Přehled stávajících tematických oblastí

Přehled stávajících tematických oblastí

Tento materiál byl vytvořen společností Devoteam jako kompilace materiálů poskytnutých Ministerstvem vnitra. Čerpá zejména z materiálů „Analýza vybraných charakteristik veřejné správy“ a „Analýza aktuálního stavu veřejné správy“, předložených ministrem vnitra vládě ČR na vědomí na svém zasedání 14. 12. 2011. Dále jsou v tomto dokumentu zapracovány materiály poskytnuty Policií ČR a Hasičským záchranným sborem ČR. Práce na kompilaci Přehledu stávajících tematických oblastí proběhly v rámci objednávky Ministerstva vnitra na Konzultace zaměřené na analýzu potřeb veřejné správy včetně vydefinování kondicionalit dalšího rozvoje a zpracování problémové analýzy oblastí v gesci MV ČR, to vše v rozsahu 45 hodin. Sběr a vytvoření přehledu stávajících tématických oblastí, jejichž realizace bude předpokládat projektové řízení, probíhaly v průběhu března a dubna 2012.

strana 2


Obsah 1.

ÚVOD .................................................................................................................................................................. 5

2.

SOUČASNÁ EKONOMICKÁ, SOCIÁLNÍ A ENVIRONMENTÁLNÍ SITUACE V PŘEDMĚTNÉM ÚZEMÍ .......................... 5 2.1. ÚZEMNÍ ČLENĚNÍ .................................................................................................................................................... 6 2.1.1. Ústřední státní správa .................................................................................................................................. 6 2.1.2. Územní veřejná správa ................................................................................................................................. 7 2.2. FINANCOVÁNÍ ÚZEMNÍCH SAMOSPRÁV ..................................................................................................................... 10 2.2.1. Příjmy rozpočtů územních samosprávných celků ....................................................................................... 10 2.2.2. Daňové příjmy............................................................................................................................................. 11 2.2.3. Nedaňové a ostatní příjmy ......................................................................................................................... 14 2.2.4. Dotace a transfery ...................................................................................................................................... 14 2.2.5. Příspěvek na výkon státní správy v přenesené působnosti ......................................................................... 15 2.2.6. Základní milníky poskytování příspěvku na výkon státní správy v přenesené působnosti obcím ............... 16 2.3. MODERNIZACE VEŘEJNÉ SPRÁVY A MODERNIZACE ŘÍZENÍ .............................................................................................. 17 2.4. POLICIE ČR ......................................................................................................................................................... 19 2.4.1. Páteřní IT infrastruktura ............................................................................................................................. 20 2.4.2. Integrovaný rozvoj území ........................................................................................................................... 20 2.5. HASIČSKÝ ZÁCHRANNÝ SBOR ČR .............................................................................................................................. 20 2.5.1. Jednotky požární ochrany ........................................................................................................................... 21 2.5.2. Informační a komunikační systémy v HZS ČR ............................................................................................. 22 2.5.3. Digitální radiokomunikační systém ............................................................................................................ 22 2.5.4. Varování obyvatelstva ................................................................................................................................ 22 2.5.5. Infrastruktura pro praktický výcvik v HZS ČR .............................................................................................. 22 2.5.6. Infrastruktura pro výzkum v oblasti požární ochrany ................................................................................. 23 2.6. VEŘEJNÁ SPRÁVA V MEZINÁRODNÍM SROVNÁNÍ .......................................................................................................... 23 2.6.1. Charakteristiky signalizující význam veřejné správy ................................................................................... 23 2.6.2. Charakteristiky fungování, nastavení a výkonu veřejné správy .................................................................. 26 2.6.3. Zavádění moderních komunikačních technologií ve veřejné správě ........................................................... 37

3.

IDENTIFIKACE A ANALÝZA HLAVNÍCH PROBLÉMŮ ............................................................................................. 42 3.1. HASIČSKÝ ZÁCHRANNÝ SBOR ČESKÉ REPUBLIKY ........................................................................................................... 42 3.1.1. Jednotky požární ochrany ........................................................................................................................... 42 3.1.2. Spojová služba - informační a komunikační prostředky, digitální radiokomunikační systém ..................... 46 3.1.3. Systém varování.......................................................................................................................................... 47 3.1.4. Infrastruktura pro praktický výcvik v HZS ČR .............................................................................................. 47 3.1.5. Infrastruktura pro výzkum v oblasti požární ochrany ................................................................................. 47 3.2. ÚSTŘEDNÍ STÁTNÍ SPRÁVA ...................................................................................................................................... 47 3.2.1. Nadbytečná byrokratická zátěž .................................................................................................................. 47 3.2.2. Nevytvoření dostatečných podmínek pro naplnění hlavních úkolů ústřední státní správy ......................... 49 3.2.3. Vysoká míra resistence vůči zavádění moderních metod řízení .................................................................. 50 3.2.4. Neexistence centrální veřejně přístupné databáze o agendách a činnostech vykonávaných ústřední státní správou 50 3.2.5. Neexistence právního rámce práv a povinností úředníků státní správy ..................................................... 52 3.2.6. Neflexibilní vnitřní struktura zaměstnanosti ve státní správě .................................................................... 52 3.2.7. Nejednotná organizace podřízených útvarů ústřední státní správy v území. ............................................. 55 3.2.8. Nízká úroveň horizontální koordinace výkonu státní správy ...................................................................... 57 3.2.9. Nedostatečná komunikace ústřední státní správy s územím či špatná koordinace komunikace ............... 57 3.2.10. Nízká kvalita informací o činnosti ústřední státní správy ...................................................................... 57 3.2.11. Nedostatečná znalost reálného výkonu státní správy v přenesené působnosti, neexistence osobní odpovědnosti, ........................................................................................................................................................... 57 3.3. ÚZEMNÍ VEŘEJNÁ SPRÁVA ...................................................................................................................................... 58 3.3.1. Hlavní skupiny problémů ............................................................................................................................ 58 3.3.2. Bližší analýza problémů .............................................................................................................................. 59 3.4. FINANCOVÁNÍ ...................................................................................................................................................... 70 3.4.1. Financování územních samospráv .............................................................................................................. 70 strana 3


3.4.2. Finanční autonomie obcí ............................................................................................................................ 71 3.4.3. Nefunkčnost orgánů obce a zadluženost obcí ............................................................................................ 71 3.4.4. Dostupnost dotačních titulů pro územní samosprávy ................................................................................ 72 3.4.5. Hospodaření územních samosprávných celků ............................................................................................ 72 3.5. NEDOSTATKY SYSTÉMOVÉHO CHARAKTERU ................................................................................................................ 73 3.5.1. Problematika vztahu volený zástupce versus úřad ..................................................................................... 73 3.5.2. Politizace veřejné správy ............................................................................................................................ 74 3.5.3. Postavení, práva a povinnosti úředníků veřejné správy ............................................................................. 74 3.5.4. Problémy v právním prostředí v oblasti dozoru a kontroly ......................................................................... 74 3.6. MODERNIZACE VEŘEJNÉ SPRÁVY A MODERNIZACE ŘÍZENÍ .............................................................................................. 75 3.6.1. Agendy jednotlivých správních úřadů ......................................................................................................... 75 3.6.2. Neexistence standardizace. ........................................................................................................................ 75 3.6.3. Netransparentnost veřejné správy ............................................................................................................. 76 3.6.4. Podoba tvorby a vyhlašování právního předpisu ........................................................................................ 76 3.6.5. Metody řízení kvality .................................................................................................................................. 76 3.7. IDENTIFIKACE A ANALÝZA HLAVNÍCH PROBLÉMŮ POLICIE ČR .......................................................................................... 77 3.7.1. Analýza podmínek Policie ČR ...................................................................................................................... 77 3.7.2. Nejednotnost struktur informačních technologií ........................................................................................ 81 4.

NÁVRH MOŽNÝCH ŘEŠENÍ ................................................................................................................................. 81 4.1. HASIČSKÝ ZÁCHRANNÝ SBOR ČESKÉ REPUBLIKY ........................................................................................................... 82 4.1.1. Jednotky požární ochrany ........................................................................................................................... 82 Požární technika........................................................................................................................................................ 82 4.1.2. Informační a komunikační systémy HZS ČR ................................................................................................ 84 Geolokační a navigační systémy ............................................................................................................................... 84 Výpočetní technika v rámci HZS ČR ........................................................................................................................... 84 Geografický informační systém HZS ČR .................................................................................................................... 84 4.1.3. Radiokomunikační systémy HZS ČR ............................................................................................................ 84 4.1.4. Jednotný systém varování a vyrozumění .................................................................................................... 85 4.1.5. Infrastruktura pro praktický výcvik v HZS ČR .............................................................................................. 85 4.1.6. Infrastruktura pro výzkum v oblasti požární ochrany ................................................................................. 86 4.2. ZVÝŠENÍ KONKURENCESCHOPNOSTI EKONOMIKY ......................................................................................................... 86 4.2.1. Podpora růstu založeného na inovacích a výsledcích výzkumu a vývoje .................................................... 86 4.2.2. Fungující trh práce jako předpoklad konkurenceschopné ekonomiky ........................................................ 86 4.3. ROZVOJ PÁTEŘNÍ INFRASTRUKTURY .......................................................................................................................... 87 4.3.1. Rozvoj infrastruktury elektronických komunikací ....................................................................................... 87 4.4. ZVYŠOVÁNÍ KVALITY A EFEKTIVITY VEŘEJNÉ SPRÁVY ...................................................................................................... 88 4.4.1. Zkvalitňování legislativního a regulačního prostředí .................................................................................. 88 4.4.2. Podpora optimalizace procesů ve veřejné správě ....................................................................................... 89 4.4.3. Vytvoření a rozvoj standardů veřejných služeb .......................................................................................... 90 4.4.4. Zavádění a rozvoj digitalizace agend veřejné správy ................................................................................. 91 4.4.5. Zvyšování kvalifikace ve veřejné správě ..................................................................................................... 93 4.5. PODPORA SOCIÁLNÍHO ZAČLEŇOVÁNÍ, BOJE S CHUDOBOU A SYSTÉMU PÉČE O ZDRAVÍ ........................................................ 95 4.5.1. Podpora sociálního začleňování a boje s chudobou ................................................................................... 95 4.5.2. Podpora systému péče o zdraví .................................................................................................................. 95 4.6. INTEGROVANÝ ROZVOJ ÚZEMÍ ................................................................................................................................. 95 4.6.1. Posílení regionální konkurenceschopnosti .................................................................................................. 95 4.6.2. Podpora územní soudržnosti ...................................................................................................................... 95

strana 4


1. Úvod 2. Současná ekonomická, sociální a environmentální situace v předmětném území Tato kapitola vychází z dokumentu Analýza vybraných charakteristik veřejné správy a z materiálu Analýza aktuálního stavu veřejné správy, předloženého ministrem vnitra vládě ČR na vědomí na svém zasedání 14. 12. 2011. Cílem je postihnout současný stav v oblastech, kde existují problémy, jež je možné řešit s přispěním budoucích operačních programů. Veřejná správa Ministerstvo vnitra dochází k závěru, že kvalita i organizace veřejné správy v Česku v posledních letech stagnuje a z toho důvodu ministerstvo v posledních letech připravilo mnoho projektů, které mají napravit její reputaci a udržet ji životaschopnou (jako například projekt základních registrů). Cílem Ministerstva vnitra je co nejdříve reformovat veřejnou správu a v době ekonomické krize zajistit její efektivnost a transparentnost. Při zpracování a projednávání resortních rozvojových priorit byl kladen důraz na to, aby byl vzat v úvahu jak současný stav hospodářské a sociální situace, tak i trendy, výhledy a širší, zejména EU rámcové podmínky. Policie ČR Hasičský záchranný sbor České republiky Policie České republiky je jednotný ozbrojený bezpečnostní sbor zřízený zákonem České národní rady ze dne 21. června 1991. Slouží veřejnosti. Jejím úkolem je chránit bezpečnost osob a majetku, chránit veřejný pořádek a předcházet trestné činnosti. Plní rovněž úkoly podle trestního řádu a další úkoly na úseku vnitřního pořádku a bezpečnosti svěřené jí zákony, předpisy Evropských společenství a mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu České republiky. Policie ČR vykonává rovněž činnosti doprovodné a podpůrné, pro plnění výše uvedených úkolů však nepostradatelné. Jde především o činnost kriminalisticko-technickou, pyrotechnickou, znaleckou a vědecko-výzkumnou, speciální potápěčské činnosti, ale i chov a výcvik služebních psů a koní. Policie České republiky je podřízena ministerstvu vnitra. Tvoří ji policejní prezidium, útvary s celostátní působností, krajská ředitelství policie a útvary zřízené v rámci krajských ředitelství. Krajská ředitelství policie jsou samostatné organizační složky státu. Jejich územní obvody se shodují s územními obvody 14 krajů České republiky. V čele Policie České republiky stojí policejní prezident. Policejní prezidium řídí Policii České republiky a je součástí organizační složky státu Ministerstvo vnitra. strana 5


V současnosti dochází v návaznosti na rozpočtová omezení k neustálé redukci policistů a zaměstnanců policie. Nyní je Policie ČR na hranici 39 000 policistů a cca 9800 zaměstnanců policie. Hasičský záchranný sbor Hasičský záchranný sbor České republiky (HZS ČR) spatřuje též několik problémových oblastí.

Tyto směřují primárně do hmotného zabezpečení činnosti jednotek požární ochrany

(požární stanice, požární technika, věcné a ochranné prostředky zasahujících hasičů) a dále do oblastí informačních a komunikačních systémů HZS ČR, digitálního radiokomunikačního systému a varování obyvatelstva. Další oblastí, kterou bude nutné v následujícím období posílit, je infrastruktura pro výcvik v HZS ČR a infrastruktura pro výzkum a vývoj v oblasti požární ochrany.

2.1. Územní členění Tato kapitola identifikuje klíčové oblasti na úrovni ústřední státní správy a územní veřejné správy, které by mohly být řešeny prostřednictvím operačních programů v období 2014 – 2020, a popisuje jejich současný stav. 2.1.1. Ústřední státní správa Pro organizaci a fungování ústřední státní správy je zásadním dokumentem zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů (kompetenční zákon). Kompetenčním zákonem je zřízeno 14 ministerstev a 11 dalších ústředních orgánů státní správy. Součástí ústřední státní správy jsou také jiné správní úřady s celostátní působností (v kompetenčním zákoně neuvedené) podřízené některému z ministerstev (např. Česká obchodní inspekce, Ústřední pozemkový úřad aj.). Působnosti ministerstev stanovuje kompetenční zákon (okruh působnosti ústředních orgánů státní správy, v jejichž čele je člen vlády České republiky, je stanoven v části druhé kompetenčního zákona). Ministerstva a ostatní ústřední orgány státní správy plní v okruhu své působnosti úkoly stanovené v zákonech a v jiných obecně závazných právních předpisech a úkoly vyplývající z členství České republiky v Evropské unii a v ostatních integračních seskupeních a mezinárodních organizacích, pokud jsou pro Českou republiku závazné. V čele ministerstva stojí ministr, který odpovídá za výkon správy svěřené ministerstvu zákonem. Činnost ministerstev řídí, kontroluje a sjednocuje vláda České republiky (odst. 1 § 28 zákona č. 2/1969 Sb.). Efektivní fungování ústřední státní správy by mělo být založeno na principu vyváženosti poměru mezi nezbytnou samostatností ministerstev a požadavkem na koordinovanou činnost ústřední státní správy jako celku. strana 6


V rámci připravené reformy veřejné správy měla být realizována v rámci III. etapy také modernizace ústřední státní správy, která ve skutečnosti jako celek neproběhla. Realizovány byly pouze určité dílčí kroky, zejména ve směru zvýšení stupně informatizace veřejné správy a zavedení hodnocení dopadů regulace v legislativní činnosti. Jako relativní klad lze hodnotit rovněž zachování základní kontinuity činnosti státní správy při značném rozsahu změn v jejím okolí. Za nejvýraznější úspěch se dají označit aktivity spojené s elektronizací ve veřejné správě (zavádění eGovernmentu). Rozvoj elektronické veřejné správy hraje klíčovou roli při zefektivnění výkonu veřejné správy a poskytování veřejných služeb. Zvýšení efektivity výkonu veřejné správy je pak neodmyslitelně spjato s posílením konkurenceschopnosti ČR v mezinárodním prostředí. V našem právním prostředí se služby eGovernmentu opírají zejména o tyto pilíře: -

vybudování univerzálních kontaktních míst Czech POINT,

-

tvorba komunikační infrastruktury veřejné správy zprostředkující oběh dat,

-

umožnění elektronické komunikace přes datové schránky,

-

vytváření základních registrů veřejné správy (registr územní identifikace, adres a nemovitostí; registr obyvatel; registr osob; registr práv a povinností). Ve spojeném modelu převážnou většinu výkonných a realizačních úkonů směrem ke

klientovi veřejné správy vykonávají územní samosprávné celky a nikoliv ústřední státní správa. Neprovedení či pouze formální provedení reformy způsobuje duplicity v činnostech, vznik nových agend bez zákonného zmocnění vyplývajícího z kompetenčního zákona a promítnutého do jednotlivých zvláštních zákonů vytváření agend nevrchnostenského charakteru, posilování vlivu tzv. servisních útvarů, výrazné posilování resortismu a ztrátu jednotného komplexního metodického řízení ministerstev jako uceleného hierarchického prvku veřejné správy. Modernizace by měla být zaměřena jak na oblast fungování ústřední státní správy, tak na oblast organizace ústřední státní správy. 2.1.2. Územní veřejná správa V České republice existuje dvoustupňový systém územní samosprávy. V Ústavě České republiky je zakotveno členění České republiky na základní a vyšší územní samosprávné celky. Základní územní samosprávné celky představují obce, vyšší územní samosprávné celky pak kraje. U územní samosprávy se nejedná o hierarchickou strukturu, resp. o nadřízenost a podřízenost, neboť každý územní samosprávný celek má své samostatné kompetence, do kterých jiný územní samosprávný celek nemůže zasahovat.

strana 7


Základní územní samosprávné celky (obce) Obecní samospráva byla v České republice obnovena v roce 1990 zákonem o obcích. K 1. lednu 2011 existovalo na území České republiky 6 246 obcí a pět vojenských újezdů (Boletice, Brdy, Březina, Hradiště, Libavá). Obce se od sebe liší rozsahem výkonu státní správy v přenesené působnosti. Podle rozsahu výkonu státní správy v přenesené působnosti rozlišujeme obce se základním rozsahem přenesené působnosti (do této kategorie spadají všechny obce) a obce s širším rozsahem přenesené působnosti. Jedná se o obce, které vykonávají státní správu v přenesené působnosti i na území druhých obcí, tj. pro obce spadající do jejich správního obvodu. Vyšší územní samosprávné celky (kraje) Kraje jsou stanoveny ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, s účinností od 1. ledna 2000. Na území České republiky bylo vymezeno celkem 14 vyšších územních samosprávných celků (krajů). Ústavní zákon vymezuje území jednotlivých krajů územím stávajících okresů a vychází tak vlastně ze stavu územního členění státu založeného zákonem č. 36/1960 Sb., o územním členění státu. Nově vzniklé kraje se však územně liší od krajů, v nichž působily do roku 1990 krajské národní výbory, a které dosud představují územní obvody pro některé orgány státu. Z územního hlediska se kraje zřízené ústavním zákonem č. 347/1997 Sb. přibližují krajům, které existovaly v letech 1949 – 1960, a respektují v zásadě všechna regionální centra střední úrovně. Z důvodu vstupu České republiky do Evropské unie je vhodné zmínit postavení samosprávných krajů v klasifikaci NUTS, která se využívá ke statistickému monitorování a analýzám. Samosprávné kraje v České republice nejsou současně jednotkami NUTS II. Pro potřeby Evropské unie bylo nutné vytvořit sdružené kraje, tzv. oblasti na úrovni NUTS 2. Vytvoření této úrovně NUTS 2 v podmínkách České republiky má ryze statistický charakter. V České republice byl zvolen tzv. spojený model veřejné správy, tzn., že obce a kraje vykonávají vedle samostatných působností také státní správu v přenesené působnosti. Zkušenosti s fungováním stávajícího spojeného modelu veřejné správy jsou převážně pozitivní. Negativní zkušenosti se spojeným modelem jsou ve většině případů výsledkem nedůsledného dodržení původních principů reformy a prosazení dílčích nesystémových rozhodnutí. Koncepce reformy veřejné správy schválená Poslaneckou sněmovnou (usnesení PČR ze dne 19. května 1999 č. 268) pracovala se třemi variantami organizace územní veřejné správy. Všechny varianty předpokládaly zrušení dosavadních 76 okresů a pověřených obecních úřadů a vytvoření nových malých okresů v počtu cca 200 (koncepční úvaha o cílové etapě reformy veřejné správy). Okresy ani obce s pověřeným obecním úřadem ale zrušeny nebyly. Zachováním okresů (resp. zachováním územního členění z roku 1960) a vytvořením správních obvodů obcí s rozšířenou strana 8


působností byla založena neskladebnost územně správních celků. Ministerstvo vnitra tento stav označovalo vždy za přechodný, přesto trvá dodnes. Klasifikace CZ - NUTS I když je územní členění vnitřní věcí každého státu, všechny členské státy Evropské unie musí respektovat společnou soustavu NUTS. Klasifikace CZ - NUTS zahrnuje tu část evropské klasifikace NUTS, která popisuje území České republiky. Je nedílnou součástí evropské klasifikace NUTS. Popisuje územní jednotky České republiky podle pravidel daných nařízením 1059/2003 (dále „Nařízení“). Limity pro vytváření regionů NUTS 1 – NUTS 3 jsou dány počtem obyvatel. Územně správní struktura členských států by měla být obecně založena na dvou z těchto tří hlavních regionálních úrovní. Regionální členění území je řešeno novým systémem LAU (Local Administrative Units).

Úroveň NUTS 1 v současnosti zahrnuje území celé republiky. Samosprávné kraje byly klasifikovány na úrovni NUTS 3. Na úrovni NUTS 2 byly vytvořeny regiony soudržnosti. Vznikly sdružením krajů. Statutární města: Institut statutárních měst se na našem území poprvé uplatňuje společně s přijetím prvního obecního zřízení z roku 1848 (Stadionovo prozatímní obecní zřízení). Historická funkce statutárních měst spočívala v tom, že tato města nepodléhala zákonné úpravě obecního zřízení, ale vlastnímu (městskému) obecnímu řádu, tzv. statutu. Povinně obecní řády vydávala zemská hlavní města (odtud např. historické postavení Opavy), fakultativně pak tuto možnost měla další velká města. Platilo tedy, že pokud se město řídilo vlastním statutem a ne obecním zřízením, bylo statutární. Hlavním důvodem pro existenci zvláštních statutů bylo to, že v tehdy platném duálním modelu výkonu veřejné správy pouze samosprávné obecní úřady statutárních měst (tzv. magistráty) mohly vykonávat zároveň i správu státní. Hlavu magistrátu takového města (purkmistra) pak potvrzoval ve funkci panovník.

strana 9


Lze konstatovat, že statutární města existovala do roku 1945, kdy se uplatnil ve veřejné správě systém národních výborů. Také ty však odrážely předešlou právní úpravu – vybrané městské národní výbory vykonávaly zároveň i působnost okresních národních výborů. Zvláštní postavení vybraných měst tak nikdy nebylo samoúčelné, jak tomu je dnes.

2.2. Financování územních samospráv V této kapitole nastíníme financování územních samospráv tak, jak funguje v současnosti. Kapitola popíše příjmy rozpočtů územních samosprávných celků, distribuci daňových příjmů, nedaňové a ostatní příjmy, dále se bude zabývat dotacemi a transfery jakožto dalším zdrojem příjmů obecních rozpočtů. Jedna z podkapitol bude věnována příspěvku na výkon státní správy v přenesené působnosti včetně základních milníků jeho poskytování v minulosti a současnosti. 2.2.1. Příjmy rozpočtů územních samosprávných celků Financování výkonu veřejné správy je uskutečňováno pomocí rozpočtů jednotlivých institucí veřejné správy, které jsou povinné vytvářet své rozpočty na období jednoho kalendářního roku. Soustavu veřejných rozpočtů lze rozdělit na rozpočty územních samospráv (rozpočty obcí, krajů, svazků obcí, příspěvkových organizací zřizovanými územními samosprávami) a na rozpočty centrální státní správy (především státní rozpočet a rozpočty dalších státních fondů). Příjmy rozpočtů územních samospráv lze podle rozpočtové skladby rozdělit na daňové příjmy, nedaňové příjmy, kapitálové příjmy a přijaté transfery. Největším zdrojem financování obcí jsou daňové příjmy, které tvoří více než 50 % z celkových příjmů obcí. Daňové příjmy lze rozdělit na dvě části: a) příjmy ze sdílených daní, které jsou obcím rozdělovány na základě zákona o rozpočtovém určení daní (RUD), b) ostatní daňové příjmy, do kterých patří především příjmy z místních poplatků, správních poplatků a celý výnos z daně z nemovitosti. Nedaňové příjmy se tvoří aktivitou územních samospráv. Do této kategorie spadají především příjmy z vlastního hospodaření (např. nájmy, příjmy z poskytování komunálních služeb, výnosy z úroků, ale také příjmy z podnikatelské činnosti). Kapitálové příjmy územních samospráv vznikají například prodejem dlouhodobého hmotného a nehmotného majetku nebo finančního majetku.

strana 10


Přijaté transfery (často používáno také označení dotace) jsou po daňových příjmech druhým nejvýznamnějším příjmem obcí. Současný systém veřejných dotací je velice obsáhlý, komplikovaný a nepřehledný, neboť ho tvoří stovky nejrůznějších dotačních titulů. Prvořadou úlohou územní samosprávy je zabezpečit pro své občany celou řadu veřejných statků a služeb. Kromě legislativních předpokladů je pro fungování územní veřejné správy nutno vytvořit také ekonomické předpoklady. K nim patří vlastnictví majetku a právo s ním hospodařit, možnost získávání vlastních finančních prostředků, sestavování vlastního rozpočtu a hospodaření podle něho. V České republice je soustava územních rozpočtů tvořena rozpočty měst, obcí, krajů, dobrovolných svazků obcí a regionálních rad regionů soudržnosti. Zvláštní postavení mezi územními rozpočty má rozpočet hlavního města Prahy, neboť Praha je zároveň městem, krajem i regionem soudržnosti. Součástí rozpočtové soustavy na územní úrovni jsou také mimorozpočtové peněžní fondy a rozpočty příspěvkových organizací, jejichž zřizovatelem jsou obce nebo kraje. Rozpočtový proces, hospodaření s finančními prostředky a zřizování nebo zakládání právnických osob územních samosprávných celků upravuje zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, tzv. malá rozpočtová pravidla. S uvedením tohoto pojmu je třeba zmínit i tzv. velká rozpočtová pravidla, obsažená v zákoně č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů, která upravují rozpočtový proces státního rozpočtu. Mezi základní skupiny příjmů rozpočtů územních samosprávných celků patří daňové příjmy, transfery a dotace, nedaňové příjmy a úvěry či půjčky.

2.2.2. Daňové příjmy Nejvýznamnějšími příjmy rozpočtů obcí jsou daňové příjmy, a to jak svěřené, tak sdílené daně. U svěřených daní plyne celý výnos do obecních rozpočtů, sdílené daně představují určitý předem stanovený podíl na státních daních. Daňové příjmy rozpočtu obcí dle platné právní úpravy tvoří: Sdílené daňové příjmy: -

21,4 % výnosu daně z přidané hodnoty,

-

21,4 % výnosu daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků,

-

21,4 % výnosu daně z příjmů fyzických osob vybírané srážkou,

-

21,4 % výnosu z 60 % výnosu daně z příjmů fyzických osob z podnikání,

-

21,4 % výnosu daně z příjmů právnických osob (kromě případu, kdy je poplatníkem obec)

strana 11


Zákon dále upravuje tzv. motivační prvky v systému rozpočtového určení daní (RUD) pro obce, jejichž smyslem je motivovat obce, aby např. podporou podnikání a zaměstnanosti zvyšovaly svůj daňový výnos. Jedná se o následující podíly: -

30 % výnosu daně z příjmů fyzických osob z podnikání rozdělovaný podle místa trvalého bydliště podnikatele,

-

1,5 % výnosu daně z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků rozdělovaný podle poměru počtu zaměstnanců, majících místo výkonu práce v dané obci k 1. prosinci předcházejícího roku, k součtu zaměstnanců ve všech obcích ČR. Výlučnými daňovými příjmy obcí jsou podle zákona výnosy:

-

daně z nemovitostí,

-

daně z příjmů právnických osob v případech, kdy poplatníkem je příslušná obec. Do kategorie daňových příjmů jsou zařazovány také správní poplatky a místní poplatky.

Správní poplatky vybírají obce povinně podle zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, jestliže vykonávají samosprávu (vlastní i přenesenou), při které se poplatek předepisuje. Jejich výše je dána zákonem a obce nemají pravomoci při jejich ovlivnění, pouze ve stanovených případech mohou u některých skupin obyvatelstva poplatek snížit nebo úplně prominout. Správní poplatek nezobrazuje časovou náročnost výkonu úředníka v rámci správního řízení a z daňových příjmů ve většině případů netvoří významnou část. V rozpočtových výhledech obcí ho lze označit za nahodilý příjem, který nemůže obec ovlivnit. V některých případech je územní samosprávný celek vybírá pro stát (50% z výherních hracích přístrojů nebo tzv. ekologickou daň za převod motorového vozidla, kterou odvádí MŽP celou). Místní poplatky mají povahu obecních daní. Jejich výnos by měl sloužit na poskytování lokálních veřejných statků, avšak v celkovém objemu daňových příjmů obcí představují dosud jen malý podíl. Místní poplatky obec ukládá podle zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, obecně závaznou vyhláškou. Tyto poplatky mají fakultativní charakter, což znamená, že je na rozhodnutí obce, zda poplatek uplatní či nikoliv. O konkrétní výši poplatku obec rozhoduje v rámci rozpětí daného zákonem. Některé typy místních poplatků plní do jisté míry i regulační a ochrannou funkci, když omezují např. vjezd do historických částí měst nebo svévolné užívání veřejného prostranství. Mezi místní poplatky patří: 1. poplatek ze psů, 2. poplatek za lázeňský nebo rekreační pobyt, 3. poplatek za užívání veřejného prostranství,

strana 12


4. poplatek ze vstupného, 5. poplatek z ubytovací kapacity, 6. poplatek za povolení k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí měst, 7. poplatek za provozovaný výherní hrací přístroj, 8. poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů, 9. poplatek za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na stavbu vodovodu nebo kanalizace. Novelou zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní), ve znění pozdějších předpisů, která je účinná od 1. ledna 2008, došlo k zavedení nových kritérií pro přerozdělování výnosu sdílených daní pro obce. Smyslem novely bylo odstranění problematických oblastí předchozí právní úpravy spočívající v nerovnoměrném rozdělení daňového výnosu na obyvatele mezi obcemi, které spočívalo zejména ve vysoké váze koeficientů velikostních kategorií obcí a skokovými přechody mezi těmito kategoriemi. V praxi to znamenalo, že obce s počtem obyvatel těsně nad určitou hranicí měly nespravedlivě mnohem vyšší příjmy na obyvatele než obce s počtem obyvatel těsně pod touto hranicí. Z důvodu získání vyšších příjmů se obce uchylovaly ke spekulativnímu chování s cílem zvýšit administrativní počet trvale hlášených obyvatel. V současné době je původně jediné kritérium počtu obyvatel obce modifikováno tak, aby nedocházelo ke kritizovaným skokovým přechodům. Bylo zrušeno 14 velikostních kategorií obcí a zavedeny pouze čtyři velikostní kategorie s tzv. koeficienty postupných přechodů, podle nichž se u každé obce násobí pouze ta část počtu obyvatel obce, která spadá do příslušného intervalu počtu obyvatel. Uvedený postup se nepoužije pro města Praha, Brno, Ostrava a Plzeň, která mají vlastní přepočítací koeficienty. Takto upravený počet obyvatel obce má váhu 94 %, kritérium rozlohy obce a kritérium prostého počtu obyvatel mají každé váhu 3 %. Výsledný procentní podíl jednotlivých obcí zveřejňuje každoročně Ministerstvo financí ve vyhlášce s účinností k 1. září běžného roku. Dne 1. září 2011 nabyla účinnosti vyhláška č. 259/2011 Sb.

strana 13


2.2.3. Nedaňové a ostatní příjmy Významný zdroj rozpočtu obcí představují příjmy z vlastní hospodářské činnosti. Tvoří je příjmy od různých organizací zřízených obcemi (těmto organizacím vzniká příjem např. za vodné, stočné, odvoz komunálního odpadu, poplatky za školní stravování, služby knihoven apod.), příjmy z pronájmu majetku, úroky z poskytnutých úvěrů a ostatní nedaňové příjmy (např. pokuty). V rozpočtech obcí se podíl těchto příjmů na celkových příjmech snižuje, v současné době dosahuje necelých 10 %. Mezi ostatní příjmy územních rozpočtů řadíme kapitálové příjmy, návratné příjmy, příjmy ze sdružování finančních prostředků, dary, výnosy z veřejných sbírek a další nahodilé příjmy. Kapitálovými příjmy jsou zejména příjmy z prodeje majetku územních celků, výnosy z prodeje akcií a majetkových podílů. Až do roku 1999 podíl těchto příjmů u obcí rostl, následně se snižoval. Důvodem růstu kapitálových příjmů obcí bylo jejich obchodování s akciemi plynárenských a energetických společností, které na ně byly bezúplatně převedeny Fondem národního majetku České republiky v rámci druhé vlny privatizace.

2.2.4. Dotace a transfery Druhým nejvýznamnějším zdrojem příjmů obecních rozpočtů jsou dotace a transfery. Rozlišujeme dotace určené na financování provozních potřeb, tzv. běžné dotace a dále kapitálové neboli investiční dotace, které slouží k zajištění veřejných statků. Některé dotace jsou územním strana 14


samosprávným celkům vypláceny automaticky na základě schváleného zákona o státním rozpočtu na příslušný rok (nárokové dotace), u jiných musí obce a kraje o jejich přidělení žádat na základě stanovených podmínek (nenárokové dotace). Dotace lze dále členit na účelové (v případě kdy jsou poskytnuty na konkrétní účel a příjemci dotací jsou povinní dotace s poskytovateli finančně zúčtovat) a na neúčelové (bez konkrétního stanovení účelu dotace). Zdrojem dotací pro uzemní samosprávy je především státní rozpočet (především kapitoly jednotlivých ministerstev a kapitola Všeobecná pokladní správa), dále státní fondy (např. Státní fond životního prostředí atd.) a obce mohou obdržet dotace také z rozpočtů krajů. Obcím a krajům jsou ze státního rozpočtu poskytovány za konkrétním účelem také příspěvky, které příjemce nemusí s poskytovatelem (státní rozpočet) již finančně vypořádat. Jedná se především o příspěvek na školství a o příspěvek na výkon státní správy v přenesené působnosti. Územní samosprávy mohou také čerpat dotace z fondů EU, v rámci operačních programů regionální politiky EU. Ze státního rozpočtu a z rozpočtů státních fondů přijaly obce celkem 71,9 mld. Kč, z rozpočtů krajů 3,3 mld. Kč a z rozpočtů regionálních rad 11,8 mld. Kč. Zbývajících 17,7 mld. Kč převedly obce do rozpočtů z vlastních účelových fondů (objem převodů byl o 2,9 mld. Kč vyšší nežli v předchozím roce). Celkový objem dotací a transferů přijatých obcemi dosáhl v roce 2010 částky 104,7 mld. Kč, což znamená meziroční zvýšení o 17,4 mld. Kč.

2.2.5. Příspěvek na výkon státní správy v přenesené působnosti V rámci spojeného modelu organizace veřejné správy vykonávají obce kromě činnosti v samostatné působnosti také činnosti, které na ně přenáší stát v rámci tzv. přenesené působnosti. Na výdaje spojené s výkonem státní správy poskytuje stát obcím příspěvek na plnění úkolů v přenesené působnosti dle § 62 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích. Tento příspěvek poskytuje stát také krajům dle § 29 odst. 2 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích a hl. m. Praha dle § 31 odst. 4 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze. Příspěvek je určen pouze na částečnou úhradu výdajů, které územním samosprávám vznikají při výkonu státní správy. Výdaji se rozumí zejména mzdové a provozní výdaje vázané na zaměstnance vykonávající státní správu. Obce jsou také v souvislosti s výkonem státní správy příjemci správních poplatků a příjmů ze sankčních plateb. V této souvislosti je třeba zmínit ustanovení § 9 odst. 1 písm. c) zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, v platném znění, které říká, že: „z rozpočtu obce se hradí výdaje spojené s výkonem státní správy, ke které je obec pověřena zákonem“. Z toho vyplývá, že k úhradě výdajů na výkon státní správy je třeba použít (a předpokládá se to) i další příjmy rozpočtu obce – tj. například i daňové

strana 15


příjmy. Příspěvek se dá označit ve své podstatě za neúčelovou dotaci, u které není sledován způsob čerpání. 2.2.6. Základní milníky poskytování příspěvku na výkon státní správy v přenesené působnosti obcím V roce 1993 byl zaveden příspěvek pro obce se základní působností, pro obce s působností matričního úřadu, stavebního úřadu a pověřeného obecního úřadu. Příspěvek byl stanoven v Kč na 100 obyvatel správního obvodu, pro který daná obec vykonávala státní správu (pevné sazby příspěvků se podle rozsahu působnosti obcí sčítaly.) Dalším zlomovým byl rok 2003, kdy byl zaveden příspěvek na výkon státní správy obcím s rozšířenou působností v návaznosti na přenesení kompetencí ze zrušených okresních úřadů; převod finančních prostředků byl realizován podle počtu delimitovaných funkčních míst, který byl stanoven na základě empirické zkušenosti s fungováním okresních úřadů. Tento způsob financování přenesené působnosti byl považován pouze za přechodné (transformační) řešení, které vneslo do systému nejednotnost a vznikl rozdíl v míře úhrady výdajů na výkon státní správy odpovídajícími příjmy mezi obcemi s rozšířenou působností a ostatními obcemi. Na základě výše uvedeného a v návaznosti na časté připomínky některých obcí i krajů poukazujících na nejednotný systém stanovování výše příspěvku a nedostatečné financování přeneseného výkonu státní správy u některých typů obcí, přijala vláda v roce 2004 usnesení č. 238/2004, o postupu optimalizace právního a ekonomického prostředí pro výkon veřejné správy orgány územních samosprávných celků (dále ÚSC). Ministerstvu vnitra tímto usnesením vláda uložila zpracovat a předložit Ministerstvu financí koncepčně nový návrh na stanovení výše příspěvku na přenesenou působnost, který by respektoval vznesené připomínky a v rámci finančních možností státního rozpočtu umožnil postupné odstraňování nahromaděných disproporcí. Od roku 2006 Ministerstvo vnitra využívá novou metodiku stanovení výše příspěvku pro obce, která přinesla sjednocení výpočtu a zavedení dvou kritérií (velikost správního obvodu a poměr velikosti centra ke správnímu obvodu). Při konstrukci příspěvku se obce rozdělují dle rozsahu vykonávaných působností na obce se základní působností (5 004), obce s působností matričního úřadu (623), obce s působností stavebního úřadu (230), obce s pověřeným obecním úřadem (183), obec s rozšířenou působností (205) a Prahu. U prvních čtyř typů obcí je výše příspěvku závislá na rozsahu přenesené působnosti k výkonu státní správy, vyjádřené pomocí koeficientů „A“ a „B“, a na velikosti správního obvodu, vyjádřeného počtem obyvatel (viz Příloha č. 8 k zákonu č. 433/2010 Sb.).

strana 16


Výše příspěvku u obcí s rozšířenou působností je závislá kromě rozsahu přenesené působnosti a velikosti správního obvodu, také na podílu velikosti správního centra k velikosti správního obvodu, kde velikost správního centra je vyjádřena také počtem trvale bydlících obyvatel obce. Hl. m. Praha získává příspěvek na výkon státní správy dle zvláštního postupu. Příspěvek pro hl. m. Prahu tvoří dvě části. První část příspěvku obdrží Praha za výkon přenesené působnosti, která je svěřena orgánům krajů. Druhou část příspěvku poté Praha získává za výkon přenesené působnosti, která je svěřena orgánům obcí, orgánům obcí s pověřeným obecním úřadem a orgánům obcí s rozšířenou působností. Výše druhé části příspěvku se stanoví násobkem pevné sazby příspěvku na každých 100 obyvatel trvale bydlících v území, v němž hl. m. Praha vykonává státní správu, a jedné setiny celkového počtu obyvatel v území. Sazba pro rok 2011 byla stanovena ve výši 74 105 Kč (celková výše příspěvku byla v roce 2011 v rámci úsporných opatření krácena o 17,6 %).

2.3. Modernizace veřejné správy a modernizace řízení Snahy předchozích vlád o modernizaci a zefektivnění procesů ve veřejné správě můžeme sledovat de facto po celou dobu novodobé éry po roce 1989. Některé záměry byly spíše dílčími nesystémovými opatřeními, ale zásadní je skutečnost, že do současnosti nebyly snahy o zefektivnění veřejné správy postaveny na existenci validních a nezpochybnitelných dat a nemohly být tedy ve skutečnosti opravdu přínosné a komplexní. Až od roku 2008 začaly být jednotlivé kroky postaveny na základě skutečných a nezpochybnitelných dat. Základem pro aktuální pojetí modernizace veřejné správy bylo vytvoření nástrojů pro elektronizaci procesů ve veřejné správě, tzv. eGovernment. Základem celého projektu elektronizace vládnutí byla zejména implementace vhodných nástrojů, ať už infrastrukturních (realizovaných i s využitím prostředků integrovaného operačního programu), ale i podpůrných

strana 17


(realizovaných z operačního programu lidské zdroje a zaměstnanost). Seznam všech projektů realizovaných v rámci eGovernmentu byl schválen v rámci Strategie Smart Administration, rozděleně na strategické, tzv. páteřní projekty a další navazující a podpůrné projekty tvořící rámec elektronizace veřejné správy. Bohužel vývoj v realizaci tohoto strategického cíle vlády byl poznamenán několika zásadními vlivy. Největší negativní význam lze spatřovat v omezení podpory elektronizace vládnutí v éře úřednické vlády. Druhým významným negativem jsou dopady světové a evropské ekonomické krize, které se projevily v omezení disponibilních prostředků jak státního rozpočtu, tak tím pádem i prostředků evropských sociálních fondů. K vytvoření Strategie Smart Administration docházelo v době relativního nadbytku finančních prostředků (v roce 2008 byl větší objem finančních prostředků než objem finančních požadavků projektových žádostí připravených k realizaci). V současnosti se vláda (na úrovni Rady vlády pro konkurenceschopnost a informační společnost) i vedení Ministerstva vnitra ve vzájemné kooperaci vrací opětovně k základnímu rámci Strategie Smart Administration. Nezbytné je však provedení revize aktuálního seznamu projektů Smart Administration nejen ve vztahu k objemu disponibilních finančních prostředků, ale také k stavu rozpracovanosti a připravenosti jednotlivých projektů. Zásadním je také vyřešení zajištění provozu projektů nejen v době jejich realizace, ale také po dobu jejich udržitelnosti. V současnosti je připravováno několik strategických střednědobých koncepčních materiálů (Strategie rozvoje veřejné správy a její modernizace pro programovací období 2014 – 2020, Základní rámec pro dokončení reformy veřejné správy, předpoklady pro dlouhodobou udržitelnost správy a rozvoje IS ve veřejné správě atd.). V období posledních tří let došlo, bohužel, k výraznému oddělení elektronizace veřejné správy (realizací některých strategických infrastrukturních projekt) od modernizace a zefektivnění procesů ve veřejné správě. Tento vývoj je třeba vnímat jako velmi negativní a nebezpečný jev, který může způsobit neúspěšnost všech dosavadních snah a opatření. Je nutné upozornit na skutečnost, že implementace nástrojů bez úpravy procesů způsobí jednoznačně nejen neefektivnost vynaložených finančních prostředků, ale také citelný a pochopitelný odpor koncových uživatelů. Primární je, podle našeho odborného názoru, modernizace procesů ve veřejné správě a následně na tento proces má teprve navazovat implementace vhodných nástrojů. Opačný přístup, který je však také možný, znamená prvotní implementaci ICT nástrojů, kterým se pak musí jejich uživatelé přizpůsobovat, což vyvolává negativní adaptační reakci a odpor k novinkám.

strana 18


2.4. Policie ČR Současná situace v Policii ČR kopíruje problémy v rámci veřejné správy v ČR a EU obecně s tím, že již mají a budou mít dopad do plnění úkolů policie. Finanční prostředky přidělené Policii ČR pro zabezpečení plnění jejích úkolů jsou pouze prostředky státního rozpočtu. Tyto zdroje mohou být navýšeny pouze o dotace, resp. finanční transfery přijaté od Evropské unie nebo Národního fondu (formou úspěšně zrealizovaných projektů). Plán a střednědobý výhled je sestavován vždy na následující kalendářní rok (resp. tři následující roky), a to na základě přidělených limitů od kapitoly Ministerstva vnitra. Současný stav Policie ČR poznamenává kritický nedostatek zdrojů, nedostatečnost finančních zdrojů na prosté udržování jejího majetku a jeho nezbytnou obměnu. Po několika vlnách redukcí rozpočtu a systemizovaných míst policistů a zaměstnanců policie již nadále nelze zamezit zásadnímu negativnímu dopadu další redukce na výkon základních služeb policie. Tyto dopady ztíží naplňování jejího poslání, omezí nebo dokonce ohrozí její funkceschopnost. Proto se nyní hledají možnosti, metody a přístupy zefektivňování policejní práce, aby mohla být zajištěna minimální úroveň standardu poskytovaných služeb za ztížených podmínek. Pro úroveň minimálních standardů plnění současných úkolů policie byla provedenou analýzou stanovena minimální hranice počtu policistů na 40 309. Nyní je policie již výrazně pod touto hranicí. Díky této situaci musí policie hledat všechny možné způsoby zefektivňování činností ve všech oblastech a také další možnosti mimorozpočtových zdrojů, které pro tyto výzvy může použít a minimalizovat tak dopady restrikcí na výkonnost a kvalitu poskytovaných služeb veřejnosti. Zásadním rizikem pro policii je naplnění střednědobého výhledu vývoje prostředků pro rozpočtovou kapitolu ministerstva vnitra do roku 2014. Jelikož je převážná většina rozpočtu policie spotřebovávána v oblasti mzdových výdajů, projeví se tyto zásadní redukce na výrazném snížení počtu policistů. Naplnění tohoto výhledu by znamenalo redefinici úkolů a činností policie a výraznou změnu organizační struktury. I když je rozpočet pro Policii ČR využíván především pro mzdové výdaje, bude probíhat tlak na zefektivnění a snížení nákladů i v ostatních položkách rozpočtu. Tzn., že se bude policie zaměřovat na zefektivnění informačního prostředí policie, ekonomické struktury a logistiky, standardizaci majetku atd. Což sebou může nést výrazné riziko podfinancování a vytváření vnitřního dluhu, ale také prostor pro zkvalitnění a zlepšení jednotlivých procesů. Policie nutně pro budoucí výzvy potřebuje využít veškerých zdrojů a možností, které přichází v úvahu, aby při snižujícím se objemu finančních prostředků obecně a následně i počtu policistů, byla schopna zajistit svojí úlohu ve společnosti.

strana 19


2.4.1. Páteřní IT infrastruktura V současné době jsou Policií ČR provozovány informační a komunikační technologie, které neumožňují zvyšování dalšího výpočetního výkonu, datová úložiště (centra) neumožňují využít volnou kapacitu pro jiné systémy. Tyto technologie byly v minulosti pořizovány pro jednotlivé dílčí aplikace (v současné době Policie ČR provozuje kolem 60 různých informačních systémů), od různých dodavatelů na rozdílných technologiích postavených vždy kompletně „zdola nahoru“, tedy od úložiště po výpočetní kapacitu, aplikační logiku až po uživatelské rozhraní, přičemž není možné je integrovat a využit případný volný výpočetní výkon, či úložný prostor. V součtu tyto technologie mají vyšší nároky na provozní energie a prostory. Praxí ověřené zkušenosti dokazují, že jednou ze základních podmínek zefektivnění chodu IT velkých institucí je konsolidace její informační infrastruktury. Např. naplňování dat do informačních systémů ze standardní hlídkové činnosti je realizováno až v místě dislokace útvaru (kanceláře), po ukončení pochůzky, zároveň v místě zásahu hlídka nemůže nahlížet do informačních systémů Policie ČR. Toto se případně odehrává formou dotazů cestou operačního střediska. 2.4.2. Integrovaný rozvoj území Současně provozované budovy Police ČR jsou vysoce energeticky náročné. Jedná se převážně o objekty staré více než 20 let.

2.5. Hasičský záchranný sbor ČR Základním posláním Hasičského záchranného sboru ČR je chránit životy, zdraví obyvatel a majetek před požáry a poskytovat účinnou pomoc při mimořádných událostech, ať již se jedná o živelní pohromy, průmyslové havárie či teroristické útoky. Hasičský záchranný sbor ČR je základní složkou integrovaného záchranného systému (IZS), který zabezpečuje koordinovaný postup při přípravě na mimořádné události a při provádění záchranných a likvidačních prací. Hasičský záchranný sbor ČR při plnění svých úkolů spolupracuje s ostatními složkami IZS i se správními úřady a jinými státními orgány, orgány samosprávy, právnickými a fyzickými osobami, neziskovými organizacemi a sdruženími občanů. Hasičský záchranný sbor ČR v současnosti hraje stěžejní roli i v přípravách státu na mimořádné události. Od roku 2001, kdy došlo ke sloučení Hasičského záchranného sboru ČR (HZS

strana 20


ČR) s Hlavním úřadem civilní ochrany, má HZS ČR ve své působnosti i ochrany obyvatelstva podobně, jako tomu je i v některých dalších evropských státech. Hasičský záchranný sbor ČR (HZS ČR) tvoří generální ředitelství HZS ČR, které je organizační součástí Ministerstva vnitra, 14 hasičských záchranných sborů krajů, Střední odborná škola požární ochrany a Vyšší odborná škola požární ochrany ve Frýdku-Místku a Záchranný útvar HZS ČR. Součástí Generálního ředitelství Hasičského záchranného sboru ČR jsou také vzdělávací, technická a účelová zařízení: Školní a výcvikové zařízení HZS ČR (se středisky ve Frýdku-Místku, Brně a Borovanech), Institut ochrany obyvatelstva Lázně Bohdaneč, Technický ústav požární ochrany Praha, Opravárenský závod Olomouc a Základna logistiky Olomouc. 2.5.1. Jednotky požární ochrany Jednotkou požární ochrany (dále jen „jednotka PO“) se rozumí organizovaný systém tvořený odborně vyškolenými osobami (hasiči), požární technikou (automobily) a věcnými prostředky požární ochrany (výbava automobilů, agregáty, apod.). Základním posláním jednotek PO je chránit životy a zdraví obyvatel a majetek před požáry a poskytovat účinnou pomoc při mimořádných událostech, které ohrožují život a zdraví obyvatel, majetek nebo životní prostředí a které vyžadují provedení záchranných, resp. likvidačních prací. Jednotku PO u HZS kraje tvoří požární technika a věcné prostředky požární ochran a stanovený počet příslušníků Hasičského záchranného sboru České republiky, jde-li o jednotku hasičského záchranného sboru kraje. Jednotky HZS krajů jsou dislokovány na stanicích velikostně označených tzv. typem. Požární stanice Lze konstatovat, že mnoho požární stanic vykazuje dlouhodobou zanedbanost, kterou je nutno v následujícím období řešit. To se přímo dotýká nedostatečných prostor pro výkon služby (školení a výcvik), ošetřování a údržbu techniky a dále plnění úkolů speciálních služeb (strojní, chemické a technické služby) zabezpečujících po věcné stránce výkon služby jednotky HZS kraje. Požární technika Vzhledem k vysoké fyzické zastaralosti základní a speciální požární techniky je akutní potřeba její obnovy a modernizace, s možností uvolnění obměňované požární techniky ve prospěch jednotek sborů dobrovolných hasičů (SDH) obcí. Zvláštní pozornost si zaslouží obměna vyprošťovací techniky, kde nastal značný pokrok v provedení karoserií motorových vozidel, na které stávající vybavení, např. nůžky již svým provedením a stříhacími tlaky nestačí. Pro efektivní

strana 21


záchranu zraněných osob při dopravních nehodách je naléhavá potřeba provést modernizaci vyprošťovacích zařízení. Věcné a ochranné prostředky Další zájmovou oblastí, kterou je nutno v budoucnu řešit, jsou věcné a ochranné prostředky zasahujících hasičů, např. dýchací technika, prostředky pro práci ve výšce a nad volnou hloubkou, prostředky pro práci na/pod vodní hladinou, zásahové oděvy, přilby a obuv, které se pohybují na samotné hranici své životnosti. 2.5.2. Informační a komunikační systémy v HZS ČR Další problémovou oblastí je problematika informačních a komunikačních systémů, a to jak na úrovni řízení HZS ČR, tak i velením jednotkám HZS krajů při zásahu na mimořádné události.

2.5.3. Digitální radiokomunikační systém Zvláštní zřetel je třeba věnovat problematice digitálního radiokomunikačního systému, který zároveň slouží i jako platforma pro společnou komunikaci složek integrovaného záchranného systému (IZS) a je v gesci Ministerstva vnitra. 2.5.4. Varování obyvatelstva Tento úkol je v současnosti plněn tzv. jednotným systémem varování a vyrozumění. Tento systém je schopen prostřednictvím svých koncových prvků varování (elektrických a elektronických sirén a místních informačních systémů – obecních rozhlasů) zabezpečit varování obyvatelstva. Protože se jedná o systém, s jehož budováním se započalo asi před 25 lety, je třeba provést jeho doplnění o nové technologie (např. obousměr) a modernizovat koncové prvky varování tak, aby se výrazně zvýšil poměr mezi elektrickými a elektronickými sirénami. Tím se docílí vyšší bezpečnosti a stability systému a kvalitativně se zvýší možnosti varování o současné předání tísňové verbální informace obyvatelstvu.

2.5.5. Infrastruktura pro praktický výcvik v HZS ČR Ve stávajícím systému vzdělávání a výcviku v HZS ČR je infrastruktura pro praktický výcvik řešena v rámci kapacit Školního a výcvikového zařízení HZS ČR a Záchranného útvaru HZS ČR. Z dlouhodobého hlediska bude nutné tuto infrastrukturu posílit.

strana 22


2.5.6. Infrastruktura pro výzkum v oblasti požární ochrany MV-generální ředitelství HZS ČR v současné době prostřednictvím Technického ústavu požární ochrany (technické zařízení MV-GŘ HZS ČR) jako výzkumné organizace řeší výzkumné projekty mj. z Programu bezpečnostního výzkumu MV ČR; jako znalecký ústav na požádání HZS ČR, P ČR, soudu a právnických osob mj. vyšetřuje příčiny vzniku závažných požárů a k nim vypracovává znalecké posudky a odborná vyjádření; jako akreditovaná zkušební laboratoř provádí chemické analýzy, stanovení požárně technických charakteristik hořlavých látek, hodnotí technické parametry požární techniky, technických prostředků požární ochrany, hasiv, ochranných prostředků pro hasiče, hodnotí toxickou vydatnost plynných zplodin hoření, odebírá vzorky z požářiště k laboratornímu zkoumání aj. V rámci Evropského společenství je Notifikovanou osobou č. 1022 pro oblast osobních ochranných prostředků pro hasiče a požárních hadicových systémů pro první zásah. Pro další rozvoj a možnost vyššího stupně spolupráce a získávání zkušeností od partnerských organizací v zahraničí je třeba kontinuálně zajišťovat dostatečnou úroveň infrastruktury pro bezpečnostní výzkum, vývoj a inovace v oblasti požární ochrany.

2.6. Veřejná správa v mezinárodním srovnání 2.6.1. Charakteristiky signalizující význam veřejné správy Výdaje na obecné veřejné služby První hodnotící ukazatel se zaměřuje na to, jaká je veřejným službám věnována pozornost z hlediska finančních vstupů. K analýze výdajů na obecné veřejné služby byla použita data EUROSTATu, který hodnotí danou problematiku v souladu s klasifikací funkcí veřejnoprávních subjektů COFOG1. Z dat v grafu vyplývá, že Česká republika v tomto ukazateli zaostává nejen za téměř všemi státy původní EU-15, ale i za většinou států, které do EU přistoupily od roku 2004. Data samozřejmě nelze generalizovat a je třeba je interpretovat s opatrností (jistě si nelze brát za vzor Řecko, které má v současnosti velké problémy s udržitelností veřejných financí). Nicméně na základě výrazně podprůměrných hodnot napříč celou EU-27, kdy jen 7 států vykazovalo nižší úroveň výdajů na obecné veřejné služby, je možné považovat tuto oblast v ČR za podfinancovanou.

1

Dle Českého statistického úřadu do této výdajové kategorie patří: (1) Zákonodárné, výkonné a další normotvorné orgány, záležitosti finanční, rozpočtové, daňové, zahraniční kromě zahraniční pomoci; (2) Zahraniční ekonomická pomoc; (3) Všeobecné služby; (4) Základní výzkum; (5) Aplikovaný výzkum a vývoj v oblasti všeobecných veřejných služeb; (6) Všeobecné veřejné služby jinde neuvedené; (7) Transakce v oblasti veřejného (státního) dluhu; (8) Transfery obecného charakteru mezi různými úrovněmi státní a veřejné správy.

strana 23


Vodorovné pomocné čáry znázorňují jednak úroveň tří průměrných hodnot EU (horní čára), které v tomto případě nabývají stejných hodnot 6,7 % HDP, a jednak hodnotu pro ČR (4,7 % HDP), aby bylo zřejmé, které státy dosahují vyšší nebo nižší hodnoty. Graf 1 Výdaje na obecné veřejné služby v roce 2009 v EU v % HDP 14 12 10 8 6 4 2 Řecko Belgie Itálie Nizozemsko Dánsko Švédsko Francie Finsko Rakousko Portugalsko Německo Španělsko Velká Británie Lucembursko Irsko EU-27 EU-25 EU-15 Kypr Maďarsko Malta Bulharsko Slovinsko Polsko Slovensko ČR Lotyšsko Rumunsko Litva Estonsko

0

Původní země EU-15

Průměrné hodnoty

Nové členské státy EU Zdroj: Eurostat (2011)

Vývojové hodnoty poukazují na fakt, že v dlouhém období se podíl výdajů na obecné veřejné služby prakticky nemění. Pozorovatelné jsou spíše krátkodobé výkyvy. Stálost trendu je obzvláště patrná na průměrných hodnotách pro celou EU-27. Menší celky pak vykazují větší volatilitu dat. Z hlediska ČR je jen velmi malý rozdíl mezi počáteční hodnotou z roku 2001 a poslední dostupnou z roku 2009. Zaostávání za průměrem celé EU je tedy v celém sledovaném období téměř stejné. Vývoj v ČR jakožto nově přistupující země není v této skupině zemí v žádném případě výjimečný. Také ostatní noví členové EU se potýkali s podobným, místy dokonce klesajícím trendem. Problém ČR v oblasti podfinancování obecných veřejných služeb tedy nespočívá v dramaticky odlišném vývoji oproti zahraničí, ale spíše ve výrazně nižší startovací hodnotě, kterou se podobně jako v jiných nových členských státech příliš nedaří směrovat k hodnotám původní EU-15.

strana 24


Graf 2 Vývoj výdajů na obecné veřejné služby mezi lety 2001-2009 ve vybraných částech EU v % HDP 8 7 6 5 4 3 2 1 0 2001

2002

2003

2004

EU-27

2005 ČR

2006

2007

2008

2009

Nová EU-12 Zdroj: Eurostat (2011)

Podíl veřejné správy na celkové zaměstnanosti v národní ekonomice K mezinárodnímu srovnání podílu veřejné správy na celkové zaměstnanosti byly použity statistické materiály Mezinárodní organizace práce. Ta sice poskytuje data na mezinárodní úrovni, nicméně zřejmě z důvodu nejednotné metodiky jednotlivých národních statistických úřadů nebylo možné dosáhnout časově konzistentních statistik napříč celou EU ve všech klíčových charakteristikách. Proto byly ke srovnání vybrány země, které mají ve statistikách Mezinárodní organizace práce zavedena data z časového rozmezí 2006-2009, přičemž jak na centrální, tak na místní úrovni byla brána v úvahu zaměstnanost ve veřejné správě v užším slova smyslu (Government units). Zaměstnanost ve správě sociálního zabezpečení a ostatních neziskových institucích (které jsou součástí širšího „General government sector“) tedy není ve statistice zahrnuta. Procentní hodnoty vyjadřují podíl na celkové zaměstnanosti dané země. Poměrně velké rozdíly v údajích o zaměstnanosti ve veřejné správě mohou vyplývat z rozsahu agendy, kterou si správa ponechá ve výkonu a k jejímuž výkonu na druhé straně zakládá neziskové instituce. Značné rozdíly mezi zeměmi jsou i v proporcích mezi zaměstnaností v centrální a místní úrovni veřejné správy. Nicméně ČR se v této statistice mezi vybranými zeměmi řadí spíše k zemím s nižší zaměstnaností ve veřejné správě (11,66 % v roce 2008) s převažujícím podílem místní samosprávy (regionální a municipální správa jsou zde zahrnuty do jedné kategorie). Průměrné hodnoty za celou EU by byly z výše popsaných důvodů zřejmě irelevantní. Nejvyšší hodnoty zaměstnanosti ve veřejné správě podle zvolených kritérií dosahuje Lotyšsko (21,13 %) a naopak nejnižší zaznamenává Polsko (2,75 %). strana 25


Tabulka 1 Srovnání veřejné správy z hlediska jejího podílu na celkové zaměstnanosti ve vybraných zemích EU

Země

Zaměstnanost ve veřejné správě Centrální úroveň

Místní úroveň

Platnost

Celková

dat

Lotyšsko

8,85%

12,28%

21,13%

2008

Maďarsko

6,59%

13,06%

19,65%

2007

11,00%

7,63%

18,62%

2006

Slovinsko

*

*

17,51%

2008

Bulharsko

*

*

16,64%

2008

Itálie

8,08%

6,06%

14,13%

2008

Kypr

12,91%

1,15%

14,06%

2008

Španělsko

2,57%

11,02%

13,59%

2008

Portugalsko

9,28%

3,29%

12,57%

2007

ČR

4,89%

6,77%

11,66%

2008

Lucembursko

7,37%

3,07%

10,44%

2008

Německo

1,43%

7,71%

9,13%

2009

Řecko

6,37%

1,66%

8,04%

2008

Litva

*

*

6,13%

2007

Slovensko

*

*

6,01%

2008

1,20%

1,55%

2,75%

2007

Francie

Polsko

*Data nejsou dostupná Zdroj: Mezinárodní organizace práce (2011)

2.6.2. Charakteristiky fungování, nastavení a výkonu veřejné správy Jedním z úkolů veřejné správy je nastavení podmínek a regulací, které nemalou měrou přispívají k rozvoji ekonomických subjektů v zemi. Proto je důležité, aby byly tyto podmínky nastaveny co možná nejlépe, aby veřejná správa nemusela být brzdícím prvkem rozvoje, ale aby byla naopak jeho facilitátorem. Převážná část dat v této podkapitole je čerpána ze statistik Světové banky a k rozboru stavu korupce jsou použity rovněž údaje Transparency International. Zde prezentovaná data odrážejí postoje a názory firem a domácností jakož i široké škály zprostředkovatelů informací o podnikání, nevládních institucí a různých organizací veřejného

strana 26


sektoru2. Všechny statistiky World Bank Institute jsou měřeny na stupnici ±2,5, kde +2,5 je nejlepší hodnota a naopak -2,5 je nejhorší. Charakteristickým rysem níže rozebíraných faktorů srovnávání je nemožnost zkoumání izolovaně. Je například zjevné, že efektivita vlády je silně ovlivněna mírou korupce panující ve správě a korupce může být povzbuzována nekvalitně nebo přílišně regulovaným prostředím. Přílišná regulace navíc může mít neblahý vliv na statistiky popisující podnikatelskou aktivitu. Proto je třeba data zkoumat z perspektivy celého spektra ukazatelů jako nedělitelné palety. Statistiky v tomto oddíle jsou konstruovány tak, aby bylo vždy jasné, že vyšší hodnota ukazatele odráží lepší dosažený výsledek. Efektivnost vlády Ukazatel efektivnosti vlády podle World Bank Institute zachycuje vnímání kvality veřejných služeb a stupeň jejich nezávislosti na politických tlacích, kvalitu formulace a implementace veřejné politiky a důvěryhodnost vládních závazků k těmto politikám. Česká republika v ukazateli efektivnosti vlády zaostává i za nejmírnějším průměrem EU-27 a jen tři státy původní EU-15 dosáhly horšího výsledku. Zde obecně nové členské státy zaostávají za starými a žádný z nich nedosahuje průměru EU-15. Mezi nimi ČR zaujímá pátou pozici (hodnota 0,98 na dané škále), což znamená lepší průměr. Nicméně zaostávání za západní Evropou je markantní. Dánsko, které dosahuje nejlepších výsledků, zaznamenává hodnotu 2,19 a naopak Rumunsko jako jediný stát celé EU nedosahuje ani kladných hodnot (-0,13).

2

Vyčerpávající výčet zdrojů dat je obsažen v příloze doprovodné dokumentace k datům World Government Indicators Světové banky zde.

strana 27


Graf 3 Ukazatel efektivnosti vlády v roce 2009 napříč EU 2,5 2 1,5 1 0,5 0

Dánsko Finsko Švédsko Lucembursko Nizozemsko Rakousko Německo Velká Británie Belgie Francie Irsko Portugalsko Španělsko Řecko Itálie EU-15 EU-25 EU-27 Kypr Estonsko Slovinsko Malta ČR Slovensko Maďarsko Litva Polsko Lotyšsko Bulharsko Rumunsko

-0,5


Průměrné hodnoty

Nové členské státy EU Zdroj: World Bank Institute (2010)

Pro vývoj tohoto ukazatele od roku 2004 je pro průměrné hodnoty EU charakteristický spíše klesající trend po většinu sledovaného období, což do jisté míry pomohlo uzavírat mezeru zaostávání ČR za evropskými průměry. Proto pokud by se dalo hovořit o sbližování trendů ČR a zbytku EU, pak by se tak dělo spíše zásluhou pozvolného poklesu v EU než zlepšováním efektivity vlády v ČR. Zajímavé je, že vývojová křivka pro ČR dosahuje svého vrcholu v roce 2006, který byl pro českou politickou scénu charakteristický značnou nejistotou a nestabilitou. V tomto roce se totiž sešel konec vlády ČSSD, volby do PSP ČR a následné zdlouhavé procedury tvorby nové vlády, která nakonec stejně nedostala důvěru. Možná právě proto přišel hned následující rok poměrně prudký pokles indexu efektivity vlády pro ČR.

strana 28


Graf 4 Vývoj ukazatele efektivity vlády od roku 2004 pro ČR a průměrné hodnoty EU 1,8 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 2004

2005 ČR

2006 EU-15

2007 EU-25

2008

2009

EU-27 Zdroj: World Bank Institute (2010)

Kvalita regulace Ukazatel kvality regulace zachycuje vnímanou schopnost vlády formulovat a implementovat takovou politiku a regulační opatření, které nejen umožňují, ale také prosazují rozvoj soukromého sektoru. ČR dosaženou hodnotou 1,25 jen nepatrně převyšuje průměr celé EU (ovšem za průměry EU-15 a EU-25 zaostává), a co do pořadí zabírá přesně střed, tedy 14. místo. Nejlepších výsledků opět dosahuje Skandinávie a Benelux (Dánsko: 1,82) a protipólem jim jsou nejnovější členové EU s hodnotami jen nepatrně překračujícími 0,6.

strana 29


Graf 5 Index kvality regulace v roce 2009 v EU

Dánsko Finsko Nizozemsko Švédsko Lucembursko Irsko Velká Británie Rakousko Německo Belgie Francie Španělsko Portugalsko Itálie Řecko EU-15 EU-25 EU-27 Estonsko Malta Kypr ČR Slovensko Maďarsko Lotyšsko Litva Polsko Slovinsko Bulharsko Rumunsko

2 1,8 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0


Průměrné hodnoty


Vývoj indexu kvality regulace měl pro ČR docela jinou podobu než vývoj průměrných ukazatelů EU. Dokonce by se dalo hovořit o inverzním charakteru. Dostat se na úroveň alespoň průměru EU-27 pomohly ČR poslední dva roky, ve kterých trend nabral výrazně pozitivní rozměr. To může být příslib pro nadcházející období. Graf 6 Vývoj indexu kvality regulace od roku 2004 pro ČR a průměrné hodnoty EU 1,5 1,45 1,4 1,35 1,3 1,25 1,2 1,15 1,1 1,05 1 2004

2005 EU-15

2006 EU-25

2007 EU-27

2008

2009

ČR Zdroj: World Bank Institute (2010)

strana 30


Kontrola korupce Index kontroly korupce poukazuje na to, do jaké míry je vykonávána veřejná moc k osobnímu prospěchu. Zaměřuje se jak na drobné, tak i rozrostlejší formy korupce. V této kategorii dosahuje ČR dosti nelichotivých výsledků (hodnota 0,46 na škále ±2,5), když zaujímá pozice hluboko pod průměrnými hodnotami EU, které se pohybují mezi 1,07 a 1,52. Celkově jsou dobře znatelné rozdíly mezi původními a novými členy EU, přičemž ani nejlépe hodnocení noví členové EU (např. Slovinsko: 1,06, obdobně i Estonsko a Kypr) nedosahují ani nejmírnějšího průměru EU27. Jednoznačnými lídry jsou opět skandinávské země (Dánsko: 2,42).

Graf 7 Index kontroly korupce v roce 2009 v EU 2,5 2 1,5 1 0,5 0

Dánsko Švédsko Finsko Nizozemsko Lucembursko Rakousko Irsko Německo Velká Británie Belgie Francie Portugalsko Španělsko Řecko Itálie EU-15 EU-25 EU-27 Slovinsko Estonsko Kypr Malta Polsko Maďarsko ČR Slovensko Lotyšsko Litva Bulharsko Rumunsko

-0,5


Průměrné hodnoty


Stejně tak neuspokojivé jsou výsledky vývoje v této oblasti v ČR od roku 2004. Z křivky v následujícím grafu vyplývá fakt, že se s tímto stavem prakticky nic neudělalo, ba dokonce se kontrola korupce ještě zhoršila. Takovýto stav může signalizovat nedostatečně ošetřenou oblast korupce v ČR a neúspěšný protikorupční boj s tím spjatý.

strana 31


Graf 8 Vývoj indexu kontroly korupce od roku 2004 v ČR a EU 1,8 1,6 1,4 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 2004

2005 EU-15

2006 EU-25

2007 EU-27

2008

2009

ČR Zdroj: World Bank Institute (2010)

Index vnímání korupce Obdobných výsledků je dosaženo i prostřednictvím dalšího ukazatele zabývajícího se korupcí ve veřejné správě. Index vnímání korupce na základě průzkumů seřazuje země podle stupně vnímání existence korupce mezi úředníky veřejné státní správy a politiky. Je tedy zaměřen primárně na hodnocení administrativní a politické korupce, nikoli zkorumpovanosti národa. Dle metodiky Transparency International platí, že země s nejnižším hodnocením je zemí s nejvyšší vnímanou mírou korupce ve veřejném sektoru v rámci zemí zahrnutých do aktuálního indexu. ČR zde dosahuje jedněch z nejhorších výsledků, které ji řadí z celé EU až na 21. místo. Vzhledem k Dánsku, které je hodnoceno nejkladněji (hodnota 9,3 z 10), ČR nedosahuje hodnoty ani poloviční. Kvůli velkému zaostávání za všemi dosavadními průměrovými hodnotami byl použit i průměr hodnot postkomunistických zemí (EU-8), které do EU přistoupily stejně jako ČR v roce 2004. Ovšem i za tímto průměrem ČR zaostává na škále 0-10 o 0,55 bodu, což beze sporu signalizuje hrubě nevyhovující podmínky v ČR a jen se potvrzují výsledky z WBI dosažené v této oblasti.

strana 32


Graf 9 Index vnímání korupce v EU v roce 2010 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 Dánsko Finsko Švédsko Nizozemsko Lucembursko Irsko Rakousko Německo Velká Británie Belgie Francie Španělsko Portugalsko Itálie Řecko EU-15 EU-25 EU-27 EU-8 Estonsko Slovinsko Kypr Malta Polsko Litva Maďarsko ČR Lotyšsko Slovensko Rumunsko Bulharsko

0


Průměrné hodnoty

Nové členské státy EU

Zdroj: Transparency International (2010)

Jelikož docházelo v průběhu posledních 15 let k úpravám metodiky získávání informací o vnímání korupce, je konstrukce dlouhodobých trendů poměrně komplikovaná. I přesto ale metodika Transparency International uznává prokazatelné zhoršení nebo zlepšení ve vnímání korupce v případě splnění dvou klíčových podmínek: (1) došlo oproti předchozímu roku k posunu minimálně o 0,3 bodu a (2) posun daným směrem potvrdila alespoň polovina zdrojů použitých pro hodnocení dané země. K takovémuto prokazatelnému zhoršení došlo v posledních letech i v ČR dokonce ve dvou posledních letech za sebou. Všechna tato data z oblasti korupce jasně signalizují podprůměrné výsledky pro Českou republiku a z toho plynoucí praktickou nekonkurenceschopnost ve srovnání s naprostou většinou ostatních států EU.

strana 33


Graf 10 Vývoj indexu vnímání korupce v ČR od roku 1997 6 5,2

5,2 4,8

5

5,2 4,9

4,8

4,6 4,3 3,9

4

3,7

4,2

4,3

2004

2005

4,6

3,9

3 2 1 0 1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2006

2007

2008

2009

2010

Zdroj: Transparency International (2010)

Kvalita právního řádu Tento ukazatel bere v potaz dodržování pravidel společnosti, kvalitu vymáhání vlastnických práv, činnost policie a soudů a také pravděpodobnost kriminality a násilí. Odráží velmi důležitý prvek právní jistoty, která se nemalou měrou podílí na rozvoji jak soukromého, tak i veřejného sektoru. Opět zde jsou naprosto zřejmé rozdíly mezi většinou starých a nových členů EU a i tato oblast patří mezi bolavá místa zejména postkomunistických zemí. České republice v této statistice patří 18. místo v EU s hodnotou 0,96 a mezi novými členy jí patří jakýsi lepší střed. Alarmující je výrazné zaostávání za veškerými průměrovými hodnotami EU (mezi 1,17 – 1,47). Nejlépe si v tomto ohledu vede dvojice Finsko, Švédsko s hodnotami 1,94, resp. 1,93.

strana 34


Graf 11 Kvalita právního řádu v roce 2009 napříč zeměmi EU 2 1,5 1 0,5 0

Finsko Švédsko Dánsko Lucembursko Nizozemsko Rakousko Irsko Velká Británie Německo Francie Belgie Španělsko Portugalsko Řecko Itálie EU-15 EU-25 EU-27 Malta Kypr Estonsko Slovinsko ČR Lotyšsko Maďarsko Litva Polsko Slovensko Rumunsko Bulharsko

-0,5


Průměrné hodnoty


Statistiky podnikání Ve statistikách podnikání obecně ČR dosahuje na úrovni EU velmi špatných výsledků. Data v následujících dvou grafech odrážejí pořadí ve světovém žebříčku snadnosti rozjezdu a provozování podnikání v roce 20103. Jelikož tedy vyšší hodnota znamená horší podmínky, jsou pořadí vyjádřena v záporných číslech, tedy čím hlouběji země sahá, tím horších statistik dosahuje. V oblasti provozování podnikatelské činnosti zaujímá ČR ve světovém žebříčku 63. místo a v rámci EU až 23. místo, přičemž z nových členských zemí na tom bylo hůře už jen Polsko. Do statistiky jsou zahrnuty faktory jako fungování trhu práce, právní ochrana, úpadkové právo, ochrana majetku, daňové zatížení, úvěrové možnosti, přístup pro zahraniční investory, obchodní styk a ochrana duševního vlastnictví.

3

Data pro Maltu nejsou v těchto statistikách dostupná, proto v této komparaci chybí.

strana 35


Graf 12 Snadnost podnikání pozorovaná v roce 2010 napříč EU (hodnoty vyjadřují pořadí ve světovém žebříčku)

Polsko

ČR

Rumunsko

Bulharsko

Maďarsko

Slovinsko

Slovensko

Kypr

Lotyšsko

Litva

Estonsko

Řecko

Itálie

Španělsko

Névé členské státy EU Lucembursko

Rakousko

Portugalsko

Nizozemsko

Francie

Belgie

Německo

Švédsko

Finsko

Irsko

Dánsko

Velká Británie


0 -20 -40 -60 -63

-80 -100 -120

Zdroj: Světová banka (2010)

V otázce rozjezdu podnikání je na tom ČR z nových členských států EU dokonce nejhůře při dosažené 130. příčce ve světě. Tento stav může signalizovat přemíru administrativní zátěže, pomalé procedury nebo vysokou finanční zátěž při začátku podnikání. Graf 13 Podmínky pro rozjezd podnikání v roce 2010 napříč EU (hodnoty vyjadřují pořadí ve světovém žebříčku)

ČR

Polsko

Litva

Slovensko

Lotyšsko

Rumunsko

Bulharsko

Estonsko

Maďarsko

Slovinsko

Kypr

Řecko

Španělsko

Rakousko


Německo

Lucembursko

Nizozemsko

Itálie

Portugalsko

Švédsko

Finsko

Belgie

Dánsko

Francie

Velká Británie

Irsko


0 -20 -40 -60 -80 -100 -120 -140

-130

-160

strana 36


Zdroj: Světová banka (2010)

2.6.3. Zavádění moderních komunikačních technologií ve veřejné správě On-line dostupnost eGovernmentu Dostupnost eGovernmentu je ve statistikách Eurostatu měřena procentuálním podílem online dostupnosti 20 základních veřejných služeb. V této kategorii je poměrně viditelný rozdíl mezi zeměmi původní EU-15 a nově přistoupivšími zeměmi. ČR sice patří mezi lepší střed nových členů EU, nicméně dosaženou hodnotou 73,75 % v roce 2010 nesplňuje ani průměr celé EU (84,28 %). Příklad je možné si brát kromě západoevropských států (hodnota nejlepších pěti států dosahuje dokonce 100 %) i například z baltských zemí Lotyšska a Estonska, jejichž hodnoty se blíží 94 %. Graf 14 Procentuální podíl on-line dostupnosti 20 základních veřejných služeb v roce 2010

Irsko Itálie Rakousko Portugalsko Švédsko Velká Británie Španělsko Finsko Dánsko Německo Nizozemsko Francie Belgie Lucembursko Řecko EU-15 EU-25 EU-27 Malta Slovinsko Estonsko Lotyšsko Polsko ČR Litva Bulharsko Maďarsko Slovensko Rumunsko Kypr

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0


Průměrné hodnoty

Nové členské státy EU Zdroj: Eurostat (2011)

Ačkoli je evropsky podprůměrná hodnota okolo 74 % on-line dostupnosti veřejných služeb neuspokojivá, vývoji z posledních let nelze upřít pozitivní trend zlepšování se v této kategorii. Výchozí hodnota v roce 2004 totiž činila pouhých 31,25 % on-line dostupnosti. Opět by ale bylo možné vyzdvihnout například Lotyšsko, které bylo schopno se ve stejném období dostat z hodnoty 6,25 % na 93,33 %. ČR má tedy zjevné rezervy v elektronizaci veřejných služeb. Pozitivní vyhlídkou může být postup v elektronizaci za poslední roky, ovšem bude nutné trend zachovat nebo ještě akcelerovat.

strana 37


Graf 15 Vývoj v on-line dostupnosti 20 základních veřejných služeb mezi lety 2004-2010 v ČR a EU-25 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2004

2006

2007 ČR

2009

2010

EU-25 Zdroj: Eurostat (2011)

Využívání eGovernmentu občany Tento ukazatel měří, jaké procento populace ve věku od 16 do 74 let použilo během posledních 3 měsíců internet ke komunikaci s orgány veřejné správy. Zde výsledky poukazují na hrubé zaostávání ČR za naprostou většinou EU, kdy pouze 3 země dosáhly horších výsledků než českých 17 % (z toho dva z nich jsou státy, které k EU přistoupily jako poslední), přičemž průměr celé EU dosahuje téměř dvojnásobných 32 %.

strana 38


Graf 16 Využívání elektronické komunikace s orgány veřejné správy (vyjádřeno procentním podílem občanů ve věku 16-74 let, kteří v posledních třech měsících využili elektronickou komunikaci s úřady) 80 70 60 50 40 30 20

Dánsko Švédsko Nizozemsko Finsko Lucembursko Velká Británie Rakousko Německo Francie Belgie Španělsko Irsko Portugalsko Itálie Řecko EU-15 EU-25 EU-27 Estonsko Slovinsko Slovensko Lotyšsko Maďarsko Malta Kypr Litva Polsko ČR Bulharsko Rumunsko

10 0


Průměrné hodnoty


Zdroj: Eurostat (2011)

Takto nízké využívání elektronické komunikace s orgány veřejné správy může mít více příčin. Jednou může být přirozená nedůvěra občanů v to, že bude jejich věc vyřízena bez klasické „papírové“ procedury nebo vystání fronty na vyřízení. Další příčina, která by poukazovala na systémové nedostatky, by mohla spočívat v nedostatečné efektivitě elektronické komunikace s úřady. V diskuzích u odborných článků zabývajících se eGovernmentem je možné najít názory uživatelů, že elektronická složka komunikace s úřady není něčím, co by klasický osobní kontakt do nějaké míry urychlovalo, redukovalo, nebo dokonce nahrazovalo. Spíše je to vnímáno jako mezičlánek navíc, po kterém je nutné absolvovat ještě všechny běžné procedury osobního kontaktu. I když se jedná o neoficiální zdroj poznatků, může poukazovat na neefektivnosti uvnitř systému komunikace úřadů s občany a z toho pramenící nedůvěru v takové postupy a jejich nevyužívání. Možná ještě více alarmujícím ukazatelem je vývojová veličina, kterou vyobrazuje následující tabulka. Ta sleduje posun, kterého dosáhly nové členské země EU v oblasti využívání internetové komunikace občanů s úřady od roku 2007. Česká republika v této statistice dosáhla nelichotivé nejnižší hodnoty, když zaznamenala pokrok o pouhý jeden procentní bod. Největšího posunu ve vybraném vzorku zemí dosahuje Estonsko, které se posunem o 18 procentních bodů dostalo na 48 %.

strana 39


Tabulka 2 Pokrok ve využívání internetové komunikace občanů s úřady mezi lety 2007-2010 u nových členů EU

2007 [%] 2010 [%] Posun 2007-2010 [p.b.] Estonsko

30

48

18

Slovinsko

30

40

10

Slovensko

24

35

11

Lotyšsko

18

31

13

Maďarsko

25

28

3

Malta

25

28

3

Kypr

20

22

2

Litva

18

22

4

Polsko

15

21

6

ČR

16

17

1

Bulharsko

6

15

9

Rumunsko

5

7

2 Zdroj: Eurostat (2011)

Využití eGovernmentu podniky Jestliže bylo využívání elektronické komunikace občanů s úřady hodnoceno jako slabá stránka, pak tatáž statistika vztažena k podnikům symbolizuje jakýsi protipól. Ze zemí, u nichž byla dostupná data, jen čtyři země z celé EU dosahovaly lepších výsledků než ČR (a jen jedna země z nových členů EU). Internetovou komunikaci s úřady v ČR praktikuje 89 % podniků mimo bankovní sektor zaměstnávajících 10 a více zaměstnanců. Průměr EU-27 přitom dosahuje „pouhých“ 76 % a nejlepší Nizozemsko 95 %.

strana 40


Graf 17 Využití internetové komunikace s orgány veřejné správy ze strany podniků v roce 2010 (všechny podniky zaměstnávající 10 a více osob, bez bankovního sektoru)


Průměrné hodnoty

Rumunsko

Bulharsko

Maďarsko

Lotyšsko

Estonsko

Slovensko

Slovinsko

Polsko

ČR

Litva

EU-27

EU-25

EU-15

Velká Británie

Španělsko

Německo

Portugalsko

Rakousko

Řecko

Francie

Itálie

Irsko

Švédsko

Dánsko

Nizozemsko

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0


Zdroj: Eurostat (2011)

strana 41


3. Identifikace a analýza hlavních problémů 3.1. Hasičský záchranný sbor České republiky 3.1.1. Jednotky požární ochrany Stanice HZS ČR Výkonem služby příslušníků HZS ČR, určených k výkonu služby v jednotce, jsou stanice hasičského záchranného sboru kraje a stanice Hasičského záchranného sboru hl. m. Prahy, které se s ohledem na tzv. „plošné pokrytí území kraje jednotkami PO“ a vytvoření odpovídající základny pro činnost specializovaných služeb rozlišují na stanice typu C (stanice typ C se dále dělí na stanice typu C1, C2 a C3) a P (stanice typu P se dále dělí na stanice typu P0, P1, P2 a P4). Z uvedeného plyne, že každý typ stanice je charakterizován jednak svojí velikostí, ale zejména operačními možnostmi. V rámci HZS ČR je výkon služby zabezpečován na 240 stanicích HZS krajů a HZS hl. m. Prahy. Nejvíce stanic je typu P1 (112) se základním početním stavem příslušníků v jedné směně 5, naopak nejméně je stanic typu P0 (11) se základním početním stavem příslušníků v jedné směně 3. Vzhledem ke stáří některých stanic a omezeným finančním prostředkům na jejich rekonstrukci lze konstatovat, že podmínky

pro

výkon

služby

příslušníků

nejsou

na

stanicích

HZS

krajů

a HZS hl. m. Prahy srovnatelné a vždy ne zcela vyhovujícím soudobým požadavkům na výkon služby. Požární technika Automobilová technika a věcné prostředky požární ochrany („VPPO“ - nástroje, armatury, nářadí, radiostanice atd.) jsou jednou z nejdůležitějších oblastí, které rozhodují o kvalitě i kvantitě poskytovaných služeb jednotkami požární ochrany ČR. Jejich množství a technická úroveň přímo i nepřímo ovlivňuje rychlost a rozsah poskytované pomoci a v konečném důsledku i počet zachráněných životů nebo výši uchráněných materiálních hodnot.

strana 42


Věcné a ochranné prostředky Dlouhodobě sledované problémy v oblasti materiálového zabezpečení zásahové činnosti, které jsou v permanentní pozornosti a řešení všech organizačních složek HZS ČR, jsou popsány pod jednotlivými odbornými službami, které evidují a pečují o automobilovou techniku a VPPO. Pořízením nové modernější automobilové techniky a VPPO pro jednotky HZS ČR se bude moci starší, ale funkční technika a VPPO bezplatně převést k jednotkám dobrovolných hasičů, čím se dosáhne druhotný pozitivní efekt a to zvyšování kvality technické vybavenosti a s tím související růst kvality poskytovaných služeb u jednotek dobrovolných hasičů, jejichž technická vybavenost je v globálu na horší úrovni než u jednotek HZS ČR. Strojní služba Mezi základní automobilovou techniku, která se používá denně, patří cisternové automobilové stříkačky a výšková technika – automobilové žebříky a plošiny. Rychlý rozvoj automobilového průmyslu se aktuálně dotýká jak HZS ČR, tak všech jednotek požární ochrany (PO), a technika fyzicky i morálně stárne a rovněž i její taktické možnosti, které zaostávají za nebezpečími nových životních trendů technicky i společensky se rozvíjejícího světa. Její cena je poměrně vysoká a tak její modernizace (obměna) je klíčovým problémem. Neustálý růst automobilového provozu a modernizace bezpečnostních prvků automobilů musí zákonitě vést k růstu výkonových parametrů vyprošťovací techniky, jejímž úkolem je mechanické odstraňování součástí havarovaných automobilů k vytvoření záchranné evakuační cesty pro zraněnou osádku. Tyto nástroje spolu s dalšími doplňujícími prvky jsou univerzálně použitelné i pro vyprošťování se závalů a sutin. Vyprošťovací prostředky jsou ve značné míře u všech jednotek PO zastaralé a parametrově nevyhovující. V důsledku dlouhodobého zaměření pozornosti na zabezpečení základní zásahové požární techniky nastal stejný akutní problém i ve fyzické a morální zastaralosti vozového parku pro zabezpečení provozu a týlové zabezpečení zásahové činnosti. Tento problém se týká hlavně osobních a užitkových vozidel, jejichž stáří je často za hranicí životnosti. Jsou zásahové situace, které z meteorologického nebo geografického hlediska vyžadují pro účinný a rychlý zásah speciální techniku s vysokou průchodností jako jsou terénní čtyřkolky, pásové obojživelné vozidla, vznášedla atd. Tato technika je potřebná v omezeném počtu, ale u HZS ČR až na vzácné výjimky zcela schází. Rovněž zcela schází bezpilotní

strana 43


pozorovací prostředky pro rychlé a operativní zabezpečení informací využitelných k efektivnímu rozhodovacímu procesu velitelů zásahu. Všechna technika a VPPO jednotek PO musí být garážována v temperovaných prostorech a musí mít zařízené prostory pro její kvalitní údržbu a opravu méně závažných závad. Je velká část požárních stanic, která nemá vytvořené výše uvedené podmínky. Odborná příprava řidičů z ekonomických důvodů zaznamenala propad. Teoretické znalosti řidičů se daří udržovat na potřebné úrovni, ale zaostává oblast zvyšování praktických dovedností a správných návyků v běžném provozu a při jízdě za různých povětrnostních, geografických a provozních podmínek. Tuto oblast by bylo vhodné efektivně řešit budováním polygonů bezpečné jízdy a trenažérů simulujících různé podmínky dopravního provozu. Chemická služba V oblasti chemické služby se povedlo nastartovat proces modernizace detekční techniky, a to jak v oblasti identifikace chemických látek, tak i v identifikaci a měření intenzity záření radioaktivních látek. Pro další modernizaci a zabezpečení efektivní identifikace a monitoringu chemických a radioaktivních nebezpečných látek pro účely ochrany zasahujících složek IZS, ale také pro účely kontroly efektivity dekontaminace postiženého obyvatelstva, je potřeba dovybavit jednotky požární ochrany a chemické laboratoře osobními dozimetrickými prostředky a dalšími sofistikovanými detekčními a měřícími prostředky. Radiační ochrana Cílem je rozšířit přístrojové vybavení jednotek s důrazem na HZS krajů, které se nacházejí v zóně havarijního plánování jaderných elektráren. Za tímto účelem je třeba počítat s navýšením osobních dozimetrů o 500 kusů, vybavením stanovišť dekontaminace osob přenosnými rámovými (portálovými) monitory gama záření (10 ks) a doplnění zásahových dozimetrů o alfa, beta-sondy (250 ks). Celkové náklady bez DPH je odhadována na cca 25 mil. Kč. HZS ČR testuje systém prozatímní služby osobní dozimetrie, který by byl posílen a mohl by být certifikován u SÚJB. Zefektivnila by se kontrola kontaminovaných osob a proces dekontaminace.

strana 44


Detekce nebezpečných chemických látek Cílem je rozšířit a doplnit vybavení JPO-O a výjezdových skupin mobilních laboratoří. Proto je třeba počítat s pořízením infračervených spektrometrů FTIR (kapalina/pevná látka a plyn/pára) pro všechny JPO-O a hmotnostních spektrometrů GC/MS/MS pro výjezdové skupiny chemických laboratoří. Celkové náklady bez DPH jsou odhadovány na cca 65 mil. Kč. Dále je v tomto směru nutné doplnit stávající vybavení JPO-O s možností identifikovat celkem 25 000 látek. Výjezdové skupiny chemických laboratoří nejsou zatím vybaveny hmotnostními detektory. Americká armáda uvolnila pro civilní sektor zodolněné analytické přístroje schopné měřit v terénních podmínkách. Technická služba Práce na vodní hladině jsou jednak součástí denní zásahové činnosti jednotek PO a také převládající zásahovou činností při povodních. Jednotlivé organizační složky HZS ČR řeší systém vybavenosti VPPO pro práci na vodní hladině dle místních podmínek a dle vlastních finančních možností. Z důvodu koordinace povodňové zásahové činnosti na republikové úrovni je nutné vytvořit jednotný systém vybavenosti jednotek PO VPPO pro práci na vodní hladině (např. lodě, norné stěny, obleky a další ochranné prostředky). Jedná se tedy o dovybavení (v souladu s provedenou analýzou) jednotnými VPPO tak, aby se standardizovala minimální úroveň účinné pomoci obyvatelstvu při záchranných pracích na vodní hladině jak v běžné zásahové činnosti jednotek PO, tak při rozsáhlých povodních. Do této

oblasti

jsou

zahrnuty

i

potápěčské

práce

jako

např.

manipulace

se

zatopenými technologiemi a to častokrát i v kontaminovaných vodách a v neposlední řadě i záchranné práce lezeckých skupin v závěsu pod vrtulníkem. To vyžaduje další rozšíření vybavení potápěčů do kontaminovaných vod, které bylo započato již v programovém období 2007 – 2013 v projektech programu „Živelní pohroma“ (Zvýšení akceschopnosti HZS ČR pro záchranné a likvidační práce při živelních pohromách) a modernizaci vybavení lezeckých skupin. Rychlý vědeckotechnický rozvoj a jeho aplikace do života společnosti vytváří stále nová rizika ve vztahu ke zdraví a životům lidí a rostou také nároky na ochranu vybudovaných materiálních hodnot. Na tyto trendy musí reagovat i skladba a úroveň VPPO jednotek požární ochrany. Jedná se o nejrůznější VPPO, které se v jednotkách používají desítky let a častokrát

strana 45


již neodpovídají novým taktickým zásahovým podmínkám a které ani nemůžou konkurovat kvalitativně novým a moderním soudobím VPPO. Je nutno přistoupit systémově k obměně zastaralých VPPO a systémovému doplnění chybějících VPPO do jednotek PO jako např. požární armatury, zdravotní prostředky, osvětlovací prostředky, ruční nástroje - pracovní i vyprošťovací, hasící prostředky. V neposlední řadě je třeba brát v úvahu i ochranu zdraví a životů zasahujících hasičů. Nároky ochrany života a zdraví hasičů jdou souběžně s nárůstem nebezpečí a využívají nové materiály a technologie ochranných pracovních pomůcek. Mezi základní ochranné prostředky, kterými je nutno vybavit hasiče, patří zásahové ochranné oděvy pro hašení ve venkovních prostorech a tímto krokem reagovat na nové požadavky a trendy ochrany hasiče proti ohni a současně proti přehřátí organismu. Nedílnou součástí ochrany hasiče je také obuv, rukavice a přilby, které v posledních letech zaznamenávají velké kvalitativní změny a je nutno přistoupit k jejich obměně pro morální zastaralost.

3.1.2. Spojová služba - informační a komunikační prostředky, digitální radiokomunikační systém Udržitelnost provozu a rozvoje komunikačních a informačních systémů HZS ČR Komunikační a informační systémy patří mezi základní nástroje nezbytné pro plnění úkolů HZS ČR. Vzhledem k vysokému tempu rozvoje v této oblasti a rychlému morálnímu a technickému zastarávání stávajících systémů, a ve vztahu na měnící se okolí, se jeví jako hlavní problém zajištění obnovy těchto systémů, případně jejich dílčích součástí. Značný potenciál v oblasti komunikačních a informačních technologií se může projevit především ve zvyšování efektivity zásahu a řešení mimořádné události a tím k plnění základního poslání HZS ČR, tedy zvyšování kvality ochrany životů, zdraví a majetku obyvatel. Typickými příklady moderních komunikačních a informačních systémů využívaných u HZS ČR jsou radiokomunikační systémy, Jednotný systém varování a vyrozumění, geolokační a navigační systémy a další. V případě, že by v následujícím období nebyly tyto systémy řádně obnovovány a nebyl zajištěn jejich rozvoj alespoň v minimální úrovni, docházelo by ke zhoršení kvality a rozsahu plnění úkolů HZS ČR s konkrétními dopady na obyvatele, kteří se nacházejí v tísňové situaci. V oblasti spojové služby v HZS ČR je v následujícím období nutné řešit následující okruhy: HW+SW pro informační podporu rozhodovacího procesu velitele zásahu – informace strana 46


online z operačního střediska, databáze nejrůznějších informací (TTD, taktické postupy, SW nebezpečných látek, atd.), geografický informační systém, systém obrazového přenosu z požářiště na štáb velitele zásahu nebo krizový štáb apod. 3.1.3. Systém varování Varovací systém, který je v současnosti využíván, je z hlediska servisu, údržby a oprav ekonomicky náročný. Servis a údržba je prováděna periodicky a nikoliv v době, kdy je jich skutečně třeba. Opravy jsou prováděny na základě zjištění, že koncový prvek není funkční. Po dostavbě „obousměru“ budou servis, údržba a opravy prováděny v době, kdy jich bude skutečně třeba, protože koncové prvky samy „oznámí“, že nepracují v optimálním režimu. Tím dojde ke snížení finanční náročnosti a zároveň se zvýší doba bezporuchového provozu. 3.1.4. Infrastruktura pro praktický výcvik v HZS ČR V oblasti hmotného zabezpečení (infrastruktury) pro praktický výcvik v HZS ČR bude z dlouhodobého hlediska potřebné posílit výcvikovou složku, a to ve smyslu rozšíření hmotné infrastruktury pro výcvik v podmínkách blížících se reálným krizovým situacím. Jedná se o specializované výcvikové prostory (polygon), které umožní praktický výcvik příslušníků HZS ČR, event. dalších jednotek PO, se simulací zásahu na různé druhy mimořádných událostí. 3.1.5. Infrastruktura pro výzkum v oblasti požární ochrany Pro plnění úkolů na úseku výzkumu a vývoje v oblasti požární ochrany a bezpečnostního výzkumu a pro další rozvoj výzkumné a vývojové činnosti na úseku požární ochrany a požární vědy v gesci MV-generálního ředitelství HZS ČR je třeba zajistit dobudování a rozvoj výzkumné infrastruktury a prostředků. To je potřebné také pro další rozvoj a možnost vyššího stupně spolupráce a získávání zkušeností od partnerských organizací v zahraničí.

3.2. Ústřední státní správa 3.2.1. Nadbytečná byrokratická zátěž Regulace je základním prostředkem státu, který slouží k zajištění veřejných zájmů a jejich ochrany. Regulaci představují právní předpisy, které stanovují pravidla chování, ve státě uznaná za právně závazná, jejichž dodržování je vynutitelné veřejnou mocí. Právní strana 47


předpisy v ČR obsahují poměrně velké množství povinností nejrůznějšího druhu. Ty kladou na příslušné adresáty enormní nároky a dopadají na ně v podobě nepříjemné zátěže – finančních, časových a personálních nákladů, které je nutno na splnění předmětných povinností vynaložit a které podstatným způsobem omezují jejich činnost. Veřejnost kritizuje příliš mnoho byrokracie a řešení životních situací hodnotí z vlastní zkušenosti jako „časově náročné, nejasné a nesrozumitelné postupy, které se točí jakoby v kruhu bez možnosti dosáhnout výsledku“. Vysoká regulační zátěž (např. administrativní) obtěžuje adresáty regulace, vyvolává vznik dalších nákladů a omezuje jejich činnost. Do popředí zájmu vlád v mnoha státech se v posledních letech dostává otázka měření a snižování administrativní zátěže. Po úspěšné realizaci projektů zacílených na měření a snižování administrativní zátěže dopadající na podnikatele (pomocí tzv. Standardního nákladového modelu, dále jen SCM) se obrátila pozornost i na jiné skupiny či subjekty, které rovněž trpí v důsledku značného množství informačních povinností a byrokratických překážek – na občany, veřejnou správu, na určité profesní či sociální skupiny či na neziskové organizace. Dle metodiky SCM se administrativní zátěží rozumí náklady, které je třeba vynaložit na splnění informačních povinností stanovených právními předpisy. Rovněž používaný pojem „byrokratická zátěž“ je chápán v poněkud širším slova smyslu a vedle uvedených nákladů na splnění informačních povinností zahrnuje i náklady způsobené různými administrativními překážkami a postupy při realizaci práva (náklady z prodlení, zbytečně vynaložené, obtěžující, iritující, změnové apod.). Česká republika se doposud zabývala zjišťováním, měřením a snižováním administrativní zátěže u podnikatelů a částečně i u občanů a nevládních neziskových organizací. Naproti tomu doposud nebyla věnována speciální pozornost snižování administrativní zátěže u veřejné správy samotné (k jejímu snížení dochází nepřímo prostřednictvím opatření zaměřených na snižování administrativní zátěže u ostatních subjektů) nebo u vybraných profesních skupin, kde je zvýšené administrativní zatížení zjevné (např. policisté, učitelé, lékaři). Právní předpisy tvoří ovšem pouze jeden z faktorů, které se podílejí na nadměrné administrativní zátěži. Řada problémů vzniká na úrovni interních normativních aktů jak ústředních správních úřadů, tak dalších správních struktur. Povinnosti dané právními předpisy

strana 48


se často v nadměrném rozsahu konkretizují z hlediska své formy a v mnoha případech se pak instituce zabývá více evidencí a vykazováním než hodnocením podstaty vykonané činnosti. Jedním z velmi významných principů regulujících nadbytečnou byrokratickou zátěž je hodnocení dopadů regulace tzv. RIA. Tento nástroj má eliminovat přijetí zbytečné byrokratické zátěže promítnuté do právní regulace. Zásadní je tedy zavedení hodnocení dopadů regulace nejen v rámci legislativního procesu (kdy se jedná o hodnocení dopadů konkrétní připravované právní regulace), ale zejména v etapě před vznikem legislativního procesu (do legislativního procesu propustit pouze nezbytnou právní regulaci, ostatní potřeby řešit nelegislativním řešením). Velmi důležité je také provádět hodnocení dopadů ex post, tedy zpětnou kontrolu účinnosti a efektivnosti dopadů přijaté a realizované právní regulace. V minulých letech a nejvíce za úřednické vlády, byl význam a přínosy hodnocení dopadů regulace účelově snižovány a byly činěny různé pokusy zrušit tento významný kontrolní a kvalitativní prvek jako povinný. V současnosti se zdá, že hodnocení dopadů regulace patří opět z pohledu vlády mezi priority a převod výkonu této agendy na Úřad vlády může nejen institucionálně, ale i věcně napomoci významu hodnocení dopadů regulace. Ministerstvo vnitra připravilo a předalo v rámci delimitace agendy hodnocení dopadů regulace novelu Obecných zásad hodnocení dopadů regulace, která by měla implementovat hodnocení dopadů regulace před vznikem legislativního procesu, měla by stanovit pravidla, v jakých případech se RIA neprovádí, standardizovat proces hodnocení tam, kde musí být implementován a ulehčit tak zpracovatelům hodnocení dopadů regulace její provádění a zároveň zvýšit schopnost kontroly kvality zpracovaného hodnocení ze strany Úřadu vlády, LRV i vlády. 3.2.2. Nevytvoření dostatečných podmínek pro naplnění hlavních úkolů ústřední státní správy Velkým problémem je nevytvoření dostatečných podmínek pro naplnění hlavních úkolů ústřední státní správy obsažených v § 22 a § 24 kompetenčního zákona, a tím jsou tvorba koncepčních a strategických řešení a nedostatečné personální, ale i procesní podmínky pro péči o právní úpravu věcí patřících do působnosti konkrétního ústředního správního úřadu. Ústřední státní správa trpí nekoncepčností, krátkodobostí přijímaných systémových řešení a strategií. Tento problém vychází z nastavení organizace ústřední státní správy a charakteru její činnosti. Zásadním problémem je neexistence jasného rozsahu vykonávaných agend a v rámci nich činnosti jednotlivých ústředních správních úřadů a také nezajištění strana 49


vzájemné koordinace a kooperace při řešení zásadních systémových a strategických opatření s dopady do jednotlivých oblastí veřejného života. Vše se promítá do častých, v řadě případů zcela neopodstatněných změn nejen v organizaci práce a personální stabilitě jednotlivých úřadů, ale zejména nepředvídatelností práva z pohledu občana a velkým rozsahem nadbytečné byrokratické zátěže a právní regulace. Veřejná správa na úrovni ústřední státní správy nedostatečně akcentuje moderní trendy řízení, včetně prvků běžně využívaných v privátním sektoru, které jsou hybnou silou rozvoje každé dobře fungující společnosti. To vše v době, kdy charakter veřejné správy postupně přechází z čistě vrchnostenského spíše ke kombinovanému vrchnostensko - službovému pojetí, které je již měřitelné a hodnotitelné z pohledu efektivity, kvality a účelnosti jednotlivých činností a procesních úkonů. 3.2.3. Vysoká míra resistence vůči zavádění moderních metod řízení Přetrvává konzervativní pohled na ústřední státní správu jako na výsostnou vrchnostenskou správu (asymetrický právní vztah mezi státem a občanem) jako proces daný konkrétním zákonem, jehož výstupem je právní úkon vůči občanovi a ten je neměřitelný a nehodnotitelný. Tento přístup je však v dnešním moderním světě již v řadě aspektů překonaný. Také organizace práce není na úrovni ústřední státní správy optimální (důkazem jsou existující multiplicity při výkonu konkrétních agend, opakované předávání stejných dat více ústředním správním úřadům bez sdílení ICT, atd.). Veřejnou správu (včetně vrchnostenské) již také dnes umíme nejen hodnotit z pohledu efektivity, účelnosti, kvality, ale zejména z pohledu účelovosti. Umíme již dnes s využitím moderních metod analyzovat jaký účel je naplňován, jak efektivně, jak účelně a v jaké kvalitě. Přesto se nám tyto prorůstové nástroje nedaří dostatečně rychle a úspěšně implementovat zejména na úrovni ústřední státní správy (i když i zde samozřejmě existují výjimky např. zpracování mapy agend vykonávaných v rámci MŽP apod.). 3.2.4. Neexistence centrální veřejně přístupné databáze o agendách a činnostech vykonávaných ústřední státní správou Základním nedostatkem je v současnosti neexistence ucelené a veřejně přístupné databáze působností jednotlivých ústředních správních úřadů daných platnými právními předpisy. Taková databáze je základem pro jakékoliv další kroky směřující ke zvýšení optimalizace a zefektivnění činnosti veřejné správy. Podle aktuálních informací nemá většina strana 50


orgánů ústřední státní správy pro řadu svých činností zákonné zmocnění a činnosti vykonává na základě podzákonných norem, což je samozřejmě možné, ale není to zcela správné. Primárně činnost ústřední státní správy vyplývá v souladu s ustanovením hlavy I. čl. 2 odst. 3, hlavy III. čl. 78 a čl. 79 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů, ze zákonů a z prováděcích právních předpisů k jejich provedení a v jejich mezích. Podle § 21 zákona č. 2/1969 Sb. (kompetenční zákon) se ústřední státní správa řídí ve veškeré své činnosti ústavními a ostatními zákony a usneseními vlády. Vláda by však neměla rozšiřovat rozsah agend a činností vykonávaných ústřední státní správou nad rámec zákonných zmocnění a bez příslušné kompetence obsažené v kompetenčním zákoně. V řadě případů (tato skutečnost je potvrzena nedávno probíhajícím procesem ohlášení agend podle § 51 až § 56 zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech) orgány ústřední státní správy přesně nevědí, které agendy jsou v rámci jejich úřadu vykonávány a zda mají zákonné oprávnění k jejich výkonu. Zhruba 20 % činností vykonává ústřední státní správa bez zákonného zmocnění (byť v souladu s platnou právní úpravou na základě usnesení či nařízení vlády) a na základě takových činností vyžaduje plnění úkolů i např. směrem k územním samosprávným celkům (aktualizace dat v rejstřících, zpracovávání dotazníkových šetření, apod.), ale i po občanech či institucích mimo veřejnou správu. U některých agend již neexistuje ani relevantní celospolečenská potřeba či aktuální objednávka. Jako první krok je tedy nezbytné zpracovat přesnou databázi přehledu agend, vykonávaných jednotlivými ústředními správními úřady na základě zákonného zmocnění a také zpracovat databázi těch působností (agend a v nich vykonávaných činností), které vyplývají z podzákonné úpravy a nemají žádné zákonné opodstatnění. Ministerstvo vnitra, ve spolupráci s ostatními ústředními správními úřady, zahájilo první etapu přípravy optimalizace veřejné správy, vytvořením centrálního přehledu působností (agend a v rámci nich vykonávaných činností) podle zákona č. 111/2009 Sb., o základních registrech, ve znění pozdějších předpisů. Na základě tohoto zákona bude mít Ministerstvo vnitra do konce roku 2011 k dispozici první přehled agend vykonávaných na základě zvláštních zákonů. Druhým systémovým nedostatkem ústřední státní správy (na úrovni krajů a obcí s rozšířenou působností tento nedostatek již ve většině případů neexistuje) je neznalost procesů, jakými je výkon konkrétních agend v konkrétním ústředním správním úřadu realizován. Tento nástroj, který je běžně a velmi úspěšně realizován v privátním sektoru, je možné úspěšně

strana 51


aplikovat i ve veřejné správě. O jeho přínosech svědčí kvalitně realizované procesní modelování agend u některých územních samosprávných celků a jeho pozitivní přínosy vedoucí ke snížení veřejných výdajů vynakládaných na zajištění činnosti daného úřadu. Cílem je zavést standardizovaný postup při procesním modelování agend nejen na úrovni těch ústředních správních úřadů, které ještě tento nástroj nevyužívají, ale zejména jejich dekoncentrátů, včetně státních fondů, agentur, příspěvkových organizací a také obcí. Výstupy z projektu „Procesní modelování agend“ realizovaného Ministerstvem vnitra budou k dispozici k 1. červenci 2012. Následně by měl probíhat trvalý proces optimalizace realizace jednotlivých činností právě s využitím procesních modelů. 3.2.5. Neexistence právního rámce práv a povinností úředníků státní správy Česká republika patří mezi dvě členské země EU (spolu s Velkou Británií), které nemají účinnou právní úpravu práv a povinností státních úředníků. Tato skutečnost se promítá do nejistoty úředníků při plnění povinností vyplývajících nejen z platné právní úpravy, ale také z pokynů nadřízených (zejména nejvyšších politických představitelů stojících v čele úřadu). Neexistence zvýšené právní ochrany se promítá vysokým stupněm inflace a účelových změn v personálním složení jednotlivých úřadů ústřední státní správy, což se negativně projevuje nekoncepčností, nekonzistencí a nedostatkem střednědobého a dlouhodobého strategického plánování vývoje v jednotlivých svěřených oblastech veřejného života. Výjimkou nejsou ani obměny až na referentské úrovni po politických změnách ve vedení státu. 3.2.6. Neflexibilní vnitřní struktura zaměstnanosti ve státní správě Za další nedostatek lze označit vnitřní strukturu zaměstnanosti v ústřední státní správě a úroveň odměňování zaměstnanců ve správních úřadech. I podle závěrů NERV v oblasti institucionální konkurenceschopnosti České republiky byl potvrzen negativní vývoj v této oblasti, a to jak v oblasti přezaměstnanosti, tak zároveň velmi špatné vnitřní struktury a členění obsazení jednotlivých agend. Velkým nedostatkem není ani tak objem finančních prostředků na odměňování úředníků státu, ale zejména jeho vnitřní struktura, členění a také obecně platné podmínky pro odměňování. Pro potřeby Analýzy současného stavu veřejné správy byl sledován vývoj počtu úředníků v ústřední státní správě za posledních deset let. Data o počtu zaměstnanců byla čerpána ze státního závěrečného účtu. Primárně jsme se zaměřili na rok 2001 a 2003. Přelom strana 52


roků 2000 a 2001 je spojený s faktickým fungováním krajů (ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků, který na území České republiky vytvořil 14 vyšších územních samosprávných celků, nabyl účinnosti k 1. 1. 2000. První volby do krajských zastupitelstev se konaly až na podzim roku 2000. Příslušné zákony, které umožňovaly faktické fungování krajů, nabyly účinnosti ke dni voleb do zastupitelstev krajů, případně 1. ledna 2001). Krajské úřady své kompetence získaly převážně převodem z ústředních správních úřadů a jejich dekoncentrovaných orgánů. Menší část kompetencí přešla na kraje z okresních úřadů, výjimečně se vyskytly i zcela nové kompetence, zejména v oblasti regionální politiky. Jednotlivé kompetence státní správy přešly na základě zvláštního zákona (zákon č. 132/2000 Sb., o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze). K 1. 1. 2003 vznikly obecní úřady obcí s rozšířenou působností, kam byla převedena větší část zaměstnanců (resp. funkčních míst) ze zrušených okresních úřadů. S ohledem na přenos kompetencí na úřady územní samospráv jsme předpokládali, že v letech 2001 – 2003 došlo k úbytku zaměstnanců ve státní správě. Čísla však hovoří o jiném trendu, viz tab. 1.

Překvapivý se může jevit nárůst počtu úředníků ve státní správě celkem v roce 2001, kde byl zaznamenán nárůst o 14,3 % oproti roku 2000. Tento nárůst byl do určité míry způsoben zahrnutím zaměstnanců okresních úřadů do sledovaného údaje (v daném roce se strana 53


jednalo o 18 324 zaměstnanců okresních úřadů). I po odečtení tohoto údaje vykazuje státní správa celkem nárůst. Nárůst počtu zaměstnanců vykazuje také ústřední státní správa (+ 13,8 %). V obecné rovině se přitom předpokládal opačný trend, neboť zákonem o změně a zrušení některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze byly na kraje přeneseny působnosti z ministerstev, školských a okresních úřadů. Celkem se jednalo o přenos působností z 29 zákonů a dotýkal se devíti ministerstev. Nárůst se odráží v převodu Hasičského záchranného sboru a referátů ochrany obyvatelstva do působnosti Ministerstva vnitra (+ 8 538 zaměstnanců). Částečně jsou tyto nárůsty kompenzovány úbytkem na Ministerstvu školství (1 892 zaměstnanců školských úřadů bylo delimitováno z MŠMT na krajské úřady a okresní úřady) a na Ministerstvu obrany (5 289 reorganizace správních činností armády). Přehledné grafické znázornění vývoje počtu zaměstnanců ve státní správě v letech 1999 – 2010 přináší následující graf.

Při porovnání dat mezi lety 2002 a 2003 (zlomový bod, kdy byla ukončena činnost okresních úřadů), jsou data optimističtější. Počet zaměstnanců ve státní správě celkem se snížil o 6,7 %. V rámci II. fáze reformy územní veřejné správy se z okresních úřadů delimitovalo celkem 19 050 funkčních míst. Z toho se delimitovalo 15 060 funkčních míst na strana 54


územní samosprávy a 3 990 zůstalo ve státní správě (oblastní archivy, pozemkový úřad, MMR, MK, MV + Hasičský záchranný sbor ČR, ÚZSVM). Konkrétní rozdělení je uvedeno v příloze usnesení vlády ze dne 26. června 2002 č. 695. Orientačně by tak měl být úbytek zaměstnanců ve státní správě vyšší než 6,7 %, cca 8 %. Čísla mohou být ovlivněna skutečností, že neznáme přesný počet převáděných fyzických osob (pouze funkční místa), podrobnějšímu porovnání se skutečným stavem počtu zaměstnanců ve státní správě se proto text dále nevěnuje. Výše provedenými kroky pak počet zaměstnanců v ústřední státní správě (bez okresních úřadů) vzrostl o 10 %. Pokud srovnáme data na začátku a konci sledované časové řady, vidíme, že v roce 2010 jsme měli jak ve státní správě celkem, tak v ústřední státní správě, bez ohledu na propouštění v minulých letech, stále více zaměstnanců než v roce 1999. Ve státní správě celkem bylo v roce 2010 zaměstnáno o 3,5 % zaměstnanců více, v ústřední státní správě pak dokonce o 24 % zaměstnanců více. Přes uvedené rozdíly, kdy nebylo využito možnosti ke snížení administrativy při změnách kompetencí, platí v zásadě, že počet zaměstnanců ve veřejné správě je závislý především na způsobu a náročnosti administrativního řízení, nikoliv naopak. Pokud má dojít k racionálnímu zeštíhlení veřejné správy, musí být základem snížení počtu kompetencí a stupně formalizace výkonu správy, v opačném případě by se snížením počtu zaměstnanců poklesla i kvalita výkonu správy. 3.2.7. Nejednotná organizace podřízených útvarů ústřední státní správy v území. Z níže uvedené tabulky je patrné, že existují dva typy úřadů, které mají (mohou mít) určitý vztah k území – v podmínkách smíšeného modelu jsou projevem vertikální dekoncentrace. První typ (I) vytváří (může vytvářet) územní složky (organizační útvary nebo jednotky, tzv. dekoncentráty) vnitřním předpisem. Tyto pak nejsou nadány vlastní právní subjektivitou, tzn., vystupují pod hlavičkou „mateřského“ úřadu. Druhý typ (II) má stanovenu územní působnost zákonem, tento vykonavatel pak většinou v území vystupuje jako fakticky samostatný správní úřad.

strana 55


Pokud vycházíme z toho, že platí spojený model výkonu veřejné správy a byla ukončena činnost orgánů s všeobecnou působností v území (bývalé okresní úřady), pak je v zájmu zjednodušení organizační struktury veřejné správy žádoucí, aby se: -

omezil počet nepřímých vykonavatelů,

-

přímí vykonavatelé přizpůsobili modelu 1-14-205 (naprosto zásadní je to u úřadů, jejichž územní působnost je daná zákonem). Řada přímých vykonavatelů státní správy svoji územní působnost již přizpůsobila

změnám, které se uskutečnily v rámci reformy územní veřejné správy, tzn., že pro vymezení svojí působnosti využívají správní obvody krajů stanovených ústavním zákonem č. 347/1999 Sb. nebo správní obvody obcí s rozšířenou působností. Existují však přímí vykonavatelé státní správy, kteří nadále vymezují svoji územní působnost územími jednotkami stanovenými zákonem č. 36/1960 Sb., o územním členění státu. Tyto přímé vykonavatele státní správy můžeme dále dělit do dvou skupin. Přímí vykonavatelé státní správy v první skupině se sice nepřizpůsobili přijatým územním změnám tak, že by upravili počty svých pracovišť a jejich vymezení, aby plně korespondovaly s počtem a územním vymezením samosprávných krajů nebo obcí s rozšířenou působností, ale sladili svoji území působnost tak, aby vymezením své územní působností nenarušovaly hranice výše zmíněných jednotek (např. okresní správy sociálního zabezpečení). Druhá skupina přímých vykonavatelů dodnes žádným způsobem nezareagovala na přijaté územní změny. I sebelépe vytvořená územní struktura se míjí účinkem, pokud ji přímí vykonavatelé státní správy nebudou respektovat. Vláda za účelem sladění územní působnosti přímých vykonavatelů státní správy přijala v minulosti dvě usnesení (usnesení ze dne 19. března 2003 č. 274 a usnesení ze dne 8. strana 56


října 2003 č. 993. Cílem bylo vytvoření podmínek pro stabilizované, přehledné a jednotné územní uspořádání veřejné správy jako základního institucionálního předpokladu pro jednotný výkon státní správy a součinnost správních orgánů na jednotlivých stupních. Za problém lze v současnosti označit případy, kdy resorty provádí změny bez dostatečné vazby na obecné záměry organizace činnosti veřejné moci v území. Jako příklad lze uvést sociální reformu Ministerstva práce a sociálních věcí, v rámci které se připravuje převod agend dávek hmotné nouze, příspěvku na péči a dávek sociální péče pro osoby se zdravotním postižením z obcí s rozšířenou působností na územně příslušná pracoviště Úřadu práce. Úřad práce byl zřízen s účinností od 1. dubna 2011 zákonem č. 73/2011 Sb., o Úřadu práce České republiky a o změně souvisejících zákonů, jako správní úřad s celostátní působností. V úřadu působí generální ředitelství a 14 krajských poboček. Územní působnost krajských poboček se shoduje s územím samosprávných krajů. Součástí krajských poboček jsou kontaktní pracoviště, jejichž organizační uspořádání stanoví statut a organizační řád, který vydává generální ředitel s předchozím písemným souhlasem ministra práce a sociálních věcí. Vznikl tak nový správní úřad. 3.2.8. Nízká úroveň horizontální koordinace výkonu státní správy 3.2.9. Nedostatečná komunikace ústřední státní správy s územím či špatná koordinace komunikace 3.2.10. Nízká kvalita informací o činnosti ústřední státní správy Občané nemají přístup k informacím o kvalitě činnosti ústředních orgánů. Územní samosprávné celky mají, na rozdíl od ministerstev, přirozenou motivaci zlepšovat své služby a snižovat běžné výdaje; ministerstvům chybí transparentnost, čitelnost, adresnost, 3.2.11. Nedostatečná znalost reálného výkonu státní správy v přenesené působnosti, neexistence osobní odpovědnosti, Nízká zodpovědnost některých aktérů legislativního procesu za kvalitu právních předpisů vede k tzv. regulačnímu znečištění (nadbytečné administrativní zatížení občanů, podniků a organizací, předpisy, které nesplňují svůj záměr aj.).

strana 57


3.3. Územní veřejná správa 3.3.1. Hlavní skupiny problémů Navzdory realizované reformě se územní veřejná správa stále potýká s řadou problémů. Tyto nedostatky lze rozdělit do tří základních skupin: 1) existence územních jednotek podle zákona č. 36/1960 Sb., o územním členění státu (dvojí krajské členění, existence okresů, skladebnost) První skupina nedostatků vychází především z existence zákona č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, ve znění pozdějších předpisů. Zákon člení území státu na kraje a okresy. Kraje jako části území nejsou totožné s kraji jako územními samosprávnými celky, vytvořenými ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a o změně ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, v nichž působí orgány územní samosprávy. Existence okresů v minulosti zase limitovala řadu prováděných územních změn, např. vymezení samosprávných krajů a následné změny jejich hranic, vznik správních obvodů obcí s rozšířenou působností atd. Nedostatky v první skupině by mohly být odstraněny novým zákonem o administrativním členění státu. 2) nepřehledný a komplikovaný výkon veřejné správy v území (obce, orgány státu v území) Druhá skupina nedostatků souvisí s vysokým počtem územně správních jednotek, na kterých je veřejná správa v území v různém rozsahu vykonávána. Veřejná správa není na území státu organizována jednotně (naopak rozdílně pro samosprávu, státní správu a dokonce odlišně pro jednotlivé resorty). Díky tomu je výkon územní veřejné správy komplikovaný a nepřehledný. 3) ostatní nedostatky (postavení územně správních jednotek v klasifikaci NUTS, řešení problematiky malých obcí, veřejnoprávní smlouvy aj.) Poslední skupina se snaží popsat ostatní nedostatky územní veřejné správy. Dodnes nebyla systémově uchopena problematika malých obcí. Za další nesystémovost lze označit např. veřejnoprávní smlouvy, které vznikly jako forma dočasného řešení, mající zajistit zákonem stanovené působnosti, kterou obec není v daném okamžiku schopna sama zajistit.

strana 58


Dnes je běžná praxe trvalého přenášení zákonem stanovených povinností veřejnoprávními smlouvami aj.

3.3.2. Bližší analýza problémů Dopady zákona č. 36/1960 Sb., o územním členění státu: V rámci reformy územní veřejné správy byly přijímány nové právní předpisy, které ustanovovaly nové územně správní jednotky (ústavní zákon č. 347/1997 Sb. kterým byly zřízeny vyšší územní samosprávné celky a zákon č. 314/2002 Sb., který stanovil obce s rozšířenou působností). Současně však nebyly zrušeny územní jednotky stanovené zákonem č. 36/1960 Sb. (okres, kraj). Paradoxně tedy vedle nově přijatého územně správního členění je stále platné předchozí územní členění státu z roku 1960. Tento stav s sebou nese řadu problémů. Zachování zákona č. 36/1960 Sb., o územním členění státu a jednotek jím zřízených bylo již v průběhu poslední reformy veřejné správy považováno za přechodný stav. Tento přechodný stav byl potřebný pro to, aby nenastaly problémy ve výkonu státní správy v souvislosti s okamžitým zrušením uvedeného zákona. Stav, který byl zamýšlen jako přechodný, však mezi tím trvá již devátý rok. Jednotky upravené zákonem o územním členění státu však vycházejí ze zcela jiné koncepce územněsprávního uspořádání než jednotky stanovené Ústavou a zákonem č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností. V této souvislosti nedošlo k náležitému zjednodušení územněsprávní struktury. Příčinou toho je nejen nedostatek skladebnosti správních jednotek, ale i odlišné východisko pro uspořádání samosprávy na straně jedné a státní správy na straně druhé. V situaci spojeného modelu výkonu veřejné správy je takový rozdíl z hlediska fungování celého systému dysfunkční. Daný stav způsobuje rovněž nemožnost optimalizace správních jednotek, neboť přechod do výhodnější jednotky z hlediska samosprávného členění by mohl znamenat příslušnost ke vzdálenějšímu nebo jinak méně dostupnému centru z hlediska některých oborů státní správy. Současná situace znemožňuje plně využít výhod dosažených prostorově vhodnějším členěním výkonu samosprávy a zřízením obcí s rozšířenou působností. Vytváří se tak systém veřejné správy, který je zbytečně komplikovaný a pro občana málo přehledný. K tomu přispívá rovněž vysoký počet specializovaných členění pro výkon různých oborů státní správy, který není zdaleka vždy odůvodněn specifickými požadavky příslušných oborů. strana 59


Krajské členění: Od roku 2000, kdy nabyl účinnosti ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření územních samostatných celků, má Česká republika dvojí krajské členění. Ústavní zákon na území České republiky vymezuje celkem 14 vyšších územních samosprávných celků (Hlavní město Prahu a 13 krajů), jejichž území je vymezeno prostřednictvím okresů podle zákona 36/1960 Sb. ke dni účinnosti ústavního zákona (1. 1. 2000). Starší krajské členění z roku 1960 je ukotveno v zákoně č. 36/1960 Sb., o územním členění státu, který člení Českou republiku na 7 krajů (hlavní město Prahu definuje jako samostatnou územní jednotku) a 76 okresů. Území krajů z roku 1960 je definováno stejně jako v případě samosprávných krajů, tedy prostřednictvím okresů. Přestože lze obecně konstatovat, že členění do celků mezoregionální úrovně není našemu území zcela vlastní, tyto jednotky (vytvářené již od 14. stol.) dlouhodobě formovaly správní vývoj našeho státu. Je třeba si však uvědomit, že přirozené a statisticky vyrovnané regiony s vlastní identitou, na které by zároveň mohl být přenesen výkon státní správy, k dispozici nebyly nikdy. Za této situace je stanovení územních celků co do počtu a vykonávaných kompetencí vždy rozhodnutím, které zákonitě nemůže vyhovovat všem. Samosprávné kraje získaly postupně potřebnou autoritu veřejnosti a za dobu více jak desetileté existence dokázaly obhájit své postavení a funkci ve veřejné správě. Tato autorita je ale v současnosti existencí zákona č. 36/1960 Sb. zpochybňována. Právní úprava, ponechávající v platnosti dvojí vymezení kraje, je nelogická. Současně obsahuje duplicitu některých názvů krajů. Takovéto dvojí vymezení krajů je nejen nepraktické, ale velmi chaotické a je proti základnímu principu jednoduchosti a jasnosti územního a správního uspořádání. Existence dvojího krajského členění státu je z hlediska organizace a uspořádání výkonu veřejné moci a jeho srozumitelnosti pro její klienty (tzn. občany) nežádoucí. Existence dvojího krajského členění v zemích Evropské unie nemá obdoby. Právní úprava, ponechávající v platnosti dvojí krajské vymezení, je nelogická. Pojem kraj by se měl nadále používat pouze v případě 14 samosprávných krajů vytvořených ústavním zákonem č. 347/1997 Sb. Za hlavní důvod zachování krajského členění z roku 1960 je zpravidla uváděna jeho potřeba pro vymezení územní působnosti vybraných orgánů státu a dále vysoké finanční náklady spojené s jejich rušením, protože rušení „starých“ krajů bylo vždy obratem spojováno strana 60


s potřebou navýšení počtu krajských orgánů státu z 8 na 14. Uváděný důvod je dnes diskutabilní, neboť počet orgánů státu, které využívají pro vymezení své působnosti území „starého“ kraje se od přijetí nového krajského členění výrazně snížil a neustále se snižuje (viz krajské správy Policie ČR). Území „starých“ krajů dnes slouží především pro vymezení územní působnosti krajských soudů, krajských státních zastupitelství a územních pracovišť ÚZSVM. Územní působnost krajských soudů je stanovena výčtem okresů v příslušných přílohách zákona č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích a ostatní orgány státu se na něj při vymezování svojí územní působnosti odkazují. Zákon č. 201/2002 Sb., o Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových, uvádí, že úřad vykonává svoji činnost prostřednictvím svých územních pracovišť, která působí v sídlech krajských soudů. Zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, stanoví, že, sídla státních zastupitelství a obvody jejich územní působnosti se shodují se sídly a obvody soudů. Okresní členění: Okresy stanovené zákonem č. 36/1960 Sb. byly v řadě případů vymezeny nevhodně, neboť nerespektovaly přirozené spádové poměry v území. Počet okresů byl z hlediska sídelní struktury a funkce v území nižší než počet přirozených mikroregionálních center. Při vytváření okresů byla opomenuta řada přirozených mikroregionálních center a spádové obvody některých z nich byly navíc rozděleny do různých okresů. Existence okresů ze strany obcí limitovala např. vytváření správních obvodů obcí s rozšířenou působností, změny krajských hranic aj. Územní jednotka okres má navzdory provedené reformě stále silnou pozici. Prostřednictvím okresů jsou např. vymezeny samosprávné kraje v ústavním zákoně č. 347/1997 Sb. V rámci II. fáze reformy územní veřejné správy byla na okresní úrovni vytvořena odloučená pracoviště Úřadu pro zastupování státu ve věcech majetkových a pozemkové úřady. Okres také nadále slouží pro vymezení území se soustředěnou podporou státu, využívají jej např. různé zájmové organizace aj. K odstranění okresů mělo dojít v rámci II. fáze reformy územní veřejné správy, nicméně se tak nestalo a okresy jako územní jednotky zůstaly zachovány. Byla pouze ukončena činnost okresních úřadů, kdy na místo 76 okresních úřadů bylo vytvořeno 205 správních obvodů obcí s rozšířenou působností. Z pohledu občana i obcí tak II. fáze reformy územní veřejné správy přinesla velké zklamání. Původní záměr, že s ukončením činnosti strana 61


okresních úřadů budou zrušeny také okresy, se nenaplnil. Skutečnost, že občané musí i nadále dojíždět za úřady do sídla bývalého okresního úřadu, vyvolal nevoli a diskusi o účelu reformy. Řada obcí bezprostředně poté také uváděla, že pokud by jim byla tato skutečnost známa v době vytváření správních obvodů obcí s rozšířenou působností, ovlivnila by výrazně rozhodování o jejich zařazení, neboť obce by vedle dostupnosti obce s rozšířenou působností zvažovaly také dostupnost státních institucí nadále sídlících v okresních městech. Důvod pro zachování okresů byl stejný jako v případě starých krajů, tzn. územím okresů má vymezenou svoji územní působnost řada orgánů státu. V případě okresů šlo o pádnější argument než v případě „starých“ krajů, neboť počet orgánů státu, které svoji územní působnost vymezují územím okresu, byl podstatně vyšší. I jejich počet se však zmenšuje, viz úřady práce, které byly vytvořeny v počtu 14 na krajské úrovni a níže v území budou mít pouze kontaktní pracoviště. Zrušení územní jednotky okres s sebou ponese řadu legislativních i administrativních dopadů, které budou v některých případech doprovázeny finančními náklady. Tato jednorázová „negativa“ je však potřeba postavit proti pozitivu čitelnosti veřejné správy jako celku s trvalým efektem.

Neskladebnost územně správních jednotek: Princip skladebnosti spočívá v tom, že území nižší územně správní jednotky nepřesahuje hranice územně správní jednotky vyšší. Skladebnost územně správních jednotek v současnosti není zajištěna na dvou úrovních, a to mezi okresy a správními obvody obcí s rozšířenou působností (tento problém se týká celkem 33 obcí) a dále mezi samosprávnými kraji a kraji podle zákona č. 36/1960 Sb., tzn., není zajištěna skladebnost mezi „novým“ a „starým“ členěním. Neskladebnost územních jednotek stanovených zákonem č. 36/1960 Sb. přináší problémy především na poli součinnosti orgánů státu s územními samosprávami. Stávající stav je také nepřehledný pro občana, neboť obyvatelé jednoho samosprávného kraje jsou v některých případech územně příslušní k různým krajským institucím organizovaným podle zákona č. 36/1960 Sb. nebo obyvatelé jednoho správního obvodu obce s rozšířenou působností spadají do více okresů. V návaznosti se také objevují problémy v informačních sítích při výběrech a tvorbě statistik podle územně identifikačních parametrů a při předávání dat na lokálních úrovních. Při různých analýzách se některé ukazatele sledují za okres, jiné za strana 62


obce s rozšířenou působností a vzniká tak problém se správným přiřazením do území. Přesah územních celků nižšího stupně do více nadřízených komplikuje interpretaci statistických dat, občané při vyřizování svých záležitostí musí navštívit více míst, než by bylo nezbytné aj.

Komplikovanost výkonu veřejné správy: Komplikovanost výkonu veřejné správy lze zřetelně demonstrovat na příkladu obcí. Obecně lze konstatovat, že obce se od sebe liší rozsahem výkonu státní správy v přenesené působnosti. Podle rozsahu výkonu státní správy v přenesené působnosti rozlišujeme obce se základním rozsahem přenesené působnosti (do této kategorie spadá všech 6 246 obcí) a obce s širším rozsahem přenesené působnosti. Do druhé kategorie spadají všechny obce, které vykonávají státní správu v přenesené působnosti v širším rozsahu, než obce se základním rozsahem. Tu pak vykonávají nejen na území své obce, tzn. pro své občany, ale zpravidla také pro občany jiných obcí, tzn. pro občany obcí spadajících do jejich správního obvodu. Do této kategorie řadíme především: -

obce s matričním úřadem (1 230 obcí),

-

obce se stavebním úřadem (618 obcí),

-

obce s pověřeným obecním úřadem (388),

-

obce s rozšířenou působností (205). V této kategorizaci se nepřihlíží ke zvláštnímu postavení hl. města Prahy a statutárních

měst. Rozšířený rozsah přenesené působnosti dále mají obce, které vydávají ověřené výstupy z informačních systémů, podle zákona č. 365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy (resp. obce s pracovišti Czech POINT, kterých je celkem 5 716) a obce provádějící vidimaci a legalizaci (3 910). Obce provádějící vidimaci a legalizaci spolu s obcemi s pracovišti Czech POINT nevykonávají tuto působnost pro konkrétně vymezený správní obvod. Tyto služby mohou občané na obecních úřadech využívat bez ohledu na své trvalé bydliště. Jejich zařazení do výčtu těchto obcí proto může být sporné. Na druhou stranu, pokud chápeme výkon veřejné správy jako službu občanovi, občan rozlišuje obce podle toho, co si na obecním úřadě může vyřídit a v tomto případě jsou zde zařazeny oprávněně. Z výše uvedeného by bylo možné konstatovat, že rozlišujeme 7 kategorií obcí (obec s rozšířenou působností, obec s pověřeným obecním úřadem, obec se stavebním úřadem, obec s matričním úřadem, obec provádějící vidimaci a legalizaci, obec s pracovištěm Czech POINT strana 63


a obec se základním rozsahem přenesené působnosti. Ve skutečnosti můžeme podle rozsahu přenesené působnosti vykonávané na konkrétním úřadě rozlišit celkem 14 různých kategorií obcí (viz následující tabulka). Tento stav je naprosto nesystémový a nepřehledný především pro občana, jako koncového uživatele.

Detailní popis aktuální situace a problémů jednotlivých obcí podle rozsahu přenesené působnosti je obsažen v materiálu Analýza současného stavu veřejné správy (kapitola 2.2.1 až kapitola 2.2.6. Problematika malých obcí Česká republika je charakteristická nejen vysokým počtem malých obcí, ale také velkým množstvím malých sídel umístěných v malé vzdálenosti od sebe. V rámci EU patří do skupiny států s nejmenší průměrnou velikostí obce vyjádřenou počtem obyvatel (1,6 tis. obyvatel). Obecně platí, že vysoký počet malých obcí vyžaduje komplikovanější a nákladnější systém územní správy.

strana 64


Celkem 56,0 % všech obcí jsou obce do 500 obyvatel. V obcích do 500 obyvatel žije pouze 7,9 % celkové populace České republiky. Tyto obce však zabírají víc než 1/3 rozlohy České republiky. Největší podíl mají obce v rozmezí 200-499 obyvatel (31,6 %), následuje kategorie obcí do 199 obyvatel (24,4 %) a kategorie od 500-999 obyvatel (21,7 %). Celou problematiku je navíc nezbytné vnímat nejen v úrovni obcí, ale až do úrovně sídel, neboť velký počet obcí v České republice je tvořen z několika částí (např. obec Sedlec-Prčice má 36 částí). Ve většině zemí Evropské unie proběhl v minulosti proces integrace obcí doprovázený centralizačními tendencemi u místní samosprávy. Tento jev sledoval vyšší profesionalizaci místní samosprávy vedoucí k efektivnějšímu rozhodování. V České republice však došlo počátkem 90. let 20. století, na rozdíl od evropských zemí, k dezintegračnímu procesu. Proces dezintegrace byl reakcí obcí na direktivní slučování, ke kterému docházelo v 70. a 80. letech. Po pádu komunistického režimu bylo proto přirozenou reakcí obcí jejich opětovné osamostatnění. Dezintegrace po roce 1990 pomohla aspoň zčásti obnovit zájem občanů o dění v obci. Současný stav bychom proto měli chápat jako pokus o přirozený vývoj a při řešení otázky malých obcí se vyvarovat opětovné násilné integraci obcí. Na druhé straně však vysoký počet obcí a jejich velikostní struktura s sebou nese řadu problémů, které je potřeba řešit. Problémy související s existencí malých obcí lze rozdělit do několika skupin. První skupinu tvoří problémy spojené s výkonem veřejné správy v klasickém slova smyslu, zejména s výkonem přenesené působnosti. Druhou skupinu tvoří problémy spojené se schopností vykonávat základní samosprávné činnosti vč. ustavení samosprávných orgánů. Řada malých obcí má problémy se strana 65


sestavováním kandidátek do voleb do obecních zastupitelstev. V obci, ve které se neuskuteční vyhlášené volby pro nedostatek kandidátů na členy zastupitelstva obce, je podle § 98 zákona o obcích jmenován do funkce Ministerstvem vnitra správce obce. Správce je jmenován také v případě, že zanikne mandát všem členům zastupitelstva a nenastoupí náhradníci nebo dojde ke sloučení obcí nebo k oddělení části obce. Vzhledem k tomu, že správce obce nemá plné kompetence orgánů obce, řešit správu obce pro malou aktivitu občanů formou jmenováním správce obce, je pro obec nevýhodné. Pro obec to znamená stagnaci, ne rozvoj. Jako příklad lze uvést rok 2009, kdy byly vyhlášeny nové volby v 31 obcích, z nich spadalo do kategorie do 200 obyvatel celkem 24. Pouze jedna obec (Dlouhá Ves) měla víc jak 500 obyvatel. V této souvislosti záleží pochopitelně zejména na zájmu občanů o veřejné dění v příslušné obci. Třetí skupinu tvoří problémy spojené se snížením efektivnosti alokace finančních prostředků a kontroly hospodaření obcí.

Klasifikace CZ – NUTS: Řada odborníků je označuje za geograficky neopodstatněné, upozorňovali na vhodné dosažení co největší slučitelnosti našeho územního členění se soustavou NUTS, neboť v regionech soudržnosti bylo potřeba vytvořit regionální rady, které ovšem nejsou orgány samosprávného společenství na příslušné úrovni, nýbrž vznikají volbou zastupitelstvy příslušných krajů. Tato situace má určitý vliv na operativnost jejich činnosti. Pro úroveň NUTS 1 Nařízení vymezuje populační hranice 3 miliony až 7 milionů obyvatel. Území celé České republiky tyto hranice přesahuje. V platném znění klasifikace CZ - NUTS úroveň NUTS 1 nyní zahrnuje pouze jednu územní jednotku (území celé České republiky), což odporuje uvedenému Nařízení. Předpokládaný termín příští aktualizace klasifikace CZ - NUTS je k 1. 1. 2015. Do té doby Český statistický úřad uvádí, že je nutné ve spolupráci s ostatními orgány veřejné moci územní uspořádání České republiky na úrovni NUTS 1 změnit dle pravidel Nařízení. Vymezení samosprávných krajů Hlavním geografickým problémem samosprávných krajů je jejich vymezení prostřednictvím okresů vzniklých při reformě v roce 1960. V řadě případů tak došlo k situaci, že obce spádující k jednomu krajskému městu, byly zařazeny do různých krajů. Z hlediska komplexu geografických kritérií tím vznikl rozpor mezi územní a správní strukturou. O strana 66


nevhodném vymezení krajů svědčily hned po jejich vzniku četné žádosti ze strany obcí a občanů o změny krajských hranic. Nedostatky ve vymezení krajů měl odstranit zákon o změnách hranic krajů. K případným změnám nově vytvořených samosprávných krajů se hned od počátku negativně postavily krajské samosprávy. Otázka změn proto byla velmi zdlouhavá a trvala několik let. Poprvé vláda vzala oficiálně na vědomí požadavky obcí a občanů na změnu krajských hranic svým usnesením ze dne 14. června 2000 č. 308. O změnu krajské hranice tehdy žádalo celkem 115 obcí. Změny hranic krajů se nakonec uskutečnily až k 1. 1. 2005. Byly provedeny v minimálním rozsahu v počtu 28 obcí. Malý rozsah změn byl způsoben existencí okresů, neboť změna krajské příslušnosti s sebou automaticky nesla změnu okresní příslušnosti. Tento fakt pro velkou část obcí představoval nepřekonatelnou překážkou, neboť by se jim sice přiblížilo krajské město, ale výrazně vzdálily okresní instituce. Druhým faktorem byl čas. Obce, které v minulosti žádaly o změnu krajských hranic, byly v té době již zapojeny do různých krajských aktivit, měly v krajích zvoleny své zastupitele, staly se součástí rozvojových plánů kraje aj., přičemž v novém kraji by začínaly víceméně od nuly. Obecně lze konstatovat, že čím déle od vzniku krajů, tím více budou geograficky opodstatněné argumenty hovořící pro změnu krajské příslušnosti slábnout a budou převáženy zainteresovaností daného území na aktivitách ve stávajícím kraji. Statutární města: Stanovení statutárních měst je dnes většinou čistě politickým rozhodnutím. Počet statutárních měst se postupně s přibývajícími novelami zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, zvyšoval. Celkový počet statutárních měst je 23. Dosavadní trendy navíc ukazují, že v budoucím vývoji by mohlo dojít k dalšímu zvyšování počtu statutárních měst, která svým charakterem nejsou srovnatelná s funkcí dnešních statutárních měst v území. Všechna statutární města přitom neplní funkce městských areálů a jejich zvláštní postavení tak nelze odůvodnit z hlediska faktické odlišnosti ve výkonu správy. Z hlediska výkonu státní správy vyvolává problém rozdílný rozsah výkonu státní správy v přenesené působnosti v městských částech statutárních měst, tím spíš, že tyto rozdíly se nevyskytují pouze mezi jednotlivými městy, ale i mezi částmi téhož města.

strana 67


Zpřehlednění výkonu veřejné správy na území hlavního města Prahy Nedostatky, které lze vytknout územnímu členění hlavního města, jsou totožné s nedostatky v územním členění celé České republiky. Díky existenci zákona č. 36/1960 Sb. a vyhlášky č. 564/2002 Sb. je Praha stále členěna na 10 obvodů (Praha 1 – Praha 10). Tímto členěním stále vymezují územní působnost někteří vykonavatelé státní správy, avšak pro účely samostatné a přenesené působnosti se již nepoužívá (výjimkou je označování ulic). Hlavním předpisem územního členění je Statut hlavního města Prahy. Ve Statutu je stanoven zejména: a) výčet jednotlivých městských částí a vymezení jejich území, b) záležitosti, které se svěřují do samostatné a přenesené působnosti městských částí nad rozsah stanovený zákonem, včetně vymezení území, na němž je vykonávána přenesená působnost městských částí. Statut tak v současné době vymezuje 57 městských částí se samostatnou působností. Orgánům městských částí lze v mezích zákona svěřit Statutem přenesenou působnost, která je zvláštním zákonem svěřena orgánům obcí, orgánům obcí s pověřeným obecním úřadem nebo orgánům obcí s rozšířenou působností. Městské části jsou tedy správní obvodem, jen je-li jim zákonem nebo Statutem svěřen výkon přenesené působnosti. Na území Prahy je Statutem vytvořeno 22 městských částí, na které je ve čtyřech stupních (A – D, viz Statut) přenesen výkon státní správy. Praha má navíc jeden specifický problém, který jinde v území nesmí existovat, a tím je neskladebnost

samosprávných

městských

částí

se

svými

katastrálními

územími.

Neskladebnost je však založena i v případě dvou městských částí (Praha 17 (k. ú. Řepy) a Praha-Křeslice), které přesahují pražské obvody, vymezené zákonem č. 36/1960 Sb.). Dalším problémem je počet městských správních obvodů. Pokud tyto obvody stojí na úrovni obvodů obcí s rozšířenou působností, pak je otázkou, zda jejich počet vyplývá z reálných požadavků na efektivní výkon veřejné správy, či zda byl účelově navýšen společně se vznikem nových městských částí. Co se týká názvů jednotlivých územních struktur, zákonem č. 418/1990 Sb., o hlavním městě Praze, byla obnovena samospráva na území, kde působil místní nebo obvodní národní výbor a dále na územích nově k Praze připojených. Historicky se číslovaly pouze pražské obvody, jejichž počet se navzdory nezměněnému zákonu č. 36/1960 Sb. zvýšil na 15, kdy číslem bylo zároveň nahrazeno jejich slovní označení. V souvislosti s přijetím zákona č. strana 68


131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, resp. Statutu hlavního města Prahy z roku 2000, se počet městských částí s výkonem přenesené působnosti zvýšil na 22. V současnosti existuje tedy na území Prahy 35 slovně označených samosprávných městských částí a 22 „číslovaných“ městských částí v postavení správního obvodu. Nejednotnost postavení městských částí v hlavním městě Praze je problémem především z hlediska výkonu státní správy. Vzhledem k rozsahu hlavního města Prahy a jeho postavení kraje je zřejmé, že některé městské části budou vykonávat také vyšší správní funkce, a to jak v rozsahu kompetencí obcí s rozšířenou působností, tak z hlediska členění pro výkon správy správními úřady státu. Veřejnoprávní smlouvy: Obecně lze konstatovat, že dochází k nežádoucímu nárůstu počtu uzavřených veřejnoprávních smluv. V roce 2003 bylo uzavřeno celkem 3 738 v roce 2003, k 1. 1. 2010 pak bylo evidováno již 5 296 smluv (tzn. nárůst o téměř 42 %). Nejnovější údaje z konce roku 2010 dokumentují další mírný nárůst počtu těchto smluv (5 484 smluv, tzn. během roku došlo k nárůstu o 3,5 %). Platná právní úprava způsobuje a v důsledku toho toleruje existenci nadměrně velkého množství koordinačních veřejnoprávních smluv, které významným způsobem znepřehledňují výkon veřejné správy v území, zejména pak na úrovni obcí se základním rozsahem přenesené působnosti (obce I.). Jako příklad lze uvést veřejnoprávní smlouvy uzavřené na přestupkovou agendu, které uzavřelo celkem 68,7 % obcí I. Přestupková agenda je tedy reálně vykonávána na zcela jiné úrovni územní veřejné správy, nežli předpokládá platná právní úprava v zákoně č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Platí zde, že správní agenda by neměla být bez řádného zdůvodnění vyčleňována a přesouvána na jinou obec. Blíže viz Analýza současného stavu veřejné správy (kapitola 2. 3. 6 Veřejnoprávní smlouvy). Místní příslušnost: Vývoj moderních informačních technologií je důvodem pro odstranění podmínky místní příslušnosti u vybraných agend. Klasické určování místní příslušnosti zůstává nezbytné především tam, kde jde o rozhodování záležitostí majících vztah k právům a povinnostem dalších osob nebo k veřejnému zájmu.

strana 69


3.4. Financování 3.4.1. Financování územních samospráv Příspěvek na výkon státní správy v přenesené působnosti má charakter neúčelové a nezúčtovatelné dotace, u které není sledován způsob skutečného využití. Stát tak poskytuje obcím finanční prostředky, ale chybí zde zpětná vazba o tom, kolik nás výkon státní správy v přenesené působnosti skutečně stojí a zda jsou poskytované peníze vynaloženy obcemi efektivně a nedochází k jejich využití jiným způsobem. V neposlední řadě existují významné rozdíly mezi výší úhrady výdajů na státní správu mezi jednotlivými obcemi. Nedostatkem současného systému financování výkonu státní správy v přenesené působnosti je skutečnost, že „stát“ neví, na jaké účely jsou poskytnuté finanční prostředky v rámci příspěvku konkrétně vynakládány. Příspěvek tak nemusí být plně využíván na financování výkonu státní správy v přenesené působnosti. V rámci zorientování se v reálném poměru výše příspěvku na výkon přenesené působnosti ke skutečně provedeným úkonům, bylo v srpnu 2011 provedeno na vybraných matričních úřadech (dále jen „MÚ“) šetření, které se zaměřilo na získání informací o počtu skutečně provedených úkonech v matriční působnosti v určitém období spolu s informací o časové náročnosti jednotlivého úkonu. Analýzou získaných údajů jsme dospěli k časovému údaji, který je potřeba k zajištění matriční agendy na daném matričním úřadě v průběhu jednoho roku. Tento údaj byl následně konfrontován s pracovními úvazky a s výší příspěvku na matriční agendu a umožnil nám získat informaci o adekvátnosti výše příspěvku. První výsledky ukazují, že v některých případech je příspěvek nadhodnocen a že cena provedených matričních úkonů u jednotlivých MÚ je velmi rozdílná. Při řešení této otázky bude samozřejmě nutné přihlédnout k statutu „veřejné služby“, tedy k času, ve kterém neprobíhá žádný konkrétní matriční úkon, ale pověřený pracovník je k dispozici připraven tento matriční úkon provést (např. přítomnost na úřadě v stanovené dny pro občany atd.). Pomocí současné metodiky stanovení výše příspěvku se také obtížně kvantifikují jednotlivé změny ve výkonu přenesené působnosti u jednotlivých kategorií obcí. V posledních pěti letech navíc došlo z důvodu dofinancování příspěvku ke třem jednorázovým navýšením příspěvku (2008 – 50 mil. Kč, 2009 – 250 mil. Kč, 2010 – 2 mld. Kč). V roce 2011 byl naopak příspěvek v rámci úsporných opatření krácen o 17,6 %. Jednorázové zásahy spočívající v navyšování či úbytku agend vykonávaných samosprávami v přenesené

strana 70


působnosti lze do stávajícího systému promítnout obtížně, neboť neznáme objem ze stávajícího příspěvku připadající na konkrétní agendy. Současná metodika tak nedovoluje snadno předvídat důsledky úpravy finančních toků ve srovnání se současným stavem pro jednotlivé obce. Z tohoto hlediska by bylo vhodnější zvolit jiný způsob konstrukce výpočtu bez změny faktorů určujících výši příspěvku. Naopak výhodou současného systému financování výkonu státní správy v přenesené působnosti pomocí příspěvku je jeho finanční, personální a časová nenáročnost na rozdělení finančních prostředků. Financování přenesené působnosti prostřednictvím příspěvku je také zavedeným systémem, který zaručuje stabilitu výkonu státní správy v přenesené působnosti v území. 3.4.2. Finanční autonomie obcí Současný daňový systém neumožňuje u obcí uplatnit princip zdaňovací pravomoci. Obce nemají možnost stanovit přirážky k centrálně stanoveným daním nebo možnost stanovit vlastní daně. Charakter místní daně mají některé místní poplatky, které však mají převážně fiskální funkci. Dále není dostatečně realizován princip zásluhovosti, tedy princip kdy příjmy zůstávají v místě, kde byly vytvořeny. Existuje velmi nízká vazba mezi příjmy obce a podnikatelským prostředím v obci, což je způsobeno zejména nedostatečnými motivačními prvky v systému rozpočtového určení daní pro obce, jejichž smyslem je motivovat obce, aby např. podporou podnikání a zaměstnanosti zvyšovaly svůj daňový výnos. 3.4.3. Nefunkčnost orgánů obce a zadluženost obcí Velký počet malých obcí (80 % do 1000 obyvatel) přináší v řadě z nich problém se sestavením kandidátek do obecních voleb a nezájmem občanů o správu obce. Tato skutečnost je také spojena s vysokým počtem obcí s nedostatkem finančních prostředků a také stoupajícím počtem obcí v insolvenci. V případě, že se volby neuskuteční, jmenuje Ministerstvo vnitra správce obce. Podle odhadu Ministerstva financí bude narůstat počet obcí zejména těch menších, které budou mít finanční problémy a nebudou moci dostát svým závazkům a splácet půjčky (souvislosti s předfinancováním projektů financovaných z Evropských

strukturálních

fondů,

realizací

invenčních

projektů

hrazených

z

mimorozpočtových zdrojů). Odstrašujícím příkladem je obec Prameny (150 obyvatel) v Karlovarském kraji s dluhem 90 mil. Kč, bez schopnosti zvolit zastupitelstvo, bez vlastního majetku, atd. strana 71


3.4.4. Dostupnost dotačních titulů pro územní samosprávy V této oblasti lze aktuálně vysledovat několik základních problémů: -

velice složitá a často zbytečně náročná administrativa spojená s čerpáním všech dotačních titulů

-

vysoké riziko finančních postihů při nesplnění formálních podmínek dotací a rozvojových programů (některé požadavky jsou i nad rámec platné právní úpravy i podmínek samotných fondů)

-

velká různorodost zaměření, vzájemná obsahová neprovázanost, nekoncepčnost a rozdílnost podmínek existujících či připravovaných dotačních titulů

-

nejednoznačnost a nestálost obsahů dotačních titulů (nepřesnost a nejednoznačnost textu výzev, změny podmínek výzev v průběhu jejich aplikace, změny výkladů zejména mezi zprostředkujícím subjektem a řídícími orgány)

Velkým negativem je nedodržení jednotného konceptu a zaměření vyhlašovaných výzev pro předkládání projektů, čímž je negativně podporována různorodost poskytovaných služeb, co se týká jejich kvality. Tím dochází ke zvyšování rozdílů mezi úrovní jednotlivých samospráv. Zcela zásadním problémem je však princip soutěžního charakteru výzev, kdy prostředky evropských strukturálních fondů neslouží k celoplošné podpoře projektů zajišťujících sjednocení minimálních standardů pro výkon veřejné správy (prostřednictvím stanovení minimálních standardů služeb, které musí realizované projekty zajistit) na jednotlivých úrovních veřejné správy, ale naopak svoji konstrukcí podporují jen ty schopnější („odvážnější či bohatší“) žadatele, kteří mají zajištěno kofinancování a hlavně mají vytvořeny finanční, personální i odborné podmínky pro zpracování projektů. Místo zajištění plošné implementace moderních nástrojů řízení či standardizovaného minima infrastrukturní vybaveností na všech obcích, jsou tak vytvářeny podmínky pro další diferenciaci mezi jednotlivými obcemi a kraji. Nemůže tak být dosaženo základního cíle Strategie Smart Administration ani obou evropských strukturálních fondů, tedy v podmínkách veřejné správy dosažení její standardizace. 3.4.5. Hospodaření územních samosprávných celků Z praxe MV vyplývá, že stále přetrvávají problémy týkající se přezkoumávání hospodaření ÚSC. MV se často setkává se stížnostmi občanů a dokonce i členů zastupitelstev,

strana 72


kteří poukazují na toliko formální provádění přezkoumání, které neodhalí např. nehospodárné využívání prostředků ÚSC. K základním problémům patří především časová omezenost kontrol, nedostatečná vynutitelnost realizace nápravy zjištěných nedostatků a v některých případech formálnost přezkoumání. Největší problém spočívá v neefektivnosti přezkoumávání, což lze demonstrovat na případu zadlužených obcí. Přezkoumávání hospodaření by mělo mít především výraznou preventivní úlohu, díky níž by bylo možno včas odhalit rizika možného zadlužení ÚSC a přijmout příslušná opatření. S tím souvisí též skutečnost, že přijetí opatření k nápravě zjištěných nedostatků je ponecháno zcela na příslušném ÚSC, aniž by mohl přezkoumávající orgán jakkoli zasáhnout, aby následně přijatá opatření byla skutečně účinná. Dalším významným problémem je časová omezenost, neboť přezkoumání podléhají pouze operace provedené v příslušném kalendářním roce, přičemž zpětně tyto skutečnosti přezkoumat nelze. Často je též namítána neobjektivnost či účelovost kontrol, kdy si sama obec zvolí auditora provádějícího přezkoumávání hospodaření. V některých případech auditor, který byl vybrán obcí (tedy přezkoumávaným subjektem a nikoli přezkoumávajícím orgánem), může provést přezkoumání tak, aby to obci a jejím představitelům vyhovovalo. Kraje však možnost oslovit auditora nemají, což je rovněž namítáno jako rozdílný přístup k územním samosprávám.

3.5. Nedostatky systémového charakteru 3.5.1.

Problematika vztahu volený zástupce versus úřad

Způsob řízení úřadů orgánů veřejné moci je jedním ze základních (ovšem velice často upozaděným) problémů veřejné správy. V prostředí veřejné správy České republiky není obvyklé, že je v čele úřadu odborník na řízení úřadu, nezávislý na politické reprezentaci, ale často se jedná o zvoleného zástupce – tedy politika, který není povinen prokazovat potřebné odborné předpoklady pro výkon této funkce (oproti ostatním úředníkům). Tato nerovnováha vede k možnému zasahování samosprávy do výkonu přenesené působnosti státní správy a rovněž k vytváření potenciálního korupčního prostředí.

strana 73


Zhodnocení současného stavu: 1. Rozdílná úprava pracovních a právních poměrů zaměstnanců ve veřejné správě. 2. Odkládání účinnosti zákona č. 218/2002 Sb., o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech (dále jen „služební zákon“), nepřipravenost úřadů na jeho zavedení a zároveň zatížení státního rozpočtu každoročně v odhadované výši cca 5,8 miliardy Kč včetně příslušenství (dle odborného odhadu MPSV). 3.5.2. Politizace veřejné správy Problematika velké míry politizace veřejné správy v České republice se v současné době jeví nejvýraznější překážkou jejího výkonu a je v přímém rozporu s Good Governance. Nevyhnutelnou přidanou hodnotou tohoto stavu v záporném slova smyslu je narůstající míra korupce a obecně vnímání korupce v prostředí veřejné správy ze strany občanů. Problémy lze částečně řešit v rovině preventivní (nastavení transparentního systému) a represivní (užší stanovení trestně právní odpovědnost), přičemž oba tyto principy je nutno aplikovat souběžně. Otázka vysoké politizace veřejné správy je úzce spojená s politickou reprezentací, která jejím prostřednictvím (ať už na centrální či samosprávné úrovni) vykonává svou politiku, a proto je nereálné. 3.5.3. Postavení, práva a povinnosti úředníků veřejné správy Neexistuje právní úprava práv a povinností úředníků veřejné správy. Existuje více úhlů pohledu na tuto problematiku (blíže viz Analýza současného stavu veřejné správy, kapitola 4.3.). 3.5.4. Problémy v právním prostředí v oblasti dozoru a kontroly Právní úprava kontrolních postupů ve veřejné správě je značně roztříštěná, nejednotná a mnohdy duplicitní, resp. multiplicitní či naopak nedostatečně upravená jen interními normativními akty, popř. vůbec. V současné době je kontrola, jakožto výkon veřejné moci, mnohdy zahrnuta do činností označovaných jako inspekce, dozor, vrchní dozor, státní kontrola, dohled, přezkum apod., upravena více než 200 právními předpisy, které řeší především hmotněprávní otázky, nicméně i přesto kolem 60 právních předpisů upravuje též kontrolní proces, který je však z hlediska svých obecných institutů obdobný či dokonce totožný. strana 74


Přestože obce mají povinnost dle § 12 odst. 6 zákona o obcích zasílat neprodleně po dni vyhlášení obecně závazné vyhlášky (OZV) Ministerstvu vnitra k posouzení jejich zákonnosti, ne všechny obce tuto povinnost řádně dodržují, v důsledku čehož Ministerstvo vnitra nemá komplexní aktuální evidenci těchto obecních právních předpisů a tedy ani možnost zjistit případnou nezákonnost. Tím dochází k mezerám v právním prostředí, což může mít negativní dopady pro občany.

3.6. Modernizace veřejné správy a modernizace řízení Základním problémem současné veřejné správy (a tento jev je konzistentní již od roku 1989) je skutečnost, že veřejná správa dosud nedisponuje přesným přehledem toho, co má vlastně veřejná správa vykonávat a zabezpečovat. Jaké potřeby vyplývají z celospolečenské objednávky, jaké vyplývají z oprávněných požadavků a vizí politické reprezentace a jaké činnosti jsou naopak realizovány bez jakékoliv veřejné potřeby na základě dlouholetých zvyků, bez zákonného zmocnění, neefektivně a případně i proti zájmům občanů či institucí. Tento stav je dán rozsáhlostí a nepřehledností právního řádu České republiky a neexistencí standardizace legislativního procesu s využitím optimálních SW nástrojů. Česká republika patří v rámci členských zemí EU k zemím s největším objemem právní regulace, v řadě případů nad rámec nejen interní celospolečenské potřeby, ale také nad rámec požadavků vyplývajících z našeho členství v EU, i když se v řadě případů při přípravě a přijímání nové regulace na podmínky a požadavky 3.6.1. Agendy jednotlivých správních úřadů Velké množství agend vykonávaných jednotlivými orgány veřejné správy je vykonáváno bez zákonného zmocnění, a také bez reálné celospolečenské potřeby. Již dnes je zřejmé, že principy reformy veřejné správy realizované v letech 1998 – 2003 nebyly dodrženy a v řadě případů tím došlo k zhoršení kvality a dostupnosti veřejných služeb pro občany, a také k snížení transparentnosti činnosti veřejné správy. Zejména nedodržení stanovených principů k decentralizaci a dekoncentraci moci směrem k občanům se velmi negativně projevují v nekvalitním a neefektivním výkonu veřejné správy. 3.6.2. Neexistence standardizace. Ve stejných činnostech jednotlivých orgánů veřejné správy lze vysledovat řadu disproporcí a diferenciací. Nestandardizovaná organizační struktura jednotlivých orgánů strana 75


veřejné správy působí problémy. Právě z důvodu nestandardizované organizace veřejné správy, zejména na úrovni územní samosprávy (každý úřad má jinou organizační strukturu) je vytvoření standardů správě pro státní správu v přímé i přenesené působnosti zcela zásadní, aby byla naplněna transparentnost veřejné správy z pohledu občana. 3.6.3. Netransparentnost veřejné správy Velkým problémem současnosti je také neschopnost prosadit takové kroky, které by výrazným způsobem zvýšily transparentnost a přehlednost veřejné správy. Nehovoříme pouze o problémech se zveřejňováním údajů o veřejné správě či o veřejných zakázkách, ale hovoříme o systémové změně, která by výrazným způsobem zvýšila transparentnost jednotlivých procesů. 3.6.4. Podoba tvorby a vyhlašování právního předpisu Nepřehlednost právního řádu, jeho časté změny, provázanost s právem EU a multiplicity právní úpravy konkrétní problematiky způsobují téměř nemožnost orientace v právním rámci, kterým jsou práva povinnosti jednotlivých občanů či kompetence institucí definovány. V Evropě nadprůměrný rozsah právní regulace a z něj vyplývající zcela neopodstatněná byrokratická zátěž a ztížená možnost orientace nejen pro občany, ale i pro veřejnou správu, je citelným limitem snah o zefektivnění a modernizaci veřejné správy. 3.6.5. Metody řízení kvality Používání metod řízení kvality ve veřejné správě je roztříštěné a neumožňuje celkové sledování a vyhodnocování dosahovaných výsledků. V důsledku této skutečnosti není prakticky možné zpracovat plán dalšího rozvoje zvyšování kvality ve veřejné správě. Výsledky, které jednotlivé úřady v této oblasti dosahují, jsou obtížně zohlednitelné a uplatnitelné mimo oblast samotnou. Nelze vyloučit riziko ztráty motivace k dalšímu rozvoji. Z těchto důvodů také zvyšování kvality veřejné správy často obtížně hledá potřebnou politickou podporu. Nejvýraznější slabou stránku z hlediska aplikace těchto metod představují ústřední správní úřady, které jsou v této oblasti prakticky nedotčené.

strana 76


3.7. Identifikace a analýza hlavních problémů Policie ČR 3.7.1. Analýza podmínek Policie ČR Policie ČR vykonává činnosti a úkoly vyplývající z její zákonné působnosti, které jsou však z hlediska rozsahu a kvality významně ovlivňovány objemem prostředků v rámci každoročně schváleného rozpočtu Policie ČR. Ve snaze interpretovat současný vývoj ekonomické situace Policie ČR ve vztahu ke státnímu rozpočtu ČR je níže uveden graf zaměřený na skutečné čerpání celkových výdajů kapitoly MV ČR a Policie ČR za období 2005 – 2011. Je z něho patrná výrazná klesající tendence přidělených výdajů u obou subjektů. K výraznému poklesu dochází zejména v případě podílu výdajů PČR vůči celkovým výdajům státního rozpočtu. Skutečné čerpání výdajů kapitoly MV a Policie ČR a jejich podíl na státním rozpočtu za období 2005 až 2011 v mil. Kč 65 000 60 000

v%

5,96 5,58

5,76

5,57

6

5,20

55 000

5,02 4,57

50 000 45 000

3,39

3,42

3,25

7

5 4

3,17

40 000

2,95

2,81 2,45

35 000

3

2

celkové výdaje kapitoly MV celkové výdaje Policie ČR

57 168 32 864

60 024 33 847

61 647 35 082

59 910 33 962

59 496 33 290

53 886 28 893

25 000

50 720 30 796

30 000

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

20 000

1 0

Je zřejmé, že na řádné zabezpečení uvedené působnosti je stále nižší disponibilní objem finančních prostředků. Policie ČR již vyčerpala možnosti realizace úspor v oblasti investic a běžného provozu a byla tak donucena realizovat další úspory převážně v oblasti mzdových výdajů a následně rovněž prostřednictvím redukce počtu policistů. Restrikce v oblasti investic způsobují nutnost realizovat pouze zúženou reprodukci všech kategorií strana 77


dlouhodobého majetku, která generuje tzv. vnitřní zadlužování Policie ČR.

Rovněž se

významně snižují možnosti Policie ČR zajistit dostatečné finanční prostředky na opravu a údržbu provozovaného majetku. Tato skutečnost současně způsobuje mj. snížení personálních kapacit (46 071 policistů v roce 2005 a 40 275 policistů v roce 2011). Vývoj skutečně dosažených přepočtených početních stavů příslušníků a občanských zaměstnanců Policie ČR za období 2005 – 2011

60 000

57 006

50 000

46 071

56 183

55 226

45 295

44 333

52 561

53 148

53 159

41 845

43 114

43 030

49 367 40 275

celkem

40 000 policisté

30 000 20 000

10 935

10 888

10 893

10 716

10 034

10 129

9 092

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

občanští zaměstnanci

10 000 0

Vlivem výše popsaných nedostatečných finančních a personálních zdrojů v současné době vykonává Policie ČR své činnosti a úkoly pouze v nezbytně nutném rozsahu a kvalitě, mnohdy dokonce osciluje na hranici únosnosti. S ohledem na střednědobý ekonomický výhled a tím objem plánovaných rozpočtových prostředků existuje dále předpoklad, že Policie ČR nebude v následujících letech schopna zabezpečit i tyto minimální požadavky v oblasti své působnosti.

V situaci, kdy prokazatelně s vývojem ve společnosti stoupá poptávka po

zabezpečení vnitřní bezpečnosti (např. problematika extremismu), objem a náročnost uvedených činností tato skutečnost nevyznívá příliš pozitivně. S ohledem na působení výše uvedených faktorů dochází v Policii ČR ke snižování standardů poskytovaných služeb, které se dostávají pod minimální hranici akceptovatelnou ze strany příslušných subjektů veřejné správy, ale i veřejnosti. Zejména však tyto standardy již nereflektují celospolečenské požadavky v oblasti aktivit zaměřených na zajištění vnitřní bezpečnosti a veřejného pořádku a je zřejmé, že jejich pozitivní posun je ve střednědobém časovém horizontu v zásadě nereálný.

Záměrem Policie ČR je tedy zabezpečit alespoň strana 78


částečné zachování aktuálně stanovených standardů s využitím mimorozpočtových zdrojů. V souladu s účelem regionální a strukturální politiky EU a na základě předchozích pozitivních zkušeností se jako nejvhodnější zdroj jeví právě strukturální fondy EU. Finanční a personální problémy Policie ČR umocnila rovněž změna organizačního uspořádání Policie ČR ve smyslu vzniku krajských ředitelství Policie ČR jako samostatných organizačních složek státu, jež generovala vynaložení relativně vysokého objemu finančních prostředků v období od roku 2007 doposud. (V rámci další přípravy dokumentu budou doplněny údaje týkající se střednědobého výhledu rozpočtových prostředků na roky 2013 a 2014 a dále informace o předpokládaném vývoji početních stavů v letech 2012 až 2014). Výše uvedené globální finanční, personální a organizační problémy negativně determinují vznik celé řady problémů v rámci konkrétních věcných aktivit, které způsobují neefektivní fungování Policie ČR a mohou způsobit v konečném důsledku i její celkovou destabilizaci. V daném kontextu lze jmenovat zejména následující okruhy: 1. Roztříštěnost a nekompatibilita informačních systémů v rámci Policie ČR 2. Zastaralost hardwarového a softwarového vybavení 3. Nedostatečné vybavení v oblasti komunikačních technologií a zastaralost již existujícího 4. Nedostatečné vybavení jednotlivých útvarů Policie ČR k zajištění úkolů v zákonné působnosti 5. Nedostatečné podmínky pro efektivní řízení Policie ČR 6. Nedostatečné podmínky pro efektivní řízení lidských zdrojů 7. Zastaralost a nedostatečné úroveň vybavení Policie ČR pro zajištění profesního vzdělávání a cíleného výcviku 8. Absence a zastaralost infrastruktury a vybavení Policie ČR v sociální oblasti 9. Nedostatečné podmínky pro naplňování jednotlivých vládních strategií a resortních koncepcí 10. Zvýšení odpovědnosti Policie ČR v oblasti životního prostředí 11. Nedostatečné podmínky pro realizaci preventivních aktivit Policie ČR

strana 79


Uvedené problematické okruhy nepředstavují pouze zásadní negativní zásah do celkového fungování policie, ale jejich neřešení vytváří zároveň rizika pro efektivní a dostatečné fungování veřejné správy v ČR jako celku. Hlavní prostory pro působení těchto rizik představuje: Přesun výkonu státní správy na samosprávu v oblasti zabezpečení bezpečnosti a veřejného pořádku 

omezení funkceschopnosti Policie ČR vyvolá tlak na posílení činnosti obecních policií nebo nakupování služeb soukromých subjektů, vytváření podmínek pro fungování policie (pronájmy objektů) opět zvýší náklady obcí. Úspora na straně jedné tak vyvolá náklady na straně jiné. Plnohodnotná substituce činnosti Policie ČR obecní policií nebo soukromými bezpečnostními službami není vzhledem k rozdílnému rozsahu oprávnění těchto subjektů stanovenému právními předpisy možná;

Přesun některých agend na jiné subjekty 

omezení kapacity policie při výkonu dosavadního spektra činností vynutí jejich přenesení na jiné subjekty státní správy nebo jejich zajišťování formou outsourcingu;

Negativní externality vzniklé v důsledku možného omezení činnosti Policie ČR 

snížení míry funkčnosti policie bude mít za následek negativní ekonomické dopady, které převáží úsporu rozpočtových prostředků. Tyto dopady se promítnou mimo jiné do výše příjmů státu z činnosti policie;

Vymahatelnost práva 

snížení kvality policejní služby a vynucená rezignace na ofenzivní přístup k vedení trestního řízení zvýší neochotu oznamovat trestnou činnost a sníží celkovou důvěru obyvatelstva v policii;

strana 80


Legitimita státu 

snížení bezpečnostního standardu občanů spolu s problematickou vymahatelností práva lze jednoznačně považovat nejen za faktory indikující narušení ochranné funkce státu, ale také jako faktory mající vliv na vyvolání krize jeho legitimity. Stát, který neplní svou funkci, ztrácí v očích občana svou legitimitu. Počátečními projevy krize legitimity státu jsou mimo jiné snížení daňové kázně nebo nárůst kriminality a občanských protestů. Tedy jevů, vyvolávajících zvýšenou potřebu ochrany občanů policií.

3.7.2. Nejednotnost struktur informačních technologií Policie České republiky provozuje kolem 60 informačních systémů s roztříštěnou strukturou informačních technologií, které používá v souvislosti s plněním zákonných povinností. Jedná se např. o systémy pátrací, kriminalistické, systémy ekonomické a personální, systémy propojené se státy EU. Jsou provozovány na různých platformách hardwarových (různé typy serverů) i softwarových (operační a databázové systémy). Jejich správa je složitá na počet specialistů a finančně nákladná na zajištění provozu. Mezi další nevýhody současného stavu lze uvést i vyšší míru dublování uložených dat a s tím spojené zvýšené nároky na jejich ukládání a provoz. Jedním z problémů je např. nemožnost on-line práce hlídek při lustracích v informačních systémech Policie ČR a zadávání dat, zatěžuje operační střediska, zároveň zvyšuje administrativní zátěž na policisty, kteří musí po ukončení hlídkové činnosti na služebně doplnit data do předmětných informačních systémů. Tyto činnosti následně zkracují úměrně produktivní čas.

4. Návrh možných řešení V této kapitole je popsán návrh možných řešení problémů identifikovaných v kapitole 2, který ve větším detailu rozpracovává příslušné národní rozvojové priorit specifikované v materiálu Souhrnný návrh zaměření budoucí kohezní politiky EU po roce 2013 v podmínkách České republiky, obsahující i návrh rozvojových priorit pro čerpání fondů EU po roce 2013, který byl v srpnu 2011 schválen vládou.

strana 81


4.1. Hasičský záchranný sbor České republiky 4.1.1. Jednotky požární ochrany Stanice HZS ČR Moderní hmotná infrastruktura pro výkon služby jednotek HZS kraje a HZS hl. m. Prahy v rámci integrovaného záchranného systému vytvářející základnu pro spektrum činností specializovaných služeb, které jsou vykonávány jednotkami požární ochrany s cílem zajistit občanům kvalitní veřejné služby v oblasti požární ochrany a dalších specializovaných činností zajišťovaných HZS ČR. Cílový stav lze shrnout do těchto základních oblastí, které přispívají ke kvalitnímu výkonu služby příslušníků HZS ČR na stanicích, jako předpokladu pro plnění úkolů při jejich nasazení v případě mimořádných událostí: 1. Vytvoření optimálních podmínek pro fyzickou přípravu. 2. Zlepšení hygienických podmínek pro řádný výkon služby. 3. Modernizace garážových prostor. 4. Snížení nákladů na provoz stanic. 5. Vytvoření podmínek pro odbornou přípravu. 6. Vytvoření podmínek pro rychlý výjezd jednotek HZS ČR. Požární technika Řešením stávající situace je pořízení kvalitativně nové, moderní mobilní požární techniky a technologií, které budou určeny pro hašení požárů, záchranné práce různého charakteru a pro plnění úkolů v ochraně obyvatelstva. Nově pořízená požární technika bude obměňovat a modernizovat současnou stávající techniku/technologie HZS ČR a efektivně ji doplňovat. Dále bude vhodně zapadat do současně dlouhodobě zavedeného systému provozu a údržby techniky HZS ČR a stejně tak i do systému odborné přípravy a výcviku řidičů požární techniky. Technika bude pořízena pro každý kraj ČR tak, aby na základě rozvoje IZS v regionech byly podpořeny podmínky pro celkový rozvoj regionu a jeho regionální konkurenceschopnosti. Nová technika ve vybavení HZS ČR a dalších jednotek požární ochrany vytvoří pro zásahovou činnost nové technické a technologické podmínky, rozšíří spektrum jejího použití

strana 82


pro různé typy mimořádných událostí a vnese do ní novou inovativní dimenzi, která ovlivní i odbornou úroveň a efektivitu zásahů, přičemž stejná kvalita a dostupnost veřejné služby poskytovaná HZS ČR občanům a dalšími jednotkami požární ochrany musí být srovnatelná v každém regionu ČR. Moderní technika a technologie umožní rovněž zefektivnění řízení a koordinaci složek IZS na místě zásahu s využitím nových komunikačních a informačních systémů používaných velitelem zásahu. Taktických možností generačně nové a vyspělé požární techniky bude využito dále ke zdolávání požárů, provádění záchranných a likvidačních prací při nejrůznějších mimořádných událostech, s jakými se HZS ČR ve své každodenní činnosti potkává. Použitím nové speciální techniky a technologií bude rozšířeno spektrum typů mimořádných událostí řešených HZS ČR a bude umožněna pružnější reakce na nové a měnící se podmínky v zásahové činnosti. Ve srovnání se stávající, často zastaralou (morálně i fyzicky), technikou, bude s generačně novou mobilní technikou v neposlední řadě dosaženo rychlejšího bojového rozvinutí na místě zásahu a tím i rychlejší reakce na mimořádnou událost. Detaily viz kap. 3 u jednotlivých odborných služeb. Věcné a ochranné prostředky Moderní věcné prostředky pro zkvalitnění výkonu služby a akceschopnosti jednotek HZS ČR budou zaměřeny zejména na detekci nebezpečných látek, radiace, pro záchranné práce při dopravních nehodách, na vodě a ledu. V neposlední řadě bude třeba modernizovat ochranné osobní prostředky hasičů první aktivní a pasivní ochrany. Detaily viz kap. 3 u jednotlivých odborných služeb. Dílčí závěr Pořízením nové modernější automobilové techniky a VPPO pro jednotky HZS ČR se bude moci starší, ale funkční technika a VPPO bezplatně převést k jednotkám dobrovolných hasičů, čím se dosáhne druhotný pozitivní efekt a to zvyšování kvality technické vybavenosti a s tím související růst kvality poskytovaných služeb u jednotek dobrovolných hasičů, jejichž technická vybavenost je v globálu na horší úrovni než u jednotek HZS ČR.

strana 83


4.1.2. Informační a komunikační systémy HZS ČR Geolokační a navigační systémy V současné době jsou v rámci HZS ČR testovány geolokační a navigační systémy, které jsou určeny pro identifikaci aktuální pozice zasahující jednotky a zajištění její ideální trasy pro přesun do místa zásahu. Cílem je v obou případech snížit dojezdové časy jednotek HZS ČR do místa zásahu a zajistit efektivní řízení sil a prostředků, zejména s ohledem na rozsáhlé mimořádné události. Základem pro zavedení těchto systémů je potřeba vybavení vozidlové techniky HZS ČR o navigační a geolokační jednotku. Jedná se o 1 500 vozidel, což představuje celkový objem cca 45 mil. Kč.

Výpočetní technika v rámci HZS ČR Pro zajištění provozu informačních a komunikačních systémů HZS ČR musí dojít k obměně pasivních a aktivních prvků počítačových a telefonních sítí, které mají omezenou životnost. Jedná se o obměnu routerů, switchů, diskových polí, serverů, telefonních ústředen a dalších. Výdaje v této oblasti znamenají objem cca 120 mil. Kč.

Geografický informační systém HZS ČR Geografický informační systém patří mezi základní nástroje v rámci operačního řízení, krizového řízení a plánování, v oblasti analýz a simulací a při řešení mimořádných událostí. Z tohoto důvodu je třeba tento systém neustále přizpůsobovat a rozvíjet vzhledem k měnícímu se okolí. Z hlediska provozních nákladů se jedná o částku cca 25 mil. Kč na dobu 10 let 4.1.3. Radiokomunikační systémy HZS ČR Hasičský záchranný sbor České republiky využívá analogového a digitálního radiokomunikačního systému pro zajištění komunikace v rámci taktického a operačního řízení. Tyto systémy jsou nedílnou součásti systému efektivního řízení jednotek vyslaných na místo zásahu a zajištění jejich vzájemné komunikace. U obou systémů je nezbytné provedení obměny koncových stanic (radiostanice, terminály) v horizontu pěti let. Jedná se o celkový počet 10 000 radiostanic a terminálů v celkovém objemu cca 350 mil. Kč. Zároveň musí dojít

strana 84


k obnově převaděčů analogové rádiové sítě v počtu do 200 kusů v celkovém objemu 16 mil. Kč v obdobném termínu. U digitálního radiokomunikačního systému je třeba zajistit obnovu infrastruktury, která je v majetku Ministerstva vnitra a je využívána jak HZS ČR, tak i PČR a ZZS – tedy základními složkami IZS. Rozsah potřebné obnovy musí stanovit provozovatel a majitel infrastruktury – Ministerstvo vnitra.

4.1.4. Jednotný systém varování a vyrozumění Ochrana obyvatelstva je jedním z klíčových úkolů, který zajišťuje HZS ČR. Základním nástrojem pro varování obyvatelstva před blížící se mimořádnou událostí je Jednotný systém varování a vyrozumění. Tento systém se skládá z infrastruktury (vysílače, přijímač sběru dat) a koncových prvků varování (sirény). Systém je plně funkční na celém území České republiky a jeho funkčnost byla nesčetněkrát ověřována v praxi. Z pohledu udržitelnosti provozu tohoto systému musí HZS ČR zajistit obměnu stávajících a pořízení nových vysílačů v počtu 45 kusů, což představuje částku 16 mil. Kč. Dále je nutné zajistit pořízení 75 kusů přijímačů sběru dat v celkovém objemu 19 mil. Kč. V neposlední řadě je třeba pořídit 100 kusů a obměnit 900 kusů koncových prvků varování, což představuje celkovou částku 153 mil. Kč.

4.1.5. Infrastruktura pro praktický výcvik v HZS ČR Možným řešením této oblasti je pokračování a modifikace záměru „Národní centrum pro krizovou připravenost a výcvik složek integrovaného záchranného systému“, který byl v minulém období rozpracován jako centrální vzdělávací a výcvikové středisko pro HZS ČR a další složky integrovaného záchranného systému. Vzhledem k aktuální situaci a potřebám HZS ČR je v následujícím období nutné klást důraz na vytvoření výcvikového prostoru (odklon od klasického pojetí vzdělávacího zařízení se všemi navazujícími činnostmi) se simulacemi reálných krizových podmínek. Tento polygon by měl být koncipován jako vícesektorové pracoviště umožňující nácvik zásahů na různé druhy mimořádných událostí v podmínkách blížících se skutečným zásahovým podmínkám (speciální exteriérové plochy, víceúčelová hala s nejmodernějšími technologiemi,

strana 85


objekty umožňující nácvik záchranných prací ve specifických technických podmínkách – simulace dálnice, železnice, práce ve výškách a nad volnou hloubkou atd.).

4.1.6. Infrastruktura pro výzkum v oblasti požární ochrany Cílem aktivit v této oblasti v dalším období bude podpora a další rozvoj infrastruktury pro bezpečnostní výzkum, vývoj, inovace, zjišťování příčin vzniku požárů/výbuchů, požárně technické expertízy, požární zkušebnictví k využití při mimořádných událostech a krizových situacích. Tohoto cíle bude v následujícím období dosaženo konkrétními opatřeními v podobě zajištění speciálního zkušebního zařízení, výzkumných laboratoří, zkušební haly, výjezdové automobilové požární laboratoře, odpovídající IT infrastruktury vč. přístupu do vybraných forenzních a výzkumných databází a v neposlední řadě realizací spolupráce s vybranými zahraničními partnerskými organizacemi na úseku výzkumu a vývoje. Uvedená infrastruktura a prostředky přispějí k dalšímu rozvoji výzkumné a vývojové činnosti na úseku požární ochrany a požární vědy a k plnění úkolů svěřených na tomto úseku HZS ČR. Národní rozvojové priority spadající do resortu Ministerstva vnitra jsou: 

Rozvoj páteřní infrastruktury.



Zvyšování kvality a efektivity veřejné správy.

4.2. Zvýšení konkurenceschopnosti ekonomiky 4.2.1. Podpora růstu založeného na inovacích a výsledcích výzkumu a vývoje Modernizace nebo vytvoření specializovaných pracovišť pro zajištění činnosti Policie ČR v rámci působnosti Kriminalistického ústavu Praha zaměřených na forenzní služby. 4.2.2. Fungující trh práce jako předpoklad konkurenceschopné ekonomiky Ve spolupráci s MPSV ČR a Úřady práce budou vytvořeny rekvalifikační kurzy pro odcházející příslušníky a zaměstnance Policie ČR a zároveň také přípravné kurzy pro nové uchazeče o zaměstnání nebo služební poměr u Police ČR. Dále by Policie ČR řešila formou certifikovaného celoživotního učení a dalšího vzdělávání (včetně specializovaných kurzů a

strana 86


stáží) rozšiřování znalostí a schopností svých stávajících příslušníků a občanských zaměstnanců.

4.3. Rozvoj páteřní infrastruktury Hlavním cílem národní rozvojové priority „Rozvoj páteřní infrastruktury“ je vytvořit efektivně fungující dopravní, informační, energetickou a environmentální infrastrukturu umožňující jak zvýšení konkurenceschopnosti ekonomiky, tak kvalitnější život obyvatel. Sektorovou prioritou Ministerstva vnitra, která tuto národní rozvojovou prioritu naplňuje, je Rozvoj infrastruktury elektronických komunikací. 4.3.1. Rozvoj infrastruktury elektronických komunikací Podpora je směřována na výstavbu, modernizaci a rozvoj infrastruktury pro informační a komunikační technologii (ICT) MV a Policie ČR. ICT spolu s digitální komunikací vytvářejí vysokou přidanou hodnotu ekonomiky, podílejí se na tvorbě produktů ve všech hospodářských odvětví, významně podmiňují inovace ve všech oblastech a jejich zavádění není jen předpokladem rozvoje ale především rozhodujícím činitelem pro posilování konkurenceschopnosti a inovačního standardu. Návrh oblastí podpory se proto zaměřuje na zajištění dostupnosti ke službám elektronických komunikací, zejména prostřednictvím vysokorychlostního

internetu,

konkrétně

na

rozšíření

a

zkvalitnění

přístupu

k

vysokorychlostnímu internetu jak v pevném místě tak zejména mobilním způsobem a na podporu stimulace a propojování nabídky poskytovatelů služeb elektronických komunikací a poptávky uživatelů. Další opatření by měla směrovat vzhledem k nestabilním přírodním a zahraničně politickým podmínkám (povodně, vichřice, sněhové kalamity, terorismus apod.) na rozvoj krizové a bezpečnostní komunikační infrastruktury (např. radiostanice a terminály, Geografický informační systém), včetně rozvoje a posílení mobilní komunikace pro potřeby jednotlivých základních složek integrovaného záchranného systému. Policie bude řešit problematiku stávajících informačních systému a jejich podporu v rámci HW a SW vybavení konsolidací ICT (včetně datových skladů a ochrany informační struktury).

strana 87


4.4. Zvyšování kvality a efektivity veřejné správy Hlavním cílem národní rozvojové priority „Zvyšování kvality a efektivity veřejné správy“ je poskytovat kvalitní služby občanům a prostřednictvím dobře fungujících institucí přispívat k budování konkurenceschopné, na podnikání a inovacích založené ekonomiky. 4.4.1. Zkvalitňování legislativního a regulačního prostředí Základním nástrojem pro zkvalitnění legislativního prostředí v ČR je implementace vhodných nástrojů k přípravě legislativy. V této oblasti je již připraven a postupně realizován projekt eSbírka a eLegislativa. Zároveň je však nezbytné zajistit takové systémové změny při přípravě a schvalovacím procesu k nově připravované právní regulaci. Základem je správná implementace Hodnocení dopadů regulace (RIA), tedy ještě před vznikem legislativního procesu. Snahou Ministerstva vnitra je nastavit takové systémové nástroje, které zajistí ještě před zahájením samotného legislativního procesu posouzení dopadů případné právní regulace s cílem eliminovat zbytečnou a neopodstatněnou právní regulaci a to postupně i retrospektivně. Nezbytným krokem k dosažení tohoto cíle je vytvoření nástroje pro provádění Hodnocení dopadů regulace. Zároveň je nutné zvyšovat vzdělanost úředníků veřejné správy i klientů veřejné správy o činnosti veřejné správy, o procesech ve veřejné správě, a to mimo jiné i zpřístupnění uvedených nástrojů klientům veřejné správy a výrazným zvýšením zapojení veřejnosti do přípravy právní regulace. V oblasti hodnocení kvality veřejných služeb, je pro dané období z pohledu Ministerstva vnitra, zásadní připravit vhodný centrálně aplikovaný nástroj pro hodnocení kvality s využitím odpovídající metody (ISO, benchmarking, CAF, atd.) a to včetně vypracování kvalitních metodik a metodického poradního centra. Dále podporovat zvyšování vzdělanostní úrovně úředníků i klientů veřejné správy právě v oblasti hodnocení kvality veřejných služeb. Dalším krokem k řešení identifikovaných problém představuje změna legislativy. V příslušných právních předpisech je potřeba ukotvit roli apolitického úředníka – odborníka na řízení organizace, prostřednictvím kterého budou političtí představitelé řídit úřad daného orgánu územní veřejné moci. Z určitého pohledu tuto roli již nyní zajišťuje institut tajemníka obecního úřadu a ředitele krajského úřadu, ale pro dosažení role skutečně apolitického úředníka se však jeví nezbytné doplnit tento institut o další systémové opatření. K odstranění

strana 88


systémových nedostatků dále přispěje vytvoření zcela nového zákona o úřednících ve veřejné správě a o vzdělávání ve veřejné správě, který by se snažil tyto problémy řešit komplexněji. Návrh tohoto zákona vychází z Koaliční smlouvy a Programového prohlášení vlády ze dne 4. srpna 2010, kde je stanoveno, že prostřednictvím zákona o veřejné službě (státní službě) mají být určeny hranice mezi politicky obsazenými a úřednickými místy ve státní správě a samosprávě a zajištěno odpolitizování, profesionalizace a stabilizace veřejné správy. 4.4.2. Podpora optimalizace procesů ve veřejné správě Sektorovou prioritou MV v této oblasti je zajistit optimalizaci procesů ve veřejné správě s využitím SW nástrojů a tím zajistit stabilizaci veřejných rozpočtů. Vzhledem k přijatému spojenému modelu výkonu veřejné správy by se obecně měl snižovat počet orgánů státu v území, jejich kompetence by podle charakteru měly vykonávat buď kraje, nebo obce s rozšířenou působností v přenesené působnosti. Zrušení přímých vykonavatelů státní správy a přenos jejich kompetencí nelze provést u všech územních orgánů státu (finanční úřady aj.). V těchto případech je však potřeba dosáhnout toho, aby jejich územní působnost maximálně korespondovala s přijatým územně správním členěním a jednotliví přímí vykonavatelé státní správy si v území nevytvářeli vlastní struktury bez vazby na existující členění. Orgány ústřední státní správy by měly být redukovány nejen co do počtu působností, ale také co do počtu úřadů. Oproti stávajícímu stavu se ukazuje jako opodstatněné sloučení působností některých ministerstev a snížení celkového počtu orgánů ústřední státní správy. Náplň činnosti konkrétního ministerstva by měla být optimalizována podle charakteru a zejména zaměření působností a agend při výkonu konkrétní veřejné služby. Cílem není formální a populistické snížení počtu ministerstev, ale provedení procesních map ve všech veřejných službách a jejich následná optimalizace. Prvním krokem je provedení přesné pasportizace agend vykonávaných ústřední státní správou. Již v tuto chvíli je zřejmé, že řada agend vykonávaných ústřední státní správou nemá charakter vrchnostenské státní správy a pro řadu agend neexistuje ani zákonné zmocnění. Naplněním tohoto cíle dojde k optimalizaci jednotlivých agend na každé úrovni veřejné správy a výrazného snížení výdajů spojených s činností orgánů veřejné moci. Financování veřejné správy bude transformováno do podoby přesně definovaného nákladu strana 89


spojeného s rozsahem standardu konkrétní veřejné služby. Tím dojde k odstranění nejasností při financování veřejné správy, zejména v přeneseném výkonu státní správy. Snahou je podpořit systémově zejména prorůstové výdaje orgánů veřejné moci (transparentně realizované investice, inovace, vzdělávání úředníků, motivační odměňování úředníků) a zvýšit institucionální konkurenceschopnost a produktivitu práce veřejného sektoru. Implementací vhodných postupů a SW nástrojů dojde k odstranění multiplicit při výkonu veřejné správy v ČR a k zefektivnění činnosti veřejné správy. Zároveň dojde k výraznému zvýšení transparentnosti veřejné správy. Policie ČR Policie ČR má v oblasti optimalizace procesů za cíl zefektivnit využívání informačních a komunikačních technologií včetně optimalizace provozních a investičních nákladů. Základním postupem je především správné nastavením procesů, manažerských pravomocí a odpovědnosti s cílem: 

optimalizovat provozní a investiční náklady na ICT,



vytvořit prostředí, v kterém by potenciální reformy PČR (počet samostatných OSS apod.) neměly významný vliv na uspořádání komunikace mezi ICT procesy a jejich obraz v tom, jak je nastavena správa ICT v rámci PČR,



vytvořit ICT odolné proti organizačním změnám v částech organizace,



vytvořit ICT modulárního charakteru připravené pro flexibilní adaptaci v závislosti na potřeby koncových uživatelů,



zajistit koncovým uživatelům možnost služby poskytované prostřednictvím ICT konzumovat (tj. nikoli provozovat)



zkrátit cyklus obnovy a rozvoje aplikací, zejména vzhledem k nutnosti instalovat průběžně nové systémy, které jsou např. vyžadovány ze strany EU.

4.4.3. Vytvoření a rozvoj standardů veřejných služeb Cílem Ministerstva vnitra v této oblasti je zpracovat standardy výkonu všech veřejných služeb, včetně business modelů každé agendy. Součástí stanoveného standardu každé veřejné služby bude změněn i systém financování veřejné správy, a to právě ve vazbě na zpracované business modely agend.

strana 90


Dalším záměrem Ministerstva vnitra je vytvořit časovou cestovní mapu – meziresortní projekt kombinující kvalitativní a kvantitativní přístup, spočívající ve vytipování tzv. modelových profilů, tj. typických reprezentantů určité skupiny obyvatelstva (rodiče handicapovaného dítěte, svobodná matka, nezaměstnaný, důchodce, mladý pár před uzavřením sňatku apod.), a následné sledování (po stanovené časové období ideálně jednoho roku pro podchycení všech aktivit) toho, s jakými konkrétními potížemi a překážkami se musí potýkat, jaké úřady musí navštívit a jaké časové penzum musí k dosažení svého cíle obětovat (změření byrokratické zátěže); po tomto změření pak ve druhé fázi bude možné navrhnout legislativní i praktická opatření, jimiž by bylo možné byrokratické zatížení v konkrétní životní situaci snížit; současně mohou být sledovány jejich pocity a zkušenosti v každém okamžiku procedury, od samotného počátku až do definitivního vyřešení záležitosti, a následně vytvořeny tzv. cestovní mapy spokojenosti, umožňující stanovit, ve které fázi procedury jsou jejich pocity nejhorší, a následně stanovit, zda by nebylo možné některé z těchto subjektivně iritujících momentů odstranit či zmírnit; výsledky projektu mohou být po jeho ukončení prezentovány formou informace pro vládu, na tiskových či specializovaných odborných konferencích či v podobě přehledné brožury mapující průběh projektu, včetně absolutního a percentuálního vyjádření redukce byrokratické zátěže občanů a míře snížení iritujících faktorů u jednotlivých životních situací; realizací projektu dojde k jasnému vyčíslení administrativní zátěže klienta veřejné správy při naplnění jeho práv či povinností a ve vazbě na zavedení standardů jednotlivých veřejných služeb dojde k vytvoření analytického základu pro další přesně cílené snižování administrativní zátěže. Zkvalitnění a rozvoj standardů poskytovaných služeb a optimalizace jejich dostupnosti by měla být zajištěna také pomocí softwarových nástrojů pro optimalizaci procesů, zamezení dublování činností a snížení administrativní zátěže. 4.4.4. Zavádění a rozvoj digitalizace agend veřejné správy Základem pro naplnění této priority je dokončení projektů Základních registrů a projektu Procesního modelování agend ve veřejné správě, které jsou realizovány v rámci programovacího období 2007-2013. V návaznosti na tyto projekty musí být realizován postupně proces digitalizace jednotlivých agend veřejné správy a také přechod na agendový systém posuzování a hodnocení veřejné správy. Každá agenda musí být posuzována z pohledu jejího účelu, efektivity, kvality, administrativní zátěže, atd. strana 91


Velmi důležitou součástí dosažení tohoto cíle je také postupná elektronizace vládnutí a to jak na straně implementace nezbytné HW a SW infrastruktury, ale průběžná digitalizace agend veřejných služeb a jejich on-line zpřístupnění klientům veřejné správy v digitalizované podobě (Czech POINT at office, Czech POINT at home, Digitální knihovny, atd.) Snahou je zajistit rovné příležitosti k dostupným, udržitelným a vysoce kvalitním veřejným službám, včetně zajištění elektronického přístupu k nim. V rámci těchto snah je důležitým krokem i aktivní a systémová podpora celoživotního učení, čímž se vytvoří podmínky pro přístup k veřejným službám i občanům v různých stádiích lidského života, v různých životních situacích, zejména těch, kteří mají přístup k veřejným službám na základě životní situace ztížen, čímž bude naplněn i požadavek na ochranu proti vyloučení (starší populace, občané se zdravotním postižením, atd.). Zvláštní důraz bude kladen na postupnou elektronizaci procesu přípravy legislativních předpisů. Dokončením projektu elektronické sbírky zákonů a mezinárodních smluv (e-Sbírka) a projektu elektronického legislativního procesu (e-Legislativa), spolufinancovaných z Integrovaného operačního programu programovacího období 2007-2013, se usnadní přístup občanů k pramenům platného práva, orientace v právním řádu České republiky, zkvalitní a zefektivní tvorba práva v celém legislativním procesu. V následujících letech budou systémy vzniklé v rámci projektů e-Sbírka a e-Legislativa dále rozšiřovány o nové funkcionality směřující ke zlepšení komunikace s veřejností se zaměřením na potřeby a zapojení zdravotně postižených osob do legislativního procesu. Rozvoj funkcionalit elektronického legislativního procesu dále prohloubí oblast hodnocení dopadů regulace (RIA) a hodnocení korupčních rizik (CIA) a přispěje k podpoře diskusních fór. Prostřednictvím účasti veřejnosti na tvorbě právních

předpisů

bude

posílen

demokratický

prvek

jejich

přípravy,

zvyšována

transparentnost legislativního procesu a prohlubována mezinárodní spolupráce v rámci Evropské unie. Rozšířením možnosti elektronické tvorby a vyhlašování právních předpisů se bude mimo jiné týkat také právních předpisů územních samosprávných celků. Také Policie ČR má za cíl rozvoj svých informačních systémů, jejich vzájemnou provázanost, propojení na digitální agendu (základní registry) a Evropskou unii s důrazem na zvyšování kvality a rychlosti poskytovaných služeb, optimalizaci jejich dostupnosti, rozvoj úložišť a sítí pro propojování a sdílení databází veřejné správy.

strana 92


Poslední sektorovou prioritou Ministerstva vnitra v této oblasti je postupná digitalizace archiválií jako nenahraditelného kulturního dědictví země i národa. Digitalizace originálů archiválií uložených v archivech se provádí z několika důvodů. Prvním a určujícím je péče o fyzický stav archiválií, druhý vyplývá z účasti v mezinárodních projektech (zejména Evropská digitální knihovna – Europeana a APENet), jejichž cílem je zveřejňování digitálních archiválií pro účely vědecké, kulturní a správní. V následujícím období bude probíhat podle plánu digitalizace archiválií do roku 2020 s výhledem do roku 2030, jeho realizace však bude závislá na finančních možnostech archivů. Proces digitalizace je organizován dvěma způsoby. První probíhá ve spolupráci s různými partnery, zejména s právnickými osobami, které se podílejí na nákladech nebo je zcela hradí. Tento způsob není pro archivy nejvýhodnější, neboť výběr archiválií k digitalizaci závisí z větší části nebo zcela na zájmu partnerů. Digitalizace proto probíhá souběžně ve vlastní režii archivů, neboť pouze tímto způsobem lze digitalizovat ty originály archiválií, u nichž je to potřebné. V budoucnu se pro digitalizaci archiválií předpokládá rovněž využití krajských technologických center, jak bylo navrženo ve strategii rozvoje eGovernmentu. 4.4.5. Zvyšování kvalifikace ve veřejné správě Nezbytnou podmínkou pro kvalitní a efektivní veřejnou správu jsou kvalifikovaní zaměstnanci veřejných institucí. Sektorovým tématem Ministerstva vnitra v této oblasti je systémová podpora rozvoje kvalifikované pracovní síly ve veřejném sektoru a vytváření podmínek pro vyšší sociální začleňování ve VS – systémové opatření pro zvýšení otevřenosti VS. Cílem Ministerstva vnitra v této tematické oblasti je zvýšit systémové možnosti veřejné správy aktivně vytvářet podmínky pro podporu kvalifikovaných a vzdělaných úředníků a zaměstnanců veřejné správy a také vytvářet podmínky pro úspěšnější sociální začleňování. Jedná o záměr Ministerstva vnitra prostřednictvím nové právní úpravy úředníků a zaměstnanců veřejné správy vytvořit otevřenější veřejnou správu, umožnit i občanům účast v systému vzdělávání úředníků a zaměstnanců veřejné správy v rámci jejich snahy připravit se na působení ve veřejné správě, vytvářet podmínky pro lepší odměňování úředníků a zaměstnanců veřejné správy s významnými motivačními i stabilizačními prvky a eliminovat tak dílčím způsobem riziko nezaměstnanosti zejména v oblastech s horšími podmínkami uplatnění na trhu práce. strana 93


Snahou je nejen podpora absolventů středních a vysokých škol do praxe ve veřejné správě, ale také systémová podpora celoživotního učení občanů právě v rámci životní etapy úředníka či zaměstnance veřejné správy. Cílem systémových opatření je snížit umělou zaměstnanost ve veřejné správě, optimalizovat činnost každého úředníka či zaměstnance a podporovat schopné a aktivní. Vytvářet takové podmínky, aby práce pro veřejnou správu byla pro občana motivací pro další osobnostní a znalostní rozvoj. V rámci nové právní úpravy zajistit odpolitizování veřejné správy a tím zajistit stabilnější podmínky pro zaměstnanost úředníků či zaměstnanců a zpřísnit podmínky pro personální změny ve veřejné správě realizované v návaznosti na poltické změny. Systém vzdělávání nastavit jako přímou součást systému celoživotního učení, jako systém flexibilní, akceschopný, transparentní, ale zároveň přísný a zajišťující kontinuální zvyšování znalostní základny každého úředníka či zaměstnance veřejné správy a také jeho osobnostní rozvoj. V rámci připravovaných a postupně realizovaných systémových změn ve veřejné správě (zvýšení transparentnosti, elektronizace vládnutí, nová právní úprava práv a povinností úředníků a zaměstnanců veřejné správy, atd.) je cílem Ministerstva vnitra výrazně intenzivněji působit i v oblasti sociálního začleňování. Zároveň bude Ministerstvo vnitra vytvářet v rámci veřejné správy i její spolupráce s neziskovým sektorem potřebný počet závazných vzorových vzdělávacích programů určených jak pro úředníky a zaměstnance veřejné správy, tak i pro občany a zaměřených právě na problematiku řešení sociální inkluze, rovného postavení mužů a žen ve společnosti, apod. Cílem je zvýšit kvalitu fungování orgánů veřejné moci v uvedeném tématu a také transparentnost veřejné správy v uvedených oblastech. V rámci této priority plánuje Policie ČR rozvoj profesního vzdělávání příslušníků PČR a občanských zaměstnanců. V rámci rozvoje vzdělávání bude definován stupeň a rozsah vědomostí a dovedností na konkrétní pracovní místo, aby byl co nejefektivněji nastaven a využíván potenciál lidských zdrojů (kompetenční model). Cílem je efektivní rozvíjení a růst osobního potenciálu příslušníků PČR.

strana 94


4.5. Podpora sociálního začleňování, boje s chudobou a systému péče o zdraví 4.5.1. Podpora sociálního začleňování a boje s chudobou V rámci zvýšení dostupnosti, kvality a rozvoje služeb pro rodinu a děti plánuje Policie ČR zřízení předškolního zařízení s cílem umožnit příslušníkům a zaměstnancům PČR skloubit lépe pracovní a rodičovské povinnosti. Policie ČR bude naplňovat vládní strategie zejména v oblastech práce s menšinami, narůstajících projevů extremismu a účinné prevence kriminality. 4.5.2. Podpora systému péče o zdraví Pro zajištění kvalitního a efektivního systému péče o zdraví a životního stylu svých příslušníků a zaměstnanců bude Policie ČR podporovat projekty zaměřené na zlepšení pravidelných stravovacích návyků a správnou výživu (modernizací stávajících stravovacích zařízení), adekvátní pohybové aktivity pro zvýšení kondice (tím i celkového zdravého životního stylu) a relaxaci (prevence stresu a civilizačních chorob).

4.6. Integrovaný rozvoj území 4.6.1. Posílení regionální konkurenceschopnosti Prioritou Policie ČR v této oblasti bude zabezpečení kvalitního moderního vybavení pro vyšší profesionalizaci speciálních činností a výcviku Policie ČR. 4.6.2. Podpora územní soudržnosti S ohledem na zodpovědný postoj Policie ČR k ochraně životního prostředí budou podporovány projekty zaměřené na snižování energetické náročnosti budov (např. energetické audity, zateplování budov, solární a fotovoltaické články pro zajištění provozu budov).

strana 95

Přehled stávajících tematických oblastí

Recommend Documents