PŘEHLED JUDIKATURY. ve věcech práva na informace. Sestavil F R A N T I Š E K KO R B E L

VYBRANÉ ŘADY PŘEHLEDŮ JUDIKATURY ŘADA CIVILNÍ 쮿 쮿 쮿 쮿

ve věcech nájmu bytu ve věcech ochrany osobnosti ve věcech obchodních společností ve věcech obchodního rejstříku a rejstříku společenství vlastníků jednotek 쮿 ve věcech družstev 쮿 ve věcech pracovněprávních – I. vznik, změny a skončení prac. poměru 쮿 ve věcech pracovněprávních – II. Náhrada škody 쮿 ve věcech katastru nemovitostí 쮿 ve věcech odpovědnosti státu za nesprávný výkon veřejné moci 쮿 ve věcech výkonu rozhodnutí a exekuce 쮿 ve věcech konkursu a vyrovnání 쮿 ve věcech obchodních závazkových vztahů 쮿 z oblasti věcných práv 쮿 ve věcech rozsudků pro uznání, rozsudků pro zmeškání a podmínek odvolání 쮿 ve věcech civilního řízení s mezinárodním prvkem 쮿 ve věcech dědických 쮿 ve věcech promlčení a prekluze v soukromém právu 쮿 ve věcech náhrady škody 쮿 ve věcech bezdůvodného obohacení 쮿 ve věcech majetkových vztahů mezi manžely 쮿 ve věcech mimořádných opravných prostředků v občanskoprávním řízení 쮿 ve věcech zajištění závazků 쮿 ve věcech vyúčtování služeb advokátem 쮿 ve věcech ochrany osobnosti 쮿 přeměny obchodních společností 쮿 převod podniku a jeho částí 쮿 poučovací povinnost soudu a koncentrace řízení 쮿 směnečná 쮿 ve věcech dokazování

쮿

ve věcech občanskoprávních závazkových vztahů 쮿 ve věcech majetkových vztahů mezi manžely 쮿 ve věcech podílového spoluvlastnictví 쮿 ve věcech nákladů řízení 쮿 Žaloba, její náležitosti a vady 쮿 Zadávání veřejných zakázek. Judikatura s komentářem 쮿 ve věcech rozhodčího řízení Ř A D A Ú S TAV N Í A S P R ÁV N Í 쮿 쮿 쮿

Judikatura Ústavního soudu 1993–2003 Přehledy judikatury ve věcech daně dědické, daně darovací a daně z převodu nemovitostí 쮿 ve věcech daní z příjmů 쮿 ve věcech daňového řízení 쮿 ve věcech ochrany hospodářské soutěže 쮿 ve věcech správního trestání 쮿 ve věcech veřejných zakázek 쮿 z oblasti životního prostředí 쮿 ve věcech voleb, referend a politických stran 쮿 z oblasti stavebního práva 쮿 ve věcech daně z přidané hodnoty 쮿 z oblasti sociálního zabezpečení 쮿 ve věcech silničního provozu, silniční dopravy a pozemních komunikací 쮿 z oblasti školství 쮿 z oblasti živnostenského podnikání J U D I K AT U R A E S D 쮿

Přehled ustanovení týkajících se činnosti Soudního dvora ES

J U D I K AT U R A E S L P 쮿

Právo na spravedlivé řízení a další procesní práva 쮿 Řízení před ESLP. Formální náležitosti podání 쮿 Rozsudky velkého senátu. Sv. I (1999–2000) ISBN 978-80-7478-022-6

Kniha dostupná také v elektronické podobě

P Ř E H L E D J U D I K AT U RY v E v ě c E c H P R ÁvA N A I N F O R M A c E

Obal1-4_h19_Obal1-4pro 22.3.13 12:18 Stránka 1

PŘEHLED JUDIKATURY ve věcech práva na informace

Sestavil F R A N T I Š E K KO R B E L

Obal2-3_h19_Sestava 1 22.3.13 12:32 Stránka 1

SLOVO O AUTOROVI:

Mgr. František KORBEL, Ph. D. (nar. 1976 v Táboře), advokát, vysokoškolský učitel, náměstek ministra spravedlnosti pro legislativu a informatiku a místopředseda Legislativní rady vlády. Studoval Právnickou a Filozofickou fakultu MU v Brně a Fakultu sociálních věd UK v Praze. Absolvoval řadu stáží na právnických fakultách v Německu a Rakousku. Již jako student působil na Ústavním soudu a posléze byl zaměstnán jako právník městského úřadu a též opakovaně zvolen zastupitelem a radním v domovském Táboře. V letech 2001–2006 působil v advokacii se specializací na správní právo, právo životního prostředí a právo na informace. Od roku 2007 dodnes je činný ve veřejné správě jako náměstek ministra spravedlnosti, s přestávkou v roce 2010, kdy byl náměstkem ministra životního prostředí a ředitelem sekce legislativy a státní správy. Od roku 2010 vyučoval správní právo jako odborný asistent katedry správního práva Fakulty právnické Západočeské univerzity v Plzni, od roku 2011 působí na katedře správního práva a správní vědy Právnické fakulty UK v Praze, kde vede seminář Právo na informace. Je členem redakční rady časopisu Správní právo a Státní zastupitelství, dlouholetým členem poroty soutěže o poskytování informací „Otevřeno/zavřeno“, v neposlední řadě také hlavním autorem komentáře k zákonu č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Publikuje a přednáší v oblasti správního práva, informačních technologií a legislativy.

informace_1-170_Sestava 1 22.3.13 12:22 Stránka 1

PŘEHLED JUDIKATURY ve věcech práva na informace

1


2


PŘEHLED JUDIKATURY ve věcech práva na informace Sestavil František Korbel

3


Vzor citace: Korbel, F. Přehled judikatury ve věcech práva na informace. Praha : Wolters Kluwer ČR, a. s., 2013, s. 424.

Právní stav citované judikatury byl uzavřen k 31. 12. 2012. © Wolters Kluwer ČR, a. s., 2013 ISBN: 978-80-7478-022-6 (brož.) ISBN: 978-80-7478-023-3 (e-pub)

eBook k dostání na http://obchod.wkcr.cz

Všechny naše publikace si můžete objednat na adrese:

Wolters Kluwer ČR, a. s., U Nákladového nádraží 6, 130 00 Praha 3 tel.: 246 040 400, fax: 246 040 401, e-mail: [email protected], www.wkcr.cz

4


PŘEHLED JUDIKATURY ve věcech práva na informace Slovo úvodem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

14.

ČÁST PRVNÍ

15.

I.

16.

ZÁKLADY PRÁVA NA INFORMACE . . . 17

1. 2.

3. 4. 5. 6. 7. 8.

9. 10.

II.

11. 12. 13.

Základní principy . . . . . . . . . . . . . . . 17

Střet práva na informace s právem na ochranu informací, veřejný zájem v judikatuře ESLP . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Podmínky omezení práva na informace v judikatuře ESLP . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Vztah veřejné sféry a ochrany soukromí, teorie vážení zájmů. Členství soudců v KSČ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Politický charakter a podmínky omezení práva na informace. Nahlížení do projektové dokumentace stavby Jaderné elektrárny Temelín . . . 29 Smysl a účel práva na informace . . . . . 30 Princip publicity veřejné správy. Poskytnutí informací vztahujících se ke stavbě rychlostní komunikace R43 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Zásada rovnosti. Poskytnutí informací o výkonu trestu nevládní organizaci zabývající se justicí . . . . . . . . . . . . . . . 33 Zásada proporcionality a restriktivního výkladu omezení ústavně zaručených práv. Poskytnutí informací o výkonu trestu nevládní organizaci zabývající se justicí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34 Zákaz zužujícího výkladu práva na informace. Povolení nezajišťovat celní dluh . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Smluvní volnost a povinnost poskytovat informace. Poskytnutí smlouvy o postoupení pohledávky České republiky vůči Ruské federaci . . . . . . . . . . . . . . . 36 Základní pojmy a situace . . . . . . . . . 38

Žadatel o informace . . . . . . . . . . . . . . . 38 Pojem informace, kopie celé smlouvy . . . 40 Forma a obsah informací. Poskytnutí kopie cestovní zprávy náměstka ministra . . . . . . . . . . . . . . . . 43

17. 18.

19. 20. 21. 22. 23.

Obsah

Důvody a pohnutky jednání povinného subjektu . . . . . . . . . . . . . . . Právní hodnocení otázek povinným subjektem. Změna stanoviska. Informace o důkazu . . . . . . . . . . . . . . . Povinnost mlčenlivosti. Hodnocení nabídek v souvislosti se zadáváním veřejné zakázky . . . . . . . . . . . . . . . . . . Označení dokumentu s požadovanými informacemi. Kopie zápisů ze schůze rady města . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Informace o celém správním spisu. Protiprávní chování policisty . . . . . . . Přílohy požadovaných informací . . . . Zápis z porady . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zpráva o posouzení a hodnocení nabídek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Názory a prohlášení politických představitelů, které povinný subjekt má k dispozici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Názory a prohlášení politických představitelů, které povinný subjekt nemá k dispozici . . . . . . . . . . . . . . . . .

44 44 45 46

47 48 48 52

54 56

ČÁST DRUHÁ

POVINNÉ SUBJEKTY . . . . . . . . . . . . . . . 59 I.

24.

25.

26. 27. 28. II.

29.

30.

31.

Státní orgány . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Kancelář prezidenta republiky. Informace z úřední korespondence . . . Veřejný ochránce práv. Nahlédnutí do spisu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Státní zastupitelství. Dozorový spis . . . Ministr při interpelaci . . . . . . . . . . . . . Územní pracoviště státního orgánu (Hasičský záchranný sbor) . . . . . . . . .

59

60 63 64

66

Územní samosprávné celky . . . . . . . 67

Nedělitelnost obecního úřadu. Výsledky oznámení přestupku . . . . . . 67 Vztah mezi orgány územního samosprávného celku . . . . . . . . . . . . . 68 Poskytování informací úřadem místo jiných orgánů samosprávy . . . . . . . . . . 68

5


Obsah 32.

33.

34.

35.

Samostatná a přenesená působnost územních samosprávných celků . . . . . Povinnost určení působnosti územního samosprávného celku . . . . . Poskytování informací v samostatné působnosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zveřejňování zápisů ze zastupitelstva obce . . . . . . . . . . . . .

71

74

75

75

III. Veřejné instituce . . . . . . . . . . . . . . . . 77

36. 37. 38.

39.

40. 41. 42. 43. 44. 45. 46.

IV.

47.

48.

49.

6

Interpretace pojmu veřejná instituce. Odepření informací od Všeobecné zdravotní pojišťovny . . . . . . . . . . . . . . 77 Definiční znaky a typologie veřejných institucí. Odepření informací od Fondu národního majetku . . . . . . . . . . . . . . . . 80 Pozemkový fond. Povinnost poskytovat informace . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 Fond národního majetku. Převzetí záruk za staré ekologické zátěže ve společnosti Spolana a. s. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 Všeobecná zdravotní pojišťovna. Poskytnutí seznamu smluvních partnerů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 Národní památkový ústav . . . . . . . . . . 86 Ředitelství silnic a dálnic ČR . . . . . . . 88 Státní podnik Letiště Praha. Kopie smlouvy uzavřené mezi státním podnikem Letiště Praha a Evropskou investiční bankou . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 FC Hradec Králové, a. s. Převod členských práv a povinností v ČMFS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 Dopravní podnik hl. m. Prahy, a. s. Smlouva na realizaci zakázky úklid stanic metra . . . . . . . . . . . . . . . . 108 ČEZ, a. s. Poskytnutí analýzy vhodnosti paliva pro reaktor na JET a dokumentace vsázek paliva používaného od začátku provozu obou bloků . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

Působnost povinného subjektu . . . . . 118

Informace, které má povinný subjekt k dispozici . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118 Informace, které nemá povinný subjekt k dispozici. Členství soudců v KSČ . . . 119 Právní rady a výklad právních norem . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

50. 51. 52.

53.

54. V.

55.

56.

57. 58.

59.

60.

Informace o doprovodných agendách. Obsah kontrolního spisu o stížnosti na protiprávní chování policisty . . . . . 122 Informace o podkladech pro rozhodnutí. Poskytnutí příručky procedur a kritérií pro přiznání postavení uprchlíka . . . . . 123 Informace v gesci ústředního orgánu. Poskytnutí odborného posudku . . . . . . 124 Vytváření nových informací. Informace o nevybrání pokut, cel a daní pro uplynutí prekluzivní lhůty . . . . . . . 125 Informace, které vzniknou v budoucnu po podání žádosti. „Veškerá“ korespondence povinného subjektu . . . 130

Nadřízený orgán . . . . . . . . . . . . . . . . 133

Kritéria pro určení nadřízeného správního orgánu veřejné instituce . . . 133 Nadřízený orgán v rozhodování o stížnosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 Nadřízený orgán kraje . . . . . . . . . . . . . 137 Nadřízený orgán soudu. Žaloba na ochranu před nečinností soudu při poskytování informací . . . . . . . . . . 137 Nadřízený orgán státního zastupitelství . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 Neexistence nadřízeného správního orgánu . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

ČÁST TŘETÍ

VZTAH K JINÝM PRÁVNÍM PŘEDPISŮM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 61.

62. 63.

64. 65.

Obecně o vztahu zákona o svobodném přístupu k informacím k jiným zákonům . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 Teorie komplexní právní úpravy . . . . . 146 Vztah ke správnímu řádu, specialita, potřeba určení procesního režimu. Postup Ministerstva kultury ve správním řízení o udělení oprávnění ke kolektivní správě práv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 Vztah ke správnímu řádu, poskytování informací nahlížením do spisu. Sdělení informací o výsledcích oznámení přestupku . . . . . . . . . . . . . . . 148 Vztah k trestnímu řádu, poskytování informací nahlížením do spisu . . . . . . 150


Obsah 66.

67. 68. 69.

70. 71.

72. 73.

74. 75.

76.

Možnost volby procesního režimu žádosti o informace účastníkem řízení . . . . . . 152 Vztah k zákonům o obcích, o krajích a o hlavním městě Praze. Kopie zápisu ze schůze rady města . . . . . . . . . . . . . . 153 Poskytování informací občanům obce podle zákona o obcích. Kopie zápisu ze schůze zastupitelstva města . . . . . . 156 Neveřejnost jednání rady obce podle zákona o obcích a možnost poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Poskytnutí kopií zápisů ze schůze rady města . . . . 157 Vztah ke stavebnímu zákonu, názory o omezení práva na informace . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158 Vztah ke stavebnímu zákonu, názory o nezávislosti práva na informace . . . . 158 Zveřejnění podle zákona o veřejných zakázkách a možnost poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím . . . . . . . . . . . . . 161 Zpráva o posouzení a hodnocení podle zákona o veřejných zakázkách . . . . . . 162 Neveřejnost jednání hodnotící komise veřejné zakázky a možnost poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím . . . . . . . . . . . . . 164 Vztah k jiným zákonům, které ukládají zvláštní informační povinnosti . . . . . . 165 Vztah zákona o svobodném přístupu k informacím k zákonu o právu na informace o životním prostředí . . . 170

ČÁST ČTVRTÁ

OCHRANA INFORMACÍ . . . . . . . . . . . . . 171

I.

77.

78. II. 79.

Ochrana utajovaných informací . . . 171

Utajení přípravy dokumentu. Smlouva o postoupení pohledávky k ruskému dluhu . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 Podmínky a přezkoumatelnost utajení. Návrh řešení systému mýtného . . . . . . 172

Ochrana soukromí a osobních údajů . . . . . . . . . . . . . . . . 174 Ochrana soukromí v judikatuře ESLP . . . . . . . . . . . . . . . . 174

80.

81.

82. 83.

84.

85.

86. 87.

88. 89.

90.

Způsob a rozsah ochrany osobních údajů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 Správní rozhodnutí ve věci právnických osob . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 Identita právnických osob . . . . . . . . . . 178 Identita advokátů, notářů, soudních exekutorů, insolvenčních správců, znalců, tlumočníků, daňových poradců, patentových zástupců a jiných osob zapsaných pro výkon profese ve veřejně přístupných seznamech . . . . . . . . . . . . 179 Informace o manželovi veřejně známé osoby . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179 Osobnostní způsobilost zaměstnanců ve veřejné správě . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 Služební hodnocení . . . . . . . . . . . . . . . 186 Jméno, příjmení, číslo občanského průkazu . . . . . . . . . . 188 Členství v politické straně . . . . . . . . . . 189 Příjemci veřejných prostředků, informace o prominutí daně (OSMPB I) . . . . . . . 193 Informace o platu z veřejných rozpočtů. Odměna vedoucího úředníka . . . . . . . . 197

III. Ochrana obchodního tajemství . . . . 201 91.

92. 93. 94. 95. 96. 97.

Potřeba označení obchodního tajemství Poskytnutí informací o fakturách zaplacených soukromé společnosti OÚ ve Zlíně . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 Okamžik označení obchodního tajemství. Poskytnutí smlouvy o dílo na stavbu dálnice D 47 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201 Nedostatečnost označení obchodního tajemství. Bezpečnost jaderné elektrárny Temelín . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 Smlouva jako předmět obchodního tajemství. Poskytnutí smlouvy o postoupení pohledávky České republiky vůči Rusku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 Nemožnost smluvní ochrany obchodního tajemství. Poskytnutí seznamu smluvních partnerů VZP . . . 206 Omezení ochrany obchodního tajemství u výdajů z veřejných rozpočtů. Poskytnutí smlouvy o dílo o dostavbě dálnice D47 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 Ujednání o ochraně informací v oblasti mezinárodního práva. Poskytnutí smlouvy o postoupení pohledávky České republiky vůči Rusku . . . . . . . . 208

7


Obsah IV. 98.

99. V.

Ochrana důvěrnosti majetkových poměrů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212

Informace o prominutí daně (OSMPB I) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 Informace o platbách z pojistného zdravotnickým zařízením . . . . . . . . . . 212 Výlučně vnitřní informace . . . . . . . . 215

100. Podmínky omezení práva na vnitřní informace. Poskytnutí veškeré korespondence státního zastupitelství s Policií ČR týkající se prověřování dvou trestních oznámení . . . . . . . . . . . 101. Působnost organizačních složek a pracovníků povinného subjektu . . . . 102. Metodické a řídicí pokyny . . . . . . . . . 103. Vnitřní předpisy . . . . . . . . . . . . . . . . . 104. Personální hodnocení . . . . . . . . . . . . . 105. Kniha návštěv . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106. Cestovní zpráva . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107. Pokyny dozorujícího státního zástupce policejnímu orgánu . . . . . . . . . . . . . . .

215

219 220 224 225 227 227

229

VI. Nové informace vznikající při přípravě rozhodnutí . . . . . . . . . . 231

108. Koncepty písemností. Poskytnutí návrhu kontrolního protokolu z veřejnosprávní kontroly, která nebyla dokončena . . . . 231 109. Vztah názorů a vytváření nových informací podle § 2 odst. 4 a nových informací vznikajících při přípravě rozhodnutí podle § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234

VII. Informace vzniklé bez použití veřejných prostředků . . . . . . . . . . . . 235 110. Informace poskytnuté třetí osobou pro uzavření smlouvy s povinným subjektem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235 111. Informace poskytnuté povinnému subjektu třetí osobou. Poskytnutí kopií projektů pokusů na zvířatech . . . . . . . . 235

VIII. Informace o trestním řízení . . . . . . . 237 112. Informace o probíhajícím trestním řízení. Poskytnutí informací o úkonech soudu ve vykonávacím řízení . . . . . . . . . . . . 237

8

113. Informace o probíhajícím trestním stíhání. Poskytnutí usnesení o zahájení trestního stíhání policisty . . . . . . . . . . 239 114. Informace související s trestním řízením . . . . . . . . . . . . . . . . 248 115. Informace z dozorového spisu státního zastupitelství . . . . . . . . . . . . . 251

IX. Informace o rozhodovací činnosti soudů . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

116. Poskytování informací z rozhodovací činnosti soudů . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 117. Poskytování nepravomocných rozsudků . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 118. Poskytování písemností podaných soudu stranami . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 ČÁST PÁTÁ

PROCES POSKYTOVÁNÍ INFORMACÍ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 I.

Žádost . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267

119. Motivy žádosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120. Opakování žádosti . . . . . . . . . . . . . . . . 121. Opakování žádosti v případě poskytnutí informací . . . . . . . . . . . . . . 122. Podání žádosti e-mailem . . . . . . . . . . . 123. Formulace žádosti, odkazy na zákon . . . 124. Určitost a srozumitelnost žádosti o „všechny“ informace . . . . . . . . . . . . II.

267 267

268 269 269

270

Rozhodnutí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272

125. Postup subjektu, který není povinným subjektem . . . . . . . . . . . . . . 126. Rozhodnutí o tom, že požadovaná informace nespadá pod režim zákona o svobodném přístupu k informacím . . . 127. Odložení žádosti pro nedostatek působnosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128. Přezkoumatelnost odložení žádosti pro nedostatek působnosti . . . . . . . . . . 129. Lhůta pro včasné odeslání informací . . . 130. Právní moc fiktivního rozhodnutí . . . . 131. Nepřezkoumatelnost fiktivního rozhodnutí . . . . . . . . . . . . . . 132. Absence důvodů a nutnost zrušení fiktivního rozhodnutí . . . . . . . . . . . . . .

272 272

275

276 277 281 285

285


Obsah 133. Žaloba proti nečinnosti, nebo napadení fiktivního rozhodnutí? . . . . . . . . . . . . . 286 134. Označení fiktivního rozhodnutí . . . . . . 286 135. Vztah fiktivního a skutečného rozhodnutí, zásada ne bis in idem . . . . . . . . . . . . . . 286 136. Možnost vzniku fiktivního rozhodnutí po předchozím zrušení rozhodnutí soudem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 137. Požadavky na formu rozhodnutí . . . . . 288 138. Požadavky na obsah rozhodnutí . . . . . 288 139. Požadavky na přezkoumatelnost rozhodnutí . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 140. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí . . . . . 290 141. Materiální charakter rozhodnutí . . . . . 290 142. Neexistence rozhodnutí ve formálním a materiálním smyslu v důsledku neexistence formální žádosti o informace . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291 143. Povinnost vydat rozhodnutí o částečném odmítnutí informací . . . . 293 144. Rozhodování ve sporech o povinném subjektu . . . . . . . . . . . . . . 294

156. Lhůta pro rozhodnutí o rozkladu . . . . . 324 157. Rozhodnutí o stížnosti proti výši úhrady za poskytnutí informací . . . . . . . . . . . . 324

145. Charakter úhrady za poskytnutí informace . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 146. Sdělení požadavku na úhradu za poskytnutí informace, rozhodnutí o stížnosti proti výši úhrady a rozhodnutí o odložení žádosti o poskytnutí informace pro nezaplacení . . . . . . . . . 299 147. Možnost a rozsah zpoplatnění . . . . . . . 302 148. Zpoplatnění zpracování informací . . . 306 149. Zpoplatnění práce směřující k možnému odepření informací . . . . . . 306 150. Sazebník úhrad za poskytování informací . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309

340

III. Zpoplatnění . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297

IV.

Opravné prostředky . . . . . . . . . . . . . 313

151. Určení nadřízeného orgánu . . . . . . . . . 152. Obsah fiktivního rozhodnutí ve druhém stupni . . . . . . . . . . . . . . . . . 153. E-mailová adresa pro elektronické podání odvolání . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154. Elektronický podpis na elektronickém podání odvolání . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155. Podpůrné použití správního řádu pro možnosti rozhodnutí nadřízeného orgánu . . . . . . . . . . . . . . .

313

314 315

319 323

V.

Řízení před soudem . . . . . . . . . . . . . . 326

158. Povinnost vyčerpání řádného opravného prostředku . . . . . . . . . . . . . 159. Osvobození od soudního poplatku . . . 160. Určení pasivní legitimace soudem . . . 161. Označení žalovaného v žalobě proti rozhodnutí ministra o rozkladu . . . . . . 162. Vztah funkční příslušnosti a pasivní legitimace . . . . . . . . . . . . . . . 163. Možnosti a podmínky žaloby na ochranu proti nečinnosti . . . . . . . . . 164. Formulace petitu v žalobě na ochranu proti nečinnosti . . . . . . . . . 165. Žaloba proti rozhodnutí o stížnosti na postup při vyřizování žádosti o informace . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166. Novoty v řízení před soudem . . . . . . . 167. Vrácení věci povinnému subjektu pro nepřezkoumatelnost . . . . . . . . . . . 168. Nařízení poskytnutí informací soudem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169. Apelační princip rozhodnutí kasačního soudu . . . . . . . . . . . . . . . . . 170. Kasační stížnost proti rozsudku krajského soudu, který nenařídil poskytnutí informací . . . . . . . . . . . . . .

326 326 328

329

329

330

332 332 337

338

341 342

VI. Výkon rozhodnutí (exekuce) . . . . . . 344

171. Vykonatelnost příkazu k poskytnutí informací . . . . . . . . . . . . 344

VII. Přechodné a závěrečné otázky . . . . . 347 172. Charakter a možnosti ochrany práva na informace před účinností zákona o svobodném přístupu k informacím . . . 173. Možnosti civilní žaloby na vydání informací před účinností zákona o svobodném přístupu k informacím . . . 174. Přechodné prodloužení lhůty pro poskytnutí informací . . . . . . . . . . . 175. Nabytí účinnosti novely č. 61/2006 Sb. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176. Časová působnost novely č. 61/2006 Sb. pro správní řízení . . . . . . . . . . . . . . . . .

347 347

350

350

354

9


Obsah 177. Časová působnost novely č. 61/2006 Sb. pro soudní řízení . . . . . . . . . . . . . . . . . 357 178. Časová působnost novely § 178 správního řádu ve věci definice nadřízeného správního orgánu . . . . . . . 360 ČÁST ŠESTÁ

DALŠÍ AKTUÁLNÍ JUDIKÁTY . . . . . . . 363

179. Záruka zákonnosti a kontroly veřejné správy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180. Základní a mateřská škola, příspěvková organizace zřízená obcí . . . 181. Doprovodné informace . . . . . . . . . . . . 182. Vztah k daňovému řádu . . . . . . . . . . . . 183. Příjemci veřejných prostředků. Dopady evropského práva, spojené případy (C-92/09) Volker und Markus Schecke GbR a (C-93/09) Hartmut Eifert proti Land Hessen. Test proporcionality (OSMPB II) . . . . 184. Informace o mzdě z veřejných rozpočtů. Management České televize . . . . . . . .

10

363

364 364 365

367

370

185. Informace o vymáhání daňových exekučních titulů, informace o pohledávkách povinného subjektu, vztah k povinnosti mlčenlivosti a neveřejnosti daňového řízení . . . . . . 373 186. Obrana proti zpoplatnění při nečinnosti nadřízeného orgánu při rozhodování o stížnosti . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 378

Výběr z ustanovení právních předpisů citovaných v textu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381

Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) . . . . . 381 Listina základních práv a svobod (č. 2/1993 Sb.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382 Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím . . . . . . . . . . . . . . . . . 383

Přehled uveřejněných judikátů podle právních předpisů . . . . . . . . . . . . . . 396

Věcný rejstřík . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412


Slovo úvodem

PŘEHLED JUDIKATURY ve věcech práva na informace Sestavil Mgr. František Korbel, Ph.D.

Slovo úvodem

Po dvanácti letech od účinnosti zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, nastal čas, aby komentářovou literaturu k tomuto zákonu doplnilo souborné vydání tematické judikatury. Je totiž faktem, že značnou část, ba dokonce většinu problémů, jejichž identifikaci a návrhy možných řešení nabízela komentářová literatura, zodpověděla během let judikatura. Vzhledem k atraktivnímu a spornému charakteru práva na informace k tomu měla dostatek příležitostí, kterých využily zejména Nejvyšší správní soud a Ústavní soud.

I přes různé výhrady a nekonečné neúspěšné novelizační záměry zůstává zákon o svobodném přístupu k informacím relativně stručným a obecným – a díky tomu i kultivovaným – právním předpisem, a to i po jediné větší novele provedené zákonem č. 61/2006 Sb. Snahy upravit toto právní odvětví kazuisticky, po čemž se mnohdy volá, jsou podle mého názoru nesprávné. Nesprávné proto, že nemohou problémy tohoto odvětví uspokojivě vyřešit. Žádným právním předpisem nelze vystihnout jemné situační nuance, provést vážení vzájemně si konkurujících práv, ani poměřit veřejný zájem a ochranu individuálních práv in concreto. Výsledkem takové kazuistiky by byl jen méně přehledný zákon, méně jednotící judikatura a ve výsledku větší právní nejistota, včetně rizika rušení kazuistických ustanovení Ústavním soudem nebo jejich překlenování ústavně konformním výkladem.

Uvedu-li to na příkladech, pak správná je cesta zobecnění principů, které judikatura dovodila (srov. ESLP, Fressoz a Roire proti Francii, 1999), jak k tomu směřuje Úmluva Rady Evropy o přístupu k úředním dokumentům z Tromsø (18. června 2009). Ta relativizuje všechny obligatorní důvody pro odepření informací pravidlem, že přístup k informacím může být odmítnut, pokud by zpřístupnění takové informace poškodilo nebo by mohlo pravděpodobně poškodit některý z chráněných zájmů, pokud ovšem v otázce zpřístupnění nepřevažuje veřejný zájem. Tímto směrem se vydala i judikatura Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu.

Nesprávná je naopak cesta, která se snaží zákonem definovat obecné pojmy, jež sice mohly být v minulosti sporné, ale dnes nám nabízí otevřené řešení za judikaturou jasně vykládaných podmínek. Na mysli mám třeba § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím a tam uvedený pojem „veřejné instituce“, které jsou subjektem povinným po-

11


Slovo úvodem

skytovat informace. Ačkoli původní úmysl zákonodárce v době tzv. televizní krize a přijetí příslušného zákona č. 39/2001 Sb. byl úplně jiný, neboť chtěl zavedením pojmu „veřejná instituce“ podřídit informační povinnosti pouze Českou televizi a Český rozhlas, judikatura se obecného pojmu chopila a vyložila jej šířeji. Ústavní soud v nálezech sp. zn. III. ÚS 671/02 a III. ÚS 686/02 uvedl, že veřejnou institucí je každý subjekt, který naplňuje definiční znaky tohoto pojmu, jimiž jsou veřejný účel, zřizování státem, vytváření jejich orgánů státem a státní dohled nad jejich činností. Proto byly v uvedených věcech uznány za veřejné instituce Všeobecná zdravotní pojišťovna a Fond národního majetku. A podle názoru Ústavního soudu podpořeného stanovisky doktríny jimi jsou i další; přinejmenším veřejný ústav, veřejný podnik, veřejné fondy a veřejné nadace. Jak trefně připomněl Ústavní soud, interpret může rozumět zákonu lépe, než mu rozuměl jeho tvůrce, zákon může být moudřejší než jeho autor – on právě musí být moudřejší než jeho autor (G. Radbruch, Rechtsphilosophie. Studienausgabe. Hrsg. R. Dreier, S. Paulson, Heidelberg 1999, s. 107).

Příkladný je i další judikatorní vývoj tohoto pojmu směrem k institucím soukromoprávním. Již v prvním vydání komentáře autoři uváděli, že naplnění smyslu práva na informace by více vyhovovalo, kdyby povinným subjektem byly i takové entity, které – ač formálně soukromoprávní povahy jako obchodní společnosti – byly zřízeny orgánem veřejné moci k plnění veřejných účelů, jsou jím ovládány a financovány (Korbel, F. a kol. Právo na informace. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Zákon o právu na informace o životním prostředí. Komentář. 1. vyd. Praha : LINDE Praha, a. s., 2004, s. 27). A byl to opět Ústavní soud, který v přelomovém nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06 dovodil, že veřejnou institucí je i podnikatelský subjekt, konkrétně státní podnik. Jeho judikaturu převzaly správní soudy a dnes již nikdo nepochybuje o tom, že veřejnou institucí je jakýkoli subjekt bez ohledu na právní formu, pokud v něm veřejný prvek převažuje, při hodnocení v pěti kritériích – způsobu vzniku, osobě zřizovatele, ovládání, dohledu a účelu.

Návrh nahrazení pojmu veřejné instituce pojmem „právnické osoby zřízené zákonem a právnické osoby, které stát nebo územní samosprávný celek sám nebo s jinými územními samosprávnými celky ovládá, a to i prostřednictvím jiné právnické osoby“, jak byl prezentován při posledním neúspěšném návrhu novely zákona o svobodném přístupu k informacím v roce 2012, nepřináší žádné vyjasnění problému, bezdůvodně redukuje kritéria posuzování pouze na ovládání a omezuje další judikatorní vývoj svou uzavřeností. Proč by neměla být povinným subjektem také veřejná instituce, která je ovládána jinou veřejnou institucí? Jako třeba fakulta univerzity. Nebo veřejná instituce, která nebyla zřízena zákonem a nikdo ji neovládá? Jako třeba zaměstnanecké zdravotní pojišťovny, penzijní fondy, odbory a odborové svazy, politické strany a hnutí, církve, veřejně prospěšné nadace či ústavy? Je nutno uzavřít, že judikatura je pro výklad zákona o svobodném přístupu k informacím zcela klíčová. Judikatura v mnoha případech z principů dovodila to, co v zákoně uvedeno není a být ani nemůže. Převážně se tak dělo ve prospěch žadatelů o informace, ale i v jejich neprospěch, bylo-li to nutné. Byla to judikatura, která popsala charakter a podmínky omezení základního práva na informace, určila okruh povinných subjektů, stabilizovala vztah mezi nahlížením do spisu podle procesních předpisů a poskytování informací podle zákona o svobodném přístupu k informacím, vyloučila zneužívání ustanovení o neveřejnosti některých jednání k bránění přístupu k informacím, vyložila požadavky na ochranu obchodního tajemství či osobních údajů nebo vysvětlila fakultativní ochranu přípravných a vnitřních informací povinných subjektů. A mnoho dalšího.

12


Slovo úvodem

Zákon o svobodném přístupu k informacím, jako každý předpis, není samozřejmě bez vad. Ale dokud se nepodaří dílčí nepřesnosti a vady odstranit legislativní cestou, je to opět judikatura, která je dokáže překlenout výkladem. Bez její znalosti by nebylo možné některá ustanovení zákona správně aplikovat. Uvedu to na třech příkladech: první ve prospěch žadatelů, druhý ve prospěch povinných subjektů a třetí procesní povahy.

Podle výslovného ustanovení zákona o svobodném přístupu k informacím povinné subjekty neposkytnou (tj. nesmí poskytnout) informace o probíhajícím trestním řízení. Nejvyšší správní soud však dovodil závěr jiný, a to dokonce takový, který by se mohl jevit na první pohled contra legem. Rozhodl totiž opakovaně – a zcela správně – tak, že informace o probíhajícím trestním řízení se poskytnou žadatelům v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím za podmínek stanovených v trestním řádu. To mimo jiné znamená, že i jednotlivé chráněné informace lze poskytnout, je-li na tom dán převažující veřejný zájem. Druhý příklad jde naopak k tíži žadatelů. Zákon o svobodném přístupu k informacím stanoví, že povinné subjekty mohou žádat úhradu za mimořádně rozsáhlé vyhledání informací. Nejvyšší správní soud dovodil, že do nákladů za vyhledání informace je třeba započítat také náklady spojené se zpracováním informace, neboť pouhé vyhledání informace bez jejího přenosu např. v písemné podobě by pro žadatele nemělo žádný praktický význam.

Třetím příkladem je procesní vztah zákona o svobodném přístupu k informacím ke správnímu řádu. Zákon uvádí, že správní řád se použije k ochraně před nečinností. Znamená to, že žadatel brojící proti nečinnosti povinného subjektu musí před podáním žaloby vyčerpat jak stížnost proti nečinnosti podle zákona o svobodném přístupu k informacím, tak i obdobnou stížnost podle správního řádu? Nejvyšší správní soud rozhodl, že nikoliv. Ochrana před nečinností podle správního řádu se vzdor výslovnému ustanovení nepoužije, resp. není jí podmíněna ochrana soudní.

V některých jiných případech judikatura potvrdila „k nemalému překvapení“ povinných subjektů i to, co sice bylo ze zákona jasné, ale nebylo tak aplikováno. Příkladem je známá kauza se zveřejněním platů a odměn vyplácených z veřejných prostředků. Přestože zákon již od novely z roku 2006 říká, že povinný subjekt poskytne základní osobní údaje o osobě, které poskytl veřejné prostředky, a přestože běžný plat ani mimořádné odměny nejsou z této povinnosti nijak vyloučeny, všichni se až do rozhodnutí Nejvyššího správního soudu z roku 2011 domnívali, že se tato povinnost na plat a odměny nevztahuje.

Hovoříme-li o judikatuře ve věcech práva na informace, nelze nezmínit, že tuto judikaturu vytvořil z drtivé většiny jediný soud – Nejvyšší správní soud. Celková atmosféra tohoto soudu právu na informace přeje. Nejenže je Nejvyšší správní soud sám o sobě několikanásobným laureátem ceny OTEVŘENO za otevřenost veřejné správy, ale především ve své rozhodovací praxi vyložil množství problematických otázek tak, jak mu ukládá Listina základních práv a svobod, tedy in favorem – ve prospěch uplatnění základního práva. A neučinil-li tak výjimečně on, učinil tak Ústavní soud. Ale tak tomu bylo, pokud vím, v podstatných otázkách, pouze dvakrát. Poprvé v uvedeném případě povinnosti poskytovat informace státním podnikem (I. ÚS 260/06) a podruhé při povinnosti poskytovat i nepravomocné rozsudky soudů (I. ÚS 1885/09), což si ovšem vyžádalo změnu zákona (Pl. ÚS 2/10).

Pochopitelně že nelze judikaturu pouze adorovat, ale i ona musí být předmětem dalšího, zejména doktrinálního výkladu a kritiky. A o to se tato publikace snaží. Tam, kde je

13


Slovo úvodem

to vhodné, doplňuji judikaturu poznámkami, v nichž vysvětluji její souvislosti a zdůrazňuji, co považuji za správné či mylné a s čím se neztotožňuji. Prvek subjektivních představ a hodnocení se samozřejmě promítá i v autorském výběru judikátů zařazených v této publikaci, zpracování jejich názvů a právních vět, s výjimkou těch právních vět, které vybral a publikoval samotný soud. Do nich nezasahuji, maximálně jsem některé příliš dlouhé zkrátil, ale to jen výjimečně. Právní věty, které jsem vybral sám, označuji vždy poznámkou.

Výběr judikatury ve věcech práva na informace jsem uzavřel k datu 31. prosince 2012. Publikace obsahuje tři rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva, šest nálezů a šest usnesení Ústavního soudu, deset rozhodnutí krajských soudů a celý zbytek tvoří judikatura Nejvyššího správního soudu. Celkem je v publikaci uvedeno 186 právních vět s vybranými částmi odůvodnění; počet rozhodnutí je o něco nižší, neboť některá rozhodnutí vynikají ve více oblastech, a jsou proto využita opakovaně s různými částmi odůvodnění v různých částech knihy. Publikace obsahuje všechna rozhodnutí, která byla ve věcech práva na informace zveřejněna v oficiální Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, a téměř všechna, která publikuje Nejvyšší správní soud s právními větami na svých internetových stránkách. Vynechal jsem pouze ta, která byla překonána pozdější judikaturou, nebo která již nejsou aktuální s ohledem na změnu právní úpravy. V publikaci je zařazeno i mnoho dalších rozhodnutí, která jsem vybral ze své dřívější advokátní a současné akademické činnosti v tomto oboru a opatřil právními větami sám.

Po provedení sazby se objevilo ještě několik významných rozhodnutí z různých oblastí, která jsem po dohodě s nakladatelství zařadil do poslední, šesté části s názvem „Další aktuální judikáty“. Jde o pět rozsudků Nejvyššího správního soudu a jeden rozsudek Městského soudu v Praze. Reagují na aktuální problematiku poskytování informací o příjemcích veřejných prostředků, včetně reakce na rozsudek velkého senátu Soudního dvora EU ze dne 9. listopadu 2010 Volker und Markus Schecke GbR (C-92/09) a Hartmut Eifert (C-93/09) proti Hesensku, definují požadavky na test proporcionality, vysvětlují pojem doprovodných informací, zabývají se obranou proti zpoplatnění informací, vztahem k daňovému řádu a informacím získaným v daňovém řízení včetně exekuce a postavením základní a mateřské školy jako příspěvkové organizace zřízené obcí.

Celý sborník by samozřejmě bylo možné dále extendovat, zejména rozsáhlou judikaturou Evropského soudu pro lidská práva a Ústavního soudu ve věcech ochrany soukromí a ochrany osobnosti na straně jedné a svobody projevu a ochrany tisku na straně druhé. Tato judikatura se úzce týká práva na informace (v evropském kontextu je právo na informace dokonce pojímáno jako podmnožina svobody projevu), ale obvykle v ní nejde o právo na informace v podobě veřejného subjektivního práva uplatňovaného vůči orgánům veřejné moci, a proto ani o aplikaci zákona o svobodném přístupu k informacím. Jde zčásti o právo ústavní (v tomto rozsahu mne zajímalo a nejvýznamnější rozhodnutí jsem do publikace zařadil) a zčásti o právo občanské (a to jsem již ponechal jinému zpracování).

Publikace je členěna na pět základních částí, které obsahují judikaturu k základům práva na informace, povinným subjektům a jejich působnosti, vztahu zákona o svobodném přístupu k informacím k jiným předpisům, hmotněprávní ochraně informací a informačnímu procesu včetně zpoplatnění, soudní ochrany a výkonu rozhodnutí. Každá část se dělí na kapitoly a v nich jsou jednotlivá rozhodnutí uvozena názvem, právní větou, specifikací a zdrojem a v případné v poznámce pod čarou pak mým komentářem. Pokud se

14


Slovo úvodem

výjimečně stalo, že originál samotného rozhodnutí je opatřen poznámkami pod čarou, pak tyto jsou zařazeny jako běžný text za text odůvodnění rozhodnutí; všechny poznámky pod čarou tedy zůstávají vyhrazeny pouze autorským komentářům. Publikace je doplněna věcným a paragrafovým rejstříkem, jakož i textem dotčených právních předpisů.

Budu rád, přispěje-li toto shrnutí a zpracování judikatury v oblasti práva na informace k růstu poznání v oboru a zlepšení aplikační praxe. Tato publikace je využitelná zejména pro povinné subjekty, ale hodí se i žadatelům o informace, advokátům, správním soudům a studentům pro rozšíření podkladů v předmětech správního a ústavního práva. Autor

15


Rejstřík ustanovení

Seznam použitých zkratek

Periodika a další prameny: Sb. n. u. ÚS

Sb. NSS ASPI

Právní předpisy: Ústava Úmluva

Listina obč. zák. obch. zák. inf. zák. s. ř. s. o. s. ř. správní řád tr. zák. tr. řád ZKV insolvenční zákon exekuční řád

notářský řád ZSDP Další zkratky:

VZP ESLP

16

Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu České republiky, vydává C. H. Beck Praha Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu Právní informační systém nakladatelství Wolters Kluwer ČR, a. s.

Ústava České republiky, č. 1/1993 Sb. Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, vyhlášená pod č. 209/1992 Sb. Listina základních práv a svobod, vyhlášená pod č. 2/1993 Sb. zák. č. 40/1964 Sb., občanský zákoník zák. č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím zák. č. 150/2002 Sb., soudní řád správní zák. č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád zák. č. 500/2004 Sb., správní řád zák. č. 140/1961 Sb., trestní zákon zák. č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád) zák. č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání zák. č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon) zák. č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) zák. č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) zák. č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků

Všeobecná zdravotní pojišťovna Evropský soud pro lidská práva


ČÁST PRVNÍ

Základní principy

ZÁKLADY PRÁVA NA INFORMACE I. Základní principy

1. Střet práva na informace s právem na ochranu informací, veřejný zájem v judikatuře ESLP čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod

Soud připomíná základní principy, které vyplývají z jeho judikatury ve vztahu k čl. 10:

a) Svoboda projevu představuje jeden z nejdůležitějších základů demokratické společnosti. S výhradou odst. 2 čl. 10 se vztahuje nejen na „informace“ nebo „myšlenky“ příznivě přijímané či považované za neškodné či bezvýznamné, ale i na ty, které zraňují, šokují nebo znepokojují: tak tomu chtějí pluralita, tolerance a duch otevřenosti, bez nichž není „demokratické společnosti“ (viz Handyside proti Spojenému království, 1976, Jersild proti Dánsku, 1994).

b) Tisk má v demokratické společnosti významnou úlohu: i když nemůže překračovat určité hranice, zejména s ohledem na ochranu pověsti a práv jiných a na nutnost zabránit úniku důvěrných informací, přísluší mu nicméně – při dodržování povinností a odpovědnosti – sdělovat informace a myšlenky 1)

o všech otázkách všeobecného zájmu (viz De Haes a Gijsels proti Belgii, 1997). Novinářská svoboda také zahrnuje možnost použití určité míry přehánění či dokonce provokace (viz Prager a Oberschlick proti Rakousku, 1995).

c) Obecně platí, že „nezbytnost“ jakéhokoli omezení výkonu svobody projevu musí být prokázána přesvědčivým způsobem. Na prvním místě náleží vnitrostátním orgánům, aby posoudily, zda existuje „naléhavá společenská potřeba“ způsobilá omezení ospravedlnit, přičemž k tomuto posouzení mají určitý prostor. Pokud se jedná o tisk, vnitrostátní posuzovací pravomoc naráží na zájem demokratické společnosti zajistit a udržovat svobodu tisku. Stejně tak je nutno dát tomuto zájmu velkou váhu při stanovení, které požaduje čl. 10 odst. 2, zda omezení bylo přiměřené sledovanému legitimnímu cíli (viz Goodwin proti Spojenému království, 1996, Worm proti Rakousku, 1997).

Rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 21. 1. 1999, stížnost č. 29183/95 (Fressoz a Roire proti Francii o možnost šíření informací o platu ředitele podniku s majetkovou účastí státu)1) ASPI JUD25408CZ

Judikatura Evropského soudu pro lidská práva vychází z poněkud jiné textace čl. 10 Úmluvy, než je v čl. 17 Listiny základních práv a svobod. Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod neobsahuje samostatné právo na informace jako veřejné subjektivní právo osob vůči orgánům veřejné moci jako česká Listina, ale zahrnuje právo na informace jako nezbytnou součást do obecnějšího práva, resp. svobody projevu („Každý má právo na svobodu projevu. Toto právo zahrnuje svobodu zastávat názory a přijímat a rozšiřovat informace…“). Evropský soud pro lidská práva je tradičně velmi informačně otevřený a liberální, počínaje známým

17


Základy práva na informace Z odůvodnění:

Pánové Fressoz a Roire zdůrazňují, že inkriminovaný článek byl publikován v rámci diskuse o záležitostech všeobecného zájmu: otázka růstu platu J. Calveta měla v dané době zvláštní význam. Diskuse přesahovala osobu ředitele Peugeotu a článek nezpochybňoval jeho pověst nebo práva, ale správu podniku, který řídil. Trest, k němuž byli odsouzeni, byl podle jejich názoru navíc neoprávněný vzhledem k tomu, že podle judikatury Kasačního soudu zveřejnění příjmů a majetku osob, zejména těch, které zastávají veřejné funkce, nespadá pod pojem soukromý život. Trest se také míjel se snahou vynutit povinnost dodržování úředního tajemství, neboť tou jsou vázáni pouze daňoví úředníci. Jakákoli jiná osoba, jako člen správní rady podniku nebo rodiny ředitele, mohla vynést informaci o jeho příjmech. Stěžovatelé podle svých slov nemohli vědět, že fotokopie daňových přiznání, které jim byly zaslány anonymně, byly získány porušením služebního tajemství. To se ostatně nepodařilo prokázat ani vnitrostátním soudům. Otištění těchto fotokopií v článku stěžovatelům umožnilo nejen posílit věrohodnost jejich informací, ale také splnit po1)

vinnost novináře sdělit ověřené údaje doprovázené důkazy. Konečně stěžovatelé opakují, že jejich trestní obvinění bylo formální povahy: trestní oznámení J. Calveta bylo motivováno pouze odhalením jeho příjmů a obvinění z trestného činu přechovávání informací získaných trestným činem ve skutečnosti pouze zakrývalo snahu potrestat publikování informace, na němž samotném nebylo nic odsouzeníhodného.

Vláda tvrdí, že důvodem odsouzení bylo porušení daňového tajemství; účelem bylo efektivně zajistit jeho dodržování. Bylo by iluzorní doufat v dodržování této povinnosti, kdyby každá informace, včetně té, jež je označena jako tajná, mohla být vyzrazena zcela beztrestně. Omezení svobody projevu by se mělo posuzovat s ohledem na povinnosti a zodpovědnost dotyčných. Stěžovatelé nemohli nevědět o nezákonném původu jim zaslaných dokumentů. Vláda dále uvádí, že zveřejnění platu jedné osoby, i když se jednalo o ředitele velkého soukromého podniku, nemohlo přispět k diskusi o otázce, jež tehdy zajímala veřejnost. Publikovaná informace se týkala pouze jedné konkrétní situace, příliš izolované na to, aby představovala otázku veřejného zájmu; jejím

rozhodnutím Handyside proti Spojenému království z roku 1976. Právo na informace jako součást svobody projevu považuje nejen za základní lidské právo a svobodu, ale též za esenciální podmínku demokracie a činí proto vše k jeho ochraně. Omezení práva na informace připouští ve výjimečných případech, v nichž není dán na šíření informací veřejný zájem, a pokud je zároveň omezení práva věcně nezbytné k ochraně jiných hodnot (viz např. úspěch monacké princezny Caroline Von Hannover ve sporu na ochranu soukromí před bulvárním tiskem proti Německu, rozsudek ESLP ze dne 24. 6. 2004, stížnost č. 59320/00, nebo MGN Limited proti Spojenému království, rozsudek ESLP ze dne 18. 1. 2011, stížnost č. 39401/04 aj.). Celkově je judikatura ESLP k čl. 10 zaměřena mnohem více na problematiku soukromoprávního šíření informací hromadnými sdělovacími prostředky, než na poskytování informací od orgánů veřejné moci jako jednoho z veřejných subjektivních práv občanů vůči státu. Soud dokonce dovodil, že z Úmluvy nelze dovodit obecné právo na přístup ke správním informacím a dokumentům vůči orgánům veřejné moci (Loiseau proti Francii, rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 28. 9. 2004, stížnost č. 46809/99). Existují však i opačná rozhodnutí, v nichž Soud toto právo dovodil (např. Maďarská unie občanských svobod proti Maďarsku, rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 14. 4. 2009, stížnost č. 37374/05). V tomto rozhodnutí Soud konstatoval, že veřejnost má právo obdržet od orgánů státu, včetně soudů, informace týkající se veřejného zájmu. Z pohledu zájmů chráněných čl. 10 Úmluvy nemůže zákon dovolovat arbitrární omezení, která by se mohla stát formou nepřímé cenzury. Případná omezení tohoto práva musí splňovat požadavky kladené v čl. 10 odst. 2 Úmluvy, tj. musí být prokázáno, že omezení je stanoveno zákonem, sleduje legitimní cíl a je nezbytné v demokratické společnosti. V každém případě lze nosné závěry štrasburské judikatury využít pro vyřizování žádostí o informace povinnými subjekty v ČR v rámci realizace základního veřejného subjektivního práva na informace podle čl. 17 Listiny základních práv a svobod, neboť zejména uvedené podmínky omezení základního práva definované Soudem lze aplikovat univerzálně a hlásí se k nim i judikatura českého Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu.

18


cílem bylo jednoduše destabilizovat J. Calveta a postavit ho v rámci vyjednávání o platech do obtížné pozice. Francouzské právo přitom umožňuje informování o příjmech a daních daňových poplatníků: čl. L. 111 zákona o daňových řízeních umožňuje daňovým poplatníkům dané obce nahlédnout do seznamu osob podléhajících v obci daňové povinnosti a seznámit se s jejich zdanitelným příjmem a výší daně. V projednávaném případě proto podle vlády nedošlo k nepřiměřenému zásahu do svobody projevu, jelikož existovalo alternativní řešení, jak zajistit právo veřejnosti na informace, aniž by byl porušen trestní zákon. Trestný čin přechovávání fotokopií by nebyl naplněn, kdyby se stěžovatelé spokojili se zveřejněním informace o příjmech J. Calveta a neotiskli části daňových přiznání.

Soud nesouhlasí s tezí vlády, podle níž inkriminovaná informace nevyvolávala otázku veřejného zájmu. K jejímu zveřejnění došlo v rámci sociálního konfliktu v jedné z nejvýznamnějších francouzských automobilek, o kterém se v tisku široce psalo. Článek dokazoval, že řediteli podniku v dané době výrazně rostl plat, zatímco zaměstnancům byl jeho růst odmítán. Cílem článku v tomto kontextu nebylo poškodit pověst J. Calveta, ale přispět k širší diskusi o aktuální otázce, která zajímala veřejnost (viz např. Thorgeir Thorgeirson proti Islandu, 1992).

K úloze tisku, která spočívá v šíření informací a myšlenek o otázkách veřejného zájmu, se pojí právo veřejnosti tyto informace a myšlenky přijímat (viz mj. Observer a Guardian proti Spojenému království, 191, a výše cit. rozs. Jersil a De Haes a Gijsels). Tak tomu bylo obzvláště v projednávaném případě, vzhledem ke skutečnosti, že problémy zaměstnání a odměňování obvykle vyvolávají velkou pozornost. Zasahování do výkonu svobody tisku proto může být slučitelné s čl. 10 Úmluvy pouze v případě, kdy je ospravedlněno převažu-

Základní principy

jícím imperativem veřejného zájmu (viz Goodwin). Zajisté, každý, kdo vykonává svou svobodu projevu, včetně novináře, na sebe bere „povinnost a odpovědnost“, jejichž rozsah závisí na jeho situaci a použitém technickém postupu (viz Handyside). Ačkoli Soud uznává významnou roli, která v demokratické společnosti tisku náleží, zdůrazňuje, že novináři v principu nemohou být zbaveni – prostřednictvím ochrany, kterou jim nabízí čl. 10 – povinnosti respektovat trestní zákony. Ostatně odst. 2 čl. 10 stanoví meze výkonu svobody projevu. Je nutno rozhodnout, zda s ohledem na konkrétní okolnosti projednávaného případu zájem informovat veřejnost převažoval nad „povinnostmi a odpovědností“, které pro stěžovatele vyplývaly z důvodu pochybného původu jim zaslaných dokumentů.

Soud musí především rozhodnout, zda cíl zachování daňového tajemství, sám o sobě legitimní, byl relevantním a dostatečným ospravedlněním inkriminovaného zasahování. V tomto ohledu je nutno poznamenat, že i když odsouzení stěžovatelů bylo založeno výlučně na otištění dokumentů držených daňovým úřadem a považovaných za získané porušením úředního tajemství, dotýkalo se nevyhnutelně zveřejnění informací. Lze se však tázat, zda zájem uchovávat jako tajné informace, jejichž obsah byl již dříve zveřejněn a mohl být znám velkému počtu osob, přetrvával (viz Weber proti Švýcarsku, 1990, Vereniging Weekblad Bluf! proti Nizozemí, 1995). Jak uvedla vláda, daňoví poplatníci mohou nahlédnout do seznamu osob, na něž se vztahuje daňová povinnost v jejich obci, a seznámit se s výší příjmu a daně každého poplatníka. Tyto informace, i když nemohou být šířeny, jsou tak zpřístupněny velkému počtu osob, které je mohou sdělit dalším osobám. Ačkoli publikování daňových přiznání bylo v projednávaném případě zakázáno, informace, které obsahovaly, již tajné nebyly. Ostatně platy ředitelů velkých podniků jsou pravi-

19


Základy práva na informace

delně zveřejňovány ve finančních časopisech a druhý ze stěžovatelů tvrdil, aniž by jeho slova kdokoli zpochybňoval, že tento typ zdrojů použil, aby si před publikováním článku ověřil přibližnou výši platu J. Calveta. Ochrana informací jako důvěrných proto podle Soudu nepředstavovala převažující imperativ veřejného zájmu.

Jestliže, jak připouští vláda, informace o výši příjmů J. Calveta nepodléhaly utajení a jejich šíření bylo dovoleno, odsouzení stěžovatelů pouze za to, že otiskli jejich nosič, tj. daňové přiznání, nemůže být z pohledu čl. 10 ospravedlněno. Tento článek v podstatě ponechává na novinářích, aby rozhodli, zda je nezbytné otisknout nosič informací pro podepření jejich věrohodnosti. Chrání právo novinářů sdělit informace o otázkách veřejného zájmu, pokud se vyjadřují v dobré víře, na základě přesných faktů a poskytují „věrohodné a přesné“ informace při dodržování novinářské etiky (viz zejména Goodwin a dále Schwabe proti Rakousku, 1992; v opačném smyslu viz Prager a Oberschlick).

Soud konstatuje, že ani skutková podstata ani dobrá víra pánů Fressoze a Roira nebyly zpochybněny. Druhý z nich, který ověřil autentičnost daňových přiznání, jednal při dodržování pravidel povolání novináře. Inkriminovaná publikace sloužila k podepření věrohodnosti publikovaných informací. Soud dospěl k závěru, že odsouzení stěžovatelů nebylo přiměřeným prostředkem k dosažení legitimních cílů, a to vzhledem 2)

k zájmu demokratické společnosti zajistit a udržovat svobodu tisku. Čl. 10 Úmluvy byl proto porušen.

2. Podmínky omezení práva na informace v judikatuře ESLP

čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod čl. 17 Listiny základních práv a svobod

Veřejnost má právo obdržet informace týkající se veřejného zájmu.

Z pohledu zájmů chráněných čl. 10 Úmluvy nemůže zákon dovolovat arbitrární omezení, která se mohou stát formou nepřímé cenzury.

Zásah do práv stěžovatele plynoucích z čl. 10 odst. 1 Úmluvy poruší Úmluvu, pokud nebude splňovat požadavky kladené v čl. 10 odst. 2. Musí být tudíž zjištěno, zda byl zásah „stanovený zákonem“, zda sledoval jeden nebo více legitimních cílů zakotvených v tomto ustanovení a zda byl „nezbytný v demokratické společnosti“, aby těchto cílů dosáhl.

Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 14. 4. 2009, stížnost č. 37374/05 (Maďarská unie občanských svobod proti Maďarsku o poskytnutí kopie ústavní stížnosti podané poslancem)2) ASPI JUD154387CZ

Prejudikatura Evropského soudu pro lidská práva (ASPI): Bladet Tromsø a Stensaas proti Norsku, rozsudek velkého senátu ze dne 20. 5. 1999, stížnost č. 21980/93; Dammann proti Švýcarsku, rozsudek ze dne 25. 4. 2006, stížnost č. 77551/01; Goodwin proti Spojenému království, rozsudek ze dne 27. 3. 1996, stížnost č. 17488/90; Guerra a další proti Itálii, rozsudek velkého senátu ze dne 19. 2. 1998, stížnost č. 14967/89; Jersild proti Dánsku, rozsudek ze dne 23. 9. 1994, stížnost č. 15890/89; Leander proti Švédsku, rozsudek ze dne 26. března 1987, stížnost č. 9248/81; Loiseau proti Francii, rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 28. 9. 2004, stížnost č. 46809/99; Observer a Guardian proti Spojenému království, rozsudek ze dne 26. 11. 1991, stížnost č. 13585/88; Sdružení Jihočeské Matky proti České republice, rozhodnutí o přijatelnosti ze dne 10. 6. 2006, stížnost č. 19101/03; Steel a Morris proti Spojenému království, rozsudek ze dne 15. 2. 2005, stížnost č. 68416/01; Thorgeir Thorgeirson proti Islandu, rozsudek ze dne 25. 6. 1992, stížnost č. 13778/88; Riolo proti Itálii, rozsudek ze dne 17. 7. 2008, stížnost č. 42211/07; Vides Aizsardzabas Klubs proti Lotyšsku, rozsudek ze dne 27. 5. 2004, stížnost č. 57829/00; Chauvy a další proti Francii, rozsudek ze dne 29. 6. 2004, stížnost č. 64915/01.

20


Z odůvodnění:

Soud opakovaně konstatoval, že veřejnost má právo obdržet informace týkající se veřejného zájmu. Jeho judikatura v této oblasti se vyvíjela ve vztahu k svobodě tisku, která slouží k sdělování informací a názorů (viz Observer a Guardian proti Spojenému království, § 59; Thorgeir Thorgeirson proti Islandu, § 63). V této souvislosti je zapotřebí nejpečlivějšího přezkumu ze strany Soudu v případech, kdy stát činí taková opatření, která jsou způsobilá potlačit účast tisku, jednoho z „hlídacích psů“ společnosti, na veřejné diskusi týkající se legitimních veřejných záležitostí (viz Bladet Tromsø a Stensaas proti Norsku, a Jersild proti Dánsku), včetně opatření, která činí přístup k informacím toliko obtížný.

Z pohledu zájmů chráněných čl. 10 Úmluvy nemůže zákon dovolovat arbitrární omezení, která se mohou stát formou nepřímé cenzury, pokud státní orgány vytvoří překážky sběru informací. Například posledně zmíněná činnost je zásadním přípravným krokem v novinářské činnosti a je inherentní, chráněnou částí svobody tisku (viz Dammann proti Švýcarsku). Fungování tisku zahrnuje vytváření fóra pro veřejnou diskusi. Realizace této funkce však není omezena jen na média a profesionální žurnalisty. V projednávaném případě vytvářela prostor pro veřejnou diskusi nevládní organizace. Účel činnosti stěžovatele je tudíž možno považovat za zásadní prvek informované společnosti. Soud opakovaně uznal důležitou roli, kterou hraje občanská společnost v diskuzi o veřejných otázkách (viz např. Steel a Moris proti Spojenému království). Stěžovatelem je nevládní organizace, která zabývající se litigací v oblasti lidských práv. Jeho posláním je mimo jiné ochrana informační svobody. Může být proto nazýván, stejně jako tisk, „hlídacím psem“ společnosti (viz Riolo proti Itálii; Vides Aizsardzibas Klubs proti Litvě). Za těchto okolností Soud souhlasí s tím, že

Základní principy

si stěžovatel zaslouží stejnou ochranu plynoucí z Úmluvy jako tisk.

Předmětem sporu byla v daném případě ústavnost trestní legislativy týkající se drogových trestných činů. Podle názoru soudu představovalo podání podnětu k a posteriori přezkumu této legislativy, obzvláště když byl podán poslancem, záležitost veřejného zájmu. Soud tudíž má za to, že stěžovatel byl zainteresován na legitimním sběru informací o záležitosti veřejného významu. Soud má za to, že státní orgány narušily přípravné stadium tohoto procesu tím, že mu vytvořili administrativní překážku. Monopol na informace, který požíval Ústavní soud, tak představoval formu cenzury. Navíc v situaci, kdy cílem stěžovatele bylo sdělit veřejnosti informace obsažené v inkriminované ústavní stížnosti a tím přispět k veřejné diskusi týkající se úpravy drogových trestných činů, bylo jeho právo obdržet informace zjevně porušeno.

Došlo tudíž k zásahu do práv stěžovatele zakotvených v čl. 10 Úmluvy. Zda byl zásah oprávněný

Soud znovu zopakoval, že zásah do práv stěžovatele plynoucích z čl. 10 odst. 1 Úmluvy poruší Úmluvu, pokud nebude splňovat požadavky kladené v čl. 10 odst. 2. Musí být tudíž zjištěno, zda byl zásah „stanovený zákonem“, zda sledoval jeden nebo více legitimních cílů zakotvených v tomto ustanovení a zda byl „nezbytný v demokratické společnosti“, aby těchto cílů dosáhl. „Stanovený zákonem“

Stěžovatel požadoval informace na základě zákona o ochraně osobních údajů, který garantuje přístup k informacím veřejného zájmu. Vláda argumentovala tím, že tato legislativa poskytovala postačující právní titul pro zásah do stěžovatelova práva na svobodu projevu s odůvodněním,

21



že ochrana osobních údajů převážila nad prvkem veřejného zájmu.

Soud je přesvědčen, že zásah byl „stanovený zákonem“ ve smyslu čl. 10 odst. 2 Úmluvy. Legitimní cíl

Stěžovatel tvrdí, že dané omezení nemůže být považováno za sloužící ochraně práv dotčeného poslance, jelikož Ústavní soud ho nikdy nepožádal o souhlas se zpřístupněním jeho osobních údajů. Vláda uvedla, že zásah sloužil k ochraně práv jiných. Soud má za to, že dotčený zásah může být nazírán jako sloužící k ochraně práv jiných ve smyslu čl. 10 odst. 2 Úmluvy. Nezbytný v demokratické společnosti

Soud na úvod poznamenal, že „čl. 10 nepřiznává jednotlivci právo na přístup ke spisu obsahující informace o jeho osobě, ani neukládá vládě takové informace jednotlivci poskytnout“ (Leader proti Švédsku, § 74) a že „je obtížné vyvodit z Úmluvy obecné právo na přístup k úředním spisům a informacím“ (Loiseau proti Francii). Soud nicméně v poslední době přistoupil k širšímu výkladu pojmu „svoboda přijímat informace“ (viz Sdružení Jihočeské matky proti České republice) a tím také k uznání práva na přístup k informacím.

V každém případě Soud podotýká, že „právo získat informace zásadně zakazuje vládě, aby zabránila jednotlivci přijímat informace, které třetí osoba je ochotna tomuto jednotlivci zpřístupnit“ (Leader, § 74). Soud má za to, že v důsledku cenzury informačního monopolu došlo v projednávaném případě k zásahu do výkonu funkcí „hlídacího psa“ společnosti, který má obdobné postavení jako tisk, spíše než k porušení obecného práva na přístup k úředním dokumentům.

22

V tomto směru může být učiněno srovnání s předchozími úvahami Soudu, podle nichž si zasluhuje nejpečlivější přezkum taková situace, kdy stát vytvoří překážky fungování tisku (viz Chalvy a ostatní proti Francii, § 66). Povinností státu v oblasti svobody tisku je naopak vyloučení bariér, které brání výkonu funkcí tisku tam, kde je jediným důvodem takových bariér informační monopol státu. Soud v této souvislosti poznamenal, že informace požadované stěžovatelem v projednávaném případě byly okamžitě dostupné (viz a contrario, Guerra a ostatní proti Itálii, § 53), a nebylo tudíž nutné, aby je stát vyhledával sám. Soud má tudíž za to, že stát měl povinnost nebránit toku informací požadovaných stěžovatelem.

Soud podotýká, že stěžovatel vyžadoval informace o ústavní stížnosti případně i bez osobních údajů jejího autora. Soud navíc považuje za nepravděpodobné, že by se ve stížnosti objevovaly jakékoli odkazy na soukromý život poslance. Je pravdou, že poslanec informoval tisk o skutečnosti, že podal ústavní stížnost, a názor vyjádřený ve stížnosti o této veřejné problematice by tudíž mohl být identifikován s jeho osobou. Soud však má za to, že by bylo pro svobodu projevu v oblasti politiky fatální, kdyby veřejné osoby mohly cenzurovat tisk a veřejnou diskusi ve jménu ochrany svých osobnostních práv z důvodu, že se jejich názory o veřejných záležitostech vztahují k jejich osobě, a tvoří tudíž osobní údaje, které nemohou být zpřístupněny bez jejich souhlasu. Takovéto ohledy nemohou podle názoru Soudu ospravedlnit zásah, který je napadán v projednávané stížnosti. Soud zastává názor, že překážky vytvořené za účelem zabránit přístupu k informacím veřejného zájmu může odradit ty, kdo pracují v médiích a obdobných oblastech od jejich vyhledávání. V důsledku toho by nebyli schopni nadále plnit svou roli „veřejných hlídacích psů“ a jejich schopnost poskytovat


přesné a spolehlivé informace by byla nepříznivě ovlivněna (viz mutatis mutandis, Goodwin proti Spojenému království).

Výše uvedené úvahy přivedly Soud k závěru, že zásah do stěžovatelovy svobody projevu v projednávaném případě nemůže být považován za nezbytný v demokratické společnosti. Z toho plyne, že čl. 10 Úmluvy byl porušen.

3. Vztah veřejné sféry a ochrany soukromí, teorie vážení zájmů. Členství soudců v KSČ

Ústava čl. 4 odst. 4, čl. 17 Listiny základních práv a svobod čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod inf. zák. zák. č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů zák. č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích

Jestliže je informace součástí (minimálně i) veřejné sféry, dopadá na ni základní právo na informace dle čl. 17 Listiny a čl. 10 Úmluvy. Toto základní právo a jemu odpovídající povinnost orgánu veřejné moci je klíčovým prvkem vztahu mezi státem a jednotlivcem. Jeho smyslem je participace občanské společnosti na věcech veřejných, tzn. že informování veřejnosti se týká fungování veřejné moci jako takové; pomocí těchto informací ji může veřejnost kontrolovat.

Součástí veřejné sféry je to, co může být předmětem legitimního veřejného zájmu. V zásadě na všem, co může souviset s fungováním moci ve státě – tedy 3)

Základní principy

i s fungováním moci soudní – mohou mít jednotlivci i veřejnost legitimní zájem. Proto informace související s fungováním moci soudní náleží do sféry veřejné.

Profesionální sféra (a informace o ní) osob působících ve veřejném životě – i soudců – náleží do sféry veřejné, neboť může souviset s realizací soudní moci.

Profesionální (a tím i veřejnou) sféru naplňují (zásadně) veškeré aspekty osobnosti soudce objektivně způsobilé mít souvislost s výkonem jeho funkce.

Takovou související skutečností je i členství soudce v KSČ.

Nastala tedy kolize základních práv a svobod. Ústavní soud tuto kolizi posoudil a dospěl k závěru, že základní právo stěžovatele na informace a obecný zájem podporovat tuto svobodu tam, kde jde o otázky veřejného zájmu, převážilo nad zájmem subjektů údajů na ochranu jejich soukromí. Subjektem údajů je osoba veřejně činná (soudce), požadovaná informace spadá do sféry diskuse o více důležitých veřejných zájmech, nedotýká se výlučně detailů soukromého života subjektu údajů. Nález Ústavního soudu ze dne 15. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 517/10 http://nalus.usoud.cz Z odůvodnění:3)

III. 1. Ústavní aspekt předmětného údaje

12. Otázkou potřebnou zodpovědět jako první bylo, zda předmětný údaj dosahuje roviny ústavnosti.

Odůvodnění tohoto mimořádně rozsáhlého nálezu Ústavního soudu čítajícího celkem 177 bodů je pro účely této publikace podstatně zkráceno. Autor publikace se pokusil vybrat pasáže, které mají obecnější judikatorní

23



13. Předmětný údaj je (rovněž) údajem soukromého charakteru subjektu údaje (je údajem o osobě). Z toho plyne ústavní aspekt předmětného údaje ve smyslu základního práva subjektu údajů na ochranu soukromí. Článek 7 odst. 1 Listiny totiž stanoví, že „nedotknutelnost osoby a jejího soukromí může být omezena jen v případech stanovených zákonem“; čl. 10 odst. 3 Listiny uvádí, že „Každý má právo na ochranu před neoprávněným shromažďováním, zveřejňováním nebo jiným zneužíváním údaje o své osobě.“

14. Nicméně, další otázkou je, zda předmětný údaj nemá ještě další ústavněprávní dosah. Konkrétně, zda je součástí výlučně soukromí subjektu údajů nebo zda náleží též do veřejné sféry, tedy zda je na něm (a tak i na jeho poskytnutí) veřejný zájem. (…) Tato otázka je relevantní proto, že jestliže by byl předmětný údaj součástí též veřejné sféry, dopadalo by na něj i další základní právo; jde o základní právo na informace dle čl. 17 Listiny a čl. 10 Úmluvy, jehož nositelem by ovšem nebyl subjekt údajů, ale stěžovatel (a „každý“). Dle čl. 17 odst. 1 Listiny „Svoboda projevu a právo na informace jsou zaručeny.“; dle čl. 17 odst. 2 Listiny: „Každý má právo vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, 3)

obrazem nebo jiným způsobem, jakož i svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace bez ohledu na hranice státu.“; dle čl. 17 odst. 3 Listiny: „Cenzura je nepřípustná.“; dle čl. 17 odst. 5 Listiny: „Státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon.“; dle čl. 10 odst. 1 Úmluvy: „Každý má právo na svobodu projevu. Toto právo zahrnuje svobodu zastávat názory a přijímat a rozšiřovat informace nebo myšlenky bez zasahování státních orgánů a bez ohledu na hranice ...“ Toto základní právo a jemu odpovídající povinnost orgánu veřejné moci je klíčovým prvkem vztahu mezi státem a jednotlivcem; jeho smyslem je participace občanské společnosti na věcech veřejných, tzn. že informování veřejnosti se týká fungování veřejné moci jako takové; pomocí těchto informací ji může veřejnost kontrolovat. Předmětný údaj by měl důsledně vzato ústavněprávní přesah i do základní svobody myšlení (dle čl. 15 odst. 1 věty první Listiny „Svoboda myšlení, svědomí a náboženského vyznání je zaručena.“; dále srov. čl. 9 Úmluvy odst. 1 zakotvující právo každého na svobodu myšlení). Odepřením poskytnutí předmětného údaje (coby součásti veřejné sféry) by byla omezena základní svoboda

přesah z hlediska právní argumentace ve věcech práva na informace a které korespondují s obdobnými hledisky používanými Evropským soudem ve Štrasburku. Autor naopak vypustil pasáže týkající se zejména historizujících reminescencí, úvah spjatých pouze s danou kauzou, literárních odkazů a širších úvah filozofických, politologických, společenských, které se v nálezu hojně vyskytují, ale nemají pro téma této publikace podstatný přínos. Vybrané části odůvodnění nálezu jsou navíc rozděleny tak, že v této první části publikace jsou uvedeny pasáže ústavněprávní a v části věnující se ochraně osobních údajů (§ 8a zákona o svobodném přístupu k informacím) jsou uvedeny pasáže věnované aplikaci podústavního práva. Prostudování plného textu nálezu lze v každém případě doporučit. Nález respektuje trend poslední doby, jímž nejsou kategorické soudy o aplikační přednosti vzájemně si konkurujících práv, ale citlivé poměřování těchto práv podle konkrétních okolností věci a kritéria veřejného zájmu. Tento trend je patrný jak v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva ve Štrasburku (srov. např. zde uvedená rozhodnutí ESLP s opačnými závěry ve věcech Fressoz a Roire proti Francii ze dne 21. 1. 1999, stížnost č. 29183/95, a Von Hannover proti Německu, rozsudek ESLP ze dne 24. 6. 2004, stížnost č. 59320/00), tak i v psaném právu. Směrnice Evropského Parlamentu a Rady č. 2003/4/ES ze dne 28. ledna 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí v článku 4 uvádí: „Důvody pro odmítnutí informací je nezbytné vykládat restriktivním způsobem, v němž je potřebné zvážit veřejný zájem, kterému poskytnutí slouží, proti zájmu, kterému slouží odmítnutí.“ Obdobně Úmluva Rady Evropy o přístupu k úředním dokumentům (Tromsø, 18. června 2009) nebo poslední návrh novelizace zákona o svobodném přístupu k informacím (Ministerstvo vnitra, září 2012).

24


jednotlivce utvořit si názor (jako výslednici myšlení) na otázku veřejného zájmu (srov. text níže). Jinými slovy, svobodné utváření názoru implikuje informovanost jednotlivce; pokud jednotlivec v důsledku cenzury nedisponuje relevantními údaji k určité otázce, nemůže si z povahy věci na tuto otázku vlastní názor vytvořit. 16. V případě, že by byl předmětný údaj výhradně součástí soukromí subjektu údajů, pak by napadená interpretace a aplikace podústavního práva z ústavněprávního hlediska obstála. Pokud by však předmětný údaj náležel též do sféry veřejné, nastala by kolize základních práv, kterou by pak bylo nutné dále řešit. ÚS tedy zkoumal otázku, zda předmětný údaj spadá (též) do sféry veřejné. III. 1. a/

17. Odpověď lze nalézt již v jeho dosavadní judikatuře, konkrétně v nálezu sp. zn. IV. ÚS 23/05 ze dne 17. 7. 2007 (…). Uvedený nález vyslovil obecný právní názor (…), že profesionální sféra (a informace o ní, včetně údaje o profesní minulosti) osob působících ve veřejném životě – tj. i soudců – náleží do sféry veřejné.

18. Tu ÚS dodává, že (v zásadě) na všem, co může souviset s fungováním moci ve státě (tedy i moci soudní), mohou mít jednotlivci i veřejnost legitimní zájem; jde o jejich informování a o svobodné utváření názorů (niterní aspekt jednotlivce, jeho seberealizace a rozvoj) a eventuálně o následné veřejné posuzování, tedy o veřejnou diskusi (vnější aspekt), což může působit jako veřejná kontrola činnosti státu. Fungování státní moci se jak jednotlivců, tak i celé veřejnosti přirozeně dotýká. Tedy, smyslem věci je umožnění participace občanské společnosti na věcech veřejných. Již v nálezu sp. zn. I. ÚS 367/03 (…) ÚS podpořil co největší bohatství diskuze o vě-

Základní principy

cech veřejných. To je součástí principu demokracie (svobodná diskuse patří k jádrům pojmu demokratické společnosti; kupříkladu již Tomáš Garrigue Masaryk uváděl, že demokracie je diskuse); jejím důsledkem je právě mj. požadavek, aby prvotní, „předstátní“ jednotlivec měl k dispozici informace o fungování státní moci k utvoření si svobodného názoru, a mohl případně iniciovat či participovat na veřejné diskusi a tím i státní moc kontroloval. Stát není účelem sám o sobě; jeho účelem je nastolení a garance práva, aby mohli jednotlivci spolu žít v sociálním míru. V ústavním státě tak suverénní lid legitimně chrání sám sebe i proti eventuálnímu nekvalifikovanému výkonu státní moci či proti jejímu zneužití (což nelze z povahy věci a priori vyloučit); to se týká i moci soudní. Ostatně, samo základní právo na informace je v Listině systematicky umístěno pod oddíl „politická práva“, tedy pod stejný oddíl, v němž je mj. zakotveno právo občanů podílet se na správě veřejných věcí přímo nebo svobodnou volbou svých zástupců nebo právo občanů za rovných podmínek na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím.

20. Vstup občanské společnosti do této části osobnosti soudce je tudíž opodstatněn skutečností, že v případě soudů jde o mocenské orgány; to je spojeno s faktem, že profesionální sféra (profesní minulost) soudce může souviset s realizací moci ve státě (s rozhodováním soudce). Ostatně již v nálezu sp. zn. IV. ÚS 23/05 (…) označil ÚS konstatování, že profesní minulost souvisí se současným rozhodováním soudce – pod zorným úhlem bohaté zahraniční literatury – až za triviální.

21. Přitom profesionální sféra včetně minulosti soudce se netýká jen úzce formálního výčtu dosud zastávaných profesních funkcí. Z výše citované premisy – dle níž (v zásadě) vše, co souvisí s fungováním

25



justice, může být předmětem legitimního veřejného zájmu – plyne, že profesní (a tím i veřejnou) sféru naplňují (zásadně) veškeré aspekty osobnosti soudce objektivně způsobilé mít souvislost s výkonem jeho funkce.

22. Takovou korelující skutečností je i členství soudce v KSČ ke dni 17. 11. 1989, a to z mnoha důvodů. III. 1. b/

23. Členství soudce v KSČ ke dni 17. 11. 1989 může kupříkladu vydávat v jisté nebezpečí image soudcovy nestrannosti a nezávislosti, a to případ od případu (tj. jestliže meritorní rozhodnutí může např. s členstvím v KSČ skutečně či jen opticky souviset).

24. Ostatně, i sám ÚS již v nálezu sp. zn. IV. ÚS 23/05 vyslovil, že informace o profesní minulosti soudce jsou „relevantní pro posuzování nestrannosti a nezávislosti jednotlivých soudců v návaznosti na rozhodování jednotlivých kauz.“, z čehož mj. dovodil, že údaje o profesní minulosti soudce náleží do sféry veřejné. III. 1. c/

28. Členství v KSČ ke dni 17. 11. 1989 může též souviset se způsobem soudcovského rozhodování i v následujícím smyslu.

29. Jak již konstatoval ve své judikatuře kupříkladu ESLP, členství v komunistické straně vyjadřovalo v mnohých společenských sférách ztotožnění se (sounáležitost) s režimem, individuální angažovanost pro režim, tedy v podstatě aktivní prosazování komunistického režimu (srov. rozsudek velkého senátu ve věci Rekvényi proti Maďarsku ze dne 20. 5. 1999, č. stížnosti 25390/94, dostupný např. in Přehled rozsudků Evropského soudu pro lidská práva, č. 6/1999, s. 121 a násl.). Vstup do komunistické strany – obzvláště např. u právníků – býval

26

(mnohdy) zárukou přímého provádění její politické vůle. (…) V takových případech lze proto hovořit o pasivním prosazování komunistického režimu (ať již pramenilo z jakéhokoli motivu). Již samotné členství jednotlivce v komunistické straně ji v jistém smyslu legitimizovalo, nepřímo podporovalo.

39. Hodnotový systém členů KSČ byl často odchylný od hodnotového systému moderního demokratického právního státu; z povahy věci mohl – a stále může – ovlivňovat (v té které míře) rozhodnutí jednotlivých soudců – členů KSČ. Zde není myšlena event. podjatost soudců – členů KSČ (…), ale soudcův výklad zákona a rozhodování, nezávislé a nestranné, podle nejlepšího svědomí a vědomí, tedy i dle vlastního hodnotového systému, včetně úrovně smyslu pro ochranu základních práv a svobod.

41. Nemusí jít přitom o determinaci rozhodování pouze hodnotovým systémem soudce jako člena KSČ, nýbrž i o metodologii výkladu a aplikace práva typickou pro komunistickou ideologii a celkově pro její koncepci práva vůbec.

45. Z uvedeného plyne možná souvislost mezi kritizovaným způsobem rozhodování soudců obecných soudů a (i) jejich členství v KSČ. Otázku takové případné korelace by mohl pomoci zodpovědět právě předmětný údaj (ve spojení s analýzami jednotlivých případů). III. 2.

Poměřování v kolizi stojícího základního práva na informace a základního práva na ochranu soukromí

53. Shora byl vyargumentován názor, že předmětný údaj se týká veřejné sféry, neboť může být otázkou veřejného zájmu. Proto spadá pod ochranu čl. 17 odst. 1, 2, 3


a 5 Listiny a čl. 10 odst. 1 Úmluvy (základní právo na informace) [a důsledně vzato i pod ochranu čl. 15 odst. 1 věty první Listiny a čl. 9 Úmluvy odst. 1 (ve smyslu ochrany svobody myšlení)].

54. Z toho plyne, že NSS napadeným rozsudkem zasáhl do základního práva stěžovatele na informace, neboť stěžovateli předmětný údaj jako informaci neposkytl.

55. Nikoli však každé omezení základního práva jednotlivce na informace je protiústavní. Výslovně to předvídá čl. 17 odst. 4 Listiny: „Svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti.“ Obdobně hovoří čl. 10 odst. 2 Úmluvy: „Výkon těchto svobod, protože zahrnuje i povinnosti i odpovědnost, může podléhat takovým formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti, ochrany pořádku a předcházení zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci.“

56. Čili, zásah do základních práv plynoucích z čl. 17 Listiny a z čl. 10 odst. 1 Úmluvy by porušil Listinu a Úmluvu tehdy, jestliže nebude splňovat požadavky stanovené v čl. 17 odst. 4 Listiny a v čl. 10 odst. 2 Úmluvy. Musí být tudíž zjištěno, zda by se jednalo o zásah „stanovený zákonem“, zda by sledoval jeden nebo více „legitimních cílů“ zakotvených v těchto ustanovení a zda by byl v konkrétním případě „nezbytný v demokratické společnosti“, aby těchto cílů dosáhl.

Základní principy

57. S ohledem na existenci taxativního výčtu v § 9 zákona o ochraně osobních údajů (arg. a contrario) a v § 8a inf. zák. lze dovozovat, že by zásah mohl být nazírán jako zásah „stanovený zákonem“ ve smyslu čl. 17 odst. 4 Listiny a čl. 10 odst. 2 Úmluvy.

58. Též podmínku legitimního cíle hypotetická norma naplňuje. Dotčený zásah může být nazírán jako sloužící k ochraně hodnot citovaných v čl. 17 odst. 4 Listiny a v čl. 10 odst. 2 Úmluvy. Konkrétně – jak bylo uvedeno již sub III. 1. tohoto nálezu – slouží k ochraně práva na ochranu soukromí subjektu údajů (v předmětné věci soudce). Zde platí především čl. 10 odst. 3 a čl. 7 odst. 1 Listiny. 59. Nastala tedy kolize základních práv. NSS však dospěl k opačnému závěru, tedy – v podstatě – že předmětný údaj je výlučně součástí soukromí soudce a že proto zde kolize základních práv neexistuje. Tím však NSS v ústavněprávní rovině pochybil.

60. ÚS tak musel dále vyřešit vyvstalou kolizi základních práv. Tedy uvážit, zda zásah do základního práva na informace splňuje podmínku nezbytnosti omezení základního práva a svobody jednotlivce v demokratické společnosti. III. 2. a/

61. ÚS zastává názor, že musí být jednoznačně rozlišeno mezi žádostí o informaci, způsobilé přispět k diskusi v demokratické společnosti týkající se veřejného zájmu, a informováním o detailech soukromého života jednotlivce, který nadto kupř. nevykonává veřejnou funkci. Veřejnost má právo být informována, což je základní právo v demokratické společnosti, které se může za určitých okolností dotýkat i soukromého života osob veřejně činných.

27



62. Z hlediska předmětného údaje se právě o toto jedná. Jak bylo totiž shora vyargumentováno, subjektem údajů byla osoba veřejně činná (soudce), požadovaná informace spadá do sféry diskuse o více důležitých veřejných zájmech a nedotýká se výlučně detailů soukromého života subjektu údajů. Dále lze dodat následující. III. 2. b/

63. Poskytnutí předmětného údaje může umožnit člověku seberealizaci a rozvoj v podobě svobodného vnitřního utvoření si názoru na nezávislost a nestrannost rozhodujícího soudce jak v minulosti, tak v budoucnosti (srov. bod III. 1. b/ tohoto nálezu). V tomto smyslu tak předmětný údaj umožňuje rozvíjet též myšlení člověka (takže má přesah i do svobody myšlení). Předmětný údaj však umožní člověku již utvořený názor případně veřejně projevit, a tím vyvolat diskusi na toto téma, což může působit jako veřejná kontrola. To tedy umožní občanské společnosti informovaně analyzovat a případně vést diskuzi o nezávislosti a nestrannosti soudců v návaznosti na jejich rozhodování, což naplňuje v demokratickém právním státě žádoucí roli „hlídacího psa“ nezávislého a nestranného soudcovského rozhodování. Svoboda myšlení, názoru má vnitřní i vnější aspekt, obdobně jako kupříkladu svoboda náboženského vyznání (která zahrnuje jak svobodu niterní víry v určité náboženství, tak svobodu projevovat tuto víru veřejně).

75. Shrnuto, informace o členství soudce v KSČ ke dni 17. 11. 1989 představuje jeden z pomocných prostředků občanské společnosti, aby se – v návaznosti na soudcovské rozhodování jednotlivých případů v minulosti a v budoucnosti – ujistila, že konkrétní soudci svou funkci vykonávali a vykonávají v souladu s ústavním cílem svého poslání.

28

79. Nadto, diskuse na toto téma by mohla vést i dotyčné (zatím pouze hypotetické) soudce k větší sebereflexi, způsobilé přispět k proměně jejich rozhodování, jestliže by uvedená determinace byla stále přítomná (pokud by tedy bylo ještě co měnit). III. 2. d/

82. K tomu se dodává, že v poskytnutí údaje o členství soudců v KSČ ke dni 17. 11. 1989 může být obsažen též veřejný zájem na existenci personálně a profesionálně nezpochybnitelné justice, což ostatně označil za veřejný zájem již nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 23/05.

86. Demokratické veřejnosti se nutně musí jevit jako absurdní trvat de facto na utajování členství kohokoli – tím spíše soudců – ve straně, jež byla vedoucí silou ve struktuře režimu, označeném samotným zákonodárcem za zločinný a nelegitimní, navíc s odkazem na to, že se prý jedná o „citlivé údaje“. Paradoxně by tak tento údaj, který tehdy ve veřejné sféře sloužil jako jeden ze základních předpokladů profesní kariéry a který si ambiciózní jedinci uváděli na předních místech svých životopisů, byl nyní vlastně oficiálně nezjistitelný, a to v zásadě opět pouze v zájmu těchto jednotlivců a pokrytecky chápaného „dobrého jména justice“. V tom by však mj. bylo možné – vyhraněně řečeno – shledávat i jistou formu výsměchu těm, kteří si tehdy z důvodů hodných úcty pomocí členství v KSČ žádnou kariéru nebudovali nebo proti režimu dokonce aktivně vystupovali.

87. Je třeba zdůraznit, že úctu k justici nelze získat utajováním oprávněně požadovaných údajů a zveřejňováním jen informací, které jsou pochvalné a – snad i v obavě před možnou skandalizací některých osob, jež by mohla být zjednodušeně vztažena k soudní moci jako celku – rezignovat na zpochybnitelné hodnoty demokratického právního


státu jako jsou transparentní veřejná moc, svoboda projevu a právo na informace. V zásadě se jedná o odstraňování bariér, které jsou neodůvodněně kladeny navzdory úsilí o pravdivé poznání a poučení se z minulosti, která, řečeno slovy spisovatele Exupéryho, je vždy zrozením dneška.

88. Totalitní státy nutí člověka nejen mluvit, ale i myslet jistým způsobem, a propaganda předkládá demagogicky jen informace, které se právě hodí. Naproti tomu otevřená, pluralitní společnost podle klasické definice K. Poppera umožňuje především neomezené formování názorů na řešení různých problémů a zároveň jejich kritiku, ze které vyplývá i možnost změny. Condicio sine qua non je přitom nijak nemanipulovaná možnost přístupu k objektivním a pravdivým informacím, které mohou mít vliv na činnost státu, jejž je nutno chápat pouze jako služebníka společnosti a jednotlivce ve jménu snahy o spravedlnost.

89. Zde lze citovat nález ÚS sp. zn. IV. ÚS 23/05, dle kterého „Cenzura informací a svobodné výměny názorů na práci soudů či výběr osob, které smějí takové informace prezentovat, snižuje důstojnost justice víc, než případné kontroverzní názory, které v diskusi zazní.“

90. Stejně tak tato informační cenzura může u veřejnosti způsobit dojem, že ze strany soudní moci „je co tajit“ (ve smyslu negativním), jinak byl údaj poskytnut.

92. Lze tedy shrnout, že jakkoli je právo na informace a svoboda projevu limitována též principem ochrany autority soudní moci (srov. explicitně též např. čl. 10 odst. 2 Úmluvy; k tomu srov. též Klíma, K. a kolektiv: Komentář k Ústavě a Listině, 2. rozšířené vydání, Aleš Čeněk, s. r. o., Plzeň, 2009, s. 1103–4), zatajování předmětného údaje je naopak způsobilé autoritu

Základní principy

soudní moci snížit více – jak již bylo uvedeno – než případné kontroverzní názory, které se mohou vyskytnout (hypoteticky pramenící ze zveřejnění předmětného údaje).

III. 2. h/

129. ÚS tudíž v rámci ústavněprávního posouzení uzavírá, že základní právo stěžovatele na informace a obecný zájem podporovat tuto svobodu tam, kde jde o otázky veřejného zájmu, převážilo v konkrétním případě nad zájmem subjektů údajů na ochranu – jejich tvrzeného – soukromí. Proto NSS napadeným rozhodnutím porušil základní právo stěžovatele na informace dle čl. 17 a čl. 10 Úmluvy (a v důsledku i jeho základní svobodu myšlení).

4. Politický charakter a podmínky omezení práva na informace. Nahlížení do projektové dokumentace stavby Jaderné elektrárny Temelín

čl. 17 Listiny základních práv a svobod § 1 inf. zák.

Právo na informace je v Listině systematicky zařazeno mezi práva politická, tedy jako prostředek účasti na politickém životě státu. Zaručuje je stát. Právo na informace však nelze chápat jako neomezené právo člověka na uspokojení osobní zvědavosti či zvídavosti. Je to právo na informaci v politickém slova smyslu, chápanou velmi široce, tj. takovou, kterou člověk žijící ve státě potřebuje k tomu, aby v prakticky dosažitelné míře znal, co se děje na veřejnosti v jeho okolí. Právu na informace odpovídá obecná povinnost, aby nikdo, koho k tomu neopravňuje zákon, a nad míru, ve které ho k tomu opravňuje zákon, nikomu v podání informace nebránil.

29



Právo na informace lze omezit toliko zákonem, a to za splnění dvou podmínek: předně že se tak děje za některým z účelů taxativně uvedených v čl. 17 odst. 4 Listiny (opatření v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví nebo mravnosti) a za druhé, že je takové omezení nezbytné, tzn., že cíle omezení jinak v demokratické společnosti dosáhnout nelze.4)

Podle usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 12. 2002, sp. zn. III. ÚS 156/02 http://nalus.usoud.cz

5. Smysl a účel práva na informace čl. 17 Listiny základních práv a svobod § 1 inf. zák.

Právo na informace představuje ve vztahu k veřejné správě jednu ze záruk zákonnosti, která by extenzivním výkladem možností omezení tohoto práva byla značně omezena, ne-li popřena. Přístup k informacím současně posiluje důvěru veřejnosti ve veřejnou správu, pročež je třeba učinit vše k zajištění co nejúplnější dostupnosti informací v držení veřejné moci pro veřejnost. Poskytování informací a otevřenost veřejné správy je jedním z dílčích principů dobré správy a představuje zároveň pilíř tzv. evropského správního práva. Podle názoru Nejvyššího správního soudu však právo na informace současně

není bezbřehé a absolutní, ale nutně naráží na určitá omezení a limity. Povětšinou se jedná o omezení, která vyplývají z potřeby ochrany legitimních veřejných zájmů, což kupř. jsou restrikce v podobě národní a veřejné bezpečnosti, veřejného pořádku, prevence zločinnosti nebo ochrany soukromí.

Právo na informace má veřejnoprávní charakter. Je politickým právem a je užíváno v rovině (právním vztahu) jednotlivec (fyzická či právnická osoba) a povinný subjekt. Ten je určitým způsobem navázán na veřejnou moc tím, že je buď jejím přímým nositelem a vykonavatelem, případně toliko vykonavatelem, nebo disponuje s veřejnými prostředky, které mu veřejná moc svěřila, což lze dovodit z vymezení povinných subjektů, jak jej podává § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Právo na informace má charakter nástroje, který slouží jako prostředek účasti na veřejném životě.5)

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2009, čj. 6 As 18/2009-636) č. 1957/2009 Sb. NSS Z odůvodnění:

Nejvyšší správní soud si je (…) plně vědom postavení a úlohy, kterou v moderním demokratickém právním státě zastává právo na informace. To se projevuje ve dvou rovinách. První je právo na (svobodný) přístup k informacím, které vytváří předpoklad pro realizaci roviny druhé – právo (svobody) informace šířit. Jak již

Právní věta vybrána autorem publikace. Další části tohoto rozhodnutí jsou uvedeny v této publikaci v části o vztahu zákona o svobodném přístupu k informacím k jiným předpisům, neboť se primárně týká dopadů stavebního zákona a teorie tzv. komplexní právní úpravy. 5) Právní věta vybrána autorem publikace. 6) Tento rozsudek se týká rovněž poskytování informací o probíhajícím trestním řízení [§ 11 odst. 4 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím]; jeho podrobnější odůvodnění je uvedeno v příslušné části dále. 4)

30


Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ze dne 16. 5. 2007, čj. 3 Ads 33/2006-56, publikovaném pod č. 1272/2007 Sb. NSS, při realizaci ústavně zaručeného práva na informace, garantovaného čl. 17 Listiny základních práv a svobod, ve spojení se zákonem o svobodném přístupu k informacím, je třeba jakákoli možná omezení poskytování informací vykládat restriktivním způsobem. To lze konečně dovodit jak z judikatury Ústavního soudu (srov. nález ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, dostupný na http://nalus.usoud.cz), tak z judikatury Nejvyššího správního soudu samotného (srov. rozsudek ze dne 10. 10. 2003, čj. 5 A 119/2001-38, publikovaný pod č. 74/2004 Sb. NSS). Opačný postup, tedy extenzivní výklad podmínek, za kterých zákon o svobodném přístupu k informacím umožňuje právo na poskytnutí informací omezit a informace neposkytnout, by směřoval proti vlastnímu smyslu a účelu jak samotného zákona, tak i ústavně zaručeného veřejného subjektivního práva garantovaného čl. 17 Listiny základních práv a svobod.

Právo na informace představuje ve vztahu k veřejné správě jednu ze záruk zákonnosti, která by extenzivním výkladem byla značně omezena, ne-li popřena. Je třeba poznamenat, že právu na informace není věnována pozornost jen na úrovni národní, ale i mezinárodní, kupř. v dokumentech Rady Evropy (srov. její Doporučení č. R (81) 19 o přístupu k informacím v držení veřejné moci). Tyto dokumenty vycházejí z významu, jaký má pro veřejnost přiměřená informovanost o veřejných záležitostech. Přístup k informacím současně posiluje důvěru veřejnosti ve veřejnou správu, pročež je třeba učinit vše k zajištění co nejúplnější dostupnosti informací v držení veřejné moci pro veřejnost. Vždyť poskytování informací a otevřenost veřejné správy je jedním z dílčích principů dobré správy (srov. Doporučení Výboru ministrů Rady Evropy

Základní principy

Rec (2007) 7 o dobré veřejné správě/good governance) a představuje zároveň pilíř tzv. evropského správního práva (blíže srov. Pomahač, R., Vidláková, O. Veřejná správa. Praha : C. H. Beck, 2002, s. 100; a Pomahač, R. Zásady správního řízení a evropské právo (K návrhu nového českého zákona o řízení před správními úřady). Evropské a mezinárodní právo, 2001, č. 3, s. 37 a 38).

Podle názoru Nejvyššího správního soudu však právo na informace současně není bezbřehé a absolutní, ale nutně naráží na určitá omezení a limity. Povětšinou se jedná o omezení, která vyplývají z potřeby ochrany legitimních veřejných zájmů, což kupř. podle uvedeného Doporučení Rady Evropy č. (81) 19 jsou restrikce v podobě národní a veřejné bezpečnosti, veřejného pořádku, prevence zločinnosti nebo ochrany soukromí. Jak uvedl Ústavní soud (srov. usnesení ze dne 18. 12. 2002, sp. zn. III. ÚS 156/02, dostupné na http://nalus.usoud.cz) „právo na informace je v Listině systematicky zařazeno mezi práva politická, tedy jako prostředek účasti na politickém životě státu. … Právo na informace však nelze chápat jako neomezené právo člověka na uspokojení osobní zvědavosti či zvídavosti. Je to právo na informaci v politickém slova smyslu, chápanou velmi široce, tj. takovou, kterou člověk žijící ve státě potřebuje k tomu, aby v prakticky dosažitelné míře znal, co se děje na veřejnosti v jeho okolí. … Právo na informace lze omezit toliko zákonem, a to za splnění dvou podmínek: předně že se tak děje za některým z účelů taxativně uvedených v čl. 17 odst. 4 Listiny (opatření v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví nebo mravnosti) a za druhé, že je takové omezení nezbytné, tzn., že cíle omezení jinak v demokratické společnosti dosáhnout nelze.“ Konečně i v judikatuře Nejvyššího správního soudu (srov. rozsudek ze dne 25. 6. 2008, čj. 5 As 53/2007-85,

31



dostupný na www.nssoud.cz) lze nalézt vyjádření, že „svoboda projevu, jakož i právo na informace, nejsou bezbřehé a jsou nutně omezeny chráněnými zájmy dle čl. 17 odst. 4 Listiny, ostatními ústavně zaručenými právy a svobodami (čl. 10 Listiny), jakož i dalšími pravidly pro možná omezení práva na informace dle čl. 17 odst. 5 Listiny.“

Shora uvedená východiska a závěry lze vztáhnout na nyní posuzovaný případ. Jak vyplývá z výše zmíněného, právo na informace má veřejnoprávní charakter. Je politickým právem a je užíváno v rovině (právním vztahu) jednotlivec (fyzická či právnická osoba) a povinný subjekt. Ten je určitým způsobem navázán na veřejnou moc tím, že je buď jejím přímým nositelem a vykonavatelem, případně toliko vykonavatelem, nebo disponuje s veřejnými prostředky, které mu veřejná moc svěřila, což lze dovodit z vymezení povinných subjektů, jak jej podává § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím. Jak uvedl Ústavní soud, právo na informace má charakter nástroje, který slouží jako prostředek účasti na veřejném životě.

6. Princip publicity veřejné správy. Poskytnutí informací vztahujících se ke stavbě rychlostní komunikace R43

čl. 17 Listiny základních práv a svobod § 1, 2 inf. zák.

Mezi základní atributy liberálně demokratického státu patří důsledná implementace nástrojů limitujících různými způsoby nositele veřejné moci, daná vědomím o její možné zneužitel7)

nosti. Jeden z těchto nástrojů představuje rovněž kontrola výkonu veřejné moci ze strany občanů, z čehož plyne imperativ otevřenosti a transparentnosti veřejné správy, bez nějž by tato kontrola nemohla být efektivně realizována. Prostředkem, který k naplnění uvedeného imperativu poskytuje právní řád, je mimo jiné právo na informace.

Zákonodárce při přijímání zákona o svobodném přístupu k informacím vyšel z principu otevřenosti veřejné správy (v protikladu k principu důvěrnosti) a rozsah informací, které mají příslušné subjekty povinnost poskytovat, koncipoval velice široce.7)

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2009, čj. 1 As 29/2009-59 www.nssoud.cz

Z odůvodnění:

Předmětem sporu je zejména otázka interpretace pojmu „informace vztahující se k působnosti povinného subjektu“, který je zakotven v § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Nejvyšší správní soud ovšem považoval za nutné vyjádřit se nejprve k základním východiskům, se kterými je třeba k výkladu citovaného zákona přistupovat. Předně je třeba upozornit na ústavněprávní dimenzi posuzované problematiky. Mezi základní atributy liberálně demokratického státu patří důsledná implementace nástrojů limitujících různými způsoby nositele veřejné moci, daná vědomím o její možné zneužitelnosti. Jeden z těchto nástrojů představuje rovněž kontrola výkonu veřejné moci ze strany občanů, z čehož plyne imperativ otevřenosti a transparentnosti veřejné správy, bez nějž by tato

Právní věty vybrány autorem publikace. Přestože tento rozsudek nebyl publikován ve Sbírce rozhodnutí, odkazuje na něj jiné publikované rozhodnutí, konkrétně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2009, čj. 1 As 98/2008-148 (č. 1944/2009 Sb. NSS) zařazený v publikaci dále.

32


kontrola nemohla být efektivně realizována. Prostředkem, který k naplnění uvedeného imperativu poskytuje právní řád, je mimo jiné právo na informace. Jeho význam zdůraznil již ústavodárce tím, že jej zakotvil v čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), přičemž konkretizaci daného ústavněprávního ustanovení lze nalézt v zákoně o informacích. Z těchto důvodů, jak zdejší soud uvedl např. ve svém rozsudku ze dne 10. 10. 2003, čj. 5 A 119/2001-38, je při výkladu pojmu „informace“ ve smyslu citovaného zákona „nutné zvolit takový postup, který ve svých důsledcích fakticky nezužuje rozsah ústavně zaručených práv, jinak by se orgán aplikující právo dostal do rozporu jednak s obecnou zásadou výkladu ve prospěch základních práv a svobod a jednak s příkazem šetření smyslu práv a nezneužívání možných omezení (čl. 4 odst. 4 Listiny)“. Ve stejném duchu upozornil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 25. 10. 2007, čj. 4 As 7/2007-91 na skutečnost, že formalistickým výkladem zákona o svobodném přístupu k informacím může docházet k ohrožení samotné podstaty ústavně zaručeného práva na informace obsaženého v čl. 17 Listiny základních práv a svobod.

Zákonodárce při přijímání zákona o svobodném přístupu k informacím vyšel z principu otevřenosti veřejné správy (v protikladu k principu důvěrnosti) a rozsah informací, které mají příslušné subjekty povinnost poskytovat, koncipoval velice široce. Jak uvádí důvodová zpráva k citovanému zákonu, povinné subjekty jsou zavázány „především k tomu, aby zveřejňovaly základní a standardní informace o své činnosti automaticky tak, aby byly všeobecně přístupné (…) Ostatní informace, které mají k dispozici, vydají povinné subjekty na požádání žadatele, tj. každé fyzické nebo 8)

Právní věta vybrána autorem publikace.

Základní principy

právnické osoby. Výjimkou z tohoto pravidla budou informace, jejichž poskytnutí návrh zákona výslovně vylučuje nebo v nutné míře omezuje. Jde zejména o informace, které jsou na základě zákona prohlášeny za utajované, nebo informace, které by porušily ochranu osobnosti a soukromí osob.“

7. Zásada rovnosti. Poskytnutí informací o výkonu trestu nevládní organizaci zabývající se justicí

čl. 1 Listiny základních práv a svobod inf. zák. zák. č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád)

Povinné subjekty musí ctít zásadu rovnosti a žádosti o informace vyřizovat nestranně. Poskytne-li povinný subjekt informaci stěžovateli, bude analogicky povinen tutéž informaci zpřístupnit i dalším žadatelům s ohledem na zásadu rovného přístupu k právům zakotvenou v článku 1 Listiny.8) Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2010, čj. 1 As 97/2009-119 č. 2166/2011 Sb. NSS Z odůvodnění:

Nejvyšší správní soud přisvědčil argumentu žalovaného obsaženého ve vyjádření ke kasační stížnosti, že nelze přihlížet ke zvláštnostem posuzovaného případu, že stěžovatel má zájem na účinné kontrole veřejné správy a na řádném plnění uloženého trestu. Povinné subjekty musí ctít zásadu rovnosti a žádosti o informace vyřizovat nestranně. Poskytne-li povinný subjekt informaci stěžovateli, bude analogicky povi-

33



nen tutéž informaci zpřístupnit i dalším žadatelům s ohledem na zásadu rovného přístupu k právům zakotvenou v článku 1 Listiny. Právě s odkazem na zásadu rovnosti nemohou být zpřístupněny žadatelům takové informace, jež by mohly vést ke zmaření účelu trestního řízení. Přístup veřejnosti k informacím podle zákona o svobodném přístupu k informacím je ovládán zásadou rovnosti a žádný žadatel o informaci, byť by jeho zájem na zpřístupnění informace byl pro společnost sebepřínosnější, nemůže být povinnými subjekty privilegován.

8. Zásada proporcionality a restriktivního výkladu omezení ústavně zaručených práv. Poskytnutí informací o výkonu trestu nevládní organizaci zabývající se justicí čl. 4 odst. 4, čl. 17 Listiny základních práv a svobod čl. 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod inf. zák. zák. č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád)

Při vyřizování žádosti o informace povinný subjekt v rámci své diskreční pravomoci uváží, zda by poskytnutím informace mohl být zmařen nebo ohrožen jiný chráněný zájem a poměří jej se základním právem jednotlivce na informace o činnosti veřejné moci. Vychází

při tom ze zásady restriktivního výkladu omezení ústavně zaručených práv.9)

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2010, čj. 1 As 97/2009-11910) č. 2166/2011 Sb. NSS Z odůvodnění:

Nejvyšší správní soud aplikoval v posuzovaném případě zásadu proporcionality vzájemně si konkurujících práv a zásadu restriktivního výkladu omezení ústavně garantovaných práv, rozvedené v ustálené judikatuře Ústavního soudu.

Ústavní soud v nálezu ze dne 3. 3. 1999, sp. zn. III. ÚS 210/98, http://nalus.usoud.cz, zdůraznil, že kolizi dvou práv lze v moderním právním státě řešit pouze zásadou proporcionality. Konstatoval, že „neopomíjí kolizi mezi (ústavně zaručeným) právem na obhajobu a nezbytným požadavkem na ochranu života a zdraví osob vyslýchaných jako svědci. (…) naznačenou kolizi lze v moderním ústavním státě řešit jen zásadou proporcionality, tedy zásadou pečlivého vyvážení obou v kontrapozici stojících základních práv, s tím ovšem, že tam, kde zákonodárce dá přednost jednomu z nich, je povinen minimalizovat zásah do dotčeného práva druhého. Podle přesvědčení Ústavního soudu zmíněné požadavky proporcionality je však nutno vztáhnout nejen k činnosti zákonodárné, ale rovněž v neztenčené míře platí i v oblasti moci soudní; obecný soud je proto povinen ve své rozhodovací činnosti obě v kolizi stojící hodnoty

Právní věta vybraná Nejvyšším správním soudem, která se vztahovala k poskytování informací o trestním řízení podle § 11 odst. 4 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, byla zobecněna autorem publikace, neboť princip restriktivního výkladu omezení, která se dotýkají základních práv, platí ve smyslu článku 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod obecně. 10) Závěry tohoto rozsudku byly dále rozvedeny i pro účely probíhajícího trestního stíhání rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 12. 2010, čj. 1 As 44/2010-103 (č. 2441/2011 Sb. NSS), čímž došlo k relativizaci omezení práva na informace uvedeného v § 11 odst. 4 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (citovaný rozsudek je zařazen dále v této publikaci pod č. 113). 9)

34


pečlivě zvažovat, a to za přísně restriktivní aplikace ustanovení zákona.“ Nejvyšší správní soud v posuzovaném případě uplatnil princip proporcionality vzájemně si konkurujících práv, tj. práva na přístup k informacím týkajících se vykonávacího řízení, potažmo i práva na kontrolu veřejné moci v oblasti výkonu pravomocných rozsudků, se zájmem státu na nerušeném průběhu trestního (resp. vykonávacího) řízení, na objasnění trestné činnosti a na naplnění smyslu a účelu trestního řízení.

Právo na informace je garantováno zejména v článku 17 Listiny základních práv a svobod (dále též „Listina“), ale také v článku 10 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále též „Úmluva“). Tato práva nejsou bezbřehá a absolutní, ale naráží na určitá omezení a limity. Legitimní omezení práva na informace stanoví článek 17 odst. 4 Listiny, podle něhož svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Obdobně článek 10 odst. 2 Úmluvy stanoví, že výkon těchto svobod (svobody projevu a práva na informace), protože zahrnuje povinnosti i odpovědnost, může podléhat takovým formalitám, podmínkám, omezením nebo sankcím, které stanoví zákon a které jsou nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky, ochrany pověsti nebo práv jiných, zabránění úniku důvěrných informací nebo zachování autority a nestrannosti soudní moci. K výše uvedeným omezením základního práva Ústavní soud v nálezu ze dne 18. 2. 1999, sp. zn. I. ÚS 526/98, publikovaném ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 13, nález č. 27, dostupném na http://nalus.usoud.cz, konstatoval,

Základní principy

že „[t]ato omezení mají povahu výjimky ze základního práva na svobodu projevu a práva na informace, a proto je třeba vykládat je podle obecných zásad restriktivně. (…) Z citovaných článků Listiny a Úmluvy vyplývá, že omezení uvedeného základního práva je vázáno na následující podmínky: musí je stanovit zákon, který sleduje legitimní cíl a musí jít o takové omezení, které je v demokratické společnosti nezbytné.“ Nutnost restriktivního výkladu omezení práva na informace potvrdil Ústavní soud i v navazující judikatuře, např. v nálezu ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. I. ÚS 394/04, nebo ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, dostupných na http://nalus.usoud.cz.

Rovněž Nejvyšší správní soud k jakémukoli omezení ústavně zaručeného práva na informace uvedl, že „při realizaci ústavně zaručeného práva na informace, garantovaného čl. 17 Listiny základních práv a svobod, ve spojení se zákonem č. 106/1999 Sb., je třeba jakákoli možná omezení poskytování informací vykládat restriktivním způsobem, což lze dovodit z judikatury Ústavního soudu (srov. nález ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06). (…) Opačný postup, tedy extenzivní výklad podmínek, za kterých zákon č. 106/1999 Sb. umožňuje právo na poskytnutí informací omezit a informace neposkytnout, by směřoval proti vlastnímu smyslu a účelu jak samotného zákona č. 106/1999 Sb., tak i ústavně zaručeného veřejného subjektivního práva garantovaném čl. 17 Listiny základních práv a svobod. V moderním demokratickém právním státě představuje právo na informace jednu ze záruk zákonnosti. Bez informací nelze účinně vykonávat kontrolu“ (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2007, čj. 3 Ads 33/2006-56, publikovaný pod č. 1272/2007 Sb. NSS, nebo obdobně rozsudek ze dne 10. 10. 2003, čj. 5 A 119/2001-38, publikovaný pod č. 74/2004 Sb. NSS; oba dostupné na www.nssoud.cz).

35



9. Zákaz zužujícího výkladu práva na informace. Povolení nezajišťovat celní dluh

čl. 4 odst. 4, čl. 17 Listiny základních práv a svobod inf. zák.

Při výkladu pojmu „informace“ ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, jenž je realizací čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, je nutné zvolit takový postup, který ve svých důsledcích fakticky nezužuje rozsah ústavně zaručených práv, jinak by se orgán aplikující právo dostal do rozporu jednak s obecnou zásadou výkladu ve prospěch základních práv a svobod a jednak s příkazem šetření smyslu práv a nezneužívání možných omezení (čl. 4 odst. 4 Listiny).

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 10. 2003, čj. 5 A 119/2001-3811) č. 74/2004 Sb. NSS

10. Smluvní volnost a povinnost poskytovat informace. Poskytnutí smlouvy o postoupení pohledávky České republiky vůči Ruské federaci

čl. 2 odst. 3, 4 Ústavy čl. 17 Listiny základních práv a svobod inf. zák.

I. Správní orgán, který má obecnou povinnost poskytovat informace podle

zákona o svobodném přístupu k informacím, nemůže jejich poskytnutí omezit nad rámec zákonných výjimek i svým vlastním úkonem.

II. Uzavírá-li osoba soukromého práva smlouvu s Českou republikou, reprezentovanou správním orgánem, musí zásada obecného omezení státní moci převážit nad zásadou obecné volnosti soukromých subjektů. Neznalost zákona neomlouvá, proto si obě smluvní strany musí být vědomy zákonných omezení, byť by se vztahovala pouze na jednu z nich. Za těchto podmínek smluvní ujednání, překračující zákonný rámec pro výkon státní moci, nemůže vést k omezení ústavního a zákonného práva třetích osob (práva na informace) a správní orgán se na takové smluvní ujednání nemůže s úspěchem odvolat.12)

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2006, čj. A 2/2003-73 č. 1469/2008 Sb. NSS Z odůvodnění:

Obecnou zásadou, řídící právní postavení osob soukromého práva a vztahy mezi nimi, je možnost činit vše, co není zákonem zakázáno (čl. 2 odst. 4 Ústavy, čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod). Proto je zásadně přípustné, nestanoví-li zákon jinak, aby si osoby soukromého práva sjednaly při uzavírání smlouvy povinnost zachovávat důvěrnost jejího obsahu. Oproti tomu obecnou zásadou vymezující činnost veřejné sféry je možnost konat pouze v zákonných mezích (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základ-

Další části tohoto rozsudku jsou uvedeny v části o zpoplatnění, kam primárně patří. V dané věci šlo o otázku možnosti podmínění práva na informace složením zálohy v řádu desítek tisíc korun jen proto, aby byly pokryty údajné náklady spočívající v práci zaměstnanců povinného subjektu při zjišťování a posuzování toho, zda vůbec mohou být požadované informace poskytnuty, nebo zda jejich poskytnutí brání ochrana obchodního tajemství. 12) Právní věta I. – Nejvyšší správní soud, právní věta II. vybrána autorem publikace. 11)

36


ních práv a svobod). Stanoví-li proto zákon výjimku z obecné povinnosti správního orgánu poskytovat informace o své činnosti, nemůže správní orgán poskytování informací omezit nad zákonný rámec vlastním úkonem. Uzavírá-li osoba soukromého práva smlouvu s Českou republikou, reprezentovanou správním orgánem, musí zásada obecného omezení státní moci převážit nad zásadou obecné volnosti soukromých sub-

Základní principy

jektů. Neznalost zákona neomlouvá, proto si obě smluvní strany musí být vědomy zákonných omezení, byť by se vztahovala pouze na jednu z nich. Za těchto podmínek smluvní ujednání, překračující zákonný rámec pro výkon státní moci, nemůže vést k omezení ústavního a zákonného práva třetích osob (práva na informace) a správní orgán se na takové smluvní ujednání nemůže s úspěchem odvolat.

37


II. Základní pojmy a situace

11. Žadatel o informace

čl. 35 odst. 2, čl. 17 Listiny základních práv a svobod § 2 písm. c) zák. č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí § 3 odst. 1 inf. zák.

Právo na informace o životním prostředí (čl. 35 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí) nepřechází na žalobcova právního nástupce. Ztratí-li žalobce za této situace v průběhu řízení způsobilost být jeho účastníkem, soud takovou žalobu pro nedostatek podmínky řízení, která je neodstranitelná a brání pokračování řízení, odmítne podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.13) Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2004, čj. 6 A93/2001-5614) č. 453/2005 Sb. NSS Z odůvodnění:

Podle § 107 odst. 3 o. s. ř. ztratí-li způsobilost být účastníkem řízení právnická osoba a umožňuje-li povaha věci pokračovat v řízení, jsou jejím procesním nástupcem, nestanoví-li zákon jinak, ti, kteří po zániku právnické osoby vstoupili do jejich práv a povinností, popřípadě ti, kteří po zániku právnické osoby převzali práva a povinnosti, o něž v řízení jde.

Středobodem právního posouzení této věci je závěr o tom, jaká je povaha věci, o níž se vede soudní řízení. Poněvadž pro-

cesní nástupnictví je odvozeno od nástupnictví hmotněprávního, bude procesním nástupcem vždy ten, kdo podle hmotného práva převzal právo nebo povinnost, o něž v řízení jde v důsledku některého z případů universální sukcese. Teprve pokud by soud došel k závěru, že povaha věci umožňuje v řízení pokračovat, musel by postavit na jisto, kdo je universálním sukcesorem žalobcovým.

Závěr o dalším postupu v řízení závisí na tom, jaká konkrétní práva a povinnosti byly předmětem řízení, jež vedl ten, kdo ztratil způsobilost být jeho účastníkem. Rozhodnutí, jež bylo žalobou napadeno, mělo zasáhnout – podle žalobního tvrzení – právo na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů podle čl. 35 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí.

Ať už bude pohled na základní právo zakotvené v čl. 35 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (každý má právo na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů) pohledem na speciální právo založené v rovině obecné jako právo politické (čl. 17 Listiny – právo na informace), či pohledem na originární právo v oblasti práv hospodářských a sociálních jako součásti tzv. třetí generace základních práv, nebude jistě žádných pochyb, že takto bylo do ústavního pořádku České republiky vtěleno právo, jež má povahu práva veřejného. V této souvislosti soud nepřikládá právní relevanci vyskytujícím se pochybám, zda toto právo přísluší

Přestože se právní věta i podstata případu týkají práva na informace o životním prostředí, závěry rozsudku i dále použitá argumentace dopadají na právo na informace obecně, tj. uplatní se i pro účely čl. 17 Listiny základních práv a svobod a zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. 14) Rozsudek byl podpořen Ústavním soudem, který odmítl příslušnou ústavní stížnost usnesením ze dne 27. 9. 2005, sp. zn. II. ÚS 42/05. 13)

38


právnickým osobám (viz názor Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 282/97).15) Zde soud vychází z tzv. jednoduchého práva, kdy zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, vyjádřil (byť legislativně naprosto nedokonalým způsobem) – srov. § 2 písm. c) cit. zákona, v němž v rámci vymezení pojmů vlastně zákonodárce zakládá právo na informace fyzickým i právnickým osobám, a to tak, že pro ně konstruuje legislativní zkratku „žadatel“ – zásadu prosazovanou mezinárodními smlouvami (viz tzv. Aarhuská úmluva) i právem Evropských společenství (směrnice Rady a Evropského parlamentu č. 2003/4/ES z 28. 1. 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním prostředí), že totiž právo na tyto informace má přináležet fyzickým i právnickým osobám. Jiná otázka, a to pro posuzovanou věc stěžejní, k níž třeba upínat pozornost je, zda takové právo je způsobilé sukcese, jinými slovy, zda veřejné subjektivní právo na informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů je přenositelné.

V oblasti přechodu práv (zejména v rámci universální sukcese) existovala vždy právně kodifikovaná jistota o přechodu majetkových poměrů na osoby jiné, a to jak pokud šlo o osoby fyzické, tak právnické (institut dědického práva, obecné právní úpravy zániku právnických osob). Výjimky vždy tvořily tzv. poměry osobní. To platí pro obor práva soukromého. V oblasti subjektivních práv veřejných platí, že tato práva se zakládají originárně, tedy nikoliv odvozeně, pokud ovšem zákon nestanoví jinak. Znamená to, že práva veřejná netvoří součást práv přecházejících na právní nástupce, ledaže tak stanoví zákon (obdobně se vyjádřil – byť v případě universální suk15)

Základní pojmy a situace

cese po fyzické osobě v minulosti i Ústavní soud – sp. zn. III. ÚS 66/97). Vyplývá to z povahy těchto práv: jistě si nelze představit situaci, že by právní nástupce vstupoval do práva svobodného projevu, práva petičního, práva shromažďovacího, sdružovacího či volebního anebo práv hospodářských, sociálních a kulturních – volbu povolání, ochranu zdraví při práci pro některé skupiny osob, ochranu zdraví, právo na vzdělání. Výjimky jsou možné, vždy se však opírají o konkrétní znění zákona: sukcese se připouští a je vysvětlitelná hlavně v případě tzv. správních aktů in rem, tj. tehdy, kdy oprávněným či zavázaným se stává každý, kdo se ocitne v určité reálné situaci: stane se vlastníkem pozemku, budovy apod. Obdobně existují některé zvláštní úpravy v oboru živnostenského práva, daní a sociálního zabezpečení.

V oblasti práva na informace však žádná pozitivní úprava tohoto typu neexistuje, a to důvodně: toto právo přináleží každému, a je jeho věcí a zájmem, aby je uplatnil. V posuzované věci organizační jednotka občanského sdružení A. s názvem „C. p. p. o.“ má právo na informace o životním prostředí, které nijak nezávisí na právu, které v této oblasti měl její údajný právní předchůdce. Nic tedy nebránilo a nebrání tomu, aby je svým jménem tento právní subjekt uplatnil. Nad rámec důvodů relevantních pro výrok tohoto rozhodnutí Nejvyšší správní soud poznamenává, že ostatně otázku žalobcova právního nástupce v tomto řízení neřešil; nicméně nelze nevidět rozpory mezi úpravou obsaženou ve Stanovách občanského sdružení D. Z. relevantních v době, kdy žalobce jako jeho organizační jednotka zanikl a tvrzením

Ani autor publikace se s tehdy vyjádřeným názorem Ústavního soudu v uvedeném v (prostém) usnesení sp. zn. I. ÚS 282/97 neztotožňuje. Podstatou tehdejšího názoru Ústavního soudu byla myšlenka, že čl. 35 Listiny základních práv a svobod zakotvující právo na příznivé životní prostředí a včasné a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů nelze vztahovat na právnické osoby. Takový názor je však v rozporu jak s doslovným zněním příslušného ustanovení Listiny („Každý má právo …“), tak především s mezinárodními závazky České republiky, na což správně poukazuje Nejvyšší správní soud.

39



o právním nástupci v podobě organizační jednotky jiného občanského sdružení.

Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že právo na informace o životním prostředí jako veřejné subjektivní právo v důsledku své povahy i vázanosti na osobu žalobcovu nepřešlo na právního nástupce, a proto ztráta způsobilosti být účastníkem řízení na straně žalobce, tedy jeho zánik, vede k nedostatku podmínky řízení na straně žalobcově, která je neodstranitelná a neumožňuje v řízení pokračovat, a ve smyslu § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odůvodňuje odmítnutí žaloby. Pouze pro úplnost soud poznamenává, že s. ř. s. zde obsahuje originární úpravu postupu v řízení za této procesní situace, a není proto důvodu použít příslušná ustanovení o. s. ř., jež v obdobné procesní situaci normuje zastavení řízení.

12. Pojem informace, kopie celé smlouvy § 3 odst. 3 inf. zák.

Informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, není selektivní sdělení obsahu smlouvy, nýbrž text smlouvy v její celistvosti jako takový. Jestliže žadatel požádal o poskytnutí informace kopií smlouvy, na jejíž obsah se nevztahuje ochrana obchodního tajemství, je povinný subjekt povinen pořídit fotokopii, případně jinak hodnověrným způsobem poskytnout žadateli obsah smlouvy v kompletní podobě.

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2008, čj. 1 As 17/2008-6716) č. 1627/2008 Sb. NSS 16)

Z odůvodnění:

III/a

Nejvyšší správní soud zjistil ze správního a soudního spisu, že stěžovatelka podala žádost o poskytnutí kopií nájemních smluv na umístění reklamních zařízení (billboardů) na dálnicích a rychlostních silnicích D1, D8, D11, R4 a R10 uzavřených mezi žalovaným a třetími osobami. Žalovaný poskytl stěžovatelce pouze přehled vybraných údajů o jednotlivých smlouvách (údaje o smluvních stranách, předmětu smlouvy, době trvání nájmu, výši nájemného a datu podpisu smlouvy), přičemž nevydal rozhodnutí o částečném odepření poskytnutí požadovaných informací. Generální ředitel Ředitelství silnic a dálnic ČR takový postup svým rozhodnutím ze dne 3. 8. 2006 potvrdil jako správný. III/b

a) Nejvyšší správní soud předně poukazuje na skutečnost, že právo na informace je zakotveno v čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, a je tedy ústavně zaručeným právem. Z této pozice je také nezbytné přistupovat k výkladu jednotlivých komponent práva na informace, tj. i pojetí informace. Podmínky a provedení práva na informace pak dle Listiny základních práv a svobod stanoví zákon, v tomto případě je jím zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, v platném znění. Nejvyšší správní soud již ve své rané judikatuře v rozsudku ze dne 10. 10. 2003, čj. 5 A 119/2001-38 (přístupný na www.nssoud.cz) stanovil rámec pro interpretaci jeho jednotlivých ustanovení: „Tím,

Ke shodným závěrům došla i předchozí judikatura krajských soudů, srov. rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 24. 10. 2001, čj. 10 Ca 232/2001-40, publikovaný např. v systému Codexis justice (Atlas consulting, spol. s r. o.).

40


že je zákon o svobodném přístupu k informacím realizací čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, musí totiž jeho výklad v zájmu ústavní konformity podléhat všem zásadám, kterými se řídí obecně výklad ústavně chráněných základních práv. Je proto nutno zvolit takový výklad pojmu ,informace‘, který ve svých důsledcích fakticky nezužuje rozsah ústavně zaručených práv, protože v opačném případě by se orgán aplikující právo dostal do rozporu jednak s obecnou zásadou výkladu ve prospěch práv a svobod a jednak do rozporu s příkazem šetření smyslu práv a nezneužívání možných omezení, který je obsažen v čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod.“

Zákon o svobodném přístupu k informacím, se vztahuje na poskytování informací, které jsou v působnosti povinného subjektu (§ 2 odst. 1). Zpočátku neobsahoval tento zákon žádnou definici pojmu „informace“. Tak tomu bylo až do 22. 3. 2006, než vstoupil v účinnost zákon č. 61/2006 Sb., kterým se mění zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění zákona č. 81/2005 Sb., a zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.

Ze zmíněného „počátečního“ období existence zákona o svobodném přístupu k informacím pochází též rozsudek zdejšího soudu ze dne 9. 12. 2004, čj. 7 A 118/2002-37 (č. 654/2005 Sb. NSS, dostupný též na www.nssoud.cz), na nějž odkazuje městský soud v rozsudku napadeném kasační stížností. Městský soud z něho použil izolovaně větu „zákon č. 106/1999 Sb. se vztahuje na poskytování informací, není tedy možné domáhat se vydání smlouvy jako takové (listinu, která daný právní úkon


zachycuje), nýbrž jen informace o obsahu takové smlouvy“, aniž by ji posoudil v celém kontextu uvedeného rozsudku. Je nepochybné, jak uvádí i stěžovatelka v kasační stížnosti, že nelze požadovat poskytnutí originálu listiny, neboť povinná osoba jej potřebuje k výkonu své činnosti. V případě rozsudku čj. 7 A 118/2002-37 bylo odepřeno poskytnutí informace z důvodu, že listina, jakož i celý její obsah, byly předmětem obchodního tajemství (jak již uvedeno, v nyní posuzovaném případě se žalovaný na obchodní tajemství neodvolává). Nejvyšší správní soud však v onom rozsudku dospěl k závěru, že minimálně některé části smlouvy bylo nutné zpřístupnit. Právní závěr vyslovený v citovaném rozsudku musí být tedy vyložen tak, že v situaci, kdy části smluv podléhají obchodnímu tajemství, se nelze domáhat vydání kopie smlouvy jakožto celku. Poskytnuty mohou být pouze pasáže nepodléhající ochraně v režimu obchodního tajemství. Nehledě na změnu v právní úpravě (viz níže) tak uvedený právní závěr na případ posuzovaný v rámci řízení o této kasační stížnosti nedopadá.

b) Dnem 23. 3. 2006 vstoupil v účinnost shora cit. zákon č. 61/2006 Sb., kterým byla do zákona o svobodném přístupu k informacím vtělena definice pojmu informace. Dle § 3 odst. 3 tohoto zákona se tak informací pro účely tohoto zákona rozumí jakýkoliv obsah nebo jeho část v jakékoliv podobě, zaznamenaný na jakémkoliv nosiči, zejména obsah písemného záznamu na listině, záznamu uloženého v elektronické podobě nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního.

Městský soud lpí na důsledném jazykovém výkladu tohoto ustanovení a zdůrazňuje, že nelze poskytnout listinu, nýbrž obsah. Soud však mechanicky ztotožnil pojem obsah s pojmem výtah, shrnutí, převyprávění či résumé. Jestliže se městský

41



soud ubíral směrem rozlišování mezi formou a obsahem, pak jediný formálně správný závěr je, že forma je psaná (listina), a obsah je text v celé své celistvosti včetně eventuálních na listině zachycených grafických prvků.

V důvodové zprávě k zákonu č. 61/2006 Sb. (sněmovní tisk č. 991, vládní návrh zákona ze dne 11. 5. 2005, IV. období, přístupné v depozitáři Poslanecké sněmovny na www.psp.cz) se uvádí, že definice pojmu informace se do zákona o svobodném přístupu k informacím zapracovává z důvodu nutnosti transpozice pojmu „dokument“ obsaženém ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/98/ES, o opakovaném použití informací veřejného sektoru (ZV ÚV, kap. 13, sv. 32, s. 701). Lze tedy říci, že záměrem zákonodárce jednoznačně bylo, aby „informace“ v pojetí zákona o svobodném přístupu k informacím byla totožná s pojmem „dokument“ v transponované směrnici (srov. k tomu shodně zvláštní část důvodové zprávy k bodu 6 prvé části zákona). Dokument je v čl. 2 odst. 3 směrnice 2003/98/ES definován jako a) obsah na jakémkoli nosiči (psaný či tištěný na papíře či uložený v elektronické formě nebo jako zvuková, vizuální nebo audiovizuální nahrávka); b) jakákoli část takového obsahu. Směrnice sice neobsahuje závazek umožnit opakované použití dokumentů, když rozhodnutí o povolení nebo povinnosti opakovaného použití závisí na členských státech nebo příslušném subjektu veřejného sektoru, pokud však tak stát rozhodne (jak to učinila Česká republika zákonem o svobodném přístupu k informacím), je tato směrnice na příslušnou oblast aplikovatelná (viz odstavec 9 preambule směrnice, podle něhož by se tato směrnice měla používat pro dokumenty, které jsou zpřístupněny k opakovanému použití, jestliže subjekty veřejného sektoru mj. poskytují informace).

42

III/c

Poskytováním informací je především poskytování jejich obsahu (tedy zpravidla textu). Dle § 4 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím se informace poskytuje ve formátu dle obsahu žádosti. Nájemní smlouvy na nemovitosti bývají v drtivé většině případů uzavírány písemně. Jestliže stěžovatelka požádala o poskytnutí informace prostřednictvím kopií smluv, nelze dospět k jinému výkladu, než že požadovala jejich poskytnutí v písemné formě. Stěžovatelka předpokládala, že nejsnazším způsobem poskytnutí informace za situace, kdy zde není žádný důvod pro její neposkytnutí či odmítnutí, a to ani částečné, je pořízení fotokopie. Žalovaný samozřejmě mohl poskytnout stěžovatelce informaci přepsáním textu smlouvy mechanickými psacími prostředky či ručně, avšak jen za předpokladu, že by takto přepsal celý text předmětných smluv. Tento alternativní postup se však samozřejmě jeví jako krajně nehospodárný.

Právo na informace se řadí mezi politická práva jednotlivců. Jeho smyslem je kontrola činnosti veřejné správy (resp. tzv. povinných osob), mimo jiné též kontrola vynakládání veřejných prostředků a hospodaření s veřejným majetkem. Požádala-li stěžovatelka o poskytnutí kopií nájemních smluv, měla tím na mysli poskytnutí celého textového obsahu smluv. Žalovaný však zcela svévolně vybral několik smluvních ustanovení a tyto uspořádal do tabulky, kterou poskytl stěžovatelce. Tím, že arbitrárně selektoval údaje, které stěžovatelce předal, poskytl pouze část požadovaných informací. Žalovaný nebyl oprávněn posoudit, které informace jsou podstatné. Zajisté to je výše nájemného, délka trvání smluvního vztahu, ale mohou to být též další ustanovení, jako např. ustanovení o zániku smlouvy, případné sjednání opčního práva na uzavření dalších nájemních smluv, smluvní pokuty atd.


Žádost o poskytnutí informace byla podána s cílem, aby stěžovatelka mohla provést analýzu smluv z hlediska jejich celkové „výhodnosti“ (nehledě k tomu, že žadatel o informaci není povinen uvádět důvody, pro které o poskytnutí informace žádá). Smlouvu lze interpretovat a posoudit pouze jako celek; zpřístupněním jen některých vybraných údajů o smlouvě je tento záměr zcela znemožněn. Takovéto „poskytnutí informace“ tedy pochopitelně šlo proti účelu zákona o svobodném přístupu k informacím; nelze proto vůbec hovořit o řádné aplikaci zákona, ale spíše o jeho obcházení. Právní názor městského soudu a žalovaného porušuje ústavně zaručené právo stěžovatelky na poskytnutí informací; navíc se příčí účelu tohoto práva, jakož i zákona o svobodném přístupu k informacím, kterým je umožnění laické kontroly výkonu veřejné moci a nakládání s veřejným majetkem. V daném případě je v souladu s ústavou a komunitárním právem pouze takový výklad pojmu informace, dle něhož se informací rozumí veškerý textový (příp. i grafický) obsah předmětných listin (nájemních smluv). Zhotovení kopií listin (nájemních smluv) je tak v podstatě jediným racionálním prostředkem zpřístupnění požadovaných informací jejich žadateli.

13. Forma a obsah informací. Poskytnutí kopie cestovní zprávy náměstka ministra § 11 odst. 1 písm. a) inf. zák.

Při poskytování informací je potřeba zohledňovat charakter samotné informace (zda lze předmětnou informaci poskytnout), přičemž forma, v níž se tato 17)


informace nachází (např. písemná, elektronická podoba) nemůže při rozhodování, zda informaci poskytnout, či nikoli, hrát roli.17)


Z odůvodnění:

Městský soud argumentoval tím, že v cestovní zprávě, jejíž kopie se žalobce domáhal, byly obsaženy pouze informace, které byly žalobci poskytnuty na základě ostatních bodů jeho žádosti o informace, nebo mu bylo sděleno, že povinný subjekt (žalovaný) požadovanými dokumenty nedisponuje. Uvedl dále, že právo stěžovatele na informace nemohlo utrpět tím, pokud mu nebylo vyhověno v části, v níž požadoval rovněž poskytnutí formy, ve které se mohly již poskytnuté informace objevit, sloužící výhradně pro vnitřní potřebu žalovaného a vyhotovené na základě vnitřního předpisu žalovaného. Dodal, že ze způsobu vyřízení žádosti nevyplývá záměr žalovaného jakékoli okolnosti předmětné pracovní cesty stěžovateli zatajovat, resp. informace o ní neposkytnout.

Rovněž v případě této námitky Nejvyšší správní soud znovu zdůrazňuje, že žalovaný stěžovateli neposkytl informaci (cestovní zprávu) s poukazem na ustanovení § 11 odst. 1 písm. a) zákona o poskytování informací. Již výše však bylo vysvětleno, že v posuzovaném případě nebylo možné odmítnout poskytnutí cestovní zprávy s poukazem na citované ustanovení zákona, neboť se nejedná o informaci vztahující se výlučně k vnitřním pokynům a personálním

Právní věta vybrána autorem publikace. Z rozhodnutí vyplývá, že žadatel má právo nejen na poskytnutí informací z hlediska jejich obsahu, ale i z hlediska jejich formy. Například může žádat poskytnutí kopie listiny obsahující informace v určité struktuře či s určitými znaky, a povinný subjekt nemůže takovou žádost ignorovat či odmítnout s tím, že požadované informace poskytne v jiné formě, např. jejich přepsáním do odpovědi či jiného dokumentu.

43



předpisům povinného subjektu. Městský soud označil cestovní zprávu za formu, ve které se mohly již poskytnuté informace objevit. K tomu lze dodat, že při poskytování informací je potřeba zohledňovat charakter samotné informace (zda lze předmětnou informaci poskytnout), přičemž forma, v níž se tato informace nachází (např. písemná, elektronická podoba) nemůže při rozhodování, zda informaci poskytnout, či nikoli, hrát roli.

14. Důvody a pohnutky jednání povinného subjektu § 3 odst. 3, § 2 odst. 4 inf. zák.

V otázkách formulovaných pod body 1 až 4 se stěžovatelka ptá na důvody a pohnutky, které vedly žalovaného k nečinnosti [k tomu srov. formulaci naprosto konkrétních a specifikovaných otázek uvedenou pod body 1 až 4, kterou se stěžovatelka domáhala poskytnutí odpovědi na otázku: 1) z jakého konkrétního důvodu nedošlo k řádné a včasné akceptaci návrhu smlouvy, 2) nebylo reagováno na návrh smlouvy a 3) a 4) nebylo ze strany žalovaného reagováno na dvě upomínky]. Vnitřní motivy, které vedly žalovaného k tomu, aby určitým způsobem nekonal, však ze své povahy nemo-

hou být zaznamenány v žádné podobě a žádným způsobem, a proto se nejedná o informace ve smyslu § 3 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím.

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 9. 2009, čj. 6 As 18/2009-6318) č. 1957/2009 Sb. NSS

15. Právní hodnocení otázek povinným subjektem. Změna stanoviska. Informace o důkazu § 3 odst. 3, § 2 odst. 4 inf. zák.

Sdělení myšlenkového postupu správního orgánu, který uplatnil v jím vedeném řízení, nelze požadovat v rámci práva na informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť jde o právní názor povinného subjektu, který je z poskytování vyloučen podle § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím.

Tuto informaci lze získat v rámci nahlížení do spisu, případně opravných prostředků v příslušném procesním řízení.19)


Tento rozsudek se týká rovněž poskytování informací o probíhajícím trestním řízení [§ 11 odst. 4 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím] a jeho podrobnější odůvodnění je v této souvislosti uvedeno dále v příslušné části. 19) Právní věta vybrána autorem publikace. Nejvyšší správní soud vybral jinou právní větu, a sice že „Žádost o sdělení podkladů pro zprávu podanou správcem daně Policii ČR je vyloučena z informační povinnosti podle § 2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.“ Tuto však v kontextu rozhodnutí nepovažuji za šťastnou, neboť v dané věci nešlo o spor o poskytnutí existujících objektivizovaných podkladů (které by dle judikatury bylo nutné poskytnout, srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2009, čj. 1 As 29/2009-59, podle nějž má povinný subjekt povinnost poskytnout i podklady pro výkon své působnosti, které nevytvořil, pokud jimi fyzicky disponuje, příp. též publikovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2009, čj. 1 As 98/2008-148, č. 1944/2009 Sb. NSS, který na předchozí rozsudek odkazuje). V dané věci šlo o žádost o sdělení právních úvah a důvodů určitého hodnocení existujících důkazů (listin), které měl žadatel k dispozici a s jejichž hodnocením správním orgánem se neztotožňoval. Nutno též zmínit, že skutečností nikoli bezvýznamnou v dané věci bylo, že žadatel byl účastníkem řízení, v jehož rámci hodnocení důkazů zpochybňoval, proto tím spíše šlo argumentovat, že možnosti nahlížení do spisu, získání příslušných listin i napadení jejich hodnocení v opravném prostředku měl, mohl a měl ji využít a v dané věci ji také procesně využil. To vše samozřejmě přispělo k odmítnutí jeho žádosti o informace podané cestou obecného zákona o svobodném přístupu k informacím. 18)

44


Z odůvodnění:

Stěžovatel požadoval především označení dokumentu z jeho daňového spisu, který byl pro správce daně důkazem, že jím byl uplatněn odpočet DPH ze dvou konkrétně označených daňových dokladů. Je třeba přisvědčit městskému soudu, že stěžovatel vyžadoval informaci z vlastního daňového spisu. Tvrdí-li nyní, že důkazem mohly být i jiné poznatky, je toto tvrzení v rozporu se zněním jeho vlastní žádosti. Tuto žádost by ovšem bylo možno vyložit i tak, že žádal o sdělení podkladu pro úvahu správního orgánu, která jej vedla k určitému závěru. To ovšem nelze vnímat jinak než jako požadavek na sdělení myšlenkového postupu správního orgánu. Formulace druhé otázky pak výslovně požaduje sdělení o důvodech rozdílu mezi dvěma zprávami podanými správcem daně Policii ČR. Tyto zprávy stěžovatel měl k dispozici, cituje z nich a spíše než dotaz na konkrétní informaci je otázka zdůrazněním rozdílu v obou zprávách, které také v kopii k žádosti připojil. Přitom z prvé připojené zprávy je zřejmé, že správce daně vycházel z toho, že se mu nepodařilo získat podklady potřebné k posouzení dotazu Policie, z druhé zprávy (doplnění) je zřejmé, že dohledal doklady i údaje o výplatě (vrácení) nadměrného odpočtu na základě rozhodných dvou faktur. Z toho pak dovodil závěr o neoprávněně vyplacené částce a výši zkrácené daně. I zde je podstatou dotazu stěžovatele požadavek na zdůvodnění, jak správce daně k takovému závěru dospěl, tedy na jeho myšlenkovou úvahu. Jen ta totiž při znalosti vlastního daňového spisu a obsahu obou podaných zpráv mohla zůstat tazateli skryta.

Je pravdou, že se nejednalo o probíhající daňové řízení, v němž by bylo vydáno rozhodnutí, na které zákon klade požadavky co do jeho obsahu a zdůvodnění přijatého zá19a)


věru, a proti němuž se lze bránit opravnými prostředky i správní žalobou. Zde byly podány dvě zprávy orgánům činným v trestním řízení a stěžovateli z nich zjevně není pochopitelné, jak správce daně (patrně zejména v doplnění zprávy) dospěl k názoru pro něho nepříznivému. Pokud ovšem pochybuje o správnosti podaných zpráv, musí jejich zpochybnění dosáhnout v rámci řízení, pro které byly poskytnuty. Z hlediska povinnosti poskytovat informace je třeba městskému soudu přisvědčit, že stěžovatel nepožadoval informaci o činnosti orgánu státní správy, ale informaci o tom, jak správce daně dospěl k prezentovanému názoru. Jednalo se tedy o dotaz na názor správního orgánu, který je z povinnosti poskytovat informace ustanovením § 2 odst. 4 zákona o informacích vyloučen.

16. Povinnost mlčenlivosti. Hodnocení nabídek v souvislosti se zadáváním veřejné zakázky

§ 2 odst. 3 inf. zák. § 75 odst. 6 zák. č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách

Informace, na něž se vztahuje povinnost zachovávat mlčenlivost (§ 19 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím), lze poskytnout pouze tehdy, jestliže tomu nebrání některý z důvodů odepření informací (např. ochrana utajovaných informací, ochrana osobnosti, soukromí a osobních údajů, ochrana obchodního tajemství, ochrana důvěrnosti majetkových poměrů, další omezení dle § 11 téhož zákona).19a)

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6. 2010, čj. 1 As 28/2010-86 č. 2128/2010 Sb. NSS

Obdobně srov. rozsudek NSS ze dne 20. 12. 2012, čj. 2 As 132/2011-121 zařazený dále v části o poskytování informací o majetkových poměrech získaných podle daňových zákonů (§ 10).

45


Základy práva na informace Z odůvodnění:20)

Dle § 75 odst. 6 zákona o veřejných zakázkách jsou členové hodnotící komise povinni zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, o nichž se dozvěděli v souvislosti se svou účastí v hodnotící komisi. To platí obdobně i pro jiné osoby, které byly na jednání přizvány veřejným zadavatelem nebo hodnoticí komisí. Toto ustanovení tedy ukládá povinnost mlčenlivosti členům hodnotící komise, která může být složena z osob, jež nemají k zadavateli žádný vztah (ke složení hodnotící komise viz § 74 zákona o veřejných zakázkách). Povinnost mlčenlivosti tedy stíhá členy hodnotící komise jako fyzické osoby a jejím prostřednictvím je zajišťována mj. ochrana osobních údajů, obchodního tajemství, práv duševního vlastnictví osob, které se ucházely o veřejnou zakázku. V daném případě se však žalobce neobrátil s žádostí o poskytnutí informace na členy hodnotící komise, nýbrž na zadavatele veřejné zakázky (tj. stěžovatelku). Argumentace § 75 odst. 6 zákona o veřejných zakázkách proto musí být odmítnuta jako nepřípadná.

Povinnost zachovávat mlčenlivost je uložena zadavateli veřejné zakázky (tj. stěžovatelce) v § 152 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách. Dle tohoto ustanovení je zadavatel povinen zachovávat mlčenlivost o všech informacích či dokladech poskytnutých dodavatelem, pokud byly při jejich poskytnutí označeny za důvěrné; tím není dotčena ochrana údajů podle jiných právních předpisů. Zadavatel je oprávněn jakékoliv informace či doklady poskytnuté dodavatelem použít, je-li to nezbytné pro postup podle tohoto zákona či pokud to vyplývá z účelu tohoto zákona nebo pokud si možnost použití určitých informací či do20)

kladů vyhradil v zadávacích podmínkách. Při jakémkoliv nakládání s informacemi či doklady dodavatele je zadavatel vždy povinen respektovat práva dodavatele.

Střet práva na informace a povinnosti zachovávat mlčenlivost je výslovně řešen v § 19 zákona o svobodném přístupu k informacím. Poskytnutí informací dle zákona o svobodném přístupu k informacím není porušením povinnosti zachovávat mlčenlivost. Žádné ustanovení zákona o veřejných zakázkách neobsahuje speciální normu, kterou by bylo třeba použít namísto § 19 zákona o svobodném přístupu k informacím. Informace, na něž se vztahuje povinnost zachovávat mlčenlivost, lze však poskytnout pouze tehdy, jestliže tomu nebrání některý z důvodů odepření informací (např. ochrana utajovaných informací, ochrana osobnosti, soukromí a osobních údajů, ochrana obchodního tajemství, ochrana důvěrnosti majetkových poměrů, další omezení dle § 11 zákona). Městský soud posoudil tuto otázku v souladu se zákonem.

17. Označení dokumentu s požadovanými informacemi. Kopie zápisů ze schůze rady města § 3 odst. 3 inf. zák. § 16 odst. 2 písm. e), § 101 odst. 1, 3 zák. č. 128/2000 Sb., o obcích

Nejvyšší správní soud považuje žádost o kopii zápisů ze schůze rady města, jak byla stěžovatelkou podána, za jednoznačnou žádost o informace v těchto zápisech obsaženou.

Pokud stěžovatelka požadovala kopie zápisů jako celek, pak nevyloučila žádný

Další části odůvodnění tohoto velmi zajímavého rozsudku jsou uvedeny v části o vztahu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím k jiným právním předpisům (§ 2 odst. 3 cit. zák.), konkrétně k zákonu o veřejných zakázkách, který podle něj nepředstavuje komplexní právní úpravu práva na informace.

46


z údajů v něm obsažených jako takový, který nepožaduje.21)

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2005, čj. 6 As 40/2004-62 č. 711/2005 Sb. NSS Z odůvodnění:

Nejvyšší správní soud považuje žádost o kopii zápisů ze schůze rady města, jak byla stěžovatelkou podána, za jednoznačnou žádost o informace v těchto zápisech obsaženou; zákon č. 106/1999 Sb. neobsahuje definici „informace“22) – obecně je obsah tohoto výrazu chápán jako „zpráva, sdělení“, jako určitý projev, ve kterém se konstatují fakta. Obsah zápisů z jednání rady města je dán povinně ustanovením § 101 odst. 3 zákona o obcích, a to tak, že obsahuje počet přítomných, schválený pořad schůze, průběh a výsledek hlasování a jeho součástí jsou přijatá usnesení. Pokud stěžovatelka požadovala kopie zápisů jako celek, pak nevyloučila žádný z údajů v něm obsažených jako takový, který nepožaduje. Polemiku o tom, zda tedy snad nechtěla jen informace o průběhu jednání, která vzešla patrně z jednoho vyjádření v žalobě, nepovažuje Nejvyšší správní soud za nosnou; rovněž pochyby žalované o tom, že žádost o kopii určité listiny vzešlé z činnosti orgánu obce není žádostí o informaci o skutečnostech v nich obsažených, nejsou důvodné. Jak by asi měla taková žádost vypadat za situace, kdy občan obce ani neví, co bylo na programu schůze rady obce? Nejvyšší správní soud tedy stěžovatelčinu žádost, navíc výslovně tak označenou, považuje za nepochybnou žádost o sdělení informací podle zákona č. 106/1999 Sb., a to


informací obsažených v zápisech ze schůzí Rady města Černošice ve vymezených obdobích.

18. Informace o celém správním spisu. Protiprávní chování policisty

§ 3 odst. 3, § 4 odst. 4 inf. zák.

Žadatel o informaci má nepochybně právo žádat o informace v libovolném rozsahu – tj. například vyžádat si i kopii celého správního spisu. Je však povinností povinného subjektu prověřit, zda požadovaný materiál neobsahuje informace, na které se vztahují zákonná omezení. To má pak nutně za následek prověření jednotlivých součástí poskytovaného spisu z hlediska jejich kompatibility se zákonnými limity práva na informace.23) Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2009, čj. 1 As 98/2008-148 č. 1944/2009 Sb. NSS

Z odůvodnění:

Žalobce totiž v kasační stížnosti tvrdil, že žádal o poskytnutí kopie celého stížnostního spisu a nikoliv o služební hodnocení policisty či výpis z knihy návštěv. Podle žalobce pak v takové situaci nelze rozpitvávat, co je obsahem kterého listu spisu, neboť spis musí být poskytnut v celku. S takovou argumentací se Nejvyšší správní soud neztotožňuje. Žadatel o informaci má nepochybně právo žádat o informace v libovolném rozsahu – tj. například vyžádat si i kopii celého správního

Právní věty vybrány autorem publikace. Od 23. 3. 2006 toto tvrzení již neplatí, definice informace je obsažena v § 3 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím. Soud ji však v uvedeném rozsudku dovodil obdobně. 23) Právní věta vybrána autorem publikace. 21) 22)

47



spisu. Je však povinností povinného subjektu prověřit, zda požadovaný materiál neobsahuje informace, na které se vztahují zákonná omezení. To má pak nutně za následek prověření jednotlivých součástí poskytovaného spisu z hlediska jejich kompatibility se zákonnými limity práva na informace. Výklad provedený žalobcem by navíc ve svém důsledku vedl k obcházení účelu zákona č. 106/1999 Sb. Pokud by například existoval dokument obsahující utajovanou informaci nebo obchodní tajemství (§ 7 a 9 zákona č. 106/1999 Sb.), nebyl by povinný subjekt oprávněn takový dokument na přímou žádost žadatele poskytnout. Stal-li by se však takový dokument součástí širšího správního spisu a požádal-li by žadatel o kopii celého tohoto spisu, byl by podle mínění žalobce zřejmě povinný subjekt povinen poskytnout žadateli celý tento spis (včetně utajované informace nebo obchodního tajemství). Takový výklad je zjevně neudržitelný: pro poskytnutí nebo odepření informace nemůže být určující to, zda žadatel požaduje konkrétní listinu nebo celý svazek listin, stejně jako je irelevantní účel jeho žádosti. Povinný subjekt proto posuzuje zákonnost poskytnutí informace vždy ve vztahu ke všem dokumentům obsaženým v požadovaném správním spisu. Sama skutečnost, že se utajovaná informace či obchodní tajemství (nebo v projednávaném případě informace vztahující se výlučně k vnitřním pokynům a personálním předpisům povinného subjektu, resp. o osobní údaje chráněné zákonem č. 101/2000 Sb.) stane součástí spisu, k němuž původně nenáležela, z ní automaticky nečiní informaci volně dostupnou. Ani tuto námitku proto Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou. 24)

19. Přílohy požadovaných informací

§ 3 odst. 3, 6, § 14 odst. 5 písm. d) inf. zák.

Při poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, obecně nelze po správních orgánech požadovat, aby automaticky, bez žádosti, žadatelům o informace poskytovaly veškeré přílohy požadovaného dokumentu. Takovýto závěr by totiž v praktickém životě mohl vést k zahlcení subjektů poskytujících informace a zbytečně velkým nákladům na poskytování informací, neboť přílohy požadovaného dokumentu mohou dosahovat značného rozsahu. Žadateli o informace by se pak mohlo dostat informací, které ho nezajímají a které ani nepožadoval. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2011, čj. 4 As 45/2010-88 www.nssoud.cz

20. Zápis z porady

§ 2 odst. 4, § 11 odst. 1 písm. a) inf. zák.

Výluka z práva na informace obsažená v § 2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, se týká pouze těch názorů povinného subjektu, které dosud nebyly formálně zaujaty. Nedopadá tak na případy, kdy názory povinného subjektu byly zachyceny na jakýkoliv nosič (typicky na list papíru, v elektronickém dokumentu). Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 10. 2011, čj. 1 As 107/2011-7024) č. 2493/2012 Sb. NSS

Obdobně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 6. 2010, čj. 1 As 28/2010-86 (č. 2128/2010 Sb. NSS).

48


Z odůvodnění:

I. Vymezení věci

1. Žalobce požádal dne 5. 2. 2011 Finanční úřad v Třeboni o poskytnutí informace dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Žádost se vztahovala na poskytnutí všech informací obsažených v zápisech z porady metodiků Finančního ředitelství v Českých Budějovicích a Ministerstva financí týkajících se výkonu daňové správy a upravujících aplikační postupy stran jednotlivých ustanovení zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty. Žalobce uvedl, že požadované informace potřebuje k výkonu své profese daňového poradce, a tudíž se jej postupy obsažené ve zmíněných zápisech bezprostředně týkají.

2. Finanční úřad žádost odmítl rozhodnutím ze dne 14. 2. 2011, čj. 7491/11/088970302619. Své rozhodnutí odůvodnil tím, že závěry, postupy nebo výklady přijaté na poradách metodiků nelze považovat za informace, které by podléhaly zákonu o svobodném přístupu k informacím. Porady metodiků pořádalo Ministerstvo financí za účelem sjednocení informovanosti podřízených složek o změnách v právní úpravě, judikatuře apod. Jejich hlavním účelem není vydávat řídící pokyny, ale sjednocovat hlediska na postup v případě určitých situací. Zápis z porady má metodicko-koordinační a řídící charakter a neovlivňuje jiné subjekty než služebně podřízené. Požadované informace mají povahu informací o názorech, které povinný subjekt není dle § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím povinen poskytnout.

3. Odvolání podané žalobcem proti rozhodnutí finančního úřadu zamítl žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím. Žalovaný potvrdil, že zápisy z porad meto-


diků obsahují pouhou sumarizaci témat k další diskuzi nad podněty vzešlými z praktické aplikace právních předpisů a vymezují situace, které v budoucnu bude vhodné či nutné upravit. Zápisy tedy obsahují pouze názory, které jsou vyloučeny z povinnosti zveřejnění dle zákona o svobodném přístupu k informacím. Jakmile následně dojde k přijetí jednotného stanoviska, je bez zbytečného odkladu vypracován metodický pokyn, který je zveřejněn neomezenému počtu uživatelů. Polemikou ohledně výkladu § 11 zákona o svobodném přístupu k informacím se žalovaný odmítl zabývat, neboť poskytnutí informací nebylo odepřeno z důvodu, že by se jednalo o vnitřní pokyny.

4. Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Českých Budějovicích. Krajský soud žalobu zamítl. Dle krajského soudu vyplývá z obsahu požadovaných zápisů z porad, že neobsahují pokyny, ale názory metodika a ostatních pracovníků ohledně výkladu konkrétních ustanovení daňových zákonů a jejich aplikaci v praxi. Ze strany metodika je k dotazu správců daně vyjadřován jeho názor na uvedenou problematiku. Zápisy zachycují pouze názory zúčastněných pracovníků, které nejsou závazné, ale pouze doporučené. Teprve metodický pokyn je vydáván na základě jednotného stanoviska a ten je zveřejněn. Na daný případ proto nelze aplikovat § 11 odst. 1 písm. a) zákona o svobodném přístupu k informacím, nýbrž § 2 odst. 4 téhož zákona.

5. Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační stížnost. Napadá v ní aplikaci § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím na daný případ. Stěžovatel shrnuje, že požadované informace objektivně existují, což nezpochybňuje ani žalovaný. Nemůže se proto jednat o informace o budoucím rozhodnutí nebo o vytváření no-

49



vých informací. Nejde ani o dotaz na názory, neboť stěžovatel žádný dotaz nevznesl, nýbrž o informace o názorech. Stěžovatel doplňuje, že neexistuje žádný rozumný důvod, proč by veřejnost neměla být informována o postupech v určitých věcech týkajících se daně z přidané hodnoty. Není na tom nic tajného a dá se tak předejít budoucím daňovým sporům. Daňový subjekt se na základě znalosti výkladových stanovisek správce daně může vyhnout daňovému penále a úroku z prodlení. III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu 9. Kasační stížnost je důvodná.

17. Povinnost poskytovat informace se netýká dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací (§ 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím). Toto ustanovení bylo do uvedeného zákona včleněno zákonem č. 61/2006 Sb. V důvodové zprávě k této novele se uvádí: „Povinný subjekt je povinen poskytovat pouze ty informace, které se vztahují k jeho působnosti, a které má nebo by měl mít k dispozici. Naopak režim zákona o svobodném přístupu k informacím nestanovuje povinnost nové informace vytvářet či vyjadřovat názory povinného subjektu k určité problematice. Toto ustanovení nemá v žádném případě sloužit k nepřiměřenému zužování práva na informace, má pouze zamezit žádostem o informace mimo sféru zákona – zvláště časté jsou v této souvislosti žádosti o právní analýzy, hodnocení či zpracování smluv a podání – k vypracovávání takových materiálů nemůže být povinný subjekt nucen na základě své informační povinnosti, neboť taková úprava by byla zcela proti původnímu smyslu tohoto institutu. Pokud má být taková povinnost stanovena, musí tak učinit zvláštní zákon samostatnou úpravou (např. § 139 zákona č. 500/2004 Sb.). Naopak, pokud již po-

50

vinný subjekt určitý dokument vypracoval, a má tedy informace k dispozici, je povinen je poskytnout. Podobně nebrání toto ustanovení vyhovět žádostem o výtahy z databází či části dokumentů.“ (sněmovní tisk č. 991, Poslanecká sněmovna Parlamentu, 4. volební období 2002–2006, digitální repozitář, www.psp.cz, zdůraznění doplněno).

18. Jak uvedl Nejvyšší správní soud již ve svém rozsudku ze dne 17. 6. 2010, čj. 1 As 28/2010-86, ve věci Oživení, o. s. (publ. pod č. 2128/2010 Sb. NSS), ustanovení § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím upravuje tři samostatné okruhy situací. Jejich jednotícím prvkem je, že se týkají žádosti o informace, které dosud neexistují a povinný subjekt by je musel teprve vytvořit, aby mohl žádosti vyhovět (shodně viz Furek, A.; Rothanzl, L. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. Praha : Linde, 2010, s. 57).

19. Ustanovení § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím je třeba vykládat dle jeho účelu, jímž je bránit povinné subjekty před tím, aby se na ně žadatelé v režimu uvedeného zákona obraceli s žádostmi o zaujetí stanoviska v blíže specifikované věci, provedení právního výkladu, vytvoření či obstarání nové informace, jíž povinný subjekt nedisponuje a není povinen jí disponovat apod. (viz rozsudek ve věci Oživení, cit. v bodě 18. shora).

20. Lze připomenout, že správní orgány jsou v některých (spíše ojedinělých) případech povinny poskytovat tzv. předběžné informace ohledně budoucího posouzení určité věci (§ 139 správního řádu). Z tohoto ustanovení nicméně plyne, že předběžné informace se poskytují jen tehdy, jestliže to stanoví zvláštní zákon (např. § 90 odst. 17 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny). V případě daňového řízení se jedná o tzv. závazné posouzení dle § 132 a násl. zákona č. 280/2009 Sb., da-


ňový řád (k tomu viz např. § 33a zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů). Poskytování těchto předběžných informací (názorů správních orgánů) na základě zvláštních zákonů se však vymyká zákonu o svobodném přístupu k informacím. Stěžovatelova žádost o informace pod žádný z těchto zvláštních případů nespadá.

21. Pod pojem „dotaz na názor“ nelze podřadit žádost o poskytnutí informace jen proto, že jejím obsahem je subjektivní názor povinného subjektu na určitou otázku, problematiku, situaci. Do důsledku vzato by totiž pod tento pojem musela být subsumována většina výstupů činnosti povinných subjektů, neboť téměř každá lidská činnost (procesy uvnitř veřejné správy či jiných subjektů nevyjímaje) je ovládána subjektivním prvkem v podobě nějakého podezření, pochybnosti, domněnky, názoru, či dokonce přesvědčení. Rovněž formalizovaná rozhodnutí, která představují základní formu činnosti správních orgánů, jsou založena na určitém názoru rozhodujícího orgánu. Dotažení pojetí pojmu názor, k němuž tenduje žalovaný a krajský soud, do absurdna by znamenalo, že pod pojem názor spadá i správní rozhodnutí jako projev činnosti povinného subjektu, neboť vyjadřuje názor povinného subjektu na skutkovou a právní stránku předmětu rozhodnutí, a proto by i toto rozhodnutí bylo vyloučeno z působnosti zákona o svobodném přístupu k informacím (shodně rozsudek ve věci Oživení, cit. v bodě 18. shora).

22. Výše naznačený argument reductionis ad absurdum dokresluje, že § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím nelze vykládat tak, že dopadá na objektivně existující informace, které jsou v dispozici povinného subjektu a jejichž obsahem je vyjádření názoru povinného subjektu na určitou věc. Ke stejnému názoru dospívá i komentářová literatura (Furek, A.; Rothanzl, L. op. cit. v bodě 18.


shora, s. 62), která poukazuje na to, že je třeba rozlišovat dvě situace. Jestliže se žádost o informace týká názoru povinného subjektu na určitou záležitost, který má povinný subjekt teprve zaujmout, pak je zcela namístě takovou žádost odmítnout s odkazem na § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. Pokud se však žádost o informace týká názoru, který povinný subjekt již zaujal, nelze požadovanou informaci podřadit pod § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. S tímto názorem se zdejší soud plně ztotožňuje. 23. Je přitom nerozhodné, do jaké míry je požadovaná informace závazná, a to ať již pro služebně podřízené osoby či instančně podřízené správní orgány, nebo pro adresáty veřejné správy. Stejně tak není rozhodné, zda se jedná o názor oficiální, vyjádřený (resp. schválený) představenými osobami povinného subjektu, či o názor zaujatý úředními osobami, které se dané problematice věnují, aniž by měl „punc“ názoru oficiálního. Podstatné je, že názor byl utvořen a vyjádřen při výkonu působnosti povinného subjektu (§ 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím).

24. Nejvyšší správní soud je toho názoru, že výluka z práva na informace obsažená v § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím se týká pouze těch názorů povinného subjektu, které dosud nebyly formálně zaujaty. Slovem formálně přitom není myšlen žádný formalizovaný postup utváření názoru uvnitř povinného subjektu, nýbrž zachycení názoru (tedy informace) na jakýkoliv nosič (k tomu srov. § 3 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím obsahující definici informace). Nedopadá tak na případy, kdy názory povinného subjektu byly zachyceny např. na list papíru, v elektronickém dokumentu atp. 25. Ze správního spisu plyne, že stěžovatelem požadované informace, tedy zá-

51



pisy z porad metodiků týkajících se výkladu ustanovení zákona o dani z přidané hodnoty, objektivně existují. Tato skutečnost ostatně není mezi účastníky řízení sporná. Nejvyšší správní soud proto dospěl k závěru, že stěžovatelovu žádost o informace nebylo možno odmítnout z důvodu dle § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. Krajský soud pochybil při výkladu tohoto ustanovení a nesprávně pod něj podřadil informace, jejichž poskytnutí stěžovatel požadoval.

21. Zpráva o posouzení a hodnocení nabídek

§ 2 odst. 4 inf. zák. zák. č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách

Zpráva o posouzení a hodnocení nabídek není názorem povinného subjektu na určitou problematiku, nýbrž podkladem pro výběr nejvhodnější nabídky. Zpráva představuje výstup určité etapy činnosti povinného subjektu, který musel být v průběhu zadávacího řízení vytvořen, objektivně existuje a stěžovatel ho má k dispozici.

Účelem výluky dotazů na názor povinného subjektu z působnosti zákona o svobodném přístupu k informacím je zabránit tomu, aby se jednotlivci obraceli na povinné subjekty s žádostmi o právní rady, předběžné posouzení či hodnocení záměrů těchto osob apod. Právo na informace zahrnuje pouze poskytování informací, nikoliv jejich interpretaci či hodnocení ze strany povinných subjektů. Vyhodnocení získaných informací je plně 25) 26)

na žadatelích o informace, neboť tím je naplněn samotný cíl práva na informace (tj. politického práva zaručeného ústavním pořádkem), tedy vnější kontrola veřejné moci ze strany jednotlivců.25)


Z odůvodnění:26)

36. Stěžovatelka dále namítá, že městský soud nesprávně vyložil § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. Domnívá se, že zpráva o posouzení a hodnocení nabídek je názorem ve smyslu tohoto ustanovení, a proto se na ni vztahuje výluka z práva na informace dle tohoto zákona.

40. Ustanovení § 2 odst. 4 bylo do zákona o svobodném přístupu k informacím včleněno zákonem č. 61/2006 Sb. Dle tohoto ustanovení se povinnost poskytovat informace netýká dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací.

41. V důvodové zprávě k zákonu č. 61/2006 Sb. se uvádí: „Povinný subjekt je povinen poskytovat pouze ty informace, které se vztahují k jeho působnosti, a které má nebo by měl mít k dispozici. Naopak režim zákona o svobodném přístupu k informacím nestanovuje povinnost nové informace vytvářet či vyjadřovat názory povinného subjektu k určité problematice. Toto ustanovení nemá v žádném případě sloužit k nepřiměřenému zužování práva na informace, má pouze zamezit žádostem o informace mimo sféru zákona – zvláště časté jsou v této souvislosti žádosti o právní analýzy, hodnocení či zpracování smluv a podání –

Právní věta vybrána autorem publikace. Další části tohoto zajímavého rozsudku jsou popsány v částech o vztahu k jiným právním předpisům (§ 2 odst. 3 zákona o svobodném přístupu k informacím) a o povinnosti mlčenlivosti uvedené (§ 19 zákona o svobodném přístupu k informacím).

52


k vypracovávání takových materiálů nemůže být povinný subjekt nucen na základě své informační povinnosti, neboť taková úprava by byla zcela proti původnímu smyslu tohoto institutu. Pokud má být taková povinnost stanovena, musí tak učinit zvláštní zákon samostatnou úpravou (např. § 139 zákona č. 500/2004 Sb.). Naopak pokud již povinný subjekt určitý dokument vypracoval, a má tedy informace k dispozici je povinen je poskytnout. Podobně nebrání toto ustanovení vyhovět žádostem o výtahy z databází či části dokumentů.“ (sněmovní tisk č. 991, 4. volební období 2002–2006, digitální depozitář, www.psp.cz, zdůraznění doplněno).

42. Stěžovatelka namítá, že pojmy uvedené v § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím „dotaz na názory“, „dotaz na budoucí rozhodnutí“ a „vytváření nových informací“ je třeba vnímat jako na sobě nezávislé. Nejvyšší správní soud s tímto výkladem stěžovatelky souhlasí, citované ustanovení vskutku zahrnuje tři samostatné okruhy situací. Neztotožňuje se však již s tvrzením stěžovatelky, že městský soud vykládá toto ustanovení odchylně.

43. Městský soud ve svém rozsudku v souvislosti s výkladem § 11 odst. 1 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím uvedl, že na věc nelze aplikovat ani § 2 odst. 4 tohoto zákona, neboť se nejedná o dotaz na informaci, která v době dotazu zatím neexistuje a má vzniknout teprve v budoucnu. Dále městský soud dovodil, že dotazem na názor ve smyslu tohoto ustanovení je žádost směřující ke zjištění názoru povinného na žadatelem formulovaný předmět dotazu, aniž by byl výsledkem nebo podkladem činnosti povinného.

44. Na základě výše rekapitulovaných úvah městského soudu nelze dospět k závěru, že by se soud dopustil nesprávného výkladu § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. Městský soud pouze


uvedl, že žádost o poskytnutí zprávy o posouzení a hodnocení nabídek není požadavkem na vytvoření nové informace, ani dotazem na názor stěžovatele ve smyslu § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím. Z rozsudku nelze dovodit, že by městský soud pojmy uvedené v tomto ustanovení směšoval.

45. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že městský soud nepochybil, ani pokud jde o správnost výkladu pojmu názor užitého v § 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupu k informacím a jeho aplikaci na okolnosti dané věci. Informacemi ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím jsou nejen informace o činnosti povinných subjektů, ale též o výsledcích jejich činnosti (viz též důvodová zpráva k zákonu č. 61/2006 Sb., cit. v bodě 41. shora). Mezi informace o výsledku činnosti nepochybně patří i informace o podkladech zpracovávaných v průběhu výkonu této činnosti. Zpráva o posouzení a hodnocení nabídek není názorem povinného subjektu na určitou problematiku, nýbrž podkladem pro výběr nejvhodnější nabídky. Přitom je zcela nerozhodné, do jaké míry je zpráva závazná či zda není závazná vůbec. Zpráva představuje výstup určité etapy činnosti povinného subjektu, který musel být v průběhu zadávacího řízení vytvořen, objektivně existuje a stěžovatel ho má k dispozici.

46. Účelem výluky dotazů na názor povinného subjektu z působnosti zákona o svobodném přístupu k informacím je zabránit tomu, aby se jednotlivci obraceli na povinné subjekty s žádostmi o právní rady, předběžné posouzení či hodnocení záměrů těchto osob apod. Právo na informace zahrnuje pouze poskytování informací, nikoliv jejich interpretaci či hodnocení ze strany povinných subjektů. Vyhodnocení získaných informací je plně na žadatelích o informace, neboť tím je naplněn samotný cíl práva na informace (tj. politického práva

53



zaručeného ústavním pořádkem), tedy vnější kontrola veřejné moci ze strany jednotlivců.

47. Zcela nepřípadná je argumentace stěžovatelky, dle níž není vyloučeno, že i podklad pro rozhodnutí může být názorem, neboť názor je ze své podstaty často podkladem pro rozhodnutí. Dle Nejvyššího správního soudu je téměř každá lidská činnost (procesy uvnitř veřejné správy či jiných subjektů nevyjímaje) ovládána subjektivním prvkem v podobě nějakého podezření, pochybnosti, domněnky, názoru, či dokonce přesvědčení. Rovněž tak konečné rozhodnutí je projevem názoru povinného subjektu (orgánu veřejné správy), který byl utvořen v průběhu objektivizovaného procesu (např. správního řízení). Dotažení pojetí pojmu názor, které zastává stěžovatelka, do absurdna by znamenalo, že pod pojem názor spadá i správní rozhodnutí jako projev činnosti povinného subjektu, neboť vyjadřuje názor povinného subjektu na skutkovou a právní stránku předmětu rozhodnutí, a proto by i toto rozhodnutí bylo vyloučeno z působnosti zákona o svobodném přístupu k informacím.

22. Názory a prohlášení politických představitelů, které povinný subjekt má k dispozici § 2 odst. 1, 4 inf. zák.

Není povinností povinných subjektů jakkoliv blíže a podrobněji vysvětlovat či odůvodňovat závěry, tvrzení, stanoviska či názory svých představitelů (§ 2 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím). Pokud však mají k dispozici dokumenty, které s těmito závěry, tvrzeními, stanovisky či názory souvisí, protože na jejich základě byly učiněny, je třeba, aby je povinné subjekty k žádosti poskytly, nebrání-li tomu jiný zákonem daný důvod.

54

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2010, čj. 4 As 23/2010-61 www.nssoud.cz Z odůvodnění:

Povinnost poskytovat informace se netýká dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací. Městský soud v Praze vyjádřil, že toto ustanovení se předně vztahuje na názory, které dosud nebyly veřejně prezentovány, takže ani objektivně neexistují a jsou nedoložitelné (k tomu shodně srov. Furek, A.; Rothanzl, L. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. Praha : Linde Praha, a. s., 2010, s. 57 a násl.), tak i na případy, kdy žádost směřuje na bližší vysvětlení a odůvodnění již dříve zaujatého a existujícího tvrzení, vysloveného názoru, závěru nebo stanoviska. K tomu se přiklání i Nejvyšší správní soud.

Nicméně ve druhé části této žádosti stěžovatel požadoval předložení dokumentů, které podle jeho názoru má mít povinný subjekt k dispozici a které se vztahují k učiněnému tvrzení. Zatímco v první části šlo o požadavek subjektivního charakteru – vysvětlit, co znamená určité tvrzení, ve druhé části jde o požadavek charakteru objektivního – předat dokumenty, podle nichž se má brzdit první etapa, resp. souvisí s učiněným tvrzením. Tyto dva požadavky je třeba od sebe odlišovat. Zatímco v případě dotazu, resp. požadavku na vysvětlení zaujatého názoru se Nejvyšší správní soud shoduje se zaujatými a výše uvedenými závěry, ve druhém případě, týkajícím se dokumentů (podkladů), zaujal jiný právní názor.

Je třeba rozlišovat, zda vyslovený a existující názor, tvrzení, závěr či stanovisko bylo učiněno na základě existujících podkladů, které má nebo by měl mít k dis-


pozici povinný subjekt, či nikoliv. Není přitom povinností povinných subjektů jakkoliv blíže a podrobněji vysvětlovat či odůvodňovat závěry, tvrzení, stanoviska či názory svých představitelů. Pokud však mají k dispozici dokumenty, které s těmito závěry, tvrzeními, stanovisky či názory souvisí, protože na jejich základě byly učiněny, je třeba, aby je povinné subjekty k žádosti poskytly, nebrání-li tomu jiný zákonem daný důvod. Jejich existence však v posuzovaném případě nebyla dostatečně postavena najisto.

Shora vyslovené závěry přitom zcela odpovídají stanoviskům odborné literatury. Podle ní (srov. Furek, A.; Rothanzl, L. Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. Praha : Linde Praha, a. s., 2010, s. 63 a 64) „v některých případech žadatelé požadují ... aby povinný subjekt ‚dokladoval‘ vyjádření svých představitelů, tedy aby odůvodnil, z čeho tento představitel při formulaci svého stanoviska vycházel ... Jestliže žádost ... směřuje k poskytnutí informací, o které měl představitel tohoto subjektu opírat své stanovisko, pak takové informace mají být poskytnuty, má-li je povinný subjekt k dispozici, tj. využil-li představitel povinného subjektu při formulaci svého stanoviska informace, které mu povinný subjekt předal. Není však povinen ... vysvětlovat či ‚odůvodňovat‘, proč jeho představitel určitý názor zaujal. To přitom platí i tehdy, jestliže určitý představitel … vystupoval jednoznačně ve své roli politika ... i zde totiž informační povinnosti podléhají dokumenty, které mu byly poskytnuty povinným subjektem a o které tento své stanovisko opíral.“

Podle Nejvyššího správního soudu je tedy třeba rozlišovat mezi: a) požadavkem na vysvětlení určitého tvrzení a b) požadavkem na doložení tvrzení, existují-li k němu patřičné dokumenty.


Nejvyšší správní soud nesdílí přesvědčení stěžovatele, že veškerá vyjádření veřejných představitelů musí být přesně doložitelná. I tito představitelé mohou veřejně prezentovat svůj názor, aniž by byl jakkoliv doložitelný. S tím je pochopitelně spojen následek, že za svá tvrzení či své názory nesou politickou, případně též právní odpovědnost. Povinný subjekt přitom není povinen tyto názory blíže vysvětlovat či odůvodňovat, nicméně by je měl doložit dokumenty, a to za předpokladu, že takové dokumenty má objektivně k dispozici nebo je mít měl. V posuzovaném případě nejde o doložení či vyvrácení pravdivosti učiněného tvrzení, nýbrž o předání existující dokumentace, podle níž lze nebo nelze dospět k prezentovaným závěrům. Podle Nejvyššího správního soudu měl tedy povinný subjekt posoudit, zda objektivně existují a jsou k dispozici materiály (dokumenty), které potvrzují tvrzení, resp. souvisí s uvedeným tvrzením představitelky Jihomoravského kraje. Pokud takové materiály jsou, měly být poskytnuty, ledaže by tomu bránily zákonné důvody. Pokud takové materiály neměl povinný subjekt vůbec k dispozici, mohlo jít o subjektivní a nepodložený výrok, na který měla představitelka Jihomoravského kraje právo, ovšem s výše prezentovanými následky. Potom bylo třeba, aby povinný subjekt zcela jednoznačným způsobem uvedl, že žádné dokumenty vztahující se k tomuto výroku nemá, či že případně byly poskytnuty v rámci vyřízení zbývajících bodů žádosti. V případě nevyhovění žádosti bylo nezbytné postupovat v intencích § 15 zákona o svobodném přístupu k informacím a rozhodnout o odmítnutí žádosti, jak správně uvedl Městský soud v Praze.

55



23. Názory a prohlášení politických představitelů, které povinný subjekt nemá k dispozici § 2 odst. 1, 4 inf. zák.

Žádost o poskytnutí informací vztahujících se k vyjádření konkrétního politika (zde člena rady kraje) se pohybují spíše v rovině doložitelnosti podkladů, ze kterých vycházel při veřejném sdělování svých názorů. Ústavnímu soudu nepřísluší tuto otázku posuzovat, neboť se jedná čistě o aplikaci předpisu podústavního práva, lze však dovodit, že závěry Ministerstva vnitra učiněné obecnými soudy v přezkoumávaném rozhodnutí zjevně nevybočují z mezí zákona č. 106/1999 Sb. Ministerstvo vnitra v této souvislosti uvedlo, že „uvedou-li představitelé kraje, že požadované informace k dispozici nemají, není důvod se domnívat, že kraj jako veřejnoprávní korporace uvedenými informacemi disponuje … tyto osoby … mají ústavně zaručené právo, stejně jako ostatní fyzické osoby, svobodně vyjadřovat své názory a stanoviska, aniž by při nich vycházeli z konkrétních dokumentů. V předmětných případech se jednalo o vyjádření názorů konkrétních osob, byť formálně označovaných jako zástupci krajem, přičemž vzhledem k povaze těchto vyjádření nelze jednoznačně přezkoumat, zda tyto osoby vycházely při svých veřejných vystoupeních z konkrétních informací, či pouze z vlastních dohadů, názorů, popř. jiných mediálně zveřejněných informací.“27)

Podle usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2012, sp. zn. I. ÚS 1105/12 http://nalus.usoud.cz 27)


56

Z odůvodnění:

V nyní projednávané věci Ústavní soud zdůrazňuje, že je třeba vycházet z obsahu pojmu informace ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb. Podle § 3 tohoto zákona se informací rozumí jakýkoliv obsah nebo jeho část v jakékoliv podobě, zaznamenaný na jakémkoliv nosiči, zejména obsah písemného záznamu na listině, záznamu uloženého v elektronické podobě nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního. Zveřejněnou informací je pak taková informace, která může být vždy znovu vyhledána a získána, zejména vydaná tiskem nebo na jiném nosiči dat umožňujícím zápis a uchování informace, vystavená na úřední desce, s možností dálkového přístupu nebo umístěná v knihovně poskytující veřejné knihovnické a informační služby podle knihovního zákona. Podle § 2 odst. 4 tohoto zákona se povinnost poskytovat informace netýká dotazů na názory, budoucí rozhodnutí a vytváření nových informací. Ve světle citovaných ustanovení je podle názoru Ústavního soudu sporné, zda lze v nyní projednávané věci s jistotou konstatovat existenci informací, jak je definuje zákon č. 106/1999 Sb. V ústavní stížnosti uvedené informace, které stěžovatel po Radě Jihomoravského kraje požadoval, se pohybují spíše v rovině doložitelnosti podkladů, ze kterých Ing. arch. Procházková, případně Ing. Venclík vycházeli při veřejném sdělování svých názorů. Ústavnímu soudu nepřísluší tuto otázku posuzovat, neboť se jedná čistě o aplikaci předpisu podústavního práva, lze však dovodit, že závěry Ministerstva vnitra učiněné obecnými soudy v přezkoumávaném rozhodnutí zjevně nevybočují z mezí zákona č. 106/1999 Sb. Ministerstvo vnitra v této souvislosti uvedlo, že „uvedou-li představitelé kraje, že požadované informace k dispozici nemají, není důvod se domnívat, že kraj jako veřejno-


právní korporace uvedenými informacemi disponuje … tyto osoby … mají ústavně zaručené právo, stejně jako ostatní fyzické osoby, svobodně vyjadřovat své názory a stanoviska, aniž by při nich vycházely z konkrétních dokumentů. V předmětných případech se jednalo o vyjádření názorů konkrétních osob, byť formálně označovaných jako zástupci krajem, přičemž vzhledem k povaze těchto vyjádření nelze jednoznačně přezkoumat, zda Ing Venclík či Ing. arch. Procházková vycházeli při svých veřejných vystoupeních z konkrétních informací, či pouze z vlastních dohadů, ná-


zorů, popř. jiných mediálně zveřejněných informací.“

Obdobně posoudil věc stěžovatele Ústavní soud ve svém usnesení ze dne 12. 4. 2012, sp. zn. IV. ÚS 711/12, kdy dovodil, že stěžovatelovo právo na poskytnutí požadované informace nemohlo být kritizovaným postupem krajského úřadu porušeno, neboť stěžovatel netvrdí, že touto informací povinný subjekt disponoval, a proto ji měl poskytnout, nýbrž s ohledem na jím sledovaný záměr požaduje konkrétní negativní způsob vyřízení své žádosti.

57



58


ČÁST DRUHÁ

Státní orgány

POVINNÉ SUBJEKTY I. Státní orgány

24. Kancelář prezidenta republiky. Informace z úřední korespondence § 2 odst. 1 inf. zák. čl. 54 až 66 Ústavy

Kancelář prezidenta republiky je subjektem, který má ve smyslu § 2 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, povinnost poskytovat informace.

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 7. 2007, čj. 2 As 89/2006-107 č. 1367/2007 Sb. NSS Z odůvodnění:

Nejvyšší správní soud shledává, že v projednávané věci je klíčové zodpovězení otázky, zda je Kancelář prezidenta republiky povinným subjektem podle § 2 zákona o svobodném přístupu k informacím.

Při posuzování předmětné právní otázky je předně třeba vyjít z toho, že právo na informace výslovně zaručuje čl. 17 Listiny základních práv a svobod. Toto ustanovení upravuje jednak svobodu informací; právo vyhledávat a šířit informace lze tedy omezit zákonem jen tehdy, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Zároveň však zmíněný článek upravuje i právo na informace; podle odstavce 5 zmíněného ustanovení jsou státní

orgány a orgány územní samosprávy povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon. Tím je zákon o svobodném přístupu k informacím, který ve svém § 2 odst. 1 ve znění účinném v rozhodné době vymezil státní orgány a orgány územní samosprávy a veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky jakožto povinné subjekty, které mají povinnost poskytovat informace. Kancelář prezidenta republiky je podle § 1 odst. 2 zákona č. 114/1993 Sb., o Kanceláři prezidenta republiky (dále jen „zákon o Kanceláři prezidenta republiky“), rozpočtovou organizací se samostatnou kapitolou ve státním rozpočtu České republiky, a tedy je podřaditelná pod ustanovení § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Tento závěr ještě podtrhuje § 3 odst. 1 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, který výslovně Kancelář prezidenta republiky označuje za organizační složku státu. Restriktivní výklad v daném případě není možný, neboť právo na informace vyvěrá z čl. 17 Listiny základních práv a svobod. Nepřípustné výkladové restrikce se tak týkají nejen případného omezení informací, které lze poskytnout, ale též subjektů, které jsou povinny informace poskytovat. Neúspěšnou by musela být i argumentace, že Kancelář prezidenta republiky je jen jakousi servisní organizací prezidenta republiky, který je podle čl. 54 odst. 3 z výkonu své funkce neodpovědný. Je totiž třeba lišit případy, kdy pravomoci prezidenta republiky mají povahu a realizují se ve formě

59


Povinné subjekty

správních úkonů (úkonů v oblasti veřejné správy) a odpovídají postavení prezidenta jako „správního úřadu“ sui generis, a ty pravomoci, které mají povahu a realizují se ve formě ústavních aktů a odpovídají postavení prezidenta jako „ústavního činitele“. Takový závěr ostatně vyplývá i z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 4. 2006, čj. 4 Aps 3/2005-35 (publ. pod č. 905/2006 Sb. NSS). Mezi ústavní akty prezidenta republiky zdejší soud v uvedeném rozsudku zařadil např. zastupování státu navenek, sjednávání a ratifikaci mezinárodních smluv, pravomoc svolávat zasedání Poslanecké sněmovny, rozpustit Poslaneckou sněmovnu, podepisovat zákony apod. Naopak mezi správní akty zařadil realizaci prezidentovy pravomoci jmenovat soudce. Není pochyb, že odepření poskytnutí informace ve stěžovatelově případě nemá povahu aktu ústavního, ale správního. V daném případě navíc stěžovatel nežádal o informaci prezidenta republiky, ale přímo Kancelář prezidenta republiky. V tomto světle je zajímavé, že sama Kancelář prezidenta republiky uvádí zásady pro podání žádostí o informace na svých internetových stránkách (http://www.hrad.cz/ cz/kancelar_prezidenta/zasady_podani.shtml), přičemž stránka dokonce obsahuje i formulář pro podání odvolání podle zákona o svobodném přístupu k informacím.

Z uvedeného nelze dospět k jinému závěru, než že Kancelář prezidenta republiky je povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím.

25. Veřejný ochránce práv. Nahlédnutí do spisu

§ 2 odst. 1 inf. zák. zák. č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv

Veřejný ochránce práv jako specifický kontrolní státní orgán je povinným

60

subjektem podle § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Rozhodování o žádostech o poskytnutí informací však není přímo na něm, nýbrž spadá mezi úkoly, které pro veřejného ochránce práv plní jeho kancelář. Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008, čj. 2 As 58/2007-52 č. 1586/2008 Sb. NSS

Z odůvodnění:

Nyní je třeba odpovědět na otázku, zda je žalovaný (Veřejný ochránce práv) povinným subjektem k poskytování informací. Při posuzování této právní otázky je předně třeba vyjít z toho, že právo na informace výslovně zaručuje čl. 17 Listiny základních práv a svobod. Toto ustanovení upravuje jednak svobodu informací; právo vyhledávat a šířit informace lze tedy omezit zákonem jen tehdy, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti. Zároveň však zmíněný článek upravuje i právo na informace; podle odstavce 5 zmíněného ustanovení jsou státní orgány a orgány územní samosprávy povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon. Tím je právě zákon č. 106/1999 Sb., který ve svém § 2 odst. 1 jako povinné subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, označuje státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce. Jak již je uvedeno výše, ze zákona č. 349/1999 Sb. vyplývá, že žalovaný představuje specifický kontrolní monokratický státní orgán (ostatně tak se i sám žalovaný ve vyjádření k žalobě ze dne 24. 5. 2007


označil), jehož činnost je hrazena ze samostatné kapitoly státního rozpočtu (§ 26 citovaného zákona). Není tedy pochyb o tom, že je žalovaný státním orgánem, a tedy i povinným subjektem ve smyslu § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., který má podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jeho působnosti. Ke shodnému závěru došel také Krajský soud v Brně v napadeném usnesení. Nutno podotknout, že tuto skutečnost nezpochybňuje ani žalovaný, který navíc na svých internetových stránkách (www.ochrance.cz) v sekci „Kancelář veřejného ochránce práv“ umístil dokument nazvaný „Zásady pro poskytování informací Kanceláří veřejného ochránce práv podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím“. Nelze si však nevšimnout, že zmíněný dokument se nevztahuje k poskytování informací přímo žalovaným, ale jeho kanceláří. Rozhodné ovšem není, který orgán jako příslušný k podávání informací byl takto označen, ale kterým jím skutečně má být. Kancelář žalovaného, jakožto určitá servisní organizace, plní úkoly spojené s odborným, organizačním a technickým zabezpečením činnosti žalovaného (§ 25 zákona č. 349/1999 Sb.) a je organizační složkou státu (podle § 3 zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích). Podrobnosti o organizaci a úkolech kanceláře upravuje statut, který vydává žalovaný. Ve zmíněném statutu (který je přístupný rovněž na internetových stránkách žalovaného) je pak mj. uvedeno, že kancelář je v hospodářských, pracovněprávních a dalších vztazích v rámci § 25 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb. oprávněna jménem státu jednat, nabývat práv a zavazovat se a že hospodaří s rozpočtovými prostředky samostatné kapitoly státního rozpočtu. V čele kanceláře je vedoucí kanceláře, kterého jmenuje a odvolává žalovaný. Svou činnost vykonává vedoucí kanceláře podle pokynů žalovaného a jemu za ni odpovídá. Z popsaného tedy vyplývá, že kancelář

Státní orgány

žalovaného pro něho zajišťuje veškeré zázemí nezbytné pro řádný výkon jeho působnosti.

V této souvislosti pak vyvstává otázka, zda lze rozdělit informace na ty, které se vztahují k činnosti kanceláře žalovaného (např. dotazy na její rozpočet, počet zaměstnanců či automobilů, které zaměstnanci kanceláře využívají) a na ty, které se vztahují přímo k vlastní působnosti žalovaného (např. kolikrát řešil stížnost na určitý správní úřad a s jakým výsledkem apod.). Tomuto rozdělení nasvědčují webové stránky žalovaného, kde se již zmíněné zásady pro poskytování informací týkají pouze informací, které se vztahují k činnosti kanceláře, zatímco informace vztahující se k působnosti žalovaného, resp. způsob jejich poskytování, zde vůbec upraven není. Nabízí se tak vysvětlení, že o poskytnutí informací vztahujících se k činnosti kanceláře rozhoduje v duchu zmíněných zásad kancelář a o odvolání proti zamítavému rozhodnutí (podle § 16 zákona č. 106/1999 Sb.), případně o stížnosti podle § 16a citovaného zákona, pak její vedoucí, zatímco o poskytnutí informací, které se vztahují k působnosti žalovaného, by rozhodoval přímo žalovaný. Tuto cestu ostatně zvolil také krajský soud v napadeném usnesení, když navíc poukázal na nezbytnost jednoinstančnosti rozhodování žalovaného v tomto řízení.

Přestože popsané rozdělení informací nelze teoreticky vyloučit, nepovažuje Nejvyšší správní soud za vhodné, aby o určitých žádostech o informace rozhodovala kancelář a o určitých přímo žalovaný, a to navíc pouze v jedné instanci bez možnosti odvolání. Takový přístup je příliš formalistický, v praxi obtížně proveditelný, a proto neudržitelný. Jednak může docházet k situacím, kdy nebude jednoznačně zřejmé, zda se jedná o informaci týkající se výlučně činnosti kanceláře nebo informaci týkající

61


Povinné subjekty

se vlastní působnosti žalovaného, neboť jistě může docházet k vzájemnému překrývání informací, nebo může dojít k tomu, že bude určitý dotaz vyžadovat informace jak od žalovaného, tak od jeho kanceláře.

Nejvyšší správní soud má tedy za to, že by o všech žádostech o informace týkajících se jak žalovaného, tak jeho kanceláře, měl rozhodovat pouze jeden subjekt, a to kancelář žalovaného. Tomuto závěru nasvědčuje také to, že řízení o poskytnutí informací podle zákona č. 106/1999 Sb. je správním řízením, kde se v určitých případech použije správní řád (§ 20 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb.); pro takové řízení se jeví vhodnější právě kancelář žalovaného, která je k vedení správního řízení mnohem lépe vybavena, na rozdíl od žalovaného, jakožto monokratického nezávislého orgánu ústavního typu, u něhož se vedení správního řízení snad ani nedá předpokládat a vyžadovat. Posláním žalovaného tak je především plnit svoji hlavní funkci, tedy zajišťovat ochranu práv a oprávněných zájmů osob ve styku s veřejnou správou. Poskytování informací pak lze zařadit mezi činnosti, které pro žalovaného vykonává jeho kancelář, neboť se jedná o úkol nezbytný k zabezpečení činnosti žalovaného ve smyslu § 25 odst. 1 zákona č. 349/1999 Sb. Tak to ostatně podle svých internetových stránek zřejmě zamýšlel i sám žalovaný.

Naznačeným způsobem by také došlo k vyřešení nežádoucí situace, která vyvstala v dané věci, tedy toho, že by žalovaný jako monokratický orgán bez nadřízeného orgánu o žádostech o poskytnutí informací rozhodoval pouze v jediné instanci bez možnosti podání odvolání či stížnosti proti jeho postupu, přestože zákon č. 106/1999 Sb. výslovně a bezvýjimečně oba zmíněné instituty připouští (§ 16 a 16a citovaného zákona) a v rámci řízení o poskytnutí informací s nimi počítá. Nejvyšší

62

správní soud se v této věci ztotožňuje se žalovaným v tom, že v demokratickém právním státě není vhodné, aby tatáž osoba posuzovala žádost o informaci a následně by též rozhodovala o odvolání proti svému odmítavému rozhodnutí. Takovým způsobem je smysl odvolání jako opravného prostředku výrazným způsobem popřen. Právě tato situace by v případě výše popsaného rozdělení nastala. Žalovaný je totiž orgánem, u něhož nadřízený orgán ve smyslu § 16, resp. § 20 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb. absentuje. Nejvyšší správní soud považuje za správný názor krajského soudu, že tímto orgánem není Poslanecká sněmovna, kterou je žalovaný volen a které je odpovědný. Rovněž nepřipadá v úvahu ani analogické použití § 178 odst. 2 poslední věty správního řádu („Nadřízeným správním orgánem státního tajemníka, ministra nebo vedoucího jiného ústředního správního úřadu se rozumí vedoucí příslušného ústředního správního úřadu“), tak že by se za nadřízeného žalovaného v této věci považoval opět žalovaný, který by sám rozhodoval o odvoláních proti svým rozhodnutím. Jednak z důvodů popsaných výše a jednak proto, že zmíněné ustanovení se vztahuje k situacím typově odlišným. Umožňuje totiž vedoucímu ústředního správního úřadu rozhodovat o opravném prostředku (zpravidla rozkladu) podaném proti rozhodnutí, které vydal v prvním stupni shodný vedoucí ústředního správního úřadu. Návrh na rozhodnutí o rozkladu však vedoucímu podává rozkladová komise složená částečně z odborníků stojících mimo předmětný úřad (§ 152 správního řádu). Silou jejich argumentace je tak možná změna názoru vedoucího, a tedy i změna rozhodnutí. Žalovaného však jednak nelze považovat za ústřední správní orgán ani za jeho vedoucího, navíc v řízení podle zákona č. 106/1999 Sb. absentuje jakákoli poradní či jiná komise, která by žalovanému při rozhodování o odvolání asistovala a návrh rozhodnutí předkládala.


Nejvyšší správní soud tak uzavírá, že žalovaný je sice povinným subjektem k poskytování informací podle zákona č. 106/1999 Sb., nicméně o žádostech nerozhoduje přímo on, nýbrž je k tomu povolána jeho kancelář, jako jeho servisní organizace. Určení toho, kdo konkrétně ze zaměstnanců kanceláře bude informace poskytovat a kdo bude rozhodovat o odvoláních či stížnostech, je pak v rukou žalovaného, který podle § 25 odst. 2 zákona č. 349/1999 Sb. stanoví podrobnosti o organizaci a úkolech kanceláře. Za možné určení lze pak bez výhrad považovat způsob, který upravují již zmíněné zásady zveřejněné na webových stránkách žalovaného, tedy že o žádostech o poskytnutí informace rozhoduje kancelář a o odvoláních či stížnostech její vedoucí.

26. Státní zastupitelství. Dozorový spis

§ 2 odst. 1 inf. zák. zák. č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství

Státní zastupitelství je povinným subjektem ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím.28)


Z odůvodnění:29)

Státní orgány

Z hlediska dělby státní moci spadá státní zastupitelství do moci výkonné (viz čl. 80 Ústavy ČR), což se odráží do jeho postavení a působnosti vymezené zákonem č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů. Státní zastupitelství je zřízeno jako soustava úřadů státu, jež jsou určeny k zastupování státu při ochraně veřejného zájmu ve věcech svěřených zákonem do působnosti státního zastupitelství. Stěžejním úkolem státního zastupitelství, výslovně stanoveném i v čl. 80 odst. 1 Ústavy, je zastupování státu veřejnou žalobou v trestním řízení. Z ústavního zakotvení státního zastupitelství lze dovozovat, že se nejedná o „správní úřad“ ve smyslu čl. 79 Ústavy, nýbrž že jde o specifický státní orgán moci výkonné, který je ve specifickém vztahu podřízenosti k ministerstvu spravedlnosti (k tomu viz nález Ústavního soudu ze dne 23. 3. 2004, I. ÚS 573/02, N 41/32 SbNU 397, a zejména nález ze dne 28. 6. 2011, Pl. ÚS 17/10, č. 232/2011 Sb., vše dostupné na http://nalus.usoud.cz).

Vymezené postavení státního zastupitelství nicméně nevylučuje, aby byl tento státní orgán povinným subjektem ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, podle něhož jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost

Právní věta vybrána autorem publikace. Povinným subjektem jsou všechna jednotlivá státní zastupitelství, počínaje okresním až po Nejvyšší. Podrobnosti aplikace zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím v resortu Ministerstva spravedlnosti upravuje instrukce Ministerstva spravedlnosti ze dne 24. 7. 2009, čj. 13/2008-SOSV-SP, kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Podle čl. 6 odst. 8 této instrukce je-li povinným subjektem státní zastupitelství, vydá rozhodnutí ve věcech práva na informace vedoucí státní zástupce jako orgán správy státního zastupitelství nebo v jeho zastoupení jím pověřený státní zástupce nebo jiný zaměstnanec příslušného státního zastupitelství; je-li povinným subjektem Nejvyšší státní zastupitelství, vydává je pověřený státní zástupce nebo jiný zaměstnanec Nejvyššího státního zastupitelství. Bylo-li rozhodnutí vydáno státním zastupitelstvím, rozhoduje o odvolání proti němu nejblíže vyšší státní zastupitelství. Bylo-li rozhodnutí vydáno Nejvyšším státním zastupitelstvím, rozhoduje o odvolání proti němu nejvyšší státní zástupce. 29) Uvedený rozsudek je podrobněji rozveden v části týkající se poskytování informací o trestním řízení podle § 11 odst. 4 písm. a) a odst. 6 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. 28)

63


Povinné subjekty

poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti. Jakkoliv totiž v převažující části činnost státního zastupitelství nespadá do oblasti výkonu veřejné správy, jedná se o státní orgán, na nějž se bezpochyby minimálně v rozsahu výkonu „správní agendy“ vztahuje režim zákona o svobodném přístupu k informacím. V tomto ohledu lze poukázat např. na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 4. 2011, čj. 2 Ans 8/2010-68, podle něhož je ve stejném rozsahu povinným subjektem prezident republiky, či na rozsudek tohoto soudu ze dne 19. 2. 2008, čj. 2 As 58/2007-52, publ. pod č. 1586/2008 Sb. NSS, který toto postavení přiznal veřejnému ochránci práv (veškerá rozhodnutí Nejvyššího správná soudů jsou dostupná na http://www.nssoud.cz).

Lze ostatně poukázat i na samotný zákon o státním zastupitelství, podle jehož ustanovení § 13e odst. 1 písm. f) nejvyšší státní zástupce vykonává správu Nejvyššího státního zastupitelství tím, že zajišťuje poskytování informací Nejvyšším státním zastupitelstvím podle zvláštního právního předpisu, resp. podle jehož ustanovení § 13f odst. 1 písm. f) vrchní státní zástupce vykonává správu vrchního státního zastupitelství tím, že zajišťuje poskytování informací vrchním státním zastupitelstvím podle zvláštního právního předpisu. Pro krajské státní zastupitelství a okresní státní zastupitelství pak platí stejná povinnost [§ 13g odst. 1 písm. k) a § 13h odst. 1 písm. f) zákona o státním zastupitelství]. Všechny organizační stupně státního zastupitelství tedy vykonávají část své působnosti v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím. Ve vztahu k poskytování informací ze strany státního zastupitelství pak již Nejvyšší správní soud (byť ve skutkově odlišné věci) uvedl, že rozhodování správních soudů nelze ve vztahu ke státnímu zastupitelství, např. v návaznosti na práva a povinnosti vyplývající ze zákona o svobodném

64

přístupu k informacím, vyloučit, byť v obecné rovině se bude s ohledem na vymezení pravomocí státního zastupitelství podle zákona o státním zastupitelství jednat o výjimečné případy (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 6. 2009, čj. 8 Ans 2/2009-38). V jednom ze starších rozsudků, na který poukázal i krajský soud ve svém odůvodnění, Nejvyšší správní soud sice poměrně striktně uvedl, že „zákon tedy vůbec nepředpokládá, že by státní zastupitelství jakkoliv rozhodovalo podle předpisů ve správním řízení, tedy v žádném případě není založena pravomoc ve správním řízení rozhodovat o právech a povinnostech. (…) Přestože státní zastupitelství je v Ústavě zařazeno k moci výkonné, nejedná se o vykonavatele veřejné správy ve smyslu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (…)“ (viz rozsudek ze dne 27. 10. 2005, čj. 6 As 58/2004-45), nicméně v daném případě se skutkově jednalo o žalobu proti usnesení státního zástupce, resp. usnesení policejního orgánu, kterým bylo podle § 159 odst. 1 trestního řádu v relevantním znění odloženo trestní oznámení žalobce. Nejvyšší správní soud tedy v případě rozhodovaném uvedeným rozsudkem nemusel brát v potaz povinnost poskytování informací v režimu zákona o svobodném přístupu k informacím ze strany státního zastupitelství, a proto uvedené rozhodnutí nezakládá důvod pro postup nyní rozhodujícího senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s.

27. Ministr při interpelaci

čl. 23, 26 Ústavy § 2 odst. 1 inf. zák. § 12 zák. č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu § 11 zák. č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny

Žádá-li senátor ministra o poskytnutí informací a vysvětlení potřebných pro výkon své funkce podle § 12 odst. 1


zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, nevystupuje v tomto vztahu ministr jako vedoucí ústředního orgánu státní správy, který poskytuje informace o činnosti vztahující se k působnosti ministerstva, nýbrž jako člen vlády (ústavní činitel). V této situaci není ministr povinným subjektem ve smyslu § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.30) Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2003, čj. 5 A 159/2002-49 č. 226/2004 Sb. NSS

Z odůvodnění:

Nejvyšší správní soud v souzené věci vycházel především z čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, podle něhož jsou státní orgány a orgány územní samosprávy povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podle ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. jsou povinnými ty subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti. Působnost Ministerstva spravedlnosti vymezuje zejména ustanovení § 11 zákona ČNR č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev 30)

Státní orgány

a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, a to tak, že ministerstvo je ústřední orgán státní správy pro soudy a státní zastupitelství, vystavuje právní posudky k úvěrovým a garančním dohodám, v nichž je smluvní stranou Česká republika, je ústředním orgánem státní správy pro vězeňství a pro probaci a mediaci a zastupuje Českou republiku při vyřizování stížností na porušení Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a Mezinárodního paktu o občanských a politických právech a koordinuje provádění rozhodnutí příslušných mezinárodních orgánů.

V daném případě se žalobce domáhal poskytnutí fotokopie dopisu, zaslaného ministrem spravedlnosti senátoru Ing. Janu F. jako odpověď na přípis jmenovaného. Jinak řečeno, z podnětu žalobce jmenovaný senátor oslovil ministra spravedlnosti, a na základě jeho přípisu odpověděl žalobci na jeho podnět. Přitom je zřejmé, že senátor postupoval dle ustanovení § 12 odst. 1 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, podle něhož je senátor oprávněn požadovat od členů vlády, vedoucích správních úřadů a orgánů územní samosprávy informace a vysvětlení potřebná pro výkon své funkce. Pokud proto ministr spravedlnosti senátorovi

Právní větu Nejvyššího správního soudu lze akceptovat, další odůvodnění však považuji za hraniční. Je pravdou, že žádá-li formou interpelace člen Parlamentu člena vlády podle jednacích řádů Poslanecké sněmovny či Senátu o informace, nejde o žádost o informaci ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím, ale o realizaci ústavněprávních vztahů upravených právě jednacími řády. Pokud však třetí osoba (běžný občan) požádá o informaci o poskytnutí obsahu odpovědi ministra na interpelaci člena Parlamentu, pak nebrání-li tomu žádné chráněné informace a má-li požadovanou informaci příslušné ministerstvo k dispozici (což bude spíše pravidlem, neboť odpověď ministra vypracovává obvykle aparát ministerstva), není důvod takovouto žádost odmítat. Nejeví se mi příliš schůdné, že by tak šlo učinit zpochybněním působnosti příslušného ministerstva takovouto informaci mít a poskytnout jí. Naopak se domnívám, že takovéto žádosti by mělo být spíše vyhověno, což lze vysledovat v trendech novější judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 2. 2011, čj. 1 As 105/2010-73 ve věci poskytování korespondence mezi dvěma povinnými subjekty). Je sice pravdou, že v této věci není senátor sám o sobě povinným subjektem, nicméně jeho postavení jako voleného člena zákonodárného sboru je bytostně veřejné a tomu by mělo odpovídat i posuzování oficiální korespondence, kterou s ním vedou povinné subjekty. Jiná situace by nastala patrně pouze v případě, kdy by ministr odpověděl skutečně zcela sám (typicky formou přímé ústní odpovědi na interpelaci) a příslušné ministerstvo by požadované informace nemělo (srov. usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2012, sp. zn. I. ÚS 1105/12, uvedené v této publikaci, k poskytování informací přednesených politickými představiteli povinného subjektu). V takovém případě by nebyl povinný subjekt ani na jedné straně korespondence a nebylo by nejen co poskytnout, ale ani od koho tuto informaci podle zákona o svobodném přístupu k informacím žádat.

65


Povinné subjekty

na jeho žádost poskytl potřebné vysvětlení, byla tato informace okamžikem předání senátorovi již v dispozici tohoto senátora, a záleželo proto výhradně pouze na něm, jak s touto informací naloží. Jestliže tedy žalobce adresoval konkrétní podnět senátorovi, měl právě od tohoto senátora získat informaci o tom, jak s tímto podnětem bylo naloženo.

V souzené věci se totiž ve skutečnosti jednalo o realizaci dvou vztahů. První z nich představuje vztah mezi žalobcem a jmenovaným senátorem a jeho podstata spočívá v tom, že žalobce „svého“ senátora požádal o pomoc ve své věci. Tento vztah není právně upravený, což je logickým vyústěním skutečnosti, že ústavní systém České republiky vychází z principu reprezentativního, a nikoliv imperativního mandátu poslanců a senátorů (čl. 26 Ústavy ČR) a že poslanec a senátor vykonávají mandát v zájmu všeho lidu a podle svého nejlepšího vědomí a svědomí (čl. 23 odst. 3 Ústavy ČR). Senátor proto nebyl touto podanou neformální žádostí jakkoliv vázán a nebyl ani stricto sensu povinen žádným způsobem ji vyřídit. Za účelem odpovědi na přípis žalobce senátor Ing. Jan F. – jako podkladový materiál – využil možnosti, kterou mu skýtá citované ustanovení zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, a požádal ministra spravedlnosti (člena vlády) o příslušnou informaci, kterou také obdržel. V tomto – v pořadí druhém – vztahu však ministr spravedlnosti nevystupoval jako vedoucí příslušného resortu, nýbrž jako člen vlády, a jeho postavení je proto možno charakterizovat jako postavení ústavního činitele se všemi z toho vyplývajícími důsledky (zejména odpovědnostními).

Jestliže tedy koncepce zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, je založena na principu, že příslušné informace poskytují státní orgány,

31)


66

přičemž se jedná o informace týkající se jejich působnosti, nezbývá v souzené věci než konstatovat, že předmětný dopis ministra spravedlnosti senátoru Ing. Janu F. ze shora uvedených důvodů není možno charakterizovat jako informaci o činnosti ministerstva vztahující se k jeho působnosti. Proto žalobce na poskytnutí požadované informace podle citovaného zákona právo neměl, a žalovaný tedy rozhodl v souladu se zákonem, když tuto informaci žalobci neposkytl.

28. Územní pracoviště státního orgánu (Hasičský záchranný sbor) § 2 odst. 1 inf. zák. zák č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru České republiky a o změně některých zákonů

Informaci nemůže podávat kdokoliv, ale jenom ten, koho k tomu zmocňuje zákon. Podle ustanovení § 2 odst. 1 zákona o informacích jsou povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, státní orgány a orgány územní samosprávy a veřejné instituce. Z tohoto ustanovení vyplývá, že povinným subjektem k poskytnutí informace je státní orgán a nikoliv jednotlivý zaměstnanec či příslušník tohoto orgánu.

Státním orgánem jako povinným subjektem podle citovaného ustanovení byl pouze Hasičský záchranný sbor Královéhradeckého kraje, a nikoliv jeho územní odbor v Jičíně, který je jen jeho organizační součástí, a tedy ani ředitel tohoto odboru.31)



II. Územní samosprávné celky

29. Nedělitelnost obecního úřadu. Výsledky oznámení přestupku § 2 odst. 1 inf. zák. zák. č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)

Konkrétní obecní úřad (resp. městský úřad či magistrát statutárního města) je třeba považovat za jediný správní orgán, jemuž právní předpisy svěřují působnost v různých oblastech veřejné správy, a také za jediný povinný subjekt ve smyslu zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Tento povinný subjekt tedy není oprávněn odložit žádost o informaci či tuto žádost zamítnout se zdůvodněním, že se nevztahuje k jeho působnosti, pokud se tato žádost týká činnosti jiného odboru či složky téhož obecního úřadu, než je ta, které byla žádost adresována.32) Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2008, čj. 3 As 13/2007-75 č. 2202/2011 Sb. NSS

Z odůvodnění:

I v tomto ohledu se ovšem správní orgány mýlí, pokud se domnívají, že povinným subjektem v dané věci byl pouze odbor dopravy Městského úřadu Přerov, a že bylo tudíž možné odložit věc či dokonce zamítnout žádost o informace, jež se týkaly činnosti jiného odboru téhož úřadu. V daných případech je totiž naopak třeba vycházet z toho, že povinným subjektem, tedy správním orgánem ve věci informací týkajících se přestupkového řízení byl Městský úřad Přerov (nyní Magistrát města Přerov) jako celek, nikoliv jeho jednotlivé 32)

úseky či odbory, jak se správní orgán 1. stupně mylně domníval. Přestože tedy žalobce své žádosti adresoval Městskému úřadu Přerov s dovětkem „odbor dopravy“, jeho žádost musela být určena tomuto správnímu orgánu jako celku, přičemž nezáleželo na tom, na kterém z jeho odborů se požadované informace nacházely. Dle § 52 zákona o přestupcích projednávají přestupky mj. obecní úřady, zákon tedy nestanoví, který odbor tohoto úřadu tak činí. Pokud jde o přestupky proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, stanoví zvláštní úpravu zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, přičemž podle § 124 odst. 5 písm. j) do 30. 6. 2006 § 124 odst. 4 písm. j) tohoto zákona jsou k projednání těchto přestupků příslušné obecní úřady obce s rozšířenou působností. Opět tedy ani tento zákon nestanoví, že by příslušným orgánem měl být konkrétní odbor či úsek obecního úřadu. To je věcí organizačního řádu, tedy vnitřního předpisu daného úřadu, který v rámci kategorií přestupků, pro něž je daný úřad ze zákona příslušný, určí, které odbory či úseky daného úřadu o těchto jednotlivých kategoriích přestupků rozhodují.

Obdobně je tomu i s jinými agendami v rámci výkonu veřejné správy, které různé právní předpisy danému obecnímu či městskému úřadu nebo magistrátu statutárního města svěřují. Tedy Městský úřad Přerov (nyní Magistrát města Přerov) je jediným správním orgánem, byť na základě různých právních předpisů rozhoduje jako správní orgán ve věci přestupků, jako stavební úřad, silniční správní úřad apod. Pokud by v určité věci rozhodl jiný odbor tohoto

Uvedenou právní větu lze vztáhnout obdobně i na krajský úřad.

67


Povinné subjekty

správního orgánu než ten, který je k tomu na základě vnitřního předpisu určen, jednalo by se sice o vadu řízení spočívající v tom, že rozhodnutí ve věci vydal jiný než k tomu pověřený pracovník správního orgánu, nebylo by však v žádném případě možné tvrdit, že rozhodnutí ve věci vydal správní orgán absolutně věcně nepříslušný, a že jde tudíž o rozhodnutí nicotné. Pokud jde o posouzení této otázky, značnou míru analogie lze hledat v dosavadní judikatuře správních soudů týkající se toho, kdo rozhoduje o rozkladu směřujícímu proti rozhodnutí ústředního orgánu státní správy. Ať již je to ministr, předseda daného úřadu či jiná k tomu určená osoba nebo skupina osob, vždy se dle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu jedná nikoli o samostatný správní orgán, ale pouze o součást jediného správního orgánu, která je na základě organizačního uspořádání tohoto správního orgánu funkčně příslušná o podaném rozkladu rozhodovat (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2004, čj. 6 A 11/2002-26, ze dne 25. 8. 2006, čj. 4 As 57/2005-64 a usnesení ze dne 29. 10. 2007, čj. 8 Afs 75/2007-115, všechna rozhodnutí jsou dostupná na www.nssoud.cz). O tom, že obecní úřad (či městský úřad nebo magistrát) je třeba jako takový považovat za správní orgán, se jasně vyjádřil v nálezu ze dne 31. 10. 2000, sp. zn. I. ÚS 324/99, rovněž Ústavní soud. Městský úřad Přerov tedy nebyl oprávněn odložit věc či odepřít poskytnutí některých požadovaných informací z toho důvodu, že se nenacházely na odboru dopravy tohoto úřadu, na nějž se žalobce původně obrátil, ale na jiném odboru téhož úřadu, konkrétně na odboru správním.

33)


68

30. Vztah mezi orgány územního samosprávného celku § 2 odst. 1 inf. zák.

Ať je žádost o poskytnutí informace požadována po kterémkoliv orgánu územního samosprávného celku, není právně ospravedlnitelné, aby tato informace nebyla ve svém výsledku podána vůbec, a to s odůvodněním, že orgán určený k poskytnutí informace ji nemá, když je přitom zřejmé, že touto informací disponuje jiný orgán územního samosprávného celku.

Pokud jde o určení subjektu povinného k poskytnutí informace v oblasti územní samosprávy, názor právní praxe se konsoliduje v tom směru, že v případě samostatné působnosti je jím územní samosprávný celek jako takový, přičemž nejpraktičtější se jeví svěření tohoto úkolu krajskému úřadu a nikoli hejtmanu či jinému orgánu (srov. Furek, A.; Rothanzl, L. Zákon o svobodném přístupu k informacím a předpisy související. Praha : Linde, 2012, s. 46–47); takto byl aprobován i Ústavním soudem. (srov. usnesení ze dne 26. 4. 2011, sp. zn. IV. ÚS 281/11).33) Podle usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2012, sp. zn. I. ÚS 1105/12 http://nalus.usoud.cz

31. Poskytování informací úřadem místo jiných orgánů samosprávy

§ 2 odst. 1 inf. zák. zák. č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení)

V případech, kdy jsou informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, poskytovány


v rámci samostatné působnosti kraje, zákon nebrání tomu, aby žádost o poskytnutí informací vyřídil a odpovídající informace poskytl krajský úřad, a to i v případě, že žádost o poskytnutí informací byla směřována vůči jinému orgánu kraje (např. radě kraje).34)

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2010, čj. 4 Ans 13/2008-87 č. 2217/2011 Sb. NSS Z odůvodnění:

Stěžejní námitka stěžovatele spočívá v jeho přesvědčení, že vzhledem k tomu, že jeho žádost o poskytnutí informací byla směřována k žalované (Radě Jihomoravského kraje – pozn. aut.) jako povinnému subjektu, a nikoli ke KÚ JMK (Krajskému úřadu Jihomoravského kraje – pozn. aut.), byla ji povinna vyřídit přímo žalovaná (která však ve věci zůstala nečinná), a nikoli KÚ JMK (který žádost vyřídil namísto žalované). Stěžovatel svůj právní názor opírá o ustanovení § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, podle něhož povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, jsou státní orgány, územní samosprávné celky a jejich orgány a veřejné instituce, ve spojení s ustanovením § 1 odst. 3 věty první zákona o krajích, podle něhož je kraj samostatně spravován zastupitelstvem kraje (dále jen „zastupitelstvo“); dalšími orgány 34)

Územní samosprávné celky

kraje jsou rada kraje (dále jen „rada“), hejtman kraje (dále jen „hejtman“) a krajský úřad. Dovozuje, že povinnými orgány ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím jsou nejen územní samosprávné celky (jako takové), ale i jejich jednotlivé orgány, mimo jiné rada kraje. V daném případě byl stěžovatelem osloven orgán územního samosprávného celku, který s požadovanou informací prokazatelně pracoval, a tudíž má požadovanou informaci k dispozici, přičemž informace poskytnutá jiným povinným subjektem je informací toliko zprostředkovanou, popř. zbytečně zkreslenou. Nadto je reálně možné, že např. informace známé jen radě kraje nemusí být známy krajskému úřadu, jelikož orgány územního samosprávného celku jednají odděleně a mají zákonem svěřeny odlišné pravomoci.

Poté, co zdejší soud dospěl k závěru, že poskytování informací v této věci bylo prováděno v rámci samostatné působnosti kraje, obrátil svoji pozornost k otázce, zda žádost stěžovatele o poskytnutí informací byl oprávněn vyřídit KÚ JMK namísto žalované či zda bylo nutné, aby se žádostí zabývala a odpověděla na ni přímo žalovaná jako povinný subjekt stěžovatelem oslovený. Nejvyšší správní soud se po důkladném zvážení věci přiklonil k prvnímu z uvedených právních názorů, tedy že žalovaná nepochybila, a nelze jí tedy vytýkat, že zůstala nečinná, pokud žádost stěžovatele o poskytnutí informací byla namísto ní vyřízena a zodpovězena KÚ JMK.

Uvedenou právní větu lze vztáhnout obdobně i na obecní či městský úřad, úřad městské části a magistrát. Přestože je uvedený právní závěr v rozporu s doslovnou textací § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, který mezi povinné subjekty řadí „územní samosprávné celky a jejich orgány“, přičemž rada obce, stejně jako zastupitelstvo obce, starosta, obecní úřad či obecní policie jsou podle zákona o obcích „orgány obce“, byl potvrzen i v přezkumu Ústavním soudem (viz např. usnesení ze dne 26. 4. 2011, sp. zn. IV. ÚS 281/11, nebo usnesení ze dne 28. 6. 2012, sp. zn. I. ÚS 1105/12). Faktem je, že stávající dikce § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím není vhodná, neboť zdůrazňováním orgánů obce jako samostatných povinných subjektů právu na informace nic nepřináší a vzbuzuje zmatení a procesní komplikace. Pokud by zákon označil za povinné subjekty pouze územní samosprávné celky jako takové, pak jejich informační povinnost nemůže být z povahy věci jiná, než souhrn informačních povinností všech orgánů obce, a jednoduše by se tím odstranily stávající výkladové spory. K tomuto řešení směřuje novela připravovaná Ministerstvem vnitra.

69


Povinné subjekty

Zdejší soud přitom vyšel zejména ze specifik samostatné působnosti kraje. Zohlednil, že zatímco přenesená působnost je zásadně vykonávána orgány kraje, samostatná působnost náleží kraji jako takovému. To vyplývá mimo jiné z ustanovení § 29 odst. 1 zákona o krajích, podle něhož orgány kraje vykonávají na svém území přenesenou působnost ve věcech, které stanoví zákon, ve srovnání s § 14 odst. 1 téhož zákona, podle něhož do samostatné působnosti kraje patří záležitosti, které jsou v zájmu kraje a občanů kraje, pokud nejde o přenesenou působnost kraje [srov. ustanovení § 7, 35 a 61 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů]. Zatímco předmětem přenesené působnosti je výkon státní správy, který je státem toliko „přenášen“ na kraje, resp. jejich jednotlivé orgány, v případě samostatné působnosti se jedná o krajskou samosprávu, samosprávnou působnost kraje jako veřejnoprávní korporace, vykonávanou vlastním jménem a na vlastní odpovědnost, v jejímž rámci kraj (prostřednictvím svých orgánů) realizuje své právo na autonomní správu vlastních záležitostí. Zatímco v případě přenesené působnosti se jedná toliko o dekoncentraci státní správy, působnost samostatná je výrazem decentralizace veřejné správy, tedy jejího přenosu na jiný subjekt než stát (Hendrych, D. a kol. Správní právo: Obecná část. 7. vyd. Praha : C. H. Beck, 2009. s. 158.). Právo na samosprávu jako esenciální náležitost demokratického právního státu je přitom garantováno na úrovni ústavního řádu České republiky, zejména normy čl. 100 odst. 1 věty první Ústavy České republiky (ústavního zákona č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších ústavních předpisů, dále jen „Ústava“), podle něhož územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu, jakož i čl. 8 Ústavy, podle kterého se zaručuje samospráva územních

70

samosprávných celků. Shora uvedené rozlišení samostatné a přenesené působnosti odpovídá též čl. 105 Ústavy, podle něhož výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy, stanoví-li to zákon.

Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že v případech, kdy jsou informace podle zákona o svobodném přístupu k informacím poskytovány v rámci samostatné působnosti kraje, zákon nebrání tomu, aby žádost o poskytnutí informací vyřídil a odpovídající informace poskytl krajský úřad, a to ani v případě, že žádost o poskytnutí informací byla směřována vůči jinému orgánu kraje (např. radě kraje). To vyplývá mimo jiné z ustanovení § 94 odst. 1 věty první zákona o krajích, podle kterého je-li orgánům kraje svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob ve věcech patřících do samostatné působnosti kraje, k řízení je příslušný krajský úřad; na jeho rozhodování se vztahuje správní řád, pokud tento nebo zvláštní zákon nestanoví jinak. Poukázat lze dále na ustanovení § 20 odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím a contrario, podle něhož informace, které se týkají přenesené působnosti územního samosprávného celku, poskytují orgány územního samosprávného celku v přenesené působnosti. Relevantní je rovněž ustanovení § 66 věty první zákona o krajích, podle kterého krajský úřad plní úkoly v samostatné působnosti uložené mu zastupitelstvem a radou a napomáhá činnosti výborů a komisí, jakož i § 59 odst. 3 zákona o krajích, podle něhož rada zabezpečuje rozhodování v ostatních záležitostech patřících do samostatné působnosti kraje, pokud nejsou vyhrazeny zastupitelstvu nebo pokud si je zastupitelstvo nevyhradilo.

Nejvyšší správní soud nemohl přisvědčit argumentaci stěžovatele, že povin-


nými orgány ve smyslu zákona o svobodném přístupu k informacím při poskytování informace spadající do samostatné působnosti nejsou územní samosprávné celky jako takové, ale přímo jejich jednotlivé orgány, mimo jiné rada kraje. K tomuto závěru přispívá rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 12. 2007, čj. 4 As 48/2007-80, v němž se zdejší soud vyjádřil, že pokud je povinným subjektem kraj, za něhož podle § 66 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů plní úkoly v samostatné působnosti uložené mu zastupitelstvem a radou krajský úřad, přičemž požadovaná informace se týká činnosti spadající do samostatné působnosti kraje, pak rozhoduje o odvolání proti rozhodnutí povinného subjektu ten, kdo stojí v jeho čele, tedy hejtman příslušného kraje (ve smyslu § 16 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím ve znění účinném do 22. 3. 2006). Rovněž lze poukázat na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 8. 2007, čj. 2 As 12/2007-79, v němž zdejší soud zdůraznil, že jedná-li se o informaci, která spadá do působnosti obcí, bylo by přílišným formalismem – zakázaným mj. s ohledem na to, že právo na informace vyvěrá z čl. 17 Listiny základních práv a svobod – žádost odkládat, pokud by byla směřována nesprávné organizační složce či orgánu obce. O odložení by pak mohlo být rozhodnuto jen v případě, pokud by žádost byla adresována zcela jiné obci.

Na závěru o oprávněnosti krajského úřadu vyřídit žádost o poskytnutí informace v samostatné působnosti kraje namísto osloveného orgánu kraje nic nemění ani stěžovatelem namítaná možnost, že požadované informace má k dispozici toliko oslovený orgán kraje, popř. že snad poskytnutím informací krajským úřadem namísto rady kraje může dojít k jejich zkreslení či poskytnutí pouze těch informací, které má


sám krajský úřad k dispozici. Nelze než konstatovat, že v případě, že je žádost o poskytnutí informace ve smyslu § 94 odst. 1 zákona o krajích, popř. § 66 téhož zákona vyřizována krajským úřadem, je nutné, aby krajský úřad při vyřizování žádosti úzce spolupracoval s ostatními orgány kraje a poskytl rovněž tytéž informace, které mají tyto orgány k dispozici. Takové řešení bude naopak zpravidla efektivnější a pro žadatele příznivější, než by tomu bylo v případě poskytování informací výhradně osloveným orgánem kraje, a to jak po stránce obsahového vyřízení žádosti, tak i s ohledem na potřebu dodržování zákonných lhůt (srov. podrobnější rozbor Ministerstva vnitra in Analýza účinnosti zákona o svobodném přístupu k informacím. Praha, 10. 12. 2007, s. 21–24. Dostupná z: ). Tímto řešením proto nemůže dojít ani k ohrožení ústavně zaručeného práva na informace ve smyslu čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny, které bylo blíže vymezeno například v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 10. 2003, čj. 5 A 119/2001-38, publikován pod č. 74/2004 Sb. NSS, nebo rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 5. 2009, čj. 1 As 29/2009-59.

32. Samostatná a přenesená působnost územních samosprávných celků

§ 20 odst. 5, 6 inf. zák. § 178 správního řádu zák. č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)

Zákon o svobodném přístupu k informacím uvádí v § 20 odst. 6, že informace týkající se přenesené působnosti územně samosprávného celku se poskytují rovněž v přenesené působnosti. Z toho vyplývá, že informace týkající se

71


Povinné subjekty

samostatné působnosti poskytují povinné subjekty v samostatné působnosti.35 Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 12. 2009, čj. Komp 6/2009-35 č. 2021/2010 Sb. NSS Z odůvodnění:

34. Soud se tedy musel dále zabývat otázkou, zda se požadované informace týkají samostatné, či přenesené působnosti orgánů kraje. Zákon o svobodném přístupu k informacím uvádí v § 20 odst. 6, že informace týkající se přenesené působnosti územně samosprávného celku se poskytují rovněž v přenesené působnosti. Z toho vyplývá, že informace týkající se samostatné působnosti poskytují povinné subjekty v samostatné působnosti. Totéž dovodila i judikatura ve vztahu k zákonu o svobodném přístupu k informacím ve znění před novelou provedenou zákonem č. 61/2006 Sb. (např. rozsudek NSS ze dne 2. 7. 2007, čj. 4 As 56/2006-45, ve věci Ekologický právní servis). Ostatně v tomto panuje mezi žalobcem i žalovaným shoda.

35. Krajské zřízení svěřuje do samostatné působnosti kraje záležitosti, které jsou v zájmu kraje a občanů kraje, nejde-li o přenesenou působnost (§ 14 odst. 1). Do samostatné působnosti dále patří zejména záležitosti uvedené v § 11, § 35, § 36 a § 59 35)

(pravomoci rady kraje a zastupitelstva kraje, ukládání pokut za porušení právního předpisu kraje), s výjimkou vydávání nařízení kraje, a další záležitosti, které do samostatné působnosti svěří zákon (§ 14 odst. 2). Pro rozhraničení samostatné a přenesené působnosti kraje je klíčové pravidlo obsažené v § 4, dle něhož platí, že činnost patří do samostatné působnosti kraje, pokud zvláštní zákon nestanoví, že jde o působnost přenesenou.

36. Požadované informace se přímo týkají vystoupení náměstka hejtmana Jihomoravského kraje Ing. Milana Venclíka na 24. zasedání zastupitelstva kraje. Osoba zúčastněná na řízení se domáhá označení dokumentů, z nichž náměstek hejtmana při svém projevu vycházel, a jejich zpřístupnění. Vzhledem k interpelačnímu charakteru této žádosti o informace je samozřejmě na posouzení povinného subjektu, resp. nadřízeného orgánu, zda se vůbec jedná o informace, na něž se vztahuje zákon o svobodném přístupu k informacím. To však nemění nic na tom, že i kdyby snad tyto informace nepodléhaly uvedenému zákonu, je nezbytné o žádosti rozhodnout procesním postupem předvídaným tímto zákonem. Pouze pak je umožněn řádný přezkum postupu povinného subjektu ze strany nadřízeného orgánu a soudů (viz rozsudek NSS ze dne 26. 6. 2009, čj. 2 As 44/2008-72, ve věci Ekologický právní servis).

Právní věta vybrána autorem publikace. Po doplnění § 20 odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím novelou provedenou zákonem č. 61/2006 Sb. jde o závěr zcela evidentní, vyplývající z doslovného znění zákona. I před účinností této novely však došel výkladem k obdobným závěrům Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 1. 2009, čj. 4 As 69/2008-117, kde v publikované právní větě konstatoval: „Ve sféře práva na informace je otázka orgánu věcně příslušného rozhodnout o odvolání proti odepření poskytnutí informace – vycházeje z právního stavu, který tu byl v době vydání rozhodnutí žalovaného ministerstva – řešena poněkud specificky, zejména pak rozhodoval-li v prvním stupni orgán kraje. Příslušnost odvolacího správního orgánu se odvíjí od toho, zda orgán kraje rozhodoval v samostatné působnosti, nebo v působnosti přenesené. Působnost orgánu kraje je pak dána povahou informace, jejíž poskytnutí je požadováno. Jedná-li se o poskytnutí informace ve věcech samostatné působnosti kraje, je rozhodování o odepření jejího poskytnutí výkonem samostatné působnosti, a rozhodování o odepření poskytnutí informace ve věcech přenesené působnosti kraje je výkonem přenesené působnosti.“ Obdobně i v odůvodnění tohoto rozhodnutí uváděný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2007, čj. 4 As 56/2006-98, nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 2. 2008, čj. 4 As 24/2007-78.

72


37. Náměstek hejtmana je členem rady kraje. Rada je výkonným orgánem kraje v oblasti samostatné působnosti. Ve věcech přenesené působnosti může rada rozhodovat, jen stanoví-li tak zákon (§ 57 odst. 1 krajského zřízení). Rada kraje je tedy smíšeným orgánem. Obecně lze říci, že složka samostatné působnosti převažuje nad složkou přenesené působnosti. Soud rozhodující o kompetenčním sporu není dostatečně uzpůsoben k tomu, aby posoudil, zda povinný subjekt disponuje požadovanými informacemi a jakou cestou tyto informace obdržel (k čemuž ho nabádá zejména argumentace žalobce), či zda má ze zákona povinnost mít tyto informace k dispozici. Soud může jen stěží s jistotou určit, z titulu jaké funkce a působnosti čerpal náměstek hejtmana své informace, na jejichž podkladě následně formuloval své vyjádření na zasedání zastupitelstva kraje. Hodnocení těchto skutečností ostatně není smyslem kompetenčního sporu, nýbrž otázkou věcného posouzení postupu povinného subjektu. K tomu může být tento soud povolán teprve v eventuálním řízení o kasační stížnosti.

38. Soud se proto mohl nyní při rozhodování kompetenčního sporu přidržet pouze objektivních hledisek, jež mají vztah k požadovaným informacím. V prvé řadě to je postavení náměstka hejtmana vůči zastupitelstvu kraje a charakter jemu svěřené působnosti. Osoba zúčastněná na řízení ve své žádosti o poskytnutí informací sdělila, že se jedná o proslov náměstka hejtmana na zasedání zastupitelstva kraje. Jak již soud uvedl, rada kraje, jejímž členem je náměstek hejtmana, představuje exekutivní orgán kraje, který je odpovědný zastupitelstvu jakožto přímo volenému orgánu kraje. Tento vztah odpovědnosti se týká ovšem toliko výkonu samostatné působnosti (§ 57 odst. 1 krajského zřízení). Rada kraje neodpovídá zastupitelstvu za výkon přenesené působnosti. Během zasedání zastupi-


telstva tedy dochází ke kontrole výkonu samostatné působnosti radou kraje. Členové zastupitelstva mají za tím účelem právo vznášet dotazy, připomínky a podněty na hejtmana, jeho náměstky a další členy rady (čl. 25 Jednacího řádu Zastupitelstva Jihomoravského kraje). Ačkoliv by se tedy dalo předjímat, že informace podané náměstkem hejtmana na zasedání zastupitelstva kraje se z povahy vztahů mezi radou a zastupitelstvem týkají samostatné působnosti, nelze na základě tohoto kritéria činit žádné dalekosáhlé závěry. Bylo by totiž zjevně nesmyslné tvrdit, že jakákoliv informace, která zazní od členů rady kraje na zasedání zastupitelstva, je součástí výkonu samostatné působnosti.

39. Druhým hlediskem je předmět, jehož se žádost o informace týká. Tímto předmětem je vedení trasy rychlostní silnice R52 (přes Lednicko-valtický areál a Mikulov). Žalobce ve svém návrhu uvádí, že se tato matérie týká přenesené působnosti kraje na úseku ochrany přírody a krajiny. Soud nikterak nezpochybňuje, že k záměru vybudovat rychlostní silnici podává stanovisko i krajský úřad coby orgán ochrany přírody, stejně jako povoluje případné výjimky z ochranných podmínek dle zákona o ochraně přírody a krajiny. Tyto činnosti jsou přitom součástí přenesené působnosti kraje. Umístění záměru v území má však svůj původ v jiné oblasti veřejné správy, a sice územním plánování. Na úrovni kraje se pořizují zásady územního rozvoje, v nichž se mj. vymezí plochy nebo koridory nadmístního významu, zejména plochy a koridory pro veřejně prospěšné stavby [§ 36 odst. 1 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)]. Zásady územního rozvoje vydává zastupitelstvo kraje v samostatné působnosti [§ 7 odst. 2 písm. a) stavebního zákona]. Trasa rychlostní silnice R52 je v současné době vymezena v územním plánu vyššího územního celku Břeclavsko. Jedná

73


Povinné subjekty

se o nástroj územního plánování upravený zákonem č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Rovněž územní plán byl schválen krajem v samostatné působnosti (§ 29 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb.). Otázka vytyčení trasy rychlostní silnice je tedy v prvé řadě záležitostí územního plánování (územního plánu vyššího územního celku), které spadá do samostatné působnosti kraje. Případná navazující řízení, stejně jako stanoviska orgánu ochrany přírody, která představují výkon přenesené působnosti, jsou z tohoto pohledu podružnými akty.

40. Konečně třetím hlediskem je nastavení poměru mezi samostatnou a přenesenou působností v platném krajském zřízení. Jak soud již uvedl, platí, že není-li zákonem stanoveno jinak, vykonává kraj svěřené úkoly v oblasti samostatné působnosti (§ 4 krajského zřízení). Jestliže tedy nelze jednoznačně seznat přímou souvislost mezi požadovanými informacemi a některým z úkolů svěřených orgánům kraje do přenesené působnosti, pak nezbývá než uzavřít, že se může jednat pouze o informace týkající se samostatné působnosti.

41. Soud dospěl po posouzení všech tří výše prezentovaných hledisek (viz body 38. až 40. shora) k závěru, že informace požadované osobou zúčastněnou na řízení mohou náležet toliko do oblasti samostatné působnosti kraje. Poskytování těchto informací je proto rovněž výkonem samostatné působnosti. Orgánem nadřízeným povinnému subjektu je dle § 178 odst. 1 správního řádu ve spojení s § 94 odst. 1 krajského zřízení Ministerstvo vnitra, které je věcně příslušné k rozhodnutí o stížnosti osoby zúčastněné na řízení proti postupu rady kraje při vyřizování podané žádosti o poskytnutí informací. 36)


74

33. Povinnost určení působnosti územního samosprávného celku

§ 20 odst. 6 inf. zák. § 178 správního řádu zák. č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) zák. č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) zák. č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze

Pokud obsah spisu v rámci přezkumu rozhodnutí povinného subjektu neobsahuje žádné relevantní skutečnosti pro to, aby bylo lze spolehlivě posoudit, které z požadovaných informací spadají do okruhu samostatné působnosti a které do okruhu přenesené působnosti kraje, bude zapotřebí vyžádat si předmětné dokumenty, jejichž kopie žadatel požaduje. Teprve, až bude postaveno najisto, o jakou působnost kraje se v souzené věci jedná, bude možné vyvodit příslušné procesní závěry.

Obecně lze předpokládat, že ta část korespondence, která se týká uzavření a podmínek plnění podle smluv o pořizování dokumentace, spadá do samostatné působnosti, zatímco ta část korespondence, která se týká vlastní věcné stránky této územně plánovací činnosti, spadá do působnosti přenesené ve smyslu stavebního zákona.36)

Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 2. 2008, čj. 4 As 24/2007-78, a rozsudku ze dne 28. 1. 2009, čj. 4 As 69/2008-117 www.nssoud.cz


34. Poskytování informací v samostatné působnosti § 2 odst. 1 inf. zák.

Rozšířením výčtu povinných subjektů u územních celků informační zákon zohlednil, že činnost, kterou orgány samosprávných celků vykonávají je nejen v jejich samostatné působnosti (čl. 100 a násl. Ústavy České republiky), ale rovněž v působnosti přenesené (čl. 105 Ústavy České republiky). Nejvyšší správní soud ve své judikatuře opakovaně konstatoval, že není v rozporu se zákonem, pokud se povinnosti poskytnout informace, o něž byl požádán územní celek, ujme (pověřený) orgán územního celku. Takový výklad není v rozporu s právem na informace, jak je zakotveno v čl. 17 Listiny, a Ústavní soud stěžovatele na judikaturu Nejvyššího správního soudu odkazuje.37) Podle usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2011, sp. zn. IV. ÚS 281/11 http://nalus.usoud.cz

35. Zveřejňování zápisů ze zastupitelstva obce

§ 2 odst. 3, § 11 odst. 2 písm. b) inf. zák. zák. č. 128/2000 Sb., o obcích

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, není zvláštním zákonem (lex specialis) vůči zákonu č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, který by obci stanovil povinnost zveřejňovat zápisy ze zasedání zastupitelstva ve smyslu § 11 odst. 2 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (povinnost zveřejňovat informace na základě zvláštního 37)


zákona v předem stanovených pravidelných obdobích až do nejbližšího následujícího období), a nezakládá tedy možnost omezit právo na informace s poukazem na § 97 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (povinnost obce informovat občany o činnosti orgánů obce).


Z odůvodnění:

Závěrem se Nejvyšší správní soud zabýval namítaným nesprávným postupem krajského soudu při posuzování vztahu ustanovení § 97 zákona o obcích a ustanovení § 11 odst. 2 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., který by dle tvrzení stěžovatelky měl mít za následek nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí. Dle posledně citovaného ustanovení povinný subjekt informaci neposkytne, pokud ji zveřejňuje na základě zvláštního zákona a v předem stanovených pravidelných obdobích až do nejbližšího následujícího období. Poznámka pod čarou příkladmo odkazuje na zákon č. 89/1995 Sb., o státní statistické službě, a na zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů. Podle zákona o státní statistické službě zveřejňuje Český statistický úřad statistické informace (např. informace o zahraničním obchodu, nezaměstnanosti, cenách či inflaci) v předem stanovených lhůtách (§ 18 odst. 3 zákona o státní statistické službě). Česká národní banka je naproti tomu například povinna jednou za tři měsíce informovat veřejnost o měnovém vývoji (§ 3 odst. 5 zákona o České národní bance). Smyslem ustanovení § 11 odst. 2 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb. je ochrana informací, které mají být dle zvláštního zákona zveřejněny v předem stanovených

Právní věta vybrána autorem publikace. Jde o konstantní judikaturu. Obdobně např. usnesení Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2012, sp. zn. II. ÚS 373/12, ze dne 12. 4. 2012, sp. zn. IV. ÚS 711/12 aj.

75


Povinné subjekty

pravidelných obdobích, před jejich předčasným zveřejněním, a tím zajištění rovného přístupu k nim všem zájemcům v jednom okamžiku. Povinný subjekt tak dle tohoto ustanovení informaci neposkytne, jestliže má povinnost ji zveřejnit v určitý čas, který v době podání žádosti ještě nenastal, jinými slovy neposkytne ji až do nebližšího následujícího období, ve kterém má povinnost požadovanou informaci dle zvláštního zákona zveřejnit. Z toho pak také vyplývá, že po samotném zveřejnění takové informace se výluka dle ustanovení § 11 odst. 2 písm. b) citovaného zákona nemůže uplatnit a povinný subjekt může naopak využít ustanovení § 6 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb. a odkázat žadatele na již zveřejněnou informaci, pokud bude informace v době podání žádosti splňovat definici zveřejněné informace dle ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb.

76

(resp. § 3 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb. ve znění zákon č. 61/2006 Sb). Z výše uvedeného vyplývá, že zákon o obcích není zvláštním zákonem, který by povinnému subjektu stanovil povinnost zveřejňovat zápisy ze zasedání zastupitelstva ve smyslu ustanovení § 11 odst. 2 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb., k čemuž dospěl v napadeném rozhodnutí i krajský soud ve vztahu k ustanovení § 97 zákona o obcích. Nejvyšší správní soud nadto poznamenává, že nakládání se zápisy ze zasedání zastupitelstva upravuje ustanovení § 95 odst. 2 zákona o obcích, které povinnost periodického zveřejňování nestanoví. Zápis musí být uložen na obecním úřadě k nahlédnutí, čímž však nedojde k jeho zveřejnění ve smyslu ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. (resp. § 3 odst. 5 zákona č. 106/1999 Sb. ve znění zákona č. 61/2006 Sb.).


III. Veřejné instituce

36. Interpretace pojmu veřejná instituce. Odepření informací od Všeobecné zdravotní pojišťovny § 2 odst. 1 inf. zák.

Ze srovnání znění ustanovení § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 39/2001 Sb., a důvodové zprávy k zák. č. 39/2001 Sb. lze dovodit toliko ten závěr, že bylo účelem zákonodárce mezi subjekty povinné poskytovat informace a označené termínem „veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky“ podřadit rovněž Českou televizi a Český rozhlas; jelikož ale předmětné ustanovení nebylo doplněno výslovně o subjekty „Českou televizi a Český rozhlasů“, nýbrž o obecně vymezenou množinu „veřejných institucí hospodařících s veřejnými prostředky“, z této skutečnosti pak plyne závěr, dle něhož do této množiny subjektů, kromě České televize a Českého rozhlasu patří všechny subjekty, naplňující definiční znaky pojmu „veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky“.

Nastíněná interpretace § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 39/2001 Sb., plyne pak zejména z jazykové, systematické a teleologické výkladové metody. Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 1. 2003, sp. zn. III. ÚS 671/0238) http://nalus.usoud.cz 38)

Z odůvodnění:

Při posouzení věci Ústavní soud vycházel ze skutkových zjištění, jež jsou mezi účastníky řízení nesporná. Dle těchto, jak bylo již konstatováno, podáním ze dne 5. listopadu 2001 požádal stěžovatel Okresní pobočku VZP ve Svitavách o poskytnutí informací, a to 1) seznamu smluvních partnerů a jejich zaměstnanců a 2) všech příjemců prostředků ze základního fondu zdravotního pojištění a sdělení částek z tohoto fondu od roku 1995 do roku 2001. Okresní pobočka VZP ve Svitavách přípisem ze dne 19. listopadu 2001, čj. Ř/670/2001, informace vyžadované pod bodem 2) sdělit odmítla, k informacím požadovaným pod bodem 1) pak uvedla, že seznam smluvních zdravotnických zařízení je dostupný k nahlédnutí ve všech úřadovnách okresu Svitavy. Proti předmětnému přípisu, jenž stěžovatel považoval za rozhodnutí o odepření informace dle zák. č. 106/11999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, podal dne 5. prosince 2001 odvolání. V reakci na toto podání, obsažené v přípise ředitele Okresní pobočky VZP ve Svitavách ze dne 17. prosince 2001, čj. Ř/712/2001, se předmětné odvolání považuje za bezpředmětné. Na posuzovanou věc v rovině práva jednoduchého dopadají ustanovení § 2, § 7, § 9 až 12 zák. č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů, zák. č. 551/1991 Sb., o Všeobecné zdravotní pojišťovně České republiky, ve znění pozdějších předpisů,

Jde o první a zcela klíčový nález, který započal judikatorní dotváření pojmu „veřejná instituce“ v § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Ústavní soud v nálezu odmítl akceptovat většinový dobový úmysl zákonodárce, jímž bylo rozšíření povinných subjektů pouze o Českou televizi a Český rozhlas. V důsledku použití obecného pojmu „veřejná instituce“, který nebyl v právu definován, se jej Ústavní soud pokusil vyložit dle právní doktríny. Na tento nález navázaly nálezy III. ÚS 686/02 ve věci Fondu národního majetku a I. ÚS 260/06 ve věci státního podniku, oba uvedené dále.

77


Povinné subjekty

§ 4 až 10 zák. č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů.

Zákon o svobodném přístupu k informacím v ustanovení § 2 odst. 1 a 2 rozlišuje dvě skupiny povinných subjektů. První je tvořena státními orgány, orgány územní samosprávy a veřejnými institucemi hospodařícími s veřejnými prostředky, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, druhá pak těmi subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy, a to pouze v rozsahu této jejich rozhodovací činnosti. V předmětném řízení nebylo sporné, že na VZP dopadá informační povinnost ve smyslu § 2 odst. 2 zák. č. 106/1999 Sb. ve znění pozdějších předpisů, a to s poukazem na ustanovení § 5 odst. 1 a 2 zák. č. 280/1992 Sb., dle něhož zdravotní pojišťovny, čili rovněž VZP (zák. č. 551/1991 Sb.), jako právnické osoby a jako nositelé všeobecného zdravotního pojištění, rozhodují na podkladě zákonem jim svěřené pravomoci o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy [§ 4 odst. 1 písm. a) zák. č. 150/2002 Sb., soudní řád správní], přičemž jde o věci vymezené v § 53 zák. č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Mezi účastníky nebylo dále sporné, že stěžovatelem požadované informace do uvedeného rámce nespadají. Potud sdílí Ústavní soud právní názor účastníka řízení, tj. jeho stanovisko k otázce rozsahu informační povinnosti VZP tak, jak jím byla interpretována s ohledem na ustanovení § 2 odst. 2 zákona o svobodném přístupu k informacím.

Dle § 2 odst. 1 zák. č. 106/1999 Sb. ve znění pozdějších předpisů mezi povinné

78

subjekty patří rovněž veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti. Interpretace předmětného zákonného ustanovení účastníkem řízení nepřipouští možnost podřazení VZP pod rozsah pojmu veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky. Vychází přitom z argumentace, dle níž byl tento pojem do zákona o svobodném přístupu k informacím začleněn jeho novelou, provedenou zák. č. 39/2001 Sb., kterým se mění zák. č. 483/1991 Sb. o České televizi (čl. V část čtvrtá zák. č. 39/2001 Sb.), přičemž absentuje jeho vymezení v právní teorii, pročež nutno jeho interpretaci odvodit z důvodové zprávy k návrhu novely zákona o České televizi, která tento pojem používá výhradně v souvislosti s Českou televizí, když zmiňuje potřebu veřejné služby v oblasti televizního vysílání. Dle čl. V zák. č. 39/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 483/1991 Sb., o České televizi, ve znění pozdějších předpisů, a o změně některých dalších zákonů, platí: „V zákoně č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 101/2000 Sb. a zákona č. 159/2000 Sb., se v § 2 odst. 1 za slova ,územní samosprávy‘ vkládají slova“, a veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky‘.“ Dle důvodové zprávy k uvedenému zákonnému ustanovení: „Věcná úprava obsažená v § 9 zákona č. 468/1991 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání, je transponována do zákona č. 483/1991 Sb., o České televizi a do zákona č. 484/1991 Sb., o Českém rozhlasu. S cílem zabránit duplicitní úpravě a vzhledem k tomu, že některá ustanovení by si odporovala, se navrhuje zrušení této úpravy v zákoně č. 468/1991 Sb.“ Jinými slovy předkladatel zákonné osnovy argumentuje důvodností obecné úpravy v zákoně o svobodném přístupu k informacím ve srovnání s úpravou přístupu k infor-


macím ve speciálních zákonech, konkrétně pak zákonech o České televizi a Českém rozhlase.

Důvodová zpráva je obligatorní součástí návrhu zákona (viz čl. 9 odst. 1 Legislativních pravidel vlády České republiky, přijatých usnesením vlády ze dne 19. března 1998 pod č. 188), nicméně není součástí zákona, a není tudíž právně závazná. K jejímu významu pro interpretaci Ústavní soud konstatoval ve stanovisku sp. zn. Pl. ÚS-st.-1/96 následující: „Smysl a účel zákona lze dovodit především z autentických dokumentů, vypovídajících o vůli a záměrech zákonodárce, mezi něž patří důvodová zpráva k návrhu zákona (uvědomujíc si skutečnost, že ze souhlasu zákonodárce s osnovou návrhu lze pouze presumovat i jeho souhlas s jejími důvody).“

Jakkoli předkladatel osnovy zákona deklaroval účel novely zákona o svobodném přístupu k informacím potřebou přijetí obecnější úpravy než úpravy speciální v zákonech o České televizi a Českém rozhlase, nicméně ze skutečnosti, že tak neučinil v ustanovení § 2 odst. 1 zák. č. 106/1999 Sb., ve znění zákonů č. 101/2000 Sb., č. 159/2000 Sb. a č. 39/2001 Sb., výslovným označením České televize a Českého rozhlasu v postavení povinných subjektů (jak tomu bylo kupř. v § 183b odst. 3 písm. a) obchodního zákoníku, kde kromě jiných jsou mezi oprávněnými subjekty zařazeny rovněž Fond národního majetku České republiky, Pozemkový fond České republiky, Česká národní banka), nýbrž zakotvením obecného pojmu „veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky“, nelze než rozsah tohoto pojmu vymezit interpretací definičních znaků takto stanovené množiny subjektů. Na okraj nezbytného interpretačního přístupu k danému zákonnému ustanovení lze připomenout tezi jednoho z nejvýznam-

Veřejné instituce

nějších demokratických evropských právníků 20. století Gustava Radbrucha: „Vůle zákonodárce není metodou výkladu, nýbrž cílem výkladu a výsledkem výkladu, výrazem pro apriorní nezbytnost systémově nerozporného výkladu celého právního řádu. Je proto možné konstatovat jako vůli zákonodárce to, co nikdy jako vědomá vůle autora zákona nebylo přítomno. Interpret může rozumět zákonu lépe, než mu rozuměl jeho tvůrce, zákon může být moudřejší než jeho autor – on právě musí být moudřejší než jeho autor.“ (G. Radbruch, Rechtsphilosophie. Studienausgabe. Hrsg. R. Dreier, S. Paulson, Heidelberg 1999, s. 107.)

Ze srovnání znění ustanovení § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím ve znění zákona č. 39/2001 Sb., a důvodové zprávy k zák. č. 39/2001 Sb. lze tudíž dovodit toliko ten závěr, že bylo účelem zákonodárce mezi subjekty povinné poskytovat informace a označené termínem „veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky“ podřadit rovněž Českou televizi a Český rozhlas; jelikož ale předmětné ustanovení nebylo doplněno výslovně o subjekty „Českou televizi a Český rozhlas“, nýbrž o obecně vymezenou množinu „veřejných institucí hospodařících s veřejnými prostředky“, z této skutečnosti pak plyne závěr, dle něhož do této množiny subjektů, kromě České televize a Českého rozhlasu patří všechny subjekty, naplňující definiční znaky pojmu „veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky“. Nastíněná interpretace § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím ve znění zákona č. 39/2001 Sb. plyne pak zejména z jazykové, systematické a teleologické výkladové metody.

79


Povinné subjekty

37. Definiční znaky a typologie veřejných institucí. Odepření informací od Fondu národního majetku § 2 odst. 1 inf. zák.

Definiční znaky pojmu veřejná instituce lze vymezit a contrario k pojmům státního orgánu, orgánu územní samosprávy a veřejnoprávní korporace. Z množiny veřejnoprávních subjektů za takové pak nutno považovat veřejný ústav a veřejný podnik, veřejné fondy a veřejné nadace. Jejich společnými znaky jsou veřejný účel, zřizování státem, kreování jejich orgánů státem, jakož i státní dohled nad jejich činností.

Podle nálezu Ústavního soudu ze dne 27. 2. 2003, sp. zn. III. ÚS 686/0239) http://nalus.usoud.cz Z odůvodnění:

Zákon o svobodném přístupu k informacím v ustanovení § 2 odst. 1 a 2 rozlišuje dvě skupiny povinných subjektů. První je tvořena státními orgány a orgány územní samosprávy a veřejnými institucemi hospodařícími s veřejnými prostředky, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti, druhá pak těmi subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné 39)

správy, a to pouze v rozsahu této jejich rozhodovací činnosti.

Při interpretaci a aplikaci uvedených zákonných ustanovení sdílí Ústavní soud potud právní názor obecného soudu, že Fond národního majetku nenaplňuje znaky státního orgánu ani orgánu územní samosprávy, jakož i subjektu, kterému zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy.

Ustanovení § 2 odst. 1 zák. č. 106/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, mezi povinné subjekty řadí rovněž veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace, vztahující se k jejich působnosti. K interpretaci pojmu „veřejná instituce hospodařící s veřejnými prostředky“ Ústavní soud v nálezu sp. zn. III. ÚS 671/02 konstatoval, že ze skutečnosti, že zákonodárce neprovedl změnu v ustanovení § 2 odst. 1 zák. č. 106/1999 Sb. ve znění zákonů č. 101/2000 Sb., č. 159/2000 Sb. a č. 39/2001 Sb. výslovným označením České televize a Českého rozhlasu v postavení povinných subjektů, nýbrž ji provedl zakotvením obecného pojmu „veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky“, plyne závěr, dle něhož rozsah tohoto pojmu nutno vymezit „interpretací definičních znaků takto stanovené množiny subjektů.“ Kromě státních orgánů a orgánů územní samosprávy zákon o svobodném přístupu

Jde o zásadní nález, který pokračoval v judikatorním dotváření pojmu „veřejná instituce“ v § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím. Nález byl vydán před nabytím účinnosti novely č. 61/2006 Sb., která vypustila definiční podmínku hospodaření s veřejnými prostředky u veřejných institucí, proto se v něm tato podmínka objevuje, ale to na použitelnosti tohoto nálezu nic nemění. Požadavek hospodaření s veřejnými prostředky byl uvedenou novelou vypuštěn s odůvodněním, že všechny veřejné instituce hospodaří s veřejnými prostředky, neboť je to přímo součástí jejich definice, proto jde o podmínku v textu zákona nadbytečnou. Uvedený nález je jedním z nejčastěji citovaných rozhodnutí ve věcech práva na informace a přímo na něj navázal i druhý klíčový nález sp. zn. I. ÚS 260/06 ve věci státního podniku, který zahájil rozšiřování pojmu veřejná instituce o do formálně soukromoprávních subjektů podle smyslu a účelu základního práva na informace.

80


k informacím řadí mezi povinné subjekty ty subjekty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy. Tuto, třetí ze zákonem č. 106/1999 Sb. ve znění pozdějších předpisů vymezených skupin povinných subjektů, lze tedy označit jako veřejnoprávní korporace („veřejnoprávní korporaci musí být svěřena mocenská pravomoc činit vrchnostenské úkony“ – D. Hendrych a kol., Správní právo. Obecná část. Praha 1994, s. 185).

Definiční znaky pojmu veřejná instituce hospodařící s veřejnými prostředky lze pak vymezit a contrario k pojmům státního orgánu, orgánu územní samosprávy a veřejnoprávní korporace. Z množiny veřejnoprávních subjektů za takové pak nutno považovat veřejný ústav a veřejný podnik, veřejné fondy a veřejné nadace. Jejich společnými znaky jsou veřejný účel, zřizování státem, kreování jejich orgánů státem, jakož i státní dohled nad jejich činností (viz obdobně stanoviska doktrinární: J. Matějka, Korporace veřejnoprávní. In: Slovník veřejného práva československého. Red. E. Hácha, J. Hoetzel, F. Weyr, K. Laštovka, Sv. II., Brno 1932, s. 370 a násl.; J. Hoetzel, Československé správní právo. Část všeobecná. 2. vyd., Praha 1937, s. 73 a násl.; D. Hendrych a kol., Správní právo. Obecná část. Praha 1994, s. 186 a násl.). Všechny tyto znaky naplňují i ty subjekty, jejichž zahrnutí do rámce povinných subjektů představovalo záměr zákonodárce, jenž novelou zákona o svobodném přístupu k informacím provedenou zák. č. 39/2001 Sb. zakotvil v postavení povinného subjektu rovněž „veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky“. Jednalo se o Českou televizi a Český rozhlas, přičemž dle zák. č. 483/1991 Sb. o České televizi, ve znění pozdějších předpisů, a zák. č. 484/191 Sb., o Českém rozhlasu, ve znění pozdějších předpisů jsou tyto právnickými osobami, hospodařícími s vlast-

Veřejné instituce

ním majetkem, svoji činností sledují zákonem vymezené veřejné účely, jejich orgány jsou kreovány státem a nad jejich působením vykonává stát dohled.

Všechny uvedené definiční znaky naplňuje i Fond národního majetku České republiky. Fond byl zřízen zákonem (§ 4 odst. 1 zák. č. 171/1991 Sb. ve znění pozdějších předpisů), jeho orgány jsou kreovány státem (§ 7 a § 13 cit. zákona), plní výlučně veřejné účely stanovené zákonem (§ 18 odst. 2, § 20 až 21 cit. zákona), a konečně stát zákonem zakotvenými prostředky vykonává dohled na činností Fondu (§ 9 odst. 2, § 22 cit. zákona).

Tyto znaky dopadají v plné míře i na vymezení pojmu veřejných prostředků. Podpůrným argumentem je v této souvislosti i výklad systematický, kdy dle legální definice, obsažené v ustanovení § 2 písm. g) zák. č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, ve znění pozdějších předpisů veřejné prostředky zahrnují „veřejné finance, věci, majetková práva a jiné majetkové hodnoty patřící státu nebo jiné právnické osobě uvedené v písmenu a)“, přičemž jinou právnickou osobou dle § 2 písm. a) uvedeného zákona je „právnická osoba zřízená k plnění úkolů veřejné správy zvláštním právním předpisem“. Ústavní soud k významu pojmu veřejné správy v souvislosti s působností Fondu připomíná, že její uplatňování se uskutečňuje jak vrchnostenskými tak i nevrchnostenskými metodami.

38. Pozemkový fond. Povinnost poskytovat informace § 2 odst. 1 inf. zák. zák. č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky

Pozemkový fond České republiky je veřejnou institucí a povinným subjektem

81


Povinné subjekty

poskytovat informace podle § 2 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím.

Pozemkový fond České republiky naplňuje všechny definiční znaky veřejné instituce, které vytyčil Ústavní soud v nálezu ze dne 27. 2. 2003, sp. zn. III. ÚS 686/02. Pozemkový fond byl zřízen zákonem (§ 1 zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky), jeho orgány jsou kreovány státem (§ 4, § 9, § 10 citovaného zákona), plní převážně veřejné účely stanovené zákonem (§ 2 odst. 2 citovaného zákona, § 17, § 18, § 18a zákona č. 229/1991 Sb.), a stát zákonem zakotvenými prostředky vykonává dohled nad jeho činností (§ 6 odst. 2, § 10, § 15 odst. 8, § 16 zákona o Pozemkovém fondu).40) Podle usnesení Ústavního soudu ze dne 17. 3. 2003, sp. zn. IV. ÚS 29/03 http://nalus.usoud.cz

Z odůvodnění:

Ústavní stížností stěžovatel vytýká obecnému soudu, že v důsledku nesprávné interpretace pojmu „veřejná instituce hospodařící s veřejnými prostředky“ je považován za subjekt povinný poskytovat informace vztahující se k jeho činnosti. Ústavní soud se otázkou ústavně konformní interpretace tohoto pojmu zabýval již dříve, když v nálezu ze dne 27. 2. 2003, sp. zn. III. ÚS 686/02, vyložil, že kromě státních orgánů a orgánů územní samosprávy zákon o svobodném přístupu k informacím řadí mezi povinné subjekty i třetí skupinu subjektů, totiž ty, kterým zákon svěřil rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy, kteroužto lze označit jako veřejnoprávní korporace („ve40)


82

řejnoprávní korporaci musí být svěřena mocenská pravomoc činit vrchnostenské úkony“ – D. Hendrych a kol., Správní právo. Obecná část. Praha 1994, s. 185). Ústavní soud pak dále uvedl, že definiční znaky pojmu veřejná instituce hospodařící s veřejnými prostředky lze pak vymezit a contrario k pojmům státního orgánu, orgánu územní samosprávy a veřejnoprávní korporace a že z množiny veřejnoprávních subjektů za takové pak nutno považovat veřejný ústav a veřejný podnik, veřejné fondy a veřejné nadace. Jejich společnými znaky jsou veřejný účel, zřizování státem, kreování jejich orgánů státem, jakož i státní dohled nad jejich činností (viz obdobně stanoviska doktrinární: J. Matějka, Korporace veřejnoprávní. In: Slovník veřejného práva československého. Red. E. Hácha, J. Hoetzel, F. Weyr, K. Laštovka, Sv. II., Brno 1932, s. 370 a násl.; J. Hoetzel, Československé správní právo. Část všeobecná. 2. vyd., Praha 1937, s. 73 a násl.; D. Hendrych a kol., Správní právo. Obecná část. Praha 1994, s. 186 a násl.). Všechny tyto znaky naplňují i ty subjekty, jejichž zahrnutí do rámce povinných subjektů představovalo záměr zákonodárce, jenž novelou zákona o svobodném přístupu k informacím provedenou zákonem č. 39/2001 Sb. zakotvil v postavení povinného subjektu rovněž „veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky“. Jednalo se o Českou televizi a Český rozhlas, přičemž dle zákona č. 483/1991 Sb. o České televizi, a zákona č. 484/191 Sb., o Českém rozhlasu, jsou tyto právnickými osobami, hospodařícími s vlastním majetkem, svoji činností sledují zákonem vymezené veřejné účely, jejich orgány jsou kreovány státem a nad jejich působením vykonává stát dohled. Z výkladových pravidel výše naznačených vycházel Ústavní soud i v projednávané


věci. Konstatoval, že stěžovatel naplňuje shora uvedené definiční znaky, neboť byl zřízen zákonem (§ 1 zákona č. 569/1991 Sb., o Pozemkovém fondu České republiky), jeho orgány jsou kreovány státem (§ 4, § 9, § 10 citovaného zákona), plní převážně veřejné účely stanovené zákonem (§ 2 odst. 2 citovaného zákona, § 17, § 18, § 18a zákona č. 229/1991 Sb.), a stát zákonem zakotvenými prostředky vykonává dohled nad jeho činností. (§ 6 odst. 2, § 10, § 15 odst. 8, § 16 zákona o Pozemkovém fondu).

K nesouhlasu stěžovatele s výkladem pojmu veřejné prostředky, tak jak jej provedl obecný soud, Ústavní soud uvádí, že podle ustanovení § 3 písm. b) zákona o veřejné podpoře se za veřejné prostředky považují i prostředky právnických osob vlastněných státem plně nebo v míře, která mu v nich umožňuje vykonávat přímou nebo nepřímou kontrolu, což koresponduje s vymezením pojmu veřejných prostředků podle legální definice obsažené v ustanovení § 2 písm. g) zák. č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, kde veřejné prostředky zahrnují „veřejné finance, věci, majetková práva a jiné majetkové hodnoty patřící státu nebo jiné právnické osobě uvedené v písmenu a)“, přičemž jinou právnickou osobou dle § 2 písm. a) uvedeného zákona je „právnická osoba zřízená k plnění úkolů veřejné správy zvláštním právním předpisem“. Ústavní soud k významu pojmu veřejné správy v souvislosti s působností stěžovatele připomíná, že její uplatňování se uskutečňuje jak vrchnostenskými, tak i nevrchnostenskými metodami. Prostředky stěžovatele, byť nejsou přímou součástí státního rozpočtu, jsou s výjimkou zákonem povolené aktivity v oblasti cenných papírů, pod kontrolou státu. Rovněž při uzavírání úplatných smluv, jejichž předmětem jsou dodávky, provedení prací nebo poskytování služeb překračující limit stanovený zákonem č. 199/1994 Sb., o zadá-

Veřejné instituce

vání veřejných zakázek, stát kontroluje vynakládání prostředků stěžovatele, neboť stěžovatel je podle ustanovení § 2 písm. b) bod 2 zákona o zadávání veřejných zakázek považován za zadavatele veřejné zakázky, a to bez dalšího, čímž je postaven na roveň státních orgánů, samosprávných orgánů a jiných právnických osob zřízených zákonem, hospodařících s prostředky státního rozpočtu (na rozdíl od „obyčejných“ právnických osob, které k úhradě veřejné zakázky použijí prostředky veřejných rozpočtů – § 2 písm. b) bod 6 tohoto zákona).

Z pohledu shora vyložených přístupů k akceptaci různých interpretačních alternativ aplikované normy má Ústavní soud za to, že právní závěr obecného soudu, že stěžovatel je povinným subjektem podle zákona o svobodném přístupu k informacím, byl učiněn ústavně konformním způsobem, a proto mu nezbylo než ústavní stížnost podle ustanovení § 43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 77/1998 Sb., odmítnout z důvodu zjevné neopodstatněnosti.

39. Fond národního majetku. Převzetí záruk za staré ekologické zátěže ve společnosti Spolana a. s. § 2 písm. b) bod 3 zák. č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí

Fond národního majetku České republiky je jakožto právnická osoba řízená orgánem státní správy (§ 1 zákona č. 171/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky ve věcech převodů majetku státu na jiné osoby a o Fondu národního majetku České republiky) subjektem povinným k poskytování informací o životním prostředí ve smyslu § 2 písm. b)

83

Toto je pouze náhled elektronické knihy. Zakoupení její plné verze je možné v elektronickém obchodě společnosti eReading.

PŘEHLED JUDIKATURY. ve věcech práva na informace. Sestavil F R A N T I Š E K KO R B E L

Recommend Documents