Pendahuluan Dari Studi Administrasi Publik Leonard D. White
Pengantar Para komentator di dalam institusi politik Amerika tidak pernah melakukan analisis sistematik terhadap sistem administratif kecuali dari sudut pandang pengacara. Sampai beberapa tahun terakhir, buku diktat seperti menutup mata terhadap masalah pemerintah yang dianggap paling menarik di waktu sekarang. Masalah tersebut adalah bahwa administrasi mulai dianggap seperti “detail praktek yang dibuat pegawai biasa setelah pakar menyetujui prinsipnya”. Fakta menunjukkan bahwa selama dua dekade terkahir, ada banyak literatur yang menjelaskan sisi bisnis dari pemerintah. Volume bahasan yang sekarang
merepresentasikan
sebuah
upaya
untuk
menyatukan
fakta
pengalaman dan observasi Amerika dan menindaklanjutinya dengan sikap analitik dan kritis. Untuk mewujudkan itu dalam batas satu volume bukanlah hal mudah, karena ini menimbulkan bahaya, yaitu terjebak dalam detail atau generalisasi yang tidak perlu. Kurangnya jalur menuju area yang belum tereksplorasi semakin menambah persoalan upaya di atas. Buku
ini
menggunakan
administrasi
adalah
esensialnya
seragam,
satu dan
proses
empat (proses
menghindari
asumsi.
Diasumsikan
tunggal), studi
yang
administrasi
bahwa
karakteristik municipal,
administrasi negara bagian, atau administrasi federal. Diasumsikan pula bahwa studi administrasi berawal dari basis manajemen, bukan pondasi hukum, dan karena itu, ini lebih mudah ditindaklanjuti dalam American Management Association dibanding putusan pengadilan. Diasumsikan ju ga bahwa administrasi masih menjadi sebuah seni, tapi mengedepankan kecenderungan
untuk
merubah
administrasi
menjadi
sebuah
sains.
1
Diasumsikan bahwa administrasi menjadi, dan terus menjadi, jantung dari masalah pemerintah modern.
Bab Satu Administrasi Dan Negara Modern Manajemen secara bertahap berkembang menjadi sebuah profesi. Tugas manajemen mengalami peningkatan, terutama dalam aspek seperti kesulitan, tanggungjawab dan kompleksitas, dan sampai sekarang pun, menyentuh semua sains, termasuk kimiawi dan mekanika hingga psikologi dan kedokteran. Karena itu, manajemen membutuhkan layanan dari pria dan wanita yang bijak dan ideal, dengan kualifikasi ilmiah tertinggi, dan dengan kapasitas kuat bagi organisasi dan leadership. Manajemen mempekerjakan pengacara dan dokter, akuntan dan artis, dengan mengatur profesi mereka, dan sekaligus menciptakan status profesi tertinggi, yang memberikan implikasi ke perkembangan standar, kualifikasi, permagangan dan teknik. Oliver Sheldon, Filosofi Manajemen
I. Skop dan Sifat Administrasi Publik Ada kesatuan dalam proses administrasi, apakah itu ditemukan dalam pemerintah kota, negara bagian, atau federal, yang mana itu mengabaikan klasifikasi “strata” subyek. Untuk memahami ini berdasarkan administrasi municipal, administrasi negara bagian, atau administrasi nasional berarti menghasilkan perbedaan yang dalam realitanya tidak ada. Masalah mendasar seperti perkembangan inisiatif personal, kepastian kompetensi dan integritas individu, tanggungjawab, koordinasi, pengawasan fiskal, leadership, dan moral, adalah sama. Sebagian besar subyek administrasi tidak mengenal batasan politik dari pemerintah lokal dan negara bagian. Administrasi kesehatan, lisensi praktisi medis, kontrol perdagangan, dan reklamasi lahan sampah memiliki keterkaitan kecil dengan kota, county atau negara bagian.
2
Fase pemerintah kota, negara bagian atau federal tidak menunjukkan perbedaan signifikan dalam teknik administrasi mereka. Karena itu, perlu dicatat bahwa proses administratif adalah sebuah unit, dan per lu dianggap bukan sebagai administrasi municipal, atau administrasi negara bagian, atau administrasi federal, tapi sebagai proses yang sama di semua level pemerintah. Administrasi publik adalah manajemen orang dan materi untuk meraih tujuan negara. Definisi ini menekankan pada fase manajerial administrasi dan meminimalkan
aspek
legalistik
dan
formalnya.
Administrasi
publik
menghubungkan bisnis pemerintah dengan urusan organisasi sosial lain, seperti komersil, filantropi, agama atau pendidikan, dimana manaj emen yang baik dianggap sebagai sebuah elemen penting bagi kesuksesan. Ini memunculkan pertanyaan apakah administrasi sendiri ikut serta dalam merumuskan tujuan negara, dan sekaligus menghindari kontroversi sifat aksi administratif. Tujuan administrasi publik adalah penggunaan sumberdaya dalam cara paling efisien oleh pejabat dan pegawai. Sumberdaya yang dimaksud bukan hanya appropriasi dan alat materi dalam bentuk gedung publik, mesin, jalan raya dan kanal, tapi juga batas sumberdaya manusia yang berisi ribuan pria dan wanita yang bekerja untuk negara. Dalam setiap arah, administrasi yang baik ingin menghapus sampah, melestarikan bahan dan energi, dan mencapai secara cepat dan lengkap tujuan publik yang konsisten dengan ekonomi dan kesejahteraan pekerja. Fungsi aktual dari cabang pemerintah ini bisa dibuat lebih realistik lewat sebuah gambaran apa yang terjadi di sebuah departemen besar. Untuk memudahkan penggambaran, ambillah contoh sebuah departemen di sebuah kota besar. Bisnis dimulai pada jam 9 pagi, ketika pegawai sudah ada di mejanya. Ketika mereka masuk kantor, mereka menandai lembar waktu atau menggesek jam waktu, memasukkan pakaian luarnya ke loker, bertukar
3
komentar dengan temannya dan mengawali hari kerjanya. Ini adalah aliran bisnis yang steady. Bisnis diawali lewat telpon dari warga, dari inspektur lapangan dan dari petugas detail. Telpon bisa membicarakan berbagai topik besar dan kecil. Sebuah laporan telegraf dari kota sebelah memperlihatkan ada wabah yang mengancam. Ada konferensi dilakukan di dalam biro, dan juga ada konferensi antar biro. Ada kurir yang lari kesana kemari. Ada polisi dari stasiun kesehatan lokal yang membawa sampel untuk dianalisis dan ada rakyat yang cemas dengan hasil sampel tersebut. Ada seorang deputi dari undertaker yang memprotes kondisi rumah sakit. Ada orang jompo yang sedang bertemu dengan perawat lokal. Ada pelacur yang menunggu diperiksa sebelum dia dibawa ke pengadilan. Ada salesman yang memprotes kontrak untuk suplai laboratorium. Ada gelandangan yang berbisik -bisik di koridor jalan. Semua itu mencerminkan kerumitan dan ketidakaturan di mata pengamat sekilas. Bila dilihat lebih dalam, ternyata kesannya jauh beda. Berbagai pekerjaan dipecah dan diberikan ke pria dan wanita yang sudah terlatih. Tipe inquiry atau komplain ditangani dengan metode standar. Formulir dibuat dan dikirim dalam jalur yang tepat ke tempat tujuan. Beberapa bisnis ditangani pegawai kantor, sedangkan bisnis lain diberikan ke asisten kepala biro, sehingga lewat proses seleksi, pekerjaan rutin bi sa ditangani oleh layanan peringkat bawah. Persoalan yang penting diberikan ke pejabat lebih tinggi. Karena itu, situasi tersebut merumitkan pekerjaan kantor. Beberapa orang menggunakan waktu untuk membuat formulir, lainnya mengurus korespondensi, beberapa orang lainnya menjawab komplain telepon dan menghubungi inspektur, lainnya mendikte korespondensi, membuat analisa bakteriologi, menginspeksi sistem ventilasi, mendapat lisensi, membuat blue print, sedangkan di ujung layanan, komisaris kesehatan masyarakat melakukan koneksi departemen dengan city council dan walikota, dengan organisasi terkait, dengan organisasi keuangan, dengan publik, dan dengan otoritas kesehatan negara dan United States, tanpa mengabaikan
4
apapun, dan sekaligus dengan memastikan bahwa pekerjaan departemen telah dilakukan dengan tepat. Semua ini sudah ditemukan di naskah Mesir kuno yang berisi beberapa penjelasan yang disusun dalam gulungan papirus, dan sejarah alami dari administrasi adalah pertalian antara bentuk kuno dan modern dalam sekuensi perkembangan yang tidak terputus. Proses spesialisasi ini membawa perubahan besar dalam metode akuntansi, tapi tugas administratif penting yang terkait dengan urusan militer, keuangan, dan rumah tangga raja, masih dilakukan dengan tujuan sama seperti di masa lalu. Yang membedakan pejabat publik modern dan pejabat kuno adalah alat material yang digunakannya, dan kontribusi ilmunya saat itu terhadap profesinya. Administrasi publik adalah pelaksanaan bisnis publik. Tujuan aktivitas administratif adalah pelaksanaan program publik dalam cara yang tepat, ekonomis dan lengkap. Ini bukan satu-satunya tujuan negara sebagai unit terorganisir.
Proteksi
hak
privat,
pengembangan
kapasitas
sipil
dan
tanggungjawab sipil, rekognisi fase opini publik, pelestarian tatanan, pengadaan kesejahteraan minimum, semuanya membentuk pertimbangan negara. Administrasi harus berhubungan dengan cabang pemerintah lain, atau disesuaikan dengan sejumlah usaha privat Amerika yang mendukung perusahaan publik. Bab berikut membicarakan penyesuaian, tapi ada proses pembedaan bidang administrasi dan hukum administratif. Dikatakan di sini bahwa “hukum administratif adalah bagian hukum publik yang memantapkan organisasi dan menentukan kompetensi otoritas administratif, dan menjadi obat bagi pelanggaran hak organisasi”. Definisi ini memperlihatkan bahwa subject matter menjadi milik bidang hukum, dan ini menekankan proteksi obyektif dari hak privat. Sementara itu, tujuan administrasi publik adalah pelaksanaan bisnis publik dalam cara efisien . Dua tujuan ini bukan hanya berbeda, tapi juga berkonflik. Administrasi dibatasi oleh aturan hukum administratif, atau oleh preskripsi hukum
5
konstitusi, tapi dalam batas tertentu, ini mencari pencapaian tujuan publik dalam cara paling efektif. Persoalan keseluruhan dari ini dikemukakan oleh Profesor Freund: Pikiran pihak yang tertarik ke administrasi publik sepertinya mengarah ke masalah efisiensi. Ini wajar. Dengan ekspansi kontrol pemerintah cepat
ke
segala
kepentingan,
sepertinya
teori
self-government
dianggap cocok untuk organisasi administratif yang tidak produktif dalam pengetahuan dan skill pakar. Peningkatan
kekuasaan
pengamanan
agar
administratif
mencegah
membutuhkan
penyelewengan,
dan
peningkatan selama
ada
kemungkinan error, parsialitas atau ekses, maka proteksi hak privat menjadi penting seperti halnya pelaksanaan kebijakan pemerintah. Peneliti pemerintah pastinya paham dengan pembagian aktivitas pemerintah menjadi cabang legislatif, eksekutif dan judisial. Penting untuk dipahami bahwa pekerjaan administrasi melibatkan tiga tipe aktivitas, meski penerapan teori pemisahan kekuasaan tetap membatasinya ke bisnis “eksekutif”. Setelah mengetahui bahwa komisi eksekutif menggunakan sebuah otoritas yang sebagian
eksekutif,
sebagian
legislatif,
dan
sebagian
judisial,
Croly
menegaskan bahwa “ini adalah sebuah sarana mengkonsolidasi aktivitas pemerintah yang terpisah untuk tujuan sosial praktikal”, dan ini bisa memadukan kekuasaan. Administrasi cenderung masuk ke bidang legislasi dan ajudikasi, dan ini memunculkan masalah yang akan dipelajari di bab selanjutnya. Peneliti urusan publik secara bertahap sadar bahwa administrasi menjadi jantung dari masalah modern di pemerintah. Di jaman sebelumnya dan yang lebih sederhana, badan legislatif memiliki waktu untuk menjawab persoalan besar, dengan karakter yang cocok dengan deliberasi orang awam. Persoalan tersebut adalah persoalan penilaian terhadap pertanyaan etika politik, seperti enfranchisement etika, seperti enfranchisement rakyat dengan
6
dihapusnya kualifikasi properti, penggusuran lahan publik, pelarangan Anglican Church, atau liberalisasi negara monarkis. Masalah dengan kepadatan badan legislatif di jaman sekarang dihubungkan dengan pertanyaan teknis apakah orang awam bisa menggunakan layanan dari para pakar. Kontrol
pemerintah
pelarangan,
lokal,
appropriasi
regulasi
untuk
utilitas,
angkatan
laut,
penegakan
amandemen
organisasi
departemen
kesehatan, pelestarian layanan nasional bagi penelitian pertanian, semuanya adalah persoalan yang diulas dalam buku statuta dengan bantuan orang yang tahu detailnya di setiap kasus. Jadi, kita bisa menemukan dalam layanan administratif, seorang pejabat yang tahu semua hal tentang kontrol penyakit yang menular lewat air, pejabat lain yang paham substansi informasi penyakit gandum, dan pejabat lain yang tidak mau “ikut” dalam appropriasi layanan taman nasional. Orang semacam itu tidak berguna bagi legislatur yang sudah dibanjiri tagihan, dan orang semacam itu bisa dibuang. Itu dilakukan karena mereka adalah pemerintah. Tugas legislatur sebagai lembaga poros dalam triumvirat pemerintah mulai berubah, seiring hasil analisis realistik yang menemukan bahwa pemerintah adalah yang melakukan tugas administrasi, dan itu mencakup area yang ditangani legislatur dan pengadilan.
2. Kemunculan Administrasi United States mendapat institusi administratifnya dari Inggris. Pemerintah lokalnya dibuat dengan pola Inggris di abad 17. Dengan sifat desentralis, self-government, dan didominasi oleh “squirearchy”, ini terbukti bisa beradaptasi dengan kondisi ekonomi dan sosial di New World. Di jaman sekarang, jalur struktur administratifnya masih dipengaruhi oleh Inggris. Persemakmuran Amerika tidak mengenal prototipe intendant kontinental atau bahkan suksesornya, prefektur. Tapi lingkungan sosial dan ekonomi modern dimana administrasi dijalankan, dan kebutuhan akan intervensi negara yang lebih besar,
7
memunculkan masalah apakah negara intervensionis yang industrial dan modern harus bekerja dalam basis voluntary dan substansial amatir yang menjadi warisan administratifnya. Masalah yang dihadapi pejabat cenderung beragam dalam skopnya, sering sifatnya teknis, dan menuntut solusi. Meski begitu, beberapa esensi administrasi birokratik masih dipertahankan. Apakah negara demokratik wajib mengambil keuntungan dari layanan sipil lewat permanensi jabatan, pelatihan posisi pejabat, kepentingan profesional di pihak pejabat publik, dan loyalitas ke kepentingan negara? Ini seperti mendukung otokratik, yang jelas berlawanan dengan institusi demokratik. Tapi demokrasi bisa meminjam elemen dari sistem administratif yang lebih terorganisir, tepatnya elemen yang bisa disesuaikan dengan institusi politik agar bisa mencapai tujuan dan program secara lebih efektif. Fakta yang ada memperlihatkan bahwa peran administrasi di negar a modern dipengaruhi oleh lingkungan politik dan budaya. Paham filosofi sosial yang laissez faire, yang menuntut batasan aktivitas negara di minimum proteksi dan kepolisian eksternal, menciptakan sebuah situasi dimana administrasi dibatasi dalam skop dan operasinya. Kepegawaian administrasi dianggap
sebagai
penjahat,
dan
birokrasi
dianggap
sebagai
bahaya.
Pemerintah yang tidak bertanggungjawab mampu menyelewengkan keinginan orang dan mengabaikan perbaikan sosial. Ketidakbertanggungjawaban ini memunculkan argumen filosofi bahwa negara mendukung non-intervensi. Revolusi industri dan implikasi sosial, ekonomi dan politiknya, bertanggungjawab ke arah filosofi sosial baru dan ke konsep baru dari administrasi publik. Laissez faire ditelantarkan oleh filsuf dan negarawan. Era baru aktivitas kolektif mulai muncul di abad 20. Ekspansi industri dalam skala nasional dan internasional, pertumbuhan transportasi lewat jalan rel kereta api, truk motor dan pesawat terbang, transformasi komu nikasi oleh sistem pos modern, press, telegraf, telepon, wireless dan radio, peningkatan mobilitas orang dan ide, urbanisasi negara industri dan kristalisasi kelas
8
sosial dan kepentingan ekonomi bukan hanya meningkatkan area dan intensitas aktivitas administratif, tapi juga menambah tipe masalah baru dan malah menguatkan kepentingan dan kesulitan masalah lama. Revolusi industri, pendeknya, memunculkan perlunya kerjasama sosial yang mana laissez faire menjadi dimungkinkan. Secara bertahap, lingkungan baru terbentuk di pikiran manusia, dan melahirkan konsepsi peran negara yang mendekati fungsi negara di kehidupan modern. Ide baru ini melihat negara sebagai agensi besar yang berisi kerjasama sosial, atau agensi regulasi sosial. Negara menjadi alat penting agar program perbaikan sosial bisa dijalankan. “Kekuasaan layanan sipil telah meningkat”, tulis seorang pakar Inggris, “karena negara telah membuang peran lamanya, yang menurut kata Lassalle, yaitu petugas jaga malam, yang hanya menjaga keadilan dalam ranah yang sangat terbatas. Negara saat ini telah bertindak berdasarkan teori bahwa kebaikan individu dan kebaikan masyarakat harus diciptakan lewat proses alasan dan aksi sosial, dan ini diimplementasikan lewat statuta”. Program positif dari negara, meski begitu, tetap menggunakan aktivitas represif dan regulatif. Perjuangan kelas untuk mendapat distribusi surplus sosial memunculkan intervensi negara agar golongan lemah ekonomi (anak-anak, wanita, kelas pekerja) bisa beruntung lewat pertimbangan upah minimum, jam kerja terbatas, dan kondisi kerja sehat. Adanya kelompok “reformis” memunculkan pelarangan dan regulasi terhadap persoalan buruk seperti rokok, narkotik, alkohol, atau film yang perlu disensor. Perlunya integritas pada proses self-government memunculkan regulasi pemilu dan partai politik, dan juga melahirkan elaborasi legislasi represif seperti terhadap tindakan praktek korup. Dalam setiap arah, karena itu, tugas negara modern menjadi luas. Dalam setiap arah, range administrasi publik meluas, karena setiap fase dari program baru negara selalu terlihat dalam aktivitas administratif.
9
Karena alasan itu, tidak heran bahwa di dua dekade terakhir, banyak perhatian diberikan ke sisi bisnis dari pemerintah. Yang menarik adalah bahwa setelah 100 tahun berdiri, fase kemunculan administrasi di are a persoalan nasional adalah pada saat sistem busuk. Dalam essaynya, Wilson menjelaskan kegagalan Amerika dalam memahami pentingnya administrasi yang jelas (sound). Dalam Political Science Quarterly, dia menegaskan: Tidak seorang pun menganggap administrasi sebagai cabang ilmu pemerintah sampai satu abad lewat ketika administrasi mulai memiliki pengetahuan
sistematik
yang
menjadi
karakteristiknya.
Sampai
sekarang, semua penulis politik hanya bicara tentang konstitusi pemerintah, tentang sifat negara, inti dan kursi kedaulatan, kekuasaan rakyat dan prerogatif raja. Hal yang menjadi kontroversi adalah teori yang menjelaskan perubahan monarki menjadi demokrasi, dimana oligarki menciptakan benteng kuatnya, dan dimana tirani mencoba mengalahkan pesaingnya. Pertanyaannya adalah bagaimana hukum bisa dijalankan dengan pintar, adil, cepat dan tanpa gesekan. Pertanyaan tersebut dianggap sebagai detail praktikal oleh pegawai kantor, persis seperti resep yang diterima dari dokter. Sayangnya, Wilson, sebagai Direktur dari Princeton University dan juga Presiden United States tidak sempat menindaklanjuti studi awalnya. Kepentingan di abad 20 ke administrasi publik dipicu oleh banyak sebab. Dari sebab yang ada, peningkatan biaya pemerintah yang cepat, “kataklisme dari pengeluaran publik”, adalah salahsatu yang penting. Penjelasannya adalah bahwa pendapatan total yang naik untuk tujuan municipal, county, negara bagian dan nasional telah naik dari 2.131.402.000 dolar di tahun 1912 menjadi 6.346.332.000 dolar di tahun 1922, yang mencerminkan peningkatan 198 persen. Pendapatan per kapita di tahun 1912 meningkat dari 21,96 dolar menjadi 58,37 dolar di tahun 1922. Pengeluaran netto total dari pemerintah federal mencapai puncak di tahun fiskal 1920,
10
pada tingkatan 5.687.712.849 dolar, dan sejak itu, ada penurunan progresif dalam
pengeluaran
tahunan
hingga
3.000.000.000
dolar.
Pengeluaran
pemerintah negara bagian, meski begitu, menunjukkan peningkatan tajam sejak jaman perang. Di tahun 1913, pengeluarannya adalah 3,95 dolar per kapita, dan di tahun 1922, pengeluarannya mencapai 11,82 dolar. Pengeluaran municipal memperlihatkan sebuah peningkatan per kapita untuk semua departemen general dari 17,34 dolar di tahun 1912 menjadi 33,15 dolar di tahun 1922. Dr. Mitchell dan assosiat-nya mengestimasi adanya peningkatan dalam penghasilan nasional, dari 1913 sampai 1919, yaitu dari 33,3 milyar dolar menjadi 66,0 milyar dolar, atau sekitar dua ratus persen. Ini berarti bahwa penghasilan nasional tidak dibebani oleh pengeluaran pemerintah di beberapa tahun sekarang dibanding di jaman perang. Yang menjadi persoalan di jaman sekarang adalah pajak yang tinggi. Publisitas tentang naiknya pengeluaran, besarnya beban pajak, dan usaha dramatis dari administrasi nasional
dalam
mendukung
ekonomi,
semuanya
menekankan
pada
peningkatan efisiensi. Tekanan untuk menggunakan sumberdaya publik secara lebih efektif tidak bisa tertahan, dan selama ada pajak yang tinggi, maka setiap cara perlu dipastikan untuk meraih hasil maksimum dari setiap pengeluaran. Perang Dunia membawa perbedaan metode administratif antara pemerintah demokratik dan pemerintah otokratik, dan memunculkan kritik tajam ke rencana “muddling through”. Di awal-awal Perang Dunia, perang dinyatakan sebagai satu cara di antara demokrasi dan otokrasi, tapi di waktu selanjutnya, ada kesepakatan bahwa demokrasi dipaksa menggunakan metode administratif otokrasi untuk meraih hasil. Berbagai metode administratif yang digunakan
dalam
negara
yang
berselisih
untuk
mengontrol
suplai
makanannya, meski begitu, memunculkan ilustrasi adanya pendekatan demokratik dan otokratik ke masalah tertentu.
11
Dalam skala yang kurang dramatis, kompetisi internasional dalam perdagangan dan industri tetap mempertajam kebutuhan akan efisiensi di pemerintah. United States Chamber of Commerce mengambil kepentingan aktif ke arah efisiensi lebih besar “karena sebagai orang bisnis, mereka yakin dengan efisiensi dan ekonomi, dan ingin melihatnya di dalam pemerintah munisipal, pemerintah negara dan pemerintah nasional; karena mereka sadar bahwa pemerintah yang efisien dan ekonomis adalah syarat bagi kemakmuran dan kesuksesan bisnis; dan karena sebagai rakyat yang baik, mereka inginmelihat sebuah administrasi yang jujur, jelas dan pintar”. Di tahun 1912, di pertemuan tahunan pertama dari Chamber of Commerce, ada diskusi tentang reformasi budget tentang pemerintah federal, yang diteruskan dengan sebuah referendum. Tahun demi tahun, Chamber of Commerce membawa persoalan ke meja Kongres. Organisasi ini meminta bantuan federal untuk sekolah kejuruan, departemen pekerjaan umum federal, reorganisasi sistem administratif, perbaikan
metode
manajemen
personel,
dan
departemen
perencanaan
permanen di kantor pos. New York Chamber of Commerce ikut serta secara aktif dalam mengusulkan administrasi yang lebih baik, apakah itu di negara bagian dan federal. Reorganisasi layanan konsular dan diplomatik seperti yang dijalankan Rogers Act dilandasi oleh kepentingan bisnis. Pertimbangan monopoli Secretary Hoover terhadap karet, kopi, sisal dan komoditas lain yang dikontrol pemerintah asing mengawali sebuah fase baru dari kompetisi komersil internasional yang nantinya memberikan reaksi penting ke masalah organisasi administratif. Fakta yang menjadi persoalan adalah bahwa bisnis Amerika telah mencapai point dimana bisnis tidak bisa meraup profit hanya dengan meningkatkan produktivitas untuk memenuhi pasar dalam negeri yang dilindungi oleh dinding tarif yang tinggi. Bisnis Amerika memilih menjadi pesaing di pasar dunia, dan dihadapkan dengan perlunya menjaga profit dengan mengurangi biaya produksi lewat manajemen yang lebih baik dan
12
penggunaan sumberdaya yang lebih efektif. Ini bisa dirasakan dalam pengurangan beban dan penggunaan alat dalam cara paling efisien. Inilah yang mengawali pentingnya pemerintahan. Insistensi kelompok sosial dalam realisasi praktikal program legislatif adalah sebuah perkembangan konstan ke peningkatan metode administratif. Penegakan amandemen abad 18 adalah sebuah ilustrasi signifikan. Advokat dari legislasi penegakan masih gagal dalam memilih pej abat berdasarkan merit-nya. Penegakan hukum yang longgar dan lemah dari Volstead Act mendorong Anti-Saloon League menuntut pelaksanaan hukum yang lebih baik. Persoalan kemudian berpindah dari kebijakan ke administrasi. Ini mencerminkan sebuah transfer kepentingan besar. Ketika sebuah kebijakan menerima sangsi legislatif, masalahnya menjadi masalah administrasi. Agensi yang tertarik dengan pembatasan jam pekerja, upah minimum, reformasi pajak, dan isu lain, menjadi eksponen kuat terhadap metode administratif yang jelas. Gerakan
manajemen
ilmiah
memiliki
peran
penting
karena
menstimulasi perbaikan metode dalam menjalankan bisnis publik. Menurut Frederick W. Taylor, gerakan ini memperluas kepentingan, dan menciptakan outline bagi filosofi perbaikan sosial berdasarkan kontrol ilmiah ke proses produksi. Perbaikan yang dihasilkan oleh manajemen ilmiah di beberapa industri memunculkan pertanyaan apakah perbaikan bisa dilakukan di pemerintah. Apapun jawaban yang diberikan ke pertanyaan ini, tidak diragukan bahwa pencapaian manajemen ilmiah memunculkan banyak ketidakpuasan ke metode lama yang sering ada di kantor publik. Janji kehidupan Amerika sepertinya tidak pernah tercapai bila administrasi Amerika tidak bisa menyelesaikan persoalan yang ditelantarkan di satu abad sebelumnya.
13
