan target uclakukan am lisis statistik

inforniasi media menerima klien informasi bagi keluarga migran penghargaan untuk prestasi yang balk

lnformasi dan statistik

nengembang kan sistem informasi manajemen dan operasi mengumpulkan statistik komplementer dan sumber lain menyiapkan laporan

Koordinasi

menciptakan panitia antar perantara yang menasehati nasalah penawaran

Administrasi d,i keuangan peraugganmim

akuntansi personalia

pelatihan uF

lokal

pronosi di luar legeri remittance

diinginkan, dan memperoleh alamat dan pengusaha-pengusaha utama. Hal itu juga berarti kemampuan untuk mernanfaatkan informasi tersebut guna mengadakan kontak-kontak serta 60

komunikasi dengan pihak-pihak yang berkepentingan. Philippine Overseas Employment Administration (POEA), misalnya, mengirim misi-misi pemasaran untuk meneinui klien-klien

potensial di berbagai negara, dan secara reguler rnenerbitkan publikasi-publikasi guna memberi informasi para pencari kerja dan rekruter tentang situasi permintaan di negara-negara lain. Mandat untuk mengkoordinasikan kebijakan-kebijakan

migrasi tenaga kerja diserahkan kepada Menteri Tenaga Kerja, yang selanjutnya dapat menciptakan unit khusus untuk menangani pengembangan dan koordinasi kebijakan. Unit tersebut dapat berbentuk lembaga khusus yang bertanggung-jawab untuk perencanaan dan koordinasi penerapan kebijakan pemerintah. Di Portugal dan Spanyol penerapannya dilakukan oleh sejumlah menteri dalam lingkup yuresdiksi.nya masing-masing.

Fungsi regulàsi dan kantor penempatan kerj a luar negeri dilakukan melalui unit yang bertanggung-jawab atas penelitian lamaran untuk ijin rekrutmen, dan unit yang menyangkut penelitian dan persetujuan kontrak-kontrak kerja. Kedua unit tersebut menjadi inti dan kantor penempatan kerja luar negeri. Kedua unit melakukan fungsi-fungsi sensitif dan terus diperhatikan

masyarakat.

Fungsi

pemberian

ijin

meliputi

pengawasan penerima ijin yang harus memenuhi peraturan rekrutmen pemerintah. Sebagian besar pekerjaannya adalah meneliti pelanggaran peraturan, dan menentukan apakah tindakan disiplin perlu diterapkan, misalnya, dalam bentuk penangguhan atau pembatalan ijin, atau mengadukan tuntutan ke pengadilan.

Dalam hal POEA, ada tambahan fungsi melakukan tindakan terhadap rekrutmen ilegal dengan bantuan pemerintah, dan lembaga swadaya masyarakat.

media masa,

Unit yang mengurus penelitian dan persetujuan kontrak kerja memulai pekerjaannya dengan mengecek ke-otentik-an dan kebenaran syarat-syarat kerja yang ditawarkan. Hal itu umumnya mudah diselesaikan dalam hal penawaran diajukan oleh agen baik yang berijin, tetapi menjadi sulit dalam hal penawaran rekrutmen

negara yang kondisi kerjanya tidak banyak diketahui. Contoh: prosedur umum untuk meneliti arti sebenarnya dan dan

61

"makan dan penginapan gratis", karena bisa berarti sath kamar untuk satu orang dengan makan yang dipersiapkan dan mencukupi; atau bisa berarti sepuluh orang di suatu kamar dengan

makanan yang tidak bergizi. Hal mi penting untuk penilaian penawaran dalam pekerjaan di sektor informal, seperti pembantu rumah-tangga, tetapi merupakan fungsi yang sulit dilaksanakan karena sering tidak bisa di cek berdasar penawaran individual. penyelesaiannya pemberi adalah meminta Biasanya, kerjalpengusaha atau agennya untuk mengesahkan penawaran

oleh Kementerian Tenaga Kerja negaranya atau oleh misi diplomatik Pemerintah negara pengirim atau Pemerintah negara pemberi kerja. Dalam banyak hal, pengesahan mi hanya menjadi hambatan birokratik yang tidak menambah perlindungan pekerja,

karena instansi pengesahan tidak memiliki alat untuk meneliti kondisi kerj a, atau kehendak kearah itu. Selain mengecek kesesuaian dengan

standar-standar

pemerintah, kepentingan para adminitrator adalah menyangkut pernyataan eksplisit atas persyaratan kerja untuk menekan sumber-sumber perselisihan dikemudian han. Jika dipenlukan

bahasa asing, maka diusahakan agar pekerja yang di rekrut memahami benar apa yang diharapkan. Banyak negara mendorong penggunaan kontrak standar atau model. Hal mi juga

mempermudah penilaian, yang dapat dilakukan, tidak untuk pekerja individual tetapi untuk kelompok-kelompok.

Jasa penempatan dapat ditawarkan langsung oieh kantor penempatan kerja luar negeri atau tidak langsung melalui dinas penempatan kerja publik. Kantor penempatan kerja luar negeri secara aktif mengembangkan tujuan atau pekerjaan migrasi baru, sehingga penlu mempunyai pengendalian langsung atas penempatan, dan karena itu dapat membentuk kemampuan sendiri untuk melayani klien asing. Unit semacam itu memiliki fasilitas untuk wawancara dan test kualifikasi. Kemudian melakukan semua fungsi yang biasanya dilakukan oleh agen rekrutmen swasta, seperti mengatur test kesehatan, mendapatkan tiket dan dokumen perjalanan, memperoleh keberangkatan pekerja di bandar udara

visa,

dan

membantu 62

Jasa penempatan dapat terbatas pada penawaran akses terhadap pendaftaran aktif bagi pekerja yang kualifaid untuk pekerjaan-pekerjaan tertentu. mi merupakan fasilitas penting, khususnya dalam rekrutmen pekerja dengan kualifikasi tinggi, Kelemahan yang umum adalah bahwa arsip tidak di update secara reguler. Upaya harus dilakukan untuk mengkomputerisasi pendaftaran dan meminta mereka yang sudah ditempatkan atau

tidak bersedia untuk menginformasi kantor sehingga namanya bisa dihapus dan daftar aktif.

Dalam pekerjaannya, kantor penempatan kerja luar negeri biasanya menerima keIuhan dan para pekerja tentang pelariggaran

kontrak oleh pemberi/kerja pengusaha. Hams ada suatu unIt di

kantor yang menerima keluhan-keluhan semacam itu dan melakukan tindakan. Jika peraturan perundang-undangan suatu negara mengharuskan agen rekrutmen lokal bertanggung-jawab atas pelanggaran kontrak oleh pengusaha asing, unit mi dapat

meminta rekruter dan pihak yang mengeluh untuk didengar kasusnya, dan membuat pertimbangan atau mendamaikan perselisihannya. Di beberapa negara, kantor penempatan kerja mar negeri mempunyai wewenang untuk mengharuskan agen membayar klaim jika mereka ternyata bersalah. Jika tindakan hukum sering diperlukan, kantor tersebut perlu melengkapi unit mi dengan staf ahli hukum yang mengenal prosedur peradilan.

Pada POEA, fungsi mi ditangani oleh Bagian Regulasi yang membawahi seksi keputusan, seksi regulasi rekrutmen, dan unit riset dan acara hukum.

Bagan berikut menunjukkan struktur dan pelayanan dan POEA, lembaga yang mengurusi adminitrasi penempatan kerja luar negeri. Badan mi menangani arus emigrasi tenaga kerja yang terbesar di dunia. Badan mi memiliki Dewan Pengurus

(Government Berard) kecil yang anggota-anggotanya diangkat oleh Presiden Philipina, dan seorang Adminitrator sebagai ketua eksekutif, dibantu oleh tiga deputi adminitrator: satu untuk

penempatan kerja dan kesejahteraan, kedua untuk jasa-jasa manajemen, dan ketiga untuk regulasi penempatan kerja. Bagan mi menunjuickan luasnya dan beragamnya fungsi-fungsi. 63

Struktur organisasi Philippine Overseas Employment Administration Dewan Pengurus (Governing Board)

Administrator

Deputi Administrator Penempatan dan Kesejahteraan Kerja

Deputi Administrator Jasa Manajemen

Deputi Administrator Re9uIasi Penempatan Kerja

Seksi Penempatan Kerja Pendaftaran tenaga kerja Pengembangan tenaga kerja

Regulasi Penempatan Kerja Pelayanan kesempatan kerja Pusat bantuan tenaga kerja

Pengolahan Kontrak Kesempatan Kerja Kontrak di daratan

Seksi Penempatan Pemerintah

Seksi Ijin

Kontrak di laut

Rekrutmen dan dokumentasi

Seksi Akreditasi Proyek di daratan

Proyek di laut

Pelayanan klien

Seksi Keputusan

Kontrak di daratan Kontrak di laut

Pemberian Regulasi Penempatan Kerja Pemberian ijin dan Anti-rekrutmen legal evaluasi lnspeksi

Pengolahan pekerja yang pulang Pelayanan Kesejahteraan Orientasi pra keberangkatan Pelayanan kesejahteraan

Ariti-rekrutmen

Riset hukum dan

ilegat

catatan hukum Riset hukum

Operasi, pemantauan, dan hukuman

Acara hukum dan penegakan

Seksi Perenoanaan

Seksi Keuangan

Seksi EDP

Kebijakan dan program Informasi dan statistik

Akuntansi

Data bank

Pelayanan Administratif Pelayanan umum

Peranggaran

Pengembangan sistem

Seksi Pemasaran Riset pemasaran dan standar Promosi pasar

Bantuan hukum

Divisi kas

Kantor Atase Tenaga Kerja Kantor Perwakilan Regional 64

Kantor khusus untuk ekspor tenaga kerja perusahaan. Kantor khusus tainbahan bisa diciptakan untuk me1aksankan fungsi-fungsi khusus seperti pendafiaran dan pemberian, .ijin kontraktor konstniksi yang ingin mengirimkan pekerja ke luar negeri, Di Cina, Kementerian Perdagangan dan Kerjasama

Ekonomi merupakan agen yang bertanggung-jawab untuk mengkoordinir kegiatan kontrak luar negeri dan sejumlah 100 perusahaan enjinering dan konstruksi besar. Perusahaanperusahaan mi juga melakukan j asa ekspor tenaga kerj a sebagai

bagian dan proyek-proyek konstruksinya atau secara terpisah, atas perrnintaan pengusaha luar negeri.

Kantor khusus bagi pelaut. Ada dasar untuk membentuk kantor yang ni.engkhususkan dalam pekerjaan-pekerjaan tertentu

karena sifat unik dan pekerjaan dan isu-isu yang memerlukan pemahaman yang lebih baik dan industri. Hal itu berlaku bagi pelaut Industri manitim dunia telah menjadi pengusaha/pemberi kerja utama bagi pekerja dan negara-negara berkembang karena kelautan merupakan pekerjaan yang sering dihindari pekerja dengan makin banyaknya pilihan yang tersedia. Suatu industri pendukung besar yang menspesialisir dalam penyediaan awak kapal dikembangkan sebagai konsekuensi kekurangan pelaut di negara-negara perkapalan utama. Awak lengkap untuk kapal

saat mi di rekrut dan negara-negara lain oleh perusahaan perkapalan atau oleh perusahaan pengerah khusus, samiidèra

yang telah menjadi mahir dalam menyediakan pelaut yang kualifaid dan negara-negara yang berupah-rendah.

Negara-negara pemasok tenaga kerja yang telah berhasil sebagai eksportir pelaut adalah yang dapat memenuhi persyaratan agen pengawakan (manning agent) untuk menyediakan suatu pool besar pekerja yang telah mengalanii pelatihan di berbagai

keterampilan yang diperlukan oleh industri maritim, maupun sistem pemerintab yang efisien untuk kliring kontrak-kontrak kerja. Suatu kantor yang menyelenggarakan administrasi program

kesempatan kerja luar negeni bagi pelaut berpotensi untuk mengembangkan pemahaman yang lebih baik mengenai kebutuhan industri maritim, dan bagaimana memenuhinya. Dalam 65

beberapa hal, mi berarti suatu kantor yang memimpin promosi perbaikan standar pelatihan. Kantor tersebut dapat membentuk akses pendafiaran pelaut bersertifikasi, suatu pool tenaga keija khusus yang dapat digunakan setiap waktu oleh agen pengawakan untuk menekan biaya rekrutmen dan seleksi. Philipina membentuk National Seamen's Board (NSB) pada awal 1 970an untuk menàngani pengaturan rekrutmen pelaut

Philipina oleh perusahaan perkapalan dan agen-agennya, dan juga rnemainkan peranan aktif dälam promosi kesempatan kerjanya di industri maritim dunia. NSB di lengkapi staf berupa pejabat dan industri maritiin. NSB membentuk pendaftaran nasional pelaut yang di komputerisasi, dan fasilitas pelatihan modern bagi para pejabat, yang nantinya menerima dukungan eksternal dan

beberapa negara yang merekrut pelaut Philipina. Sejak itu, Philipina menjadi pemasok pelaut yang terbesar di dunia, dengan keberangkatan setiap tahun lebih dan 100.000 pekerja.

Konsolidasi dan sentralisasi. Bagi hampir semua negara pengirim ada satu tahap dalam sejarah migrasinya, dimana mereka mempertimbangkan memiliki satu organisasi untuk bertanggung-jawab terhadap semua fungsi dasar diatas. Kecenderungan untuk memilih satu badan tunggal merupakan akibat pertumbuhan kesempatan kerja luar negeri yang menguntungkan adanya satu agen sentral yang mampu memberikan berbagai pelayanan bagi pengusaha asing, agen rekrutmen, pekerja yang direkrut, dan keluarga yang ditinggalkan. Diperoleh efisiensi internal/skala-ekonomis dengan mensentralisir dibawah satu manajemen atas fungsi-fungsi perencanaan, promosi pasar, supervisi sektor swasta, operasi jasa penempatan, persetujuan clearance emigrasi, dan sebagainya.

Organisasi sentral sebagai kantor penempatan kerja luar negeri mengkonsolidasikan elunh fiingsi yang berkaitan migrasi

dalam satu struktur dibawah berbagal bagian dan skL Bagi pengusaha asing, bentuk organisasi mi sangat menyederhänakan tugas rekrutmen dan suatu negara yang sangat minim kontaknya di masa sebelumnya. Jika kita tidak memahami suatu negara dan 66

mudah membuang waktu dan uang untuk mengetahui kemana mencari berbagai ijin dan clearance, birokrasinya,

membayar

fee

dan

pajak,

dan

sebagainya,

semuanya

menimbulkan biaya. Bagi pekerja, dinas penempatan kerja luar negeri menekan kebutuhan mencari ke berbagi kantor, dan biaya pencàriannya. Bági pembuat keputusan, ha1iu mernberikan jalan rneientukan dan yurisdiksi, tutripàng-tindih menekan pertanggung-jawaban jika tidak akan tersebar dthnta banyak instansi dengan berbagai kepentingan. Pernerintali yang

meningkatkan keterlibatannya dalam manajemen kempatan kerjà mar negeri perlu mngawasi pemberian brbagipçlayanan di dalam dandi 'luarnegeri. Hal itu merupakan tanggurig-jawab besar yang akan sülit diserahkan pada panitia antar-instansi, Meskipuii keuntungan adanya satu lembaga untuk penempatan kerja luar negeri kelihatannya jelas, namun ada juga masalah yang berhubungan dengan struktur tersebut. OIeh karena organisasi sentral mengawasi sejumlah besar kegiatan, maka cenderung menjadi birokrasi besar yang banyak menuntut manajemen. Selain itu, organisasi besar dapat kehilangan fleksibilitas dan kemampuannya untuk menjawab dengan cepat peluang-peluang baru. Cepat atau lambat kepentingannya berupa stabilitas dan konsistensi, dan bukan lagi inovasi dan pengambilan risiko. Jika tidak ada perubahan besar dalam kebijakan atau kondisi pasar di luar negeri, organisasi besar mi cenderung mempertahankan keberadaannya yang dominan. Namun, bila terj adi pergeseran dalam arah program, organisasi mi

sering menentang perubahan dan gagal menyesuaikan terhadap kondisi lokal dan internasional yang berubah.

Pelayanan atase ketenagakerjaan. Instrumen penting dan kantor penempatan kerja luar negeri adalah perwakilan di luar negeri, yang biasanya merupakan atase ketenagakerjaan dan misi diplomatik. Kantor atase ketenagakerjaan bertanggung-jawab atas berbagai fungsi penting, yaitu: 67

memonitor dan melaporkan kondisi warga negara yang bekerja di luar negeri.

menjadi penghubung dengan Penierintah-tuan-rumah dalam

segala hal menyangkut lcesejahteraan warga negara yang bekerja di negara lain, ijinnya, regulasi status dan repatriasi secara tertib,

memberi informasi dan nasehat kepada warga negara yang bekerja di negara lain mengenai segala kbijakan dan

perkembangan yang penting untuk memelihara pekerjaan dan kewajibannya keamanannya, mereka, Pemerintahnya serta Pemerintah-tuan-rumah.

kepada

mengecek keabsahan dan penawaran kesempatan kerja dan kondisi kerja yang ditawarkan. memberi nasehat dan bantuan kepada kepala niisi diplomatik

mengenai perlindungan warga negara yang bekerja di luar negeri dan perbaikan kondisinya.

mengenali peluang pasar dan melakukan promosi untuk mendapatkan kesempatan kerja yang lebih baik bagi warga negara.

Fungsi-fungsi diatas umumnya diberikan kepada atase ketenagakerjaan, tetapi apa yang benar-benar dilakukan tergantung pada: perlindungan tenaga kerja di negara pemberi kerja. fasilitas dan sumber yang tersedia pada atase ketenagakerjaan.

bagaimana migrasi di atur (misalnya: individual atau terkait proyek). prioritas dan Pemerintah negara pengirim.

tingkat pendidikan dan warga negara yang bekerja di luar negeri.

Banyak pekerja migran yang pergi ke negara-negara dimana lembaga ketenagakerjaannya sangat lemah, dan tidak bisa

diandalkan untuk melindungi hak-haknya. Di negara-negara tersebut, atase ketenagakerj aan dapat nielakukan fungsi-fungsi yang biasanya dilakukan oleh Peinerintah, seperti meninspeksi kondisi kerja, mengecek apakah pekerja dibayar sesuai kontrak, 68

dan mediasi perselisihan pengusaha-pekerja. Jika negara memiliki lembaga ketenagakerjaan yang maju,' maka atase ketenagakerjaan

dapat mencurahkan seluruh waktunya untuk pemasaran dan promosi. Masalah tctap timbul juga di negara-negara dengan lembaga-lembaga demokrasi yang kuat, tetapi umumnya jasa atase ketenagakerj aan' tidak dibutuhkan dimana ada lembagalembaga lokal untuk melindungi pekerja. Tuntutan pada atase ketenagakerjaan akan berbeda tergantung pada bagaimana migrasi diatur, dan seberapa keterampilan dan pendidikan para pekerja migran. Jika sebagian

besar migrasi di organisir oleh kontraktor internasional dalam hubungannya dengan proyek (-proyek) konstruksi, atase perlu berhubungan langsung dengan manajemen perusahaan dalam hal timbul masalah. Dalam proyek-proyek mi penting adanya

hubungan pekerja-manajemen yang baik, jika tidak maka perselisihan akan menimbulkan pemogokan. Jika hal itu terjadi, maka konsekuensi yang merugikan tidak hanya diderita oleh perusahaan pengontrak dan pekerjanya, tetapi juga seluruh masa

depan kontrak luar negeri oleh perusahaan dan negara itu terpengaruh.

Pekerjaan atase ketenagakerjaan alcan sangat sulit jika migrasi dilakukan atas dasar individual. Jika sistem informasi yang baik tidak dimiliki, maka sulit menentukan bahkan keberadaan pekerja itu sendiri. Atase hanya dapat melakukan tindakan kuratif, bukan preventif, yang nienyangkut masalah individual setelah perselisihan atau masalah lain timbul. Di negara-negara dimana kebanyakan pekerjanya profesional atau teknisi bergaji tinggi, maka hanya ada sedikit masalah serius yang memerlukan intervensi atase ketenagakerjaan. Kasus-kasus diskniminasi bisa terjadi, tetapi pekerja sendiri tidak memerlukan

atau tidak menguntungkan melibatkan atase ketenagakerjaan. Perlakuan diskriminatif pada tingkatan mi sering sangat tersamar, dan misi diplomatik dapat menghindari keterlibatannya. Sebaliknya yang terjadi bila kebanyakan pekerja dalam pekerjaan tidak terampil, dimana kondisi kerja sering sangat keras. Atase

ketenagakerjaan sering diminta membantu bila hak-hak dasar 69

pekerja tidak dihormati, bila kondisi kerja dn akomodasi aktual

tidak memenuhi persyaratan kontrak kerja, dan bila pekerja diperlakukan menyimpang secara fisik. Masalahnya akut pada pekerjaan-pekerjaan tidak terampil di sektor informal yang cenderung didominasi oleh pekerja wanita. Keberadaan atase ketenagakerjaan di negara tujuan utama,

penting untuk mengembangkan informasi dan menciptakan hubungan dengan Pemerintah negara-tuan-rumah, tetapi atase hams diberi sumber-sumber agar efektif. Jika tidak ada dana perjalanan, misalnya, atase tidak dapat mengecek kondisi aktual pekerja di tempat kerjanya. Ada banyak contoh pos atase yang sangat kekurangan dana. Beberapa atase memiliki sumber untuk menyewa ahli hukum jika pekerja mernerlukan bantuan hukum lokal karena alasan bahasa atau karena persyaratan lokal lainnya. Tugas yang dilaksanakan oleh atase ketenagakerjaan tentunya ditentukan oleh prioritas yang ditetapkan oleh kantor

pusatnya atau kepala misi. Jika prestasi atase dinilai berdasar penemuannya atas peluang-peluang kesempatan kerja, ia akan mencurahkan lebih banyak waktu untuk menemui para pengusaha

daripada menyelesaikan keluhan pekerja atas perlakuan yang tidak layak. Akhirnya, faktor pribadi penting. mi adalah pekerjaan yang

sulit dan berat. Seringkali, pos atase ketenagakerjaan diberikan kepada mereka yang akan pensiun sebagai semacam penghargaan atas prestasi yang baik, meskipun sikap pribadinya mungkin tidak cocok dengan persyaratan untuk pos tersebut. Pendidikan dan pelatihan yang mereka terima untuk dapat melakukan pekerjaannya secara efektif sama pentingnya. Kebanyakan program dikiat memfokus pada pengenalan dengan kebijakandn prosedur nasional daripada kebijakan dan sosio-ekonomis serta lembaga politis

negara-tuan-rumah.

Dan

seringkali,

atase

ketenagakerjaan di pensiun, dipindah, atau dipanggil kembali justru pada waktu mereka telah memperoleh pemahaman yang lebih baik mengenai negara-tuan-rumah dan cara kerjanya.

70

BAB VI

PROMOSI KESEMPATAN KERJA LUAR NEGERI

Jika tujuannya hanya memperluas kesempatan kerja meialui

emigrasi tanpa mempedulikan dimana dan kondisi apa, malc kecil alasan untuk keterlibatan negara dalam proses keseluruhan. Manusia dengan kebebasannya akan memilih pergi kemana saja yang memberi peluang lebih baik, apakah pergi ice wilayah laih di negara yang sama àtau meliñtasi perbatasan ke negara lain. Jika Pernerintah mempunyai kemampuan nil yang kecil untuk mengendalikan prpindahan warganegaranya, setiap usaha untuk memformulasi kebijakan akan sia-sia dan artifisial, seperti

misalnya orang ingin pergi dan menetap di Australia, Kanada, atau Amerika Serikat. Namun, perpindahan penduduk melintasi perbatasan hampir

tidak pernah bebas dan masalah, dan Pemerintah hampir selalu diminta campur-tangan atas nama warganegaranya. Tanggung-

jawab mi dapat lebih mudah dilaksanakan jika Pemerintah menjadi tenlibat tidak hanya dalam menangani perselisihan jika timbul, tetapi juga pada tahap awal migrasi guna mempengaruhi kemana warga negaranya pergi, untukjenis pekerjaan dan kondisi apa. Dalam praktek, hal mi berarti campur-tangan dalam pasar kerja. Pertama, mengantisipasi kerugian serius yang bisa nienimpa pembangunan suatu negarajika kehilangan sumber daya manusia melalui emigrasi. Dua, menjamin emigrasi yang teratur Ice negara-negara dimana hak-hak warga negara asing dilindungi

dan dipekerjakan di pekerjaan serta sektor yang memberikan penghasilan layak.

Perencanaan Tujuan dan Strategis Promosi. Tugas pertania instansi yang bertanggurig-jawab atas kebijakan kesempatan kerjaluar negeri adalah memutuskan jenis tenaga kerja apa yang dapat "dipinjamkan" negara Ice luar negeri 71

untuk jangka waktu temporer melalui migrasi tenaga kerja. Meskipun peluang pasar kerja di luar negeri yang akan menentukan siapa yang beremigrasi, tetapi akan tidak sesuai dengan peranannya, jika Pemerintah mempromosikan kesempatan

kerja di luar negeri kepada pekerja yang di dalam negeri kekurangan, dan diperlukan untuk menjalankan jasa-jasa dan industri vital.

Setelah diputuskan keterampilan apa yang dapat dikirim

untuk bekerja di luar negeri, keputusan selanjutnya adalah menentukan tujuan maria yang menjadi sasaran. Negara-negara

maria yang menawarkan lingkungan bersahabat bagi pekerja asing. Negara-negara maria yang mau menyepakati program migrasi tenaga kerja yang tertib, terutama yang memiliki kesepakatan tenaga kerja bilateral. Strategi khusus untuk mengembangkan

pasar dan memenangkan klien atau pengusaha asing yang balk barangkali

lebih baik dikembangkan oleh kontraktor atau rekruter swasta, tetapi Pemerintah harus pertama-tama menjalin hubungan baik dengan negara-negara sasaran sebagai prasyarat bagi hubungan di bidang yang sensitif secara politis seperti migrasi tenaga kerj a.

Keputusan berikut yang harus dibuat adalah bagaimana mengorganisir ekspor jasa tenaga kerja. Beberapa negara asal menekankan pengorganisasian ekspor jasa tenaga kerja melalui perusahaan kontraktor atau pemasok jasa, sedangkan negara lainnya menyerahkannya pada rekruter swasta, Dalam banyak ha!,

hal itu merupakan masalah peluang yang terbuka di negara importir jasa tenaga kerja, tetapi keputusan dini mengenai bentuk organisasi apa yang diinginkan diperlukan, dalam rangka

memberikan dukungan untuk strategi yang dipilih. Berbagai bentuk dukungan Peinerintah seperti kontak-kontak dip lomatik dan jaminan keuangan sering diperlukan dalam rangka menghimbau perusahaan kontraktor lokal untuk berusaha dalam proyek-proyek luar negeri. Pasar kerja, khususnya dalam pekerjaan profesional dan teknikal, hampir selalu dilindungi dengan restriksi masuk. Entry

selalu dipersulit jika pekerjanya bukan warga negara. Untuk 72

memungkinkan pekerja migran memperoleh penerimaan dalam pekerjaan di luar negeri sesuai dengan keterampilan atau

profesionalnya, Pemerintah negara asal harus menysuaikannya dengan kebijakan kesempatan kerja luar negeri guna menjamin pengakuan resmi atas standar pendidikan dan profesinya.

Akhirnya, kebijakan kesempatan kerja luar negeri harus ditetapkan dalam konteks persyaratan pembangunan nasional. Apakah hal itu akan merugikan industrialisasi lokal? Atau dapat

memainkan peranan dalam transfer teknologi? Pertanyaan itu sering sulit dijawab, memerlukan penilaian realistis mengenai prospek ekonomis suatu negara dalam jangka menengah sampai panjang, dan pemahaman atas proses pembentukan modal manusia.

Menseleksi keterampilan untuk dikirim ke luar negeri. Pemerintah dapat menyusun daftar positif pekerjaan yang berisi pasokan tenaga kerja yang banyak, dengan banyaknya maka kekurangan-penggunaan akan terjadi pekerja (underutilization) di masa dekat. Sekaligus, daftar negatif disusun untuk menunjukkan pekerjaan-pekerjaan dengan pasokan tenaga keija yang kurang. Daftar mi tidak digunakan untuk menghentikan atau membatasi kepergian pekerja, tetapi memberi peringatan kepada Pemerintah akan perlunya upaya-upaya dm1 untuk memotivasi warganegara agar tetap tinggal, dan mendorong

industri guna melatih jumlah yang cukup untuk mencukupi kebutuhannya.

Bagaimana keterampilan mi di seleksi? Prosesnya dimulai dengan pengembangan dasar informasi pasar kerja. Singkatanya, informasi yang diperlukan adalah mengenai permintaan tenaga kerja di luar negeri, dan penawaran tenaga kerja di dalam negeri. Suatu daftar pekerjaan yang diminta di luar negeri dapat disusun atas dasar informasi opini yang dikirimkan oleh misi diplomatik luar negeri. Prakiraan kuantitatif mengenai potensi penempatan

dalam setiap kategori kemudian dapat dibuat atas dasar akses informasi tentang ijin imigrasi per jenis pekerjaan di negara 73

tujuan, dan informasi mengenai penempatan di negara-negara lain.

Namun, ketepatan informasi mi tidak bisa dijamin, karena berbagai variabel yang mempengaruhi migrasi cukup banyak, dan beberap diantaranya menyangkut perkembangan yang sama sekali bersifat eksogen*). Metode umum untuk memprakirakan potensi

penempatan adalah dengan menghubungkan perubahan dalam ijin-masuk dengan perubahan dalam variabel ekononli sëperti pertuinbuhan PDB dan negara tujuan. Jika permintaan keterampilan yang diprakirakan temyata spesifik pada beberapa industri, metodenya dapat disempurnakan dengan penilaian secara kuantitatif, melalui metode korelasi statistik sederhana, bagaimana pertumbuhan industri tersebut di masa lalu dihubungkan dengan volume imigrasi.

Ada beberapa informasi yang sangat tnendasar mengenal negara-negara tujuan yang harus dikumpulican seperti peraturan

perundang-undangan imigrasi, jumlah dan arus pekerja asing yang diterima pada tahun-tahun belakangan, upah dan gaji berbagai keterampilan, biaya hidup, standar tes profesi, definisi dan nomenklatur pekerjaan, serta data pengangguran per pekerjaan. Jenis-jenis informasi lain lebih sulit ke luar tetapi bisa juga diperoleh, seperti daftar proyek industri atau infrastruktur dan pengusaha serta kontraktor potensial.

Negara pengirim tidak perlu melakukan investasi besar untuk memperoleh informasi pasar kerja, khususnya di negara pemberi kerja dimana informasi tersebut telah dikeluarkan oleh Pemerintah atau organisasi swasta. Di banyak hal, upaya harus dilakukan untuk menganalisa informasi apa yang tersedia, dan hal itu lebih bersifat seni daripada ilmu pengetahuan. Sayangnya, banyak misi diplomatik memiliki sedikit pejabat yang kualifaid untuk menggunakan informasi atau yang telah diberikan pelatihan *) Contoh: Thailand merupakan pemasok tenaga kerja konstruksi ke Arab Saudi sampal kemudian dihentikan semua ijinnya dan negara itu sebagai akibat dan pembunuhan yang tidak terpecahkan dan dun diplomat Saudi di Bangkok.

74

serta motivasi cukup untuk menekuni tugas tersebut. Seriñg ada juga kebutühan akan sistem yang sederhana dan praktis untuk meneruskan informasi kepada inereka yang paling berkepentingan yaitu prospektif pekerja migran dan agen rekrutmen. Pengalaman

merninjukkan bahwa seririg informasi itu tersedia, tetapi tidak selalu kepada mereka yang membutühkannya.

Informasi dasar mengenai teñaga kerja yang tersedia di dalam negeri umumnya lebih mudali diperoleh pada tingkat profesi yang umurn atau agregat dan survai angkatan kerja dan sensus penduduk, namun informasi kualitatif lebih dibutuhkan dalam hal tingkat keterampilan yang lebih tinggi untuk menilai apakah sumber daya manusia tertentu dapat "dipinjamkan" ke negara lain tanpa menyebabkan kerugian pada produktivitas industri lokal. Penawaran jasa profesional diperkirakan dan aliran keluaran lembaga pendidikan, dengan penyesuaian mengenai nonpartisipasi dalam angkatan kerja karena alasan seperti kematian atau melahirkan. Namun, penawaran pekerja yang memperoleh keterampilannya dalam pekerjaan, umumnya tidak tersedia dan statistik Pemerintah. Lebih sulit lagi adalah perkiraan mengenai

kelebihan penawaran dan keterampilan tersebut. Apa yang penting adalah mengumpulkan informasi tentang kondisi pasar kerja sektor-sektor yang bisa terpengaruh serius oleh migrasi, seperti telekomunikasi dan pelayanan umum, pengangkutan udara, konstruksi, pemeliharaan kesehatan, dan pendidikan.

Peranan dewan penasehat. Beberapa negara membentuk dewan penasehat industni untuk membantu Pemerintah merencanakan program pelatihan keterampilan. Dewan mi biasanya meliputi wakil-wakil dan industri swasta, membantu Pemerintah mengenali' persyaratan keterampilan dan timbulnya kekurangan di sektor masing-masing, dan memberi rekomendasi strategi yang diperlukan. Oleh karena kepentingan mi berhubungan dengan pertanyaan keterampilan apa

yang dapat dilepaskan negara ke luar negeri, jelas ada manfaat untuk melibatkan dewan penasehat industri menyusun program kesempatan kerja luar negeni. Keberadaan dewan industri yang 75

berfungsi baik dapat membantu Pemerintah yang berusaha promosinya sekaligus menjamin konsistensinya dengan prioritas industrialisasi setempat. Hal itu menyelaraskan kampanye

berarti tidak hanya memungkinkan Pemerintah lebih selektif dalam memilih keterainpilan apa yang akan "dijual" ke luar negeri, tetapi juga menyadarkan peranan kesempatan kerja luar negeri dalam mengembangkan keterampilan yang dibutuhkan oleh industri dalam negeri.

Penjelasan diatas tidak berarti bahwa mengurus seleksi dalam migrasi tenaga kerja itu mudah. Sekali bergulir, migrasi cenderung untuk "memeras" (cream off) pekerja yang paling terampil atau berbakat - apa yang disebut fenomenon "brain drain". Karena alasan mi, maka Pemerintah harus menghentikan

atau menghindari kemudahan keberangkatan sehingga tidak makin memperburuk permasalahan. Pengelolaan proses tersebut

melalui seleksi yang lebih besar, tidak dapat memberikan gambaran yang lebih luas. Emigrasi yang ditimbulkan oleh daya-

tank upah yang lebih tinggi di luar negeri akan mempunyal dampak atas penghasllan relatif di dalam negeri. Perasaan "kehilangan" yang dialami oleh mereka yang ditinggalkan hanya akan memotivasi lebih banyak orang mencari pekerjaan ice luar negeri. Argumentasi tersebut secara intuitif benar, tetapi kesimpulan

bahwa negara pengirim harus menganut kebijakan "lepas tangan" tidak terjadi. Jika orang memiliki hak atas kebebasan berpindah,

maka kekurangan beberapa keterampilan tertentu dapat saja terjadi, dengan atau tanpa intervensi Pemerintah mempermudah emigrasi. Sayangnya, pasar kerja tidak ber-reaksi cepat terhadap kekurangan semacam itu, terutama jika diperlukan pendidikan jangka panjang atau pelatihan sambil-bekerja. Dengan alasan mi, Pemerintah perlu mengkelola arus keterampilan, dan bertindak, bersama dengan industri setempat, untuk inenekan kemungkinan kekurangan itu.

76

Masalah brain drain dan cara mengatasinya. Pembangunan di banyak negara telah terpengaruh (secara negatif) oleh kerugian karena migrasi penduduknya yang terbaik

dan, cemerlang, Brain drain mi umumnya diartikan sebagai kehilangan permanen karena migrasi warganegaranya yang memiliki bakat langka seperti musikus dan pelukis, dan mereka yang memiliki tingkat pendidikan tinggi seperti ctokter, insinyur, dan ilmuwan. Selain itu, brain drain juga diartikan sebagai kehilangan, permanen atau untuk jangka panjang, para manajer yang sangat berpengalaman, dan para ahli, serta teknisi industri. Fenomenon mi diperberat dengan kebijakan penerimaan dan negara-negara imigrasi yang selalu memberikan prioritas kepada mereka yang dapat memberikan sumbangan langsung terhadap pembangunan ilmu dan budayanya, serta bagi industrinya. Namun, brain drain bisa tidak merupakan kehilangan bagi negara-asal jika negara itu tidak memiliki kemampuan untuk menyerap para ahli tersebut dalam perekonomiannya sendiri. Demikian juga, kehilangan tersebut tidak akan mengganggu pembangunari negara-asal, jika kontrak migrasinya bersifat sementara dan pekerja migran akan kembali, pada saat pengetahuan dan keterampilannya dapat lebih baik dimanfaatkan di dalam negeri. Sementara itu, mereka memberikan sumbangan besar bagi pembangunan negara dengan penghasilan yang tinggi

di luar negeri, dan mengirimkannya kepada keluarganya di rumah.

Fenomenon brain drain menimbulkan berbagai isu bagi pembuat keputusan. Salah satunya adalah hak-hak asasi manusia, dan apakah Pemerintah dapat menghentikan kepergian orang, jika kondisi di dalam negeri lebih jelek daripada di negara lain. Jika tidak ada masalah menghentikan kepergian orang, apakah ada upaya-upaya untuk membuat daya-tarik agar orang tetap tinggal, atau kembali setelah memperoleh pengetahuan dan pengalaman di luar negeri? Bagi negara-negara yang memiliki kebijakan aktif mengirini orang ke luar negeri untuk bekerja, kepentingannya

harus bagaimana nienghindari dorongan lebih jauh terhadap kecenderungan pelarian modal manusia. Pemerintah tidak bisa 77

memberikan

subsidi

untuk

mencegah

mereka

dengan

keterampilan langka agar tidak pergi baik seccara permañen ataupun untuk jangka panjang.

Ada lebih banyak yang dapat dilakukan

di

bidang

penyesuaian upah dan gaji daripada yang dilakukan di banyak negera yang kehilangan keterampilan vital. Tingkat upah dan gaji dan relativitasnya bagi beberapa kategori profesional yang bekerja

di sektor publik dapat sama sekali ke luar garis tarif pasar. Contoh, ada keraguan di pihak Pemerintah untuk menaikkan skala

gaji di lembaga riset negara, bahkan jika jelas gaji itu tidak menarik atau memelihara ilmuwan terbaik. Implikasi anggaran untuk mengobati situasi mi biasanya tidak lebih dan penghematan inelalui pengurangan kelebihan staf di bidang-bidang tertentu pemerintahan. Demikian juga gaji para akademikus. Banyak

dosen tidak akan tinggal jika mereka tidak diperbolehkan melakukan usaha-usaha konsultan di luar perguruan tingginya.

Jika mereka dengan pendidikan/pelatihan tinggi dipaksa melakukan

pekerjaan

yang

tidak

berhubungan

dengan

pengetahuan dan keahliannya, apakah penn dipersoalkan jika mereka memilih bekerja di luar negeri untuk mendapatkan kehidupan yang lebih baik? Jelas, tidak akan ada kehilangan produktivitas jika negara tidak mampu menyerapnya. Dalam hal itu justru memperkuat situasi guna memproinosikan kesempatan kerjanya di luar negeri untuk sementara waktu guna meningkatkan hasil investasi pendidikannya, membeninya kepuasan yang lebih besar, dan membantunya mengupdate dan meningkatkan pengetahuan dan keahliannya. Namun ada bahaya menyarna-ratakan penyelesaian terhadap masalah yang kompleks mi. Apa yang balk tergantung atas situasi

tertentu dan pasar kerja untuk pekerjaan dimaksud, dan faktorfaktor yang memotivasi orang beremigrasi. Melarang orang tertentu untuk pergi itu tidak adil, dan tidak pemah menjadi

pilihan; selain itu, hampir selalu tidak layak di kebanyakan negana. Mempersyaratkan dokter bekerja untuk Pemenintah selama jangka waktu tertentu setelah lulus telah dicoba di banyak

negera, seperti Indonesia dan Philipina dengan berhasil. Di 78

Republik Korea, semua perusahaan kontraktor yang memiliki operasi luar negeri dihauskn Pemerintah untuk melatih pekerjapekerja baru dalam jumlah s.ebesar 10% dan mereka yang dikirirn ke luar negeri. Menggunakan perpajakan untuk menutup sebagian investasi dalam pendidikan keterampilan tinggi telah dipertimbangkan di banyak negara; narnun, opsi mi ditolak karena dianggap tidak praktis. Fenomenon brain drain (dalam arti emigrasi yang setidak-tidaknya hilangnya produktivitas) menyebabkan

mengandung empat implikasi. Pertama, perlunya menghindari makin sulitnya masalah, yang terjadi bila Pemerintah membantu emigrasi keterampilan yang diperlukan di dalam negeri. Kedua, perlunya menghilangkan kekakuan di pasar kerja yang dapat mengerem kecukupan pasokan. Ketiga, kemungkinan rnenetapkan strategi-antara mengenai kesempatan kerja temporer di luar negeri, jika remittance yang dapat dihasilkan mempunyai darnpak

positif pada perekonornian. Keempat adalah tantangan untuk mendorong

hasil

melalui

berbagai

program

yang

mengkompensir beberapa kerugian komparatif dan

dapat negara

berkembang.

Ke negara-negara mana promosi ditujukan. Berbagai kemungkinan tujuan sebenarnya tidak besar, karena hanya beberapa negara saja yang menerima pekerja asing baik untuk temporer maupun menetap permanen. Apakah suatu negara harus berhati-hati tentang kemana mengarahkan migrasi tenaga kerja? Meskipun pilihannya sangat terbatas, tetapi suatu negera perlu inengecualikan negara-negara tuj uan tertentu yang memperlihatkan risiko di bidang kesempatan kerja. Setiap usaha Pemerintah untuk mengirimkan warganegaranya ke négaranegara

dimana pekerja asing umumnya diperlakukan tidak layak akan sulit dimengerti. Prioritas tujuan dapat didasarkan atas: adanyajalan untuk migras,i tenaga kerja secara legal,

derajat:perlindungan hak-hak tenaga kerja dalam hukum dan dalarn praktek, 79

tingkat gaji dan upab, adanya permintaan akan pekerjaan, dan sektor-sektor perekonomian dimana pengalaman yang diperoleh dan pekerjaan itu dapat bermanfaat bagi negara pengirim, hubungan etnis dan bahasa, adanya hubungan diplomatik. Pertimbangan tambahan adalah manfaat untuk tidak terlalu

tergantung pada satu negara tujuan tertentu *). Dalam rangka persebaran risiko, negara pengirim berusaha untuk mengarahkan migrasi kearah sebanyak mungkin tujuan. Negara-negara emigrasi yang pekerjanya banyak tersebar di sejumlah negara kelihatannya

dapat menyesuaikan din lebih balk daripada lainnya untuk mengubah migrasi tenaga kerjanya. Pemerintah harus berupaya untuk menciptakan situasi tersebut dengan: pertama, membentuk hubungan diplomatik (jika belum ada) dengan negara-negara pemberi kerja potensial; kedua, mengatur dan mensubsidi misimisi penjajagan dan pemasaran oleh sektor swasta ke tujuantujuan potensial; ketiga, membangun kontak-kontak yang telah dibuat melalui tindak-lanjut promosi dan advertensi. Bagi negara yang memiliki cadangan besar tenaga kerja terdidik akan lebih mementingkan peningkatan mutu tenaga kerja yang dikirim ke luar negeri sebagai unsur utama dalam strategi diversifikasi.

Jelas bahwa kondisi-kondisi tertentu harus ada sebelum agen-agen sektor swasta melihat manfaat untuk investasi pengembangan pasar yang baru. Diplomasi tingkat tinggi mungkin diperlukan untuk membuka pintu dan memperoleh akses

pasar negara-negara importir jasa tenaga kerja, terutama jika sumber pekerja asing menyangkut kuota kewarganegaraan secara implisit. Pada umumnya negara-penerima mempunyai preferensi

ke warganegaraan yang timbul dan kedekatan budaya atau *) Contoh, pada awal 1990an, kebanyakan pekerja migran Yemen bekerja di Arab Saudi. Dalam beberapa bulan pecahnya krisis Teluk, kebanyakan mereka dan keluarganya - hampir satu juta jiwa - harus pulang karena adanya persyarataa visa yang baru. Dalam hal Sri Lanka, negara mi telah bertahun-tahun berusaha tidak tergantung pada Kuwait bagi pasar kerja luar negerinya, dan mencari pasar bagi pekerja selain pembantu rumab-tangga. 80

hubungan sejarah yang panjang yang hanya dapat diatasi dengan kampanye yang agresif, terutama jika ditempatkan dalam konteks yang lebih luas untuk menyeimbangkan hubungan ekonomis. Ada berbagai kemungkinan kegiatan pronlosi yang dapat dilakukan Pemerintah untuk memperluas dan mendiversifikasi kesempatan kerja luar negeri. Kegiatan-kegiatan itu termasuk: membantu warganegaranya yang telah mendapatkan pekerjaan di

luar negeri; mengembangkan sistem rekrutmen swasta yang efisien dan teratur; mendorong inisiatif perorangan untuk mencari

pekerjaan di luar negeri; melakukan kesepakatan bilateral yang membuka peluang kesempatan kerja baru; melakukan kegiatan pemasaran langsung seperti misi promosi ke luar negeri atau advertensi internasional tentang tersedianya serta kualifikasi warganegaranya untuk bekerja di luar negeri.

Sistem rekrutmen swasta yang efisien. Dalam kerangka rejim pengelolaan-negara, Pemerintah tidak hanya niemperbolehkan operasi agen rekrutmen-dengan-feeswasta, tetapi juga bekerjasama untuk mencapai tujuan kebijakan sektor swasta memberikan beberapa nasional. Partisipasi manfaat: Sumber-sumber sektor swasta dapat dimobilisir untuk mempromosikan negara sebagai sumber tenaga kerja yang kualifaid, sehingga promosi itu tidak mengalami kendala dan keterbatasan anggaran negara.

Perusahaan swasta memiliki fleksibllitas yang lebih besar daripada lembaga atau perusahaan negara dalam mengoperasikan bisnis. Inisiatif swasta berguna untuk menjajagi dan mengembangkan

pasar yang baru, mencoba bentuk baru pengaturan migrasi, dan memberikan berbagai pelayanan khusus. Pengusaha asing bisa memilih bekerjasama perusahaan swasta,

dengan

Kecepatan mobilisasi sumber-sumber swasta untuk mempromosikan kesempatan kerja luar negeri ditunjukkan selama 81

lonjakan permintaan akan tenaga kerja asing di Timur Tengah selama akhir 1970an dan awal 1980an. Ada perbedaan dalam respons negara-negara pemasok tenaga kerja yang dapat dijelaskan melalui peranan yang dimainkan oleh agen-agen swasta. Di Philipina, misalnya, jumlah agen yang pada 1975 hanya sedikit, sepuluh tahun kemudian menjadi hampir seribu. Selama jangka waktu tersebut jumlah pekerja yang bekerja di Timur Tengah naik dan 1.552 pada 1975 menjadi 311.5 17 pada 1984, hanipir semuanya ditempatkan melalui agen-agen swasta. Setelah itu, penempatan menurun sedikit karena resesi lconstruksi di wilayah tersebut, tetapi setelah 1992 jumlah pekerja mencapai

tingkat 1984 lagi. Pakistan, yang pekerjanya pergi ke NegaraNegara Teluk lebih awal, mengalani.i penurunan arus pekerja migran selama periode yang sama, dan hal itli berhubungan dengan penurunanjumlah agen rekrutmen swasta.

Sebagaimana usaha-usaha jasa lainnya, bisnis rekrutmen biasanya tidak menimbulkan investasi besar dalam modal tetap, tetapi keberhasilan memerlukan pengetahuan, inisiatif, dan

kemauan untuk mengambil risiko. Dengan memperbolehkan partisipasi sektor swasta, jumlah orang yang akan berusaha mencari klien di luar negeri dapat dilipat-gandakan tanpa Pemerintah mengeluarkan sumber-sumbernya sendiri. Perusahaan swasta tidak terhambat oleh ketentuan-ketentuan yang kompleks, sehingga dapat mengeluarkan uang untuk kegiatan promosi atau negosiasi berbagai perusahaan dan pengaturan bisnis Jainnya yang tidak mungkin dalam lembaga negara. Keberhasilan partisipasi sektor swasta tidak hanya tergantung pada jumlah semata, tetapi lebih penting pada kualitas dan sumber-sumber perusahaan swasta yang tenlibat. Oleh karena hanya sedikit modal yang diperlukan, maka mudah sekali jumlah

peserta meningkat. Namun, perusahaan kecil cenderung tidak menyumbang banyak untuk menemukan dan mengembangkan pasar yang besar untuk tenaga kerja asing. Biasanya, perusahaan besar dengan pengalaman lebih banyak dan jarngan bisinis yang lebih ekstensif yang mendapatkan sebagian besar penawaran kesempatan kerja luar negeri. Untuk menciptakan hasil-hasil 82

tersebut,

negara umumnya mengandalkan pada kebijakan

perijinan. Kebijakan tersebut telah menaikkan persyaratan modal

di setor untuk ijin mrekrut, dan telah mendorong konsolidasi peisahaan-pérusahaan kecil dengan harapan agar sektor rekrutmen swasta yang lebih kuat akan muncul. Kebijakan tersebut juga mengharuskan agen untuk menempatkan deposit yang besar sebagai jaminan, atau menjamin agar pekerja dibayar upah yang menjadi haknya oleh perusahaan asing.

Namun, penekanan pada kekuatan finansial, tidak boleh mendiskreditkan perusahaan kecil yang dapat memberikan jasa yang sangat spesialistis. Dalam mengembangkan tenaga kerja teknikal di pasar kerja internasional, perusahaan semacam itu dapat lebih bermanfaat daripada perusahaan besar. Suatu derajat fleksibilitas harus diatur dalam kebijakan atas rekruter swasta sehingga memberi peluang bagi mereka yang lebih memaharni persyaratan klien asing, dan yang bisa mendapatkanorang untuk memenuhinya. Contohnya, pengecualian dan persyaratan modal minimum bisa diberikan kepada perusahaan yang rnenangani pekerja profesionaL

Dinas penempatan kerja untuk pekerjaan mar negeri. Pemerintah akan dapat mengelola kesempatan kerja luar negeri yang lebih baik, jika memiliki dinas penempatan kerja yang berfungsi baik sehingga dapat juga melakukan kegiatan rekrutmen dan penempatan bagi pengusaha asing. Suatu fasilitas dinas penempatan kerja nir-laba yang efisien merupakan instrumen yang terbaik untuk menekan praktek-praktek penyalahgunaan dalam rekrutmen, dan untuk menjamin bahwa kesemp'atan

kerja luar negeri mencapai tujuan kebijakan. Tanpa menjadi monopoli rekrutmen, fasilitas tersebut dapat mempengaruhi cara operasi agen swasta dengan memberikan alternatif yang lebih balk bagi pencari kerja. Dengan memberikan pelayanan penempatan secara gratis atau murah, Pemerintah dapat memperlunak atau menurufrkan

biaya jasa rekrutmen. OIeh karena dinas penempatan kerja dibiayai

dan

anggaran

negara,

Pemerintah

harus

dapat 83

menggunakannya dengan lebih fleksibel untuk mengatur pasar. Dinas itu juga menjadi bagian dan cadangan kekuatan Pemerintah, yang memberikan kemampuan untuk menangani sepenuhnya semua jasa rekrutmen dan penempatan dalam hal terjadi penyalah-gunaan masal sektor swasta. Contoh, Pemerintab Philipina pada suatu waktu mempertimbangkan untuk mensentralisir seluruh rekrutmen pekerja domestik untuk Hong Kong karena terjadinya praktek-praktek eksploitatif dan para agen rekrutmen swasta.

Namun, memiliki fasilitas sering tidak cukup. Dinas penempatan kerja harus juga dapat menarik pengusaha asing untuk rekrutmen melalui mereka. Hal itu tidak hanya mengharuskan mereka menandingi efisiensi dan harga perusahaan

swasta, tetapi juga mereka harus memiliki kemampuan untuk secara aktif melakukan promosi dan pengembangan pasar. Dalam hal ml mereka sering gagal. Banyak agen rekrutmen negara telah menj adi tidak berarti karena tidak dapat memperoleh klien luar negeri untuk rekrutmen melalui mereka. Banyak yang pasif dan

tergantung pada kontrak pasokan tenaga kerja yang diperoleh Pemerintah dan

luar negeri

melalui

diplomasi

ekonomi.

Termasuk kontrak dengan kementerian-kementerian kesehatan untuk memasok dokter dan juru-rawat.

Sering peraturan pemerintah yang mengatur para agen publik mi menimbulkan kekakuan yang membatasi kemampuan manajemennya untuk memperbaiki operasinya. Contoh, peinbatasan perjalanan pegawal negeri telab menghambat upaya untuk mempromosikan usaha mi melalul kontak-kontak langsung dengan para klien potensial di luar negeri, yang bagi agen swasta merupakan praktek biasa. Oleh karena dinas penempatan kerja publik sering dilihat oleh pengusaha menangani "mereka yang

tidak bisa bekerja" (unemployables), atau di beberapa negara

inenangani klien politis, juga ada citra negatif yang harus dikoreksi. Jasa-jasa mi harus membuktikan bahwa mereka sama profesional dan efisien (jika tidak lebih) daripada agen swasta dalam mendapatkan pekerja terampil.

84

Efisiensi dan kesuluruhan sistem rekrutmen pekerjaan luar negeri harus dinilai berdasar kualitas pelayanan kepada pencari kerja dan pengusaha asing, serta biaya rekrutmen. Guna harus berusaha Pemerintah efisiensi, meningkatkan meinpengaruhi kedua dimensi efisiensi itu melalui kegiatan dinas penempatan kerja publik dan melalui penggunaan yang hati-hati dan

berbagai cara intervensi yang dapat dilakukannya. Oleh

karena operasinya di subsidi oleh Pemerintah, dinas penempatan kerja publik harus dapat melakukan pekerjaan pengeinbangan, seperti membentuk pendaftaran tenaga kerja yang dapat diakses dengan mudah, dan berisi informasi tentang kualifikasi pekerja di berbagai pekerjaan yang berkepentingan dalam kesempatan kerja luar negeri. Dinas mi harus mampu bersaing dengai perusahaan swasta dalam ha! kualitas jasa testing, prosedur seleksi, dan jasa

dokumen perjalanan. Oleh karena operasinya dibiayai oleh atiggaran negara

ajak), maka dinas harus dapat memberikan jasa

secara gratis bagi mereka yang miskin dan kurang, beruntung daripada mereka yang mampu mendapatkanjasa dari'agen swasta.

Dalam mendorong efisiensi, Pemerintah harus hati-hati menggunakan kekuasannya dalam memberikan ijin. Perijinan dapat dengan mudah digunakan untuk mengurangi persaingan dan

diubah menjadi kekuasaan monopolistik di sektor rekrutmen. Terkandung kontradiksi dalam penggunaan kekuasaàn mi: pasar .yang terkendali secara ketat dapat menimbulkan kolusi dalarn perijinan dan menaikkan biaya bagi pencari kerja, namun sistem yang terlalu liberal dapat membuka pasar bagi agen penipu. Pemerintah harus memutuskan apakah lebih baik menggunakan kekuasaannya menegakkan disiplin, atau menggunakan kekuatan pasar menjalankannya. Seringkali, opsi pertma dipilih jika kegagalan pasar bersifat endemik diniana arus informasi sengaja dibatasi agar dapat memberikan keuntungan yang Eebih besar.

Disini dinas penempatan kerja publik dapat berperan untuk themperbaiki arus informasi dan mendorong persaingan. Jika dinas penempatan kerja kuat, maka Pemerintah dapat melakukan de regulasi industri ketenagakerj aan, dan menyerahkannya kepada 85

pasar untuk menentukan jasa-jasa yang dianggap dapat di pasarkan, oleh siapa dan berapa besar,

Promosi ekspor jasa tenaga kerja sebagai badan usaha. Sedikit negara yang telah berhasil mengatur migrasi bukan: sebagai tindakan individual tetapi sebagai kegiatan perusahaan dimana tujuannya adalah menciptakan penghasilan tidak hanya dan upah tetapi juga dan laba perusahaan yang mengirim pekerja

ke mar negeri sebagai kontraktor proyek. Dan sudut negara penerima, hal itu merupakan "migrasi di kaitkan-proyek"

sebagaimana di awali oleh Republik Korea di Tirnur Tengah selama lonjakan harga minyak pertengahan 1970an dan awal 1980an. Negara-negara lain seperti Cina, Turki, India, Philipina, dan Indonesia mengikuti, masing-masing mendorong perusahaanperusahaan enjiniring melakukan usaha-patungan dan sub kontrak proyek-proyek konstruksi di banyak Negara Teluk. Pada waktu yang sama, perusahaan-perusahaan Vietnam dan Turki melakukan usaha-usaha patungan dengan para kontraktor Bulgaria dan Eropa Timur lainny di bidang konstruksi di bekas Uni Soviet.

Metode pengaturan migrasi tenaga kerja mi mengandung pemikiran dan saran karena beberapa alasan. Bagi negara pemberi

kerja, metode itu memberikan manfaat adanya angkatan kerja asing yang telah terorganisir untuk memberikan output atau jasa yang tertentu. Pengusaha tidak penlu khawatir harus mendapatkàn

komplementasi berbagai keterampilan yang diperlukan untuk memproduksi out put. Masalah bahasa dan budaya di perkecil Korea: Promosi per-kontrak-an luar negeri. Dalam kurun waktu 1 970an dan 1 980an, Republik Korea sangat berhasil dalam per-kontrak-an intemasional, yang memberikan pekerjaan temporer bagi lebih dan satu juta pekerj a Korea. Dengan dukungan kuat Korea mampu Pemerintah, perusahaan-perusahaan konstruksi

memenangkan lebih dan 10% nilai total kontrak internasional, banyak diantaranya di Timur Tengah. Bermula dan kontrak-kontrak kecil, pada awal-awal tahun, perusahaan-perusahaan itu tumbuh menjadi kontraktor utama di kawasan itu. Kontrak luar negeri pada 1982 mempunyai nilai total US $13.3 milyar. 86

Beberapa faktor membantu pertumbuhan per-kontrak-an luar negeri Korea. Salah satunya yang terpenting adalah peranan yang dimainkan Pemerintah dalam mendukung perusahaan, dan dalam "mengelola" persaingan diantaranya pada tender untuk kontrak luar negeri. Lainnya adalah tersedianya angkatan kerja yang murah dan disiplin-baik yang pada awalnya meliputi hampir seluruhnya orang Korea, tetapi kemudian termasuk dan negara-negara ketiga. Dan ketiga adalah pertumbuhan perekonomian domestik, yang bertindak sebagai penyanggajika teijadi penurunan pasar per-kontrak-an luar negeri.

Kontraktor Korea diberi insentif pajak yang liberal, termasuk deduksi 50% atau penghasilan perusahaan. Suatu dana cadangan sebesar

2% total penghasilan luar negeri dan suatu proyek disisihkan untuk prakiraan

kerugian;

30%

biaya

penyusutan dicadangkan

untuk

ditransformasi menjadi biaya penyusutan khusus; dan pembebasan (exemption) diberikan atas pajak pertambahan nllai. Selain itu, Pemerintah membentuk Asuransi Proyek Konstruksi Luar Negeri untuk kebangkrutan kerugian dan kontingensi seperti menutup pemilik/pemberi proyek, perubahan nilai tukar, atau perubahan politik.

dengan kenyataan. bahwa angkatan kerja asing memiliki organisasi dan rnanajemennya sendiri. Bagi negara asal, metode

mi memberikan jalan untuk memelihara jurisdiksi atas kondisi kerja, karena pekerja secara langsung dipekerjakan oleh perusahaan-perusahaan lokal, dan tidak oleh perusahaan asing. Oleh karena perusahaan dalam prinsipnya harus bertanggungjawab di dalam negeri atas dipenuhinya kewajiban-kewajibari kontraktual, maka Penierintah negara asal dapat mengatur upah pekerja dan syarat serta kondisi kerja lainnya.

Ada manfaat lain dan jenis migrasi yang terorganisir mi, termasuk promosi ekspor barang/komoditi. Pemerintah Republik Korea, misalnya, berhasil mendorong para Kontraktor Korea tidak hanya mengirim tenaga kerja ke luar negeri, tetapi juga ekspor peralatan dan bahan konstruksi buatan Korea. Namun, Pemerintah harus berhati-hati untuk tidak

niendukung perusahaan yang tak berpengalaman yang hanya dapat hidup dalam operasi luar negeri karena bantuan dan subsidi Pemerintah. Ada risiko tinggi bagi perusahaan smacam itu, yang tidak biasa dengan tender luar negeri, untuk niembuat kesalahan 87

dan mengalami kebangkrutan jika Pemerintah tidak melakukan penyelamatan dengan memberikan jaminan pinjanian dan keringanan pajak. Kemerosotan pekerjaan konstruksi di Timur Tengah menyusu1 terpuruknya harga minyak dalam tahun 1983 menyebabkan kesulitan bagi banyak kontraktor - dan multinasional terbesar sampai sub-sub kontraktor kecil,

Pemerintah beberapa negara dibebani pembayaran kembali pinjaman luar negeri yang telah dijanjikan bagi kepentingan perusahaan-perusahaan kontraktornya, dan harus menyelamatican para pekerjanya yang menjadi korban pertama dan kebangkrutan.

Memang ada banyak nisiko dalam tender proyek, terutama di negara-negara dimana perusahaannya tidak berpengalaman, dan dimana

lembaga-lembaga

modern

untuk

menyelesaikan

perselisihan ekonomis belum berkembang. Bila mereka diberi berbagai insentif oleh Pemerintah, perusahaan yang tidak berpengalaman akan tertarik untuk mengambil risiko tersebut, dengan konsekuensi yang berat bagi pekerjanya.

Misi promosi dan pemasaran. Masuknya lebih banyak negara-negara pengirim dengan progam-progam ketenagakerjaan yang terorganisir, menyebabkan pasar kerja internasional menjadi lebih kompetitif. Dalam lingkungan mi, negara-negara yang berusaha memperluas kesempatan kerja luar negeri harus mengembangkan kemampuan

baik di sektor swasta atau patungan dengan Pemerintah, untuk menentukan di bidang pasar internasional mana mereka memiliki keunggulan kompetitif, dan untuk meluncurkan kampanye promosi ditingkat internasional. Biasanya, biaya penyelenggaraan kampanye mi terlalu besar bagi agen rekrutmen swasta individual, tetapi akan menjadi layak jika di organisir sebagai upaya kolektif, Upaya-upaya bersama itu telah menjadi lebih umum. Misi-misi

pemasaran ke negara-negara tujuan di organisir, biasanya oleh Pemerintah, terdiri dan agen-agen rekrutmen dan penempatan yang utama, dan dipimpin oleh pejabat pemerintah tingkat tinggi.

88

Pemerintab niempunyai peranan untuk mengorganisir misi-

misi tersebut, bukan hanya karena faktor biayanya tetapi juga karena manfaatnya bagi kepentingan umum. Manfaat tersebut tertuju pda semua warganegara dan negara yang diprornosikan. Banyak penumpang-penumpang gratis (free riders), dan Pemeriptah harus mengatur upaya mi jika para agen dapat diminta memberj sumbangannya, dan bukan hanya tergantung pada pihak lain, ;, Misj pemasaran internasional tidak hanya mahal, tetapi juga

bisa tidak mengarah ke hasil yang bermanfaat jika tidak direncanakan, di organisir dan dilaksanakan dengan baik, dan lembaganya tidak disiapkan untuk menangkap peluang yang tampak. Masing-masing dapat membutuhkan beberapa bulan persiapan kerja - mulai dan menentukan negara sasaran, mengenali syarat ketenaga kerj aan dan menetapkan kontakkontak pada tingkat yang tepat, sampai penyusunan perjanjian kerja yang menguntungkan. Kegiatan informasi pasar awal dan riset sangat penting untuk menentukan tujuan strategis spesifik, demikian juga masukan komplementer seperti advertensi dan hubungan masyarakat.

Banyak misi yang percuma karena kemampuan negara sebagai pemasok tenaga kerja kualitas-tinggi tetap diragukan. Persepsi semacam itu harus dikoreksi dahulu dengan menetapkan rejim kesempatan kerja luar negeri yang efisien, dan kernudian dengan memberitahu orang tentang itu. Yang pertama merupakan bagian yang lebih sulit, tetapi merupakan kondisi agar berhasil.

Yang kedua dapat dicapai lebih mudah karena ekspertisnya hampir terdapat secara komersial dimana-mana, tetapi harus dibayar. Aneh, bahwa hanya beberapa negara menggunakan advertensi komersial, media cetak atau Iainnya, untuk rneraih target klien.

Berbagai negara pengirim menganggap perlu menugaskan pejabat pengembang pasar atau atase ketenaga kerjaan ke tempat-

tempat dimana potensi pasar kerja cukup besar. Para pejabat tersebut disiapkan untuk menjawab semua pertanyaan dan permintaan, membantu para pengusaha mengenali agen-agen 89

rekrutmen, mendaflar para pekerja setibanya di negara tujuan dan segera menghadapi masalah-masalah di tempat kerja. Oleh karena hal itu merupakan usaha yang mahal, maka fiangsi tersebut sering

diserahkan kepada pejabat misi diplomatik luar negeri, tetapi sebenarnya tidak ada yang bisa menggantikan posisi orang yang khusus dilatih untuk tugas itu. Namun Ia hams diturjang, misalnya dengan dana yang cukup untuk promosi, informasi reguler dan kantor pusat dan industri rekrutnien, serta bantuan dan misi diplomatik lainnya. Tanpa bantuan tersebut, inyestasi tersebut tidak akan memberikan hasil.

90

BAB VII

UPAYA-UPAYA MELINDUNGI MIGRAN

Upaya-upaya dan kegiatan khusus apa yang diperlukan untuk melindungi migran terhadap penyalah-gunaan rekrutmen dan kondisi kerja eksploitatif di luar negeri? Pemerintah demokratis hanya memiliki beberapa cara untuk mencampuri proses pasar dengan maksud melindungi hak.-hak dan kepentingan warga negaranya yang pergi ke luar negeri untuk bekerja. Pemerintah bisa berusaha untuk menjamin pekerjaan para pekerjanya di negara-negara dimana hak-hak pekerja dihorinati, dan dimana syarat-syarat. kerja umumnya lebih menguntungkan daripada di dalam negeri. Jika hal itu bisa dilakukan, maka tidak diperlukan campur-tangan negara pengirim. Namun, bila hal itu gagal, maka Pemerintah dapat mencoba negosiasi dengan Pemerintah negara pemberi kerja untuk mencapai kesepakatan bilateral yang memberikan payung perlindungan bagi pekerjanya. Pemerintah juga dapat menghentikan pekerjanya bekerja di negara-negara dimána hak-

hak mereka (mungkin) tidak dihormati. Dan Pemerintah bisa berusaha menibatasi emigrasi hanya pada mereka yang memiliki

kualifikasj tertentu atau memenuhi kondisi tertentu. Namun, Pemerintah tidak bisa benar-benar melarang warganegaranya meninggalkan negaranya, dan setelah pekerja ke luar dan wilayah negaranya, Pemenintab tidak bisa lagi mengawasi kemana mereka pergi dan apa yang dilakukan. Berbagai upaya dan strategi kebijakan telah dilakukan untuk mengimbangi keterbatasan kedaulatan negara, dan memberikan landasan hukum bagi pekerja dalani mempertahankan hak-hakny.a di negara lain, termasuk: Kesepakatan kerja bilateral. Standar minimum dan kontrak bekerja di luar negeri. Konvensi dan Rekomendasi ILO. -

91

Konvensi ILO tentang hak-hak pekerja rnigran. Upaya pengawasan keberangkatan ke luar negeri. Ketertiban dan disiplin dalam rekrutmen. Pemberian ijin agen rekrutmen, Standar dan pembatasan rekrutmen.

Kesepakatan kerja bilateral. Kesepakatan kerja memberikan cara yang dapat ditempuh dalam memenuhi kepentingan bersama melalui kerjasama antara negara pengirim dan penerima. OIeh karena itu, kesepakatan kerj a tersebut merupakan alat yang penting dan efektif untuk niencapai

tujuan nasional dalam bidang kesempatan kerja luar negeri. Sayangnya, contoh kesepakatan semacam itu di kawasan yang dapat menciptakan ketertiban lebih balk dalam migrasi tenaga kerj a sedikit sekali. Negara-negara yang berusaha mencari sistem migrasi yang lebih tertib harus menggunakan seiuruh cara yang

ada untuk meyakinkan Pemerintah negara pemberi kerja akan perlunya kesepakatan kerj a bilateral. Kesepakatan semacam itu akan memformalisasikan komitmen masing-masing pihak untuk menjamin agar migrasi dapat berjalan sesuai ketentuan dan syarat serta kondisi yang telah disepakati.

Dalam tahun 1960an, ketika beberapa negara Eropa Barat

menghadapi kekurangan tenaga kerja yang serius, mereka mengadakan kesepakatan kerja bilateral dengan negara-negara yang dianggap dapat diterima sebagai sumber tenaga kerja asing temporer. Republik Federal Jerman, Perancis, Switzerland, Belgia, dan Belanda pernah mengadakan kesepakatan dengan satu

atau lebih negara pemasok tenaga kerja di Eropa Selatan dan Afrika Utara, seperti Spanyol, Yunani, Portugal, dan Turki, juga Aijasair, Maroko, dan Tunisia. Dalam tahun 1 970an, dengan pergeseran permintaan dan Eropa ke Timur Tengah, kesepakatan kerjajug. dilakukan dengan negara-negara baru imigrasi tenaga kerja, tetapi upaya-upaya mi

kurang berhasil. Apa yang dapat dicapai oleh negara-negará pengirim dan penerima lebih merupakan kesepakatan kerangk. atau pernyataan saling kerjasama mengenai rekrutmen dan 92

perlindungan pekerja asing. Dalam kesepakatan mi, Pemerintah biasanya memperbolehkan rekrutmen pekerja oleh agen rekrutrnen swasta, tetapi dibawah supervisi negara. Contoh kesepakatan semacam itu sebagaimana Bangladesh dengan Libia, Oman, Iran, dan Irak; Pakistan dengan Jordania; dan Philipina dengan Irak, Iran, Jordania, dan Gabon. Apakah permasalaJian dasar dan tipikal yang harus dihadapi dan diselesaikan dalam kesepakatan rekrutmen bilateral secara operasional sesuai situasi di negara-negara berpenghasilan rendah dan menengah? Model kesepakatan internasional terdapat pada Annex dan Rekomendasi (Direvisi) ILO, 1949 (No.86) Migrasi untuk Bekerja, meskipun telah lama tetapi tetap relevan sebagai pedoman dan inspirasi. Apakah Pemerintah mempunyai tanggung-jawab tunggal atau bersama dengan swasta dalam rekrutmen pekerja migran (ineskipun itu mempengaruhi hal-hal yang perlu diatur), hal-hal berikut biasanya dimasukkan dalam setiap kesepakatan. Otoritas yang kompeten. Kementerian atau badan apa yang bertanggung-jawab atas apa di negara pengirim dan penerima?

Apakah kementerian atau badan dan suatu negara harus membentuk kantor di negara lain? Jika demikian, siapa yang menanggung biaya kantor itu? Pertukaran informasi. Apakah informasi umum tentang

kondisi kerja dan hidup diberikan dan negara emigrasi ke negara imigrasi, dan sebaliknya, termasuk informasi tentang kebiãsaan budaya, agama, dan lain-lain? Migran ilegal. Apakah status migran yang masuknya,

menetapnya atau pekeijaannya di negara migran-penerima ilegal harus diatur? Apakah mereka harus dikembalikan? Apakah negara emigrasi berkewajiban menerima kembali mereka? Pemberitahuan Bagaimanakah lowongan lowongan. individual, atau kelompok lowongan yang sama atau serupa, diberitahukan kepada pekerja negara emigrasi? Apakah pemberitahuan oleh Pemerintah, pengusaha, atau agen negara lain termasuk rincian keterampilan yang diperlukan pekerja, 93

atau bersifat pekerjaan yang harus di1kukan? Apakah batasan umur berlaku pada pekerja tak-terlatth atau yang berkualifikasi tinggi?

Daftar calon. Bagaimana negara emigrasi membuat daftar pencari kerja yang ingin bekerja di negara lain? Apakah daftar itu harus berisi rincian jenis profesinya, pengalaman kerjanya, dan jenis pekerjaan yang dicarinya? Apakah status perkawinannya perlu disebutkan? Pra-seleksi. Apakah otoritas yang kompeten dan negara pengirim (atau agen swastanya) bertanggung-jawab atas praseleksi dan daftar calon sesuai lowongan yang diberitahukan?

Apakah calon-calon tersebut harus memiliki kelakuan baik dan polisi?

Seleksi akhir. Apakah otoritas yang kompeten dan negara penerima (atau pengusahanya atau agen swastanya) memberi keputusan akhir rnengenai siapa yang diijinkan bermigrasi. Penunjukan oleh pengusaha. Apakah pengusaha atau agen dan negara penenima-migran diijinkan untuk meminta seseorang

calon - misalnya seseorang yang sebelumnya pernah di rekrut atau teman atau kelurga dan seseorang yang dikenalnya? Pemeriksaan kesehatan. Apakah calon harus diperiksa

kesehatannya sebelum seleksi? Jika demikian, dokter negara

mana yang harus menjalankan pemeniksaan? Siapa yang menanggung biayanya? Apakah ancaman terhadap kesehatan

umum menjadi alasan untuk menolak calon emigran? Jika demikian, siapa yang menentukan kriteria mengenai apa yang

merupakan ancaman terhadap kesehatan umum: negara emigrasi atau negara imigrasi, atau haruskah ada penentuan bersama?

Dokumen entry. Apakah kartu identitas, visa, passport atau dokumen lain yang diperlukan untuk pindah?

Ijin tinggal dan kerja. Apakah pekerja migran diwajibkan mendapatkan ijin tinggal dan bekerja di negara penenima? Jika

demikian, siapa yang mengeluarkannya? Apakah hanya ada satu atau beberapa ijin? Apakah ijinnya diberikan sebelum 94

masuk atau apakah pekerja (pengusaha atau agen) harus mendapatkannya setelah datang? Apakah kondisi standar untuk pembaruan ijin? 1.

Transport. Jenis transpor apa yang umumnya dibutuhkan? Siapa yang membayarnya? Jika pekerja harus pulang ke negara asalnya - sebelum atau sesudah kontrak kerjanya berakhir - siapa yang harus membiayai perjalanannya? Kontrak kerja. Apakah model kontrak, kerja digunakan dalam kesepakatan? Apakah perlu dalain beberapa bahasa, termasuk bahasa yang dimengerti oleh migran? Apakah pengusaha asing

dan pekerja emigran menanda-tangani kontrak sebelum pindah? Apakah kesepakatan itu berisi ketentuan-ketentuan

mengenai jangka waktu normal kontrak untuk pekerjaan musiman atau pekerjaan biasa? Apakah kesepakatan itu menetapkan pedoman ium mengenai pembaharuan kontrak? Apa yang terjadi jika pengusaha ingin mengakhiri hubungan kerja atau bankrut, sebelum kontrak berakhir? Bagaimanakah jika pengusaha tidak cocok dengan pekerja setelah datang?

Syarat dan kondisi kerja. Apakah kesepakatan itu harus menyebutkan syarat dan kondisi pekerja migran yang sama dengan pekerja warganegara dan negara imigrasi, misalnya mengenai upah minimum atau kesepakatan bersama, demikian juga nlengenai wanita, jam kerj a, lembur, istirahat mingguan, cuti dengan upah, dan pemutusan hubungan kerja? Keluhan dan penyelesaian perselisihan. Apakah kesepakatan itu harus menentukan bahwa pekerja migran, berdasar kondisi yang sama seperti pekerja di negara migran-penerima, harus memiliki hak untuk mengajukan keluhan mengenai hubungannya dengan pengusaha dan pekerja lain, atau syarat

dan kondisi kerja, sesuai prosedur dalam perusahaan atau prosedur kesepakatan bersama;' konsiliasi atau arbitrasi oleh

publik- yng brWenang, dani bahwa mereka mempunyai hak mengajukan pada pengadilan tenaga kerja pejabat

atau pengadilai lain di.negàra imigrasi? Hak berorganisasi dan melakukan perjanjian. Apakah pekerj a migran, dan juga senikat pekerj a di negara imigrasi; dapat lebih 95

kuat menghadapi pengusaha dan agen yang licik, jika kesepakatan emigrasi bilateral menekankan prinsip yang telah menjadi bagian dan undang-undang internasional, yaitu bahwa pekerja tanpa pembedaan apapun meniiliki hak untuk membentuk dan ikut organisasi sesuai pilihannya sendiri. Jaminan sosial. Apakah kesepakatan itu harus mengatur bahwa pekerja nligran diikut sertakan dalam program jaminan sosial yang berlaku di negara pemberi kerja, membayar iuran sesuai pekerja di negara itu, dan berhak memperoleh manfaat yang sama dengan warganegara dan negara imigrasi, tanpa

mengurangi hak-hak jaminan sosialnya setelah kembali ke negara asal? Ataukah harus diatur secara lain?

Remittance. Apakah kesepakatan emigrasi harus mengatur pninsip-prinsip dan pembatasan transfer penghasilan dan tabungan pekerja migran? Akomodasi. Siapa yang

untuk memberikan akomodasi bagi pekerja yang pindah ke negara imigrasi? Apakah pekerja asing berhak atas program perumahan publik pada saat kedatangannya? Migrasi keluarga dan penyatuan kembali. Prinsip-prinsip dan kondisi mana yang harus diterapkan pada pekerja yang diikuti atau digabung oleh suamI/isteri, anak danlatau lainnya. Organisasi kesejahteraan atau keagamaan. Apakah organisasi bertanggung-jawab

kesejahteraan atau keagamaan yang harus diperbolehkan memiliki akses terhadap pekerja migran dinegara imigrasi? Apakah organisasi-organisasi yang relevan dan negara penerima hams di tunjuk sebagai titik-titik kontak yang normal.

Komisi gabungan. Apakah kedua negara harus sepakat untuk menibentuk komisi dengan maksud untuk mengawasi implementasi kesepakatan, dan untuk menyelesaikan masalah*) Standar minimum yang disepakati secara internasional ditetapkan dalam Konvensi ILO Persamaan Perlakuan (Jaminan Sosial) 1962 (No.118); Konvensi ILO Pemeliharaan Hak-Hak Jaminan Sosial 1982 (No.157), dan Rekomendasi ILO yang bersangkutan (No.167). 96

masalah umum yang dapat timbul dalam impleinentasi tersebut?

Pemberlakuan dan pembaharuan. Apakah kesepakatan itu harus berlaku untuk suatu jangka waktu tertentu, dan

kemudian selesai atau dapat diperbaharui secara otomatis, kecuali jika salah satu pihak memutuskannya. Yurisdiksi. Dalam clalani hal terjadi perselisihan yang timbul dan penerapan kesepakatan, apakah masalahnya hams

diselesaikan berdasarkan sistem hukum dan negara dimana perselisihan terjadi? Atau harus diselesaikan dengan arbitrasi atau prosedur pengadilan di luar yuridiksi kedua pihak. Tentu

saja sangat baik jika seluruh ketentuan diatas

dimasukkan dalam kesepakatan, tetapi hal itu tidak selalu mungkin. Namun, beberapa komitmen Iebih balk dan pada tidak ada saina sekali, bukan hanya bisa menjadi dasar untuk negosiasi mendatang, tetapi juga memberikan kesempatan untuk melihat bagaimana mekanisme penerapan tertentu benar-benar berjalan

dalam praktek. Ada juga alasan teknis mengapa kesepakatan tertentu tentang hal yang kompleks seperti jaminan sosial bagi pekerja migran diperlukan.

Standar minimum dan kontrak kerja mar negeri. Dalam membuat keputusan untuk bekerja di luar negeri, pekerj a individual sering kurang memiliki informasi tentang keadaan di negara pembeni kerja. Sanksi membuat keputusan yang salah cukup besar karena tingginya biaya emigrasi untuk bekerja. Oleh karena itu, Pemerintah perlu menetapkan standar minimum kontrak kerja sehingga bakal pekerja migran dapat menggunakannya untuk menilai kelayakan syarat-syarat kerja yang dibenikan oleh pengusaha asing. Jika standar tersebut tidak

ada, pelcerja akan rnenghadapi kesulitn, karena meek tidak memiliki informasi yang cukup tntang kondisi di negara pemberi kerja untuk menilai rnanfaat persyaratm yang ditawarkan, Standar tersebut bisa saj a tidak dapat ditgakkan d1 negara pem.beri kerja,

tetapi jika banyak diketahui akaii niembantu calon migran 97

melakukan perbandingan dalam negosiasi untuk memperoleh persyaratan yang lebih baik dan pengusaha asing. Untuk memberikan kekuatan yang lebih besar bagi standar mi, banyak negara membuat peraturan yang mengharuskan calon

pekerja migran untuk mendafiarkan kontrak kerjanya sebelum diijinkan meninggalkan negara. Dengan maksud untuk menyederhanakan prosedur, banyak negara telah berusaha untuk mengembangkan model kontrak kerja, dan menyusun ketentuan dan peraturan untuk menjamin agar setiap pekerja yang ke luar negeri bekerja memiliki dokumen legal yang menunjukkan syarat

kerja yang dia dan pengusaha telah sepakati. Hanya beberapa Pemerintah, seperti Sri Lanka, Philipina, dan Indonesia, yang menggunakan kontrak semacam itu untuk pekerjaan-pekerjaan dan tujuan kerja tertentu. Dalam beberapa hal penggunaannya diwajibkan; sebagian besar hanya digunakan sebagai pedoman baik bagi calon pengusaha maupun pekerja guna memformalisasikan kesepakatan kerja. Kontrak kerja (lihat bagan sebagai contoh) secara minimum

memuat: desknipsi pekerjaan, lokasi kerja, danjangka waktu kontrak, gaji pokok bulanan, dan tingkat gaji lembur, jam kerja reguler, han istirahat, dan libur, transportasi ke negara/tempat kerja dan kembali, ganti-rugi kecelakaan dan sakit akibat kerja, dan perawatan medis darurat dan gigi, dasar untuk pemutusan kontrak, cara menyelesaikan perselisihan, kompensasi dan manfaat non-tunai, termasuk makanan dan akomodasi gratis.

Di sejumlah negara, seperti Federasi Rusia, Portugal, Philipina, Pakistan, dan India, kebanyakan pekerja migran diharuskan oleh undang-undang untuk menunjukkan kontrak kerja luar negerinya ke kantor penempatan kerja luar negeri atau biro emigrasi untuk disetujui sebelum keberangkatan. Hanya jika

persyaratan dalam kontrak memenuhi standar minimum yang ditetapkan, maka pekerja diberikan emigration clearance. Standar 98

minimum tidak hanya meliput upah dan paket kesejahteraan, tetapi umumnya juga bebas ke dan dan negara pemberi kerja, jam kerja dan lembur, fasilitas tempat tinggal, pemeliharaan kesehatan, han istirahat, cuti tahunan, kompensasi kecelakaan

kerja, liputan jaminan sosial, jaminan kematian, dan ketentuan tentang pemutusan serta pembaharuan kontrak yang adil, Namun, terdapat sejumlah masalah menyangkut penggunaan kontrak kerja sebagai alat perlindungan atau instrumen kebijakan. Sebelum dapat efektif, Pemerintah Iharus berusaha mendapatkan

jaminan bahwa kontrak kerja tersebut dihormati di negara pemberi kerja, khususnya dimana peraturan ketenagakerjaan setempat hanya memberikan standar minimum yang lebih rendah

dan pada negara pengirim. Di negara tempat bekerja mungkin

tidak ada fasilitas pendaftaran kontrak kerja atau arbitrasi perselisihan kontrak. Masalah tersebut harus diselesaikan pada tahap awal dengan

pihak yang berwenang di negara pemberi kerja, bisa melalui kesepakatan agar pihak tersebut menenima model kontrak sebagai minimum bagi seluruh pekerja dan negara lain. Dengan kesepakatan semacam itu, kontrak yang disetujui di negara asal

akan sulit diganti dengan kontrak yang lebih rendah di negara pemberi kerja. Meskipun hal itu tidak dapat menyelesaikan semua persoalan, kesepakatan semacam itu akan bermanfaat

memperjelas tugas-tugas dan tanggung-jawab dan kedua pihak serta mengurangi dasar-dasar kemungkinan perselisihan. Contoh kontrak kerja dan POEA. Kontrak kerja mi dilaksanakan dan diikuti oleh: Pengusaha Alamat dan teip. Diwakili oleh Nama agen/perusahaan: Alamat Tenaga kerja Status Alamat Passport No.:

Tempat dan tgl dikeluarkan: 99

Secara sukarela mengikatkan din pada syarat dan kondisi sebagai berikut: Lokasi kerja. dimulai sejak keberangkatan tenaga kerja Jangka waktu kontrak dan titik asal sampai lokasi kerja. Posisi tenaga kerja. Upah pokok bulanan. Jam kerja reguler: maksimum 8 jam sehari, 6 han seminggu. Upah lembur Bekerja lebih dan jam keija reguler. Bekerja pada han istirahat dan libur. 7 Cuti dengan upah penuh Cuti vakansi. Cuti sakit. 8. Transportasi gratis ke lokasi kerja dan transportasi kembali gratis ke titik asal Kontrak habis. Pemutusan kontrak oleh pengusaha tanpa sebab yang adil. Jika tenaga kerja tidak dapat melanjutkan bekerja yang berhubungan dengan kecelakaan atau sakit. 9. Makan gratis atau tunjangan kompensasi US $ ..., perumahan layak gratis. 10. Perawatan medis dan gigi gratis dan fasilitasnya termasuk obat. 11. Asuransi jiwa dan kecelakaan din, sesuai dengan Pemerintah setempat danlatau peraturan Pemerintah tanpa beban biaya tenaga kerja.

Selain itu, untuk wilayah yang dinyatakan oleh Pemerintah sebagai wilayah nisiko perang, asuransi nisiko perang tidak kurang dan diberikan oleh pengusaha tanpa membebani tenaga kerja.

12. Dalam hal kematian tenaga kerja selama jangka waktu kesepakatan mi, jenasahnya dan miliknya di repatriasi ke atas biaya pengusaha. Dalam hal repatriasi jenasah tidak dimungkinkan, maka jenasah tersebut di kebumikan dengan persetujuan keluarga terdekat tenaga kerj a dan/atau oleh Kedutaari/ Konsulat yang terdekat 13.

dengan tempat kerja. Pengusaha hams membantu tenaga kerja dalam pengiriman sebagian penghasilannya melalui saluran perbankan atau cara lain secara legal.

14. Pemutusan: a. Pemutusan oleh pengusaha. Pengusaha dapat memutuskan kontrak mi berdasar sebab yang adil: penyimpangan perilaku yang serius, kesengajaan tidak taat atas perintah legal pengusaha, kebiasaan alpa atas tugas, absensi, perlawanan, pembukaan rahasia perusahaan, melanggar adat, tradisi, dan undang-undang 100

dan/atau persyaratan kesepakatan mi. menanggung biaya repatriasi.

Tenaga kerja harus

Pemutusan oleh tenaga kerja. Tenaga kerja dapat memutuskan kontrak mi tanpa memberitahu pengusaha karena sebab-sebab adil sebagai berikut: penghinaan serius oleh pengusaha atau wakilnya, perlakuan tidak manusiawi dan tak-tertanggungkan terhadap tenaga kerja oleh pengusaha atau wakilnya, tindakan kriminal/kejahatan oleh pengusaha atau wakilnya, dan pelanggaran syarat dan kondisi kontrak kerja oleh pengusaha atau wakilnya. Pengusaha harus menanggung biaya repatriasi kembali ke Tenaga kerja dapat

memutuskan kontrak mi tanpa sebab adil dengan memberitahu tertulis sebulan sebelumnya kepada pengusaha. Dalam hal tidak ada pemberitahuan itu, pengusaha dapat menuntut kerugian kepada

tenaga kerja. Bagaimana pun, tenaga kerja menanggung semua biaya repatriasi kembali ke titik asal. Pemutusan karena sakit. Kedua pihak dapat memutuskan kontrak atas dasar sakit, penyakit atau kecelakaan. yang di derita tenaga kerja. Pengusaha akan menanggung biaya repatriasi. Penyelesaian perselisihan. Semua tuntutan dan keluhan atas kontrak kerja dan tenaga kerja akan diselesaikan sesuai kebijakan, ketentuan,

dan peraturan perusahaan. Dalam hal tenaga kerja menentang keputusan pengusaha, masalahnya akan diselesaikam secara damai dengan peran serta Atase Ketenagakerjaan atau pejabat lain dan Keduataan atau Konsulat Jenderal terdekat dengan lokasi kerja. Dalam hal penyelesaian damai gagal, masalahnya diserahkan kepada badan jika clmungkinkan yang kompeten (di negara tuan rumah) atau

oleh undang-undang negara tuan ruinah atas pilihan pihak yang keberatan.

Tenaga kerja harus mematuhi peraturan perusahaani pèngusaha, dan

mematuhi undang-undang negara tuan rumah; sérta menghargai kebiasaan dan tradisinya. Undang-undang yang diberlakukan. Syarat dan kondisi kerja lain yang sesuai dengan ketentuan-ketentuan diatas di atur oleh undangundang Konvensi dan Rekomendasi ILO.

Konvensi dan Rekomendasi ILO dapat dijadikan pedoman standar kontrak kerja dan kesepakatan bilateral ketenagakerjaan. Konvensi dan Rekomendasi itu berlaku bagi pekerja secara umum, dan juga bagi pekerja nasional serta asing. sebagai

101

formulasinya yang paling umum, Konvensi dan Rekomendasi itu melarang diskriminasi atas dasar bahwa semua orang, termasuk pekerj a migran, harus mendapatkan persamaan Dalam

peluang dan perlakuan mengenai syarat dan kondisi kerja. Konvensi ILO 1949 (No.97) menyatakan bahwa "setiap anggota yang menerapkan Konvensi mi akan berusaha tanpa diskriminasi

dalarn hal nasionalitas, suku, agama, atau jenis kelamin, bagi imigran legal dalam wilayahnya, perlakuan yang tidak kurang

pada yang diberlakukan bagi warga negaranya sendiri dalam hal-hal seperti imbalan, jam kerja, menguntungkan dan

lembur, dan sebagainya. Konvensi dan Rekomendasi ILO memberikan perlindungan

bagi migran pada berbagai tahap migrasi dan dalam berbagai situasi. Ada ketentuan tentang hak mereka untuk mendapatkan informasi mengenai kondisi umum pekerjaan dan kehidupan di pemberi kerja (Rekomendasi No.86) sebelum meninggalkan negara asalnya. Rekrutmen migran harus tunduk negara

pada perijinan dan pengawasan oleh pihak yang berwenang (Konvensi No.97), dan mereka harus menerima kontrak kerja tertulis sebelum keberangkatan (Konvensi No.97). Selain itu, migran tidak harus membayar biaya perjalanan ke negara pemberi kerja (Rekomendasi No.100) meskipun mi tidak mutlak benar.

Ada ketentuan mengenai pembebasan bea cukai terhadap barang pribadi pekerja pada saat kedatangan (Konvensi No.97), dan bantuan untuk menetap kembali atau mencarikan pekerjaan

yang cocok (Rekomendasi No.151). Selama bekerja di luar negeri, upah dan syarat-syarat kerja diliput dalam sejumlah Konvensi ILO yang menjamin persamaan perlakuan dengan warganegara setempat: upah minimum dan bentuk pembayaran, kondisi kerja, jaminan kerja, promosi, jaminan sosial, kesehatan dan keselamatan, hak-hak serikat pekerja, kebebasan berpindah dan akses ke pengadilan. Ada juga berbagai ketentuan mengenai

hak-hak sipil dan sosial migran, penyatuan kembali keluarga (bukan hak mutlak), dan transfer dana ke negara asal. Migran mempunyai hak untuk banding atas keputusan PHK

(Rekomendasi No.151), dan tidak perlu nienanggung biaya 102

administrasi atau prosedur yudisial, jika mereka di deportasi dan negara pemberi kerja, Konvensi Perlindungan Upah, 1949 (No.95), memberikan ilustrasi penting tentang relevansi Konvensi ILO untuk penjabaran kontrak kerja. Banyak isu dan masalah yang timbul dan kontrak migrasi tenaga kerja menyangkut upah yang tidak dibayar, dibayar terlalu rendah, ditunda pembayarannya. Di antara

pasal-pasal utama Konvensi No.95, berikut yang relevan dan harus dimasukkan dalam kontrak kerja:

upah uang harus dibayarkan hanya dalam alat pembay.aran yang syah, sedang pembayaran dalam bentuk promes, kupon atau voucher, atau bentuk lain, dilarang (Pasal 3); upah harus dibayarkan langsung kepada pekerja yang

bersangkutan, kecuali yang ditentukan lain oleh peraturan perundang-undangan nasional, kesepakatan bersarna atau arbitrasi atau pekerja sepakat sebaliknya (Pasal 5); pengusaha dilarang membatasi dengan cara apapun kebebasan pekerja menggunakan upahnya (Pasal 6); setiap pemotongan upah dengan maksud menjamin

mendapatkan atau meneruskan pekerjaan yang dilakukan pekerja kepada pengusaha, wakilnya, atau perantaranya dilarang (Pasal 9).

Ada sejumlah Konvensi dan Rekomendasi ILO lain yang sama pentingnya untuk penjabaran ketentuan-ketentuan lain dan model kontrak dan kesepakatan bilateral. Termasuk Konvensi Pemutusan Hubungan Kerja, 1982 (No.158), Konvensi (setelah revisi) Liburan dengan Upah, 1970 (No.132), Konvensi Persamaan Perlakuan (Jaminan Sosial), 1962 (No.118), Konvensi Pemeliharaan Hak-Hak Jaminan Sosial, 1982 (No.157), dan Konvensi Kebebasan Berserikat, dan Perlindungan Hak Berorganisasi, 1948 (No.87).

Konvensi PBB mengenai hak-hak pekerja migran. Pada Desember 1990, Sidang Umum PBIB menetapkan Konvensi Internasional mengenai Perlindungan HakHak Semua 103

Pekerja Migran dan Anggota Keluarganya. Magna Carta hak-hak pekerja migran mi menggunakan prinsip-prinsip yang terkandung dalam Konvensi-Konvensi ILO, dan menyatakannya dengati lebih

rind berbagai hak-hak asasi manusia, sipil, politis, dan sosial. Misalnya, Konvensi mi menekankan hak pekerja untuk meninggalkan negara mana saja, termasuk negaranya asal (Pasal 8); hak untuk hidup yang hams dilindungi undang-undang

(Pasal 9); hak kebebasan berekspresi, dan hak beragama. Selain itu, Konvensi itu secara eksplisit melarang tindakan-tindakan yang mengabdikan migran atau melakukan kerja paksa. Pasal 21 melarang pengusiran kolektif, dan menetapkan prosedur yang dapat diterima jika badan yang berwenang menginginkan pengusiran pekerja individual. Konvensi mi Iebih lanjut juga menyatakan hak-hak migran akan kebebasan dan keamanan din, serta prosedur yang diikuti dalam hal terjadi penangkapan, penahanan, dan pemenjaraan. Pekerja migran dan anggota keluarganya tidak bisa dipenjarakan hanya atas dasar kegagalan memenuhi kewajiban kontraktual (Pasal 20); dan melanggar hukum bagi siapa saja, selain pejabat

publik yang berwenang, untuk menyita, memusnahkan atau berusaha memusnahkan, dokumen identitas yang memberi hak masuk atau tinggal, kependudukan atau perusahaan di dalam wilayah nasional atau ijin kerja (Pasal 21). Selain itu, pekerja migran dan anggota keluarganya mempunyai hak mendapatkan perlindungan dan bantuan dan konsuler atau pejabat diplomatik dan negara asal (Pasal 23).

Upaya pengendalian exit. Guna menjamin agar pekerja pergi hanya untuk pekerjaan yang legal, dan meminimalkan rekrutmen ilegal serta lalu lintas gelap pekerja, Pemerintah harus melakukan upaya-upaya untuk mengendalikan ijin keluar (exit permit). Hal itu berarti bahwa Pemerintah berusaha melindungi pekerja terhadap kemungkinan pelanggaran hak-haknya di luar negeri dengan membatasi haknya atas kebebasan kepergiannya. Meskipun upaya mi jarang dapat berjalan dengan sempurna, dan merupakan instrumen kasar yang 104

menyebabkan ke tidak nyamanan banyak orang untuk melindungi

beberapa orang, pengendalian exit banyak digunakan karena hanya pada titik exit, pada prinsipnya, setiap orang yang ingin meninggaikan negaranya dapat dicegah atau harus mernenuhi persyaratan tertentu. Pembatasan exit digunakan untuk mencapai tujuan lain juga. Salah sathnya adalah mengendalikan eksodus beberapa

keterampilan tertentu yang, jika tidak dibatasi, dapat merugikan masyarakat atau berbagai industri. Contoh keterampilan itu adalah dokter dan perawat, teknisi pemeliharaan pesawat terbang, dan ahli-fisika nuklir. Tujuan lain adalah menerapkan larangan terhadap rekrutmen orang dibawah umur tertentu, seperti wanita muda sebagai pembantu rumah tangga atau pada bisnis hiburan di luar negeri. Pengendalian

exit umumnya dilakukan pada tempat keberangkatan. Namun adajuga cara pengendalian lain, yaitu:

Pembatasan passport. Hal mi menyangkut pembatasan khusus yang dicantumkan pada passport yang dikeluarkan untuk

pekerja kontrak. Pernah dilakukan di Portugal, Turki, dan Philipina dengan mengeluarkan passport khusus bagi pekerja kontrak. Passport Philipina mempunyai kode yang menunjukkan status pekerja yang bekerja di luar negeri. Clearance emigrasi. Pekerja yang memiliki kontrak yang syah diberi dokumen exit yang harus ditunjukkan kepada pejabat pelabuhan sebelum diijinkan berangkat. Beberapa negarapengirim Asia, seperti Indonesia, Philipina, Pakistan, Sri Langka, dan Thailand memiliki counter khusus di bandara bagi pekerja kontrak.

Insentif finansial. Banyak Pemerintah mendorong pekerja melewafi saluran legal dalam melakukan emigrasi dengan

memberikan insentif finansial bagi yang melakukannya. Pekerja yang meidaftarkan kontrak kerjanya dan mendapatkan

persetujuan/pengesahan dapat diberikan kemanfaatan tertentu seperti pembebasan pajak perjalanan (fiskal) saat keberangkatan dan fasilitas remittance selama di luar negeri, atau berhak atas 105

beberapa keistimewaan saat kepulangannya seperti pembebasan bea-cukai atas barang bawaannya. Visa dikatikan kontrak. Beberapa Pemerintab berhasil niendapatkan kerjasama dan pejabat konsuler negara penerima untuk menjamin agar pekerja yang pergi ke negara tersebut akan mendapatkan pekerjaan yang memberikan syarat-syarat kerja

yang dapat diterima negara penginim. Hal itu berarti bahwa pejabat konsuler akan menolak visa bagi pekerja yang tidak dapat menunjukkan kontrak yang disetujui Pemerintah negara pengirim. Masalah yang timbul dan pengendalian diatas adalah hampir selalu menyebabkan seluruh proses emigrasi legal menjadi sulit

dan mahal. Mereka yang mengikuti peraturan justru terkena sanksi birokrasi yang menyangkut banyak administrasi dan dokumentasi. Oleh karena itu, agar efektif, Pemerintah harus menjamin agar mekanisme pemberian clearance dapat efisien dan sederhana. Langkah dasar yang dapat diambil Pemerintah adalah pekerja memotivasi prosedur untuk menyederhanakan

melewatinya, dan menghindarkan hambatan birokratis yang dijumpai, berupa pungutan liar, dan sebagainya.

Menciptakan ketertiban dan disipiin dalam rekrutmen. Kebutuhan

akan

canipur-tangan

Pemerintah

untuk

melindungi pekerja migran timbul tidak hanya bila mereka menghadapi masalah di negara pemberi kerja. Di banyak negara,

kebutuhan itu telah timbul pada tahap rekrutmen, di mana praktek-praktek penipuan sering terjadi. Pencari kerja sering menjadi korban penipuan dengan memberilcan imbalan uang untuk pekerjaan di luar negeri yang sebetulnya tidak ada, kontrak

kerja palsu, atau dokumen perjalanan dan visa palsu. Ada berbagai cara penipuan untuk mendapatkan uang dan pencani kerja, seperti minta calon pekerja memberikan uang muka atau mengenakan uang tiket pesawat yang berlebihan, test medis, dan sebagainya. Praktek-praktek mi telah menjadi dun dan setiap administrator kebijakan kesempatan kerja luar negeri, juga di negara-negara sosialis dimana semua rekrutmen seharusnya ditangani oleh instansi Pemerintah. 106

Menonjolnya praktek-praktek semacam itu di banyak negara, meskipun sudah dilakukan upaya-upaya intensif untuk menekannya, menunjukkan kompleksitas dan tugas dan penanganannya. Pembuat-kebijakan hams keterbatasan dalarn mempertajam instrumenagar instrumennya, tidak kehilangan kendali atas hal-hal yang ingin dibentuk. Dalam rekrutmen, kemudahan yang menyebabkan operator/agen dapat hidup menimbulkan perlunya dilakukan upaya-upaya promosional bersama dengan upaya-upaya regulasi. Pada satu ekstrim dapat dibayangkan dimana semua rekruter didorong oleh regulasi yang berlebihan, rneninggalkan sistem formal dan beroperasi secara ilegal. Dalam situasi demikian, Pemenintah kehilangan kemampuan untuk mengawasi kegiatan dan mengendalikan hasil. Pada waktu yang sama, regulasi yang kompleks membuat prosedur rekrutmen sulit dimengerti, dan

mengusahakan

hanya membuka peluang untuk kolusi dan korupsi, Bagi negara yang mengijinkan beroperasinya agen rekrutmen swasta, tugasnya yang paling dasar adalah

menciptakan ketentuan dasar bagi beroperasinya agen swasta yang bertanggung-jawab. mi sering tugas yang sulit. Di satu pihak, agen swasta sangat efisien dalam menciptakan permintaan akan tenaga kerja, dan negara penginim tidak ingin mengecilkan hatinya. Di pihak lain, keuntungan, finansial dengan melanggar peraturan cukup besar, sedangkan sanksinya selalu sulit dikenakan. Kenyataan di pasar kerja di negara dengan kelebihan

penawaran tenaga kerja mengakibatkan pencari kerja mau menekan upah dalam usaha untuk mendapatkan pekerjaan,. Atau mereka bersedia memberikan sebagian perkiraan penghasilannya kepada rekruter dalam usaha untuk mendapatkan pekerjaan itu.

Hal itu membuka peluang terjadinya penipuan dan kegiatan pemerasan terhadap pekerja yang diharapkan perlindungan dan Pemerintah. Peran-serta sektor swasta bersifat mendua di banyaknegara, khususnya yang mendominasi penempatan pekerja kontrak. i luar

negeri, seperti di banyak negara Asia. Di satu pihak, pencarian bisnis secara agnesif oleh sektor swasta telah meningkatkan 107

kesempatan kerja. Dalam hal mi cenderung mengungguli instansi

Pemerintah yang bersangkutan. Agen-agen swasta melakukan sembilan dan setiap sepuluh penenipatan di banyak negara pengirim tenaga kerja utama Asia. Mereka biasanya mahir dalam menyediakan jasa-jasa yang dapat dipasarkan. Mereka membantu

pemberian kerja (employment) dengan melakukan berbagai pelayanan bagi pengusaha asing, seperti test dan seleksi pelamar, mendapatkan visa, mengatur dokumen perjalanan, memperoleh persetujuan atau clearance pemerintah, dan bahkan memberikan pelatihan sebelum keberangkatan. Di Indonesia, misalnya, asosiasi pengerah tenaga kerj a swasta melakukan kursus pelatihan keterampilan dasar dan bahasa Arab dua minggu bagi para wanita yang telah terpilih sebagai pembantu rumah tangga di Arab Saudi. Di lain pihak, dorongan untuk meningkatkan keuntungan menyebabkan banyak agen swasta berusaha untuk mendapatkan bagian besar dan perbedaan upah yang terjadi antara pekerjaan di dalam negeri dan di luar negeri. Dengan adanya kemanfaatan dan kelemahan dan peran-serta sektor swasta dalain rekrutmen, Pemerintah perlu "mengelola" sistem tersebut dengan maksud memaksimumkan manfaat neto yang dapat diperoleh untuk masyarakat tanpa mengorbankan hak-

hak warganegara individual. Jelas, tidak ada ketentuan pasti bagaimana hal liii bisa dilakukan, dan karena itu pembuatkebijakan harus mendasarkan terutama pada pertimbangannya yang rasional dalam membuat keputusan. Pengalaman beberapa negara menunjukkan perlunya upaya-upaya sebagai berikut: penerapan sanksi administratif terhadap praktek-praktek rekrutnien yang tidak bisa diterima, pemberian insentif perpajakan dan lainnya bagi agen yang memenuhi kriteria kinerj a yang baik,

membuka pasar untuk persaingan, terutama dan alternatif yang lebih efisien,

pembentukan kantor kesempatan kerja luar negeri secara khusus.

Sangat penting agar Pemerintah memiliki kekuatan yang cukup untuk mendisiplin industri rekrutmen dimana penipuan dan 108

malpraktek lain memberikan keuntungan finansial yang besar. Hal itu memerlukan legislasi yang dengan jelas menentukan tindakan apa yang tidak dapat diterima dalam proses rekrutmen, dan mengatur prosedur untuk mengenakan sanksi kepada para

pelanggar yang tidak bersifat litigasi (dapat diajukan ke pengadilan). Kekuatan itu harus berjalan bersama dengan upayaupaya positif yang menghargai kinerja yang baik. Di Philipina,

penghargaan tahunan untuk kinerja yang baik diberikan oleh Philippine Overseas Employment Administration atas dasar kriteria, termasuk jumlah penempatan di luar negeri, mutu dan pekerjaan itu, dan tidak adanya laporan pelanggaran kontrak. Penerima

penghargaan

memperoleh

pelayanan-pelayanan

istimewa: kontrak di proses dengan cepat atau disetujui secara otomatis, agen atau perusahaan diundang untuk berperan-serta dalam misi-misi pemasaran yang diorganisir pemerintah, dan mereka diberi bagian pasar yang dikembangkan Pemerintah.

Perijinan bagi bisnis swasta untuk rekrutmen. Kebanyakan negara telah memilih kebijakan perijinan (licensing) perusahaan swasta yang ingin melakukan rekrutmen. Salah satu tujuannya adalah menjamin agar mereka kualifaid secara teknis, moral, dan finansial untuk melakukan kegiatan itu. Tujuan lainnya adalah mengendalikan masuknya (entry) pihakpthak dalam bisnis rekrutmen. Sebagaimana Pemerintah

memberikan ijin kepada dokter, insinyur, dan arsitek sebelum mereka diijinkan praktek profesinya masing-masing, maka perusahaan pengerah swasta juga harus membuktikan kompetensinya dulu. Namun, rekrutmen jarang diperlakukan sebagai kegiatan profesional, karena itu alasan utama perijinan adalah menghindari penipu, dan menjamin pihak yang melakukan

rekrutmen memiliki sumber-sumber fmansial untuk memenuhi setiap tuntutanjika rekrutmennya gagal.

Jika Pemerintah ingin menggunakan perijinan sebagai instrumn pengendalian, diperlukan beberapa standar tertentu. Bagan berikut berisi sejumlah standar tipikal yang digunakan berbagai negara untuk menyaring permohonan ij in, bersama 109

dengan bukti dokumen lain yang harus disampaikan kepada pihak yang berwenang. Persyaratan tipikal dalam perijinan

Standar

Bukti dokumen

Akte notanis ash. Batasan terhadap kepemilikan ekuiti asing. mainpu Modal-disetor minimum cukup besat finansial: Kemampuan menyediakan keperluan logistik dan Pajak penghasilan lunas sumber dana untuk menunjang operasi Neraca aset dan kewajiban Deposit tunai internasional dan Obligasi jaminan menopang konsekuensi dan kemungkinan gagal di pasar internasional. Daftar staf dan petugas dengan Kemampuan rekrutmen: kompetensi dalam mengenali dan kualifikasi. inenseleksi orang yang kualifaid untuk Clearance bahwa pemohon tidak pekerjaan luar negeri. Para staf dan agen memiliki catatan kriminal atau harus termasuk ahli rekrutinen dan penyimpangan lainnya. pejabat pembuat dokumen yang terlatih. Kualifikasi manajer. Remampuan manajemen: kompetensi dalam mengorganisir dan Daftar peralatan dan fasilitas kantor. mengelola bisnis, teninasuk menyediakan fasilitas untuk melakukan operasi serta jaringankerja internasional domestik yang hias. Kemampuan pemasaran: kompetensi dalam mengenali Kesepakatan rekrutmen dengan pihak

o Badan hukum atau ijin untuk melakukan bisnis.

kesempatan kerja di luar negeri santa luar negeri yang dibuktikan dengan yang menegosiasi kontrak yang kontrak menguntungkan menguntungkan baik agen sendiri maupun pekerja yang akan dipekerjakan.

pengiriman pejabat atau kamar dagang di negara tujuan.

Order kerja atau pennintaan tenaga kerja. Kekuatan hukum khusus.

Bagaimanakah pengalaman tentang efektivitas perijinan sebagai instrumen kebijakan kesempatan kerja luar negeri? Hal itu tergantung pada apa yang ingin dicapai, dan pada efektivitas pemerintah. Jelas dan pengalaman berbagai negara bahwa perijinan harus digunakan terutama, sebagai cara memperbaiki operasi pasar kerja, dan bukan sebagai

cara mengekang 110

persaingan. Kebijakan perijinan harus diarahkan untuk menekan biaya rekrutmen, dan memperbaiki mutu pelayanan jasa pencocokan-kerja (job-matching yang ada. Namun, perijinan sering berdampak membuat industri rekrutmen lokal untung atas beban pekerja. Bila aparatur negara yang mengawasi pelanggaran itu lernah, perijinan itu sendiri tidak akan mencegah penyalahgunaan rekrutmen. Sebaliknya, syarat perijinan yang mengenakan

komitmen finansial berat atas rekruter hanya akan merugikan daya-saingnya dalam hubungannya dengan pihak-pihak yang beroperasi di luar sistem legal.

Berikut adalah isu-isu praktis yang dihadapi pembuatkebijakan yang memformulasikan kebijakan perijinan. Apakah orang asing harus ditolak mendapatkan ijin? Banyak

negara mengharuskan agar penerima ijin itu warganegara, atau perusaiiaan, mayoritas pemegang saham harus warganegara. Alasannya adalah agar seseorang di negara mi dalam hal

bertanggung-jawab atas setiap pelanggaran hukum pada pekerjaan di luar negeri. Asumsinya adalah bahwa warganegara asing tidak bisa bertanggung-jawab meskipun mereka penduduk negara itu.

Namun, pengalaman menunjukkan bahwa ketentuan kewarganegaraan bukan jaminan yang efektif terhadap ketiadaan dipertanyakan apakah tanggung-jawab. Bahkan, perlu kepentingan pekerja dapat terangkat dengan membatasi potensi persaingan dan perusahaanlagen asing yang dapat menawarkan jaminan finansial yang Iebih besar dan pekerjaan yang lebih baik, Hal itu merupakan bentuk proteksionisme yang juga menghalangi upaya inenekan fee rekrutmen. Asalkan mereka dapat

menyediakan jaminan yang dianggap cukup oleh pihak yang berwenang, tidak ada alasan untuk mengecualikan perusahaan asing dan bisnis rekrutnien.

Berapa lama seharusnya berlakunya ijin? Banyak negara memberikan ijin (license) yang berlaku hanya untuk satu tahun tetapi dapat diperbaharui, dengan membayar fee tertentu dan memenuhi kondisi tertentu. Maksudnya adalah inemberikan fleksibilitas kepada otoritas emigrasi untuk mencegah bisnis perusahaan yang gagal mematuhi pedoman atau peraturan yang 111

ditetapkaimya. Satu tahun jelas terlalu pendek bagi perusahaan

dalam bisnis yang legal untuk membuat perencanaan dan tentang kesinambungan keberadaan perusahaan tidak akan mendorong investasi dalam pengembangan pasar jangka-panjang, dan bisa

melaksanakan

strateginya.

Ketidak-pastian

mendorong perusahaan mengejar laba sebesar-besarnya dalam waktu sesingkatnya. Jangka waktu lebih panjang akan lebih rasional. Pemerintah India, misalnya, memberikan sertifikat rekruter yang berlaku tiga tahun, tetapi ada ketentuan untuk jangka waktu lebih pendek jika penerima ijin menginginkannya atau jika otoritas emigrasi menganggap pemberian jangka waktu lebih pendek untuk kepentingan umum. Siapa yang diliput dalam ijin? Setelah suatu ijin dikeluarkan, harus ada cara guna menjamin agar tidak digunakan untuk tujuan penipuan oleh orang-orang yang tidak berwenang menggunakan-

nya. Di banyak negara, kekhawatiran tentang penyalah-gunaan telah menyebabkan diadakannya berbagai restriksi atas tempat dimana ijin itu dapat digunakan, dan orang (-orang) yang dapat bertindak berdasarkan ijin yang bersangkutan, Di Pakistan suatu ijin membatasi operasi dan rekruter-berijin pada satu propinsi. Di India dan di kebanyakan negara lain, ijin pendahuluan harus diperoleh dan yang berwenang sebelum perusahaan-berijin satu kantor. diperbolehkan mengoperasikan lebih dan Kebanyakan negara tidak memperbolehkan penerima-ij in

mempunyai sub-agen. Seluruh bisnis yang dilakukan harus dengan tanda-tangan atau cap pemilik atau direksi perusahaan, atau dan partner. Di Philipina, penerima-ijin harus menyerahkan foto dan spesimen tanda tangan dan semua karyawan yang dibeni hak atas namanya. Di Thailand, semua karyawan dan pejabat perusahaan rekrutmen diberi kartu identifikasi khusus oleh Kementerian Tenaga Kerja, yang harus dikembalikan dalam tujuh han setelah ia ke luar dan perusahaan. Pengawasan atas penegakan berbagai restriksi mi sening sulit dilakukan dan cenderung lemah. Restriksi geografis atas operasi kantor rekrutmen bisa lebih dapat ditegakkan, tetapi tidak jelasbagaimana benar-benar menghentikan penipuan. Selain itu, 112

restriksi itu justru mengurangi kemampuan berkembang perusahaan yang dikelola baik dan bersumber daya baik. Bila ada keuntungan nil yang diperoleh karena besarnya perusahaan dalam bisnis rekrutmen, restriksi-restriksi mi akan menimbulkan konsekuensi negatif bagi efisiensi rekrutmen dan bisa

bertentangan dengan tujuan menekan biaya rekrutmen bagi pekerja. Tidak mungkin semua keterampilan yang dicari pengusaha asing dapat ditemukan hanya di satu propinsi. Juga, pengalaman menunjukkan bahwa perusahaan rekrutmen besar lebih sedikit terlibat dalam penipuan dan pada perusahaan kecil. Apakah pemegang-ijin diharuskan mendeposit jaminan finansial? Kebijakan mi telah banyak dianut karena sering efektif dalam menangkal pelanggaran peraturan. Sangat sulit untuk menghukum pelanggaran melalui tindakan polisi dan melalui pengadilan biasa, dimana prosedurnya harus formal dan memakan waktu Iama. Otoritas administratif yang dapat menyita uang yang di deposit sebagai jaminan perilaku balk dapat lebih mungkin tetapi peraturan, memenuhi pemegang-ijin membuat penyimpangan administratif harus dijaga melalui peraturan dan ketentuan yang jelas. Jalur ke pengadilan administratif harus diperbolebkan jika pengadilan semacam itu ada. Namun, bila jaminan yang diperlukan ditetapkan pada jumlah yang besar, hal itu akan mendepak perusahaan-perusahaan yang memiliki volume rekrutmen kecil. Hal itu tidak selalu menguntungkan, terutama bila inti kebijakan adalah untuk mendorong pengembangan pekerjaan bermutu tinggi di pasar kerja internasional. Alternatifiiya yang lebih balk adalah agar besarnya jaminan tergantung pada jumlah pekerjaan yang diperbolehkan untuk di rekrut penusahaan, informasinya diperoleh pihak yang berwenang pada waktu perusahaan meminta persetujuan atas kontrak. Atau perlu ada mekanisme sederhana untuk mengembalikan sebagian jaminan yang telah dibayar, bila volume nekrutmen pada suatu tahun lebih rendah dan pada tingkat tertentu. Apakah penijinan secara efektif membatasi jurnlah perusahaan dalam bisnis rekrutmen? Perijinan dianggap sebagai

cara membatasi pasar bagi mereka yang memenuhi standar 113

negara, tetapi

hal mi sering menipu, dan tergantung pada

efektivitas polisi dalam menindak pelanggar. Oleh karena modal yang diperlukan untuk menjalankan bisnis rekrutmen sebenarnya relatif kecil (jika beroperasi secara kiandestin) sedangkan potensi keuntungan cukup besar, kebijakannya sulit menghadapi ekonomi rekrutmen. Perusahaan dapat masuk Ice dalam bisnis mi bahkan secara ilegal - jika perlu bila hash atas investasinya cukup besar. Rekrutmen ilegal ternyata ramai di banyak negara, sedang Pemerintah sering tidak berdaya mengendalikannya. Hambatan regulasi dan perijinan hanya berdampak pada tingkat formal. Hal itu berarti bahwa perusahaan yang memenuhi persyaratan formal seperti mendeposit jaminan yang besar pada Pemerintah terkena sanksi, karena mereka hams menanggung biaya yang lebih tinggi dan pada yang beroperasi secara ilegal. Oleh karena Pemerintah membatasi fee rekrutmen, mereka akan mengenakan biaya pada pekerja, sehingga agen pemegang-ijin dirugikan dua kali dibanding agen ilegal. Jadi cliperlukan platform dimana kinerja

yang baik harus memperoleh keuntungan yang lebih tinggi. Pemerintah perlu melonggarkan persyaratan bagi perusahaan memasuki bisnis mi, dan jika mungkin memberikan subsidi bagi mereka yang mendukung kebijakannya.

Dalam beberapa hal terasa aneh bahwa perusahaan yang melakukan bisnis yang berhubungan dengan emigrasi, seperti perjalanan udara, telah ditolak mendapatkan ijin untuk merekrut atas dasar kemungkinan konflik kepentingan. Asumsinya, karena perusahaan semacam itu lebih berkepentingan pada penghasilan dan perjalanan, mereka hanya berkepentingan mengirim orang pergi, tidak peduli betapa jeleknya kondisi kerja yang ditawarkan.

Tetapi sebetulnya sulit untuk melandasi penolakan mentahmentah perusahaan atas dasar asumsi tersebut. Sebenamya ada keuntungan memberikan ijin perusahaan yang tidak semata-mata menggantungkan pada rekrutmen untuk hidupnya. Perusahaan

konsultan manajemen maupun agen perjalanan telah berhasil menempatkan pekerja pada pekerjaan yang layak di luar negeri. Perusahaan yang telah menanamkan reputasi yang baik di satu 114

bidang kegiatan ekonomi akan menghindari praktek-praktek rekrutmen yang akan menghancurkannya.

Kebijakan harus menempatkan tekanan lebih besar pada peningkatan akses terhadap alternatif rekrutmen yang lebih efisien, tetapi di beberapa negara, kebijakan yang ada justru mempunyai dampak yang sebaliknya. Contoh dan kebijakan proteksionis mi adalah tidak rnemperbolehkannya perusahaan asing membentuk bisnis rekrutmen agar tidak menyaingi perusahaan lokal. Contoh lain, kebijakan tidak memperbolehkan pengusaha asing merekrut pekerja secara langsung. Kebijakan tanpa pandang-bulu untuk membuka pasar rekrutmen tidak dianjurkan, karena banyak yang dapat dilakukan untuk menekan unsur-unsur proteksionisme yang merugikan pekerj a. Faktorfaktor positif dapat menjadi fokus campur-tangan seperti kemungkinan subsidi kepada perusahaan yang mengembangkan pasar di luar negeri untuk pekerjaan-pekerjaan yang menjadi

prioritas Pemerintah, mereká yang membantu alih-teknologi asing, atau mereka yang menjadi model untuk profesionalisme dalam industri mi. Rekrutmen secara langsung oleh pengusaha asing atau oleh perusahaan rekrutrnen asing tidak lebih banyak masalah dan pada

rekrutmen oleh warganegara. Bagi pekerja, biaya emigrasi naik percuma, bila mereka di haruskan melalui perusahaan rekrutmen lokal sedangkan jika mereka telah mendapatkan pekerjaan secara langsung dan pengusaha. Beberapa negara seperti India memberikan ijin atau sertifikat merekrut kepada perusahaan asing untuk berbagai order pekerjaan tertentu. Jangka waktu berlakunya sama seperti jangka waktu rekrutmen yang diharuskan, biasanya

tidak lebih satu tahun atau sampai rekrutmen pekerja yang bersangkutan selesai, dipilih yang lebih dulu. Perpanjangan Iebih satu tahun dapat diberikan untuk jangka-waktu selanjutnya, atau jangka-waktu setiap kali tidak lebih tiga bulan.

Standar dan restriksi rekrutmen. Jarang ada pembatasan fee atas jasa yang dikenakan oleh perusahaan rekrutmen terhadap pengusaha asing, tetapi ada 115

larangan pembebanan fee terhadap pekerja diatas maksimum tertentu. Ukuran yang umum dianut adalah menetapkan fee penempatan maksimum baik sebagai jumlah mutlak atau jumlah relatif berdasarkan persentase dan upah kontraknya. Namun, jika

ada, fee yang dapat ditegakkan secara legal umumnya hanya sebagian dan apa yang dikenakan rekruter atas pekerja. Fee yang sebenarnya dikenakan rekruter atas pekerja umumnya ditentukan oleh perbedaan upah (wage differential) dengan negara pemberikerja, jumlah orang yang bersaing untuk mendapatkan pekerjaan, dan kebijakan negara pemberi-kerja, dan hanya sebagian kecil di

dasarkan atas kebutuhan pengusaha asing untuk testing dan seleksi, serta fee pemerintah untuk berbagai clearance. Oleh karena itu, fee sebenarnya merupakan transfer penghasilan dan pekerja kepada rekruter, dan biasanya naik sesuai besarnya perbedaan upah antara pekerjaan di dalam negeri dengan pekerjaan di luar negeri, tetapi diperlunak dengan kelangkaan keterampilan yang bersangkutan. Misalkan, kelangkaan perawat dengan kualifikasi yang diakui di pasar kerja

dunia adalah sedemikian rupa sehingga mereka jarang harus membayar apapun untuk mendapatkan pekerjaan di luar negeri.

Biaya rekrutmen tergantung pada ketersediaan relatif dan keterampilan yang diminta luar negeri, persyaratan pengusaha agar dilakukan testing dan seleksi, dan persyaratan dan Pemenintah domestik (meskipun biasanya minimal, sebagian besar berupa fee pengolahan). Biaya sesungguhnya bisa kecil, tetapi transfer penghasilan yang tidak ada hubungannya dengan biaya pencarian calon pekerja menjadi semakin biasa dalam rekrutmen. Transfer mi dan pekerja kepada rekruter yang dapat termasuk mereka yang beroperasi di negara pemberi kerja, dan kepada yang disebut sponsor di luar negeri (khafeels di Arab Saudi) yang mendapatkan blok visa untuk, katakan, 50 pekerja asing untuk bekerja di proyek konstruksi tertentu. Biasa bagi sponsor semacam itu untuk "menjual" visa mi kepada pembeli tertinggi, sering perusahaan rekrutmen dan negara emigrasi. Fee yang dibayar pekerja itu tinggi karena beberapa alasan lain. Alasan utama adalah kelebihan penawaran pekerja domestik 116

untuk pekerjaan dan luar negeri; hal mi menciptakan situasi dimana untuk memperpendek antrian, orang harus menyuap rekruter. Besamya suap tentu saja tergantung pada panjangnya

antri, dan upah yang diharapkan. Pekerjaan di Jepang yang inemberikan upah lumayan membutuhkan fee yang tinggi, bahkan jilca rekrutmennya ilegal. Ditambah lagi adanya peraturan yang

rumit di beberapa negara pemberi-kerja yang ineningkatkan biaya. Di Taiwan, pengusaha dapat memperoleh pekerja Iebih murah dengan melalui rekruter lokal dan pada melakukannya secara Iangsung, karena biaya impor tenaga kerja asing dilakukan melalui rekruter lOkal.

Untuk melindungi pekerja terhadap pemerasan rekruter, banyak Pemenintah menetapkan maksimum fee rekrutmen. Namun, ha! itu tidak pernah berhasil mencapai maksudnya. Di Pakistan, pekerja tidak perlu membayar rekruter secara Iangsung tetapi me!alui deposit pada rekening Pemerintah di bank tertentu. Otoritas emigrasi kemudian yang membayar fee kepada rekruter. Praktek yang sama diikuti di Sri Lanka, tetapi fee dibayar lebih dulu kepacaBiro Kesempatan Kerja Luar Negeri dan bukan bank,

kemudian Biro tersebut meneruskannya pada rekruter yang berijin. Upaya-upaya mi tidak ada yang benar-benar berhasil mencegah rekruter membebani fee yang lebih besar dan pada yang diperbolehkan secara legal. Alasannya sederhana. Di mana ada antnian panjang untuk mendapatkan jumlah pekerjaan yang terbatas di luar negeri, pekerj a bersedia menyuap rekruter agar dapat berada di antrian terdepan. Pengawasan Pemerintah untuk menghindari transaksi semacam itu antara pihak-pihak yang sepakat pasti akan tidak efektif. Pekerja dapat dilindungi dengan lebih efektif melalui kombinasi dan upaya regulasi dan promosi termasuk penyederhanaan prosedur dan informasi umum: (1). Fee rekrutmen. Meskipun sulit menegakkan maksimum fee rekrutmen, Pemerintah dapat menetapkan standar sederhana,

seperti ekuivalen dengan upah satu atau dua bulan, dan disebar-luaskan. 117

Tingkat gaji dan upah. Demikian juga, tidak realistis untuk menegakkan minimum gaji atau upah, tetapi karena pekerja memerlukan landasan untuk membuat keputusan yang rasional, maka lebih baik pihak yang berwenang memberitahu masyarakat tentang gaji dan upah yang berlaku di berbagai negara untuk berbagai pekerjaan dan keterampilan. Informasi umum. Penduduk biasa harus memiliki akses yang

cepat dan mudah terhadap informasi tentang agen-agen rekrutmen yang baik, dan yang telah di daftar hitam, Prosedur yang disederhanakan. Pihak yang berwenang hams mungkin prosedur berusaha inenekan seminimum administratif dalam berbagai cara rekrutmen yaitu: penempatan langsung oleh pengusaha asing; penempatan langsung oleh perusahaan lokal untuk penugasan di luar negeri;

rekrutmen melalui dinas kesempatan kerja luar negeri publik; rekrutmen melalui agen swasta dengan fee.

Prosedur harus dipublikasikan secara luas. Komputer sekarang telah banyak digunakan dimana-mana, dapat sangat mempermudah proses administrasi dan dokumentasi. Semua kebijakan mi perlu direncanakan

dan

di

implementasikan oleh lembaga publik yang dikenal sebagai kantor atau biro kesempatan kerja luar negeri. Ada manfaatnya mengembangkan kantor yang khusus untuk fungsi-ftingsi mi yang

membutuhkan pengetahuan khusus dan keahlian yang tidak di dapat di kantor-kantor lain. Hal mi menunjukkan bahwa

kesempatan kerja luar negeri telah diberi dimensi baru dan berbeda berupa tugas

mengembangkan penggunaan yang

produktif sumber daya manusia, dan mengembangkan hak-hak pekerj a.

118

BAB VIII JASA DAN UPAYA PENUNJANG

Warganegara yang bekerja di luar negeri termasuk orangorang dan berbagai posisi, beberapa diantaranya dalam profesi

bergaji tinggi dan eksekutif, tetapi sebagian terbesar adalah pekerja biasa yang sifatnya kotor, berbahaya, atau monoton. Banyak yang menghadapi diskniminasi upah dan manfaat kerja, dan umumnya terpaksa menerima kondisi kerja yang secara lokal akan ditolak. Mereka biasanya dipekerjakan untukjangka-pendek, tidak mendapatkan jaminan, dan tanpa prospek kenaikan karier di perusahaan dimana mereka bekerja. Di beberapa negara pemberi kerja, mereka tidak diperbolehkan bergabung atau mengorganisir serikat pekerja, dan

bahkan bisa dilarang mengorganisir asosiasi. Di kebanyakan negara ada restriksi atas mobi1ita pekerjaan yang ditetapkan sebagai syarat penenimaannya (admission), dan di beberapa negara, mobilitas geografisnya juga dibatasi dalam kota atau wilayah. Hak asasi manusia seperti kebebasan berbicara, kebebasan bergerak, dan kebebasan beragama juga dibatasi. Kondisi terjelek adalandari pekerja tanpa dokumen, dengan status ilegal mereka tidak dijamin haknya atas jaminan pribadi. Pekerja migran wanita, yang proporsinya meningkat dalam migrasi tenaga kerja saat mi, khusus dirugikan karena kebanyakan pekerjaan yang terbuka bagi mereka berada di sektor informal, dimana syarat dan kondisi kerjanya sering berada di luar pengawasan pihak yang berwenang. Banyak wanita mengambil

pekerjaan sebagai pembantu rumah-tangga, pekerjaán yang di kebanyakan negara tidak diliput oleh peraturan perundangundangan ketenagakerjaan, dan dimana kebaikan hati pemberi kerja (dan bukan apa yang tercantum dalam kontrak tertulis) menentukan kondisi kerja aktual. Beberapa pekerjaan di usaha hiburan yang mengekspos mereka terhadap risiko penyalah119

gunaan seks, tertular penyakit kelamin atau di eksploitir oleh agen. Dalam bekerja di luar negeri, banyak wanita menghadapi masalah lain yang lebih akut dan pada pria, seperti harus berpisah dan meninggalkan anaknya kecil.

Namun, memberi bantuan bagi niigran dan keluarganya tidak bebas dan kontroversi. Bila migran dianggap lebih sejahtera dan pada mereka yang tinggal di dalam negeri, sering dipertanyakan tentang kearifan memberi subsidi program semacam itu yang diarahkan untuk membantu pekerja mendapatkan pekerjaan di luar negeri dan setelah kepulangannya.

Mengapa Pemerintah harus mengalokasikan sumbernya yang langka bagi kelompok semacam itu, sedangkan ada bagian besar masyarakat yang kurang beruntung? Mengapa program emigrasi

harus dibantu bila dapat mengganggu pembangunan jangka panjang nasional? Ada banyak masalah keadilan dan persamaan yang harus diselesaikan oleh pihak berwenang dalam menanggapi tuntutan berbagai bagian masyarakat. Ada juga niasalah bagainiana tanggapan atas tuntutan mi dapat dibiayai lebih efisien atau lebih kecukupan melalui upaya kolektif dan seluruh migran.

Pelayanan kesejahteraan apa yang diperlukan? Jawabannya jelas tergantung dan situasi pekerja. Mereka yang bekerja di negara dimana hak asasi manusia dihormati, dan dimana kondisi kerja umumnya diatur oleh Pemerintah sesuai pninsip-pninsip yang diterima secara universal, barangkali tidak

banyak memerlukan bantuan. Bahkan dimana kondisi tidak sepenuhnya memuaskan, mungkin ada lembaga-lembaga di negara tuan-rumah yang dapat mempermudah permasalahan yang

dihadapi migran. Karena itu sulit untuk memberikan jawaban umum atas pertanyaan: pelayanan kesejahteraan apa yang d.iperlukan.

Tujuan kebijakan kesempatan kerja luar negeni pertamatama harus mengarahkan warganegara menjauhi negara-negara dan situasi dimana hak-hak asasi diabaikan. Namun, negara pengirim tidak banyak memiliki pengendalian atas kemana warga negaranya pergi. Seringkali, peninasalahannya telah gawat pada 120

waktu pihak berwenang mulai mengawasi proses migrasi, sehingga hanya upaya pengobatan bisa dilakukan. Upaya pertahanan selanjutnya - selain berusaha mempengaruhi arah migrasi - adalah rnenetapkan kebijakan dan pelayanan emigrasi sebagaimana dijelaskan pada bab-bab sebelumnya. Namun, ha! itu terbatas pada menanggapi masalah rekrutmen dan pekerjaan, meskipun migrasi menimbulkan banyak isu lain seperti perlindungan dan bantuan yang sama pentingnya bag! pekerja, keluarganya, serta Pemerintah asal dan tujuan. Disamping upaya perlindungan seperti telah dijelaskan dan asuransi sosial terhadap berbagai risiko, berikut adalah berbagai jasa penunjang penting yang dibutuhkan migran. menurunkan biaya finansial emigrasi, informasi dan konseling, advokasi dan mewakili, bantuan repatriasi, kegiatan sosial dan rekreasi.

Menurunkan biaya emigrasi. Biaya finansial emigrasi untuk bekerja dapat sangat tinggi di banyak negara karena beban-beban rekrutmen, biaya pemeriksaan kesehatan, tiket pesawat, dan biaya angkut barang-barang bawaan migran. Karena berbagai alasan, instansi pemerintah yang dibentuk untuk memberikan pelayanan penempatan kerja di luar

negeri secara cuma-cuma pada umumnya tidak berhasil, dan kebanyakan para calon migran harus menggunakan agen-agen swasta dengan membayar fee. Namun, hal itu cenderung sangat mahal. Sering terjadi bahwa pekerja migran dan keluarganya harus berhutang sebelum sampai di negara pemberi-kerja, dan bahkan banyak yang tidak bisa menutup investasi migrasinya itu. Masalah tersebut diperberat dengan iingginya biaya pinjaman dan pemberi pinjaman selain bank. Contoh, di beberapa

negara Asia, biaya pinjaman di pasar kredit informal dapat mencapai 20% sebulan! Menyadari masalah mi, beberapa Pemerintah telah mengambil langkah-langkah untuk membuka akses para migran terhadap kredit perbankan pada tingkat bunga 121

yang normal bagi pinjaman pribadi. Upaya-upaya tersebut mengambil bentuk jaminan pinjaman yang diperlukan oleh bank umum sebelum memberikan kredit. Tanpa jaminan tersebut bank cenderung mundur dan jenis peminjaman mi karena tingginya

biaya administrasi pinjaman pribadi kecil-kecil, dan karena potensi risikonya. Bank dapat didorong untuk berperan dalam program peminjaman jika difungsikan sebagai saluran utama untuk pengiriman uang (remittance) para migran. Bagi pekerja, manfaat upaya-upaya semacam itu sangat besar, dan inisiatif lainnya kearah mi akan disainbut baik. Upaya lain yang diharapkan dan kantor penempatan kerja

luar negeri adalah menurunkan biaya transport. Di beberapa negara lain, upaya itu bisa mendapatkan diskon kelompok dan perusahaan penerbangan yang mengangkut pekerja migran ke tempat-tempat tujuan. Biro Penempatan Kerja Luar Negeri Sri Lanka, misalnya, membuat pengaturan dengan perusahaan penerbangan, dan meneruskan diskonnya kepada pekerja. Diskon

mi bisa sangat berarti pada bebarapa jalur penerbangan yang bersaing, khususnya diinana jalur tersebut terbuka bagi semua penerbangan tidak hanya bagi penerbangan nasional.

Informasi dan konseling. Mengingat pentingnya kesejahteraan migran dan keluarganya, Pemerintah perlu mengambil peran aktif dalam memberikan dan membantu penyebar-luasan segala informasi yang diperlukan masyarakat untuk membuat keputusan yang rasional. Namun, sayangnya, upaya kearah itu sering terlalu sedikit dan terlambat. Praktek yang umum adalah dengan program pra-keberangkatan bagi pekerja migran yang segera akan berangkat bekerja di luar negeri. Pada tahap in jika pekerja telah terikat untuk migrasi, maka nilai potensial dan informasi tersebut telah banyak hilang. Siapa yang seharusnya menjadi sasaran kampanye informasi? Meskipun potensi emigran bisa berasal dan berbagai masyarakat, akan lebih efisien menggunakan pendekatan sasaran dalam penyebaran informasi. Hal itu menyangkut kampanye yang 122

diarahkan pada bagian-bagian penduduk yang sering menghadapi masalah migrasi. Bagian-bagian itu termasuk mereka yang kurang

terdidik, muda, dan kurang terlatth. Wanita muda yang tidak terlatih, misalnya, biasanya diberi prioritas yang tinggi dalam kampanye. Namun, perlu dipertimbangkari bahwa kebanyakan keputusan migrasi adalah keputusan keluarga, karena itu infonnasi tersebut relevan juga bagi anggota keluarga yang tidak langsung melakukan migrasi. Informasi apa yang dibutuhkan pekerja migran? Kebutuhan

informasi beragam, tergantung pada tahap proses migrasi yang bersangkutan. Beberapajenis informasi mungkin lebth diperlukan pada tahap pembuatan keputusan, sebelum komitmen dilakukan untuk menerima tawaranlkerja, Informasi semacam itu biasanya termasuk sebagai berikut: nama-nama dan alamat dinas penempatan kerja dan agen-agen swasta yang berijin, dan dimana ada, nama-naina pengusaha asing serta agennya/rekrutemya yang didafiar hitam, standar upah yang ditetapkan oleh Pemerintah untuk pekerjaan atau negara tujuan tertentu, prosedur testing keahlian, dan pelayanan pemeriksaan kesehatan, serta feenya,

pedoman dan prosedur yang jelas untuk mendapatkan clearance emigrasi, termasuk rekrutinen yang dilarang,

deskripsi

praktek-praktek

daftar negara-negara yang disarankan sebagai tujuan atau dimana penempatan kerja tidak dianjurkan atau dilarang, biaya rata-rata transport ke berbagai negara tujuan fee rekrutmen yang secara normal dikenakan oleh agen.

Informasi diatas relevan juga bagi pekerja yang telah Inenerima

penawaran

bekerja;

dan

yang

dalam

proses

mendapatkan clearance dan Pemerintah. Para pekeija mi jiiga membutuhkan informasi tentang:

kondisi kerja dan kehidupan umum di negara-negara tujuan tertentu, termasuk (jika mungkin) laporan singkat tentang keluhan pekerja dan pelanggaran kontrak, 123

persyaratan tentang penerimaan (admission) dan bagaimana tetap memenuhi undang-undang imigrasi dan negara-negara tertentu, dan dimana relevan, rincian kesepakatan bilateral (misalnya tentang j amman sosial),

nama-nama dan alamat badan-badan administratif nasional yang mengawasi kondisi para pekerja migran di negara-negara tempatan kerj a,

alamat misi diplomatik/atase ketenagakerjaan yang dapat memberikan bantuan atas hal-hal yang serius, termasuk hakhak pekerja asing berdasarkan undang-undang negara tujuan, prosedur pengajuan keluhan tentang pelanggaran kontrak dan

perlakuan yang tidak adil, cara penyelesaian perselisihan dengan pengusaha, dan mendapatkan pelayanan medis, jaminan sosial serta asuransi kecelakaan kerja,

fasilitas yang tersedia di negara tujuan untuk pengiriman (remittance) penghasilan, pelayanan yang tersedia bagi pekerja migran dan keluarganya

di negara-negara tempatan kerja, termasuk pemeliharaan kesehatan dan pendidikan.

Perlunya Pemerintah memberikan informasi mi tergantung atas berapa banyak yang telah diketahui masyarakat atau yang telah diberikan oleh sumber-sumber swasta. Pendekatan apa yang terbaik untuk menyalurkan informasi

kepada para potensi migran? Program informasi yang berhasil mengandung beberapa unsur. Salah satunya adalah jasa berlandaskan-institusi (institution-based service) yang dapat dengan mudah di akses oleh masyarakat yang mencari informasi

tertentu, misalnya, kebijakan penerimaan tenaga kerja negara tertentu, atau standar upah minimum yang diwajibkan pemerintah untuk pekerjaan-pekerjaan tertentu, atau daftar agen-agen berijin. Kantor penempatan kerja asing sering dibanjiri pertanyaan dan masyarakat sehingga menganggap perlu membentuk meja infonnasi (information desk) untuk menjawab pertanyaanpertanyaan khusus, Fasilitas tersebut dapat memberikan pelayanan serupa di luar negeri melalui atase ketenagakerjaannya. 124

Unsur lain adalah produksi publikasi yang memberitahu potensi migran tentang apa yang harus dilakukan dan tidak dilakukan mengenai migrasi. Publikasi tersebut memuat saransaran tentang masalah umum yang dijumpai setiap migran - dan memilih rekruter berijin yang terkenal sampai bagaimana mengirimkan uang ke rumah melalui bank. Publikasi tersebut termasuk yang dapat di produksi oleh kantor penempatan kerja asing sendiri, atau komisi dan penerbit luar, juga buletin reguler yang memuat kebijakan serta kondisi mutakhir berbagai negara. Vaniasi menarik adalah berupa seperangkat rekaman instruksi bagi pekerja migran yang akan berangkat, misalnya dan Overseas Pakistan Foundation, yang dapat bermanfaat juga bagi yang buta huruf.

Unsur ketiga berupa upaya intensif agar masyarakat waspada terhadap masalah tertentu, umumnya melalui media masa. Televisi dan surat kabar merupakan saluran utama untuk itu, dan media tersebut membentuk serta menentukan bahan apa yang dapat digunakan. Informasi harus topikal dan bernilai berita

(newsworthy) serta tidak dapat terlalu panjang. Menteri atau pejabat tinggi lainnya sering memberi wawancara dengan wartawan. Instansi-instansi yang memiliki kemampuan untuk memprodusir film berthema atau presentasi audio-visual dapat juga memanfaatkan media masa untuk mendidik masyarakat tentang isu-isu apa saja yang dianggap penlu. Beberapa kantor penempatan kerja asing bahkan telah memproduksi film cerita komersial sekitar pengalaman aktual para migran. Film tersebut memperlihatkan citra kehidupan para migran dan kondisi kerjanya di negara-negara asing, dan memberikan nasehat secara halus

tentang perlunya nielalui saluran dan prosedur legal dalam reicrutmen. Film dapat menunjukkan dengan lebih kuat dan pada medium laimiya, risiko dan kejelekan mengikuti emigrasi gelap, serta masalah yang umumnya dihadapi migran.

Kantor penempatan kerja asing dapat memandang perlu membentuk pelayanan konseling (counseling services) pekerja migran karena sifat permasalahan yang dihadapi migran atau Philippines Overseas yang ditinggalkan. keluarganya 125

Employment Administration, misalnya, mempunyai staf kecil yang ditugasi memberi nasehat kepada pekerja tentang bagaimana

mendapatkan penawaran kerja yang lebih balk, bagaimana menghadapi pelanggaran kontrak dan penyalah-gunaan rekrutmen, bagaimana menormalkan status ilegal di luar negeri,

dan bagaimana mendapatkan upah yang tidak dibayar dan pengusaha asing, serta memberikan nasehat tentang bagaimana mengkontak pekerja yang tidak lagi didengar oleh keluarganya. Bahkan juga nasehat tentang bagaimana menghindari masalah

yang sering dihadapi suami dan isteri yang terpisah karena migrasi.

Bidang penting tetapi sering dilupakan dimana konseling

akan sangat berguna adalah aspek finansial dan keputusan migrasi, dan bagaimana mereka yang bekerja di luar negeri dapat mempertimbangkannya. Migrasi bias anya memerlukan investasi cukup besar dan sumber-sumber keluarga, sehingga diharapkan

hasil yang cukup. Meskipun orang umumnya rasional dalam melakukan investasi fmansial yang besar, mereka sering kurang informasi penuh untuk dapat membuat keputusan yang bijaksana.

Masalah umumnya adalah ketidak-mampuan mengantisipasi biaya pemeliharaan din sendiri di luar negeri, dan tendensinya untuk membesar-besarkan perkiraan penghasilan bersih atau hasil investasi. Kantor penempatan kerja asing harus memiliki informasi, dan kemampuan untuk memberikan nasehat di bidang

mi. Misi diplomatik di luar negeri dapat diminta infonnasinya tentang upah dan biaya hidup, dan dapat diminta membantu menetapkan standar upah minimum yang cocok bagi negara

tempatan kerja tertentu yang dapat berbeda dan wilayah ke wilayah di negara yang sama. Kepentingan lain adalah bagaimana migran dan keluarganya dapat menginvestasikan sebaik-baiknya atas tabungan dan remittance. Hal itu merupakan tanggung-jawab yang sulit karena

menghadapi nisiko kekeliruan, dan karena tendensi pihak yang berwenang untuk menghindari. Dalam hal pasar finansial masih terbelakang, maka hanya ada sedikit pilihan yang tersedia untuk investasi bagi investor kecil, Di beberapa negara, pendekatari 126

yang diambil oleh kantor pnempatan kerja asing hanyalah memberikan pelayanan referensi. Migran yang meminta nasehat bagaimana menginvestasikan tabunannya di referensikan kepàda lembaga-lembaga tertentu yang inendukung pengembangan industri kecil atau koperasi.

Advokasi dan perwakilan. Negara pengirim harus selalu waspada terhadap perkembangan yang mempengaruhi kepentingan warga negaranya. Migran individual jarang dapat mempertahankan atau niemajukan kepentingannya, dan sering dihambat oleh peraturan atau situasi dalam bertindak secara kolektif. Jika masalah timbul, sering Pemerintah, melalui inisi diplomatiknya di negara

tempatan kerja, yang harus melakukan tindakan konkrit, jika mungkin, atau melalui perwakilan yang lebih formal jika cara lainnya gagaL Hal itu bisa menyangkut lobbying yang mendukung atau menentang terhadap upaya-upaya administratif tertentu, atau rancangan peraturan perundang-undangan yang akan

mempengaruhi

kondisi

pekerja

atau

statusnya,

mengusahakan perlakuan tertentu seperti hak untuk membuka pusat-pusat rekreasi atau mewakili warganegara yang bekerja di negara yang bersangkutan dalam negosiasi dengan pengusahapengusaha utama. Terdapat berbagai situasi dimana hak-hak dan kepentingan warganegara yang bekerja di luar negeri harus dipertahankan

melalui cara-cara yang lebih langsung dan pada upaya-upaya administratif dan kebijakan di dalam negeri. Hal itu termasuk segala jenis masalah yang bisa timbul selama warganegara bekerja di luar negeri, dan kasus sederhana berupa perselisihan mengenai kontrak sampai isu-isu senius berupa tindak pidana dan penjara. Dalam hal perselisihan, biasanyá ada badan administratif lokal yang dapat melakukan konsiliasi atau arbitrasi, tëtapi tidak mengenalnya bahasa lokal, dan bagáimana lembaga adm'inistratif setempat beroperasi akan merugikan pekerja migtan, Jika migran dituduh serius melakukan pelanggaran undang-undang setempat, negara pengirim wajib menjarnin agar mereka diwakili dengan 127

benar dalam acara administratif atau yudisial, dan didengar serta diadili secara wajar. Tindakan efektif dan fungsi-fungsi mi tidak berjalan secara otomatis, tetapi harus dikembangkan secara sadar melalui orientasi dan pelatihan pejabat diplomatik, pemberian informasi dan sumber dana/daya, serta dukungan secukupnya dan instansi di dalam negeri. Penempatan pada pos-pos penting bagi atase ketenagakerjaan yang terdidik/terlatih akan memperkuat pemberian pelayanan bagi para migran, tetapi hams diakui bahwa fungsi-fungsi mi kadang-kadang memerlukan kemampuan dan

kekuatan yang tidak mereka miliki. Diplomasi politis tingkat tinggi sering, diperlukan dan waktu ke waktu untuk mendapatkan reaksi yang diinginkan dan Pemenintah tuan-rumah.

Pusat kesejahteraan masyarakat di negara asing. Ada beberapa situasi dimana negara pengirim penlu membantu masyarakat migrannya di luar negeri dalam mengorganisir kegiatan-kegiatan rekreasi dan sosial lainnya. Jarak

fisik maupun kultural serta hambatan Iainnya dapat berdampak negatif atas kemampuan pekerja untuk menggunakan saranasar.ana setempat guna melakukan sosialisasi. Pekerja yang telah berpisah dan keluarganya selama jangka waktu yang cukup lama umumnya butuh menciptakan janingan dukungan sosial mereka sendiri di luar negeri. Overseas Pakistani Foundation, misalnya, membentuk "atase kesejahteraan masyarakat" di banyak negara Timur Tengah untuk memberikan pelayanan semacam itu bagi pekerja Pakistan. Overseas Workers Welfare Administration of the Philippines menyelenggarakan pusat-pusat rekreasi di

Singapura dan Hong Kong bagi pembantu rumah tangga Philipina. Atase ketenagakerjaan di banyak negara memandang penlu berperan aktif dalam mengorganisir asosiasi migran yang kemudian temyata sangat berinanfaat dalam menjalankan fungsifungsinya. Asosiasi tersebut menj adi sumber informasi tentang isu-isu penting yang dihadapi migran, dan sening dapat mernobilisasi dukungan, baik finansial maupun lainnya, untuk keperluan-kepenluan penting. Beberapa negara asal memberikan 128

dukungan terhadap asosiasi yang dibentuk warganegaranya yang bekerja atau hidup di luar negeri. Yayasan Hassan II dan Maroko

mengirimkan asosiasi-asosiasi warganegaranya di luar negeri dengan majalah dan publikasi tentang negaranya dan petunjukpetunjuk untuk investasi di Maroko.

Bantuan repatriasi. Bantuan repatriasi diperlukan dalam 'hal-hal khusus, dan sumber-sumber yang cukup harus diberikan. Bantuan tersebut termasuk kasus-kasus pekerja yang trlantar/miskin yang kehilangan pekerjaannya atau ditinggalkaii pemberi kerjanya, pekerja yang berusaha melarikan din dan pelecehan fisik atau seksual oleh majikannya, dan kasus-kasus medis yang pemulangannya tidak ditanggung pengusahaiiya. Ada juga situasisituasi darurat dan waktu ke waktu, dimana warganegara membutuhkan evakuasi karena perang atau kontingensi lainnya yang membahayakan dirinya. Selama Perang Teluk, misalnya, banyak Pemerintah melakukan upaya-upaya luar-biasa melalui udara dan taut untuk mengevakuasi warganegaranya dan wilayahwilayah berbahaya di Kuwait, Irak, dan Arab.Saudi.

Organisasi dan pembiayaan pelayanan késejahteraan. Pemberian pelayanan kesej ahteraan dasar diatas harus menjadi fungsi integral dan kantor penempatan kerja asing. Fungsi mi pada pokoknya merupakan kelanjutan dan kewajiban negara untuk melindungi hak-hak warganegaranya, memberikan kesempatan kerja serta menjamin kesejahteraannya. Kondisi migrasi tenaga kerja saat mi mengharuskan negara pengirim melakukan program yang diarahkan antara lain: memberitahu masyarakat akan bahaya bekerja di luar negeri, mempersiapkan dan membimbing mereka menyangkut bagairnapa menyesuaikan

dengan kondisi di negara lain, memberian pelayanan atase ketenagakerjaan, dan membantu repatriasi dalam beberapa kasus. Beberapa negara inerasa perlu membentuk lembaga-

lembaga khusus untuk menjalankan fungsi-fungsi seniacam itt yang terpisah dan instansi administrasi penrnpatan kerja luar 129

negeri. Namun, pengalaman menunjukkan bahwa hal itu hanya menimbulkan tumpang-tindih dan duplikasi fungsi, dengan beban biaya finansial. Dalam hal mi jelas bahwa duplikasi kegiatan dan pengumpulan dan pengolahan informasi srnpai pelayanan jasa-jasa staf di luar negeri meningkatkan b.iaya yang tidak perlu bagi migran. Konsolidasi fungsi-fungsi dalam satu organisasi akan lebih memberikan efisiensi biaya karena akan menurunkan biaya overhead. Siapa yang harus menanggung biaya pelayanan kesejahteraan mi? Dalam beberapa hal, lembaga-lembaga kesejahteraan diberikan kekuasaan untuk mengenakan fee wajib

kepada pekerja migran. Fee mi disebut iuran untuk dana kesejahteraan yang digunakan untuk mendukung program kesejahteraan bagi migran dan keluarganya. Oleh karena tidak sukarela, fee tersebut menjadi semacam pajak yang harus dibayar migran, apakah pelayanan itu dibutuhkan atau tidak. Metode peinbiayaan pelayanan kesejahteraan mi tidak merata. Pajak ("iuran") mi tidak dikaitkan dengan kemampuan membayar, dan manfaatnya tidak sama bagi semua migran. Beberapa program seperti bea-siswa atau pinjaman kecil untuk kerja-mandiri, tidak mencapai Iebih

dan

segelintir migran:

Oleh karena itu,

pembiayaan mi tidak populer, dan dalam beberapa hal telah menjadi serba-salah.

Pendekatan yang lebih dapat diterima untuk membantu migran adalah berupa jaminan pelayanan dasar dan Pemerintah seperti perlindungan terhadap kecurangan rekrutmen, dinas

penempatan kerja yang bebas dan efisien, pelayanan atase ketenagakerjaan yang efektif di luar negeni, dan perlindungan jaminan sosial bagi migran dan non-migran yang sama, dan menyerahkan pada lembaga-lembaga lain untuk mengembangkan program-program dimana migran bisa berpartisipasi secara sukarela.

Pemerintah juga perlu mendorong organisasi-organisasi firlaba lainnya untuk ikut usaha-usaha membantu migran. Federasi

serikat pekerja, misalnya, dapat ikut niengatur agar pekerja migran mendapatkan bantuan dan serikat pekerja di negara 130

tempatan kerja, Serikat pekerja setempat dapat memberikan pelayanan bagi para anggota, seperti jasa pelayanan hukum, program. peningkatan pelatihan dan pendidikan yang dapat bermqnfaat bagi pekerja migran jika mereka mengikuti serikat pekerja.

131

BAB IX

ASURANSI/JAMINAN SOSIAL UNTUK BERBAGAI KONTINGENSI

pekerja perorangan, bermigrasi untuk bekerja merupakan usaha berisiko tinggi, sering memerlukan investasi Bagi

sumber-sumber danaldaya keluarga yang cukup besar, dan menerima pekerjaan di lingkungan asing jauh dan keluarga, sanak-saudara dan teman lainnya yang dapat memberikan bantuan pada saat dibutuhkan, dilengkapi sedikit fasilitas selain kontrak kerja untuk melindungi hak-haknya terhadap pemberian imbalan dan perlakuan yang wajar/adil,

Keluarga migran menghadapi potensi kesulitan ekonomis

jika migrasi gagal, yang tidak jarang terjadi karena pekerja kehilangan pekerjaan, menjadi cacat karena kecelakaan, sakit, atau kehamilan, atau tidak diberi imbalan yang cukup. Migran bisa gagal karena berbagai sebab lain, termasuk kecurangan rekrutmen, pelecehan seksual dalam atau di luar pekerj aan, masuk

ilegal ke suatu negara, ketidak mampuan menyesuaikan din dengan budaya dan masyarakat lain, atau dipenjara karena berbagai tuduhan pelanggaran hukum setempat.

Menekan risiko melalui asuransi sosial. Beberapa risiko dapat dikurangi melalui penggunaan asuransi sosial bagi pekerja migran di negara tempatan-kerja, negara asal, atau di kedua-duanya berdasarkan kesepakatari bilateral antara kedua negara. Risiko-risiko tersebut biasanya yang menyangkut peniutusan hubungan kerja atau tidak mampu bekerja sementara atau permanen karena sakit atau kecelakaan. Ada juga risiko kematian dan cacat. Asuransi sosial membenikan mekanisme pengumpulan nisiko, sehingga menurunkan biayabiaya perlindungan bagi anggota perorangan. Sekaligus, asuransi 132

sosial mengandung peluang memupuk sumber dana yang diperlukan untuk menghadapi kontingensi-kontingënsi tertentu.

Dalam hal khusus pekerja migran, ada rnasalah yang terkandung dalam pemberian perlindungan jamiçian sosial, Oleh karena migran menyangkut perpindahan orang dan satu negara

berdaulat ke negara lainnya, maka timbul masalah yurisdiksi, perlakuan yang sama, teritorialitas manfaat, hilangnya hak yang

telah diperoleh di suatu negara, ketidak-cocokan sistem atau peraturan yang bertentangan, dan koordinasi aimnistrasi, serta masalah yang timbul dalam pcmbayaran manfaat di luar wilayah negara sendiri. Masalahnya bertambah dalam hal migran temporer yang akan tinggal untuk jangka waktu pendek di berbagai negara,

tidak pernah dapat memenuhi syarat mendapatkan hak atas manfaat bahkan hak diIiputjarninan sosial.

Kesulitan yang timbul dalam memberikan perlindungan jaminan sosial bagi pekerja migran disebabk i. hal-hal sebagai berikut: Tidak ada sistem jaminan sosial baik di negara asal maupun di

negara tempatan kerja, Dalam hal mi, oara yang dapat ditempuh adalah mengatur sejenis asuransi kelompok swasta atau program pensiun swasta, namun keduanya cenderung mahal. Sistem jaminan sosial hanya ada di salah satu negara, sening di negara tempatan kerja, maka pekerja migran dapat

dikecualikan dan keikut sertaan karena: syarat nasionalitas dalam legislasi nasional,

lamanya kerja atau tempat tinggal yang dapat terlalu pendek bagi pekerja untuk memenuhi syarat kepesertaan, keikut sertaan tergantung pada asas timbal balik, pekerjaan seperti di sektor informal (misalnya pembantu rumah tangga) bisa tidak dii iput oleh peraturan perundang-undangan. Pekerja migran diikut-sertakan dalam jaminan sosial tetapi di kecualikan dan jenis manfaat tertentu karena: (a). manfaat tidak dibayarkan kepada ahli waris yang hidup di luar negeni, 133

manfaat seperti pemeliharaan kesehatan tidak dapat

diberikan secara langsung bagi"peserta yang tinggal di luar negeri, pekerja dikecualikan dan kemungkinan mendapatkan hak atas pensiun han tua karena lamanya syarat waktu yang diperlukan.

Kesulitan juga timbul dalam hal sebagai benikut: Pekerja dilindungi di negara asalnya tetapi tidak di. negara tempatan kerja. Atau, ia diliput di negara tempatan; tetapi perlindungannya, kurang menguntungkan, dan pekerja ingin metnelihara kepesertaan jaminan sosial di negara as1nya. Perlindungan di negara tempatan kerja lebih baik daripada

di negara asal. Karena itu, pekerja ingin diikut sertakan selengkap mungkin di negara tempatan.

Pekerja tidak diliput jaminan sosial di kedua negara, dan alternatithya hanya mendapatkan asuransi sukarela danlatau asuransi swasta. Meskipun pekerja diliput

di

kedua

negara,

tetapi

perlindungan dan kedua program terbatas kemanftannya karena ada gap dalam liputan di negara tempatan kerja, atau karena haknya terbatas di wilayah negara tempatan.

Jaminan sosial bagi pekerja migran. ILO mendefinisikan jaminan sosial sebagai perlindungan yang diberikan masyarakat bagi anggotanya, melalui serangkaian

upaya publik terhadap kesulitan ekonomis dan sosial yang disebabkan karena terhentinya atau berkurangnya penghasilan sebagai akibat dan sakit, hamil, kecelakaan kerja, pemutusan hubungan kerja, cacat, han tua, dan meninggal dunia; pemberian pemeliharaan kesehatan dan tunjangan keluarga dengan anak. Sembilan cabang manfaat jaminan sosial biasanya disebut: pemeliharaan kesehatan, jaminan sakit, jaminan pengangguran (P11K), jaminan han tua, jaminan kecelakaan kerja, 134

jaminan keluarga, (vii), jaminan kehamilan, jaminan cacat, jaminan ahli waris (kematian). (vi).

Kesepakatan dan peraturan supranasional menyangkut perlindungan jaminan sosial bagi pekerja migran umumnya didasarkan atas definisi jaminan sosial yang sama. Konvensi ILO menetapkan lima prinsip dasar yang berlaku di semua kesepakatan bilateral dan multilateral mengenai jaminan sosial, yaitu:

persamaan perlakuan (equality of treatment), yang berarti bahwa pekerja imigran, sejauh mungkin, harus diberi hak dan

kewajiban yang sama seperti penduduk biasa dengan umur yang sama;jenis kelamin, status sipil, dan persyaratan jaminan sosial yaiig bersangkutan. perundang-undangan penerapan peraturan penentuan (determination of applicable legislation), untuk menjamin agar"

tidak ada keragu-raguan atas undang-undang tertentu thana yang mengatur perlindungan jàminan sosial bagi pekerja migran.

pemilikan hak yang telah diperoleh dan pembayaran jaminan ke luar negeri (maintenance of acquired rights and provisions

of benefits abroad) yang berarti bahwa setiap hak atau prospektif h1 yang telah ctibayar hams dijamin kepada migran di masing-masing wilayah meskipun diperoleh di wilayah lainnya, dan bahwa tidak ada pembatasan atas pembayaran di negara-negara yang bersangkutan atas jaminan yang haknya telah diperoleh migran. pemilikan hak dalam proses perolehan (maintenance of rights

in the course of acquisition) yang berarti bahwa meskipun suatu hak tergantung pada pemenuhan waktu yang dipersyaratkan, namun waktu yang telah dilampaui migran di masing-masing negara hams diperhitungkan.

Timbal-balik (reciprocity) yang berarti bahwa persamaan perlakuan hanya diberikan kepada warganegara dan negara yang - dengan meratifikasi Konvensi yang bersangkutan 135

telah menerapkan prinsip-prinsip yang saina. Suatu negara yang menolak persamaan perlakuan bagi pékèrja dan negara lainnya tidak dapat mengharapkan negara laiñnya membenikari persaniaan perlakuan bagi pekerjanya.

Strategi memberikan perlindungan sosial bagi ',pekerja migran. Ada beberapa unsur dalam setiap strategi yang' perlu dipikirkan oleh pihak yang berwenang dan negara pengirim tenaga kerja.

Unsur pertama adalah memanfaatkan sistem internasional untuk menjamin persamaan perlakuan dan memelihara hak-hak jaminan sosial, Hal itu berarti meratifikasi Konvensi ILO yang relevan, khususnya Konvensi Persamaan Perlakuan (Ganti-rugi

1925 (No. 19); Konvensi Pérsamaan Perlakuan (Jaminan Sosial) 1962 (No.118); dan Konvensi Pemeliharaan Hak-Hak Jaminan Sosial, 1982 (No.157). Negara yang meratifikasi Konvensi No.118 diwajibkan untuk bernegosiasi dengan itikad baik dengan negara-negara yang meratifikasi Kecelakaan)

lainnya agar dapat mencapai kesepakatan jaminan sosial, jika hal itu diperlukan karena pertukaran tenaga kerja. Hal itu

memperkuat posisi negara pengirim tenaga kerja yang ingin melakukan kesepakatan bilateral atau multilateral dengan negaranegara yang terikat dengan Konvensi, karena banyak negara maju juga telah meratifikasinya.

Unsur kedua dan strategi adalah mengusahakan negosiasi

kesepakatn jaminan sosial bilateral dengan memperhatikan model sebagaimana dilampirkan pada Rekomendasi ILO No.167. Maksud negosiasi kesepakatan tersebut adalah mengkoordinasikan peraturan jaminan sosial dan negara-negara yang

bersangkutan dengan tujuan menjamin peersamaan perlakuan, penentuan peraturan yang diberlakukan, dan' menjamin pemeliharaan hak-hak yang telah diperoleh, jika pekerja pindah dan negara yang satu ke negara lainnya. Kesepakatan bilateral umumnya dan multilateral membenikan persamaan perlakuan atas dasar timbal-balik antara 136

warganegara dan pihak-pihak yang berkontrak guna pelaksanaan peraturan perundang-undangan nasional. Sekali iuran asuransi

sosial dibayarkan, pekerja asing harus juga diberikan jaminan yang bersangkutan tanpa diskriminasi berdasar násionalitas atau tempat tinggal. Kesepakatan bilateral dan multilateral telah efektif sebagai teknik untuk koordinasi program jaminan sosial.

Dalam hal terjadi konflik dalam peraturan perundangundangan, sering dapat ditentukan, dengan kesepakatan bersama antara negara-negara yang bersangkutan, peraturan mana yang paling cocok untuk melindungi pekerja migran. Jika tidak ada penentuan semacam itu, pekerja migran dapat dikenakan sekaligus peraturan dan kedua (atau lebih) negara, dengan kewajiban ganda membayar iuran asuransi sosial. Juga akan sulit untuk membenikan perolehan hak atas jaminan sosial progresif yang hanya dapat di klaim keniudian bila migran telah menjadi penduduk dan negara lainya.

Perlindungan jaminan sosial bagi pelaut di Philipina Berdasar Memorandum Kesepakatan yang dicapai pada 24 Maret 1988 antara Departemen Tenaga Kerja dan Kesempatan Kerja dengan Sistem Jathinan Sosial Philipina, peraturan jaminan sosial mengenai pensiun han tua, pemeliharaan kesehatan, dthi asuransi kecelakaan diperluas bagi seluruh pelaut yang di rekrut oleh agen pengawakan berijin dan bekerja diatas kapal asing. Berdasarkan kesepakatan tersebut perluasan itu berlaku tanpa memperhatikan perlindungan jaminan sosial yang haru diberikan oleh pemilik kapal mnurut peraturan perlu dirawat atau mengalami cacat. Sedang negara-negara yang mempunyai undangundang jaminan sosial yang maju, selain nemberikan jaminan kecelakaan kerja, juga memberikan pensiun han tua, cacat, dan ahli waris. Prinsip pemeliharaan perolehan hak dimaksudkan untuk menutup

kelemahan teritorialitas hak atas pemberian jaminan. Jika prinsip mi merupakan bagian dan kesepakatan, pekerja migran atau anggota keivarganya akan dapat menikmati perole11ã hak juga meskipun mereka

tinggal di luar wilayah negara dimana peraturannya berlaku. Hak yang diperoleh pekerja migran dan nggota keluarganya melalui pemenuhan

137

syarat perasuransian, iuran, masa kerja atau masa tinggal harus dipelihara meskipun yang bersangkutan tinggal di luar negeri.

Jaminan berjangka-panjang seperti pensiun umumnya bervariasi sesuai lamanya waktu asuransi, dan dipengaruhi oleh persyaratan waktu yang panjang. Oleh karena tingkat jaminan bervariasi menurut tingkat gaji yang diperoleh di negara-negara dimana negara dan bendera kapal yang bersangkutan. Namun, dalam praktek, kesepakatan itu ditangani secara fleksibel. Pemilik kapal yang telah mengiur pada program jaminan sosial

di ngaranya sendiri dapat dikecualikan dan iuran kepada program jaminan sosial Philipina, atas dasar kesepakatan bersama.

Kesepakatan umumnya mengandung ketentuan-ketentuan mengenai: risiko yang ditanggung; lamanya j angka waktu persyaratan; (iii).sifat jaminan yang diberikan; tingkat j amman tunai; lamanya maksimum.

Risiko atau kontingensi yang ditanggung bervariasi antara

negara yang satu dengan laimiya. Di kebanyakan negara berkembang, khususnya bekas koloni Inggris, programnya berupa tabungan han tua (provident fund) yang pada dasarnya program

tabungan wajib yang dibiayai dengan iuran secara teratur dan pekerja dan pembeni kerjanya. Di negara-negara lain, pekerja dilindungi berdasarkan sistem kewajiban-pengusaha (employerliability system) dimana pengusaha berkewajiban memberi jaminan temtama berupa pembayaran sekaligus kepada pekerja yang mengalami kecelakaan kerja sehingga perlu dirawat atau mengalami cacat. Sedang negara-negara yang mempunyai undang-undang jaminan sosial yang maju, selain memberikan jaminan kecelakaan kerja, juga memberikan pensiun han tua, cacat, dan ahli waris.

Pninsip pemeliharaan perolehan hak dimaksudkan untuk menutup kelemahan teritorialitas hak atas pemberian jaminan. Jika prinsip mi merupakan bagian dan kesepakatan, pekerja migran atau anggota keluarganya akan dapat menikmati perolehan hak juga meskipun mereka tinggal di luar wilayah negara dimana 138

peraturannya berlaku, Hak yang diperoleh pekerja migran dan anggota keluarganya melalui pemenuhan syarat perasuransian, iuran, masa kerja atau masa tinggal harus dipelihara meskipun yang bersangkutan tinggal di luar negeri. Jaminan berjangka-panjang seperti pensiun umumnya

bervariasi sesuai lamanya waktu asuransi, dan dipengaruhi oleh persyaratan waktu yang panjang. Oleh karena tingkat jaminan bervariasi menurut tingkat gaji yang diperoleh di negara-negara dimana migran bekerja, dan menurut tingkat jaminan berdasar peraturan masing-masing negara, maka perlu ditetapkan peraturan mana yang berlaku, dan lembaga jaminan sosial negara mana yang akan menanggung biaya pembayaran jaminan. Kesepakatan umumnya mengatur metode pengintegrasian atau pembagian tanggung-jawab. Dalam pengintegrasian, pensiun dibayar semata-

mata menurut peraturan yang berlaku pada saat kontingensi terjadi. Dalam pembagian lembaga yang berkompeten menentukanjumlah teoretis pensiun yang akan dibayarkan kepada

yang bersangkutan berdasarkan peraturan yang berlaku, jika seluruh jangka-waktu yang diperhitungkan berdasarkan prinsip "dt'bahkan-bersama" telah dipenuhi berdasar peraturan mi, dan keniiidian dihitung jumlah yang benar-benar dibayarkan atas dasai' jangka waktu yang diselesaikan berdasar peraturan mi sebagai proporsi dan jumlah jangka-waktu yang diselesaikan berdasar peraturan negara-negara yang berlaku bagi pekerja yang bersangkutan. Manfaat sesungguhnya dan janiinan itu tetap menjadi

masalah jika harus diberikan di luar wilayah negara yang kompeten. Situasinya bervaniasi, tergantung apakah jaminan tersebut dalam tunai atau barang/jasa, dan apakah berjangkapendek atau panjang, dan menurut instrumen koordinasi serta peraturan internal yang bersangkutan. Kesepakatan bilateral bisa mengatur agar jaxninan tunai dibayarkan Iangsung oleh lembaga yang bersangkutan baik pada rekening bank asing penenima atau dengan money order internasional. Namun, dalam hal pemeriksaan medis atau administratif diperlukan untuk pembayaran jaminan, seperti dalam hal sakit, eacat, atau '.139

kecelakaan kerja, koordinasi erat antara lembaga-lembaga yang kompeten di negara asal dan tempatan dibutuhkan, dan biasanya pembayaran harus disalurkan melalui negara tempatan. Diantara kesulitan yang perlu dipecahkan melalui koordinasi prosedur dan sistein administratif adalah perbedaan bahasa yang mempersulit pekerja mengajukan klaim: masalah yang dialami oleh pekerja dan keluarganya dalam menyelesaikan klaimnya tepat waktu dan memuaskan; dan kurangnya pengaturan bagi keluarga yang ditinggalkan untuk memperoleh jaminan s.osial di bidang medis. Penyelesaiannya tergantung pada tingkat perlindungan jaminan sosial yang diberikan di negara pengirim tenaga kerja, kontingensi yang perlu dilindungi, mengingat situasi pribadi pekerja migran, dan kemungkinan pembiayaan perluasan perlindungan.

Jika tidak ada kesepakatan, dan j ika peraturan perundangundangan negara tempatan-kerja tidak memberikan perlindungan yang cukup, maka negara pengirim harus mengembangkan caracara unilateral untuk memberikan semacam perlindungan minimum dalam hal terj adi kontingensi besar. Hal itu dilakukan meialui perluasan program-program jaminan sosial bagi pekerja yang bekerja di luar negeri, dan bagi anggota keluarganya yang ditinggalkan. Memang tidak ada pemecahan yang unik atau ideal mengenai bagaimana memperbaiki perlindungan pekerja migran melalui jalan nasional. Banyak masalah yang dihadapi dalam memperluas liputan jaininan sosial pada pekerja migran. Salah satunya adalah menarik iuran dan pengusaha meskipun perundang-undangan nasional

hanya dapat ditegakkan dalam wilayah nasional. Masalah lain adalah menarik iuran dan pekerja, selagi mereka bekerja di luar negeri atau pembayaran dimuka sebelum berangkat.

Negara dapat juga menggunakan asuransi sukarela jika perundang-undangan nasional mengenai jaminan sosial tidak dapat ditegakkan. Dalam hal mi, pekerja migran ikut serta secara sukarela dalam pertanggungan asuransi privat di negara asalnya.

Beban finansial sering ditanggung sepenuhnya oleh pekerja karena tidak mungkin mengharuskan pengusaha atau pemberi 140

kerja mengiur, namun masih lebih balk jika pekerja tersebut telah mempunyai masa kerja pensiun dan hak-haknya yang melekat. Unsur terakhir dan suatu strategi adalah bagi pihak berwenang mengembangkan upaya-upaya perlindungan sosial lainnya, seperti dana kesejahteraan dan pelayanan sosial (dibahas pada Bab sebelumnya), serta asuransi pelengkap bagi kemanfaatan pekerja migran.

141

BABX MEMONITOR KINERJA DAN MENILAI DAMPAK

Sampai seberapa jauh kebjakan kesempatan kerja mar negeri telah berhasil mencapai sasarannya? Apakah telab memberi manfaat dalam membentuk hasil-hasil migrasi? Seberapa sensitifhasil-hasil mi terhadap jenis dan derajat campurtangan kebijakan? Sebaiknya pembuat dan administrator kebijakan secara periodik meneliti dampak intervensinya dalam proses migrasi, dan menilai efisiensi instrumen-instrumen kebijakan altematif. Intervensi Pemerintah memakan biaya, U an biaya tersebut jatuh pada individual. Hal mi terjadi pada migrasi,

dimana sasaran sosial seperti perbaikan pelayanan kesehatan dapat membatasi hak warganegara seperti pekerja kesehatan untuk meninggalkan negerinya guna mencari penghasilan yang lebih tinggi di luar negeri. Menekan biaya tersebut hams merupakan bagian dan kebijakan nasional yang dalam hal mi kebijakan kesempatan kerja luar negeri. Namun hal itu mengasumsikan adanya standar obyektif sebagai pembanding hasil-hasil intervensi, dan pemikiran yang jernih bagaimana upaya-upaya tertentu menyumbang terjadinya hasil-hasil itu. Dalam bab terakhir mi kita melihat kemungkinan

pendekatan untuk memonitor kinerja dan menilai dampak kebijakan kesempatan kerja luar negeri. Seperti di banyak bidang lain kebijakan sosial, evaluasi sangat sulit karena terdapat banyak tujuan kebijakan, beberapa diantaranya saling bersaing. Mencabut

semua pengawasan atas rekrutmen dan exit. misalnya, dapat menyebabkan makin banyaknya orang yang mendapatkan pekerjaan di luar negeri, tetapi akan memperbesar masalah perlindungan,

-

Meskipun seseorang dapat memperoleh lebih banyak dan sesuatu n'ianfaat hanya jika orang itu mau melepaskan bagian dan lainnya, suatu keputusan harus dibuat atas trade-off yang dapat 42

diterima

antara

berbagai:. tuju,. Meskipun pernerintah

dernokratis bertndak berdasar lcçkuátañ mandat umuxn, dapat membuat keputusan tersebut setiap waktu, masalahnya sering mereka melakukannya tanpa infoimasi yang diperlukan untuk mengambil pilihan yang sehat,

Dibawah mi adalah eàrá-cara yang dapat dilakukan kantor penempatan kerja luar negeri untuk nenciptakan jenis infomiasi yang diperlukan guna pembuatan keputusan yang sehat.:hplisit didalam, pembahasan itu adalah pengakuan yang lebih: luas atas sasaran kebijakan kesempátan keija luar negeri dan path yang dibahas path Bab III, dimana hal itu dikemukRkan

Menterjemahkan sasaran kebijakan ke dalani danipak dan hasil yang diinginkan. Masing-masing sasaran utama kebijakan kesempatan kerja luar negeri dinyatalcan dalam bentuk "hasi! yang diinginkan" berdasarkan "indikator" sebagaimana dalam bagan pada Bab juL Tujuan promosi kesempatan kerja, misalnya, tidak hanya berarti memaksimumkanjumlahpekerjaan, tetapijuga: memperluas rentangan pekeijaan lintas banyak negara; memperbanyak pekerja dalani pekerjaan bermutu atau kategori keterampilan yang diinginkan; memperbesar partisipasi pekerja dan daerah miskin; Hal itu berarti bahwa dalam menilai dampak kebijakan tidak

cukup hanya menghitung jumlah pekerja yang memperoleh pekerjaan di luar negeni selama suatu jangka waktu, misalnya setahun. Tetapi juga hams dapat dibaiidingkan dengan periode sebelumnya apakah para migran dalàrn suatu tahun tertentu berada dalam pekerjaan dengan kondisi yang lebih baik (seperti upah lebih tinggi), pergi ke negara tujuan yang lebih banyak, dan berasal dan berbagai wilayah dalani negeri. Demildan juga, tujuan kebijakan mehndungi dan meningkatkan kesejahteraan niigran mengwidung sejumlah

unsur:

-:

gaji dan upah serta kesejahteraan lain yang lebih tinggi; 143

status danjaminan kerja yang lebih baik; kecocokan pekerjaan dengan kualifikasinya;

penurunan sakit dan kecelakaan yang berhubungan dengan kerja; berkurangnya migrasi ilegal; lebih banyak kemungkinan reunifikasi keluarga.

Hal-hal tersebut nienunjukkan kenyataan bahwa konsepsi "kesejahteraan" juga bersifat multidimensional, Sebagai suatu sasaran kebijakan, pencapaiannya tergantung pada tercapainya sejumlah basil yang diharapkan seperti penghasilan yang lebih tinggi, jaminan kerja yang lebih besar, keikut-sertaan anggota keluarga, dan tidak terekspos risiko sakit dan kecelakaan akibat keija.

Menilai dampak ekonomis. Ada sejumlah literatur yang berkembang untuk meneliti dampak inigrasi tenaga kerja pada negara asaL Banyak studi yang telah dilakukan oleh ILO mengenai bagairnana emigrasi pada tahap pertama mempengaruhi penawaran tenaga kerja di berbagai sektor ekonomis dan bagaimana pasar kerjanya menyesuaikan perubahan-perubahan tersebut. Bagan di Bab mi memuat indikator-indikator peranan pasar keija luar negeri dalam penyerapan total angkatan kerja dalam lapangan pekerjaan.

Kesempatan keija luar negeri, jika cukup besar, dapat memiliki dampak yang penting atas besarnya aliran-masuk suinber-sumber mar yang sangat dibutuhkan bagi negara berkembang untuk pertumbuhan ekonominya. Pengbasilan warga

negara di luar negeri dapat memberikan tambahan yang cukup besar pada sumber-sumber tersebut, dan dapat memberikan implikasi terhadap kebijakan ekonomi makro, tergantung pada volumenya, dan pada berapa besar yang ditabung serta berapa besar yang dibelanjakan untuk konsumsi oleh keluarga migran. Dampak kebijakan yang digunakan pihak berwenang untuk mempengaruhi jumlab pengirinian uang (remittance) serta saluran

yang digunakan juga perlu dinilai dan waktu ke waktu. Hal mi 144

merupakan usaha yang sulit karena sering tidak mungkin mengisolasi dampak suatu kebijakan dan pengaruh determinan lain atas volume remittance. Namun tetap berguna untuk mengembangican indikator-indikatçr perubahan atas rata-rata tingkat remittance per pekerja iituk memberikan kewaspadaan bagi pembuat-kebijakan atas terjadinya pergeseran-pergeseran penting. Banyak pendalaman berguna yang diperoleh dan pengamatan atas indikator-indikator tersebut, serta aliran

keseluruhan sebelum dan sesudah perubahan dalam kebijakan nilai tukar, suku bunga serta upaya-upaya lain yang diambil oleh otoritas moneter untuk memperkuat fasilitas remittance yang disediakan oleh bank umum.

Mengukurdampakdan hasil. Muitgkinkah mengukur progres dalam mencapai dampak serta haI1 yang diinginkan? Jawabannya, dalam banyak hal, bisa! Dengan berbagai derajat dapat diukur keberhasilan secara

langsung maupim tidak langsung. Jika kebanyakan emigran melalui saluran legal, maka catatan registrasi pada kantor penempatan kerja luar negeni dapat memberikan infomiasi yang dip erlukan untuk menilai kinerja. Namun, hal itu tentunya tidak akuratjika banyak migran dapat pergi secara ilegal. Untuk mengukur progres dalam meneapai tujuan kesempatan kerja yang diinginkan, catatan administratifmengenai pekerja dan kontrak kerjanya selama beberapa tahun memberikan: profil pnibadi pekerja: umur, gender, alamat, tingkat pendidikan; kontrak kerja: negera tempatan kerja, jenis pekerjaan pekerja, lamanya kontrak, upah dan bentuk imbalan lainnya, tunjangan.

Peiigurnpulan, organisasi, dan pelaporan informasi diatas hams niepjâdi prosedur rutin di kantor kesempatan keija luar negeri aan tidak perlu membutulikan investasi sumber dayaldana yang besar. Namun, cukup mengejutkan rendalrnya penggunaan 145

data registrasi mi di banyak negara. Banyak kantor yang hanya men-tabulasi junilah pekerja yang pergi ke berbagai negara rnjuan, membiarkan saja bahan-bahan yang kaya menyangkut umur, gender, pendidikan, pekerjaan, wilayah asal, lamanya kontrak, dan upah serta gaji.

Ada beberapa kelemahan dalam data administratif yang hams diakui dan diperhitungkan, dan mungkin juga diperbaiki dengan dilengkapi sumber-sumber data lain misalnya melalui survai independen. Kelemahan pertama, sudah disebutkan, yaitu berupa liputan, dalam situasi dimana datanya hanya sebagian dan

total penduduk yang beremigrasi. Studi akhir untuk nienilai derajat rendahnya registrasi di beberapa negara pengirim merninjukkan sampai setengah total emigrasi aktual. Kelemahan

kedua adalah ketidak-akuratan data yang terkandung dalam beberapa kontrak kerja, khususnya menyangkut upah dan gaji. Salah satu sebabnya adalah terjadinya substitusi kontrak di beberapa negara, yang mengakibatkan penipuan rnengenai upah yang dijanjikan sebelum keberangkatan pekerja. Indikator keberhasilan dalam perlindungan pekerja tidak mudah diperoleh karena memerlukan informasi yang secara ideal dihasilkan selama atau setelah pengalaman kerja migran di luar negeii, bukan sebelumnya. Hal itu sangat membatasi kemungkinan terciptanya informasi seperti pada registrasi pekerja sebelum keberangkatan. Pekerja migran umumnya tidak peduli, dan tidak dapat dipaksa untuk mendaftar kepada pihak berwenang setelah kepulangannya. Karena alasan itu, upaya untuk

memperoleh informasi tentang pengalaman aktual biasanya dilakukan dengan cara sampel survai wawancara, tidak dengan migran yang masih bekerja di luar negeri, tetapi dengan mereka

yang telah pulang. Upaya untuk mendapatkan jumlah besar migran yang pulang me] alui penggunaan kartu kedatangan di bandar udara kurang berhasil karena informasi yang ditanyakan harus diringkas sampai hanya satu atau dua pertanyaan sederhana yang dapat dijawab dengan cepat. Jika kesulitan dalam pengumpulan informasi dapat diatasi,

maka relatif mudah untuk mengembangkan parameter yang 146

berguna untuk rnenilai kinerja kebijakan perlindungan. Ada konsepsi dan metode standar uotujc mengukur imbalan yang diterima pekerja. Ada indikator langsung dan tidak Iangsung mengenai jaminan kerja (tingkat turnover, tata-rata lamanya kontrak). Tjkuran terjadinya keeelakaan dan sakit dalam hubungan

kerja juga digunakan secara umum oleh kntor ketenagakerjaan. Apa yang perlu dikembangkan lebih lanjut adalah indikator trend migrasi dan penempatan kerja ilegal, penipuan rekrulmen, biaya fmansial rekrutmen, dan teijadinya pelanggaran kontrak. Tabel indikator kinerja. Promosi kesempatan kerja kiar negeri

Indikator

Data

Sumber

Responsivitas pangsa pasar di negara X terhadap investasi promosional,

(a). Penempatan tahunan di

Registrasi pada kantor

negara X. (b). Total admisi tenaga

Sensivitas komposisi keterampilan terhadap investasi proinosional. Pertumbuhan penempatan di negara-negara baru Pertumbuhan rekrutmen di wilayah yang kurang terwakili. Pertumbuhan

(a). Jumlah pekeia per

penempatan kerja asing (KPA) dan agen rekrutemen. Biro imigrasi negara X. Rekening kuangan KPA. Registrasi. Rekening keuangan KPA.

ekspor perusahaan atasjasa-jasa.

keia asing di negara X. (C). Biaya pemasaran untuk negara X. keterampilan. (b). Total biaya pemasaran.

(a). Jumlah pekerja per

(a). Registrasi

negara tujuan.

(a). Jumlab pekerja per

(a). Registrasi (aliran).

wilayah asal.

(a). Jumlah pekerja yang bekerja di perusahaan

(a). Registrasi per pengusaha.

nasional.

47

Perlindungan migran

Indikator

Data

1. Pertumbuhan emigrasi tenaga kerja gelap 2. Trend beban rekrutnien per negara tujuan, keterampilan dan tingkat upah/gaji

Pekerja terdaftar oleh KPA Registrasi Emigrasi gelap Sampel survai yang terdaftar + diperkirakan Biro imigrasi negara lain (a). Fee yang dikenakan oleh (a). Sampel survai rekruter swasta (b). Keluhan yang dilaporkan

Sumber

3. Trend upah, gaji, dan (a).Upahlgaji, tunjangan tunjangan lain

makan dan tunjangan lain

Kontrak yang terdaftar Sampel survaipekerja di luar negeni

Sampel survai mereka yang

4. Trend pelanggaran (a). Keluhan yang terdaftar hak tenaga kerja per negara tempatan kerja

5. Trend jaminan Pekerjaan luar negeri

(a). Perpanjangan yang terdaftar

(b).Sampel survai mereka yang

pulang (a). Laporan atase ketenagakerjaan (b).Keluhan yang di sampaikan ke KPA (c). Kementerian tenaga keija dan negara-negara tempatan

(a).KPA (b). Kementenian tenaga kerja negara tempatan

pulang

Dampak ekonomis

Indikator Data Trend pangsa pasar (a). Pekerja yang terdaftar

Sumber

Regnistrasi kerja luar negeri + perkiraan emigrasi gelap Biro imigrasi dan negara dalam memberikan (b).Kenaikan kesempatan keija tempatan pekerjaan bagi warga total didalam negeni (e). Survai angkatan kerja negara Pertumbuhan Neraca pembayaran Laporan neraca pembayaran remittance migran. transaksi berjalan dan modal Bank Sentral Aliran bruto Perkiraan saluran informal Kontrak yang terdaftar Perkapita Data upah migran Biro imigrasi dan negara (d).Perkiraan persediaan migran tujuaan Sensitivitas (a). Transfer melalui bank Bank umum remittance bank (b).Deposito Bank Sentral terhadap kebijakan (c), Suku bunga Bank Sentral Trend kesempatan (a). Bekerja kembali per (a). Sampel survai kerja dan migran pekerjaan industri dan yang pulang pekerjaan di luar negeni 148

Masalah migrasi ilegal atau tidak-teratur merupakan fenomena yang berkembang menurut sifatnya sulit di monitor dan dinilai. Kecuali jika warganegara yang berangkat menyatakan diii pergi ke luar negeri dengan maksud bekerja, pihak berwenang di

negara asal tidak dapat membedakan pekerja migran dengan

orang yang pergi untuk wisata, belajar atau bisnis. Pihak berwenang di negara tujuan mempunyai masa1h yang sama. Data mengenai pekerja asing ilegal berasal dan catatan negara tujuan, yaitu turis sementara yang tinggal kelamaan (overstay), beberapa

yang tertangkap dan kemudian di deportasi, dan mereka yang ditolak masuk.

Informasi yang lebih sedikit dan kurang dapat dipereaya adalah mengenai penipuan rekrutmen, biaya rekrutmen, dan terjadinya pelanggaran kontrak. Meskipun data seri waktu (timeseries) diperlukan untuk menilai trend tersebut, tetapijarang dapat dikumpulkan secara sistematis. Pihak berwenang yang berusaha niengevaluasi efektivitas upaya untuk menekan trend mi harus melakukannya berdasar laporan tidak jelas dan sporadis tentang penipuan dan pelanggaran kontrak. Ada kemungkinan penyelesaian masalah mi dalam bentuk sistem pengumpulan data

secara sistematis yang lebih mudah dibentuk jika diusahakan secara dini. Sampel survai pekerja yang datang mendaftar dapat

dilakukan secara reguler dan tidak mahal sehingga dapat membantu menciptakan informasi mengenai penipuan dan biaya

rekrutmen. Pihak berwenang perlu mengembangkan definisi konsepsi mi dan menggunakannya secara konsisten dan waktu ke

waktu untuk perbandingan. Dalam hal pelanggaran kontrak, terdapat masalah yang sulit untuk mengumpulkan infonmasi tidak hanya karena jarak tetapi juga karena laporan pelanggaran tidak

dapat diterima begitu saja. Namun, ada gunanya mempunyai sistem pelaporan reguler yang mendokumentasikan keluhan pelanggaran dan bukan hanya pelanggaran aktual. Banyak negara

yang mengharuskan atase ketenagakerjaan melaporkan secara reguler tentang keluhan tersebut, dan laporan mi kadang-kadang diberitahukan kepada publik. 149

Membandiugkan target kebijakan dengan hasH. Ada berbagai cara menilai dampak intervensi negara dalam memberikan hasil yang diinginkan. Jika pihak benvenngtlah merencanakan target, maka metode yang paling sederhana adalah membandingkan hasil yang ditargetkan dan hasil yang aktual. Target jangka-pendek atau jangka-menengah untuk mengirimkan

pekerja kontrak, seperti di Indonesia sebagaimana tereantum dalam Repelita, dapat menjadi titik-awal untuk evaluasi. Hal itu kemudian dapat dibandingkan dengan penempatan yang sesungguhnya terjadi. Besamya kelebihan atau kekurangan akan

menunjukkan kecukupan atau efektivitas intervensi kebijakan yang bersangkutan.

Targetnya tidak hanya berupa jumlah penempatan tetapi dapat termasuk indikator mutu pelayanan rekrutmen, kesempatan kerja yang diperoleh atau peiayanan yang diberikan Pemerintah, seperti: proporsi pekerja yang dipekerjakan diatas tingkat upahlgaji tertentu, proporsi keterampilan tinggi dan tidak terampil, persentase pekerja yang melalui saluran legal, rata-rata biaya rekrutmen, kejadian deportasi, persentase pekerja yang mengajukan keluhan, jumlah keluarga yang menerima bantuan. Perincian target mi sangat diperlukan karena memberikan bentuk

konkrit atas apa yang ingin dicapai pelaksana kebjakan, clan memberikan standar untuk menilai hasil-hasil kebijakan.

Nanrnn, mengevaluasi kinerja dengan membandingkan target dengan hasil yang sesungguhnya tidak sepenuhnya

memuaskan karena hal itu tergantung pada seberapa realistis target tersebut ditetapkan. Pencapaian-berlebih dapat dihasilkan karena penetapan target yang konservatif dan sebaliknya. Selain itu, membandingkan hasil yang diinginkan dengan hasil yang aktual tidak memberikan petunjuk mengenai intervensi kebijakan mana yang berf'ungsi, dan mana yang tidak, dan karena itu tidak 150

mungkin menentukan bagaimana caranya mencapai hasil jika hasil itu beluni tercapai. Akhirnya, metode mi tidak secara eksplisit memberi gambaran adanya keterbatasan sumber-sumber, dan bagaimana sumber-sumber itu dialokasikan untuk mencapai

berbagai tujuan. Kenyataan itu mengasumsikan banyak hal, karena memang ada konflik dalam tujuan dan saran kebijakan, sehingga pilihan-pilihan berat hariis dibüat mengenai kebutuhan akan sumber-sumber yang saling bersaingaii.

Mengevahiasi efisiensi kebijakan. Pertanyaan mendasar yang sering implisit dalam pemikiran pembuat-kebijakan adalah seberapa sensitif berbagai hasil terhadap jumlah masukan yang ditujukan untuk mencapainya. Beberapa variasi pertanyaan bisajuga ditanyakan. Dapatkah hasil yang sama diperoleh dengan masukan sumber-sumber yang lebih sedikit? Apakah tambahan sumber-sumber yang dialokasikan untuk promosi pasar rnenambah total volume pemberangkatan tenaga kerja? Jika tambahan sumber-sumber yang sama dialihkan untuk memberikan pelayanan kesejahteraan bagi migran, bagairnana dampaknya pada kesejaliteraan dan perlindungan? Jelas, diperlukan pertanyaan mi untuk mengetahui kemampuan kebijakan dalam menyumbang berbagai tujuan sosial. Pertanyaan-pertanyaan itu menunjukkan betapa kompleks-

nya tugas evaluasi kebijakan bagi pelaksana dan analisis kebijakan. Secara sederhana, pertanyaan itu mencari metode untuk menilai tingkat basil (rate of return) dan penggunaan sumber-sumber yang langka dalam mempengaruhi hasil migrasi

tenaga keria. Namun, menyamakan masukan hanya dengan merupakan kuantitas (misalnya anggaran) sumber penyederhanaan yang benlebihan. Kualitas intervensi sering yang menentukan antara keberhasilan dan kegagalan. Evaluasi kebijakan tidak akan begitu kompleks jika hanya

ada satu kemanfaatan yang ingin dimaksimalkan, atau jika ada beberapa, tetapi mengandung sifat komplementaritas. Misalnya, meningkatkan kesempatan kerja luar negeri dan m.emaksimumkan penghasilan devisa merupakan tujuan komplementer, karena yang 151

pertama hampir selalu menyumbang secara positif pada yang kedua. Ada juga sasaran yang merupakan substitusi satu samalain., dalam arti bahwa lebih banyak yang satu diperoleh hanya melalui

pengorbanan yang lain, setidak-tidaknya dalam jangka-pendek. Jadi ada tujuan-tujuan yang bersaing dalam arti bersaing untuk memperebutkan sumber-sumber yang sama. Jika tujuan-tujuan itu semua perlu dicapai dengan derajat tertentu, pembuat kebijakan harus memilih prioritas, dan hal itu akhirnya menyangkut tradeoff antara beberapa dan yang sam untuk lebih banyak dan yang lain.

Dalam hal tujuan-tujuan yang saling bersaing, trade-offhya harus dimengerti. Jika seluruh sumber dialokasikan untuk misi pemasaran, berapa kemungkinan kenaikan penginiman tenaga kerja? Jika jumlah sumber yang sama diternpatkan untuk usaha kesejahteraan, berapa manfaat yang akan diperoleh dalam kesejahteraan? Pembuat-kebijakan harus sadar bahwa dimungkinkan memaksimumkan kenaikan kesempatan keija dan

memaksimumkan kesejahteraan mereka yang bekerja di Juan negeni. Keputusan atas apa yang diinginkan merupakan keputusan politis yang diserahkan kepada pejabat yang lebih tinggi. tetapi

tugas pelaksana menunjukkan berapa banyak dan tujuan yang satu hams dikorbankan untuk memperoleh lebih banyak dan yang lain. Suatu kebijakan dianggap optimal (dalam teori) jika alokasi sumber-sumber yang terbatas itu tidak lagi dapat diatur-kembali untuk mendapatkan tingkat yang lebih tinggi atau campuran hasil yang diinginkan. Apakah ada cara untuk mengetahui kapan situasi tersebut telah tercapai? Dalam praktek, sulit menyatakan apakah

situasi optimal telah di capai. Jarang ada kesempatan untuk *) Perkecualiannya jika upah turun karena kenaikan penawaran tenaga kerja. Upah dapat tertekan turun untuk mengimbangi kenaikan kesempatan kerja, dan akibatnya, total penghasilan sejumlah besar pekerja lebib rendah dan pada sebelumnya.

152

melakukan reakkasi sumber-sumber. Apa yang bisa dithkrjkàn pelaksana (administrator) adalah terus mengukur manfaat dan biaya:4ari berbagai tindakan alternatif, dan menentukan mana yang rnemberikan hasil yang terbaik. Jika berbagai alternatif tersebut berbeda banyak, maka ada kesempatan untuk menggeser dan hasil yang rendab kebasil yang lebih tinggi.

Menentukan batas atas dan bawah dalam penerimaan sosial. Dalam dunia nyata, ada batas-batas dalam trade-off antara (dampak atau hasil) yang diharapkan. Masyarakat memiliki nilainilai tertentu yang dianggap mutlak sehingga tidak bisa dilakukan

trade-off sama sekali. Jika hal itu tidak 4iperhatikan maka umumnya akan terjadi reaksi publik yang keras, den tuntutan akan

kebijakan dan tindakan pemerintah ditinjau kemball. Contoli: semua masyarakat menempatkan prioritas tinggi atas perlindungan wanita, khususnya wanita muda, terhadap pelecehan/penyalah-gunaan seksual. Bila hal itu dinyatakan dalam

kebijakan pelarangan rekrutmen dan penempatan kerja wanita muda di luar negeni, berarti tidak ada lagi kemungkinan trade-off yang diberikan. Dalam mengevaluasi kebijakan hams ada pengakuan secara eksplisit mengenai batas bawah atau batas atas dalam penerimaan

sosial. Contoh: suatu kebijakan tidak mengijinkan wanita muda

menerima pekerjaan tertentu di beberapa negara tidak akan bermanfaat untuk memenuhi tujuan mereka untuk bekerja, tetapi hal itu merupakan kesempatan dimana masyarakat bersedia untuk

melepaskan. Administrator yang bijaksana akan mengetahui dimana batas-batas tersebut, dan akan berhati-hati untuk tidak melewatinya, tetapi jarang dibuat secara eksplisit, sehingga sulit menilai keberhasilan atau kegagalan suatu kebijakan. Namun sebenarynya tidak ada alasan mengapa tidak bisa dibuat lebib eksplisit. Misalkan, suatu kebtjakan bisa dianggap berhasil jika tidak lebih dan suatu persentase tertentu dan pekeija yang terdaftar (batas atas) membayar lebih dan tiga bulan upah untuk rekrutmennya. Keberhasilan dapat juga dianggap tercapai 153

jika tidak ada pekerja yang berangkat ke luar negeri dengan kontrak upah lebih rendah dan suatu jumlah tertentu per bulan,

IrnJikator kinerja organisasi. Selain secara periodik perlu mengevaluasi seberapa jauh kebijaksanaannya telah dapat mencapai tijuan yang ditentukan, pihak berwenang yang mengelola kebijakan juga membulühkan beberapa

indikator bagaimana organisasi-organisasinya memenuhi tujuan-tujuan operasional jangka-pendek. Tujuan

operasional adalah pemyataan konkrit, dalam jangka waktu tertentu dan bagi kelompok pejabat tertentu, mengenai tujuan kebijakan secara luas. Masing-masing tujuan kebijakan utama hams dinyatakan dalam tujuan-tujuan operasional yang jelas untuk dibandingkan dengan kinerja organisasi secara peniodik untuk maksud pengawasan.

Kolom pertama dalam bagan di depan mernuat sampel indikator yang biasanya dianggap penting oleh administrator kebijakan kesempatan kerja luar negeri dalam pekerjaannya. Indikator-indikator lain dapat dikembangkan tergantung pada kepentingan pembuat-kebijakan, kepentingan masyarakat umum, dan tersedianya informasi yang dapat dipercaya. Melalui

penggunaan imajinatif analisis sensitivitas, maka dapat ditarik kesimpulan mengenai efektivitas intervensi kebijakan berdasarkan

data yang dikumpulkan oleh kantor penempatan kerja asing, seperti profil pekerja yang terdaftar dan kontrak kerja yang diajukan untuk persetujuan. Sebagaimana ditunjukkan dalam Bagan, misalnya, indikator itu akan membantu manajemen untuk melihat apakah pengeluaran untuk misi pemasaran dan kegiatan promosi lainnya rnempunyai dampak atas pangsa pasar keija yang ditargetkan. Dalam hal mi, pangsa pasar lebih berarti dan pada

ukuran pertumbuhan penempatan karena yang kedua mi bisa disebabkan pertumbuhan ekonomi secara keseluruhan sehingga meningkatkan impor jasa tenaga kerja asing di negara ttjuan, dan bukan karena upaya-upaya dan negara asal. Indikator-indikator dapat dikembangkan untuk kegunaan berbagai isu yang dihaclapi administrator dan pembuat kebijakan. 154

Indikator itu akan menghubungkan kebijakan dan strategi kesempatan kerja luar negeri dengai penibàngunan yang relevàn, seperti: pertumbuhan emigrasi gelap, trend upah/gaji di luar negeri, trend biaya rekrutmen, perubahan komposisi keterampilan, trend pengorganisasian emigrasi, trend pelanggaran kontrak, trend kegagalan rekrutmen dan perselisihan kontrak, trend remittance, trend tingkat dan komposisi kepulangan.

Banyak variabel lain dapat dimasukkan, tetapi hal-hal diatas dipilih terutama untuk menunjukkan manfaat penggunaan data yang tersedia dalam menilai efektivitas kebijakan.

Mengorganisasi sistem pengumpulan data.

Kantor penempatan kerja luar negeri perlu dan awal menetapkan sistem penyederhanaan pengambilan (retrieval) infomasi yang diberikan pekeija migran dan rekruter atau pemberi-kerjanya. Langkah semacam mi mengandung beberapa keuntungan. Hal itu memaksa manajemen atas berpikir sejak awal

informasi dasar apa yang dibutuhkan untuk mengawasi dan mengarabkan secara efektif program pekerja migran. Proses mi sering mengakibatkan penyederhanaan hirarki dan struktur manajemen. Hal itu, menimbulkan perlunya mendefinisikan

konsepsi dan upaya yang lebih konkrit untuk menghindari kekacauan dan tumpang-tindih. Dan hal itu membuat manajemen

lebih peka terhadap penggunaan informasi dalam menyusun strategi dan aktivitas yang lebih efisien. Pengalaman menunjukkan bahwa penundaan langkah tersebut sering

menimbulkan situasi pengambilan data tidak terkendali karena kehilangan atau memburuknya sumber dokumen, kesulitan akses dengan menganibangnya dokumen-dokumen ke berbagai kantor, atau bahkan oposisi dan beberapa bagian kantor volume,

155

yang memandang infonnasi sebagai anearnan karena membuat pekeijaanpekerjaan tertentu keliliatan lebih.

Kolom terakhir dan Bagan pada Bab mi menunjukkan bahwa data administratif tidak cukup, dan perlu dilengkapi dengan data dan sensus nasional, serta sampel survai, dan dan informasi yang dapat diperoleh dan negara tujuan. Seperti dinyatakan sebelunmya, emigrasi gelap bisa berlangsung dalam skala besar, dalam hal itu registrasi resmi atas emigran tenaga kerja dapat memperkecil (understate) tingkat yang sesungguhnya.

Selain itu, registrasi resmi tidak lagi bisa mewakili komposisi mereka yang bekerja di luar negeri. Mereka terutama adalah para pekerja yang mengambil pekerjaan dengan upah yang lebih balk.

Juga, registrasi tidak akan mendapatkan informasi mengenai pekerja,. terutama wanita, yang pergi mengambil pekerjaan "dilarang" oleh pemenintahnya.

Oleh karena data mengenai migran yang pulang sulit dikumpulkan secara berkelanjutan, negara asal umumnya hanya memiliki perkiraan yang kabur mengenai jumlah angkatan kerja migrannya di luar negeri. Hal itu. merupakan kelemahan utania dalam analisis kebijakan kesempatan kerja Juan negeri, karena banyak dampak yang hanya dapat dinilai dalam hubungannya dengan jumlah migran di luar negeri pada setiap saat. Informasi mengenai besarnya remittance, misalnya, akan lebih bermanfaat jika dapat dinyatakan dalam bentuk per kapita. Dampak dan program kesempatan kerja Juan negeri terhadap turunnya pengangguran di dalam negeri juga perlu dihubungkan dengan jumlah dan bukan dengan aliran migran. Kantor penempatan

kerja mar negeni akan dapat munutup kurangnya data jumlah dengan melakukan upaya yang sungguh- sungguh untuk menilai

besarnya masyarakat pekerja migrannya di berbagai negara. Negara-negara tempatan harusnya memiliki data yang dapat menjadi dasar perkiraan yang baik, dan dalam banyak hal data tersebut tersediajika diminta. Berdasarkan Program Regional Asia atas Migrasi Tenaga Kerja Intemasional, ILO telah menyusun sistem informasi berdasar komputer yang sederhana untuk administrasi program 156

kesempatan kerja mar negeri. Dengan menggunakan program

komputer yang khusus di desain untuk menangkap dan mentabulasi informasi yang umunmya dikumpulkan dalam pemberian ijin dan pengawasan kegiatan agen-agen rekrutmen dan dalam memproses pemiohonan exit permit, dimungkinkan menghasilkan Iaporan-lapóran teratuf tentang trend penawaran pekerjaan, pengiriman berbagai kategori pekerja, per negara tujuan, per umur danjenis kelamin, dan persektor pekeijaan serta banyak trend lainnya. Daftar yang lebih komprehensif tntang jenis informasi manajemen dan perencanaan dapat diturunkan dan sistem mi seperti terlihat pada Bagan berikut. Sistem inforniasi manajemen kesempatan kerja luar negeri berlandas-koenputer: Menu Sampet Menu utama

Operasi

Master files

H

H H H

H

Menu I Agen

H

Menu 6 Pemefiharsan

file

Menu 7

H

Kebeenng-

Menu 2

Menu 6-1

Menu 8

Penseia

Kode ames

Migranpulang

H

Menu 4 Pekerja

-

I

J

-4

Menu 11 Referensi cepat

Menu 10-1

-

Menu 11-1 Referensi

Pekera

I

Menu 6-2 Kodenegara

Menu 3 Kontrak

H

Menu 10 Statieifk

Menu 9

'1

MenuS-il Kode pekerJaen

L

Operator

Menu 10-2 Agen

Menu 10-S Peng.joaha

Menu 5 Keluhan

Struktur dasar sistem, termasuk sumber-sumber master file, digambarkan sebagai berikut 157

Menu 12

Autp

Struktur sstem

informasi berlandaskan-komputer.

r

I

Ccnpl3art1

.

EmpIayei1

'-

Iio tsr -'- Master

i-

__)

ecruitment' 'epartures L.

¶ontracts

mplaints

Ta ble IX

Employers

profile by country

Table X

Status of complaints against employers

I

Aert Master

- Table VI Status of lice nces

kesempatan

manajemen

I

,

N-

Wurher

Contract

-lu..) Table I

Contract workers by country of destination

_.ETabIall

Contract workers by occupation and country of destination

Remit-

Files

tsnce File

--:Table XIV Outputs Remittance statistics

Contract workers by length of contract abroad and occupation

jTabIe Ill

TIelV

Contract workers by occupation category and educational level

Table VIII

Table V

Contract workers by salary range and country of destination

Status of complaints against agents

ITableXI

I

DbIe

negeri

Remittances Inputs

Retutns

Manter --Mao1er

Records of licensed agents

Itiar

ruv

I

- Table VII

kerja

I

Projections on returning migrants

xIIJ Returning migrants by yuar and month

Table XIII -

Asturning migrants j by occupation and country I

158

APFEN]MX Jenis migrasi ekonomis. Intensitas globalisasi dan meningkatnya heterogenitas perpindahan menimbulkan kebutuhan untuk membedakan beberapa jenis migrasi ekonomis. Tipologi berikut berpusat pada muatan ekonomis dan berbagai perpindahan, dan bukan pada citra yang ingin di pyoyeksikan negara pengirim migran atau maksud yang diniiliki migran individual.

Migrasi dengan waksud pelatihan merupakan suatu bentuk perpindahan - jumlahnya kecil - dimana warga negara dan satu negara.diundang selama beberapa bulan atau tahun pada

perusahaan privat atau publik dan suatu negara maju untuk memperoleh keterampilan barn, dan mengenali teknologi modem. Tujuannya biasanya memberikan peserta latihan dengan

pengalaman yang dapat mereka manfaatkan sepulangnya ke negaranya tidak hanya secara umuin tetapi juga menerapkan peralatan, metode kerja atau manajemen. bahan, dan sebagainya dan perusahaan atau negara yang membenikan pelatihan. Hal itu terjadi, didorong oleh pola kewirausahaan, melalui saluran usaha privat dan 'tanpa supervisi negara. Namun, tiga negara itliigrasi telah membakukan program yang diturjang-pemerintah cukup besar: Jerman untuk negara-negara emigrasi Eropa Tengah dan Timur, dan. Jepang serta Republik Korea untuk negara-negara emigrasi Asia di kawasannya.

Tenaga profesional, teknikal, dan manajerial, serta pengusaha dan inereka yang memberikan jasa lintas-batas, menyeberang. perbatasan. temporer tanpa banyak nintangan. Banyak yang tinggal beberapa bulan atau tahun, dan beberapa menetap jilca mempunyai peluang. Selain profesional atau petgusaha individual yang pergi atas kemauannya sendini, banyak

manajer dan teknisi yang pergi dalam kerangka perusahaan transnasional, mengikuti pola kanier atau permintaan bisnis.

Tenaga profesional atau teknikal, misalnya, yang melintas batas sebagai karyawan perusahaan transnasional, atau dibawah perusahaan koñsultan, atau yang mandiri, serin membáwa tugas tertentu. Konvensi Internasional tentang Penlitidungah 'flak-Flak 159

Seluruh Pekerja Migran clan Anggota Keluarganya menganggap

mereka sebagai pekerja dengan pekcrjaan tertentu (specifiedemployment worker), yaitu sebagai migran yang: dikirim oleh pemberi kerjanya untuk jangka waktu terbatas dan tertentu Ice negara tempatan keija untuk melakukan tugas tertentu, atau

melakukan pekeijaan dalam jangka waktu terbatas dan tertentu yang memerlukan keterampilan profesional, komersial, teknikal atau keterampilan sangat khusus lainnya, atau (iii).atas permintaan pemberi kerjanya di negara tempatan kerja,

melakukan pekerjaan dalam jangka waktu terbatas dan tertentu yang sifatnya transisi atau singkat (Pasal 2g).

Migrasi dalam rangka pekeijaan yang berkaitan dengan proyek (project-tied work) dikenal baik dalam indrustri konstruksi, tetapi tidak terbatas disitu. Kontraktor memindahkan

profesional senior, tenaga teknikal dan manajer melintas baths bersama dengan karyawan manual terampil atau pekeija tidak terampil. Meskipun tenaga berketerampilan tinggi hampir selalu warganegara dan negara kantor pusat perusahaan, banyak pekeija cenderung datang dan negara berupah-rendah lainnya. Perusahaan

dan Republik Korea melakukan bentuk mirasi pekerja mi pada pertengahan tahun 1970an di Timur Tengah. Saat iiii, kontraktor asing dapat diteniukan di banyak negara dengan pekerja asingnya.

Perpindahan internasional kontraktor atau subkontraktor sering ditandai dengan ikatan-proyek dalam anti sempit seperti diatas. Tetapi mereka tidak perlu dikaitkan dengan proyek tertentu

sama sekali atau tidak terus-menerus. Mereka bisa hanya melakukan

pekerjaan

biasa

seperti

memelihara

jalan,

membersihkan gedung, memperbaiki sistem perpipaan, dan sebagainya,, tanpa menjadi bagian dan suatu proyek yang berjalan, dimana kontrak migrasi lebih cocok dan pada migrasi berkaitan-proyek.

Migrasi untuk penempatan kerja biasa berdasar

kontrak dengan waktu tertentu pertama terjadi dalam skala besar ketika pekeija individual dan negara-negara Mediterenian 160

terbelakang pergi ke negara-negara utara seperti Belgia, Perancis, dan Jerman. Migran-kontrak sekarang dapat ditemui di banyak

negara lain. Contoh: negara-negara Arab cenderung menerima pelcerja Arab, dan semua pekerja dan negara non-Arab sebagai pekerja kontrak dengan jim waktu terbatas yang dapat diperbaharui atau tidak. Migrasi-kontrak dalam berbagai bentuk terjadi di seluruh dunia dimana tenaga kerja tidak-terampil dan

semi-terampil dibutuhkan setidak-tidaknya sementara - di negara-negara dengan berbagai rejim imigrasi seperti Singapura, Anienika Serikat dan Venesuela.

Migrasi musiman untuk bekeija merupakan sub bentuk migrasi-kontrak internasional yang khas. Sub bentuk tersebut terjadi diberbagal bagian dunia misalnya di perkebunan dan Pantai Gading dan Malaysia, pabrik gula dan Republik Dominika

dan Florida, perkebunan anggur dan Perancis dan Kalifornia, lokasi konstruksi dan Switzerland, dan perhotelan di Kanibia.

Migrasi untuk penempatan kerja biasa tetapi dengan kemanan menetap merupakan bentuk perpindahan utama ke Australia, Kanda, Amenika Serikat, dan Selandia Barn secara umu, dan ke Singapura bagi pekerja dengan icualifikasi tinggi, Hal yang sama teijadi terhadap migrasi untuk menciptakan

kesempatan kerja, diinana negara-negara mi berusaha menank wirausahawan. asing untuk membentuk pemsaharni atau melakukan investasi dengan tujuan menciptakan kesempatan kerja bagi diii mereka sendini, danjuga untuk pihak-pihak lain.

161

DAFTAR KEPUSTAKAAN Bohning, N. Oishi "Is International Econothic Migration Growing in the Contemporary World?" W.R.

International Migration Review (New York), Vol.29 (Fall 1995).

P. Stalker, "The Work of Strangers: A Survey of International Labour Migration" Geneva, ILO, 1994. M. Ahmad, "Emigration of Scarce Skills in Pakistan",

Working Paper, International Migration for Employment, Geneva, ILO, 1982.

M.I. Abella, "Policies and Institutions for the Orderly Movement of Labour Abroad", Organisation for Economic Cooperation and Development, Paris 1996. M.I. Abella, "Sending Workers Abroad", Geneva, ILO, 1997. D. Papademetriou, P. Martin (Eds), "The Unsettled Relationship: Labour Migration and Economic

Development", Greenwood Press, Westport, Connecticut, 1991.

Paig Eng Fong, "An Eclectic Approach to Turning Points in Migration", Asian and Pacific Migration Journal, Quezon City, Philippines, Vol.3, No.1, 1994.

Wang Shengjin, "China's Export of Labour and Its Management", Asia and Pacific Migration Journal, Quezon City, Philippines, Vol.4, No.2-3, 1995.

A. Ibrahim, S.D. Barwa, "Protecting the Least Protected: Rights of Migrant Workers and the Role of Trade Unions", Geneva, ILO, 1996.

A. Otting, "Migrant Workers and the ILO Conventions", Asian Migrant, Manila, Vol.Vl, No.3-4, 1993. A. Otting, "Possibilities for Improving Protection for Migrant Workers under National Social Security Schemes", Geneva, ILO, 1995. M. Voirin, "Bilateral and Multilateral Social Security Agreements", Bangkok, 1LO, 1991.

K. Thompson, "Overview of Project Activities on Social Security of Asian Migrant Workers", Bangkok, ILO, 1991. R. Bilsborrow, A. Oberai, H. Ziotnik, G. Hugo, "International Migration Statistics: Guidelines for Improving Data Collection Systems", Geneva, ILO. P. Martin, "The Unfinished Story: Turkish Labour Migration

to Western Europe with Special Reference to the Federal Republic of Germany", Geneva, ILO, 1990. R. Amjad, "To the Gulf and Back: Studies on the Economic Impact of Asian Labour Migration", New Dehli, ILO, 1989. W.R. Bohning, "Employing Foreign Workers", Geneva, ILO, 1996.

Sentanoe Kertonegoro, "Migrasi Tenaga Kerja", Agung, Jakarta, ISBN 979-8302-05-2

Edisi asH dan buku mi diterbitkan oleh International Labour Office, Geneva dengan judul Sending workers abroad. A manual for low-and middle-income countries. Diterjemahkan dan di reproduksi dengan ijin Copyright © 1997 International Labour Organization. Terjemahan Bahasa Indonesia copynight© 1998.

Susunan yang digunakan dalam publikasi ILO, yang sesuai dengan praktek PBB, dn presentasi bahannya tidak mengandung pernyataan opini apapun di pihak International Labour Office

mengenai status hukum negera, wilayah atau kawasan, atau wewenangnya, atau mengenai batasan perbatasannya. Tanggungjawab mengenai opini yang dinyatakan dalam studi dan

sumbangan lain terletak sepenuhnya pada pengarangnya, dan publikasi tidak berarti persetujuan oleh International Labour Office atas opini yang dinyatakan di dalamnya.

Referensi nama-nama perusahaan dan produk serta proses komersial tidak mengandung persetujuannya oleh International Labour Offince, dan tidak disebutnya perusahaan, produk atau proses komersial tertentu bukan merupakan tanda tidak setuju.

RLWAYAT HIDUP PENERJEMAH

Sentanoc Kertonegoro inemulai kariernya sebagai dosen Fakultas Ekonoini Universitas (lajah Macla setelah menaxnatkan Master dan School of Commerce University Wisconsin USA tahun 1964. Sete1ah lima tahun mengajar, Ia mendapatkan bea siswa lagi

belajar di Graduate School of Business Administration, Harvard University.

Karier manajerialnya dimulai pada tahun 1971 dengan jabatan Kepala Biro Pengawasan dan Perigendallan pada PERUM Asuransi Sosial ABRI. Kemudian ia diangkat sebagai Direktur Muda path PERUM Asuransi Sosial Tenaga Kerja yang la ikut tnembentuknya. Selanjutnya selama 1983 - 1994, ia menjabat sebagai Direktur pada PT.

ASTEK. Pada tabun 1986, Ia terpilih mengikuti Kursus Reguler Angkatarx (KRA) X1X Lemhannas.

Setelah menyelesaikan tugasnya di PT. ASTEK, pada tahun 1994 Sentanoe ditunjuk sebagal Sekretaris Jenderal Yayasan. Tenaga Kerja Indonesia. Path tahun 1996, ia dipanggil kembali ke Departernen Tenaga Kerja untuk diangkat inenjadI Staf Abli Meriteri

Tenaga Krja. Selain itu, Ia juga inenjabat Sekjen Asosiasi Asuransi Jaminan Sosial Indonesia (AJSI), dan Sekjen ASEAN Social Security Association (ASSA).

Sentanoe tetap mengabdi sebagal dosen Perguruan Tinggi, yalta mengajar di Fakultas Ekonomi Universitas Atmajaya, Fakultas Ekonomi dan Program Magister Manajemen Universitas Pancasila, dan Sekolah Tinggi Manalemen Informatika dan Komputer Budiluhur. Selain itu, Ia juga banyak mengantarkan berbagal makalab pada seminar-seminar di dalam dan di luar negeri. Beberapa buku telah ditulisnya, seperti: "Jaminan Sosial, Prinsip dan pelaksanaannya di Indonesia" (1982), "Asuransi Jiwa dan Pensiun" (1991), "Asuransi Kesehatan dan Kecelakaan" (1992), 'Ar.alisa dan Manajemen Investasi" (1994), "Manajemen Risiko dan Asuransi" (1995), "Manajemen clan Keuangan" (1996).