T antanrgannAdministrasi Nlegara3 Pening katan P elay arrarr Masyarakat dalarn F;ta Globahsasi*
llCl'.;t"lll!\ll
Aii
r9r ,/'-li:il!,' j
i ^ 'I":' "t I--ilil:I lli r i;- l- :* ; "1 l i -:
, ./.:'."2..-*.?. Ginandjar Kartasasmita Perkembangan dunia yang cepatsecaratidak langsungmempengaruhi administrasinegara, baik secarapraktismaupunteoritis.Apalagi mengingatbahutaadministrasinegarakita tertinggaljauh dibandingdengannegaralain dan kebutuhankita sendiri.Tulisanmenarikini menielasknntantanganadministrasinegara di eraglobalisasi.
Pendahuluan rosesperubahanbesaryang sedang terjadi secarauniversal, yaitu globalisasi yang membangkitkan tantangan pada administrasi negara, khususnya dalam menyelenggarakan pelayanan masyarakat menyebabkan tantangan terhadap perubahan dan pengembangan Administrasi Negara menjadi suatu keharusan, . Disampaikan sebagaiOrasiilmiahpadaAcaraWisudake 29 STIA LAN Rl, Jakarta,21 Januari1995 MANAJEMEN PEMBANGUNAN No. I1IIII, 1ee5
Prosesini menarik, terutama bagi mereka yang mempelajari ilmu administrasi negara, karena memang disiplin ilmu administrasi negara dan penerapannya dalam praktek, sekarang dihadapkan pada tantangantantanganbesar,akibat perubahan zarnanyang cepat. Bahkan dunia ilmu pengetahuan, terutama ilmu-ilmu sosial, menghadapi tantangan yang serupa, yaitu menyesuaikan berbagai paradigma, dalil dan pokok pikiran dengan kenyataanyang terus berubah. Perubahanitu sendiri didorong oleh perkembangan ilmu pengetahuandan teknologi yang berkembang amat pesat dalam abad yang sebentar lagi akan kita lalui, terlebih lagi dalam paruh kedua abad ini. Menghadapi perkembanganitu kita di Indonesia, sebagainegaraberkembang,beradadalam dua posisi. Pertnnu,posisi yang merugikan,dalam arti bahwa kita ketinggalan dalam dunia ilmu makin jauh karena,jangankanmencapaitataran
ilmu pengetahuanyang baru, yang lama saja Tampaknya proses pengembanganpola belum secaramantap dan mapan kita kuasai. pikir dalam disiplin ilmu ini harus berkejaran denganprosesperubahanyang sedangterjadi Kedua,posisi yang menguntungkan, karena dengan kekuatan pendorong yang demikian kita memiliki kesempatan untuk tidak besar,sehinggamenghasilkanpercepatanyang mengikuti urutan prosesperkembanganseperti yang dialami negaralain, tetapi bisa langsung menyebabkan lahirnya banyak gagasanbaru, yang baru sajamulai mapan, tetapi kemudian mengadaptasicara pandang dan pola pikir yang paling mutakhir, dan bahkan mengem- sudah menjadi kedaluwarsa. bangkannya. Artinya, kita tidak perlu mulai Prosesperubahantersebut,secarapopuler dari titik awal, tetapi sudah dapat langsung disebut sebagaifenomenaglobalisasi. ikut berlari mulai pada etape yang ditengah. Dengan latar belakang pemikiran yang Globalisasi demikian itu, selanjutnya saya akan menyamApa yang memicu proses globalisasi ini paikan beberapapandangan saya, mengenai sudah menjadi pengetahuan umum, karena tema yang menjadi pokok bahasanini. judul telah banyak analisis dan literatur yang tema saya ubah sedikit, untuk memberi kelemengupasnya. Semua juga sepakat bahwa luasaan kepada saya dalam menggali alur perubahan itu didorong oleh kemajuan pesat pembahasan,meskipun profesionalisme tetap di bidang ilmu pengetahuandan teknologi. merupakan jawaban yang penting terhadap Perhatian tantangan yang dihadapi. kita pada kesempatan ini tentunya tidak tertuju kepada bagaimana Disiplin ilmu administrasi, sebagai ilmu proses itu terjadi, melainkan kepada dampakpengetahuanyang berdiri sendiri, relatif masih nya, dan kepada perlunya prosespenyesuaian muda. Sebagaimanakita ketahui bahwa ilmu dan pembaruan dalam berbagai aspek administrasiberkembangsebagaidisiplin ilmu kehidupan, khususnya dalam administiasi yang memiliki sendiri asas-asasnya,juga negara. Ini memang merupakan persoalan banyak kaitannya dengan disiplin-disiplin ilmu besar bagi kita menjadi tantangan bagi para lainnya. Disiplin ini sangat erat berkaitan pelajar disiplin administrasi dan praktisinya. dengan ilmu-ilmu sosial lain, seperti ilmu Globalisasi merupakan proses yang berpolitik, sosiologi, ilmu hukum, ilmu ekonomi, langsung di semua aspek kehidupan, bersifat psikologi, dan ilmu komunikasi. lintas sektoral dan lintas disiplin. Karena ia menyangkut perubahan yang bukan hanya bersifat mekanistik hubungan antarbangsa tetapi lebih mendasarlagt, ia merupakan proses universalisasiatau mondialisasinilai-nilai. Oleh karenaitu, sulit kita dapat mengisolisasisalah satu aspekdan pembuabryaterpisah dari aspek lainnya. Meskipun kita mengenali ada ciri yang demikian itu, namun agar fokus pembahasan ini lebih terarah, saya akan memilah-milahnva ke dalam beberapi aspek utama, yurrg -u*Bukan maksud saya untuk membahas pengaruhi dan merupakan tantangan bagi adrninistrasinegara,baik sebagaidisiplin ilmu masalah ini, namun saya mengungk apnya maupun dalam praktek, khususnya di Indoneuntuk menunjukkan bahwa administrasi negara-sebagaidisiplin ilmu memang meru_ sia. Tantangan-tantangantersebut, pokokpokoknya secararingkas dapat digambarkan pakan konqep yang sangat dinamis din terus sebagaiberikut. berl(embang.Para pelajarnya terus menerus mengembangkanidentitasnya melalui berbagai Pertama,di bidang ekonomi, globalisasi pendekatanbaru. ditandai oleh ekonomi dunia yang makin MANAJEMEN PEMBANGUNAN No. 11/III, 1995
terbuka di mana arus informasi, manusia, barangdan jasa,modal,dan investasibergerak cepatdan makin tidak mengenalbataswilayah negara. Perkembangantersebut makin mengkaitkan bagian dunia yang satu dengan bagian yang lain, serta mengubah pola hubungan produksi, keuangan,dan perdaganganantarbangsa.Persainganakan menjadi makin ketat karenaruntuhnya tembok-tembokpenghalang yang membatasiekonomi bangsa-bangsa. Globalisasiekonomimenjanjikankemajuan dan kemakmuran bagi umat manusia sebagai hasil kegiatan ekonomi yang makin meningkat. Namun proseskemajuanini tidak berlangsung secaramerata.Di beberapabagian dunia, proses ini berjalan cepat,di tempat lain lebih lambat, dan di banyak tempat lainnya hampir tidak terjadi,bahkanyang terjadi adalahproies regresi.Keadaanini menimbulkan kesenjangan ekonomi, dan kesenjanganekonomi ini merupakan sumber keguncangandunia. Keadaan itu tidak saja merupakan kondisi di dunia internasionai, tetapi juga merupakan potret keadaan di dalam suafu negara, terutama di negara yang sedangberkembang. Kedua,di bidang politik, globalisasiditandai oleh surutnya dominasi ideologi dalam agenda dan prioritas hubungan politik antarbangsa.Giobalisasi itu pula yang telah meruntuhkan sebuahsistem politik yang lebih dari setengah abad menguasai bagian yang amat besar dari umat manusia. Akibatnya, potensi konflik global telah makin berkurang, namun dunia masih akan diramaikan oleh konflik-konflik lokal dan regionalnya, terutama di kawasan dan negara yang integritas nasionalnya masih belum tuntas. Pihak yang merasa "menang,, dalam konflik besar ideologi yang disebul perang dingin itu, yaitu dunia "Barat,,, dengan sendirinya akan berusaha untuk meluastan pandangan politik yang dianggapnya benar kepada bangsa-bangsalain. Ini pun dapat menjadi sumber konflik, meskipun alian mengambil wujud lain, misalnya melalui instrumen ekonomi. Ketiga,di bidang sosial budaya. Interaksi budaya antarbangsamenyebabkanmakin MANAJEMEN PEMBANGUNAN No. lUrrr, 1e95
intensifnya proses pembauran nilai-nilai yang mengarah pada terbentuknya "budaya internasional". Budaya nasional juga akan makin terpengaruh oleh budaya internasional, yang dapat menghasilkan dua dampak. pertnnn, dapat bersifat positif, karena interaksi tersebut akan mendorong pembaruan budaya dan mempercepat proses modernisasi buday a, y ang amai diperlukan untuk mendorong kemajuan ekonomi dan penguasaan teknologi. KedtLn, dapat bersifat negatif, apabila nilai-nilai intrinsik yang membentuk kepribadian suatu bangsa dan karenanya ingin dipertahankan oleh bangsa itu.
Tantangan
Bagi Administrasi
Negara
Pertanyaan kita selanjutnya adalah bagaimana administrasi negara menghadapi tantangan-tantangan itu? Persoalan ini bukan hanya kita yang menghadapi, tetapi semua bangsa. Bangsa yang paling maju pun tidak terhindarkan daripadanya. Jelas bagi kita semua, bahwa perlu dicari jawaban terhadap bagaimana administrasi negara dapat secara tepat berperan dalam suasana di mana manusia makin meningkat pendidikannya; makin terspesialisasi kebutuhannya, dengan tuntutan makin keras bukan pada ketersediaan, tetapi kualitas; makin menuntut untuk ikut serta dalam semua proses yang menentukan nasibnya; dalam suasana dimana teknologi makin cepat usang; pasar makin terbuka dan transparan; informasi mengalir tiada hentinya. Di samping itu dunia usaha makin kuat perannya bahkan dengan konglomerasi dan multinasionalisasi, banyak perusahaan yang mempunyai kekayaan dan sumber daya melebihi sebagian besar negara di dunia; dan dalam suasana di mana teriadi berbagai fenomena yang menandai munculnya sebuah abad paradigma administrasi negara, telah berkembang pesat, dan melahirkan banyak pendekatan baru. Pandangan yang kuat berkembang berpendapat bahwa administrasi negara ditantang untuk menjadi administrasi bagi plannedchttnge, dalam masyarakat yang berubah cepat. Kita sudah banyak mempelajari konsep planned change,yang salah satu pencetusnya Robert 5
Golembiewski,yang mengetengahkan paradigmanya sebagaiorganizationdeuelopnrcnf atau
oD. Para pakar dan teoritisi administrasi banyak berbicaramengenaiperanan Pemerintah (baca: administrasi negara) yang harus makin terfokuskan untuk menghasilkan high quality pttblic goodsand seraices.Untuk itu, diperlukan birokrasi yang memiliki semangat kewirausahaan, seperti kata Osborne dan Geebler.Drucker bahkan, menyatakan,dalam menghadapikeadaanyang sedangberubahitrr, bahwa yang diperlukan bukan administrasi negara yang lemah, tetapi justru "a uigorous, and a strong and a uery actiaegouerment". Pandangan-pandanganitu berkembang oleh karena Pemerintah dalam memberikan nublic goodsdan seruicesdianggap gagal atau tidak berprestasisesuai harapan atau biaya yang dikeluarkan. Dengan sendirinya sebagaiperbandingan sering diberikan contoh kemajuankemajuan dalam sektor bisnis, di mana administrasi niaga dalam beberapadasawarsa terakhir ini telah sangatmaju karena kemampuannya dalam memanfaatkanmetode analisis dari ilmu-ilmu eksakta,misalnya matematik; dan metode ilmu-ilmu perilaku (behaaioral sciences). Administrasi Negara di Indonesia Kita di Indonesiajuga harus dapat mengikuti arus pembaruandalam falsafahdan pola pikir disiplin administrasi ini agar seiring dengan aliran perkembanganyang sedang berlangsung. Konsep-konsep kita mengenai birokrasi pada khususnya dan administrasi negara pada umumnya harus direvitalisasi, agar menyambung dengan proses perkembangan yang sedangberlangsung. Dalam menghadapiberbagaitantangandi atas, dan dalam upaya mengembangkan disiplin ini dan penerapannyadalam sistem administrasinegara,kita harus melakukandua pendekatan. Pertama,memanfaatkan perkembangan teori dan pelajaranyang diperoleh dari pengalaman empiris di negaralain, yang telah diteliti dan dikaji sehingga menuju ke arah terben6
tuknya bangunan ilmiah yang lebih maju dan canggih dalam disiplin ilmu administrasi negara. Kedtra,mengembangkandisiplin administrasi negara dari sistem kontitusional kita sendiri serta dari pengalamankita selama ini dalam menyelenggarakannya. Di Indonesia pembangunan administrasi negara/ atau dalam istilah populer aparatur pemerintah, telah banyak memperoleh kemajuan. Prinsip-prinsip administrasi telah diterapkan dalam mengembangkanstruktur, prosedur,dan pembinaanpersonel.Manajemen pemerintahanjuga telah cukup maju, demikian pula manajemen pembangunan. Sistem perencanaanpembangunan, pelaksanaannya sertapengawasannya,jugu telah berkembang. Mekanisme pemerintahanmenurut konstitusi juga telahberjalandenganpenugasandan pembagian kewenangandan tanggung jawab sesuai {JUD. Sistem pemerintahan ini diatur dengan berbagai undang-undang dan telah tertata mulai tingkat pusat sampai daerah. Desentralisasitelah berlangsung, menuju ke arah otonomisasidaerah.Telah makin banyak tugas-tugas umum pemerintahan dan pembangunanyang diserahkanoleh pusat kepada daerah. Di balik itu semua, pengamatan objektif, hasil evaluasi dan temuan berbagai studi, termasuk pengalamanpribadi, menunjukkan bahwa keadaanadministrasinegarakita masih sangatjauh dari yang seharusnya. Birokrasi di negara mana pun biasanya lamban,tidak tanggap,tidak efisierymahal, dan menghambat. .Drucker mengatakan: "There is mountingeaidencethat gouernntentis big ratlrcr than strong;that it is fat and flabby rsther than pozaerfullthat it costsa great deal but doesnot achieaenluch". Yang dipermasalahkan adalah bahwa aparatur pemerintah atau birokrasi, yang pernah menjadi institusi pendorong kemajuan dan pembaruan,misalnyadalam masa transisi dari sistem feodal ke demokrasi, atau dari ekonomi bebaske arah ekonomi kesejahteraan, sekarang sudah ketinggalan. Selagi dunia di sekitarnya berkembang,birokrasi terbenam dalam kemandekarydan bukan mengutamakan MANAIEMEN PEMBANGUNAN No. 11/rrl, 1e95
pelayanan masyarakat, melainkan pelayanan dirinya sendiri (selfseraing). Di Indonesia seperti di negara-negara berkembanglainnya, kita menghadapimasalah, tidak hanya seperti yang dihadapi di negaranegara mij.t, seperti digambarkan Drucker di ata-s,tetapi masalahyang masih lebih mendasar daripada itu. Penyelenggaraanadministrasi negarakita masihbelum maPan.Selagiadministrasinegara kita itu sedang dalam Proses membangun bentuk, sekarang sudah dihadapkan pada tuntutan untuk mengikuti perubahan yang didorong oleh perkembangan lingkungan eksternalyang luas. Sebenarnya,tanpa Proses globalisasi pun kita sudah menghadapi iantangan yang berat untuk membangun adminiitrasi negara kita. Dengan globalisasi, tantangan itu tentunya menjadi makin berat' Karena kita sedang berbicara mengenai kasus Indonesia, maka kita harus berbicara dalam konteks strategi pembangunan Indonesia. Strategi pembangunan Indonesia pada dasarnyabertumpu pada Trilogi Pembangunan. Maka tantanganbagi administrasi negara adalah bagaimana Proses administrasi mendukung kegiatan pembangunan menurut alur Trilogi Pembangunan ini' Dalam hubungan itu, beberapahal yang saya pandang pokok kita coba untuk mengkajinya secararingkas. Administrasi negaraharus mamPu mendukung terjadinya Proses pembangunan yang menghasilkan pertumbuhan pada tingkat yang memadai secaraberkelanjutan. Dalam teori ekonomi, pertumbuhan dihasilkan oleh investasi'Investasiini diperoleh dari tabungannasional,yaitu tabunganpemerintah dan tabungan masyarakat' Dengan demikian peran administrasinegaradi sini, pertama-tama uduluh menghasilkan tabungan Pemerintah yang optimai dan merangsang terjadinya tabungan masyarakatyang maksimal. Tabungan pemerintah dihasilkan dari penerimaan dalam negeri dikurangi pengeiuaran rutin. Untuk memperoleh tabungan pemerintah yang optimal ada dua sisi yang harus ditempuh, yaitu mengefisiensikanPengeluaran rutin dan meningkatkan penerimaan'
Administrasi negara juga harus merangsangtabunganmasyarakat,yang diperolehdari kegiatan ekonomi masyarakat.Merangsang kegiatanekonomi masyarakatdapat dilakukan makro*elului kebijaksanaan-kebijaksanaan membeyang regional, dan ekonomi, sektoral rikan pengarahan,bimbingan, dan dukungan pada kegiatanekonomi masyarakat. Kegiatanekonomi masyarakatmakin dapat digairahkan bila hambatan-hambatannya dikurangi. Itulah dasar langkah-langkahderegulasi.Jadi tidak berarti tidak ada lagi regulasi, kutet a kebijaksanaanjuga dapat diartikan regulasi,namun aturan main tetap diperlukan, terutama dalam kehidupan masyarakatyang makin kompleks.Namun, regulasiyang diperlukan adalah yang meningkatkan (enhance)dan mendorong (motiaate)kegiatan masyarakat' Dalam RepelitaVI investasimasyarakatini direncanakan tiga kali lebih besar daripada investasi pemerintah, sehingga keberhasilan kita dalam mencapai sasaran-sasaran Pembangunan amat tergantung kepada kemampuan kita untuk merealisasikannyainvestasi masyarakatitu. Pembangunanadministrasinegara di sini, harus berarti Penyempurnaan kelembagaan dan pranata ekonomi kita dalam suatu sistem yang merangsangmobilisasi dan pertumbuhan sumber dana dalam negeri. Menarik sumberdanadari luar negeri,iuga penting dan harus ditunjang melalui kebiyang tepat,baik sektor faksanaan-kebijaksanaan sektor-sektor riil' d i moneter mauPun Perumusan dan penetapan kebijaksanaankebijaksanaanini, sebagaipublic policies,luga menjadi bidang yang berhimpitan antara disiplin administrasi negara dan ekonomi' Dana-dana pembangunan itu tentunya harus diarahkanpada kegiatanyang produktif, dan bukan kegiatan konsumtif dan spekulatif' Ukurannya adalah pencapaiansasaran/yang harus dilakukan dengan cara seefisienmungkin. Di sini, kembali pentingnya Peranan administrasi negara dalam mengarahkan penggunaan dana-dana pembangunan agar tepat menuju ke arah yang dikehendaki. Dalam ekonomi yang makin terbuka,yang m a k i n b e r o r i e n t a s ip a s a r , s e s u n g g u h n y a
MANAJEMEN PEMBANGUNAN No. IUIII, 1995
! it -r\:+. til
ii z!.'l "e:n
r.1
,l:
j::1! -. r r: ji'';i,i-'
!'t:':r!iiij'19t!iif:vi.
trf
'Yr':'\t-
ar!I1er?;,4.-Eq
q'
4 r.r i1\trit:{ttr;F!:
7.
1.,.'.
peranan pemerintah yang lebih besar makin dituntut untuk lebih dicurahkan pada upaya pemerataan.Terlebihlagi tujuan kita bernegara adalahmewujudkansuatukeadilansosialbagi seluruh rakyat Indonesia.Ekonomi yang kita cita-citakanadalah yang mengutamakan kemakmuran masyarakat dan bukan kemakmuran orang seorang.Itu adalah dasar-dasar yang sudah kita terima (gioen),dan dengan demikian harus dipedomani oleh administrasi negara kita. Artinya administrasinegaratidak boleh netral dan harus berpihak kalau berhadapan dengan masalahkeadilan sosial, dan kepentingan rakyat banyak. Dalam era globalisasidengan sendirinya pemihakan ini menjadi lebih sulit, karena acapkali memerlukan intervensi pemerintah. Meskipun ekonomi harus makin diarahkan kepada ekonomi pasar, dan untuk itu diperlukan apa yang disebut a leuelplayingfield, namun administrasi negara harus menjamin bahwa persainganbejalandengan berimbang. Dan kalau belum berimbangharus menambah bobot pada yang kurang kuat agar dapat menjadi berimbang. Dalam era globalisasi, terutama harus dicegah terjadinya proses kesenjanganyang makin melebar, karena kesempatan yang muncul dari ekonomi yang terbuka hanya dapat dimanfaatkanoleh wilayah, sektor,atau golongan ekonomi yang lebih maju. Secara khusus perhatian harus diberikan kepada pembangunan ekonomi rakyat, yaitu ekonomi usaha kecil termasuk koperasi, agar tidak makin tertinggal jauh, dan justru dapat memanfaatkanmomentum globalisasibagi pertumbuhannya. Oleh karena itu, pengentasankemiskinan, pengembangan ekonomi rakyat, dan pembangunan wilayah-wilayah terbelakang menjadi agenda pembangunan yang utama. Public policiespada setiap tingkatan dan di semua lapangan harus diarahkan secaraterpadu untuk mendukung upaya tersebut. Di antara ke tiga aspek Trilogi pembangunan, aspek stabilitas terutama menjadi tanggung jawab pemerintah, baik stabilitas sosial politik, maupun sosial ekonomi. Stablitas sosial politik, yang dicerminkan antara lain oleh terjaminnya keamanan, I
tegaknya hukum, berfungsinya sistem politik yang konstitusional,merupakanprasyaratbagi pembangunandi semua bidang lainnya. Ia merupakanpublicgoodsyang harus dihasilkan oleh administrasi negara dengan baik. Stabilitassosial ekonomi, menuntut tersedianya kebutuhan pokok rakyat secaramerata dan terjangkau, serta terpeliharanya kemantapan dalam perekonomianyang terbebasdari gejolak-gejolak. Salahsatu indikatornya adalah laju inflasi, di samping indikator-indikator lainnya. Laju inflasi dipengaruhi oleh banyak faktor, di antara yang terpenting adalah ketersediaanbarang dan jumlah uang yang beredar. Stabilitas ekonomi juga menuntut manajemen fiskal dan moneter yang berhati-hati, sehinggamenjamin ekonomi yang sehat,yang merangsangkegairahan yang diliputi kepercayaan bagi dunia usaha. Dalam rangka ini pengendalianmoneter, yang tercermin dalam neracapembayaranyang sehat,adalah teramat penting. Demikian pula pengendalianpinjaman luar negeri. Administrasi negara,adalah benteng bagi terpeliharanya stabilitas sosial ekonomi ini. Dalam masyarakatyang modern, justru di sini terletak tanggung jawab dan peranan utama administrasi negara dalam pengelolaan ekonomi. Demikianlah secara ringkas, gambaran tantangan-tantanganyang dihadapi oleh administrasinegarakita dalam pembangunan. Dengan atau tanpa adanya kecenderungan globalisasi, tantangan-tantanganitu sudah ada. Prosesglobalisasi,sebagai suatu proses perubahan yang berlangsung cepat dengan sendirinya,,menambah itensitas dan beban tantangan-tantangantersebut. Untuk menghadapi dan menjawab tantangan-tantanganitu, kita semua,baik ilmuwan administrasinegaramaupun para praktisinya, harus berupaya mengembangkan pemikiranpemikiran yang memungkinkan perbaikan dan pembaruan dalam sistem administrasi negara kita. Jalan yang ditempuh haruslah tepat. Kita harus mulai dengan mengubah segi budayanya. Mengenaibudaya administrasikita sudah MANAJEMEN PEMBANGUNAN No. 11/rrl, 1e95
banyak mempelajari, sejak diketengahkan keberadaannyasampai kepada betapapenting peranannya, seperti dikemukakan oleh para ilmuwan administrasisepertiChesterBernard, kemudian Philip Selznich dan seterusnya.Di dalam bisnis juga kita mengenalcorporateuilture. Pembaruan dalam administrasi negara tidak mungkin dapat berlangsung dengan lancar tanpa pembaruan dalam budayanya, karena seperti dikatakan Wilson "cultureis to an organizationwhat personalityis to an indiaidual". Pelayanan Masyarakat: Pemerataan atau Peningkatan Kualitas Seluruh pemikiran dalam disiplin administrasi negaradan dalam prakteknya dicurahkan untuk kembali memberi peran yang tepat kepada aparatur pemerintah atau birokrasi. Intinya adalah meningkatkan kualitas pelayanannya, dengan membuatnya lebih efisien dan lebih efektif. Kita di Indonesia, dan di negata berkembang lain, masih dihinggapi masalahlain selain peningkatan kualitas pelayanan masyarakat, yaitu keterjangkauan dan pemerataannya. Jelaslahbahwafront yang dihadapi dalam administrasi negara kita jauh lebih luas daripada yang dihadapi di banyak negarayang perhatiannya adalah lebih pada kualitas pelayanan masyarakat. Oleh karena itu, dalam peningkatanpelayanan masyarakat,harus ada dua agendayang jelas, yaitu: perluasan pelayanan agar menjangkau seluruh lapisan masyarakat di semua wilaya}:.; peningkatan kualitas pelayanan masyarakat. Keduanya berbeda dalam dimensi, dan tidak senantiasadapat berjalan seiring. Acapkali diperlukan pilihan atau tradeoff.Misalnya, apakah kita ingin memperbanyak pelayanan kesehatanmasyarakatdengan membangundan memperluasjaringanpuskesmas,ataumeningkatkan mutu pelayanan rumah sakit di kotakota besar. MANAIEMEN PEMBANGUNAN No. 11/III, 1995
Misalnya lagi, apakah kita ingin memperluas dan memeratakan kesempatan mengikuti pendidikan dengan meningkatkan wajib belajar 9 tahun bagi semua anak Indonesia atau memberikan prioritas kepada lembaga-lembaga pendidikan yang sudah ada, untuk memperkuat dan meningkatkan kualitasnya. Kita, merasakan betapa kualitas pendidikan tinggi kita amat lemah, antara lain karena dana yang tersedia tidak memadai. ''
Kalau kita berbicaramengenni pelayenfli masydrakat sebigai "' tugas adrninistrasi negara, ', -'tttAsalfrh ,, ,, utamanaa adalah :';;'.;,;,"; sfisiensi,dai 'profisionalisasi. . , , . . , , . . . , , .: ,. . , . ,.:. .
"...
Contoh lainnya lagi, apakah lebih baik menyediakan listrik di daerah-daerahyang tinggi pertumbuhannya atau potensi pertumbuhannya, antara lain di kawasan-kawasan induski, atau mengalirkanlistrik ke desa-desa? Menentukan pilihan, yaitu menetapkan pelayanan masyarakatyang bagaimana yang paling segera dibutuhkan, merupakan tantangan tersendiri yang tidak mudah bagi administrasi negara. Kita telah mengembangkan berbagai metode untuk melakukan analisis kebijaksanaan (policy analysis) guna menetapkan pilihan yang akan diambil. Kita temukan bahwa pertimbangan-pertimbangan ekonomi saja tidak memadai. Harus diperhatikan pula pertimbangan lainnya yang seringkali disebut non-ekonomi. Efisiensi dan profesionalisasi Efisiensi dalam pengertian umum adalah perbandingan antara sumber daya yang digunakan dengan yang dihasilkan. Makin kecil perbandingannya makin efisien. Dalam dunia bisnisada insentif untuk efisiensi,karena berarti akan diperoleh keuntungan yang lebih besar. Dalam administrasi negara persoalannya tidak sesederhanitu. Ukuran perbandingan input terhadap outpttt tidak senantiasadapat diterapkan, karena harus diperhatikan pula
,r
tugas-tugaspemerintah seperti pemerataan yang tidak senantiasadapat ditimbang dengan ukuran efisiensidalam bisnis. Namun, dalam keterbatasanitu, tetap saja administrasi negara dituntut untuk bekerja secaraefisien. Program-programsosial pun tidak menghendaki adanya pemborosan. Untuk menjamin efisiensidalam pelayanan masyarakat ini, berkembang pandanganpandangan baru, yang oleh Osborne dan Gaeblerditerjemahkandalam sepuluhperspektif. Dua di antaranyaingin saya ketengahkan di sini. Pertama,bahwa peranan administrasi negaraharus makin tidak berupa upaya melakukan sendiri, tetapi mengarahkan.Artinya, kalau bisa dilakukan oleh masyarakat,jangan dilakukan oleh Pemerintah(steeringratherthan rowing). Kedua, masyarakat hendaknya diikutsertakan dalam proses menghasilkan public goodsdanpublic seraices dan bukan semata-mata dilayani. Untuk itu justru kemampuanmasyarakat harus diperkuat (empowering ratherthan seraing). Kedua hal ini sejalanbenar dengan pandangan bangsaindonesia mengenaibagaimana pembangunanharus dilaksanakan. Dalam sebuah rumusan politik, GBHN 1993 merangkumnya dengan menyatakan bahwa "Pembangunannasional dilaksanakan bersama oleh masyarakat dan pemerintah. Masyarakat adalah pelaku utama pembangunan dan pemerintah berkewajiban untuk mengarahkan,membimbing, sertamenciptakan suasanayang menunjang". Aspek kedua yang ingin dibahas di sini, dalam upaya meningkatkan pelayanan, baik untuk memeratakan maupun meningkatkan mutu pelayanan masyarakat,adalah profesionalisasi. Profesionalisasimaksudnya adalahbahwa kegiatan administrasi yang bersangkutanharus dilakukan secaraprofesional.Hal ini dapat mengandung dua arti, yaitu: dilakukan oleh orang yang profesional dilakukan secaraprofesional.
lo
r
-
t
r'!.
,aiL:!:1.';-.
Pengertianprofesionaldi sini mengandung tiga unsur, yaitu: kompetensi dedikasi moral dan etik. Kompetensi diperoleh, selain melalui pendidikan untuk suatu bidang tertentu, juga melalui upaya yang sungguh-sungguh guna mengetahuidan menguasaisuatu kemampuan tertentu atau sekurang-kurangnyaagar dapat melaksanakantugasnya dengan baik dalam organisasi. Dedikasi adalah ciri seorang profesional, baik terhadap profesinya maupun kepada tanggung jawabnya. Profesionalismemenunjukkan pencurahanperhatian sepenuhnyapada apa yang dimiliki seseoranguntuk menjalankan profesi dan melaksanakantanggung jawab dengan sebaik-baiknya. Moral dan etik, adalah nilai-nilai dasar yang penting yang harus dimiliki oleh seorang profesional dan pembimbingnya dalam melaksanakantugas. Seorang yang mengorbankan kebenaran (yu^g jelas merupakan ungkapan nilai moral dan etik) dalam menjalankan pekerjaan,tidak dapat disebut sebagai profesional. Benar seperti dikatakan Wilson, bahwa "Professionals areexpected to put theweIIbeingof their clientsor the searchfor truth aboae their own interests". Meskipun profesionalisme bukan hanya monopoli administrasinegara,karena di semua disiplin sikap dan watak itu dibutuhkan, tampaknya kebutuhan itu amat mendesak dalam birokrasi pemerintahankita. Jawabannya tentu adalah melalui pendidikan dan pelatihan, serta sistem pengadaanpersonel yang menjamin bahwa pemerintah memperoleh sumber daya manusia yang terbaik. Namun, pada umumnya dinas pemerintahan lebih banyak menarik tenaga generalis,dan makin lama juga makin tidak menarik bagi lapisan yang terbaik dari tenaga-tenagaterdidik kita, apabila mereka memperoleh altenatif di bidang-bidanglain. Hal ini sangat berkaitan dengan sistem insentif pada birokrasi pemerintah, yang jauh berbeda dari dunia bisnis. MANAIEMEN PEMBANGUNAN No. 11/IIL 1995
jawabannya, tentunya adalah memperbaiki sistem insentif. Namun, hal itu tidak mudah dilakukan, karena birokrasi pemerintah biasanya besar, dan menaikkan kesejahteraanyang setara dengan dunia swasta berada di luar kemampuan hampir semuapemerintahnegara di dunia. Oleh karenaitu, harus dicari jawaban lain, dan mencari jawaban itu menjadi salah satu obsesi juga dari studi ilmu administrasi negara. Saya ingin menampilkan kembali sebuah jawaban yang sebenarnya tidak baru, yaitu gagasanmengembangkankesadaranakan misi atau senseof mission,yang bisa mengkonpensasi insentif material. Insentif yang dihasilkan di sini adalah kepuasan dari senseof duty and purpose,yaitu berupa indiaidual recognition(selain personal power) dan kebanggaankarena merupakan bagian dari suatu sistem atau organisasiyang dihargai oleh masyarakat. Penutup Sebagai penutup dan sekaligus kesimpulan, menyadari betapa besarnyatantangan yang dihadapi oleh bangsaIndonesia,dengan perkembangan dunia yang begitu cepat, perkembangandan perubahandisiplin Administrasi Negara yang tanggap diperlukan. Globalisasimembawa harapan,tetapi juga menghadapkan kita pada masalah-masalah termasuk dalam administrasi negara.
Administrasi negara kita, baik dalam pengertiandisiplin ilmu maupun penyelenggaraannya dalam praktek, tertinggal jauh dibanding dengan negara lain dan kebutuhan kita sendiri. Ketertinggalan itu makin diperberat oleh karenadunia itu sendiri sedangberubah cepat. Kehidupan dunia memang tidak pernah berhenti berubah,berkembangdari satu peradaban ke peradabanlainnya, Namun, perubahan yang sekarangsedangberlangsungini bergerak denganpercepatanyang tinggi sehinggacepat membuat usang,baik pola pikir, sistem-sistem yang mengatur kehidupan,maupun teknologi. Inilah tantanganyang kita hadapi. Memang tidak adajawabanyang sederhananamun yang dibutuhkan baik dari mereka yang berada di dunia ilmu pengetahuanmaupun dalam dunia praktek, adalah kemampuan dan kesiapan untuk beradaptasi, bahkan mengantisipasi gelombangperubahan itu. Dengan demikian, kita dapat melaju di atasnya dan tidak tenggelam ditelan gelombang itu. Ungkapan ini mungkin lebih retorik daripada ilmiah, tapi itulah yang dapat perlu dilakukan. Keseluruhan tulisan ini lebih deskriptif daripada prespektif, karenamaksudnya memang terutama adalah menggugahpemikiran (thotLghtproaoking) E a O A . l r . D r s . G i n a n d j a rK a r t a s a s m i t a d a l a h M e n t e r i NegaraPerencanaan PembangunanlKetua BA??ENAS
Daftar Pustaka
i,l$ill*t*tf.$jf flniiil$i,i:iiii Allen, FrancisR. et.al. Technology and SocialChange. New York: Appleton Century, 1993. Anonim, Undang-Undang Dasar, pedoman pancasils.GarisPenghayatan dan Pengamalqn GarisBesarHaluanNegara.Jakarta:Bp-7pusat, 7993 Drucker, Peter F., TheNew Realities. London: Mandarin Paperbacks,L990
Drucker, Peter F., TheAge of Discontirutittl.GuideI i n e s t i O u r C l n n g i n g S o c i e t i i s .N e w Brunswick: TransactionPublishers,1992. Golembiewski,Robert T., PttblicAdntinistrntionAs DeuelopingDiscipline.pnrt 1: perspectiues on Pastnnd Present.New york: Marcell Dekker, 7977, Golembiewski,Robert T., ptrblic AdruinistrntionAs Deaeloping Discipline.part 2: OrganizntionDe-
MANAJEMENPEMBANGUNANNo.11/III,19e5
'\,
4{
::!.'
\ lt I
::'
t:1
1 :'rr.
i !:g:
rr.,
. ;
tr-il
11
:-
{
*.r:?-:}it-
-l:rj.r.
l:.r1::_.
t-r:d,j,j.!,r\:
1 :lr
isrlFFj'd
!_a.: j.' i.C3.dr'-l
:X!!+!*5\hi\1
aellpmentas One of a Future Family tf Miniparadigrzs, New York: Marcel Dekker, 7977. Osborne, David and Ted Gaebler,Reinaenting Gouerment. How The Enterprenettrial Spirit is Transforning The Public Sector,New York: Penguin, 1993
Uveges,Josepha. (ed.),PublicAdntinistratiort. Hostory and Theoryin Contenrporary Perpectiae. New York: Marcel Dekker, 1982, Wilson,|amesQ., Bureaucracy, Wat GouernmttAgenciesDo and Whu TheuDo lf. New York: Basic Book, 1989
INGIN BERLANGGANAN??? tr
tr
Majalah Manajemen Pembangun€Ln,satu- satunya majalah yang memadukan ilmu dan praktek di bidang manaj emen pembangunan. Merangsang pemikiran dan memperluas wawasan tentang strategi dan kiat pengendalian organisasi dan manajemen. Sebuah media yang mampu menj adi sarana informasi tentang kebijakan, strategi dan pengembangan manajemen dalam rangka meningkatkan pertumbuhan ekonomi.
I(eterangan
tr
Tak salah lagi, inilah media yang tepat untuk mengisi kebutuhan para manajer dan eksekutif di sektor publik dan swasta.
tr
Diasuh oleh para tenaga ahli dan didukung oleh para pakar manajemen pembangunan.
D Majalah Manajemen Pembangunan terbit 4 kali setahun, pada bulan Januari, April, Juli dan Oktober.
tr
Majalah Manajemen Pembagunan diterbitkan oleh Lembaga Administrasi Negara.
lebih lanjut silakan hubungi
:
I. Alamsjah 2. EndangPurwati DiklatTeknisFungsional LAN-RI, Jl. veteran10,Jakarta1ol10 Telp.(021)3455021-5 atau3868201-7 pes.189
12
MANAIEMEN PEMBANGUNAN No. 11/I[. 1995
