PDF hosted at the Radboud Repository of the Radboud University Nijmegen

PDF hosted at the Radboud Repository of the Radboud University Nijmegen

The following full text is a publisher's version.

For additional information about this publication click this link. http://hdl.handle.net/2066/19016

Please be advised that this information was generated on 2015-10-22 and may be subject to change.

Ruimte als voorraad? Ruimte voor variëteit!

De consequenties van discoursen rondom 'ruim te als voorraad' voor het rijks ruim telijk beleid

Een w etenschappelijke proeve op het gebied van de m anagem entw etenschappen

Proefschrift ter verkrijging van de graad van doctor aan de Katholieke Universiteit Nijmegen volgens besluit van het College van Decanen in het openbaar te verdedigen op vrijdag 21 september 2001 des namiddags om 1.30 precies door Timotheus Henricus Cornelis Zwanikken geboren op 5 november 1959 te Heerlen

I

Prom otor : prof.dr. D.B. Needham Co-promoter : dr. PJ.M. Verschuren Leden van de manuscriptcommissie: Prof.dr.ing. G.R. Teisman (Erasmus Universiteit Rotterdam) Prof.mr.dr. E.F Ten Heuvelhof (Technische Universiteit Delft) Prof.dr. W .G.M. Salet (Universiteit van Amsterdam)

Grafisch ontwerp: Winterworks Digitale opmaak : Jan Lamberts / Cathrien van de Veerdonk © 2001 Tim Zwanikken Behoudens de door de wet gestelde uitzonderingen mag niets van deze uitgave worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt zonder schriftelijke toestemming van de auteur ISBN: 90-9014714-4

II

Voor mijn ouders Felix en Tjoeki Zwanikken-Rozeman

III

IV

V o orw oord

Voorwoord

In 1996 benaderde de Rijksplanologische Dienst (RPD) de Katholieke Universiteit Nijmegen m et een onderzoeksvraag over het concept 'ruim te als voorraad', dat gebruikt werd in dis­ cussies over het m ilieu- en het ruim telijk beleid. Op dat m om ent w erkte ik als contract­ onderzoeker bij de vakgroep planologie. M ijn promotor, Barrie Needham, zag in de vraag van de RPD de mogelijkheid om mijn contractonderzoek te combineren m et een prom otietraject. Hoewel ik niet met dit perspectief bij de universiteit was gaan werken en ik bij anderen had gezien dat het schrijven van een proefschrift geen sinecure is, heb ik deze kans aangegre­ pen. H et was inderdaad niet altijd makkelijk, maar nu, vele tussenrapporten en concepthoofdstukken verder, is het heerlijk om te kunnen schrijven: het is af! Het schrijven van een proefschrift w ordt vaak beschreven als een solitair gebeuren. Aan de universiteit had ik echter geen eenzaam bestaan. Ik heb tijdens het werken aan mijn prom otie-onderzoek veel steun ondervonden van collega-lotgenoten. In de eerste plaats de promovendi die hun proefschrift hebben afgerond terw ijl ik nog aan de universiteit werkte. Marice was mijn eerste steun en toeverlaat, na haar vertrek kon ik bij Ursula elke maandag­ ochtend verslag doen van het weekend. Bij Karel kon ik genieten van zijn uitbundige lach en levensvreugde, van Ko en Lennard hoorde ik stoere mannenpraat (voetbal...) maar ook over autopoiese. M et deze aio's en oio's heb ik menig inspirerende koffie- en theepauze in de socio-kantine doorgebracht. M et de 'nieuwe' lichting werd het pauzeren beperkt to t lunchen in de Refter en af en toe een theepauze in de rechtenkantine. Niet noodzakelijkerwijs in volgorde van promoveren: nuchtere Roelof, de curieuze rechts-rooie combinatie W illem , de spelletjes-minnende maar altijd doordenkende Marco, Arjan m et zijn passie voor de natuur, Froukje die al iets veel mooiers dan een proefschrift heeft gebaard, de bedachtzame Jeroen en Bas de luidruchtige hoofdstedeling. Het is voor mij nog de vraag of het terugbrengen van de pauzefrequentie vertaald zal worden in efficiëntere prom otietrajecten (niet opgenomen als stelling!). De onderlinge discussies, het bespreken van levens- en onderzoeksproblemen en het delen van zorgen en zorgjes leverden steeds nieuwe invalshoeken en energie op om door te gaan. Uiteraard bestond mijn werkom geving niet alleen uit de jongere generatie. De bebaarde en besnorde mannen van de 'vaste staf', de talenten van de niet-vaste staf, Saskia, Henk, Johan en Arnoud, en natuurlijk Anneli, Lily, Birgit en Yvonne waren mede bepalend voor de w erksfeer bij planologie. Omdat mijn onderzoek gebaseerd is op een opdracht van de RPD heb ik de eerste drie jaren kunnen profiteren van de deskundigheid en inzet van een begeleidingscommissie van deze Dienst. De leden van deze com m issie hebben in die tijd het onderzoek enthousiast begeleid. Zonder deze betrokkenheid was dit onderzoek niet m ogelijk geweest, ook zou het niet de huidige rijkdom aan inform atie en inzichten bevatten. Ik heb de afronding van dit boek gecombineerd m et een nieuwe baan. Van mijn huidige collega's van de afdeling ruim telijke ordening van de provincie Noord-Brabant kreeg ik daar­ voor gelukkig de ruimte. Maar nog belangrijker is dat ik bij hen een plek heb gevonden om alle opgedane kennis en vaardigheden uit deze en vorige banen in de praktijk in te zetten. Buiten het w erk hebben de 'spetters' van de zwemclub, vrienden en fam ilie ervoor gezorgd dat ik niet verkommerde gedurende het prom otietraject. Zij vroegen regelmatig hoe het er mee stond en wanneer het feest er nou eens van kwam. Bij de zwemclub hield ik

V

R u i m t e als v o o r r a a d ? R u i m t e v o o r v a r i ë t e i t !

mijn conditie op peil en kwamen er nieuwe vrienden in mijn leven. Ook in andere verbanden zijn veel vrienden belangrijk geweest voor de broodnodige afleiding. Hugo heeft van nabij en via de telefoon al mijn verhalen mogen aanhoren. M et Joost, Cor en M attheo kon ik er lek­ ker tussenuit en even de boel de boel laten. M et Bart en W illem ging ik regelmatig naar Toscane om dichter bij het aardse bestaan te komen. Bij Roland, Steven, Lysbet en ArnoudJan was er altijd een luisterend oor en ruim te voor een goed gesprek. Pieter was zelfs bereid het manuscript grondig door te lezen op spellingsfouten. Alle mensen die ik hierboven heb genoemd w il ik heel erg hartelijk bedanken. Van ieder­ een die ik verder nog w il bedanken noem ik vooral W im . Belangrijk in de periode voordat ik aan het onderzoek begon, maar daarna, ondanks alles, een constante in mijn leven. Tot slot bedank ik speciaal mijn familie. Prisca, Bob en vooral Hanka waren er altijd voor de periodie­ ke mentale support. Zonder de morele en financiële steun van mijn ouders was ik waar­ schijnlijk niet meer gaan studeren op mijn dertigste. Door hun vertrouwen in mijn capacitei­ ten heb ik hoger gereikt dan ik zelf voor mogelijk hield. Tim Zwanikken Nijmegen, mei 2001

VI

Inhoud

Inhoud

Voorw oord Inhoud Sam envatting/sum m ary

1 1.1 1.2 1.3 1.3.1 1.3.2 1.3.3 1.3.4 1.3.5 1.3.6 1.4 1.5

V VII XI

Probleemverkenning 1 Inleiding 1 Discussies over 'ruimte als voorraad' 2 Oriëntatie op de probleemstelling 4 Inleiding 4 De metafoor 'ruimte als voorraad' 4 Discoursen rondom 'ruimte als voorraad' 5 Kritiek op het gebruik van het concept 'ruimte als voorraad' 7 Uiteenlopende normen en waarden aangaande het ruimtegebruik 9 Resumé 12 De probleemstelling 12 Opbouw van het onderzoek 14

el eD

1: Theoretisch en methodisch kader

2 2.1 2.2 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 2.3.5 2.3.6 2.4 2.4.1 2.4.2 2.4.3 2.5 2.5.1 2.5.2 2.5.3

Theoretisch en methodologisch kader Inleiding Wetenschappelijke plaatsbepaling De Culturele Theorie Inleiding De typologie Een toelichting op de cultuurtypen Cultuurtypen en beleidsvoorkeuren Culturele interactie Criteria voor de beoordeling van ruimtelijk beleid Discoursanalyse Inleiding Discoursen gedefinieerd Een format voor discoursanalyse Het onderzoeksdesign Inleiding De casestudy De onderzoeksstrategie

VII

19 19 20 24 24 26 29 32 37 41 42 42 43 45 48 48 49 50

R u i m t e als v o o r r a a d ? R u i m t e v o o r v a r i ë t e i t !

2: Empirisch onderzoek Discoursen rondom 'ruim te als voorraad' Inleiding Geen verspilling van ruimte Inleiding Toelichting op het verhaal Motieven met achterliggende waarden en normen Probleem perceptie: object en schaalniveau Acceptabele oplossingsrichtingen en implicaties voor sturing Vertaling in criteria ten behoeve van de casestudy's Van ruimtegebrek naar ruimtegebruik Inleiding Toelichting op het verhaal Motieven met achterliggende waarden en normen Probleem perceptie: object en schaalniveau Acceptabele oplossingsrichtingen en implicaties voor sturing Vertaling in criteria ten behoeve van de casestudy's Terug naar de ruimte Inleiding Toelichting op het verhaal Motieven met achterliggende waarden en normen Probleemperceptie: object en schaalniveau Acceptabele oplossingsrichtingen en implicaties voor sturing Vertaling in criteria ten behoeve van de casestudy's Overzicht van de criteria IJburg Inleiding IJburg beschreven Van IJmeer tot IJburg Het ontwerp voor IJburg De besluitvorming over IJburg IJburg: een omstreden locatie Inleiding Bestaat er wel behoefte aan een nieuwe woonwijk? Waarom kiezen voor een locatie in het IJmeer? In welke mate worden de natuurwaarden van het IJmeer aangetast? Evaluatie IJburg Inleiding Evaluatie vanuit het discours 'Geen verspilling van ruimte' Evaluatie vanuit het discours 'Van ruimtegebrek naar ruimtegebruik' Evaluatie vanuit het discours 'Terug naar de ruimte' Conclusies

VIII

59 59 59 59 61 66 67 68 72 73 73 74 77 78 78 81 82 82 83 85 86 86 89 90 93 93 95 95 97 98 100 100 100 102 103 104 104 105 106 107 108

Inhoud

Restrictief beleid voor Rivierenland Inleiding Restrictief beleid voor Rivierenland Inleiding Restrictief beleid van het rijk Restrictief beleid van de provincie Gelderland Restrictief beleid van het Intergemeentelijk Orgaan Rivierenland Restrictief beleid: drie dilemma's Inleiding Beleid ten behoeve van stedelijke of landelijke gebieden? Sturing op kwantiteiten of kwaliteiten? Hoeveel ruimte is er voor regionale ontwikkelingen? Evaluatie van het restrictief beleid voor Rivierenland Inleiding Evaluatie vanuit het discours 'Geen verspilling van ruimte' Evaluatie vanuit het discours 'Van ruimtegebrek naar ruimtegebruik' Evaluatie vanuit het discours 'Terug naar de ruimte' Conclusies

111 111 113 113 113 116

Ecologische Hoofdstructuur Inleiding Beschrijving Ecologische Hoofdstructuur Inleiding Toelichting op het ontwerp voor de EHS De uitwerking van het EHS-beleid Controverses over de Ecologische Hoofdstructuur Inleiding Uiteenlopende natuurbeelden Welke balans tussen scheiding en verweving? Beleidsconsequenties Evaluatie beleid Ecologische Hoofdstructuur Inleiding Evaluatie vanuit het discours 'Geen verspilling van ruimte' Evaluatie vanuit het discours 'Van ruimtegebrek naar ruimtegebruik' Evaluatie vanuit het discours 'Terug naar de ruimte' Conclusies

133 133 135 135 138 143 145 145 145 147 148 151 151 152

Nederland 2030 Inleiding Bouwstenen voor de formulering van toekomstig ruimtelijk beleid Inleiding De eerste fase: zes vraagstukken geïdentificeerd De tweede fase: dertien discussiescenario's ontworpen

157 157

IX

119 122 122 122 123 125 126 126 127 128 129 130

153 154 155

158 158 159 160

R u i m t e als v o o r r a a d ? R u i m t e v o o r v a r i ë t e i t !

7.2.4 7.3 7.3.1 7.3.2 7.3.3 7.3.4 7.3.5

De derde fase: de dertien discussiescenario's teruggebracht tot vier perspectieven Evaluatie Nederland 2030 Inleiding Evaluatie vanuit het discours 'Geen verspilling van ruimte' Evaluatie vanuit het discours 'Van ruimtegebrek naar ruimtegebruik' Evaluatie vanuit het discours 'Terug naar de ruimte' Conclusies

161 167 167 168 172 173 176

Deel 3: Reflectie 8 8.1 8.2 8.2.1 8.2.2 8.2.3 8.2.4 8.2.5 8.2.6 8.3 8.3.1 8.3.2 8.3.3 8.4 8.4.1 8.4.2 8.4.3

Conclusies Inleiding De consequenties van de afzonderlijke discoursen Inleiding Geen verspilling van ruimte Van ruimtegebrek naar ruimtegebruik Terug naar de ruimte Kritiek op het denken in termen van 'ruimte als voorraad' Conclusies over de consequenties van de afzonderlijke discoursen De consequenties van het bestaan van verschillende discoursen Inleiding De casestudy's bezien in het licht van de culturele theorie Conclusies over het bestaan van verschillende discoursen Ruimte voor variëteit Inleiding Kritiek op maatschappelijke meningsvorming in de ruimtelijke ordening Discussie: Ruimte voor variëteit!

Literatuur Referenten Curriculum vitae

181 181 182 182 182 185 187 188 190 192 192 193 197 199 199 200 202

207 222 223

X

Sum m ary

Summary

The research question

The central research question is about the significance of a new concept in spatial planning: 'space as a resource'. In the nineties this concept was introduced in environmental policy, and was quickly applied to spatial planning. Several officials of the National Spatial Planning Agency expected that adopting the ideas behind this new concept - 'space as a resource' might enrich spatial planning in the Netherlands and that this concept might offer a solution for certain problems the agency was having to deal w ith. W hat happened is that various actors started to link their own problem-perceptions w ith their preferred solutions by using this new concept. So, in the debates w ithin the National Spatial Planning Agency, and also in academic and public discussions, this concept became incorporated into several discourses. In this research, discourses are seen as frames of reference w ith which actors interpret and construct physical and social phenomena. These discourses play a central role in the main research question: There are several discourses in which the concept ‘space as a resource' is being used. How can contemporary Dutch spatial planning be judged in the light of these discourses? The discourses can be analysed in the light o f divergent values and norms regar­ ding the use o f space and the role o f national government in this use o f space. Considering these divergent values and norms, what are the consequences o f the discourses for natio­ nal spatial planning? How the research was started, how the problem was initially explored and how the research questions w ere elaborated, is described in chapter 1. The research approach

In the first step, three discourses are described and analysed using a discourse-analytical fra­ mework that is worked out in chapter 2. These three discourses are described in chapter 3. The descriptions are based on a study of literature and policy documents and elaborated with information from interviews and correspondence w ith key-actors. In the second step of the research, four case studies are carried out. In these case studies, four current spatial policy issues are evaluated in the light of criteria that have been extracted from the discourses. The first case is a new housing development area, IJburg, being built in a large lake, the IJmeer, near Amsterdam. The second case is the constraint policy for housing in Rivierenland. This is a region which national government is trying to protect from continuing urban development. The third case is the Dutch policy for the creation of a large netw ork of ecological areas and con­ nections between them: the main ecological infrastructure. The last case is a project of the National Spatial Planning Agency exploring possible future paths towards the year 2030. By analysing policy documents, by interviews, by observation and by desk-research the case stu­ dies were carried out. In the chapters 4 till 7, the results of these case studies are described. By confronting the policy practice w ith the discourses in the case studies, the consequen­ ces of the three discourses for spatial planning w ere analysed. To do this it was necessary to take a third step: the cases have been analysed in the light of criteria derived from the cultural theory of Douglas and W ildavsky. This theory is described in chapter 2, w here the theoretical fram ew ork of this research is given. This chapter also explains w hy a social-constructivist view has been chosen for this research. The cultural theory fits in w ith this socialconstructivist approach.

XI

R u i m t e als v o o r r a a d ? R u i m t e v o o r v a r i ë t e i t !

The three discourses

In this research three discourses - in which the concept 'space as a resource' is being used have been distinguished: 'don't waste space', 'from shortage of space to use of space' and 'back to space'. Current discussions and projects of the National Spatial Planning Agency and research institutes have been placed w ithin each of these discourses. By doing this it was possible to analyse discussions on for instance the 'compact city', 'key-resources', 'living-environment-capital' and the 'ecological footprint'. The first discourse, 'don't waste space', evolved out of environm ental discussions. The Department of Environmental Policy developed several central policy them es. One of those is waste. The idea is that all resources should be used economically. In order to m onitor and guide the economical use of all resources, three key resources w ere identified: space, ener­ gy and biodiversity. As soon as the Department of Environmental Policy started to develop these ideas on the economical use of space, the Departm ent of Spatial Planning (the National Spatial Planning Agency) adopted the discussion. In the discourse that thus came into being, problems are described in term s of transfers. W aste is described as the unneces­ sary transfer of problems to other resources. W aste of space for instance leads to w aste of energy and reduction of biodiversity. Because of this waste, scarcity develops and thereby problems are transferred onto future generations. In this discourse, it is thought to be very im portant to signal w hat happens when the w aste of one (key)resource is shifted onto other (key)resources and the future. The possible form s of transfer should be incorporated in poli­ cy decisions. So, in each decision regarding the use of space, the possible effects on the other key resources and the future should be taken into account. Although this transfer of w asteful actions is thought to be very im portant for policy decisions, there has yet to be developed a norm for waste, or for trading off the different types of transfer against each other. The idea of the 'ecological footprint' that fits in this discourse is an example of an effort to make these ideas practical for policy-decisions. The second discourse is called 'from shortage of space to use of space'. The actors w ho use this discourse are very concerned w ith the effects of the growing amount of land used for urbanisation. By the - in their view - unnecessary increase in urban development the cities are losing their economic and social support, and also the am ount and quality of open space is being reduced. Because of the spreading of urban development there is also the problem of the environm ental impact caused by the increasing use of cars. The idea is that the focus of spatial policy should not be directed on finding new space for urban develop­ m ent but on the re-use of current urban areas. This, in combination w ith an intensified use of urban areas, should prevent the loss of open space. Thus, a better use of urban space prevents a shortage of space. W hat is thought to be necessary is a strong investm ent policy for urban areas, resulting in the restructuring of urban areas, instead of urban dispersion. At the same tim e a protection policy is needed to prevent further use of open spaces. The 'compact-city' policy is an example of making the ideas in this discourse operational. The third discourse is 'back to space'. Actors w ho use this discourse have great difficulty w ith the way in which decision making about spatial issues is changing. They think that as a result of the current focus on the process of decision making the substance of spatial plan­ ning is being neglected. In their view spatial planners are losing their importance because space and its qualities are no longer central in the decision-making process. As a result, a spatial order of lesser quality is being realised. As the focus lies more and more on the pro­ cess of decision-making, spatial planners loose their influence on the use of space. The idea in this discourse is that, like financial or economic values, spatial qualities should be identi­

XII

Sum m ary

fied and described before the decision-making process starts. By doing this, these qualities w ill be taken into account better in the decision-making process. The result w ill be a better spatial planning. W hen the spatial resources and their qualities are explicitly identified, valued and balanced against each other, one can speak of 'good' spatial planning. An example in which these ideas are made operational is the government project 'living environm ent capital' in which attempts are made to capitalise all different aspects of the physical environment. The consequences of the discourses for spatial planning

In order to analyse the consequences of the three discourses for Dutch spatial planning, four case studies have been carried out. In the case studies, examples of recent Dutch spa­ tial planning have been judged using criteria derived from the discourses. By doing this it was possible to judge the cases through the 'eyes' of the people w ho use the discourses. This also provided a better insight into the ideas w ithin the discourses. The case studies are described in the chapters 4 till 7. The discourse 'don't waste space' offers spatial planners a new but incomplete fram e for balancing spatial claims, based on the idea of three key resources: space, energy and biodi­ versity. In tw o case studies, IJburg and the EHS, ideas from this discourse are clearly recog­ nisable in the policy discussions. These are ideas about protecting and enlarging the area reserved for biodiversity. The analytical insights and principles of this discourse do not offer specific ideas about a better spatial order, although it is clear that a sustainable use of space is being searched for. Because it remains unclear how different form s of problem transfer should be weighed against each other, the consequences of this discourse for spatial plan­ ning are still unclear. Furthermore, ideas about the institutional dimension of spatial planning - the way in which governmental organisations should try to influence the use of space have not yet been developed in this discourse. In all case studies, the ideas and arguments from the discourse 'from shortage of space to a better use of space' are being used in policy discussions. This discourse offers a very clear fram e for weighing spatial claims against each other: no further growth of urban space. The compact city policy is seen as the solution for the problems spatial planners are facing. There is a strong faith in the ability of higher tiers of governm ent to control lower tiers and market forces in their hunger for new building land. The ideas of the discourse 'back to space' are clearly recognisable in the case study EHS and also, but less clearly, in IJburg. In both cases, professionals try to identify and describe in detail the different spatial resources and their qualities. In both cases however there is a strong opposition from people w ho judge these m atters differently. In other words: the frame for weighing spatial claims that is being developed depends largely on the input by professionals, but there are many other actors w ho hold different views. Because of this, the decision-making process has not been made easier. In contrast to the hopes of those w ho use this discourse, it seems that the identification and description of spatial resources cannot replace the politics of spatial decision-making. However, in some cases it seems to have supported the decision-making. So the case studies show how, in each discourse, there is a specific concern about how spatial planning is dealing w ith scarcity of space in the Netherlands. These concerns differ as described above. As a response to the varied problem perceptions, each discourse puts forward its own possible solution. These solutions lie in an improved or new fram e for w eig­ hing spatial claims. W hat is striking though is the poor foundation of the institutional dimen­ sion of the discourses.

XIII

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

The em ergence of the concept 'space as a resource' has led to critical responses also. Not everybody w as w on over to the use of this m etaphor. Critical questions arose. Can space be regarded as a resource? Is there actually a lack of space? W h a t kind of spatial planning w ill em erge should a resource-oriented w ay of thinking be placed central in spatial planning? In paragraph 1.3.4 an inventory of these questions and underlying argum ents is made. In this research, a 'classic' d efinition of spatial planning has been chosen to clarify the critical reac­ tions: "Spatial planning is the search for and the realisation of the best possible reciprocal a d justm ent of space and society, this for the b enefit of this society". From the analysis of the discourses it becom es clear th at in all three of them , actors are dissatisfied w ith the decision-m aking process in spatial planning, and that the ideas th at are being developed are m ainly targeted tow ards a new or improved fram e fo r assessing claim s fo r land. In para­ graph 8.2.5 it is argued that w hen these solutions are seen in the light of the d efinition of spatial planning given above it becom es apparent that the discourses try to d eterm ine the physical preconditions th at space sets for society. The m utual relation b etw een society and space seem s to be neglected in the discourses. The needs of society are not denied, but the assum ption is that society 'm isuses' physical space. It is this assum ption that leads to critical com m ents on the use of the m etaphor 'space as a resource'. In recent years it has been recognised that spatial planning is also a cultural policy, because w e "by (re)arranging space also rearrange im m aterial political values as social and cultural m obility, em ancipation, and collective and individual freedom of choice, and bring these values in a new hierarchical order" (Hajer and Halsema 1997: 15). Spatial planning can be regarded as a culturally based m ediation betw een the needs of society and the physical boundaries of space. On the basis of divergent cultural orientations, people w ill judge differently the w ay these needs and boundaries should be adapted to each other. The cultural th eo ry states that people judge dif­ fe ren tly the needs of society and the lim itation s of space, let alone the w ay these should be adjusted to each other. The argum ent can be derived fro m the cultural th eo ry that it is des­ irable to prevent spatial planning w hich is based on a partial cultural orientation on society and on its needs, and/or on a partial cultural orientation on the physical resources th at are available fo r society. In the three discourses th at have been analysed, this partial orientation on spatial planning can be seen. D iscourses should not be seen as stable: they are dynam ic. In reaction to developm ents in society and through discussion w ith in and betw een discourse-coalitions, the ideas in each discourse w ill be im proved and fu rth e r developed. The ideas of the discourses as des­ cribed in th is research have not ye t crystallised out fully. By initiating and stim u la ting rese­ arch and discussion, the National Spatial Planning Agency is already helping the discourses to be enriched

The consequences of the existence of different discourses

It can be confusing th at there are m ore discourses at the sam e tim e , especially w h en there is no apparent dom inant discourse. To investigate the consequences of this variety of dis­ courses fo r spatial planning, the case studies have been analysed again, this tim e in the light of criteria derived fro m the cultural theory. The cultural th eo ry (Thom pson, Ellis and W ild avsky 1990) distinguishes four w ays of life on the basis of tw o dim ensions: group and grid (see paragraph 2.3.2). The w ays of life - fatalist, hierarchist, individualist and egalitarian - can be used to interp ret and understand individual preferences and behaviour, types of organisation and cultural system s. As each w ay of life has its lim itations, the cultural th eo ry states that policies should ideally be designed in inter-

XIV

Summary

action betw een the fo ur w ays of life. O th e rw ise this policy w ill not be viable in the long term . Therefore, it is necessary that actors w ith d ifferent preferences have access to the policy arena, and that th e ir ideas get to be incorporated in the policy design. So, fro m the cultural th eo ry three criteria can be derived: cultural interaction, the openness of the deci­ sion-m aking process and enrichm ent. Cultural interaction can be judged by analysing the e xten t to w hich argum ents fro m different cultural orientations are used in the decision­ m aking. O penness of the decision-m aking process can be judged by analysing w h e th e r the various actors concerned have access to the decision-m aking process and also by assessing the c ontinuity of the policy-process. Enrichm ent can be judged fro m the extent to w hich the various actors are content w ith the outcom e of the decisions made. In paragraph 8.3, the case studies are confronted w ith these three criteria. In the light of these three criteria, it is only the phase in the decision-m aking process w h ere the design for IJburg is being w orked out that scores positive on all three criteria. There cultural interaction can be seen, as argum ents fro m different cultural orientations are being used in detailing the plans. This also leads to enrichm ent, if the ideas of the different stakeholders are incorporated to th eir satisfaction in the original design. W h a t becom es clear fro m analysing the fo ur case studies, is th at there is no enrichm ent in the cases w h ere one or tw o cultural orientations are dom inant in the decision-m aking process. This is so if the other stakeholders are of the opinion th at they did not have enough access to the deci­ sion-m aking arena, or that the decision-m aking process lacks continuity, indicating that they are not able to participate in the ongoing interaction. W hen the three discourses are analysed in the light of the cultural th eo ry it becom es apparent that they show strong m oralistic-hierarchical features. Individualistic or fatalistic cultures are not represented in the discourses. Therefore policies th at are based upon these discourses w ill lack cultural interaction. The m oralistic-hierarchical ideas have not been su ffi­ ciently corrected and/or enriched w ith fatalistic or individualistic ideas. A policy th at is based on the three discourses only w ill th ere fo re not be viable in the long term . The clarity and order that the m etaphor 'space as a resource' suggests, is therefore m ainly suggestion and not enough to function as a fund am ent fo r spatial planning. This does not mean th at the ideas of the discourses should not be incorporated in spatial planning. The w arning of the cultural th eo ry is th at these ideas are not sufficient as a basis fo r spatial planning.

Planning for variety

In the final paragraph of this study (8.4), it is argued th at spatial planning should not focus on finding a m ethod by w hich spatial resources can be described and valued. Instead, it w ould be w is e r and advisable to seek ways in w hich spatial planning can generate and incor­ porate variety. In this study, criteria have been derived fro m the cultural th eo ry w ith w hich spatial plan­ ning can be evaluated. These criteria can also be used for designing spatial policies. In the last years, several studies have indicated that spatial planning in the Netherlands has a pro­ blem w ith the legitim acy of its policies. The critique focuses on the w ay societal opinions have been organised and incorporated in spatial planning. The Dutch S cientific Council on G overnm ent Policies (W RR 1998) suggests that the principles of dem ocratic 'stakeholder planning' and 'integrated design' can help in strengthening pluralistic democracy. In this present study it is argued th at these processes of societal opinion form ing can be improved by using ideas derived fro m the cultural theory. In the policy arena, the different orientations tow ards public space com e together. Policies for public space should include a m ulti-cultural

XV

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

orientation. The cultural th eo ry id entifies four cultural orientations and states that ideally poli­ cies should be made in a com m unication and confrontation betw een these four orientations. By using the three criteria w hich have been derived fro m the cultural theory, the c om m uni­ cation and confrontation b etw een the different orientations on public space can be directed and improved. It is argued that, by an early confrontation of ideas fro m d ifferent cultural orientations, cultural learning develops. The incorporation of ideas fro m different cultures enriches the policy-design and so the policy w ill become acceptable to m ore actors. It is vital that a process can com e about in w hich a problem can be reform ulated over and over again on the basis of the different problem -perceptions of the actors w ith d ifferent cultural orientations. Eventually a com m on basis can be found in a 'm e tan o rm ' as a reason fo r acting together. The conclusion of this study is that it is not advisable to base spatial planning in the Netherlands on a m ethod for identifying, valuing and w eighing spatial resources in a uniform way. In this study it is argued that this is not possible because actors w ill identify different resources, and also value d ifferently the qualities of resources, on the basis of th e ir different cultural orientations. As the different cultural orientations cannot be rated against each other, it is not possible to construct a uniform system . It is better to base spatial planning upon allo­ w ing variety in values and norm s about the use of space. Spatial planning that respects and w h en necessary generates this variety can contribute to the enrichm ent of spatial policies.

XVI

Probleemverkenning

1 Probleemverkenning

1.1 Inleiding De aanleiding voor het schrijven van het voorliggende onderzoek is de op kom st van het nieuw e concept 'ruim te als voorraad' in beleidsdiscussies binnen het m inisterie van Volkshuisvesting, R uim telijke Ordening en M ilieub eheer (VRO M ). Dit concept w o rd t in het midden van de jaren negentig vanuit het m ilieubeleid geïntroduceerd in het denken over ruim telijke ordening. Het speelt al snel een rol in diverse discussies. S om m ige beleidsm ede­ w erkers putten kennelijk inspiratie uit dit nieuw e concept. Zij proberen m et behulp ervan de door hun ervaren problem en en voorgestane oplossingsrichtingen op nieuw e m anieren m et elkaar in verband te brengen. Tegelijk bestaat er ook kritiek op het gebruik van het nieuw e concept. De discussies binnen en buiten het m inisterie leiden er niet toe dat de consequen­ ties van het concept voor het ruim telijk beleid duidelijk w orden. Deze onduidelijkheid brengt de Rijksplanologische D ienst, onderdeel van V R O M , to t het stellen van de vraag: w a t heeft het concept 'ruim te als voorraad' te bieden, in het bijzonder voor de ruim telijke ordening? In het onderhavige onderzoek, dat mede door de Rijksplanologische D ienst is gefinancierd, is die vraag als vertrekp unt genom en. Bij een eerste oriëntatie op deze vraagstelling blijkt al snel dat de betrokken actoren aan het concept 'ruim te als voorraad' verschillende betekenissen toekennen. Deze verschillen lij­ ken gebaseerd te zijn op de uiteenlopende waarden en norm en van actoren binnen en bui­ ten VR O M aangaande het ruim tegebruik en de rol van de rijksoverheid bij dat ruim tegebruik. De verschillende betekenissen die er aan het concept w ord en gegeven kom en to t uitdruk­ king in de uiteenlopende 'verhalen' waarin het concept w o rd t gebruikt. Die verhalen, in dit onderzoek discoursen genoem d, zijn te beschouwen als uiteenlopende referentiekaders waarin op verschillende m anieren betekenis w o rd t gegeven aan fysieke en sociale fe nom e­ nen. De constatering dat het concept 'ruim te als voorraad' deel uitm aakt van verschillende discoursen is aanleiding voor een heroriëntatie op de p robleem stelling voor dit onderzoek. Het aanvankelijke idee van de Rijksplanologische D ienst dat het concept te gebruiken zou zijn als basis voor een eenduidige nieuw e kijk op sturing van het ruim tegebruik, w o rd t verla­ ten. Het accent verschuift naar de discoursen en de consequenties daarvan voor het ruim te ­ lijke beleid van de rijksoverheid. In dit onderzoek w orden die discoursen daartoe uiteenge­ legd en geanalyseerd. Om inzichtelijk te m aken w a t voor de ruim telijke ordening de consequenties zijn van het gedachtengoed uit de verschillende discoursen, w o rd t in de eerste plaats de huidige ruim te ­ lijke ordening van de rijksoverheid vanuit die discoursen beoordeeld. In het onderzoek gaat de aandacht vervolgens uit naar de betekenis van het naast elkaar bestaan van verschillende discoursen. W a t zijn de consequenties daarvan voor het ruim telijke beleid van die rijksover­ heid? Daarbij w o rd t er gezocht naar een antw oord op de vraag in hoeverre beleid, dat geba­ seerd w o rd t op één of m eer van die discoursen, recht zal doen aan de variëteit aan norm en en waarden van actoren over het ruim tegebruik en de rol van de rijksoverheid bij dat ruim te ­ gebruik. Deze norm en en waarden lijken in de discussies over de ruim telijke ordening (zie paragraaf 1.2) nam elijk een belangrijke rol te spelen. Tot slot vindt in dit onderzoek een reflectie plaats op de vraag hoe het rijks ruim telijk beleid recht kan doen aan de variëteit aan

1

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

norm en aan waarden aangaande het ruim tegebruik in Nederland. In dit hoofdstuk w o rd t de probleem verkenning van het onderzoek beschreven. In paragraaf 1.2 w o rd t ingegaan op de op kom st van het concept 'ruim te als voorraad' in de beleidsdiscussies binnen het m inisterie van V R O M . De verschillende aspecten die daarbij aan de orde kom en zijn aanleiding to t een aantal theoretische oriëntaties op de p robleem stelling . In para­ graaf 1.3 w o rd t daarvan verslag gedaan. Op basis van deze verkenningen w o rd t in paragraaf 1.4 de probleem stelling u itg ew erkt in een doelstelling en onderzoeksvragen. Dit hoofdstuk w o rd t afgesloten m et paragraaf 1.5 waarin de opbouw van dit onderzoek beschreven is.

1.2 Discussies over 'ruimte als voorraad' Bij het m inisterie van V R O M w o rd t het concept 'ruim te als voorraad' voor het eerst gebruikt in het kader van de uitw erking van het m ilieuthem a Verspilling. In 1993 geeft de directie Strategische Planning van het Directoraat-G eneraal M ilieub eheer (DGM) opdracht aan het R ijksin stitu u t voor Volksgezondheid en M ilieu (RIVM ) om een inventarisatie te m aken van voorraden en hun onderlinge sam enhang. In deze inventarisatie w o rd t ruim te nadrukkelijk in verband gebracht m et voorraadbeheer (Annem a c.s. 1993a). DGM laat onderzoeken hoe een m eer brongerichte benadering van het m ilieubeleid kan w orden vorm gegeven (zie ook para­ graaf 3.2.2). Brongericht beleid zou in de plaats m oeten kom en van de huidige sturing op output, zoals em issienorm en, waarbij het draagverm ogen van het m ilieu centraal staat. Door brongericht beleid zou DGM norm en w ille n gaan stellen aan het gebruik van de m ilieuvoorraden. De gedachte is dat zo nadrukkelijker rekening kan w orden gehouden m et de eindigheid van bepaalde voorraden en zo ook m et de behoeften van toekom stig e generaties. Bij nader onderzoek in het kader van dat m ilieuthem a Verspilling w o rd t ruim te als een sleutelvoorraad om schreven (M inisterie van VR O M 1995: 21). Energie, b iodiversiteit en ruim te zouden de drie sleutelvoorraden zijn. Een zorgvuldig beheer van deze drie voorraden zou de sleutel zijn to t een duurzam e sam enleving. In datzelfde jaar neem t m inister De Boer de idee van sleu­ telvoorraden op als leidend them a in haar 'groene boekje' waarin zij haar visie en de agenda voor VR O M neerlegt (De Boer 1995). De idee van 'ruim te als voorraad' w o rd t daarm ee niet alleen voor het m ilieubeleid van het DGM , maar ook voor het ruim telijk beleid van de Rijksplanologische D ienst van belang geacht. Tegen deze achtergrond w o rd t er op verschillende plaatsen gediscussieerd over de im pli­ caties die het denken over ruim te in voorraadterm en heeft voor het (rijks) ruim telijk beleid (zie bijvoorbeeld: RARO 1996, NIROV 1996, Aarsen c.s. 1996). Om deze discussie verder te brengen laat de Rijksplanologische D ienst vijf uiteenlopende essays over 'ruim te als voor­ raad' schrijven (M inisterie van VR O M 1996a). Ook de R uim telijke Verkenningen, het jaarboek 1996 van de Rijksplanologische Dienst, bevat een paragraaf m et deze tite l (M inisterie van VR O M 1996b). Deze oriëntatie van de Rijksplanologische D ienst op de m ogelijke betekenis van het concept w o rd t door Rabbinge als volgt gekenschetst: "'R uim te als voorraad' is een poging een conceptuele system atie k te o ntw ikkele n om de afw eging tussen verschillende ruim telijke claim s in het ruim telijke-ordeningsbeleid te vergem akkelijken. In een periode waarin de ruim telijke inrichting voor belangrijke veranderingen staat, w o rd t geprobeerd de aanwezige 'sleutelvoorraden' te identificeren waarbij ruim telijk beleid w o rd t voorgesteld als een kw estie van voorraadbeheer" (Rabbinge in het voorw oord van S m it c.s. 1998: 3). In dit rapport van S m it c.s., dat geschreven is in opdracht van de W etenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (W RR), gaan de auteurs in op het achterliggende norm en- en waardenpa-

2

Probleemverkenning

troon dat aan het 'voorraaddenken' bij VR O M ten grondslag zou liggen. Daarbij w o rd t kritiek geuit op het voorraaddenken als oplossingsrichting voor de problem en w aar het ruim telijk beleid voor staat. Deze kritiek van de W R R lijkt overigens gebaseerd op een beperkt beeld van de discussies binnen V R O M . W a nt het concept 'ruim te als voorraad' blijkt binnen VR O M ook m et andere beleidsdiscussies in verband te w orden gebracht. Bij de Rijksplanologische D ienst w o rd t 'ruim te als voorraad' onder m eer bezien in relatie to t de discussie over de g ew enste rol en positie van deze dienst. Dit b etreft de vraag of deze dienst nog een planbureaufunctie heeft, vergelijkbaar m et die van het Centraal Planbureau of het Sociaal en Cultureel Planbureau, of dat het accent m oet verschuiven naar een fu nctie als beleidsdienst, zoals die van de andere departem enten. Indien de Rijksplanologische D ienst in de functie van beleidsdienst de rol zou krijgen toebedeeld als beheerder van de voorraad ruim te in Nederland zou dat nam elijk consequenties kunnen heb­ ben voor zijn rol en positie in het departem entale krachtenspel. 'R uim te als voorraad' w o rd t VR O M -breed ook in verband gebracht m et de inhoudelijke en procedurele vraagstukken rondom de integratie van de beleidsterreinen ruim te en m ilieu, of breder, de integratie van het beleid voor de leefom geving. 'R uim te als voorraad' zou dan m ogelijk een unifying con­ cept kunnen zijn dat diverse sectorale deeloplossingen integreert. Bij verschillende am btena­ ren leeft het idee dat het 'voorraaddenken' een middel zou kunnen zijn om to t een m eer integrale beleidsontw ikkeling en -uitvoering te kom en voor een duurzam e leefom geving. Het gaat daarbij vooral om het nader to t elkaar laten kom en van het m ilieu- en het ruim telijk beleid, zoals blijkt uit de discussies rondom de nooit uitgebrachte Nota R uim te en M ilieu (M inisterie van V R O M 1997a) en de discussie over Leefom gevingskapitaal (M inisterie van VR O M 1996c). Een m eer m aatschappelijke discussie w aar 'ruim te als voorraad' m ee in ver­ band w o rd t gebracht, is die naar aanleiding van het debat of Nederland vol is (de Volkskrant 1997).1 Ook vakinhoudelijk zijn er discussies waaraan het concept volgens som m igen een bijdrage zou kunnen leveren, bijvoorbeeld over de toekom stig e ruim telijke inrichting van Nederland. Hierbij gaat het om het project 'Nederland 2030' (M inisterie van V R O M 1997b), het M etrop olitane debat (Frieling 1998) en de discussie naar aanleiding van 'de N ieuw e Kaart van Nederland' (Stichting de N ieuw e Kaart van Nederland 1997). Het concept zou de discus­ sie over inhoudelijke problem en, als de verm eende schaarste aan ruim te, kunnen verbreden. Bij som m ige am btenaren van de Rijksplanologische D ienst o ntstaat de hoop dat het concept een nieuw e stu rin g sfiloso fie kan bieden voor de ruim telijke ordening. Het nader uitw erken van dit idee zou dan zow el de inhoudelijke als de b e stuurlijk-institutionele dim ensie van de ruim telijke ordening kunnen versterken. Zoals al gezegd, is het gebruik van het concept 'ruim te als voorraad' in de verschillende beleidsdiscussies bij VR O M en daarbuiten niet onbecom m entarieerd gebleven. Enkele auteurs uiten kritie k op het denken in term en van ruim te als een voorraad. Deze kritiek betreft basale kanttekeningen als 'is ruim te eigenlijk w e l een voorraad?' (Galle 1995) en de vraag of er eigenlijk w e l sprake is van een schaarste aan ruim te (Sm it c.s. 1998). Ook is er kritie k op het type ruim telijke ordening dat zou voortvloeien uit het denken in voorraadterm en (W RR 1998). In paragraaf 1.3.4. w o rd t nader ingegaan op deze kritiek. Het is tegen deze vrij com plexe achtergrond van discussies over ruim telijk en ruim telijk relevant beleid dat de Rijksplanologische D ienst opdracht geeft to t een onderzoek naar de consequenties van het concept 'ruim te als voorraad' voor de ruim telijke ordening.2 1

D e V o lkskrant p u b lic e e rt in 1 9 9 7 een se rie van v ijftie n o p in ië re n d e artike le n ov e r de ru im te lijk e o rd e n in g . P olitiek-cultu re e l c e n tru m D e B a lie in A m s te rd a m o rg a n is e e rt e r een p u b lie k e d is c u s s ie over. O n d e r de k o rte m aar ve e lz e g g e n ­ d e tite l 'V ol' b re n g t de V o lkskrant hier een bundel over uit.

2

H e t rapport dat gesch reve n is naar aan leiding van deze opd rach t h e e ft ged ie n d als basism a teria al v o o r d it p ro e fs c h rift (Zw anikken 1999).

3

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

1.3 Oriëntatie op de probleemstelling 1.3.1 Inleiding

In de vorige paragraaf is de op kom st van en belangstelling voor het concept 'ruim te als voor­ raad' geschetst. In deze paragraaf w o rd t een o riëntatie op de probleem stelling beschreven door een aantal aspecten, in de inleidende paragraaf genoem d, nader te verkennen. In de eerste plaats blijkt uit de belangstelling bij VR O M dat 'ruim te als voorraad' een concept is m et een bepaalde aantrekkingskracht. W a t valt er na een globale theoretische verkenning te zeggen over de rol van dergelijke concepten in de ruim telijke ordening? In de tw eed e plaats w o rd t in de inleiding gesproken over verhalen of discoursen. W a t w o rd t daarm ee bedoeld, om w e lke discoursen gaat het en w e lke rol spelen discoursen in de ruim telijke ordening? In de derde plaats is er kritiek geuit op het denken in term en van 'ruim te als voorraad'. W aaruit bestaat die kritiek en w a t b etekent die kritiek voor de p robleem stelling ? In de vierde plaats w o rd t in de inleiding m elding gem aakt van het bestaan van uiteenlopende waarden en nor­ m en aangaande het ruim tegebruik en de rol van de rijksoverheid bij dat ruim tegebruik. W elke consequenties hebben die norm en en waarden voor de p robleem stelling van dit onderzoek? Een resum é waarin deze verkenningen m et elkaar in verband w orden gebracht sluit deze paragraaf af. Daarin w o rd t een brug geslagen naar de volgende paragraaf w aar de probleem ­ stelling en onderzoeksvragen w orden uitg ew erkt.

1.3.2 De metafoor 'ruimte als voorraad'

Het is voor am btenaren van V R O M een verw arrend en een verrassend verschijnsel dat een nieuw beleidsconcept binnen en buiten VR O M vrij snel w o rd t ingepast in uiteenlopende dis­ coursen. Het nieuw e concept w o rd t in die discoursen van verschillende kanten om arm d, waarbij er verschillende betekenissen aan w orden toegekend. De volgende tw e e citaten illustreren dit. "H et is een uitnodiging to t sam enwerking, vanuit het m ilieubeleid geform uleerd, die de charme heeft van een eenvoudige en directe m etafoor." "H et is een sterke impuls (...) voor een grotere betrokkenheid en een actievere rol van de overheid, niet alleen bij stedelijke vraagstukken, maar zeker ook in het landelijk gebied" (M inisterie van VR O M 1996a: 57). Een beleidsw etenschappelijke verklaring voor het enthousiasm e voor de nieuw e m etafoor kan w orden gevonden in theoretische noties over de w erking van m etaforen en (plan)concepten. Deze blijken nam elijk in de ruim telijke planning veelvuldig gebruikt te w orden (Zonneveld 1991). Een bekende m etafoor in de ruim telijke ordening is het 'G roene Hart' (Lingbeek 1998). De 'groeikern' en de 'com pacte stad' zijn voorbeelden van veel gebruikte planconcepten. Een m etafoor kan w orden beschreven als een talige constructie die een beeld oproept dat kan bestaan uit verschillende associatieve gedachten die niet noodzakelij­ kerw ijs een logische relatie hebben. M e t een m etafoor w o rd t als het w are een synthetisch geheel van verschillende elem enten gecom poneerd. Lingbeek stelt: "Bij het om zetten van ruim telijke planning in talig handelen en visualiseringen spelen m etaforen een belangrijke rol doordat ze een verm ogen kunnen hebben om een p roblem atiek pregnant w e e r te geven" (1998: 20). Volgens Zonneveld kan een m etafoor ook een handelingsconcept zijn. Dit bete­ kent dat de m eta fo or niet alleen een interp retatie- maar ook een oplossingskader biedt. Een m etafoor - 'ruim te als voorraad' is daar w e llich t een voorbeeld van - kan in dit licht gezien w orden als een soort m ini-theorie die causale, finale en norm atieve verond erstellin­ gen verbindt (1991: 12-13). M etaforen sturen door te ordenen. Dit gebeurt door het suggere­ ren van zowel een structurering van het probleem als een oplossingsrichting. Dit ste lt overi­ gens hoge eisen aan de conceptvorm ing (idem: 78). M etaforen en planconcepten maken

4

Probleemverkenning

deel uit van discoursen waarin actoren fysieke en sociale fenom enen construeren en inter­ preteren. M etaforen hebben bovendien volgens Zonneveld een bijzondere eigenschap. Ze projecteren begrippen uit het ene ervaringsdom ein op een ander. Hierm ee w o rd t een zekere structurering aangebracht in het dom ein dat nog onvolledig gekend w ord t. Aan de hand van een m eta fo or w o rd t m et andere w oorden een appèl gedaan op een reeds ontsloten kennis­ dom ein (idem: 77). Zonneveld (1991: 78) benoem t tw e e problem en die sam enhangen m et het gebruik van m etaforen. In de eerste plaats kan niet precies w orden ingeschat w e lke connotaties door een m eta fo or w orden opgeroepen. Een m etafoor kan zow el positieve als negatieve associa­ ties oproepen. In de tw eed e plaats kunnen m etaforen een probleem niet of verkeerd onder w oorden brengen. Een m etafoor kan zelfs bepaalde aspecten van een probleem verd uiste­ ren, en daarm ee het zicht op bepaalde oplossingen van het probleem . Volgens Lingbeek (1998: 20) hoeft echter het fe it dat actoren vanuit verschillende interpretatiekaders andere beelden van de w erkelijkheid construeren, en daarom verschillende associaties hebben bij een m etafoor, niet problem atisch te zijn. Een m etafoor kan nam elijk een brede groep acto­ ren aanspreken en leiden to t convergerende opvattingen en daarm ee to t een breed draag­ vlak en de basis w orden voor het nem en van beslissingen. N iet alleen w ord en m etaforen gebruikt om de (waarnem ing van de) w erkelijkheid te ordenen en te structureren, maar tevens kunnen daarm ee andere, w e llich t concurrerende percepties uitgesloten w orden. M etaforen krijgen daardoor een program m atische, politieke lading, die to t de nodige w aak­ zaamheid noopt (Van der Heijden 1990). "H et gebruik van m etaforen kan een zekere politieke lading krijgen w anneer een m etafoor voorschriften suggereert" (idem: 20). In de jaren zeven­ tig schrijft Edelman over die sym bolische dim ensie van politiek en beleid. "Vooral in com ­ plexe besluitvorm ingsprocessen waarin veel teg enstelling en, paradoxen, am biguïteiten en dilem m a's voorkom en, w o rd t een beroep op sym b oliek gedaan, om dat in dergelijke situaties een rationele en integrale afw eging niet goed to t de m ogelijkheden behoort. Voor ingew ik­ kelde m aatschappelijke problem en bestaan geen sim pele oplossingen, maar men kan w el proberen om ze via retorische hoogstandjes anders te belichten en zo (schijnbaar eenvoudig) oplosbaar te m aken" (Edelenbos & Van Tw ist 1997: 16-17). W ellicht is het deze sym bolische dim ensie die bijdraagt aan de belangstelling voor de m etafoor. Som m ige am btenaren zien in de m etafoor im m ers de m ogelijkheid voor de Rijksplanologische D ienst om zich nadrukkelij­ ker als beheerder van de ruim te te profileren. Het concept 'ruim te als voorraad' kan w orden beschouwd als een m etafoor zoals om schreven door Zonneveld. De aantrekkingskracht die het concept 'ruim te als voorraad' heeft voor diverse actoren lijkt te liggen in de sym bolische functie die ze er aan toekennen. De verw arring rondom het gebruik van 'ruim te als voorraad' lijkt te liggen in het fe it dat acto­ ren uiteenlopende associaties hebben bij deze m etafoor. Hoe uiteenlopend deze associaties zijn w o rd t m ooi geïllustreerd in de bundel m et essays die VR O M heeft laten schrijven over 'ruim te als voorraad' (M inisterie van V R O M 1996a).

1.3.3 Discoursen rondom 'ruimte als voorraad'

De beschrijving van de discoursen rondom het concept 'ruim te als voorraad' en van de oriën­ ta tie op discourstheorieën b lijft in deze paragraaf beperkt to t een introductie, aangezien er in de hoofdstukken 2 en 3 uitgebreider op w o rd t ingegaan. De beschrijving hier richt zich op de inform atie die nodig is voor een goed begrip van de totstand kom ing van de probleem stel­ ling. In de bovenstaande oriëntatie over het gebruik van m etaforen is er al iets gezegd over discoursen. A fhankelijk van hun w etenschapsdiscipline en onderzoeksvraag kennen auteurs verschillende definities toe aan een discours (zie paragraaf 2.4.2). Hier w o rd t volstaan m et

5

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

de constatering dat een discours een min of m eer sam enhangend referentiekader is, bestaan­ de uit kernbegrippen en m etaforen, aan de hand waarvan actoren fysieke en sociale fenom e­ nen aangaande de ruim telijke ordening construeren en interpreteren. In het volgende hoofd­ stuk w o rd t deze definitie nader toegelicht en verder uitg ew erkt. In de w etenschappelijke literatuur over ruim telijke ordening en m ilieubeleid is er in de jaren negentig veel aandacht voor discoursen en discoursanalyses (zie bijvoorbeeld: Hajer 1995, Dryzek 1997, Frouw s 1998, Hidding & W is se rh o f 1999). Door het w etenschappelijk onderzoek naar discoursen kom t er m eer inzicht in de w ijze w aarop de taal van actoren invloed heeft op hun constructie van de w ereld. M e t behulp van taal w orden problem en om schreven, w orden veronderstelde causale relaties geïnterpreteerd en w o rd t betekenis gegeven aan de w ereld . Discoursen kunnen w orden geanalyseerd m et behulp van de m eth o ­ diek van discoursanalyse (zie paragraaf 2.4.3). Door een discoursanalyse kunnen verbanden w orden gelegd tussen denkkaders enerzijds en dagelijkse besluitvorm ing en het maatschap­ pelijk handelen anderzijds. In een discoursanalyse m aakt men vaak gebruik van een collectie van m ethoden van tekstuele analyse, zoals het beschrijven van story-lines (Hajer 1995: 56) en het identificeren van belangrijke concepten en m etaforen w aarm ee in een discours veronder­ stelde relaties w orden beschreven en geduid (Dryzek 1997, Van der Valk en Faludi 1998). Ten behoeve van een o riëntatie op de p robleem stelling zijn drie discoursen m et uiteenlo­ pende interpretaties van het concept 'ruim te als voorraad' beschreven (Zwanikken 1998a). Ter verduidelijking w orden in kader 1.1 de verhaallijnen geïntroduceerd van die drie discour­ sen. Er w o rd t in hoofd stuk 2 nader ingegaan op het begrip discours en de m ethod iek van discoursanalyse. De drie discoursen w orden in hoofdstuk 3 nader beschreven en geanaly­ seerd. M e t de discoursen is een zekere variëteit aan interp retaties van het concept 'ruim te als voorraad' aangetroffen. Uit de verschillende verhaallijnen b lijkt dat er geen voor de hand liggende en eenduidige invulling van het concept 'ruim te als voorraad' is. Daar kom t nog bij dat er ook kritie k w o rd t geuit op het denken in term en van 'ruim te als voorraad'. In paragraaf 1.3.4 w o rd t daar nader op ingegaan.

Kader 1.1: Drie discoursen over 'ruimte als voorraad' Naam discours

Verhaallijn

Geen verspilling van ruimte

In het beleid dient er meer aandacht te komen voor een brongerichte benadering van de ruimtelijke en milieuproblematiek. Dit leidt tot het denken in voorraden. Ruimte, energie en biodiversiteit zijn daarbij op te vatten als sleu­ telvoorraden en aangrijpingspunt voor beleid gericht op andere voorraden Bij ruimtelijke ingrepen dient afwenteling op andere voorraden en daarmee op de toekomst zoveel mogelijk beperkt te worden. In de besluitvorming dient daarom de beperking van de afwentelingsgevolgen van een ruimtelijke ingreep op de drie sleutelvoorraden centraal te staan.

Van ruimtegebrek naar ruimtegebruik

Door toenemend en onnodig stedelijk ruimtebeslag verliezen de steden hun draagvlak en gaan de omvang en de kwaliteit van de open ruimte verloren. Er dient daarom een omslag te komen in het ruimtelijk beleid van toevoegin­ gen aan de voorraad stedelijk gebied naar een beter gebruik van bestaande voorraden. W ant bij een beter gebruik van de voorraad is er geen ruimtege­ brek. Daartoe dient er geïnvesteerd te worden in herverstedelijking in plaats

6

Probleemverkenning

r

van in stedelijke uitbreidingen. Tegelijkertijd dient verstedelijking uit de lan­ delijke gebieden geweerd te worden. Terug naar de ruimte

V

De kern van de ruimtelijke ordening - de ruimte en haar kwaliteiten - dient weer centraal gesteld te worden in de besluitvorming. Voorkomen dient te worden dat de aandacht te veel doorslaat naar proces-begeleiding. Er is pas sprake van een goede besluitvorming als ten behoeve van de ruimtelijke ordening, de voorraad ruimte, kwantitatief en kwalitatief geëxpliciteerd, gewaardeerd en gewogen wordt.

1.3.4 Kritiek op het gebruik van het concept 'ruimte als voorraad'

Zoals gezegd w o rd t er kritie k geuit op het gebruik van het concept 'ruim te als voorraad' in de beleidsdiscussies binnen het m inisterie van V R O M . De eerste kritische kanttekening bij het concept 'ruim te als voorraad' is dat b etw ijfeld w o rd t of ruim te als voorraad kw a n tita tie f en kw a lita tie f gedefinieerd kan w orden. De k w a n tite it van de ruim te zou eerder onbegrensd zijn. Hoogbouw, ondergronds bouwen en m eervoudig ruim tegebruik zijn tre fw o ord e n om dit m ee aan te geven. Bovendien kan ruim te steeds hergebruikt w orden. Het beschrijven van ruim te in voorraadterm en zou een eindigheid van die voorraad suggereren, en tegen deze suggestie is er verzet. Galle s te lt bijvoorbeeld: "R uim te kan niet op, w a n t ruim te neem t niet af" (1995: 1). N iet alleen de kw a n tite it maar ook de kw a lite it van de ruim te is, volgens deze kritiek, niet eenduidig te definiëren. Het definiëren van ruim telijke kw a lite it zou nam elijk ste rk contextgebonden zijn, dat w il zeggen locatie-, cultuur- en tijdsgebonden. De kritie k is dat het om schrijven van ruim telijke voorraden, en de kw aliteiten ervan, op elk ruim telijk schaalniveau, in elk tijd sg ew richt en per cultuur ste rk zal d ifferentiëren. K w aliteitsd efinities lopen altijd al sterk uiteen en zijn nooit onom streden (zie bijvoorbeeld: Reijndorp c.s. 1998). Galle: "R uim telijke kw a lite it is niets anders dan dat de verschillende functies w aarvoor een ruim te bestem d is daar ook to t hun recht kunnen kom en. R uim telijk kw a lite it staat niet los van de bestem m ing die aan een gebied is gegeven maar staat altijd in relatie to t bepaalde functies of activiteiten. S tilte is een kw a lite it in een stiltegebied, maar m alaise in het stads­ centrum " (1995: 2). Het bedenken van een ord eningssysteem op basis van het identificeren en beheren van ruim telijke voorraden leidt in haar ogen to t schijnoplossingen om dat o nte ­ recht de indruk w o rd t g ew ekt dat ruim tes inw isselbaar zijn. Het tw eede punt van kritiek gaat in op de schaarste aan ruim te die aan het denken in voorraadterm en verbonden is en de w ijze waarop daarm ee m oet w orden omgegaan. Het begrip voorraad is nam elijk nauw verbonden aan het begrip schaarste. Schaarste kom t vaak aan het licht in het geval van verdelingsvraagstukken, als m eerdere m ensen hetzelfde begeren. Dat de ruim te in Nederland schaars zou zijn of w orden, w o rd t echter niet door iedereen onder­ schreven. S m it c.s. m enen dat de ruim te ju ist niet schaars is. Als er al ruim tenood is, dan is het geen nationaal maar eerder een lokaal probleem . M aar dan nog: "Veel lokale ruim tenood is oplosbaar: de breedte (landaanwinning), de hoogte, de diepte, m eervoudig ruim tegebruik, ze lonken allem aal. De ruim telijke p roblem atiek kenm erkt zich in Nederland (in ieder geval: ook) door een embarras du choix. Blijkens de veelal gepredikte schaarste, voelen w ij ons daarover w e llicht een beetje schuldig. M isschien hebben w e liever een voorraad dan de ruim te" (Sm it c.s. 1998: 92, cursivering overgenom en).3 In dit verband kan verw ezen w or­ den naar de filo so o f A chterhuis die in een verhandeling over 'het rijk van schaarste' (1988) s te lt dat de m oderne sam enleving de schaarste niet heeft overw onnen maar ju ist heeft

7

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

gecreëerd. Dit w o rd t volgens hem echter onvoldoende onderkend: "Schaarste lijkt het m eest verborgen uitgangspunt van de m oderne m aatschappij te zijn" (1988: 12). Schaarste kan vol­ gens Achterhuis niet w orden gedefinieerd door de hoeveelheid beschikbare goederen of hulpbronnen of door de karigheid van de natuur. Schaarste is geen natuurlijk gegeven. Schaarste w o rd t geconstrueerd in een n e tw e rk van tussenm enselijke verhoudingen (1997: 242). Schaarste is een sociale constructie. Achterhuis w ijs t er verder op dat econom en steeds m eer m aatschappelijke gebieden claim en als object van wetenschap. In de econom ie is alles schaars geworden: "... w elzijn, gezondheid, schoon w ater, schone lucht, ja zelfs de tijd. (...) In w etgeving uit 1981 erkende de regering zelfs al dat in onze sam enleving 'stilte een schaars goed is gew orden'. (...) Als elk schaars goed m oet stilte dus geadm inistreerd, beheerd en geregeld w orden, het geeft som m ige m ensen macht en m aakt anderen m achte­ loos en afhankelijk" (1988: 13). Als stilte in dit citaat w o rd t vervangen door ruim te dan w o rd t de w eerstand tegen de introductie van het concept 'ruim te als voorraad' beter invoelbaar. W a n t in de term en van Achterhuis leidt het percipiëren van ruim te als een schaars goed to t het adm inistreren, beheren en regelen van de voorraad ruim te. Dit verklaart w ellicht de w eer­ stand die deze m eta fo or bij som m ige actoren oproept, m aar ook de belangstelling ervoor van andere actoren. De kritie k op het gebruik van het concept 'ruim te als voorraad' is dat het gevaar bestaat dat daarm ee de ruim telijke p roblem atiek w o rd t gereduceerd to t een schijn­ baar eenvoudig verdelingsvraagstuk. Een derde punt van kritiek heeft betrekking op het type ruim telijke ordening dat to t stand kom t op basis van het denken in term en van 'ruim te als voorraad'. Galle s te lt in haar kritiek op het voorraaddenken: "De opgave w aar de ruim telijke ordening voor staat w o rd t in deze te rm en als volgt gesteld: het hebben van een voorraad ruim te is belangrijk en het instand­ houden van die voorraad is de opgave. W a t voor denkbeelden zitten hier achter? Het is een defensieve m anier van denken. Er m oet gered en verdedigd w orden. A lso f de ruim te een soort van puurheid heeft los van m enselijke a ctiviteit die door m enselijk gebruik alleen maar w o rd t aangetast. A lsof de ruim te voorop m oet w orden gesteld en gered van de m ens. Dat staat haaks op het denken in de ruim telijke ordening, waarin de m enselijke activiteiten, stre ­ vingen en behoeften voorop staan. Daar m oet ruim te voor w orden gem aakt, zo, dat een veel­ heid van activiteiten to t zijn recht kan kom en. Vernuftig gebruik verm enigvuldigt de ruim te. R uim te en geschiktheid zijn geen grootheden die buiten de m ens om bestaan. R uim te, althans het begrip ruim te in 'ruim telijke ordening' bestaat alleen in relatie to t de m ens. R uim te is altijd ruim te nodig voor m enselijke a ctiviteit. G eschiktheid is geschiktheid voor iets en ongeschikte ruim te is onbestaanbaar. Er bestaat niet zoiets als een voorraad ruim te, ruim ­ te neem t niet af en de geschiktheid van ruim te neem t ook niet af. Er ligt daar dus ook geen ordeningsopgave. Behoud van de voorraad ruim te is uit een oogpunt van ruim telijke ordening een absurde opgave" (Galle 1995). Galle om schrijft 'ruim te als voorraad' dan ook als een m is­ leidende term inolog ie die de m ogelijkheden van ruim telijke ordening m iskent en de aandacht afleid t naar schijnoplossingen: "Nu pas zou in de besluitvorm ing kunnen w orden verdiscon­ 3

H e t is d aa rbij van belang om o p te m erke n da t v o o r een in d iv id u niet de c o n s u m p tie van een bepaalde voorraad van belang is, m aar de d ie n s t die de b e tre ffe n d e voorraad kan leveren. A ls een and ere g ro n d s to f d e z e lfd e d ie n s t kan leveren is s u b s titu tie m og e lijk . O n d e r s u b s titu tie kan niet alleen de v e rvanging van de ene voorraad d o o r een andere w o rd e n versta an, m aar o o k de overgang van een m akkelijk to e g a n k e lijk e bron naar een m in d e r to e g a n k e lijk e bron. H ogere prijzen zijn daarbij een goe d e s tim u la n s in de ric h tin g van een z u in ig e r w in n in g en gebruik. H o gere prijzen m aken oo k recyclin g -te c h n ie k e n betaalbaar en ve rg ro te n nu e n /o f in de to e k o m s t de m o g e lijk h e d e n to t hergebruik. D it b e te k e n t da t iem and die g e c o n fro n te e rd w o rd t m e t schaarste, kan reageren m e t u ite e n lo p e n d e s tra te g ie ë n : aan­ boren van n ie u w e voorraden, s u b s titu tie en recycling (CPB 1996).

8

Probleemverkenning

teerd dat ruim te ook in de to eko m st geschikt m oet blijven of gem aakt w ord en voor de o nt­ w ikkeling van m enselijke activiteiten. Het is onbegrijpelijk dat de ruim telijke ordenaars van de Rijksplanologische D ienst zich dit laten aanleunen, w a n t dit is precies w a t ruim telijke ordening al sinds jaar en dag beoogt en doet. (... ) W e m oeten m eteen ophouden m et te spreken over ruim te in term en van voorraad w a n t het voegt aan het instrum entarium van de ruim telijke ordening niets toe en het leidt to t absurditeiten w aar niemand m ee gediend is. R uim te als voorraad is een am ateuristische sim plificatie die op geen enkele m anier recht doet aan de com p lexiteit van ruim telijk vraagstukken. W ie zo spreekt gaat voorbij aan het gedachtengoed en de know how die in de ruim telijke ordening in de afgelopen halve eeuw zijn opgebouwd en w aar de ruim telijke ordening zijn bestaansrecht aan o ntleent" (Galle 1995: 4). De kritiek van Galle m aakt duidelijk dat het voor een onderzoek naar de consequenties van het concept 'ruim te als voorraad' voor de ruim telijke ordening belangrijk is om te definiëren w a t ruim telijke ordening dan is, of zou m oeten zijn. Daarom w o rd t hier een veel geciteerde en breed aanvaarde d efinitie van ruim telijke ordening aangehaald: "het zoeken naar en het to t stand brengen van de best denkbare w ederkerige aanpassing van ruim te en sam enle­ ving, zulks te rw ille van die sam enleving" (com m issie van Veen 1971, geciteerd in W R R 1998: 17).4 Deze klassieke definitie w o rd t nog steeds regelm atig aangehaald. Ook recent nog door de W R R , w a n t deze definitie "m aakt duidelijk dat ruim telijke ordening m eer w il bereiken dan e fficiënt ruim tegebruik alleen. Ze heeft een algem een bestuurlijke en m aatschappelijke opdracht om een afweging te m aken tussen ruim telijke claim s. Daarbij zoekt de ruim telijke ordening naar een evenw icht tussen het juridisch vastleggen van ruim tegebruik en de taak om , in het licht van bepaalde m aatschappelijke veranderingen, eventueel to t een andere indeling of een ander ordeningsprincipe te kom en" (1998: 17, cursivering overgenom en). M et deze definitie w o rd t de interdependentie van ruim te en sam enleving centraal gesteld. M et het citaat kan duidelijk w orden gem aakt w aarom auteurs als Galle zich zorgen maken over het denken in ruim telijke voorraden. Daarm ee zou onvoldoende rekening w orden gehouden m et het gegeven dat ruim telijke ordening de behoeften van de sam enleving d ien t.5 Sam engevat gaat de hier beschreven kritie k in op het beschouwen van ruim te als een (ein­ dige) voorraad, op de perceptie van ruim te als een schaars goed, het reduceren van de ruim ­ telijke problem atiek to t een (eenvoudig) verdelingsvraagstuk en het type ruim telijke ordening dat daarbij to t stand zou kom en. Deze kritiek zal in paragraaf 1.4 w orden m eegenom en in de uitw erking van de probleem stelling.

1.3.5 Uiteenlopende normen en waarden aangaande het ruimtegebruik

De veronderstelling dat actoren op basis van uiteenlopende norm en en waarden verschillen­ de interpretaties geven aan het concept 'ruim te als voorraad', is ook als uitgangspunt geno­ m en voor een theoretische verkenning. Daartoe w o rd t aan de hand van een recente publica­ tie van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP 1998) kort stilgestaan bij de veronderstelde 4

D eze d e fin itie g e e ft de c o m m is s ie van Veen in 1971 in he t R apport van de c o m m is s ie In te rd e p a rte m e n ta le Taakverdeling en C o örd inatie . Het is een v rijw e l le tte rlijk e v e rta lin g van de o m s c h rijv in g die de Franse geo gra af M.F. Rouge g a f in 'La g é o n o m ie , ou l'o rg a n is a tio n de l'e s p a c e ' (Paris 1947): "O rga niser l'e space, c 'e s t chercher e t tro u v e r pou r l'e space, e n te n d u dans sa realité aussi bien physique, chim iq u e , biolo g iq u e , q u 'h u m a in e , les s tru c tu re s fo n c ti­ o nn e lle s les plus propres à répo n d re à la to ta lité des beso ins de l'h o m m e , c 'e s t-à -d ire à des beso ins s p iritu e ls c o m m e à des be so in s m a té rie ls ; c 'e s t chercher, e t s 'e ffo rc e r de réaliser, la m e ille u re a da ptatio n ré c ip ro q u e possible d e l'e sp a ce e t de la s ociété " (g eciteerd in K leefm ann 1984: 37).

5

D e geg even d e fin itie van ru im te lijk e o rdening ve rk la a rt w e llic h t de in paragraaf 1. 2 beschreven vee lh e id aan d is c u s ­ sie s over de ru im te lijk e ord e n in g . D e ru im te lijk e orde n in g is v o o r pro b le m e n kom en te staan in een perio d e w aarin d e sam e n le vin g s te e d s m in d e r kenbaar w o rd t (Van G unste ren en Van Ruyven 1995).

9

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

toenam e in de variëteit aan norm en en waarden. Vervolgens w o rd t aan de hand van recente literatuur over ruim telijke ordening bezien hoe m om enteel m et die variëteit aan norm en en waarden w o rd t omgegaan. Het SCP c onstateert in haar rapport over v ijfe n tw in tig jaar sociale verandering dat m ensen hun opvattingen en ideeën m eer dan voorheen baseren op divergerende, elkaar som s u itslui­ tende, waarden en norm en. Die p luraliteit in waarden en norm en verklaart het SCP door te w ijzen op processen als m odernisering, individualisering en em ancipatie. Deze processen hebben een toenem end e differentiatie in leefstijlen to t gevolg, w a t w e e r grote consequen­ ties heeft voor ruim tegebruik, tijdgebruik, m ob iliteit en dergelijke (SCP 1998). Het SCP con­ sta te e rt dat er in toenem ende m ate uiteenlopende norm en en waarden bestaan aangaande het ruim tegebruik in Nederland. Deze variëteit aan norm en en waarden lijkt een belangrijk aandachtspunt voor dit onderzoek. Hoe dient nu in dit onderzoek omgegaan te w orden m et die waarden en norm en? W e lke plek dienen ze te krijgen in de uitw erking en beantw oording van de probleem stelling? Pluraliteit in waarden en norm en w o rd t in een vrije sam enleving altijd gewaardeerd en bescherm d. M aar hoe w o rd t daar in de ruim telijke ordening m ee omgegaan? In de ruim te­ lijke ordening is er al langer belangstelling voor uiteenlopende waarden en norm en in het proces van besluitvorm ing. Dit heeft ertoe geleid dat sinds de jaren zeventig en tachtig de inspraak in de ruim telijke ordening is g eïnstitutionaliseerd. In de jaren negentig groeit echter de onvrede m et inspraak (zie bijvoorbeeld W R R 1998) en kom en er pleidooien voor m eer participatieve vorm en van planning als interactieve planning, open planningsbenaderingen en m odellen van co-productie van beleid om de openheid van beleid te bevorderen. Daarbij w o rd t op basis van een proces van gem eenschappelijke beeldvorm ing beleid o ntw ikkeld in een arena van w ederzijds afhankelijke actoren (Bekkers c.s. 1996: iii). Co-productie speelt in op het belang van variëteit, differentiatie, m aatw erk en fle xib ilite it in de vorm geving van de beleidsprocessen. De overheid dient daarbij zijn m eerw aarde te tonen door, lie fst m et de partijen sam en, problem en door te exerceren vanuit verschillende invalshoeken en waardensystem en (Sm it c.s. 1998: 81). O ok Teism an staat een dergelijk m odel voor ogen. Hij noem t in zijn zoektocht naar innovatie en verrijking in de planologie de trits variëren, verrijken en verkiezen (1997: 19). De veronderstelling is dat door recht te doen aan d iversiteit er ruim te kom t voor creatieve concurrentie leidend to t innovatie en verrijking (zie ook paragraaf 2.3.6.). Deze pleidooien voor een open beleidsstijl voor het ruim telijk beleid staan niet op zichzelf. Bij een zoektocht naar nieuw e sturingsconcepties voor het m ilieubeleid benadrukken ook Bekkers c.s. het belang van co-productie. "H et open karakter van deze beleidsstijl im pliceert dat m eer rekening w o rd t gehouden m et de p luriform iteit van de in het geding zijnde belan­ gen, perspectieven en opvattingen" (1996: 35, cursivering overgenom en). De com plexiteit w aarm ee Bekkers c.s. m ilieuproblem en kenm erken, is ook een eigenschap van de ruim te ­ lijke problem atiek. In het rapport 'R uim telijke o ntw ikkeling sp olitiek' c onstateert de W R R dat de netw erksam enleving , waarin fysieke nabijheid steeds m inder bepalend w o rd t voor de belangrijke sociale contacten, nieuw e eisen s te lt aan een e ffectief en leg itiem ruim telijk beleid. Een eigentijdse, open planningsbenadering kom t zow el de le g itim ite it als de effecti­ v ite it van het beleid ten goede (1998: 165). Bij deze open planningsbenadering houdt de W R R een pleidooi voor een o ntw ikkeling sp olitiek die het ruim telijk beleid een gedifferentieer­ de, pluralistische basis geeft. Juist in de erkenning van dynam iek zouden kansen liggen om de verschillende en vaak ook strijdige w ensen en belangen op legitiem e w ijze m et elkaar in o vereenstem m ing te brengen. De kernbegrippen die de W R R daarbij hanteert zijn d ifferentia­ tie en selec tivite it. D ifferentiatie w o rd t daarbij gepresenteerd als het alternatief voor generieke

10

Probleemverkenning

nationale ruim telijke concepten. Deze generieke concepten, de com pacte stad w o rd t daarbij als voorbeeld genoem d, zouden ruim telijke en m aatschappelijke dynam iek in de w eg staan. In de plaats daarvan dienen open, 'arg um entatieve' concepten geïntroduceerd te w orden, het concept stadslandschappen w o rd t als voorbeeld genoem d, die een gebiedsspecifieke uitw erking en argum entatie toelaten. Het nationale beleid dient daarnaast m eer strategische karakteristieken te krijgen en daardoor selectiever te w orden dan thans het geval is (1998: 150). Deze aanbevelingen van de W R R sluiten aan op de kritiek op 'ruim te als voorraad' van de in paragraaf 1.3.4 geciteerde auteurs. Het gevaar bestaat dat 'ruim te als voorraad' gebruikt gaat w orden als een generiek concept dat onvoldoende dynam iek en variatie toestaat. Dit constateren Sm its c.s. althans in een voorstudie geschreven ten behoeve van het W R R advies. Daarin w o rd t het denken in term en van 'ruim te als voorraad' gedefinieerd als een poging een nieuw e ordening aan te brengen in de com plexe ruim telijke problem atiek. Daarbij dreigt volgens hen het gevaar dat het algem een belang uit het oog verloren w ord t. Dit algem een belang is volgens S m it c.s. gebaat bij verscheidenheid, openheid en toetsbaar­ heid (1998: 81). Deze begrippen w orden in paragraaf 2.3.6 toegelicht. De hierboven genoem ­ de open planningsbenaderingen zouden hier een garantie voor zijn. S m it c.s. b etw ijfelen of het denken in term en van 'ruim te als voorraad' aansluit op deze open planningsbenaderingen. In dit onderzoek w o rd t verondersteld dat actoren op basis van uiteenlopende norm en en waarden verschillende interp retaties kunnen geven aan een concept of m etafoor. Dit ver­ schijnsel van m eerduidigheid w o rd t in het sociaal-constructivistische w etenschapsperspectie f als uitgangspunt genom en (zie ook hoofd stuk 2). In dit perspectief is er nam elijk nooit sprake van één verhaal, er zijn altijd m eer verhalen of sociaal geconstrueerde beelden van de w erkelijkheid. W a nt in relatie to t hun uiteenlopende norm en en waarden ontw ikkelen actoren verschillende interpretatiekaders die gehanteerd w orden om fysieke en sociale feno­ m enen te observeren en daar betekenis aan te verlenen. Die verschillende inte rp reta tie ­ kaders w erken als selectie- en zingevingskaders, het zijn brillen w aarm ee naar de w ereld w o rd t gekeken. Het bepaalt w a t er w e l en w a t er niet w o rd t w aargenom en. Kennis over de om geving heeft daarom een geconstrueerd karakter en die kennis w o rd t, zoals blijkt uit de in paragraaf 1.3.3 beschreven discoursen, in de vorm van talige constructies gecom m uniceerd.6 Taal w o rd t steeds m inder beschouwd als een neutraal m edium voor de overdracht van infor­ m atie. "Instead of being considered a passive m edium , language has com e to be seen as social action" (Te M old er 1995: 15). Het concept 'ruim te als voorraad' is een voorbeeld van een talige constructie, waarin niet alleen verw ezen w o rd t naar de em pirische w erkelijkheid, m aar deze ook geconstrueerd w o rd t (Fischer & Forester 1993, Lingbeek 1998). Uit deze korte verkenning in de literatuur volgt dat het erkennen van uiteenlopende norm en en waarden een belangrijk ontw erp - en to etsing sc riteriu m kan zijn voor het rijks ruim telijk beleid. Dit betekent dat in het onderzoek het 'voorraaddenken', zoals dit to t uitdrukking kom t in de discoursen, in verband zal m oeten w orden gebracht m et dit criterium . Dit heeft ook consequenties voor het te kiezen theoretische perspectief voor dit onderzoek. 6

In d it verband is een re c e n te p u b lic a tie van h e t N A I in te re s s a n t. Baart fo to g ra fe e rd e n ie u w e landschappen in N e derland aan de hand van zestig b e g rippen u it b e le id s n o ta 's en k ra n te n a rtik e le n . D e v is u a lis a tie van planologisch e c o n ce p te n als ca la m ite ite n p o ld e r, gan zengedo ogzone, w a d i o f eco lo g isch e v e rb in d in g s z o n e w o rd t g e b ru ik t o m te laten zien hoe zeer het ben oem en van een n ie u w e ty p o lo g ie w o rd t g e b ru ik t als pog ing to t b eh eersing en s o m s to t su b lim a tie en b e zw e rin g in de ru im te lijk e ord e n in g . "H et ta lig e karakter van de ru im te lijk e orde n in g in d it land van dich te rs en dijkgraven - o f w e llic h t van c o p y w rite rs en g ro n d w e rk e rs - is ongekend" (Baart c.s. 2 00 0: 6).

11

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

1.3.6 Resumé

In deze paragraaf zijn verkenningen beschreven naar verschillende aspecten van de probleem ­ stelling ten behoeve van de uitw erking daarvan in de volgende paragraaf. A llereerst is 'ruim te als voorraad' als een m eta fo or beschreven. Een m etafoor kan de w e r­ king hebben van een soort m initheorie die causale, finale en norm atieve veronderstelling en verbindt. Aan de hand van een m etafoor kunnen actoren uiteenlopende verbanden leggen tussen probleem percepties en oplossingsrichtingen. Dit kom t ook to t uitdrukking in de ver­ schillende discoursen rondom 'ruim te als voorraad'. Het kan voorkom en dat actoren uiteenlo­ pende, positieve en negatieve, connotaties hebben bij een m etafoor. Dat blijkt ook bij 'ruim ­ te als voorraad' het geval te zijn. Voorbeelden van positieve connotaties zijn de drie verschil­ lende discoursen waarin de m etafoor 'ruim te als voorraad' w o rd t ingepast. Voorbeelden van negatieve connotaties zijn beschreven in de geïnventariseerde kritiek op het gebruik van het concept. Het lijkt erop dat deze uiteenlopende connotaties voortkom en uit de uiteenlopende waarden en norm en van actoren aangaande het ruim tegebruik en de rol van de rijksoverheid bij dat ruim tegebruik. Een korte theoretische verkenning naar de omgang m et uiteenlopende norm en en waarden in de ruim telijke ordening laat zien dat het respecteren van die variëteit belangrijk w o rd t gevonden. Er zijn verschillende auteurs geciteerd die pleidooien houden voor zogenaamde open planningsbenaderingen om recht te doen aan die variëteit. Het is daarom belangrijk om te onderzoeken in hoeverre de discoursen over 'ruim te als voorraad' deze variëteit aan waarden en norm en respecteren. Op basis van de verkenningen in deze paragraaf w o rd t dit onderzoek gericht op de ver­ schillende discoursen over 'ruim te als voorraad' en de consequenties daarvan voor de ruim ­ telijke ordening. Daarbij is het belangrijk om rekening te houden m et de kritie k op het gebruik van het concept. Bij het onderzoek w o rd t een norm atief uitgangspunt ingenom en door te stellen dat het bij het onderzoeken van de consequenties voor de ruim telijke orde­ ning belangrijk is om te bezien in hoeverre de uiteenlopende waarden en norm en aangaande het ruim tegebruik, en de rol van de rijksoverheid daarbij, w orden gerespecteerd door die rijksoverheid.

1.4 De probleemstelling U it de oriëntatie op de p robleem stelling in de vorige paragraaf blijkt dat actoren verschillen­ de constructies hanteren waarin de m etafoor 'ruim te als voorraad' w o rd t ingepast. Deze con­ structies kom en to t uitdrukking in discoursen. In discoursen w o rd t m et behulp van taal een relatie gelegd tussen verschillende probleem percepties en oplossingsrichtingen aangaande het ruim tegebruik. De constructies betreffen specifieke interp retaties van de relatie tussen ruim te en sam enleving en de rol van de overheid daarbij. Naar aanleiding van de kritiek op het concept 'ruim te als voorraad' en op basis van een n orm atief standpunt is het voor dit onderzoek belangrijk om te bezien in hoeverre beleid dat gebaseerd w o rd t op de beschreven discoursen voldoende recht doet aan de uiteenlopende norm en en waarden in de Nederlandse sam enleving over het ruim tegebruik en de rol van de rijksoverheid bij dat ruim ­ tegebruik. In dit onderzoek w o rd t daarom gezocht naar de consequenties voor de ruim telijke orde­ ning van de verschillende discoursen rondom 'ruim te als voorraad'. Daartoe w o rd t bezien w a t de afzonderlijke discoursen betekenen voor het afw egingskader en de afw egingsstructu ur van de ruim telijke ordening. O ok w o rd t bezien w a t de consequenties zijn van het

12

Probleemverkenning

bestaan van verscheidene discoursen rondom deze m etafoor. De ruim telijke ordening als afw egingskader b etreft de inhoudelijke ideeën over de g ew enste inrichting van de ruim te.7 De ruim telijke ordening als afw eg ing sstructuur b etreft de b e stuurlijk-institutionele organisa­ tie van overheidsactiviteiten aangaande de ruim te (W RR 1998: 16).8 De ruim telijke ordening heeft in dit onderzoek betrekking op overheidsactiviteiten, dat w il zeggen ruim telijke orde­ ning betreft de bew uste beleidsm atige pogingen van de overheid to t beïnvloeding van het gebruik van de ruim te (W RR 1998: 16).910 De conclusies van dit onderzoek w orden gericht op de consequenties voor het beleid van de Rijksplanologische Dienst. Het analyseren van de consequenties van de discoursen vindt plaats aan de hand van een evaluatief onderzoek. Dit b etekent dat uit de discoursen criteria w orden afgeleid w aarm ee praktijkvoorbeelden van de Nederlandse ruim telijke ordening w orden beoordeeld. Aan de hand van deze evaluaties kan in de eerste plaats vanuit het gedachtengoed van de discour­ sen een oordeel w orden gegeven over de ruim telijke besluitvorm ing. In de tw eed e plaats kan duidelijk w orden in hoeverre en op w e lke w ijze argum enten afkom stig uit het gedach­ tengoed van de discoursen de ruim telijke b esluitvorm ing reeds beïnvloeden. In de volgende stap van het onderzoek w o rd t bezien w a t de consequenties zijn van het bestaan van ver­ schillende discoursen. Ook dit gebeurt aan de hand van een evaluatie. Op basis van het uit­ gangspunt dat het respecteren van de uiteenlopende norm en en waarden aangaande het ruim tegebruik belangrijk is voor de ruim telijke ordening, w orden uit de theorie en recente adviezen daarom trent criteria afgeleid w aarm ee de praktijkvoorbeelden nogm aals w orden bezien. Bekeken w o rd t in hoeverre de argum enten en het gedachtengoed uit de verschillen­ de discoursen die variëteit respecteren. Er bestaan m eer discoursen waarin actoren het concept 'ruim te als voorraad' gebruiken. De doelstelling van het onderzoek is daarom: het beschrijven en analyseren van discoursen rondom 'ruim te als voorraad', en het bezien van het rijks ruim telijk beleid in het licht van deze discoursen, teneinde zicht te krijgen op de consequenties ervan voor het rijks ruim telijk beleid.

7

D e W R R m aakt een o n d ersch eid tu s s e n ru im te lijk e o rdening en in ric h tin g . D e ru im te lijk e in rich tin g is v o lg e n s de W R R h e t voo rtg a a n d e m a a tschappelijke proces van in deling en g e b ru ik van de ru im te (1998: 16).

8

D e W R R n o e m t v ijf b a sisprincipes die aan he t huid ig e a fw e g in g s k a d e r te n grondslag liggen en die o n d e r d ruk zou­ den staan: c o n c e n tra tie van v e rs te d e lijk in g , ru im te lijk e sam enha ng, ru im te lijk e d iffe re n tia tie , ru im te lijk e hiëra rchie en ru im te lijk e rechtvaardighe id. B elangrijke o n tw ik k e lin g e n die zich v oordoe n aangaande de a fw e g in g s s tru c tu u r is het ve rd w ijn e n van m e e k o p p e le n d e belangen (bijvoorbeeld v o lk s h u is v e s tin g ), de d e c e n tra le opze t die een e ffe c tie v e aan­ pak van regio nale en n a tio nale opgaven b e m o e ilijk t en de ve ra n d e re n d e v e rh o u d in g tu s s e n bu rg e r en overheid.

9

D e ru im te lijk e orde n in g h e e ft een fo rm e e l-ju rid is c h e basis in de W e t op de ru im te lijk e o rdening (W R O /Bro). In dit s te ls e l van ru im te lijk e ord e n in g , vaak aangeduid als h e t ru im te lijk pla n n in g s te ls e l, kom en a fw e g in g s k a d e r en a fw e g in g s s tru c tu u r bijeen.

10

De W R R v e rm ijd t in deze d e fin itie he t g e b ru ik van het w o o rd beleid. Beleid, ru im te lijk beleid, lijk t daa rm ee te w o rd e n vo o rb e h o u d e n aan de overheid. In d it on d e rz o e k w o rd t e r e c h te r v o o r gekozen beleid en ru im te lijk beleid n ie t to t het exclu sie ve d o m e in van de overheid te rekenen. E en ve e lh e id aan acto re n is im m e rs in s ta a t b e s lis s in g e n te nem en aangaande de ru im te lijk e in ric h tin g . Een belangrijke keuze in het d e fin ië re n van beleid b e tre ft n ie t alleen de vraag of beleid w o rd t v o o rb e h o u d e n aan de overheid o f dat oo k and ere actoren beleid kunnen voeren, m aar oo k de vraag of beleid al dan niet b e w u s t en d o e lg e ric h t is (zie: Van de Graaf & Hoppe 1992). De d o e lg e ric h th e id van beleid w o rd t w e l van belang geacht, m aar "die doe len kunnen oo k in te rp re ta tie s achteraf zijn" (Van de Graaf & H oppe 1992: 45). R u im te lijk beleid is daa rm ee een c o m p le x van beslissin g e n en (niet) han delingen m e t d ire c te o fw e l in d ire c te g evo l­ gen vo o r de ru im te lijk e in rich tin g (naar: De Lange 1995: 14). R u im telijke orde n in g is een s p e c ifie k e v o rm van ru im te ­ lijk beleid. R u im te lijk e orde n in g b e tre ft h e t ru im te lijk beleid van de overheid.

13

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

De vraagstelling , w aar het onderzoek op focust, is: E r bestaan verscheidene discoursen waarin het concept 'ruim te als voorraad' w ordt gehanteerd. Hoe kan de huidige Nederlandse ruim telijke ordening beoordeeld worden in het licht van deze discoursen? De discoursen kun­ nen in verband worden gebracht m e t het bestaan van uiteenlopende waarden en normen aangaande het gebruik van de ruim te en de rol van de rijksoverheid bij dat ruimtegebruik. W at zijn in dat licht de consequenties van de discoursen voor het afwegingskader en de afwegingsstructuur van de ruim telijke ordening? De vraag naar de consequenties van de in kader 1.1 beschreven discoursen over 'ruim te als voorraad' zal op tw e e m anieren w orden uitgelegd en beantw oord. In de eerste plaats w o rd t gezocht naar de consequenties van de afzonderlijke discoursen voor het rijks ruim telijk beleid. Een tw eed e interp retatie van de vraagstelling b etreft die naar de consequenties van het bestaan van verschillende discoursen. Voor de beantw oording van deze vragen w o rd t de vraagstelling uiteengelegd in de volgende hoofdvragen en deelvragen: 1 W a t zijn de consequenties van de afzonderlijke discoursen rondom het concept 'ruim te als voorraad' voor het afw egingskader en de afw eg ing sstructuur van de ruim telijke ordening? 1.1 W a t zijn de belangrijkste discoursen binnen de ruim telijke ordening waarin het concept 'ruim te als voorraad' een rol speelt? 1.2 Hoe kunnen deze discoursen uiteengelegd en beschreven w orden naar onder m eer hun probleem percepties, onderliggende waarden en norm en, acceptabel geachte oplos­ singsrichtingen en bijbehorende sturingsconcepties? 1.3 W elke criteria kunnen er uit de discoursen afgeleid w ord en te r beoordeling van de huidige praktijk van Nederlandse ruim telijke ordening? 1.4 Hoe w o rd t er vanuit die verschillende discoursen rondom 'ruim te als voorraad' geoor­ deeld over die praktijk van ruim telijke ordening? 2 W a t zijn de consequenties van het bestaan van verschillende discoursen voor het afw egingskader en de afw eg ing sstructuur van de ruim telijke ordening? 2.1 W elke criteria zijn er uit de theorie en literatuur af te leiden om de omgang m et variëteit aan w orden en norm en in de bestaande praktijk van Nederlandse ruim telijke ordening m ee te beoordelen? 2.2 Hoe w o rd t de huidige praktijk van Nederlandse ruim telijke ordening beoordeeld in het licht van die criteria? 3 Hoe kan de rijksoverheid in haar ruim telijk beleid de variëteit aan norm en en waarden aangaande het ruim tegebruik in Nederland respecteren?

1.5 Opbouw van het onderzoek D it boek is uiteengelegd in drie delen waarin de onderzoeksvragen w orden beantw oord. In het eerste deel van het onderzoek w o rd t naast dit probleem verkennende hoofdstuk het theo­ retische en het m ethodische kader van het onderzoek beschreven (hoofdstuk 2). In dat hoofd­ stuk w o rd t ook nader ingegaan op de gevolgde onderzoeksstrategie, waarbij onder m eer aandacht w o rd t besteed aan het casestudy design. Ook w o rd t een verantw oord ing voor de selectie en beschrijving van de cases gegeven. Het tw eed e deel van het boek b etreft de beschrijving van de em pirische bevindingen. Dit deel begint m et het beschrijven en het uiteenleggen van drie discoursen, waarin het concept

14

Probleemverkenning

'ruim te als voorraad' gehanteerd w ord t, op basis van het in hoofd stuk 2 ontw ikkeld e discours-analytische raam w erk (deelvraag 1.2). H oofdstuk 3 geeft een beschrijving van deze dis­ coursen (deelvraag 1.1). De beschrijvingen van de discoursen zijn gebaseerd op lite ratuu rstu ­ die en docum entenanalyse die is aangevuld m et inform atie uit inte rvie w s en/of correspon­ dentie m et representanten van de discoursen. Vervolgens w orden in dit tw eed e deel van het onderzoek vier, voor de huidige ruim telijke ordening toonaangevende, praktijkvoorbeelden geëvalueerd (deelvraag 1.4) in het licht van criteria die zijn afgeleid uit de beschreven dis­ coursen (deelvraag 1.3). Deze voorbeelden zijn IJburg, het restrictie f beleid in Rivierenland, de Ecologische H oofdstructuur (EHS) en het project 'Nederland 2030'. De casestudy's zijn uitgevoerd door observatie, docum entenanalye, inte rvie w s en desk-research. In de hoofd­ stukken 4 to t en m et 7 w o rd t successievelijk verslag gedaan van deze casestudy's, daar vindt een confrontatie plaats tussen de discoursen en de cases. Deze confrontatie is vooral gebruikt om te achterhalen w a t de consequenties zijn van de afzonderlijke discoursen voor het ruim telijk beleid. Uit deze confrontatie is echter ook aanvullende inform atie over de dis­ coursen geput, die gebruikt is te r aanvulling op de discours-beschrijvingen in hoofd stuk 3. In het derde deel van het onderzoek vindt de reflectie op en theoretische duiding van het em pirisch m ateriaal plaats en w orden de conclusies geform uleerd. A llereerst w o rd t in hoofd­ stuk 8 antw oord gegeven op hoofdvraag 1 over de onderscheiden discoursen. Vervolgens w o rd t ingegaan op de vraag w a t de consequenties zijn voor rijks ruim telijk beleid van het bestaan van verschillende discoursen over 'ruim te als voorraad', hoofdvraag 2. Tot slot w o rd t gereflecteerd op hoofdvraag 3 hoe de rijksoverheid in haar ruim telijk beleid om kan gaan m et de variëteit aan norm en en waarden aangaande het ruim tegebruik in Nederland, en de rol van de rijksoverheid daarbij.

15

Deel 1 Theoretisch en methodisch kader

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

18

Theoretisch en methodisch kader

2 Theoretisch en methodisch kader

2.1 Inleiding De probleem stelling van dit onderzoek is gericht op de consequenties van drie discoursen rondom het concept 'ruim te als voorraad' voor de ruim telijke ordening. In dit hoofdstuk w o rd t gezocht naar een theoretisch en m ethodologisch kader w aarm ee die discoursen beschreven en onderzocht kunnen w orden en w aarm ee ook het naast elkaar bestaan van die discoursen onderzocht kan w orden. Dit kader zal ook m oeten aansluiten op het norm atieve standpunt dat in de probleem stelling (paragraaf 1.4) is ingenom en over het respecteren van de uiteenlopende waarden en norm en over het ruim tegebruik, en de rol van de overheid daarbij. In paragraaf 2.2 w o rd t de keuze voor een sociaal-constructivistisch w etenschapsperspectie f verantw oord. Dit w etenschapsperspectief is gebaseerd op het bestaan van m eervoudi­ ge, sociaal geconstrueerde w erkelijkhed en. Dit perspectief sluit aan op de aangetroffen m eerduidigheid aan discoursen, maar biedt nog geen handvatten voor het hanteren daarvan in de ruim telijke ordening. Dat houvast is gevonden bij de culturele theorie van Douglas en W ildavsky. Deze theorie biedt zow el een logisch-analytisch kader voor het beschrijven en verklaren van uiteenlopende norm en en waarden, als een prescriptieve com ponent voor het hanteren daarvan in de ruim telijke ordening. De culturele theorie w o rd t toegelicht in para­ graaf 2.3. Deze paragraaf w o rd t afgesloten m et de selectie van criteria w aarm ee beoordeeld kan w orden in hoeverre de huidige praktijk teg em oet kom t aan de eis dat de uiteenlopende norm en en waarden aangaande het ruim tegebruik w orden gerespecteerd door de betrokken ruim telijke ordenaars. In de culturele theorie w orden aan actoren uiteenlopende culturele o riëntaties toegeschre­ ven op basis van hun w aarden- en norm enpatronen. Strijdige interp retaties, uiteenlopende opvattingen en andere ongerijm dheden w orden in de culturele theorie herleid to t verschillen in die culturele oriëntaties (zie paragraaf 2.3.2). Aan de hand van de culturele theorie kan ook duidelijk w orden gem aakt w aarom er verschillende discoursen bestaan. Op basis van uiteenlopende culturele o riëntaties spreken actoren nam elijk verschillende 'talen'. Dit kom t to t uitdrukking in de argum enten die ze hanteren om hun ruim teclaim s te rechtvaardigen of te protesteren tegen ingrepen in de fysieke leefom geving. Actoren gebruiken in hun taal specifieke m etaforen en concepten en leggen daarm ee uiteenlopende verbanden tussen oorzaak en gevolg. Dit leidt er niet zelden toe dat actoren langs elkaar heen praten. Een dis­ coursanalyse kan w orden gebruikt om inzicht te verkrijgen in de verschillende 'talen' die actoren spreken, het is ook een hulpm iddel om de culturele oriëntaties van actoren te onderzoeken. In paragraaf 2.4 van dit hoofd stuk w o rd t een analytisch raam w erk ontw ikkeld ten behoeve van het beschrijven en analyseren van de discoursen. Dit raam w erk w o rd t in hoofdstuk 3 toegepast als daar de discoursen w orden beschreven en geanalyseerd. M et de keuze voor de culturele theorie en het ontw ikkelen van een m ethod iek w aarm ee de discoursen kunnen w orden beschreven, zijn tw e e belangrijke pijlers voor het onderzoeks­ design bepaald. In paragraaf 2.5 w o rd t dit onderzoeksdesign nader beschreven. Daarbij w o rd t ook uitgelegd w aarom voor een kw alitatieve onderzoeksbenadering is gekozen en w o rd t toegelicht dat er voor een onderzoeksstrategie m et casestudy's is gekozen te r beant-

19

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

w oording van de p robleem stelling die in hoofd stuk 1 is gegeven. In deze paragraaf w o rd t ook ingegaan op de m ethodologische achtergronden van het casestudy onderzoek. De para­ graaf w o rd t afgesloten m et een beschrijving van de uitg ew erkte onderzoeksstrategie voor het onderzoek.

2.2 Wetenschappelijke plaatsbepaling D it hoofdstuk begint m et een w etenschappelijke plaatsbepaling. De positie in het w e te n ­ schapsfilosofisch debat vorm t nam elijk de achtergrond w aartegen een w etenschapper th eo ­ retische en m ethodologische keuzen m aakt (De Jong 1999: 16). Het p ositivistische en het sociaal-constructivistische perspectief w orden vaak gepresenteerd als de tw e e uitersten van de denkbeeldige lijn waarop de w etenschapper zijn positie bepaalt.1 Deze positie is tevens van invloed op de plannings- en sturingsopvatting die w o rd t voorgestaan.

Kader 2.1: Positivism e/sociaal-corstructivism e (Guba 1990: 17-27)

1

Positivism

Social-constructivism

Ontology

Realist. Reality exists 'out there' and is driven by immutable natural laws and mechanisms. Knowledge of these entities, laws, and mechanisms is conventionally summarized in the form of timeand context-free generalizations. Some of these later generalizations take the form of cause-effect laws.

Relativist. Realities exist in the form of multiple mental constructions, socially and experientially based, local and specific, dependent for their form and content on the persons who hold them.

Epistemology

Dualist/objectivist. It is both possible and essential for the inquirer to adopt a distant, noninteractive posture. Values and other biasing and confounding fac­ tors are thereby automatically excluded from influencing the outcomes.

Subjectivist. Inquirer and inquired into are fused into a single (monistic) entity. Findings are literally the creation of the process of interaction between the two.

Methodology

Experimental/manipulative. Questions and/ or hypotheses are sta­ ted in advance in propositional form and subjected to empirical tests (falsifi­ cation) under carefully controlled condi­ tions.

Hermeneutic, dialectic. Individual con­ structions are elicited and refined her­ meneutically, and compared and contras­ ted dialectically, with the aim of genera­ ting one (or a few) constructions on which there is substantial consensus.

In rea ctie op h e t p o s itiv is tis c h w e te n s c h a p s p a ra d ig m a zijn v e rs c h ille n d e a lte rn a tie v e n to t o n tw ik k e lin g ge ko m e n : het p o s t-p o s itiv is m e , id e a lism e (kritisch realism e) en h e t (s o c ia a l)c o n s tru c tiv is m e (zie: Guba 1990). De b esch rijvin g in deze paragraaf is m e t nam e g e ric h t op h e t s o c ia a l-c o n s tru c tiv is m e .

20

J

Theoretisch en methodisch kader

Volgens Guba (1990) hangt het wetenschapsparadigm a dat w o rd t aangehangen af van drie vragen: een ontologische, een epistem ologische en een m ethodologische vraag. De antw oor­ den op deze vragen bepalen het paradigma dat de w etenschapper is toegedaan (zie kader 2.1). De ontologische vraag is: w a t is de aard van de w erkelijkheid ? De epistem ologische vraag is: w a t is de aard van de relatie tussen de onderzoeker en de w erkelijkheid ? De m ethodologische vraag is: w a t m oet de onderzoeker doen om kennis te vergaren? (Guba 1990: 18). In een positivistische benadering van de sociale w erkelijkheid is er sprake van een subject-object schema dat berust op de veronderstelling dat de w erkelijkheid bestaat uit dingen en gebeurtenissen die objectief gegeven zijn en onderling door causale m echanism en zijn verknoopt. In een positivistisch w etenschapsperspectief is er daarom sprake van één objec­ tieve en kenbare w erkelijkheid die kan w orden beschreven in term en van w etm atig hed en door een onderzoeker die los van die w erkelijkheid staat. D it perspectief w o rd t ook w e l aan­ geduid als de 'klassieke w etenschapsbenadering'. Volgens Voogt (1990: 23) vindt het zoeken naar kennis in deze klassieke benadering plaats door reductionistische m ethoden van onder­ zoek, herhaling van experim enten, te rw ijl de oorsprong van nieuw e kennis ligt in de w e e r­ legging van hypothesen. Het zoeken naar beschrijvingen en verklaringen van de w e rke lijk­ heid vindt plaats in gesloten m odellen die gericht zijn op het bestuderen van verschijnselen, uitgaand van een oorzaak-gevolg-denken. Indien experim enten bij herhaling to t eenzelfde uit­ kom st leiden, w o rd t een verschijnsel als objectief w aar beschouwd. De onderzoeker stree ft aldus naar het vinden van de objectieve w erkelijkheid die onafhankelijk van de w aarnem er c.q. van een sociale context bestaat. In een constructivistisch perspectief w o rd t elke w aarnem ing als subjectief beschouwd. Kennis over de w erkelijkheid is daarom geen w eerspiegeling van die w erkelijkheid zelf, het is een constructie. Object en subject van onderzoek zijn niet onafhankelijk van elkaar. O m dat de w erkelijkheid w aargenom en w o rd t door een bepaalde (theoretische) bril zijn er vele ver­ schillende (re)constructies van die w erkelijkheid m ogelijk. De keuze voor een bepaalde bril bepaalt niet alleen w a t 'gezien' w ord t, m aar ook w a t 'niet-gezien' w ord t. Een verandering van definitie en perceptie b etekent volgens Voogt (1990: 16) niet dat er in de w ereld iets ver­ anderd hoeft te zijn, maar dat m en een verschijnsel op een andere m anier w a arn ee m t en zo eigenschappen ontd ekt die anders onopgem erkt w aren gebleven. Verschillende onderzoe­ kers doen zo verschillende w aarnem ingen en de w erkelijkheid w o rd t dus subjectief beschre­ ven. Het sociaal-constructivism e koppelt de uitgangspunten van het constructivism e aan een sociale dim ensie: de w erkelijkheid w o rd t gezien als de resultante van sociale interactie (De Jong 1999: 20). Een individu, in casu ook een onderzoeker, kan alleen betekenis geven en een w erkelijkheid vorm en als hij een referentiekader heeft. Een dergelijk referentiekader kom t to t stand in interactie m et anderen. M ensen w isselen in interactie individuele w e rke ­ lijkheden uit en trachten zo to t een gem eenschappelijke w erkelijkheid te kom en (Voogt 1990: 24). De onderzoeker m aakt daarm ee deel uit van de w erkelijkheid . Kortom , er w o rd t uitge­ gaan van een subject-subject schema. Het sociaal-constructivism e is gebaseerd op m eervoudige, sociaal geconstrueerde w e r­ kelijkheden. In een sociaal-constructivistisch perspectief is er dan ook nooit sprake van één verhaal, er zijn altijd m eerdere verhalen. Als er in het sociaal-constructivistisch perspectief al gesproken w o rd t over een 'waarheid', dan is dit de 'intersub jectieve' constructie w aarover de grootste consensus bestaat. In een sociaal-constructivistisch paradigma is de aandacht gericht op de verschillende perspectieven van w aaruit actoren handelen (De Jong 1999: 17­ 18). De idee dat 'w aarheid ' een sociale constructie is roept vaak w e erstand op. Het uit­

21

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

gangspunt dat de w erkelijkheid een sociale constructie is, suggereert echter niet dat de w e r­ kelijkheid alles kan zijn. De perceptie van de realiteit is niet com pletely fluid noch com pletely solid. In de culturele theorie w o rd t dit constrained relativism genoem d (Thom pson c.s. 1990: 25). Er zijn dus m eerdere percepties m ogelijk, m aar niet oneindig veel. In de culturele th eo ­ rie w orden sociale constructies gekoppeld aan culturen. "Knowing requires others, and it requires enduring relations w ith others. Only then can shared patterns of m eaning and m utu­ ally consistent values, w ith o u t w hich know ing is im pos-sible, com e into existence. Knowing, in other w ords, presupposes culture" (Schwarz & Thom pson 1990: 2). De culturele bril bepaalt de perceptie van een individu. In dit onderzoek w o rd t de culturele theorie gebruikt als uit­ gangspunt om het onderzoeksm ateriaal te interpreteren (zie paragraaf 2.3). In hoofdstuk 1 is beschreven dat actoren het concept 'ru im te als voorraad' hanteren in ver­ schillende interpretatiekaders. Daarbij is er dus niet sprake van één verhaal, er blijken m eer­ dere verhalen in om loop te zijn. M et andere w oord en, het concept fig ureert in uiteenlopende discoursen. Een discours d e term in ee rt "de w ijze w aarop een bepaald probleem w o rd t gecon­ strueerd en geïnterpreteerd" (Lingbeek 1998: 21). In dit onderzoek staan die verschillende discoursen centraal. D it im pliceert dat de verschillende interpretatiekaders waarin het con­ cept 'ru im te als voorraad' fig ureert en betekenis krijgt onderw erp van onderzoek zijn. Het onderzoek is daarom niet te vatten in een subject-object schema, maar veeleer in een sub­ ject-subject schema. Vandaar dat er in dit onderzoek w o rd t gekozen voor een sociaal-constructivistisch perspectief. Deze keuze kan verder verd uid elijkt w orden aan de hand van Guba's schema (kader 2.1). De discoursen kunnen w orden beschouwd als verschillende kaders van betekenisgeving en daarmee als 'm ultip le m entale constructies' (ontologisch argum ent). In dit onderzoek m aakt de onderzoeker deel uit van het te onderzoeken subject. De onderzoeker staat niet buiten de te bestuderen 'w erkelijkheid ' (epistem ologisch argu­ m ent). In dit onderzoek speelt dit als de verschillende discoursen w orden ge(re)construeerd en te r toetsing w orden voorgelegd aan representanten van deze discoursen. Het lezen van de beschrijving van een discours die door de onderzoeker is opgesteld kan er bijvoorbeeld toe leiden dat een representant zijn argum ent aanscherpt of w ijzig t, of het discours nader afbakent. Tot slot is er in dit onderzoek ook m ethodologisch sprake van een zoeken naar en ontw ikkele n van een of m eerdere gem eenschappelijke constructies (herm eneutiek) en het m et elkaar confronteren van uiteenlopende ideeën daarover (dialectiek). Zoals eerder gesteld bepaalt het aangehangen wetenschapsparadigm a de keuze voor het theoretisch kader, maar ook de voorgestane plannings- en sturingsopvatting w o rd t erdoor beïnvloed. D it is van belang als het gaat om het interpreteren van de consequenties van de discoursen voor het afw egingskader en de afw eg ing sstructuur van de ruim telijke ordening. In fe ite w o rd t de plannings- en sturingsopvatting bepaald door dezelfde ontologische, episte­ m ologische en m ethodologische uitgangspunten die hiervoor genoem d zijn. In aansluiting op de positivistische benadering is er ook een als positivistisch te kenschetsen planningsopvatting. Het planningm odel dat hierop is gebouwd w o rd t vaak aangeduid als het klassieke ratio­ nele m odel. Sandercock noem t deze p ositivistische planningsopvatting het heroic m odel o f planning. Het is volgens haar gebaseerd op vijf pilaren: "rationality; com prehensiveness; scientific m ethod; faith in state-directed futures; and faith in planners' ability to know w h a t is good for people generally, 'the public in te re st'" (1998: 62). Veel planningtheoretici hebben bezwaren tegen het klassieke rationele model van planning. Zij zoeken naar een planningsparadigma dat beter past in het huidige tijd sg ew richt en dat ook te g em o et kom t aan het

22

Theoretisch en methodisch kader

beschreven sociaal-constructivistische perspectief. In reactie op het rationeel-com prehensieve planningsdenken zijn diverse alternatieven to t ontw ikkeling gekom en. Daarbij is er een groeiende aandacht voor de arg um entatieve aspecten van planning: the argum entative tum in policy analysis and planning (Fisher & Forester red. 1993). De uiteenlopende pleidooien voor interactieve planning (Friedm ann 1973), com m unicatieve planning voortbouw end op de denkbeelden van Habermas (Fisher & Forester 1993), sociocratische planning (Van der Valk 1989), collaboratieve planning (Healey 1997), innovatieplanologie (Teisman 1997), de 'in stitu ­ tionele' benadering van planning (Salet 1999) post-modern planning (Sandercock 1998) of voor een m eer cultuurpolitieke benadering van planning (Hajer & Halsema 1997) zijn voor­ beelden daarvan. Deze auteurs zoeken naar een planningsbenadering die beter aansluit op uiteenlopende contexten en snelle veranderingen. W a t deze planningsopvattingen gem een hebben is dat ze vertrekken vanuit het standpunt dat er verscheidene rationaliteiten zijn. Het uitgangspunt dat er één objectieve w aarheid bestaat is vervangen door het zoeken naar een intersubjectieve waarheid, en planning w o rd t daarbij een proces van consensusvorm ing, een zoektocht naar gem eenschappelijk belang en congruente betekenisgeving. Healey om schrijft dit treffend als Making sense together w hile living differently (1993: 240). De Roo vat deze veranderende opvattingen over planning sam en in drie trends. Het zou gaan om een ver­ schuiving van vastgestelde naar voortschrijdende en sam engestelde doelen, van functionele naar com m unicatieve rationaliteit en van verticale dirigistische structuren naar m eer horizon­ tale, interactieve netw erken (De Roo 1999: 152). N iet alleen op het gebied van planningsopvattingen, maar ook op dat van de sturingsfilosofieën is een dergelijke om slag zichtbaar. Bij sturing m aken unicentrische sturingsperspectieven plaats voor pluralistische opvattingen. Het unicentrische perspectief gaat uit van één centraal sturingspunt: de centrale overheid stu urt de m aatschappij in de door haar gew enste richting. Passend bij een rationeel om vattend m odel van planning beschikt de overheid over kennis van het algem een m aatschappelijk belang en over de m iddelen om de maatschappij te vorm en. Dit klassieke of trad itionele sturingsm odel w o rd t ook w e l gekarakteriseerd als het verticale top-down m odel. Het pluricentrisch perspectief is een reactie op deze unicentristische benadering. De m onopolisering van de prob leem d efinitie en oplossing in het topd ow n m odel w o rd t te r discussie gesteld, en benadrukt w o rd t dat er m eerdere perspectieven op een probleem of oplossing m ogelijk zijn. Bovendien zijn publieke, sem i-publieke en priva­ te actoren steeds m eer m et elkaar verw even geraakt. Beleid w o rd t steeds m eer ontw ikkeld op basis van w ederzijdse afhankelijkheid en beïnvloeding (De Roo 1999: 124-125). Het is in dit licht dat de opvattingen over n etw erksturing kunnen w orden geplaatst (De Bruijn & Ten H euvelhof 1995). In de n etw erklite ratu u r w orden de verschillende percepties die actoren hebben als een belangrijke verklaring gezien voor het grillige verloop van veel besluitvor­ m ingsprocessen (idem: 24). A ctoren verschillen in hun percepties op het beleidsveld en de problem en die daarbinnen spelen, in hun percepties van eigen en anderm ans am bities en strategieën en in hun percepties op onderlinge afhankelijkheid (Klijn en Koppenjan 1997). In een pluricentrisch besluitvorm ing sp ersp ectief w orden beleidsprocessen beschreven als de voortgaande interactie tussen de verschillende actoren m et elk hun eigen beleid en w erkelijkheidsdefinities die trachten hun doelen te bereiken. Tegen de achtergrond van een toenem end e dynam iek in een sam enleving die geken­ m erkt w o rd t door p lu rifo rm ite it en com p lexiteit w o rd t m et dit onderzoek beoogd een bijdra­ ge te leveren aan de discussie over ruim telijke ordening in een plurale context. Dat leidt in dit onderzoek to t de in deze paragraaf beschreven keuze voor een sociaal-constructivistisch w etenschapsperspectief. Deze keuze heeft ook consequenties voor de plannings- en stu-

23

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

ringsconcepties w aar een voorkeur aan w o rd t gegeven. Een com m unicatieve planning, w aar­ bij plaats is voor het naast elkaar bestaan van m eerdere rationaliteiten, of een intersub jectie­ ve waarheid, w o rd t in dit onderzoek verkozen boven het klassieke m odel van planning. Dit com m unicatieve planningsm odel lijkt nam elijk beter aan te sluiten bij het norm atieve uit­ gangspunt van dit onderzoek dat de uiteenlopende waarden en norm en van actoren over het ruim tegebruik dienen te w orden gerespecteerd in de ruim telijke ordening.

2.3 De Culturele Theorie Kader 2.2: De culturele theorie r

De culturele theorie is ontwikkeld door Mary Douglas en uitgewerkt door onder meer Wildavsky, Schwarz, Thompson en Ellis. Drie belangrijke werken over de culturele theorie zijn: 'Risk and Culture' van Douglas en Wildavsky (1982), 'Divided we Stand' van Schwarz en Thompson (1990) en 'Cultural Theory' van Thompson, Ellis en Wildavsky (1990). Douglas is een antropologe die reeds geruime tijd werkt aan een oeuvre dat een relatie legt tussen de sociale structuur waarin mensen zich bevinden enerzijds en de manier waarop zij de wereld beschouwen en hun leven inrichten anderzijds (Hendriks 1996: 52). Douglas werkt daarmee de ideeën van de Franse filosoof Durkheim verder uit (Van der Veen & Van der Krogt 1996: 46). De culturele theorie is niet zonder scepsis ontvangen. Na de presentatie ervan als 'De Grote Sprong Voorwaarts in de sociale wetenschappen' of de 'Theory that would be king' (Oversloot 1998: 3) is enig relativerend commentaar niet uitgebleven. Desondanks is er een groeiende belangstelling voor, ook bij Nederlandse bestuurskundigen en politicologen (Engbersen 1990, Janssen 1996, Hendriks 1996, Van Heffen c.s. 1996, Smit c.s. 1997, Smit & Van Gunsteren 1997, Oversloot 1998). Inmiddels is de theorie zowel logisch-analytisch onderbouwd als empirisch getoetst.

v

2.3.1 Inleiding

Voor het analyseren en beoordelen van de consequenties van de in dit onderzoek beschre­ ven discoursen is gezocht naar een 'passende' theorie binnen het sociaal-constructivistische w etenschapsperspectief. Er zijn nogal w a t theorieën to t ontw ikkeling gekom en die passen binnen dit perspectief: b eleid snetw erktheorieën (zie bijvoorbeeld De Bruijn en Ten Heuvelhof 1994, 1995), de config uratietheorie (Term eer 1993), de policy w ind ow -theorie (Kingdon), de in stitu tio ne le benadering (bijvoorbeeld Salet 1999), leertheorieën (bijvoorbeeld Van G unsteren 1985) enzovoorts. Ook postm odernistische theorieën, waarin een p luraliteit aan vertogen een belangrijk them a is, passen binnen dit perspectief. Bij het kiezen van een 'passend' theoretisch kader spelen verschillende argum enten een rol. De theorie dient aan te sluiten bij het beleidsveld en bij de vraagstelling. In dit onder­ zoek zijn de discoursen, de kaders van betekenisgeving (zie paragraaf 2.4.2), waarin het con­ cept 'ru im te als voorraad' w o rd t gebruikt de eenheid van onderzoek. Dit b etekent dat niet de actoren of hun onderlinge verhoudingen, niet de institu tie s en ook niet het beleid op zich de eenheid van onderzoek zijn, maar w é l de w aarnem ingseenheden. Dit heeft als consequentie dat theorieën die specifiek gericht zijn op actoren of verhoudingen dan w e l configuraties tu s­ sen actoren afvallen. De te kiezen theorie dient bovendien houvast te bieden bij het hante­ ren van uiteenlopende norm en en waarden aangaande het ruim tegebruik. Dat is im m ers in het eerste hoofd stuk als uitgangspunt gekozen voor het onderzoek. S m it, Stallen en

24

Theoretisch en methodisch kader

Herngreen interpreteren in 'R uim te als Forum ' (1998) het 'voorraad-denken' bij VR O M in het licht van de culturele theorie. A lhoew el deze auteurs geen discoursanalyse m aken sluit hun keuze voor de culturele theorie goed aan op de zojuist genoem de overw egingen. Volgens de culturele theorie hangt de interpretatie van de fysieke omgeving nam elijk sterk samen m et het wereldbeeld, het norm en- en waardenpatroon van een actor. Op basis van uiteenlopende wereldbeelden spreken m ensen verschillende 'talen'. Dit verklaart w aarom er bij controversiële them a's sprake kan zijn van een Babylonische spraakverw arring. A ctoren begrijpen elkaar niet en praten langs elkaar heen. Voor het analyseren en beschrijven van w ereldbeelden van actoren kan w orden teruggegrepen op het analyseren van hun taal. Actoren gebruiken in hun taal nam elijk specifieke w oorden, m etaforen en concepten, ze leggen in taal verbanden tussen oorzaak en gevolg. Het uiteenrafelen van die taal, zow el gesproken als op schrift, is daarom een belangrijk middel om de w ereldbeelden van die actoren te ontdekken. Aldus w o rd t een duidelijk verband gelegd tussen de culturele theorie en de in dit onderzoek be­ schreven discoursen. Im m ers voor de analyse van de discoursen in dit onderzoek, w orden de wereldbeelden, de norm en- en waardenpatronen van de aanhangers, belangrijk gevonden.

Kader 2.3: Definities van cultuur Er bestaan veel verschillende definities van een cultuur, van begrensd (de gedachtenwereld, mental products als betekenissen, waarden, normen, symbolen en dergelijke) tot omvattend (inclusief alles wat door menselijk gedrag tot stand komt). In de enge definitie wordt cultuur beperkt tot voorstellin­ gen, opvattingen, normen en waarden. Het gaat daarbij om immateriële aspecten en cultuur wordt da­ rbij van gedrag afgegrensd (Van Heffen 1999: 33). Cultuur staat in de ruime benadering voor een wereldbeeld, een way o f life , voor de wijze waarop mensen ordening aanbrengen in hun wereld. Cultuur wordt in deze benadering niet als een geïsoleerd mentaal verschijnsel gezien, interpersoonlijke relaties, gedrag en andere cultuuruitingen worden ook tot cultuur gerekend (Van Heffen 1999: 33). Bij deze ruime definitie hoort de zogenaamde inclusieve benadering, die een sociologische en antropologi­ sche achtergrond heeft. In deze benadering draait het onderzoek om wereldbeelden en om de relatie tussen het culturele systeem en het sociale systeem (Van der Veen & Van der Krogt 1996: 41). Een voorbeeld van een omvattende definitie van cultuur is: "...prevailing patterns of values, attitudes, beliefs, assumptions, expectations, activities, interactions, norms and sentiments (including feelings) and as embodied in artifacts" (French & Bell 1984, in: De Vries c.s. 1996: 6). Er is de laatste jaren veel belangstelling voor de culturele theorie in de politieke en de beleidswetenschappen (Van Heffen 1999). Em pirische onderzoeken richten zich volgens van Heffen vooral op binnenlandse politieke en beleidsprocessen, alsook op sociale processen en structuren in een bepaalde nationale gem eenschap of een deel daarvan. Deze belangstel­ ling voor de culturele theorie sluit aan op de groeiende aandacht voor cultuur (zie kader 2.3). in de beleidswetenschappen, zoals die onder m eer to t uitdrukking kom t in de hernieuw de belangstelling voor institu tie s en institu tio ne le analyses (bijvoorbeeld Salet 1999). M aar ondanks "(...) de aandacht voor norm en, waarden en fram es, is de stelling gerechtvaardigd dat de factor 'cultuur' in de beleidsw etenschap to t op heden onderbelicht is gebleven. Dat is betreurensw aardig, om dat cultuur een concept lijkt te zijn w aarm ee verschillen en verande­ ringen in beleid en beleidsprocessen kunnen w orden verklaard" (De Vries c.s. 1996: 7). Het belang van een culturele benadering is onder m eer dat het als a lternatief voor of aanvulling

25

2

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

op de klassieke rationele actorbenadering (Lindblom 1968) kan dienen, w a n t uit de culturele benadering volgt dat er m eerdere rationaliteiten zijn en ook zou de oorsprong van preferen­ ties erm ee verklaard kunnen w orden (Van Heffen 1999: 32).2 O ok beïnvloedt cultuur de ver­ schillende fasen van het beleidsproces: het b e treft opvattingen over de definiëring van (beleids)problem en, de beleidsinhoud (de doelen en m iddelen) en het verloop van het beleidsproces. Beleidsproblem en zijn op te vatten als subjectieve constructies en zeggen veel over de cultuur van de sam enleving of de groep waarin zij als zodanig w orden gezien. Een doelstelling is nam elijk te zien als een concretisering van een waarde die deel uitm aakt van een bepaalde cultuur. Voorkeuren voor bepaalde vorm en van juridische, econom ische of com m unicatieve sturing sinstrum enten hangen sam en m et culturele opvattingen over de positie van de overheid in de sam enleving. Tenslotte bepaalt een cultuur de w ijze w aarop dis­ cussies w orden gevoerd, en de toegang die bepaalde arg um entaties hebben to t het beleids­ proces en de inhoud van b eleidsteksten. C ultuur beïnvloedt zelfs het taalgebruik (De Vries c.s. 1996). Daarom is de verw achting "dat m eer aandacht voor cultuur, waarden, norm en en fram es ons inzicht in het verloop en de afloop van beleidsprocessen vergroot" (De V ries c.s. 1996: 11). De cultuur bepaalt w e lke beslissingen m ensen nem en, m aar m ensen construeren hun cultuur ook in voortgaande processen van b esluitvorm ing .3 C ultuur w o rd t in een perm a­ nent proces geconstrueerd en gereconstrueerd. M ensen baseren hun p referenties op basis van hun cultuur en deze p referenties zijn van invloed op hun acties. De belangen van m en­ sen zijn een afgeleide van die p referenties en dienen als redenen voor een bepaalde actie. Van der Veen en Van der Krogt (1996) beschrijven drie benaderingen in het onderzoek naar het belang van culturele verschijnselen voor beleidsprocessen. In de eerste benadering w orden politieke culturen bestudeerd op het niveau van de natie, in de tw eed e op het niveau van m aatschappelijke institu tie s (recht, gezondheidszorg, bijstandsverlening en derge­ lijke), in de derde benadering w o rd t een ste rk cultureel-antropologisch accent gelegd. In deze laatste benadering plaatsen zij de culturele theorie (1996: 43). In deze theorie is nam e­ lijk een theoretisch raam w erk ontw ikkeld waarin individuele p referenties en individueel gedrag, organisatietypen en culturele system en w orden ondergebracht. In het navolgende w orden de uitgangspunten van de culturele theorie beschreven. Aan de hand van de in deze theorie ontw ikkeld e typologie w orden vier w ereldbeelden beschreven en vervolgens w orden deze w ereldbeelden in relatie gebracht m et het ruim telijk beleid.

2.3.2 De typologie

De culturele theorie gaat over de relatie tussen culturen en betekenisgeving. Een cultuur w o rd t in deze theorie beschreven aan de hand van drie elem enten: de cultural bias , die refe­ reert aan gedeelde waarden en opvattingen (values and beliefs), social relations die w orden gedefinieerd als patronen van interpersoonlijke relaties en ways o f life. Dit zijn de m ogelijke zinvolle en sam enhangende com binaties van social relations en cultural bias (Thom pson c.s. 1990: 1). Een cultural bias kan niet w orden gecom bineerd m et een w illekeurig patroon van sociale relaties. Er is sprake van een compatibility condition: "Shared values and beliefs are 2

In de ratio n e le -ke u z e -th e o rie w o rd t he t niet bereiken van een optim a a l re s u lta a t verklaard uit de b e p e rk te c a p a c ite it van m ensen om in fo rm a tie op te nem en. W ild a v s k y w ijs t erop dat m ensen bij hun keuzen niet alleen w o rd e n b e p e rk t d o o r in fo rm a tie p ro b le m e n , m aar o o k d o o r hun p re fe re n tie s . Dat b e te k e n t dat ra tio n e le keuzen plaatsvinden b innen c u ltu re le grenzen en daar m e d e d o o r w o rd e n bepaald (Van H effen 1999: 32).

3

Van H effen (1999: 38) v e rg e lijk t d it u itg a n g s p u n t m e t de o p v a ttin g e n van G iddens die zegt d a t de s tru c tu u r van een sociaal s y s te e m h e t handelen van in div id u e n v o rm g e e ft, m aar dat te g e lijk e rtijd d it handelen de sociale s tru c tu u r b e ve stig t, enigszin s aanpast o f to ta a l vera n d e rt.

26

Theoretisch en methodisch kader

thus not free to com e tog ether in any w hich w ay; they are always closely tied to the social relations they help leg itim ate" (idem: 2). Uit deze aanname volgt dat opvattingen, handelin­ gen en norm en van een individu sporen m et de organisatie van de sociale relaties. W a nt de belangrijkste basisveronderstelling van de culturele theorie is "That w h a t m atters m ost to people is th eir relations w ith other people and o the r people's relationships w ith th em " (Thom pson, Ellis en W ild avsky 1990: 97). Door zijn sociale relaties w o rd t de rationaliteit van het individu en zijn keuzeprocessen beperkt. Er is dus sprake van een culturele vertekening die leidt to t een vorm van bounded rationality (Van Heffen 1999: 38). Dit verklaart w aarom er in de culturele theorie slechts een beperkt aantal congruenties m ogelijk is tussen sociale relaties en cultural bias . Dit w o rd t het im p ossibility theorem genoem d. Er w o rd t uitgegaan van m axim aal vijf ways o f life (Thom son c.s. 1990: 3). In de culturele theorie w o rd t veronder­ steld dat alle m ogelijke verschillende culturen, op het niveau van naties, volken, rassen, re­ gio's, bedrijven, buurten et cetera, ondanks hun verschillende sets van waarden, opvattingen en gew oonten, in hun basale overtuigingen over het leven te reduceren zijn to t dit beperkte aantal ways o f life. Deze vijf ways o f life zijn ste rk van elkaar afhankelijk w a n t elke way o f life heeft de andere nodig om zijn d eficiënties te com penseren, uit te buiten en zichzelf te kunnen definiëren. Elke way o f life heeft dus de andere vier nodig om voort te bestaan. Dit w o rd t de requisite variety condition genoem d (idem: 4). Het im possibility theorem en het zojuist genoem de requisite variety principle zijn om streden, m aar het verw erp en ervan zou volgens Hendriks geen afbreuk doen aan de culturele theorie (1996: 84). De Britse antropologe Douglas form uleerd e op basis van tw e e dim ensies, groepsintegratie (group) en individuele regulatie of autonom ie (grid), een theoretisch raam w erk waarin de vijf ways o f life w orden onderscheiden. M e t deze ways o f life w orden niet alleen individuele pre­ ferenties en individueel gedrag, maar ook organisatietypen en culturele system en geduid (Thom pson c.s. 1990: 5-13, Schwarz & Thom pson 1990: 6-13).4 Het centrale aandachtspunt in een group-grid analyse zijn de verschillende m anieren van sociale controle. De tw e e dim en­ sies group en grid bevatten als het w are de antw oorden op tw e e e xiste ntiële vragen: 'w ie ben ik?' en 'hoe dien ik mij te gedragen?'. O versloot (1998: 4) spreekt over zijnsw ijzen en ziensw ijzen. Het antw oord op de eerste vraag heeft betrekking op de persoonlijke id entiteit die w o rd t bepaald door de relaties van het individu to t groepen. Deze groepsdim ensie geeft aan in hoeverre personen in hun doen en denken w orden bepaald door hun betrokkenheid bij een sociaal verband. De groep-score is hoog als iem and deel uitm aakt van een collectief en sterk afhankelijk is van besluiten die betrekking hebben op de hele groep. De groepscore is laag w anneer iem and vrij is om van de ene naar de andere sociale setting te bewegen. Het antw oord op de tw eed e vraag bepaalt de plaats op de gr/d-dim ensie. Grid b etekent let­ te rlijk raster, S m it c.s. (1998) vertalen grid als gezag. De dim ensie loopt uiteen van autono­ mie als uitgangspunt to t gezag als uitgangspunt. Bij gezag als uitgangspunt zijn sociale pre­ scripties, in de vorm van regels en voorschriften, bepalend voor het gedrag. Er is dan sprake van voorgeschreven rollen (ascribed roles). Als autonom ie uitgangspunt is voor het gedrag kiest iem and in vrijheid voor bepaalde rollen (achieved roles). Achieved roles staan open voor onderhandeling, ascribed roles niet. W aar de sociale druk van de groep voo rtvlo eit uit de 4

D eze tw e e d im e n s ie s zijn d o o r M a ry D ouglas o n tw ik k e ld op basis van h e t w e rk van de Franse s o c io lo o g D u rkhe im d ie het versch ijn se l z e lfm o o rd ve rk la a rt v a n u it de d im e n s ie s 's o c ia le in te g ra tie ' en 're g u le rin g van h e t handelen van in dividuen'. Hij c o n c lu d e e rt dat een g erin ge m a te van sociale in te g ra tie , een s te rk e m ate sociale in te g ra tie en een g e rin g e m a te van ge d ra g s re g u le rin g v e rs c h ille n d e ty p e n z e lfm o o rd veroorzaken, n a m e lijk de e go ïstische, de a ltru ïs ti­ sche en de ano m ische z e lfm o o rd (Van Heffen 1999: 35).

27

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

directe onderlinge relaties, is de sociale druk van het raster terug te voeren op ver van het individu afstaande institu tie s (Hendriks 1996: 54). Door deze tw e e dim ensies haaks op elkaar te plaatsen ontstaat een assenstelsel, w aar­ m ee de m ogelijkheid o ntsta at vier analytische (ideaal)typische5 ways o f life te onderschei­ den, zie figuur 2.1. Hendriks spreekt van cultuurtypen of van cultuur-structuurcom binaties (1996: 55). Er bestaat een vijfde type, dat van de kluizenaar, of autonoom , die zich noch van groepen, noch van regels iets aantrekt. Dit type ligt op het nulpunt, op de kruising van het assenstelsel. Dit type heeft echter w einig nut voor een onderzoek naar beleidsvorm ing in en om het publiek dom ein, zoals Hendriks terecht s te lt (idem: 55), w a n t de kluizenaar neem t geen deel aan de sam enleving. Hij m aakt geen beleid, noch o nd erw erp t hij zich eraan. De vier cultuurtypen (ways o f life) zijn: hiërarchie, m oralism e (egalitarism e), individualism e en fatalism e (zie figuur 2.1).

Figuur 2.1: De vier cultuurtypen van de culturele theorie (naar Thompson c.s. 1990: 8)

Volgens Hendriks b etreffen de vier geconstrueerde cultuurtypen em pirisch-geïnspireerde maar prim air logisch-bepaalde ideaaltypen, die aangeven hoe m ensen, logisch gezien, zullen handelen in bepaalde sociale om standigheden (1996: 56). De vier ideaaltypen bieden de m ogelijkheid om actoren, groepen van actoren en organisaties cultureel te duiden. Er kan onduidelijkheid bestaan over w a t nu precies de analyse-eenheid is van de culturele theorie: het individu, de groep, de organisatie of de maatschappij. W ild avsky (geciteerd in van Heffen 1999: 44) geeft als antw oord hierop: "In the cultural theory, the unit of analysis is the sociali­ zed individual, not the isolated individual; w hich is to say that it is the individual w ith his social attachm ents and w h o to associate w ith and how to relate to them , the individual in cultural context, that is the unit of analysis". Dit antw oord van W ild avsky zou problem en 5

H et g e b ru ik van h e t label id eaaltype s u g g e re e rt dat er m e n g v o rm e n m o g e lijk zijn. De au te u rs van de c u ltu re le th e o rie gaan e ch te r uit van zuivere v e rs c h ijn in g s v o rm e n . D it is een van de p un ten van k ritie k op de c u ltu re le th e o rie (O verslo ot 1998: 12).

28

Theoretisch en methodisch kader

Kader 2.4: De cultuurtypen (Hendriks 1996: 55)

Individualisme: Een individualistische leefwijze sluit aan bij een lage groep- en raster-score. De indivi­ dualist bepaalt in hoge mate zelf zijn rol in de maatschappij, de rollen die hij speelt zijn achieved. Hij sluit zich naar believen aan bij sociale verbanden, maar voelt zich aan geen van deze verbanden onder­ geschikt. Groepen kiezen niet voor hem, hij kiest voor de één of andere groep. Hiërarchie: Een hiërarchische manier van doen en denken gedijt in een setting met een hoge groep­ en rasterscore. De hiërarchist heeft zijn rol in maatschappelijke processen te danken, of te wijten, aan zijn positie in een vastomlijnde groep. Bij de invulling van zijn rol heeft hij te maken met een veelheid aan regels, richtlijnen en procedures. Moralisme: Een egalitaire manier van doen en denken wordt gecultiveerd door groepen met harde grenzen en sterke 'wij-gevoelens' (hoge groep-score), die tegelijkertijd weinig roldifferentiatie binnen de groep kennen (lage raster-score). Groepsbeslissingen oefenen invloed uit op het doen en laten van de leden, maar die invloed is in principe voor iedereen gelijk. Het cultuurpatroon benadrukt de onder­ linge gelijkheid binnen de groep én het 'anders-zijn' ten opzichte van de buitenwereld, wij versus zij. Fatalisme: Het fatalistische cultuurpatroon hangt samen met een lage groeps- en een hoge raster­ score. De fatalist heeft te maken met veel regels en verplichtingen, zonder dat daar de macht en de geborgenheid van een groep tegenover staat. De fatalistische levenswijze komt neer op 'geleefd' wor­ den. Men kan deze leefwijze verwachten in de periferie van de netwerken die individualisten rond zich heen vormen en aan het uiteinde - meestal de onderkant - van hiërarchische organisatievormen. kunnen opleveren voor de toepassing van de culturele theorie op e ntite ite n op m acro-niveau. Volgens Van Heffen is de theorie nog m aar relatief beperkt gebruikt in em pirisch onderzoek op m acro-niveau en is het te vroeg om te constateren dat toepassing op m acroniveau niet m ogelijk zou zijn (1999: 44). Een voorbeeld van een toepassing op m acroniveau is de studie van Hendriks (1996) naar beleidsculturen bij het autoverkeersbeleid.6

2.3.3 Een toelichting op de cultuurtypen

De cultuurtypen of ways o f life zijn in het voorgaande beschreven als stabiele patronen van algem ene opvattingen en p referenties inzake sociale relaties en fysieke w erkelijkheid , m en­ selijke behoeften en hulpbronnen die te r beschikking staan (Sm it c.s. 1998: 20). Het zijn als het w are opvattingenpatronen die passen bij een bepaald type sociaal verband. De analyse-eenheid in de culturele theorie is zoals gezegd het gesocialiseerde individu, maar de cultuurtypen zijn geen persoons- of persoonlijkheidskenm erk. Een bepaald individu zal over het algem een niet volgens één stram ien denken. Ook hoeft een opvattingenpatroon door een individu niet in zijn geheel gedeeld te w orden. De praktijk laat allerlei com binaties toe. Schwarz en Thom pson noem en dit inchoateness, m eerduidigheid (1990: 13). Van Heffen (1999: 42) beschrijft dit verschijnsel als the m ultiple self. Een individu kan in de ene sociale context, bijvoorbeeld in het gezin, een fa ta list zijn, en in een andere context, bijvoorbeeld op de werkvloer, een hiërarchist, en in w e er een andere context, de sportvereniging bijvoorbeeld, een m oralist. Toch is het de vraag of actoren w e l m et m eerdere cultuurtypen teg elijkertijd in verband zijn te brengen. Kan een persoon in de ene sociale setting m oralistisch optreden en in een andere hiërarchisch? Hendriks spreekt over cultureel gespleten persoonlijkheden (19 9 6 : 74). Volgens Douglas is het sim ultaan aannem en van zeer verschillende culturele 6

Volgens Van Heffen zijn de m e e s te e m p iris c h e ond erzo eken vooral g e ric h t op b in n enlandse p o litie k e en b e le id s p ro ­ ce ssen en sociale p rocessen en s tru c tu re n in een bepaalde n a tio nale g e m e en schap o f een deel ervan (1999: 45).

29

2

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

oriëntaties ste rk begrensd. De W R R verg elijkt een m ens echter m et "een ad hoc boeket dat zichzelf vorm t uit verschillende verbanden waaraan het deel heeft" (Hendriks 1996: 74 citeert W R R 1992: 31). Volgens Hendriks kan een persoon zich w e l oppervlakkig verenigen m et uit­ eenlopende culturele settings, maar hij zal zich qua dieperliggende w aar-denoriëntatie toch to t één positie beperken.7 Deze positie kan echter elke plek in het assen-stelsel zijn en zich dus ook op het raakvlak van o riëntaties bevinden. Volgens Hendriks is deze vraag m inder relevant als het bestudeerde vraagstuk een hoger aggregatieniveau b etreft, waardenverschuivingen bij actoren zijn dan m inder interessant dan cultuurverschuivingen in beleidsgem eenschappen.8 Zoals gezegd hangt volgens de culturele theorie de interp retatie van de fysieke om geving, en van ingrepen daarin, sam en m et de p referenties over sociale verbanden. Dit b etekent dat binnen elk cultuurtype de fysieke om geving op een andere w ijze w o rd t beschouwd en dat er andere ideeën zijn over de betekenis ervan en over de m ogelijkheden om de ruim te te benutten. Dit kan geïllustreerd w orden aan de hand van de vier visies op natuur die horen bij de vier cultuurtypen. Schwarz en Thom pson (1990) visualiseren de vier natuurvisies, zij spre­ ken van m yths o f nature, aan de hand van tekeningen van een bal in een landschap, zie figuur 2.2.

Figuur 2.2: Natuurvisies volgens Schwarz c.s. (1990: 9)

Fatalisme:

gezag als

Hiërarchie:

natuu r is grillig

uitg ang sp u n t

n atu u r k e n t grenzen

n . groep niet

groep scherp

v ast om lijnd

gedefinieerd

"De g ro n dw aarden van de drie a ctieve c u ltu re n zijn d e rm a te v e rs c h ille n d dat he t o n w a a rs c h ijn lijk is dat ze d o o r één persoon te g e lijk om a rm d w o rd e n . M e n kan bijvo o rb e e ld niet te g e lijk e rtijd aannem en dat de m ens goe d én s le c h t is en da t hij co rrig e e rb a a r én o n v e rb e te rlijk is" (H end riks 1996: 74). D e cu ltu re le th e o rie bevat oo k een m ensen hun

way o f life

th e o ry o f chang e die

ve rk la a rt w a aro m bepaalde g e b e u rte n is s e n e rto e le iden dat

v erande ren. Bij elke v erra ssing die o p tre e d t als de w a a rg e n o m e n w e rk e lijk h e id n ie t b lijk t

overeen te kom en m e t de v e rw a c h tin g e rv a n , w o rd e n de o v e rtu ig in g e n v e rz w a k t die in verband staan m e t de aan­ geh angen

way o f life. A ls iem and v o ld o e n d e is ve rra st, way o f life (Van Heffen 1999: 38-39).

v e rlie s t hij o f zij zijn ov e rtu ig in g en w o rd t aanhanger

van een and ere

30

Theoretisch en methodisch kader

Voor de individualist is de w ereld een overvloedige bron van m ogelijkheden (nature benign). De m ens verhoudt zich to t de natuur als een bal in een dalvorm ig landschap, men kan m et de natuur verschillende kanten op, zonder dat m en zichzelf verliest, de bal rolt toch w e er terug. In het individualistische w ereldbeeld staat niet de schaarste aan hulpm iddelen cen­ traal. Centraal staat ju ist de oneindige vindingrijkheid van m ensen. Er zijn in principe geen grenzen aan groei, zolang m ensen m aar geprikkeld w orden to t c reativiteit (Hendriks 1996: 60). Aan de exploitatie van de natuur zijn dan ook w einig risico's verbonden. Aan behoeften hoeven geen grenzen te w orden gesteld, w a n t m et de nodige inspanning kunnen steeds nieuw e hulpbronnen w orden gem obiliseerd. R uim te is voor de individualist een toegankelijke en produceerbare hulpbron. De exp loitatie ervan heeft positieve effecten op econom ische groei en persoonlijke w elvaart, de individualist heeft geen oog voor negatieve externe effec­ ten (Sm it c.s. 1998: 21). Voor de hiërarchist is de natuur een bal in een golvend landschap (nature p erverse/ tole­ rant). De natuur kent grenzen, maar is ten dele tolerant. Zolang de juiste m ensen op de juiste plek w erken en men zich houdt aan de geldende regels, is alles onder controle. Als men echter te ver a fw ijk t van het norm ale kan het kritieke punt gepasseerd w orden (Hendriks 1996: 60) en verd w ijnt de bal in een afgrond. Voor de hiërarchist zijn hulpbronnen schaars en de natuur vraagt om een goede afstem m ing van behoeften op de exploitatie van hulpbronnen (Sm it c.s. 1998: 22). Goed beheer is daarom noodzakelijk, de hiërarchist ziet zichzelf als de plichtsgetrouw e ren tm ee ster van de natuur (Hendriks 1996: 60). In de ogen van de m oralist verkeert de natuur in labiel evenw icht (nature ephemeral). De bal kan al door een klein stootje uit balans raken en w eg rollen. De w ereld is u itp u tte lijk en kwetsbaar. Het precaire evenw icht tussen m ens en natuur w o rd t steeds w ankeler door indus­ trialisatie en de 'groeidw ang' van de m oderne sam enleving. De m oralist w e rp t zich op als de idealistische redder van m oeder aarde (Hendriks 1996: 60). De m enselijke behoeften dienen te w orden beteugeld om dat verdere exp loitatie van de om geving gevaarlijk is. De m oralist gaat uit van de stelregel 'voorkom en is beter dan genezen'. Het ruim tegebruik voor m ense­ lijke functies dient daarom zo m inim aal m ogelijk te w orden gehouden (Sm it c.s. 1998: 27). Voor de fatalist, to t slot, is de natuur grillig (nature capricious). De natuur is onvoorspel­ baar en m achtiger dan de fatalist. Deze heeft daarom geen beeld van behoeften en hulp­ bronnen, en plukt de dag. De fa ta list probeert de w ereld te benutten, m aar gaat daarbij niet planm atig te w e rk (Sm it c.s. 1998: 22). De fa ta list heeft geen ideeën over hoe de hulpbron­ nen beheerd m oeten w orden (Hendriks 1996: 60). In het licht van deze vier natuurtypen kan duidelijk w orden gem aakt dat in de cultuurtypen de w ereld w o rd t bezien vanuit verschillende tijdshorizons en schaalperspectieven. Om dat inzichtelijk te m aken w orden in figuur 2.3 de vier getekende natuurvisies uit fig uur 2.2 aan elkaar gerelateerd.

31

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

Figuur 2.3: Tijdshorizon en schaalperspectief van de natuurvisies aan elkaar gerelateerd

1 fatalisme 2 individualisme 3 hiërarchie 4 moralisme

4

V______________________________________ J Verklaring: de tijdshorizons en schaalperspectieven van de natuurvisies worden in figuur 2.3 aan elkaar gerelateerd door de vier beelden uit figuur 2.2 in één tekening te presenteren. Dit betekent dat er als het w are w o rd t ingezoomd van het perspectief van m oralism e (4), via hiërarchie (3) en individualism e (2) naar dat van fatalism e (1). Het m oralism e (kader 4) gaat uit van het grootste schaalniveau en de verste tijdshorizon: in dit cultuurtype m aakt men zich zorgen over de w ereld als geheel en de zorgen strekken zich uit to t die van toekom stige generaties. Hier gaat het om problem en als het gat in de ozonlaag, het broeikaseffect en de zeespiegelstijging door het sm elten van de poolkappen. De natuur w o rd t als bal (in figuur 2.3 niet ingetekend) gezien op de top van een berg. Het perspectief van de fatalist (kader 1) is daarentegen beperkt to t de zorgen voor zijn directe dagelijkse leefom geving. De fatalist leeft van dag to t dag en m aakt zich geen zorgen over de dag van m orgen. Voor de fatalist is het schaalniveau in figuur 2.3 dusdanig klein dat het dal waarin de bal van de natuur kan worden getekend op een plat vlak lijkt te liggen. De perspectieven van de individualist (kader 2) en de hiërarchist (kader 3) bevinden zich tussen de perspectieven van de fatalist (kader 1) en de m oralist (kader 4).

2.3.4 Cultuurtypen en beleidsvoorkeuren

Volgens Thom pson c.s. (1990) zijn de percepties van zow el de behoeften van de sam enle­ ving, als de voorraden die haar te r beschikking staan sociale constructies. Daarom zijn ook de beperkingen die opgelegd w orden aan gedrag eerder afkom stig uit de w ereldbeelden dan uit de behoeften en voorraden zelf, zie tekstkader 2.5.

32

Theoretisch en methodisch kader

Kader 2.5: Schaarste (Thompson, E lis & Wildavsky 1990:62)

'S

' Scarcity

"Perceptions of scarcity can also be explained by the functions they serve for ways of life. The idea of resource scarcity is useful to hierarchists, who can then proceed to allocate physical quantities by direct, bureaucratic means. Resource depletion is a useful belief for egalitarians, who can blame "the system" for exploiting nature, as it does people, and who can then try to get the authorities to change their inegalitarian life-style. The idea that resources are limited is rejected by the individualist because it implies that exchange will make people worse off (and should therefore be curtailed). The individua­ list defines a resource as a raw material on which human skill, knowledge, and daring have been suc­ cessfully focused. Since it is the ingenious, inquiring, and experimenting individual who is, quite literal­ ly, "resource full", nature's limitations scarcely enter into the individualist's definition of resources. Whereas the egalitarian tries to make natural resources last for all eternity, the individualist's aim is to use up the raw material while it is still worth something." In het bovenstaande is al gewezen op de relaties tussen de cultuurtypen en beleidsvoorkeuren. "Bij de verschillende posities in de typologie passen verschillende m ensbeelden en ver­ schillende opvattingen over de m ogelijkheden om de m ens door politieke en beleidsm atige beïnvloeding te veranderen" (Hendriks 1996: 59). N iet alleen de w ijze van beïnvloeding maar ook de reacties daarop, bijvoorbeeld op ingrepen in eigen en anderm ans om geving, w orden volgens het cultuurtheoretisch gezichtspunt steeds door een zeer beperkt aantal c ultuurty­ pen geïnspireerd (Sm it c.s. 1998: 19). In het onderstaande w o rd t de relatie tussen de vier cultuurtypen en ruim telijk beleid u itg e w e rkt aan de hand van de beschrijvingen daarover van Hendriks (1996) en S m it c.s. (1998). Er w o rd t eerst aandacht besteed aan beleid in algem e­ ne zin en vervolgens w o rd t ingezoomd op ruim telijk beleid. Elke beschrijving w o rd t afgeslo­ ten m et een tekstkad er waarin aan de hand van trefw oord en het cultuurtype en de daarbij­ behorende beleidspreferenties w orden getypeerd.

De individualist is een onverb eterlijk zelfzuchtig m ens. Politieke institu tie s en publiek beleid kunnen hier niets aan veranderen, de m ens b lijft een egocentrist. In plaats van de m ense­ lijke ijver te beperken kan m en deze beter benutten in een com p etitief systeem . De sociale ethiek is die van het recht van de sterkste, gelijke kansen en vrijheid. Aan behoeften hoeven geen grenzen te w orden gesteld, om dat door middel van technologie steeds nieuw e hulp­ bronnen kunnen w orden gem obiliseerd. Er zijn in principe geen grenzen aan de groei. De individualist heeft de neiging zijn behoeften steeds verder op te schroeven. Er is sprake van preference drift, m en ontdekt steeds nieuw e, nog onbevredigde behoeften, en van referen­ ce drift (nabootsende begeerte), door de voortdurende vergelijking m et anderen ontdekt men steeds nieuw e p referenties. M en w il hebben w a t de ander heeft, navolgen w a t de ander doet. De m arkt vo rm t het centrale b esluitvorm ingsm echanism e. Instituties en arrange­ m enten die de m arkt verstoren w orden negatief beoordeeld door de individualist. Voor een beter functioneren van de m arkt w orden regels en andere voorwaardenscheppende ingre­ pen p o sitief gehonoreerd. Er is een p referentie voor transactie-instrum entarium , voor contracten en convenanten, die na een proces van loven en bieden to t stand kom en. Individualisten zijn n etw erkers pur sang (Hendriks 1996, S m it c.s. 1998). De w ereld is een onuitputtelijke bron van kansen en het exploiteren van de ruim te heeft daardoor altijd posi­ tieve effecten. Voor de individualist is de ruim te een toegankelijke en produceerbare hulp-

33

2

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

bron. Er is een expansieve houding ten opzichte van het ruim tegebruik, de voorkeur gaat uit naar experim enten en 'het nieuw e m aken': landaanwinning, de hoogte in, de diepte in, nieu­ w e infrastructuur en dergelijke. Het aan banden leggen van private beschikkingsm acht over de grond ten behoeve van gem eenschappelijke doelen zal nooit populair zijn binnen een indi­ vidualistisch w ereldbeeld. Voor de individualist zijn bereikbaarheid, keuzevrijheid en privacy belangrijke criteria (Sm it c.s. 1998).

Kader 2.6: Individualist Cultuurtype

Beleidspreferenties: m arkt, concurrentie

Basiswaarden:keuzevrijheid, bereikbaarheid en snelheid Sociale ethiek: recht van de sterkste; gelijke kan­ sen; vrijheid Schuldtoekenning: eigen schuld; niet slim genoeg, niet hard genoeg gewerkt Oorzakenanalyse: te weinig vrijheid Beschermd object: contractvrijheid Visie op natuur: stabiel evenwicht, natuur is robuust

Organisatievorm: markt en besluitvorming door meerderheid Remedies: - meer markt & meer eigendoms rechten - deregulering en zelfregulering - verhandelbare emissierechten - technologie - aanbodgericht Beleidsoptie: benutten Economische groei: groei, met als doel persoon­ lijke welvaart Behoeften en hulpbronnen:uitbreiden voorraad-basis

Voor de hiërarchist is de m ens van nature to t alle kwaad in staat, maar hij kan door sociale instituties en gericht beleid gecorrigeerd worden. De interactie tussen m ensen dient voortdu­ rend gereguleerd en bewaakt te worden. De hiërarchist staat sceptisch tegenover zowel onge­ breidelde com petitie als ongedwongen sam enw erking. Hogere instanties dienen in de gaten te houden of personen zich aan hun taken en verantw oordelijkheden houden. Hiërarchen heb­ ben de neiging om inform atie onder te brengen in om vangrijke databestanden, die in vele categorieën en subcategorieën uiteenvallen. Groei betekent vaak reproductie van het bestaan­ de. Hulpbronnen zijn schaars. Het is aan degenen m et de juiste opleiding, vaardigheden en faciliteiten om het beste uit de schaarse m iddelen te halen. Problemen w orden functioneel en rationeel benaderd. Deskundigheid staat in dienst van het bestaande. Pas als de technische m ogelijkheden uitgeput zijn w o rd t de aandacht verlegd van het kunnen naar het w illen. Als een technische oplossing niet m ogelijk is w o rd t liefst gekozen voor bureaucratische sturing via voorschriften, geboden en verboden. De m arkt dient te w orden bijgestuurd. De hiërarchist richt zich niet zozeer op de w ensen en behoeften, als w e l op de hulpbronnen en instrum en­ ten. Er is een voorkeur voor ordening en beheersing. Volgens de hiërarchische logica m oeten de taken functioneel verdeeld zijn en m oet de coördinatie in handen zijn van een krachtig bovengeschikt lichaam. Er is een preferentie voor d w ang instrum entarium (Hendriks 1996, Sm it c.s. 1998). Goed omgaan m et de ruim te kenm erkt zich door passen en m eten. Grenzen zijn essentieel voor de hiërarch: alles heeft zijn eigen plaats. Er is een voorkeur voor eenduidig grondgebruik, maar goed beheer m aakt ook wederzijdse versterking, synergie, mogelijk. Daarvoor is nabijheid van verschillende functies ten opzichte van elkaar nodig (Sm it c.s. 1998).

34

Theoretisch en methodisch kader

Kader 2.7: Hiërarchist

r

Cultuurtype

Beleidspreferenties: ordening

Basiswaarden:algehele beheersbaarheid, over­ zichtelijkheid en ordentelijkheid Sociale ethiek: ieder het zijne/verantwoordelijk­ heid voor een deel van het geheel Schuldtoekenning:aan wie de regels overtreedt Oorzakenanalyse:m arktfalen Beschermd object: orde Visie op natuur:beperkt evenwicht, natuur kent grenzen

Organisatievorm :com m and & control, besluit­ vorming door vertegenwoordiging Remedies: - centralisatie/subsidiariteit - directe regelgeving - (regulerende) heffingen - wetenschappelijk onderzoek (R&D) - technologie Beleidsopties :beheren en sparen Economische groei: stabiliteit, met als doel sociale collaps te voorkomen Behoeften en hulpbronnen:rationele allocatie van hulpbronnen

V Voor de m oralist of egalitarist is de groep een veilige enclave in een onveilige w ereld. De m ens is in principe goed, maar kan door fo ute institu tie s op het verkeerde pad w orden gebracht. Om dat de m ens van nature goed is, zal sam enw erking vanzelf to t g ew enste resul­ taten leiden. B esluitvorm ing vindt plaats op basis van consensus. Er tre ed t zo een selectie op binnen de groep to t een kleine club van gelijkgestem den. Het overredingsinstrum entarium, w aar de voorkeur aan w o rd t gegeven, heeft vooral betrekking op de regulering van het gedrag in de eigen groep. In contact m et anderen, die de bescherm ing van kw etsbare hulp­ bronnen niet als noodzaak erkennen, is dwang noodzakelijk. De good guys houden de bad guys in het gareel. Egalitaristen hopen een breder publiek b ew ust te m aken van de risico's van ongebreidelde vooruitgang, w a n t de w ereld is u itp u tte lijk en kwetsbaar. De egalitaire strategie richt zich tegen de m oderne groei- en consum ptiedw ang, tegen het verbruik van steeds m eer hulpbronnen en energie voor de bevrediging van steeds m eer behoeften van steeds m eer m ensen. M en m oet niet consum eren, maar consum inderen. De eg alitarist gaat uit van de stelregel 'voorkom en is beter dan genezen'. Er is alle reden om op zoek te gaan naar alternatieve vorm en van sam enleven. De aandacht gaat prim air uit naar bedreigingen, bijvoorbeeld de gevaren van technologische ontw ikkeling . De focus ligt daarbij op negatieve externe effecten (afw enteling). Egalitairen w a ntrou w e n het estab lishm ent dat in hun ogen gekenm erkt w o rd t door m isbruik en uitbuiting enerzijds (de m arktcultuur) en door instrum en­ tele en autoritaire om gangsvorm en anderzijds (de hiërarchische cultuur). Er is een beschuldi­ gende, disciplinerende houding: het bestaande is onhoudbaar (Hendriks 1996, S m it c.s. 1998). Doel van het ruim telijk beleid is de bescherm ing van de natuur en de zw akkeren. Het ruim tegebruik voor m enselijke functies dient daarom beperkt te w orden to t daartoe strikt aangewezen en zo klein m ogelijke gebieden m et een m inim ale impact op de natuur. Leefbaarheid, duurzaam heid en rechtvaardigheid zijn centrale waarden (Sm it c.s. 1998).

35

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

Kader 2.8: Moralist/egalitarist

r

Cultuurtype

Beleidspreferenties: vrijwaren, radicale verandering

Basiswaarden: leefbaarheid, duurzaamheid, rechtvaardigheid Sociale ethiek:gelijkheid in resultaat; vrijwillig­ heid Schuldtoekenning: bad guys; niet wij maar zij Oorzakenanalyse: markt- & machtfalen Beschermd object:overleving van de groep Visie op natuur:labiel evenwicht, natuur is fragiel

Organisatievorm :sm all is beautiful, besluitvorming via consensus Remedies: - maatschappijhervorming: gelijke toegang voor iedereen tot hulpbronnen - meer vrijwaringsrechten - aansprakelijkheidsstelling: de vervuiler betaalt, producenten-verantwoordelijkheid voor afval et cetera. Beleidsoptie: behoeden Economische groei: niet gewenst Behoeftes en hulpbronnen:reductie van behoeften

De fatalist, to t slot, staat w a ntrou w e nd tegenover de m edem ens om dat hij nooit w e e t w ie to t w e lke groep behoort. De houding van de fa ta list is passief. Hij staat afw erend tegenover nieuw e inform atie: 'w at niet w e e t, w a t niet deert'. Problem en en oplossingen overkom en de fatalist. De overlevingsstrategie bestaat uit afw achten en hopen dat het beter, of in ieder geval niet slechter, w ord t. De fa ta list vorm t geen ideeën over hoe natuurlijke hulpbronnen beheerd m oeten w orden. Dat geldt ook voor zijn behoeften. De fa ta list w o rd t geleefd door anderen, zijn houding is passief en reactief. De fa ta list heeft geen p referent instru m e nta ri­ um, conflictverm ijding is richtsnoer voor het handelen (Hendriks 1996, S m it c.s. 1998). De fysieke om geving is net zo grillig en onvoorspelbaar als de m enselijke natuur. Voor de fa ta list is er daarom geen inherent juiste m anier om m et de ruim te om te gaan. Hij laat zich leiden door opportuniteit. Er is geen sp ecifiek doel, maar er zijn ook geen beperkingen daarbij: de fa ta list is een pragm aticus. Experim enteren en beheren gaan hand in hand (Sm it c.s. 1998).

Kader 2.9: Fatalist Cultuurtype

Beleidspreferenties: aanpassen

Basiswaarden: minimaliseren van de commotie Sociale ethiek: geen Schuldtoekenning: pech Oorzakenanalyse: amorf Beschermd object: individueel overleven Visie op natuur: geen, natuur is grillig

Organisatievorm: louter door opportuniteit bepaald Remedies: onuitgewerkt, che sera, sera Beleidsoptie: geen voorkeur Economische groei: geen oordeel Behoeftes en hulpbronnen: geen visie

36

Theoretisch en methodisch kader

2.3.5 Culturele interactie

De culturele theorie biedt niet alleen een analytisch kader voor het beschrijven van u iteenlo­ pende norm en en waarden aangaande het ruim tegebruik, maar heeft ook een prescriptieve com ponent. De vier culturele oriëntaties m et de bijbehorende beleidsvoorkeuren kunnen nam elijk gebruikt w orden als criteria om beleid te beoordelen én te verrijken. Een belangrijk uitgangspunt van de culturele theorie is dat een cultuur niet zelfstandig kan bestaan. D it is in paragraaf 2.3.2 de requisite variety condition genoem d. Er dienen m instens tw e e cultuurtypen aanwezig te zijn, w il er sprake zijn van sta b iliteit in bijvoorbeeld een organisatie. Een sam enleving die m eerdere cultuurtypen bevat en in zekere zin in evenw icht is, zou beter in staat zijn om te reageren op de problem en w aarvoor zij w o rd t gesteld dan een sam enleving die m inder cultuurtypen in zich heeft (Van Heffen 1999: 39). Dit b etekent dat een politiek systeem waarin m eerdere cultuurtypen zijn toegelaten het beter doet dan een systeem dat variëteit probeert te onderdrukken. In een diverse sam enleving is een breder repertoire aan reacties aanwezig en w orden fouten eerder herkend.9 B eleidsoverw egingen, beleidsvoornem ens en beleidsdaden kunnen cultureel getypeerd worden m et behulp van de vier beschreven typen uit de culturele theorie. Beleid vertoont vaak een m engeling van culturele karakteristieken. Hendriks noem t een dergelijke m eng­ vorm in navolging van W ild avsky een beleidscultureel regim e (1996: 75). Deze regim es zijn tijd- en plaatsgebonden. Zoals net gezegd, zijn volgens Thom pson c.s. (1990: 96) m onoculturele regim es op de lange duur niet houdbaar w a nt culturen hebben andere culturen nodig voor identificatie, exp loitatie en com pensatie. Andere culturen zijn nodig voor de afbakening en identificatie van de eigen cultuur. M et exploitatie lijken de andere culturen zich vooral op de fatalistische cultuur te richten, netw erkers kunnen niet zonder 'uit'-w erkers, bovengeschikten niet zonder ondergeschikten en w ereldverbeteraars niet zonder zondaren of slacht­ offers. Elke cultuur heeft zijn blinde vlek die op te rm ijn desastreus kan zijn, w aarvoor com ­ pensatie nodig is. Er is dus enige m ate van culturele interactie nodig. "W at men op grond van de cultuurtheorie in ieder geval mag verw achten is dat er processen van w ederzijdse aanvulling en correctie op gang kom en w anneer de ene beleidscultuur op serieuze en inten­ sieve w ijze m et de andere beleidscultuur in contact w o rd t gebracht" (Hendriks 1996: 76). Om de eigen blinde vlekken te ontdekken m oet afstand w orden genom en van de eigen cultuur en dient men de beperktheid of de selec tivite it van het eigen beleid te onderzoeken door middel van beschouwing door de bril van de andere culturen. Indien de aanhangers van een beleidscultuur com m uniceren m et aanhangers van andere beleidsculturen kan men vroeg tij­ dig gewaarschuwd w orden voor de blinde vlekken. Bovendien is het m ogelijk dat er door de culturele kruisbestuiving een synergetisch effect ontstaat (idem: 77). Door w isselw e rking worden niet alleen de zwakke kanten ontdekt maar w orden ook de sterke kanten verbeterd. Door een beleidsprobleem vanuit verschillende culturele standpunten te belichten, ontstaat een com pleter beeld van de voor- en nadelen van de verschillende beleidsopties. Hendriks s te lt dat intensieve interactie niet zal voorkom en dat er fouten w orden gem aakt. Het garan­ deert ook niet dat iedereen tevreden zal zijn m et het beleid, "m aar het verhoogt w e l de kans dat er beleid ontw ikkeld w o rd t dat in m eer dan één opzicht ste rk is" (1996: 78). "Beleid dat zich baseert op één - op zich legitiem e - rationaliteit, zal op w eerstand en stuiten om dat het vanuit andere oriëntaties beleefd w o rd t als een karikatuur van de w erkelijkheid . (...) Om to t 9

Volgens Van H effen (1999: 40) bevinden de aanhangers van de c u ltu re le th e o rie zich daarom in he t kam p van de pluraliste n . In een p lura listisch s y s te e m is de m acht s te rk over de sam e n le vin g v e rs p re id en zijn p o litie k e b e s lu ite n het re su lta a t van een c o m p ro m is tu s s e n c o n c u rre re n d e groepe n die bepaalde politie k e , soc ia le o f e c o n o m is c h e belangen beh artig en.

37

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

een goede benutting van m enselijke en natuurlijke hulpbronnen te kom en, m oeten m ensen m et verschillende rationaliteiten elkaar indringende vragen stellen over hun favoriete analy­ ses en oplossingen. Dat gaat verder dan het vinden van de grootste gem ene deler, het zoe­ ken naar een com prom is ..." (Sm it c.s. 1998: 23). De grondgedachte is dat er niet één rationaliteit of w ereldbeeld is van w aaruit de andere kunnen w orden beoordeeld. Er is ju ist sprake van een p lural ration ality (Schwarz & Thom pson 1990: 6). P luriform iteit dient daarom gerespecteerd en gewaardeerd te w o rd e n .10 N iet voor niets geven Schwarz en Thom pson aan hun boek over de culturele theorie de tite l 'divided w e stand' (1990). De sam enleving is in hun ogen gebaat bij het bestaan van m u lti­ culturele regim es. D it gaat ook op voor politieke culturen: "H et is de aard van deze m eng­ vorm die de dem ocratische v ita lite it van een politieke cultuur bepaalt" (Van der Veen & Van der Krogt 1996: 48). Hendriks m eent dat het hierbij gaat om een evenw icht tussen de drie actieve culturen in politieke en beleidsculturele regim es (1996: 80). De fatalisten zijn een m oeilijk te representeren cultuur. Van een dergelijk evenw icht is lang niet altijd sprake. Individualisten, hiërarchen en egalitaristen zijn niet g elijkelijk vertegenw oordigd in deze regi­ m es. Ten behoeve van het algem ene belang neem t de overheid m eestal een hiërarchische positie in. Volgens S m it en van G unsteren incorporeren overheid sinstanties vaak d oelstellin­ gen en redeneringen die nu eens appelleren aan individualistische (negentiende-eeuw s libe­ ralism e), dan w e e r aan hiërarchische (verzuiling) en dan w e e r aan egalitair-m oralistische w ereldbeelden (jaren 1960-1970). De roep in de jaren negentiennegentig om m eer m arkt kan gezien w orden als een individualiseringstendens (1997: 67). Er kan een dom inante coalitie ontstaan als tw e e culturen een bondgenootschap aangaan zodat de zwakke kanten van beide culturen w ord en ondervangen. Van Heffen (1999: 40) beschrijft drie van dergelijke verbindingen of 'politieke regim es'. Die tussen individualisten en hiërarchen noem t hij the establishm ent. Hendriks kenm erkt deze coalitie als de positieve diagonaal, verw ijzend naar de positieve houding ten aanzien van directe vorm en van m anipu­ latie. Deze coalitie is herkenbaar in m oderne gem engd-kapitalistische sam enlevingen. De m arkt is gebaat bij een adm inistrerende en zo nodig geschilbeslechtende staat, te rw ijl de staat om gekeerd gebaat is bij de innovatieve en creatieve im pulsen die uitgaan van de m arktcultuur (Hendriks 1996: 81). De alliantie van hiërarchen en egalitairen w o rd t als sociaaldem ocratie getypeerd. Een voorbeeld van een dergelijke coalitie geven S m it en van G unsteren (1997). Zij analyseren het overheidsbeleid betreffende de m ilieuoverlast in de om geving van Schiphol. Dit beleid zou een sterk hiërarchisch/m oralistische cultuur hebben die to t m isverstanden en onnodige kosten leidt om dat de perspectieven van de individualist en de fa ta list genegeerd zijn.11 Een derde com binatie is die tussen m oralisten en individua­ listen die American exceptionaism of American individualism w o rd t genoem d, een com bina­ tie die voo rtkom t uit de afkeer van a u to rite it die bij beide groepen leeft.

10

O p d it pun t is e r k ritie k op de c u ltu re le th e o rie . De re d u c tie to t v ie r (of v ijf) c u ltu u rty p e n zou haaks staan op het p leido oi vo o r he t re s p e c te re n van p lu rifo rm ite it (O v e rs lo o t 1998).

11

D it le id t t o t m e rk w a a rd ig e b e le id s c o n s tru c tie s . A lle re e rs t w o rd t m ilie u h in d e r rond S ch ipho l g e re d u c e e rd to t g e lu id s ­ hinder. Het beleid is e c h te r n ie t g e ric h t op de d o o r m en s e n ervaren g e lu id s hinder , m aar op een bepaald geluid sbela stingsniveau zoals een m achin e die re g is tre e rt. V e rvolgens is h e t aantal w o n in g e n binnen de 35 Ke (koste n-e enheden) he t ijkp u n t g e w o rd e n v o o r de d o e ls te llin g 'm ilie u v e rb e te rin g '. Er m ogen daa rom geen w o n in g e n m eer g e b o u w d w o rd e n binnen die zone, de b e staand e w o n in g e n w o rd e n e c h te r n ie t afge b ro ke n . Iem and kan nu w e l n ie u w kom en w o n e n in een bestaand huis, m aar een n ie u w b o u w h u is betre k k e n m ag niet. O ok n ie t als de persoon in k w e s tie de g e lu id s h in d e r v o o r lie f zou w ille n nem en (S m it en Van G unste ren 1997: 62-73).

38

Theoretisch en methodisch kader

C ulturele interactie w o rd t hier beschreven als het proces waarbij beleidsculturen m et elkaar in contact w orden gebracht. Zo leidt culturele interactie to t w ederzijdse correctie en aanvul­ ling, zwakke kanten aan het beleid w orden ontdekt en sterke kanten verbeterd. In het ver­ lengde hiervan ligt de vraag hoe actoren in de praktijk to t overeenstem m ing kunnen kom en over beleid. De ideeën hierover uit de culturele theorie sluiten aan op de reeds eerder aan­ gehaalde adviezen voor een open planningsbenadering en m odellen van coproductie en overleg (zie paragraaf 1.3.5). Zoals het W R R -advies (1998) dat ste lt dat in een open planproces stakeholders de gelegenheid dienen te krijgen sam en problem en door te exerceren van­ uit verschillende invalshoeken en w aardensystem en. Dit sluit aan op norm atieve noties over pluralism e in de sam enleving (Schwarz & Thom pson 1990, Frieling in Hajer & Halsema 1997),12 op theoretische en em pirische noties van bijvoorbeeld Teism an over verrijking van de besluitvorm ing (1997) en op de aanbevelingen voor het ruim telijk beleid van de W R R (1998) en de VRO M -raad (1998). Rein en Schön (in: Fischer & Forester 1993) spreken in dit verband van refram ing . Actoren construeren problem en en prob leem d efinities aan de hand van fra­ m es waarin feiten, waarden, theorieën en belangen zijn geïnteg reerd.13 Reframing, het reflecteren op de frames van de betrokken actoren, biedt in hun ogen een oplossing om vanuit m etaniveau m ultiple, conflicterende frames te ontdekken. C ulturele interactie verond erstelt com m unicatie tussen culturen. S m it c.s. (1998) pleiten in dit verband voor m odellen van coproductie en overleg, mediation, open planprocedures, uit­ besteding van m aatschappelijke dialoogprocessen en dergelijke, die de openheid kunnen bevorderen. Kenm erkend is dat de actoren elkaars visies te r discussie kunnen stellen. Aanhangers van de ene beleidscultuur kunnen aanhangers van de andere w aarschuw en m its beide groepen inte nsief en diepgaand m et elkaar com m uniceren (Hendriks 1996: 77). Hendriks benadrukt daarbij het belang van cultureel leren (idem: 79). Hierbij kan een onder­ scheid gem aakt w orden tussen single-loop en double-loop learning. Bij single-loop learning gaat het om functioneel leren. Hier beperkt het leren zich to t het doelm atig en doeltreffend uitvoeren van corrigerende m aatregelen in het licht van een gegeven norm stelling. Bij dou­ ble-loop learning w orden ook de norm en die aan de voor de hand liggende interventies en geijkte instrum enten ten grondslag liggen in het leerproces betrokken. Hier gaat het om substantieel leren. Er w o rd t eerst kritisch naar de heersende norm stelling gekeken voordat men vanuit deze norm stelling verder redeneert. Dit substantieel leren vereist volgens Hendriks m eer culturele lenigheid dan het functionele leren .14 Het belang van leerverm ogen 12

Frieling ana lyse e rt he t on ts ta a n van de m u ltic u ltu re le sam en le v in g in N e derland en s te lt daarbij da t de m oderne m u ltic u ltu re le sam en le v in g n ie t per d e fin itie plura listisch is. In de m u ltic u ltu re le sam en le v in g leven div e rs e g ro e ­ pen m e n se n m e t v e rs c h ille n d e c u ltu re n naast elkaar, de vers c h ille n w o rd e n passief erkend en to t op zekere hoo g­ te ged oogd. In fe ite w o rd t er in N ederland uitge gaan van een langzam e in c o rp o ra tie van de a fw ijk e n d e cultu re n in de d o m in a n te cultuu r. In een p lu ra lis tis c h e sam en le v in g d aa ren tege n w o rd e n de v e rs c h ille n d e c u ltu re n a c tie f ge b ru ik t als m idde l to t in d iv id u e le en c o lle c tie v e v e rrijk in g . De vers c h ille n w o rd e n ju is t g ew aardeerd. Een d o m i­ n an te c u ltu u r o n tb re e k t daarbij o f deze d e n k t vo o rd e e l te hebben bij c u ltu re le v e rn ie u w in g . In een m u ltic u ltu re le sa m e n le vin g w o rd e n c u ltu re le m in d e rh e d e n ged oogd, in een p lu ra lis tis c h e sam e n le vin g w o rd e n ze g e k o e s te rd (Frieling in: H ajer & H alsem a 1997: 134-135).

13

"... fra m in g is w a y o f s e le c tin g , organizing, in te rp re tin g , and m aking s e n s e o f a c o m p le x re a lity to provide guidep o sts fo r k n o w in g , analyzing, persuad ing, and acting . A fra m e is a p e rs p e c tiv e fro m w h ic h an am o rp h o u s, ill-d e fin ­ ed, p ro b le m a tic s itu a tio n can be m ade se n s e o f and acted on" (Rein & Schön in: Fischer & Forester 1993: 146).

14

Een re latie m e t he t c o m m u n ic a tie -th e o re tis c h p e rs p e c tie f van H aberm as lig t hier v o o r de hand. H endriks c o n s ta ­ te e rt e c h te r dat h e t p lu ra lis m e van H aberm as een s te rk eg a lita ire in slag hee ft, en als dusd anig een s te rk e c u ltu re ­ le ve rte ke n in g hee ft. "In de ideale g e s p re k s s itu a tie van Haberm as krijgen e g a lita ire w aard en alle aandacht, m aar d it zal (en m oet) te n k oste gaan van in d iv id u a lis tis c h e en hiëra rchische w aarden. M e t beh ulp van de c u ltu u rth e o rie kan m en in zien dat zulke blinde v le k k e n n ie t zonder risico's zijn" (H end riks 1996: 84).

39

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

bij het ontw erpen van beleid w o rd t ook verw oord door In 't Veld c.s. (1996: 89), Bekkers (1996: 84) en Kalders (1999: 270). Volgens Grin en Van de Graaf (1994) kunnen actoren sam en handelen vanuit verschillende belangen en ongelijksoortige rationaliteiten, m its zij maar vanuit hun eigen rationaliteit bete­ kenis kunnen geven aan een beleidsobject. Deze betekenisgevingen hoeven niet m et elkaar overeen te kom en, 'congruentie' is voldoende.15 Lukassen s te lt in dat verband dat eenheid in beleid een ideale situatie is waarbij actoren handelen vanuit een gedeeld werkelijkheidsbeeld. M aar dit kom t niet vaak voor dus b lijkt in de praktijk de ontw ikkeling van betekenisvol beleid de oplossing te zijn voor het eenheidsvraagstuk. "De m ate waarin eenheid in beleid to t stand kom t is afhankelijk van de m ate waarin actoren gedurende het besluitvorm ingsproces, vanuit hun am bities, aan de voorliggende beleidsbeslissing een zinvolle betekenis kunnen geven" (Lukassen 1999: 205). Bekkers c.s. om schrijven e ffe c tivite it van beleid op een vergelijkbare w ijze: "Er is sprake van een e ffectief beleid w anneer de relevante stakeholders in een net­ w e rk het betreffende beleid als zijnde e ffe ctief definiëren (...) Op deze m anier w o rd t recht gedaan aan het fe it dat het e ffectiviteitsvraag stuk bij com plexe problem en m ulti-interpretabel is" (1996: 35). Culturele interactie hoeft dus niet te leiden to t een gedeelde betekenisgeving, sam en handelen van actoren kom t to t stand als zij vanuit hun eigen culturele oriëntatie be­ tekenis kunnen geven aan beleid. Culturele interactie verond erstelt niet dat de overheid zich zou m oeten om vorm en "to t een opportunistische surfer op de golven van diverse culturen" (Sm it & van G unsteren 1997: 72). De overheid heeft volgens de genoem de auteurs im m ers vaak prim air een hiërarchische taak. W a t dient die overheid w e l te doen? 1 "De overheid m oet het eigen culturele perspectief niet verabsoluteren, maar het legitie­ me bestaan van andere visies erkennen. 2 Bij het com m uniceren m et anderen dient rekening te w orden gehouden m et de beteke­ nis die de hiërarchische overheidsboodschap in een andere culturele setting heeft, c.q. krijgt toebedeeld. 3 De overheid kan - som s - leren van die andere culturen. Elke cultuur heeft zijn blinde vlek­ ken, zw aktes en sterktes: zo zijn individualisten goed in trial & error leren, egalitairen in het onderkennen van niet evidente gevaren" (Sm it & van G unsteren 1997: 72). M e t behulp van de culturele theorie kan de heersende cultuur in de collectieve keuzew ereld beschreven w orden. Daarbij kunnen zowel de m engverhouding van de culturen, dat w il zeg­ gen de culturele p lu rifo rm ite it van de beleidsgem eenschap, als de w isselw e rking tussen de culturen in ogenschouw w orden genom en (Hendriks 1996: 84-85). De culturele theorie geeft daarnaast ook houvast bij het ontw erp en van beleid. Vooral bij com plexe besluitvorm ingspro­ cessen lijkt het ontw erp-principe 'culturele interactie' houvast te bieden bij het ontw ikkelen van beleid. De reductie van plurale waarden to t de vier onderscheiden ideaaltypen kan w e l­ licht als te beperkend overkom en, m aar garandeert in ieder geval dat de belangrijkste cultu­ rele oriëntaties vertegenw oordigd zijn. Toetsing van beleid aan deze vier ideaaltypen voor­ kom t uitsluiting van een culturele oriëntatie en vergroot de kans op verrijking van het beleid (zie paragraaf 2.3.6). In het eerste hoofdstuk is erop gewezen dat het respecteren van uiteen­ lopende norm en en waarden aangaande het ruim tegebruik een belangrijk criterium is voor 15

"C o ngruente bete k e n is s e n (...) zijn b e te k e n is s e n die kunn en w o rd e n verta a ld in e igenschap pen van h e t o b je c t die het een zin nige b e te k e n is geve n in de ogen van de betro k k e n ac to re n . M e t andere w o o rd e n : acto re n die handelen va n u it o n g e lijk s o o rtig e ra tio n a lite ite n kunnen een g e m e e n s c h a p p e lijk g e w e n s t o b je c t nastreven - zolang het v oor hen m aar zinvol is - en e r te g e lijk e rtijd v e rs c h ille n d e zaken o f belangen m ee dienen" (Lukassen 1999: 69).

40

Theoretisch en methodisch kader

een e ffe ctief en legitiem ruim telijk beleid, culturele interactie kan beschouwd w orden als een operationalisering van dit criterium .

2.3.6 Criteria voor de beoordeling van ruimtelijk beleid

Ten behoeve van dit onderzoek w orden hier uit de culturele theorie criteria afgeleid aan de hand waarvan ruim telijk beleid kan w orden beoordeeld. In het voorafgaande is daar reeds het een en ander over gezegd. De criteria w orden hier op een rij gezet en w aar nodig op basis van relevante literatuur aangevuld of geoperationaliseerd. Het respecteren van uiteenlopende norm en en waarden aangaande het ruim tegebruik krijgt in de culturele theorie het label culturele interactie . Door uiteenlopende culturen m et elkaar in contact te brengen ontstaat een proces van cultureel leren. Idealiter dienen daartoe vol­ gens de culturele theorie in de b esluitvorm ing argum enten uit alle vier de onderscheiden cultuurtypen te w orden ingebracht. Aangezien de fatalistische cultuur zich slecht laat repre­ senteren, zal in de praktijk vaak genoegen m oeten w orden genom en m et de drie actieve cul­ turen: individualism e, hiërarchism e en m oralism e. Culturele interactie kan dus gem eten w o r­ den aan de vraag of argum enten die te herleiden zijn to t deze verschillende culturen w orden m eegenom en in de besluitvorm ing. Dit criterium van culturele interactie in het b esluitvorm ing sluit aan op de pleidooien van auteurs over variëteit in de b esluitvorm ing die reeds in paragraaf 1.3.5 zijn genoem d. In dit opzicht kan ook verw ezen w orden naar het pleidooi van de W R R : "W anneer ruim telijk beleid zou w orden u itg e w e rkt volgens de principes van een dem ocratische stakeholderplanning en 'integrerend o ntw erp e n', zou een bijdrage w orden geleverd aan het versterken van de plura­ listische dem ocratische orde: gebaseerd op vroegtijdige politieke d oelform ulering w o rd t de ruim te voor constructieve inbreng van de sam enleving bij de b eleid sontw ikkeling vergroot" (1998: 139, cursivering overgenom en). Het is dus niet alleen van belang dat argum enten uit de verschillende culturen w orden m eegenom en in de b esluitvorm ing, het gaat ook om de m anier w aarop dat gebeurt. Vandaar dat auteurs benadrukken dat open planprocedures of coproductie van beleid belangrijk is. De overheid dient problem en m et partijen sam en door te exerceren vanuit verschillende invalshoeken en w aard ensystem en (Sm it c.s. 1998: 81, Bekkers c.s. 1996: 35, W R R 1998: 165). D it b etekent dat een tw eed e criterium betrekking heeft op de openheid van het besluitvorm ingsproces. Krijgen alle betrokken stakeholders de m ogelijkheid om te participeren in de b esluitvorm ing? Een belangrijke aanvullende voor­ waarde die verschillende auteurs noem en in dit verband is 'voortgang in de beleidscyclus' (Kalders 1999) of 'doorgaande interactie' (Teisman 1993). Voorkom en m oet w orden dat er in de besluitvorm ing blokkades w orden opgeworpen, dat er stagnatie optreedt, w aardoor een doorgaande interactie onm og elijk w o rd t. Dit b etekent dat ook voorkom en dient te w orden dat actoren van de (verdere) b esluitvorm ing w orden uitgesloten. W ant: "H et postuleren van besluiten kan leiden to t vroegtijdige fixatie, w aardoor vervlechting van belangen w o rd t b em oeilijkt" (Teisman 1997: 9). Deze voorw aarde sluit nauw aan op het begrip fle xib ilite it dat in de planologie w o rd t gebruikt om aan te geven dat er ruim te m oet blijven om in te spelen op veranderende om standigheden. N iet alleen dient voorkom en te w orden dat bepaalde actoren uitgesloten w orden van participatie in de b esluitvorm ing, ook m oet het steeds m ogelijk zijn om nieuw e stakeholders toe te laten to t die b esluitvorm ing. Dit b etekent dat de toegang to t het besluitvorm ingsproces en de voortgang in de beleidscyclus de operationalisatie vorm en van het tw eed e criterium de 'openheid van het besluitvorm ingsproces'. Door deze auteurs w o rd t verondersteld dat het genereren van variatie in de besluitvor-

41

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

ming leidt to t het verbeteren van de kw a lite it van het eindproduct. Teism an gebruikt in dit opzicht de criteria verrijking en innovatie (1997). In een sociaal-constructivistisch perspectief is het problem atisch om eenduidig vast te stellen w a t als een innovatie of als verrijking kan w orden gekenm erkt. A ctoren zullen op basis van hun eigen norm en en waarden, vanuit hun verschillende referentiekaders, uiteenlopend oordelen over het resultaat van de besluitvor­ m ing. Dit betekent dat er gekeken m oet w orden naar een intersub jectief oordeel. Het oor­ deel over het product is daarom gelegen in de tevredenheid van de betrokken actoren. Volgens Teism an is er sprake van verrijking als: "er aan een voorliggend voorstel elem enten w orden toegevoegd die het voorliggende voorstel voor m eer actoren aantrekkelijk m aakt in het licht van de eigen p referenties of belangen" (1997: 19). Dit b etekent dat na afloop van een proces een groter aantal actoren tevreden is gesteld dan bij de aanvang ervan. Verrijking vindt plaats zodra partijen de slag maken naar een dynam ische invulling van kw aliteit, waarbij partijen niet m eer redeneren vanuit 'ben ik hier voor of teg en?', maar vanuit 'w at zou er aan het voorstel m oeten veranderen om er steun aan te kunnen verlenen?' (Teisman 1997: 49). Sam engevat zijn er in deze paragraaf drie criteria geïnventariseerd die in dit onderzoek gebruikt zullen w orden voor de beoordeling van ruim telijk beleid. In kader 2.10 w orden ze w eergegeven m et de operationalisaties ervan.

Kader 2.10: Criteria voor de beoordeling van ruimtelijk beleid

rC riterium

n

Culturele interactie

• Argumenten uit verschillende culturen meege­ nomen in besluitvorming?

Openheid besluitvormingsproces

• Toegang stakeholders tot besluitvorming • Voortgang in de beleidscyclus

Verrijking

• Tevredenheid betrokken actoren

2.4 Discoursanalyse 2.4.1 Inleiding

In de voorgaande paragrafen is de theoretische invalshoek voor dit onderzoek uitg ew erkt. Daarbij is aangegeven dat discoursen een belangrijke plaats innem en in dit onderzoek. In de w etenschappelijke w ereld w o rd t de laatste jaren veel aandacht besteed aan discoursen en discoursanalyses. W a nt "w ha t if our language does not sim ply m irror or picture the w orld but instead profoundly shapes our vie w of it in the firs t place?" (Fischer & Forester 1993: 1). Er kom t m eer inzicht in de w ijze w aarop taal invloed heeft op onze constructie van de w ereld om ons heen. Door middel van taal beschrijven w ij onze problem en, interpreteren w ij ver­ m eende causale relaties en geven w ij betekenis aan de w ereld . M et andere w oord en: of w ij iets als een probleem definiëren hangt af van de specifieke constructie die to t stand kom t op basis van onze observaties en hoe w ij die verw oord en. Er kunnen zo verschillende inter­ p retaties van de realiteit naast elkaar bestaan.

42

Theoretisch en methodisch kader

De keuze om de 'verhalen' rondom het concept 'ruim te als voorraad' te analyseren door middel van een discoursanalyse ligt voor de hand gezien de m ogelijkheid die een dergelijke benadering biedt om m eerdere elkaar kruisende en overlappende praktijken in beeld te bren­ gen en aan te geven hoe deze in w isselend e configuraties kunnen w ord en 'ingeschreven' (Kuypers 1996: 28). Een discoursanalyse gaat uit van veelvuldigheid of w a t Kuypers 'polyperspectivism e' noem t en doet recht aan de verw arrende kluw en van "opvattingen en ideeën die uit uiteenlopende, vaak tegenstrijdige contexten afkom stig zijn en die bovendien op divergerende, elkaar m eestal uitsluitend e paradigma's berusten" (1996: 8). Bovendien dringt in toenem ende m ate het besef door dat beleid w o rd t gevormd door argum enten of discour­ sen, gebaseerd op kennisclaim s die zowel rationeel als irrationeel, redelijk of onred elijk kun­ nen zijn (Richardson 1996: 279-280). Een discoursanalyse is to t slot een voor dit onderzoek belangrijk instrum ent om zicht te krijgen op de waarden en norm en van actoren. Deze waarden en norm en kunnen w orden geduid aan de hand van de zojuist beschreven typologie van de culturele theorie. In deze paragraaf w o rd t het discours-begrip nader gedefinieerd aan de hand van een analyse van recente theorievorm ing over discoursen in het ruim telijk en het m ilieubeleid. Vervolgens w o rd t nader ingegaan op enkele theoretische noties over discoursanalyse. Aan de hand van aandachtspunten uit de theorie en de vereisten van dit onderzoek w o rd t to t slot een form at ontw ikkeld w aarm ee de discoursen rondom het concept 'ruim te als voorraad' kunnen w o r­ den beschreven.

2.4.2 Discoursen gedefinieerd

In het eerste hoofdstuk is reeds een d efinitie van een discours gegeven: Discoursen zijn kaders van betekenisgeving, bestaande uit kernbegrippen en metaforen, aan de hand waar­ van actoren fysieke en sociale fenomenen construeren en interpreteren . Deze d efinitie

w o rd t hier toegelicht en nader geconcretiseerd. Daartoe w o rd t allereerst kort ingegaan op de achtergrond van het gebruik van discourstheorieën in de sociale wetenschappen. Vervolgens w orden verscheidene discoursdefinities geïnventariseerd die m edio jaren negen­ tig in de m ilieu- en ruim telijke w etenschappen w orden gehanteerd. Daarbij ligt het accent op definities die bruikbaar zijn voor de praktijk van de ruim telijke ordening. Aldus w orden de bouw stenen verzam eld die gebruikt w orden voor een op dit onderzoek toegesneden discoursdefinitie. In w etenschappelijke literatuur over discoursen en discoursanalyse hanteren auteurs uitge­ breide en uiteenlopende definities van het begrip discours, afhankelijk van hun w e te n ­ schapsfilosofische positie en onderzoeksdoelstelling. De definitie van een taalw etenschap­ per in de Angelsaksische traditie of een taalkundig filo so o f of historisch analist in de traditie van Foucault lopen bijvoorbeeld nogal uiteen. W aar de een ste lt dat elke vorm van geschre­ ven of gesproken te kst een discours is, refereren anderen aan een veel breder, g eïnstitutio­ naliseerd, sociaal systeem van historisch gegroeide orde en m achtsverhoudingen (Te M older 1995: 15-16). In de sociale wetenschappen w o rd t over het algem een m et een discours gedoeld op de tw eed e om schrijving. M aar ook binnen deze om schrijving is er een brede w aaier aan discoursdefinities en -theorieën. Volgens Richardson zijn de pogingen om dis­ courstheorieën te o ntw ikkele n die kunnen w orden toegepast op b esluitvorm ing in tw e e categorieën te verdelen: een m et een accent op com m unicatieve actie in navolging van Habermas, en een andere op sociale praktijken op basis van het w e rk van Foucault. Bij de aanhangers van Haberm as w o rd t uitgegaan van een geïdealiseerd consensus-gericht dis­

43

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

cours van kritische rationaliteit. De aanhangers van Foucault zijn m eer pragm atisch en betrokken bij een struggle against pow er (Richardson 1996: 280-281). Foucault heeft veel aandacht besteed aan de relatie tussen discoursen en macht en aan de institutionalisering van discoursen. Dit onderzoek sluit aan op w a t Richardson de eerste categorie noem t, w aar­ bij een nadruk ligt op com m unicatieve actie. M achts- en institutionaliseringsvraagstukken zijn niet zozeer aan de orde. In recent m ilieu- en ruim telijk onderzoek w o rd t veel verw ezen naar de d efinities van Dryzek (1997) en Hajer (1995). Dryzek geeft een bondige d efinitie van een discours: "a sha­ red w ay of apprehending the w o rld " (1997: 8). Dryzek ziet een discours als een gem een­ schappelijk interp retatiekad er dat ste rk w o rd t bepaald door een gedeeld w ereldbeeld. Elk w ereldbeeld hangt sam en m et een specifiek w aarden- en norm en-systeem . Daarom is de w ijze w aarop iem and de w ereld beziet vanuit een bepaald discours niet altijd gem akkelijk te begrijpen voor een 'aanhanger' van een ander discours. Dryzek laat in zijn d efinitie het talige karakter van een discours niet to t uitdrukking kom en. Hajer heeft hier m eer aandacht voor, zoals blijkt uit zijn d iscoursdefinitie: "a specific ensem ble of ideas, concepts and categories th at are produced, reproduced and transform ed in a particular set of practices, and through w hich m eaning is given to physical and social realities" (1995: 44). Een discours hoeft vol­ gens hem niet per d efinitie coherent te zijn, zoals bij Foucault, en discoursen kunnen ook in m eer of m indere m ate gelieerd zijn. Hajer m eent dat een discours ook to t uitdrukking kom t in bepaalde praktijken. Dit verond erstelt ook een zekere m ate van institutionalisering van het discours om dat deze praktijken, zeker in de ruim telijke ordening, over het algem een pas to t uitdrukking kom en via uitgekristalliseerde waarden, norm en en regels in organisaties en hun handelen. Hidding en W is se rh o f geven een specifiek op de ruim telijke ordening gerichte definitie van een discours. Zij benadrukken de gelaagdheid in een ruim telijke ordeningsdiscours: "H et kenm erkt zich door bepaalde theoretische invalshoeken op de em pirische w e rke ­ lijkheid (de laag van analytische inzichten), enkele verw an te planconcepten (de laag van orde­ ningsprincipes) en een b esturing sfilosofie (de laag van sturingsprincipes)" (Hidding & W isse rh o f 1999: 2).16 Deze analytische inzichten en ordeningsprincipes zijn in paragraaf 1.4 om schreven als het afw egingskader van de ruim telijke ordening. Bovenstaande verkenning geeft enkele bruikbare bouw stenen voor een op dit onderzoek toeg esp itste discoursdefinitie. Deze definitie dient echter ook te voldoen aan bepaalde ver­ eisten van het onderzoek. Belangrijk voor dit onderzoek is de constatering dat er in of rond­ om een bepaald beleidsveld m eerdere discoursen figureren aan de hand waarvan actoren betekenis geven aan hun om geving en aan de problem en die zij daarin percipiëren. Ook van belang is het idee dat het discours kleur geeft aan de oplossingsrichting die acceptabel w o rd t geacht. In dit onderzoek w o rd t daarom gekozen voor een d iscoursdefinitie waarin het accent ligt op taal en taalelem enten om dat daarm ee de relaties tussen fysieke en sociale verschijnselen w orden beschreven en betekenis w o rd t gegeven aan de w ereld. Voor dit onderzoek zijn ook discoursen interessant die (nog) niet breed gedragen w orden door de (plannings)gem eenschap. Een dergelijk discours, Hidding c.s. (1998) gebruiken de term proto-discours, kan nam elijk interessante en nieuw e ideeën leveren voor toekom stig ruim te ­ lijk beleid. Deze auteurs w ijzen er verder op dat discoursen sociale constructies zijn die ont­ staan door interactie van onderzoekers, planners, ontw erp ers, beleidsm akers, politici en belangengroepen (Hidding & W is se rh o f 1999: 2). Volgens deze auteurs ligt een discours 16

H idding en W is s e rh o f (1999) zien d is c o u rs e n als lijnen in een deb at en m enen dat de v e rs c h ille n d e stad-land dis ­ coursen op een zin volle w ijz e op elkaar betro k k e n m o e te n w o rd e n o m recht te doen aan h e t fa c e tk a ra k te r van de ru im te lijk e planning.

44

Theoretisch en methodisch kader

institu tio ne el ingebed in overheidsorganisaties, m aatschappelijke organisaties en hun orga­ nen (idem). Zoals net beschreven kan echter ook een slechts beperkt geïnstitutionaliseerd discours betekenis hebben. Een dergelijk discours kan bijvoorbeeld als proto-discours een voorloper zijn van een nieuw gedachtengoed of een tegenhanger of com p lem entair vertoog zijn bij een dom inant discours. De genoem de overw egingen leiden to t de volgende op dit onderzoek gerichte d efinitie: Een discours is een min o f m eer samenhangend referentiekader, bestaande uit kernbegrip­ pen en m etaforen, aan de hand waarvan actoren fysieke en sociale fenom enen aangaande de ruim telijke ordening construeren en interpreteren. H et betreft zow el gemeenschappelijk gedeelde ideeën over ruim telijke inrichting (het afwegingskader) en institutionele organisatie (de afwegingsstructuur), als veronderstellingen over de gew enste samenhang daartussen (sturingsprincipes). Een discours w o rd t gekenm erkt door een zekere tijd -ruim telijke uitg estrektheid , w aarm ee bedoeld w o rd t dat het een doorlopende dialoog b e treft die op m eerdere locaties volgtijdelijk of zelfs gelijktijdig gevoerd w o rd t en waarbij sprake is van een geleidelijke o ntw ikkeling in standpunten en inzichten door de tijd heen. Een discours is opgebouwd uit kernbegrippen of concepten, w aar belangrijke basiseenheden en basiswaarden m ee w ord en aangegeven, en m etaforen w aarm ee constructies van verschijnselen gesym boliseerd w orden. Categorieën uitspraken kunnen ook gegroepeerd w ord en to t een bepaald discours zonder dat de auteurs ervan expliciet het betreffende discours aanhangen. Binnen een discours bestaat zowel overeenkom st als verschil aangaande de betekenisgeving aan de geobserveerde fysieke en sociale fenom enen. Een discours is overigens noch een planningsdoctrine noch een paradigma, al liggen deze begrippen dicht bij elkaar. Een doctrine17 is om vattender en robuuster dan een discours, w a n t een discours kan van recente datum zijn en w e llich t van voorbijgaande aard (Van der Valk & Faludi 1998). Een discours is ook geen paradigma. Een paradigma is een w e te n ­ schapsbenadering, een discours is dat n ie t.18

2.4.3 Een format voor discoursanalyse

Er is de laatste jaren veel belangstelling voor een discoursanalytische benadering in de ruim ­ telijke w etenschap en praktijk. Van der Valk en Faludi (1998) verklaren dit door te stellen dat discoursanalyse een waardevol instru m e nt is voor planningm ethodologen om dat een derge­ lijke analyse verbanden legt tussen denkkaders enerzijds en de dagelijkse b esluitvorm ing en het m aatschappelijk handelen anderzijds. Zij plaatsen discoursanalyse binnen de groeiende belangstelling in de internationale beleidsw etenschappelijke literatuur voor com m unicatievraagstukken, voor talig handelen, voor sociale leerprocessen en voor netw erken. Ook in w etenschappelijke analyses van het m ilieubeleid w o rd t discoursanalyse gebruikt om w e g w ijs te w orden in de veelheid aan opinies over het m ilieu, strijdige interp retaties van causale relaties en andere incongruenties die vaak herleid kunnen w ord en to t verschillen in norm en 17

Een p la n n in g sd o c trin e w o rd t w e l gezien als een geh eel van sa m e n h a n g e n d e en d u u rzam e d e n k b e e ld e n o ver de ru im te lijk e s tru c tu u r van een g eb ied, ov e r de ru im te lijk e o n tw ik k e lin g en ov e r de aanpak die een en and er in g e w e n s te banen kan leiden. Een d o c trin e h e e ft in de p lanologie tw e e dim e n s ie s . Er is een ru im te lijk e dim e n s ie , een in rich tin g sp rin c ip e , en een org a n is a to ris c h e en p ro c e d u re le d im e n s ie , een c o m p le x van plannin g s p rin c ip e s (Faludi & van d e r Valk 1994).

18

Een paradigm a w o rd t w e l o m s chreven als een s a m enha ngend c o m p le x van th e o re tis c h e no tie s over de w ijz e w a ar­ o p een deel van de w e rk e lijk h e id in elkaar s te e k t, o ver de w ijz e w a arop deze ve rsch ijn se le n b e studee rd m oe te n w o rd e n en ove r de ric h tin g w a arin o p lo s s in g e n m o e te n w o rd e n gezo cht als re m e d ie te g e n o n g e w e n s te o n tw ik k e ­ lingen (Van d e r Valk & M u s te rd 1998: 11).

45

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

en waarden (zie: Van Tatenhove 1993, Hajer 1995, Dryzek 1997, Dicke forthcom ing). Discoursanalyse w o rd t steeds vaker gebruikt als een m ethodologisch instrum ent om orde aan te brengen in de d iversiteit aan norm en en waarden (Frouws 1998). De tendens is dis­ coursanalyse op een a-theoretische w ijze te gebruiken (Richardson 1996: 281). Discoursanalyse w o rd t nam elijk, in tegenstelling to t discourstheorieën, vaak gepresenteerd als een collectie van m ethoden van te kstue le analyse, niet noodzakelijkerw ijze ingebed in een theoretisch debat. Volgens Richardson w orden technieken van discoursanalyse toege­ past door onderzoekers in velerlei disciplines die een a lternatief zoeken voor rationalistische m ethodologieën en die geïnteresseerd zijn in tekstuele betekenisgeving. Ook in dit onder­ zoek w o rd t een discoursanalyse toegepast in een 'in strum en te le ' zin, zonder een expliciete inbedding te zoeken in de d iscourstheoretische discussies. In dit hoofd stuk is im m ers reeds gekozen voor het kader van de culturele theorie (Thom pson, Ellis & W ild avsky 1990). In de w etenschappelijke literatuur w o rd t geen eenduidig recept gegeven voor discoursana­ lyse. W a n t zoals Hajer (1995: 43) stelt: "discourse analysis has com e to mean m any different things in as m any d ifferent places". Een m ogelijke verklaring hiervoor kan liggen in het gege­ ven dat er ook ten aanzien van een m ethod iek van discoursanalyse verschillende inzichten c.q. discussies bestaan, inzichten die w orden bepaald door het discours w aartoe de w e te n ­ schapper zich heeft bekend.19 O ok Dryzek stelt: "S ociolinguists have not generated any uni­ versally applicable set of questions w ith w hich to scrutinize a discourse. The questions one asks depend upon the purpose of the inquiry" (1988: 710). Voor dit onderzoek is aansluiting gezocht bij de m ethod ologie die Hajer (1995) en Dryzek (1997) toepassen bij hun analyses van m ilieudiscoursen.20 Hajer onderzoekt de discours-coalities21 van actoren betrokken bij het debat over zure regen in tw e e landen. Bij de beschrijving van zijn m ethode van analyse onderscheidt Hajer vier stappen. In de eerste stap is op basis van een analyse van artikelen uit een viertal bladen en dagbladen over zure regen een gedetailleerde contextuele geschie­ denis beschreven. Vervolgens is een analyse gem aakt van alle relevante beleidsdocum enten over en rondom het onderw erp zure regen. In de derde stap zijn parlem entaire debatten en uitspraken op sym posia en conferenties, en de verschillende reacties daarop uit de media, onderzocht. Aan de hand hiervan beschrijft Hajer de argum entatieve interactie tussen acto­ ren. In de vierde stap is een serie van inte rvie w s gehouden m et de actoren die uit de eerde­ re stappen naar voren kw am en als sleutelactoren. Aan de hand van deze vier stappen heeft Hajer een beeld verkregen van de verschillende aspecten van de discours-coalities die hij w ild e onderzoeken. Het onderzoek van Hajer is gericht op discours-coalities van actoren. De focus van dit 19

Een voo rb e e ld van een to e p a s s in g van een s p e c ifie k e disc o u rs -a n a ly tis c h e m e th o d o lo g ie is h e t o n d erzo ek van Van Eeten (1998) die de Q -m e th o d o lo g ie to e p a s t bij een analyse van he t T N LI-deb at. Een Q -m e th o d o lo g is c h e analyse b estaat uit v ijf stappen: in de e e rs te s ta p w o rd e n uitspraken v erzam eld die re p re s e n ta tie f zijn v o o r een debat. V e rvolgens w o rd t een

Q-sam ple

ge m a a k t (stap 2), een s e le c tie van uitspraken die w o rd e n v o o rg e le g d aan re spon­

d e n te n m e t de vraag deze te s o rte re n in de v o rm van een qua si-norm aa l ve rd e lin g (stap 3). D it le v e rt per re spon­ d e n t een

Q -s o rt op, een w e e rg a v e van hoe de re s p o n d e n t te g e n de k w e s tie aan kijkt. In de v ie rd e s ta p w o rd e n de Q -s o rts gea nalysee rd m e t s ta tis tis c h e te c h n ie k e n w a a rm e e gezo cht w o rd t naar p atronen die de re spon­

verza m e ld e

d e n te n geb ruiken bij h e t ordene n van de uitspraken . Deze p atronen w o rd e n u itg e d ru k t in een aantal fa c to re n . In stap 5 w o rd e n deze fa c to re n g e ïn te rp re te e rd en g e re c o n s tru e e rd in de v o rm van a rg u m e n ta tie s (Van Eeten 1998: 211-232). 20

Hajer (1995: 44) le gt disco u rse n uitee n in id eeën, c o n c e p te n en c a tegorie ën. D ryzek (1997: 18) le gt disc o u rs e n u it­ een in v ie r e le m e n te n : basale een heden die w o rd e n herkend o f g e c o n s tru e e rd , aannam es over natu u rlijke relatie s, actoren en hun m otie v e n en t o t s lo t s le u te lm e ta fo re n en an d e r reto ris c h e in s tru m e n te n .

21

"D iscourse c o a litio n s are d e fin e d as th e e n s e m b le o f (1) a s e t o f s to ry -lin e s ; (2) th e a c to rs w h o u tte r th e s e s to ry ­ lines; and (3) th e prac tic e s in w h ic h th is d is c u rs iv e a c tiv ity is based" (H ajer 1995: 65).

46

Theoretisch en methodisch kader

onderzoek ligt op de discoursen zelf. Het gaat daarbij niet zozeer om de argum entatieve interacties en institu tio ne le verhoudingen tussen actoren, maar om de w ijze w aarop in dis­ coursen het concept 'ruim te als voorraad' w o rd t gebruikt, u itg e w e rkt en ontw ikkeld om een brug te slaan tussen verschillende probleem percepties en oplossingsrichtingen. O ok is het in dit onderzoek belangrijk om te onderzoeken vanuit w e lke m otieven actoren het concept gebruiken. De discoursanalyse w o rd t daarom m et nam e gericht op het verhaal waarin het concept 'ruim te als voorraad' is ingebed. M ethodologisch b etekent dit dat die verhalen gere­ construeerd dienen te w orden en vervolgens ten behoeve van de analyse dienen te w orden uiteengelegd in de verschillende elem enten die voor dit onderzoek van belang zijn. Ten behoeve van de reconstructie en analyse van de discoursen w o rd t de m ethod iek van Hajer in iets gewijzigde vorm toegepast. De verhalen uit de discoursen w orden gereconstrueerd aan de hand van literatuur. Het gaat daarbij vooral om artikelen en beleidsm atige en w e te n ­ schappelijke rapporten. Uit deze teksten w o rd t duidelijk w elke sleutelactoren bij de discour­ sen behoren. D it zijn de actoren die veel publiceren en die ook veel w orden geciteerd. De gereconstrueerde verhalen en de analyse daarvan w orden voorgelegd aan de sleutelactoren. Op basis van hun com m entaar w orden de discoursen vervolgens verder uitg ew erkt. Bij het beschrijven en uiteenleggen van de discoursen gaat het erom dat het onderzoeks­ m ateriaal geschikt w o rd t gem aakt voor gebruik in het verdere onderzoek. Hiertoe dient een fo rm a t te w orden opgesteld aan de hand waarvan de discoursen beschreven en geanalyserd kunnen w orden. Voor het inventariseren van de elem enten van dat fo rm a t is enerzijds aansluiting gezocht bij de elem enten die Hajer (1995) en Dryzek (1997) onderscheiden in hun discoursanalyses, anderzijds is bezien w e lke elem enten nodig zijn voor de beoordeling van de vier casestudy's. De discoursen w orden uiteengelegd en beschreven aan de hand van de volgende elem enten, die hieronder nog w orden toegelicht: 1 w eergave van de inhoud van het verhaal (set van story-lines), m et een toelichting daarop en een beschrijving van de belangrijkste concepten en m etaforen; 2 m otieven van de representanten m et achterliggende waarden en norm en; 3 probleem perceptie: object en schaalniveau (analytische inzichten); 4 passend geachte oplossingsrichtingen (ordeningsprincipes) m et de bijbehorende implica­ ties voor sturing (sturingsprincipes), waarbij gelet w o rd t op gebruik en toepassing van deze elem enten in de verschillende fasen van het beleidsproces; 5 de vertellers of representanten m et eventuele in stitu tio ne le inbedding. De discoursbeschrijvingen beginnen in hoofd tuk 3 m et een korte w eergave van de inhoud van het verhaal. D it verhaal is in de w oorden van Hajer te zien als een of m eer story-lines. "A story-line is a generative sort of narrative that allow s actors to draw upon various discur­ sive categories to give m eaning to specific physical or social phenom ena" (1995: 56). In het verhaal w o rd t aan de hand van verschillende concepten en m etaforen betekenis gegeven aan sociale en fysieke fenom enen. O ok Van der Valk en Faludi stellen dat m etaforen in de ruim telijke ordening, als het 'G roene Hart', 'stad sg ew est' of 'gebundelde deconcentratie', een goed aanknopingspunt bieden voor de reconstructie van discoursen (1998: 19-20). M etaforen zijn in een taal belangrijke dragers van betekenissen. Van der Valk en Faludi ver­ w ijzen naar de rol van 'vage' containerbegrippen bij het betekenis geven aan veranderende opvattingen en m aatschappelijke ontw ikkeling en. Een com plex van dergelijke begrippen w e rk t als een denkraam of fram ing device binnen een discours. In paragraaf 1.3.2 is reeds Zonneveld geciteerd die w ijs t op het belang van het m etaforisch gehalte van ruim telijke planconcepten (1991). In het volgende hoofd stuk zal daarom bij de beschrijving van de ver­

47

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

halen aandacht w orden besteed aan de gebruikte concepten en m etaforen in de discoursen. Het referentiekader aan de hand waarvan actoren fysieke en sociale fenom enen construe­ ren en interpreteren is gebaseerd op een set van waarden en norm en. Deze waarden en norm en zijn te achterhalen aan de hand van de m otieven die actoren noem en (Van Tatenhove 1993, Dryzek 1997). Dit is het tw eed e e lem ent van het form at. Hierbij w o rd t gebruik ge­ m aakt van het in paragraaf 2.1.2 beschreven analysekader uit de culturele theorie. Zoals al gezegd is ook de vraagstelling van dit onderzoek van invloed op het opstellen van het form at. Belangrijk is dat in het onderzoek w o rd t gezocht naar de consequenties van de verschillende discoursen voor het afw egingskader en de afw eg ing sstructuur van de ruim te ­ lijke ordening. Daarbij w o rd t ook aandacht besteed aan de bruikbaarheid en toepasbaarheid van de ordenings- en sturingsprincipes uit de discoursen voor de verschillende fasen van het beleidsproces. D it leidt to t het derde e lem ent van het opgestelde form at. Als w o rd t gespro­ ken over de toepasbaarheid van de ideeën uit een discours in de verschillende fasen van het beleidsproces of de im plicaties voor sturing, dan w o rd t hierbij het perspectief van de Rijksplanologische D ienst voor ogen gehouden.22 Tot slot w orden de representanten van de discoursen genoem d als belangrijke bronnen van inform atie. Door middel van deze representanten kan inzicht w orden verkregen in het draagvlak voor een discours en ook in een eventuele in stitu tio ne le inbedding van een dis­ cours. Discoursen zijn in het algem een niet gelijkwaardig in term en van draagvlak of ver­ tegenw oordiging binnen de (planning)gemeenschap. Dryzek constateert bovendien dat "dis­ courses develop, crystallize, bifurcate, and (perhaps someday) dissolve" (1997: 18). Dit zal ook gebeuren m et de in hoofdstuk 3 beschreven discoursen. Discoursen bestaan w e lisw aar naast elkaar, maar de aanhangers ervan ontm oeten elkaar, praten en argum enteren m et elkaar. Naar aanleiding van actualiteiten en onderlinge discussies w orden discoursen aange­ scherpt of ju ist aan elkaar aangepast w aardoor de discoursen naar elkaar toe kunnen groeien. In dit onderzoek hebben de representanten nog een belangrijke rol. Zij zijn gebruikt voor het toetsen van de beschreven discoursen en de daaruit afgeleide criteria. De representanten en hun eventuele institu tio ne le inbedding zijn opgenom en als laatste elem ent van het form at. De beschrijvingen van de discoursen in hoofd stuk 3 zullen plaatsvinden aan de hand van de vijf elem enten die hierboven zijn toegelicht. Elke beschrijving w o rd t bovendien voorzien van een korte inleiding. Tevens w orden in hoofd stuk 3 uit de discoursen criteria afgeleid die w o r­ den gebruikt voor de beoordelingen in de casestudy's (hoofdstukken 4 to t en m et 7).

2.5 Het onderzoeksdesign 2.5.1 Inleiding

D it hoofdstuk w o rd t afgesloten m et de m ethodologische vorm geving van het onderzoek. Het gekozen sociaal-constructivistische w etenschapsperspectief vraagt vanwege het uitgangs­ punt van een intersubjectieve w erkelijkheid om een m ethod ologie die het m ogelijk maakt 22

Tevens is in d it opzicht a an sluiting gezo cht bij de lo p e n d e d is c u s s ie s binnen de R ijksplanologische D ie n st. In 1998, te n tijd e van h e t fo rm u le re n van de v ra a g s te llin g v o o r d it ond erzo ek, w a ren d it: de in te g ra tie van de b e le id s te rre in e n ru im te en m ilieu (N ota M ilie u & Ruim te), de g e w e n s te rol en p o s itie van de R ijksplanologische D ienst, de in te g ra tie van he t beleid v o o r de le e fo m g e v in g (Nota L ee fom geving), het o nd erzo ek naar Lee fom g e v in g s k a p ita a l, h e t gevoelen dat N e derland vol is (H olland-Volland), de d is c u s s ie o ver ru im te lijk e p e rs p e c tie v e n v o o r N ederland in 20 3 0 en to t slo t de d is c u s s ie naar aan leiding van de N ie u w e Kaart van N ederland (In fo rm a tie uit g e s p re k m e t drs. A. Van D elft, R ijksplanologische D ienst, 22-01-1998).

48

Theoretisch en methodisch kader

aandacht te besteden aan processen van betekenisgeving en w erkelijkheid sconstructie (De Jong 1999: 39). Volgens Guba m oet hiertoe een herm eneutische en dialectische m ethod olo­ gie gevolgd w ord en. "Individual constructions are elicited and refined herm eneutically, and com pared and contrasted dialectically, w ith the aim of generating one (or a few ) constructi­ on^ ) on w hich there is substantial consensus" (1990: 27). Het herm eneutische aspect betreft het zo accuraat m ogelijk beschrijven van constructies.23 Het gaat erom dat de onder­ zoeker door middel van verstehen tracht de objecten te bestuderen zoals betrokken actoren die construeren. De onderzoeker doet dit door zich 'in te leven' in de specifieke context van het object door middel van het interpreteren van fenom enen en de sociale gedragingen van die betrokken actoren (W ester 1995). Het dialectische aspect dat Guba noem t bestaat uit het vergelijken en contrasteren van de constructies opdat er consensus ontstaat over één of m eerdere daarvan. De probleem stelling waarin discoursen, m et verschillende interp retaties van de conse­ quenties van het concept 'ruim te als voorraad' voor de ruim telijke ordening, centraal staan is aanleiding om te kiezen voor een kw alitatieve onderzoeksbenadering.24 K w alitatief onderzoek heeft hier de betekenis van "gedetailleerd, concreet en ongestructureerd in die zin, dat de onderzoeker in de dataververzam elingsfase niet gebruik heeft gem aakt van een expliciet (en vooraf uitgew erkt) w aarnem ings- en coderingsschem a" (W ester 1995: 12-13). Bij kw a lita tie f onderzoek gaat het om het intensief bestuderen van een, of enkele, sociale verschijnselen door aan een groot aantal variabelen aandacht te besteden. Daarbij w orden de ontstaansge­ schiedenis, de verdere veranderingen in de tijd en de com plexe structuur van een verschijn­ sel beschreven en verklaard (Swanborn 1996: 13-14). Hiertoe w o rd t gebruik gem aakt van ver­ schillende w ijzen van dataverzam eling als docum entenanalyse, literatuuronderzoek en inter­ view s. D it w o rd t het principe van triangulatie genoem d (Verschuren & Doorewaard 1998). In dit onderzoek w o rd t een dergelijke w e rkw ijze gevolgd.

2.5.2 De casestudy

Een gebruikelijke strategie bij kw a lita tie f onderzoek is de casestudy, "een onderzoek waarbij de onderzoeker probeert om een diepgaand inzicht te krijgen in een of enkele tijd ru im te lijk begrensde objecten of processen" (Verschuren & Doorewaard 1998: 169). De casestudy als onderzoeksstrategie heeft de voorkeur "w hen the investigator has little control over events and w hen the focus is on a contem porary phenom enon w ith in real-life context' (Yin 1994: 1). Kenm erkend voor de casestudy is dat g ew erkt w o rd t m et een relatief klein aantal onder­ zoekseenheden. Er w o rd t veel m eer in de diepte dan in de breedte g ew erkt. De diepgang w o rd t bereikt door te w erken m et verschillende arbeidsintensieve vorm en van datagenerering, zoals inte rvie w s m et open vragen, (participerende) observatie en inhoudsanalyse van tekstueel m ateriaal (dit is w a t zojuist triangulatie is genoem d). De selectie van de cases geschiedt op grond van strategische overw egingen die voor een belangrijk deel zijn geba­ seerd op het conceptueel o ntw erp van onderzoek. Bij een casestudy vindt onderzoek plaats op locatie, dat w il zeggen het object w o rd t in zijn natuurlijke om geving bestudeerd. Tot slot 23

In d it verband w o rd t oo k g e sp roke n van een 'd u b b e le h e rm e n e u tie k '. Het o b je c t van o n d e rz o e k is een reeds g e c o n ­ stru e e rd e w e rk e lijk h e id . De o n d e rz o e k e r h e e ft daa rdo or te m aken m e t een d u b b e le in te rp re ta tie : "De w e rk e lijk h e ­ den die w e te n s c h a p p e rs tra c h te n w e e r te geven zijn dus d o o r hen g e c o n s tru e e rd e w e rk e lijk h e d e n van de w e rk e lijk ­ heden van and ere n. Zij in te rp re te re n de w e rk e lijk h e id s d e fin itie s van anderen via hun eigen in te rp re ta tie k a d e rs " (Term eer 1993: 41). Volgens Term eer ond ers c h e id e n de sociale w e te n s c h a p p e n zich d o o r deze dub b e le h e rm e n e u ­ tie k van de n a tu u rw e te n s c h a p p e n .

24

H e t o n d e rsch e id tu s s e n k w a lita tie f en k w a n tita tie f o n d e rz o e k kan aan leiding geven to t m is v e rs ta n d e n , daar kw a n ­ t it e it n ie t b e s ta a t zond er k w a lite it. Daarom w o rd t ook w e l onderscheid gem aakt in in ten sief en e xtensief onderzoek.

49

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

is een belangrijk kenm erk dat de onderzoeker probeert een integraal beeld van het object als geheel te krijgen. Dit uit zich in een voorkeur voor kw alitatieve, niet voorgestructureerde maar open w ijzen van dataverzam eling (Verschuren & Doorewaard 1998: 169-170). Belangrijk is ook dat er in een casestudy veel aandacht kan uitgaan naar uiteenlopende percepties, die in dit onderzoek to t uitdrukking kom en in de verschillende discoursen en de kritie k daarop. "Veel aandacht w o rd t besteed aan sociale interactie en de betekenis die parti­ cipanten in het bestudeerde systeem aan elkaar en aan elkaars handelingen verlenen; en, voor zover het praktijkgericht onderzoek betreft, op feitelijke en gepercipieerde knelpunten en hun oplossingen . Een centrale plaats w o rd t ingenom en door het onderzoeken van de multiple realities : de verschillende en som s zelfs tegengestelde visies die betrokkenen in een sociaal systeem hebben op, en de interp retaties die zij geven aan, de gebeurtenissen" (Swanborn 1996: 25, cursivering overgenom en). In dit onderzoek w o rd t een beperkt aantal casestudy's uitgevoerd. Dit biedt de m ogelijkheid om veel aandacht te besteden aan het beschrijven van dilem m a's, conflicten en controverses over het gevoerde ruim telijke beleid. Daarm ee w o rd t het m ogelijk om de uiteenlopende argum enten en m otivaties van de bij de b esluitvorm ing betrokken actoren te achterhalen. Deze zijn van belang voor de beoordeling van het gevoerde beleid in het licht van de discoursen.

2.5.3 De onderzoeksstrategie

De hier beschreven strategie is niet voorafgaand aan het onderzoek bedacht, ze is pas in de loop van het onderzoek uitgekristalliseerd. De onderzoeksbevindingen, nieuw e inzichten en discussies m et prom otoren en begeleidingscom m issie zijn regelm atig aanleiding g ew eest om de onderzoeksstrategie aan te passen. De gevolgde strategie kan om schreven w orden als een iteratief-parallelle aanpak (Verschuren en Doorewaard 1998). Gedurende het onderzoek is er veel aandacht besteed aan de verschillende discussies die er in de ruim telijke ordening spelen. Dit ten einde een antw oord te kunnen geven op de vraag van de Rijksplanologische D ienst naar de consequenties van het concept 'R uim te als voorraad' voor haar beleid. Het positioneren van het onderzoek in die discussies w as geen sinecure, daar het te onderzoeken concept 'ruim te als voorraad' m et veel van die discussies raakvlakken bleek te hebben. Het heeft tijd gekost om een 'passend' kader te vinden m et behulp waarvan al die verhalen en interp retaties konden w orden geduid. Pas gedurende het onderzoek groeide het inzicht dat de p roblem atiek w aar dit onderzoek om draait derm ate com plex is dat ordening vanuit één principe niet m ogelijk is en ook niet hoeft te w orden nagestreefd.25 Als er al een ordening w o rd t gekozen dient deze bij voorkeur dusdanig flexibel te zijn dat 'afw ijking en' daarin opgenom en kunnen w orden. U iteind elijk is ervoor gekozen de verhalen en discussies over ruim telijke voorraden en schaarse ruim te te beschouwen als dis­ coursen. Het beschrijven en analyseren van alle argum enten, m eningen, ideeën, problem en, oplossingen en dergelijke in de vorm van discoursen bracht structuur in de verhalen rondom 25

Kuypers (1996) n e e m t aan de hand van filo s o fis c h e lite ra tu u r s te llin g te g e n de neigin g o m de w e re ld v a n u it één prin­ c ip e te ordene n. Hij haalt in d it verband M ichel Serres aan, die s te lt dat de w e rk e lijk h e id w o rd t b e h e e rs t d o o r het beg insel van ve e lv u ld ig h e id . O rde ning v a n u it één p rin c ip e d o e t geen recht aan de d iffe re n tia tie die de w e re ld haar bete ke n is g e e ft. W a n t de w e re ld b e s ta a t in de v o rm w a arin w ij haar in te rp re te re n . En naar m ate onze in te rp re ta tie s g e va rieerder en v e rs c h ille n d e r zijn g e w o rd e n , gaat een h e id s te e d s m e e r v e rloren. Volgens de filo s o o f M ic h e l de C erteau h e e ft de 'm o d e rn ite it' die g e k e n m e rk t w o rd t d o o r g e lo o f in de v o o ru itg a n g , geleid to t een te c h n o s tru c tu u r d ie o n vo ldoen de ru im te b ie d t v o o r v o rm e n die d aa rbu iten vallen. Het w ille n o rdene n naar één p rin c ip e kan in d it licht gezien w o rd e n als een eis van he t e c o n o m is c h e en te c h n is c h e s y s te e m w a a rm e e de aandacht v o o r h e t and ere ' o nvo ld o e n d e ru im te k rijg t geb oden. Volgens Kuypers zijn e r niet alleen filo s o fis c h e a rg u m e n te n m aar oo k em piris c h e bevindingen die aan tone n d a t h o m o g e n ite it van s y s te m e n een b e tre k k e lijk ve rs c h ijn s e l is. A lle e n de s y s te m e n die ru im te m aken v o o r d iffe re n tia tie overle ven, als ze erin sla gen h e t 'a n d e re ' in zich op te nem en.

50

Theoretisch en methodisch kader

'ruim te als voorraad'. Gedurende het onderzoek heeft er overigens een reductie plaatsge­ vonden van het aantal discoursen dat is geanalyseerd. N iet alle discussies bleken voldragen genoeg om ze als een discours te kunnen beschouwen, en één discours, te w e te n 'R uim te als Forum ', bleek bij nader inzien niet rondom het concept 'ruim te als voorraad' te draaien (Sm it c.s. 1998), het w as juist een reactie daarop.26 O m dat de kritie k op het 'voorraaddenken' vrij divers w as, is besloten om deze niet te herleiden to t een of m eer specifieke dis­ coursen. Het interpreteren van de discoursen in het licht van een sociaal-constructivistisch w e te nschapsperspectief w as een tw eed e m anier om structuur aan te brengen in het onderzoek. Belangrijk aan dit perspectief w as dat er niet m eer verder gezocht hoefde te w orden naar de 'waarheid' of het beste discours. D it perspectief sluit ook aan op de ideeën van Van G unsteren en Ruyven (1995) over de ongekende sam enleving en hun relativerende opm er­ kingen over de betekenis van w etenschappelijke kennis voor het beleid. Het beschrijven van verschillende discoursen past bij de ideeën over betekenisgeving en w erkelijkheid sconstructie in dit w etenschapsperspectief. Na verloop van tijd is in de culturele theorie een verder u itg ew erkt theoretisch kader gevonden w aarm ee de discoursen getypeerd en geduid kon­ den w orden. In paragraaf 2.3.2 is stilgestaan bij de uitspraken van W ild avsky over de analyse-eenheid van de culturele theorie. Volgens W ild avsky is de eenheid van analyse het geso­ cialiseerde individu. Dit zou kunnen betekenen dat de toepassing van de theorie op een hoger aggregatie- of schaalniveau dan het individu problem atisch is. Inm iddels is de theorie in Nederland een aantal keren gebruikt voor onderzoek op een hoger schaalniveau (bijvoor­ beeld Hendriks 1996, S m it en Van G unsteren 1997). Ook in dit onderzoek w orden aan de hand van de culturele theorie uitspraken gedaan op een hoger schaalniveau. Er w orden im m ers discoursen, beleid en beleidsregim es aan de hand van het begrippenkader van de culturele theorie beschreven en geanalyseerd. De toepassing van de culturele theorie op het beleidsveld ruim telijke ordening hoeft in dit onderzoek geen problem en op te leveren om dat volgens de culturele theorie de interp retatie van de fysieke om geving, en van ingrepen daar­ in, ste rk sam enhangen m et de p referenties over sociale verbanden (zie paragraaf 2.3.3). Zoals gezegd is in een tussenp roduct van dit onderzoek het discours 'R uim te als Forum ' beschreven. De auteurs uit dit discours zetten zich af tegen het denken in term en van 'ruim ­ te als voorraad' en stellen dat ruim te juist een forum is. De ruim te is een ontm oetingsplaats w aar verschillende opvattingen elkaar ontm oeten en to t een m odus vivendi m oeten zien te kom en. "'R uim te als fo rum ' v e rw ijs t hierbij zow el naar een fysieke plek als naar de m ensen die elkaar daar treffen, naar hun transacties, hun argum enten, coalities en beslissingen" (Sm it c.s. 1998: 14). In dit discours is niet de geobjectiveerde buitenw ereld, de voorraad ruim te bijvoorbeeld, het probleem . Het probleem is de m anier w aarop m ensen en instituties de ruim te inzetten als instrum ent om de sam enleving naar hun ideaal te realiseren. De ideeën uit dit discours bleken nauw verbonden m et de culturele theorie. Door de culturele theorie in het theoretisch kader op te nem en is dit discours indirect verheven to t m aatstaf en beoorde­ lingskader van de overige discoursen.27

26

M e t de keuze o m he t o nd erzo ek te beperken to t 'ru im te als v o o rra a d '-d is c o u rs e n zijn in te re s s a n te d is c o u rs e n over de ru im te lijk e ord e n in g , zoals he t ne t g e n o e m d e 'R u im te als F oru m '-d is c o u rs buite n be s c h o u w in g gebleven. D a ard oor w e rd he t oo k m o e ilijk e r om de 'ru im te als vo o rra a d '-d is c o u rs e n te p o s itio n e re n in rela tie to t v e rd e re dis ­ c u ssie s en opva ttin g e n o ver de ru im te lijk e ordening.

51

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

Zoals in hoofdstuk 1 is beschreven is het onderhavige onderzoek uiteengelegd in een drietal fasen die op hoofdlijnen overeenkom en m et de drie hoofdvragen die in de probleem stelling zijn geform uleerd. Het b etreft de vragen: 1 W a t zijn de consequenties van de afzonderlijke discoursen rondom het concept 'ru im te als voorraad' voor het afw egingskader en de afw eging sstructuur van de ruim telijke ordening? 2 W a t zijn de consequenties van het bestaan van verschillende discoursen voor het a fw e ­ gingskader en de afw eg ing sstructuur van de ruim telijke ordening? 3 Hoe kan de rijksoverheid in haar ruim telijk beleid de variëteit aan norm en en waarden aan­ gaande het ruim tegebruik in Nederland respecteren? Voor de beantw oording van de eerste onderzoeksvraag zijn de discoursen beschreven en uit­ eengelegd. Hierbij is uitgegaan van datatriangulatie. Dat w il zeggen dat de beschrijvingen zijn gebaseerd op een literatuurstudie en docum entenanalyse die is aangevuld m et inform a­ tie uit inte rvie w s en/of correspondentie m et tw e e representanten van elk discours. Door het groeperen van uitspraken rondom bepaalde kernbegrippen en m etaforen w as het m ogelijk consistente verhaallijnen te (re)construeren waarin het concept 'ruim te als voorraad' w o rd t gebruikt. Als representanten van de discoursen zijn auteurs gekozen die binnen een discours als toonaangevend gelden. Als criterium voor toonaangevend is een hoge m ate van citatie gebruikt. Voor zover uit de bronnen niet voldoende inform atie verkregen kon w orden, zijn aanvullingen geconstrueerd door middel van het consequent doorredeneren van de argu­ m enten die in het discours w orden gebruikt om standpunten en ideeën te onderbouw en. Ter validering van deze aanvullingen zijn de daaruit resulterende beschrijvingen van de discour­ sen voorgelegd en g etoetst aan de geselecteerde representanten van de discoursen. De beschrijvingen zijn herzien na het uitvoeren van de casestudy's, zodat ook aanvullende infor­ m atie uit de cases v e rw e rk t is. Zo zijn bijvoorbeeld bepaalde argum entaties uit de discour­ sen nader onderbouwd. H oofdstuk 3 vorm t de neerslag van deze onderzoeksfase. In de daarop volgende fase van het onderzoek is de Nederlandse ruim telijke ordeningspraktijk beoordeeld in het licht van de beschreven discoursen. Op verzoek van de begelei­ dingscom m issie van de Rijksplanologische D ienst is er gekozen voor het evalueren van vier voor de huidige ruim telijke ordening toonaangevende cases: de nieuw e verstedelijkingslocatie IJburg in het IJm eer, het restrictie f beleid voor Rivierenland, het beleid voor de Ecologische H oofdstructuur (EHS) en het project 'Nederland 2030' van de Rijksplanologische Dienst. Deze cases zijn geselecteerd op een aantal uiteenlopende criteria. Deze criteria zijn afgeleid uit het onderzoeksontw erp waarbij ook gestreefd is naar een grote d iversiteit tu s­ sen de cases om aldus recht te doen aan de brede praktijk van ruim telijke ordening. Daarbij is de generaliseerbaarheid van de resultaten over heel Nederland uit het oogpunt van exter­ ne validiteit een belangrijke overw eging g ew eest. Het belangrijkste criterium ten tijde van de selectie w as de vraag of er in de casus sprake w as van een voorraadstrategie. Daarnaast zijn criteria in overw eging genom en die betrekking hebben op spreiding: de spreiding over 27

A ch te ra f gezien is he t ja m m e r dat d it dis c o u rs uit h e t on d e rz o e k is gesch reve n. Het dis c o u rs h e e ft fu n d a m e n te n in sociaa l-d e m o cra tis c h e en sociaa l-e m a n c ip a to ire s tro m in g e n in de ru im te lijk e orde n in g en lijk t een p e rs p e c tie f te bie­ den op een p lu ra lis tis c h e ru im te lijk e o rdening m e t een in te re s s a n te kijk op de m o b ie le en m u ltic u ltu re le s a m e n le ­ vin g . H et laat zien dat ru im te lijk e orde n in g een c u ltu u rp o litie k th e m a is ge w o rd e n . Een deel van de d e n k b e e ld e n uit d it disco u rs kom en in d it o n d erzo ek via een o m w e g toch aan bod d o o r de to e p a s s in g van de c u ltu re le th e o rie . H ie rm e e w o rd t ge s u g g e re e rd dat de ideeën uit d it dis c o u rs van een andere orde zijn dan de ideeën uit de overig e d isco u rse n . Dat is a c h te ra f d o o r de gekozen ond erz o e k s o p z e t niet te beo ord elen. D u id e lijk m o e t zijn d a t he t pleidooi in d it p ro e fs c h rift v o o r h e t re s p e c te re n van een v a rië te it aan w a ard en en norm en aangaande het ru im te g e b ru ik in d it disco u rs 'R u im te als Forum ' reeds s te rk aanw ezig is.

52

Theoretisch en methodisch kader

Nederland, in de tijd, naar schaalniveau en naar het onderscheid stad en land. Uiteraard speelde ook de onderzoekbaarheid een belangrijke rol bij de selectie van de cases.28 Het criterium ruim telijke voorraadstrategie heeft betrekking op de vraag of er in de casus bew ust ruim te is gereserveerd voor een bepaalde ruim teclaim , waarbij er sprake is van een nieuw e strategie of een belangrijke controverse is ontstaan over de ruim tereservering . In de Vinex (M inisterie van V R O M 1993a) zijn enkele tientallen nieuw e verstedelijkingslocaties aangewezen. Dit betekende een aanzienlijke ruim teclaim . A anvankelijk ging de keuze uit naar de W aalsprong bij Nijm egen vanwege de veronderstelling dat het onderzoeksm ateriaal gem akkelijk toegankelijk zou zijn. Ten tijde van de selectie w as echter de verstedelijkingslocatie IJburg volop in het nieuw s vanwege de inbreuk die daarm ee gem aakt zou w orden op het natuurgebied het IJm eer. Een extra argum ent voor deze casus w as dat de begeleidings­ com m issie hoopte te bezien of door middel van de argum enten uit de discoursen de contro­ verse over deze om streden locatie in een ander daglicht zou kom en te staan. Voor de Rijksplanologische D ienst is het restrictie f beleid een van de belangrijkste beleidslijnen uit de Vinex voor de landelijke gebieden. Daarm ee w il het rijk een om slag maken van een stu­ ring op contingenten naar een sturing op ruim tebeslag. D it w as een belangrijk argum ent om een restrictie f gebied te kiezen als casus. Er zijn tien verschillende rijks- en provinciaal restrictieve gebieden, waarvan het Groene Hart de bekendste is. O m dat het rijk ten tijde van de casusselectie al onderzoek liet verrichten naar het restrictie f beleid in het Groene Hart viel deze casus af. De overige rijksrestrictieve gebieden w erden niet interessant gevonden om dat daar geen grote controverses speelden. Van de provinciaal restrictieve gebieden was Rivierenland interessant vanwege de controverse tussen rijk en provincie over de uitw erking van het restrictie f beleid voor dat gebied en om dat de regio zelf m et een 'exp erim ent ruim ­ te lijk beleid' w as gestart. Vandaar de keuze voor Rivierenland. Ten tijde van de casusselectie besteedde de Rijksplanologische D ienst veel tijd en m ankracht aan het project 'Nederland 2030'. D it project diende als opm aat voor de ontw ikkeling van nieuw ruim telijk beleid voor de periode na de Vinex. Ten behoeve van dat project is gezocht naar lange te rm ijn ruim te­ claim s en naar nieuw e strategieën om m et die claim s om te gaan. Daarom is dit project op verzoek van de Rijksplanologische D ienst als casus m eegenom en. Voor de vierde casus is gezocht naar ruim telijk beleid dat niet door het m inisterie van VR O M is ontw ikkeld , maar waarin w e l een grote ruim teclaim w o rd t gelegd en/of een nieuw e strategie w o rd t gevolgd. Gekeken is naar het beleid van de m inisteries van LNV, EZ en V & W om dat deze m inisteries beleid ontw ikkelen m et belangrijke fysieke consequenties. De keus voor het beleid voor de Ecologische H oofdstructuur lag hierbij voor de hand om dat door middel van dat beleid een belangrijke om slag is gem aakt in het natuurbeleid. N iet langer w o rd t de natuur verdedigd tegen nieuw e aanslagen, m et behulp van het EHS-beleid w o rd t ruim te veroverd ten behoeve van natuurontw ikkeling . Zoals al gezegd is er naast het hierboven toegelichte criterium rekening gehouden m et een aantal spreidingscriteria. Het eerste daarvan is de spreiding over Nederland, nadrukkelijk is niet alleen in de Randstad gezocht. Dit om te voorkom en dat het idee o ntstaat dat de oplossingsstrategieën uit de discoursen alleen in stedelijke gebieden m et een grote scharste aan ruim te interessant zouden zijn. IJburg is een Randstedelijke casus, Rivierenland ligt buiten de Randstad. De EHS en het project 'Nederland 2030' zijn landdekkend. Het tw eed e criterium betreft de spreiding in de tijd, om dat het van belang is zowel vigerend als to eko m ­ 28

Bij de se le c tie van de c a s e s tu d y 's is geen rekening g e h ouden m e t de c rite ria die uit de c u ltu re le th e o rie zijn afgeleid. De reden h ie rv o o r is dat de case s tu d y 's g e s e le c te e rd zijn v o o rd a t v o o r de c u ltu re le th e o rie is gekozen.

53

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

stig ruim telijk beleid te beschouwen. Aan de hand van vigerend beleid kan w orden bezien in w e lke m ate en op w e lke w ijze de discoursen reeds deel uitm aken van dat beleid. D it gaat ook op voor het beschouwen van toekom stig of voorgenom en beleid. M aar om dat dit beleid nog bijgesteld of gewijzigd kan w ord en, kan tevens w orden bezien in hoeverre ideeën uit de discoursen nog geïncorporeerd kunnen w orden in dit beleid. Vigerend ruim telijk beleid staat beschreven in de V inex (M inisterie van VR O M 1993a) en een aantal nota's m et fysieke im pli­ caties van sectorale departem enten (bijvoorbeeld van de m inisteries van LNV, V & W , EZ). IJburg representeert het verstedelijkingsbeleid en Rivierenland het restrictie f beleid uit de V ine x.29 Deze beide cases hebben betrekking op tw e e belangrijke beleidslijnen uit de Vinex. De EHS is beleid van het m inisterie van LNV (1990). Deze casus geeft dus de m ogelijkheid ruim telijk beleid te beschouwen dat niet door de Rijksplanolo-gische D ienst is ontw orpen. Het project 'Nederland 2030' heeft betrekking op voorgenom en beleid voor de periode 2010­ 2030, en w as ten tijde van de casusselectie het belangrijkste toekom stg erichte project bij de Rijksplanologische D ienst. De spreiding in de tijd b etreft aldus de periode 1990-2030. Het derde criterium b etreft een onderscheid in schaalniveau. Hierdoor kan zowel de ruim telijke ordening op nationaal niveau w orden bezien, als op regionaal/lokaal niveau na 'vertaling' van het rijksbeleid door lagere overheden. Aldus kan w orden onderzocht of de ideeën uit de dis­ coursen vooral voor het rijksbeleid relevant zijn of ook en w e llich t specifiek voor lagere schaalniveau's. De cases EHS en 'Nederland 2030' hebben betrekking op het nationale schaalniveau. Rivierenland is een casus op regionaal schaalniveau en IJburg een lokale casus. Het vierde criterium gaat over het onderscheid stad-land, om dat het 'voorraad-denken' voor beide typen gebieden van belang zou kunnen zijn. IJburg is een stedelijke casus, de EHS en Rivierenland betreffen beleid voor de landelijke gebieden, 'Nederland 2030' heeft betrekking op beide typen gebieden. In tabel 2.1 w o rd t een overzicht gegeven van de cases in relatie to t deze criteria. Door observatie, docum entenanalyse, inte rvie w s en desk-research zijn de casestudy's ver­ richt. Hiervan zijn vier separate rapporten verschenen m et uitgebreide beschrijvingen (Zwanikken 1998b, 1998c, 1998d en 1998e). In de hoofdstukken 4 to t en m et 7 w o rd t een gecom prim eerd verslag van deze casestudy's gegeven. Op basis daarvan w orden in hoofd­ stuk 8 conclusies getrokken. Het gaat daarbij om de conclusies die op de afzonderlijke dis­ coursen betrekking hebben. Om antw oord te kunnen geven op de tw eed e onderzoeksvraag, die betrekking heeft op de consequenties voor de ruim telijke ordening van het bestaan van verschillende discoursen, is het ruim telijk beleid uit de casestudy's in hoofdstuk 8 bezien in het licht van de criteria die in paragraaf 2.3.6 zijn afgeleid uit de culturele theorie. In het tw eed e deel van hoofdstuk 8, para­ graaf 8.3, staan de conclusies beschreven die op basis van deze confrontatie zijn getrokken. Tot slot is in de derde fase afstand genom en van de 'ruim te als voorraad'-discoursen en heeft een reflectie plaats gevonden op de consequenties voor de ruim telijke ordening van het naast elkaar bestaan van uiteenlopende en niet zelden conflicterende interp retatie- en

29

M e t b e tre kkin g t o t deze casus is o o k in fo rm a tie en kennis g e b ru ik t die vergaard is in he t kader van be tro k k e n h e id bij evaluatie-onde rzoe ken in re latie to t het v e rs te d e lijk in g s b e le id en he t re s tric tie f beleid. H e t b e tre ft een evaluatie van het V in e x-ve rste d e lijk in g s b e le id (N eedham c.s. 1994a en 1994b), een o nd erzo ek naar de d o o rw e rk in g van het re s tric ­ tie f beleid in he t provinciaal beleid (M a s to p c.s. 1995) en een o n d erzo ek naar de in s tru m e n ta tie van dat beleid M a sto p c.s. 1997). Deze ond erzo eken zijn v e rric h t in opd rach t van de R ijksplanologische D ienst.

54

Theoretisch en methodisch kader

zingevingskaders. Hoe kan dit beleid adequaat inspelen op p luriform iteit in waarden en nor­ m en aangaande het ruim tegebruik? M et behulp van deze reflectie w orden de bevindingen uit de onderzoeksfasen 1 en 2 in een breder perspectief geplaatst. In paragraaf 8.4 w o rd t daarvan verslag gedaan.

Tabel 2.1: De cases in relatie tot de criteria

f

Casus

R uim telijke voorraadstrategie

Spreiding over Nederland

Spreiding in de tijd

Spreiding in schaalniveau

Onderscheid stedelijklandelijk

IJburg

Grote verstedelijkingslocatie in natuur­ gebied

Randstad

Vigerend beleid

Lokaal

Stedelijk

Restrictief beleid Rivierenland

Open ruimte sparen, sturen op ruimtebe­ slag

Buiten de Randstad

Vigerend beleid

Regionaal

Landelijk

Ecologische Hoofdstruc­ tuur

Ruimte reser­ veren voor natuurbehoud en claim voor nieuwe natuur

Geheel Nederland

Vigerend beleid

Nationaal

Landelijk

Project 'Nederland 2030'

Lange termijn ruimtereserveringen

Geheel Nederland

Beleid voor 2010-2030

Nationaal

Beide

55

2

Deel 2 Empirisch onderzoek

Ruimte als voorraad? Ruim te voor variëteit!

58

D is c o u rs e n ro n d o m 'r u im te a ls v o o rra a d '

3 Discoursen rondom 'ruimte als voorraad'

3.1

Inleiding

In dit ho o fd stuk w o rd e n drie discoursen beschreven w aarin het concept 'ru im te als voorraad' een belangrijke rol speelt. Het is belan grijk om hier te m elden dat het concept 'ru im te als voorraad' niet alleen binnen deze discoursen w o rd t gehanteerd. Het concept w o rd t bijvoor­ beeld ook geb ruikt door a u te u rs die kritie k uiten op het geb ruik van de te rm 'ru im te als voor­ raad' in de ru im te lijke ordening (zie paragraaf 1.3.4). In kader 1.1 zijn deze discoursen reeds geïntroduceerd aan de hand van een ve rko rte w ee rg a ve van de verhaallijnen ervan. In elk van de drie discoursen w o rd t een andere in te rp re ta tie gegeven aan het begrip 'ru im te als voorraad'. Voor het beschrijven van de discoursen w o rd t het fo rm at g eb ruikt dat o n tw ikke ld is in paragraaf 2.4.3. Conform dit form at, w o rd t elke beschrijving begonnen m et een w e e rg a ­ ve van het verhaal dat in het discours centraal staat. De b elan grijkste concepten en m etafo ­ ren uit het verhaal w o rd e n g edefinieerd. Vervo lg en s w o rd t ingegaan op de m otieven m et de achterliggende w aard en en norm en van de aanhangers van het discours en volgt een beschrijving van de p ro b le em p ercep tie in het discours. Vervo lg en s w o rd t ingegaan op de binnen het discours acceptabel geachte oplossingsrichtingen voor het ru im te lijke beleid en op de im plicaties daarvan voor sturing, en het geb ruik en toepassing van deze ele m e n te n in de verschillend e fasen van het beleidsproces. O m dat info rm atie uit de casestudy's heeft bij­ gedragen aan het beschrijven van de discoursen, w o rd t daarbij incidenteel vooruit gelopen op de casestudy's die in de hoofdstukken 4 to t en m et 7 staan beschreven. Tot slot w o rd en de belangrijkste rep re se nta nten van het discours genoem d m et hun eventuele institu tion ele inbedding. In paragraaf 3.5 w o rd t een overzicht g ep resente erd van de criteria die in dit ho o fd stuk uit de drie discoursen w o rd e n afgeleid. Deze criteria zullen in de casestudy's w o r­ den g eb ruikt te r beoordeling van het gevoerde ru im te lijke beleid. De beschrijving van de discoursen start in de volgende paragraaf m et het discours 'Geen verspilling van ruim te' om dat het, zoals reeds in paragraaf 1.2 is beschreven, de aanleiding w as voor de intro d uctie van het begrip 'ru im te als voorraad' in het ru im te lijk beleid. V ervo lg en s kom en de discoursen 'Van ru im te g e b re k naar ruim teg eb ru ik' en 'Terug naar de ruim te' aan bod. Het zal d uid e lijk zijn dat de n o rm atieve uitspraken in de paragrafen w aarin de verhalen uit de discoursen w o rd e n toegelicht aan de desb etreffend e discoursen dienen te w o rd e n toegeschreven.

3.2

Geen verspilling van ruimte

3 .2 .1

In leid in g

Het discours 'Geen verspilling van ruim te' kom t voort uit de b eleidsdiscussies over het m ilie u th e m a V erspilling bij het m in isterie van V R O M (Annem a c.s. 1993a, M in is te rie van V R O M 1989 en 1995). In navolging van dit m ilieu b ele id w o rd t in dit discours m e e r aandacht gevraagd voor enerzijds een brongerichte ingang voor het beleid (zie de uitleg bij figu u r 3.1) en anderzijds voor de exte rn e integ ratie van dat beleid in andere b eleid sterreinen. Bij een

59

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

brongericht beleid past het denken in voorraden en de exte rn e integ ratie ko m t naar voren als geb ruikers en beheerders van de verschillend e voorraden w o rd e n aangesproken op hun ve r­ spillend gedrag. R uim te w o rd t in dit discours gezien als een zogenaam de sleutelvo orraad (zie kader 3.1) en daarm ee als aangrijpingspunt voor beleid gericht op alle andere voorraden. Deze sleutelvoorraad ruim te w o rd t als eindig beschouw d en de vero nd erste llin g is dat het huidige beleid daar onvoldoende rekening m ee houdt. De overheid zou daar b e w u s te r m ee om m oeten gaan, bij­ voorbeeld door ru im te lijke afw eg ing en in voorraad-term en te expliciteren. Het b e w u s te r omgaan m et gebruik en reserverin g van ruim te vo o rko m t a fw e n te lin g op andere voorraden en b ep erkt to e ko m s tig e g eneraties niet onnodig in hun keuzem o g elijkheden. In de kaders 3.2 en 3.3 w o rd e n de b elan grijkste concepten en m etaforen uit dit discours gepresenteerd. Deze w o rd e n in de toelichting op het verhaal in paragraaf 3.2.2 nader besproken.

Kader 3.1: Verhaallijn 'Geen verspilling van ruim te'

'

In het beleid dient er meer aandacht te komen voor een brongerichte benadering van de ruimtelijke en milieuproblematiek. Dit leidt tot het denken in voorraden. Ruimte, energie en biodiversiteit zijn daarbij op te vatten als sleutelvoorraden en aangrijpingspunt voor beleid gericht op andere voorraden. Bij ruim­ telijke ingrepen zal afwenteling naar andere voorraden en daarmee op de toekomst zoveel mogelijk beperkt moeten worden. In de besluitvorming dient daarom de beperking van de afwentelingsgevolgen van een ruimtelijke ingreep op de drie sleutelvoorraden centraal te staan.

Kader 3.2: Concepten discours ‘Geen verspilling van ruim te'

'

A fw e n te lin g : afwenteling betreft het verplaatsen van de problemen die ontstaan bij het gebruik van een voorraad naar andere voorraden of naar de toekomst. Afwenteling heeft een negatieve connotatie en dient zoveel mogelijk voorkomen te worden. Sleutelvoorraden: energie, ruimte en biodiversiteit zijn de drie sleutelvoorraden. Deze sleutelvoorraden hebben een functie bij winning en gebruik van alle maatschappelijke voorraden. Uiteindelijk is het gebruik van elke voorraad terug te brengen op deze drie sleutelvoorraden. Ze zijn ook onderling van elkaar afhankelijk (Ministerie van VROM 1998a: 308). Verspilling: verspilling is het niet zuinig c.q. niet zorgvuldig omgaan met voorraden (Ministerie van VROM 1995: 1). Verspilling is in essentie de problematiek rond voorraadgebruik in onderlinge samen­ hang, waarbij uiteindelijk wordt afgewenteld op andere voorraden (RIVM 1996a: 256). Voorraad ruimte: de voorraad ruimte bestaat uit voorraden gronden met bepaalde functionele geschikt­ heden. Ruimte is bovendien een sleutelvoorraad, want voor het benutten van alle voorraden is ruimte nodig. Ook voor het instandhouden van de andere sleutelvoorraden, energie en biodiversiteit, is ruimte nodig.

V

60

D is c o u rs e n ro n d o m 'r u im te a ls v o o rra a d '

Kader 3.3: M etaforen discours 'Geen verspilling van ruim te'

De aarde als onze provisiekast: "De aarde kan gezien worden als een provisiekast met daarin de voor­ raden die nodig zijn voor het leven op aarde. Het unieke van deze provisiekast is, dat de voorraden voortdurend worden aangevuld en ververst. Wordt er echter een te groot beslag op de voorraden gelegd, dan verliest de aarde haar regenererend vermogen en worden bestaande vormen van leven bedreigd. Om een goed gevulde voorraadkast te behouden is een duurzaam beheer van de voorraden noodzakelijk" (Drok c.s. 1998: 6).1 Grenzen aan d e g ro e i: deze metafoor geeft aan dat de huidige economische groei uitgaat van een gebruik van voorraden in een tempo dat niet langer mogelijk is. De metafoor verw ijst naar het rapport 'The Limits to Growth' van de Club van Rome (Meadows c.s. 1972). Van saneren naar beheren: deze metafoor is de titel van een rapport uit de publicatiereeks milieustra­ tegie van het DGM (Ministerie van VROM 1995/4). De metafoor verwoordt een heroriëntatie binnen het milieubeleid: de omslag van emissiegericht beleid naar brongericht beleid. De aandacht wordt ver­ legd van het saneren van vervuilde gronden en het aanpakken van vervuilende bedrijven naar het duur­ zaam beheren van de (milieu)voorraden. De aandacht verschuift van het herstellen van het fysieke milieu als bestaansbasis, naar het beheren ervan opdat de voorwaarden van productie en consumptie

v_______________________________ y niet in gevaar komen (Van Tatenhove 1993: 58).

3 .2 .2

Toelichting op h e t v e rh a a l

"H et n ie t z o rg v u ld ig om g a a n m e t vo o rra d e n kan als v o rm van v e rs p illin g w o rd e n gezien. A a n d e h a n d van de o m v a n g van de voorraad, de a a n w a s en h e t g e b ru ik in re la tie to t de fu n c tie s kan w o rd e n nagegaan, h o e de m e n s m e t de vo o rra d e n op a a rd e o m g a a t" (M in is te rie van V R O M 1995: 1). Het discours 'Geen verspilling van ruim te' is to t o n tw ikke lin g gekom en op basis van ideeën die zijn ontstaan in het kader van de discussie over het m ilie u th e m a Verspilling. O m het dis­ cours b ete r te kunnen begrijpen w o rd t ee rst kort stilgestaan bij de u itw e rkin g die er door het Directoraat-Generaal M ilie u b e h e e r (DGM ) aan dit m ilie u th e m a w o rd t gegeven. Reeds enkele decennia verschijnen er publicaties w aarin gewag w o rd t g em aakt van g ren­ zen aan de groei (voor een overzicht hiervan zie D ryze k 1997).2 Het ageren tegen verspilling 1

Deze metafoor is geïntroduceerd door Jan Ros, indertijd projectleider van de gelijknamige studie bij RIVM. De meta­ foor sluit nauw aan bij 'het fysieke milieu als bestaansbasis' (sustenance-base)d a t Van Tatenhove noemt als 'sleutel­ woord' voor een van de milieudiscoursen die hij beschrijft. De bestaansbasis of sustenance-base is het uit ecosyste­ men opgebouwde materiële draagvlak van maatschappelijke systemen. In dit begrip komt een nieuwe vorm van afhankelijkheid van de mens tot het fysieke milieu tot uitdrukking: "... maatschappelijke activiteiten zijn namelijk alleen mogelijk als het milieu als bestaansbasis intact blijft" (Van Tatenhove 1993: 58). Vroeger lag het accent op 'beheersing' van de grillige natuur, nu de mens de natuur in verregaande mate beheerst en exploiteert komen de grenzen van haar draagvlak in zicht. Beheersing krijgt hiermee volgens Van Tatenhove een nieuwe lading, naast exploitatie gaat het in toenemende mate om beheer (1993: 58).

2

Het milieuthema Verspilling van het DGM past in het gedachtengoed van wat Dryzek (1997) omschrijft als het milieudiscours survivalism . Het is de reactie op de dreigende Apocalyps, waarin hij toonaangevende auteurs als Boulding, Brown, Hardin, Meadows en dergelijke heeft ondergebracht. Deze auteurs benadrukken dat de mensheid om te over­ leven op aarde rekening zal dienen te houden met de eindigheid van haar voorraden. Het milieu stelt grenzen aan de groei. Spraakmakend en welbekend zijn de publicaties van Meadows c.s. voor de Club van Rome: 'The Limits to Growth' (1972) en recenter 'Beyond the Limits' (1992). Ook Hardin's Tragedy o f the Commons (1968) is een veel aan­ gehaalde metafoor om verspilling mee aan te duiden. Andere bekende metaforen zijn Boulding's S paceship E a rth (1966) waarvan instandhouding van het life-support-system cruciaal is voor het overleven van de 'bemanning' en Brown's exponentieel volgroeiende Lily Pond (1978) (allen aangehaald in Dryzek 1997).

61

3

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

past in deze verhalen van doem denken en het w a a rsch u w en voor de 'Apocalyps van de aarde' (D ryzek 1997: 23). Verspilling w o rd t hierin beschreven als de u itko m st van de o p te l­ som van individueel handelen gericht op het eigenbelang. Dat zou vaak neerkom en op w in s t­ m axim alisa tie en ten koste gaan van het alg em een belang. O ndanks deze reeds langer bestaande aandacht voor verspilling is het als them a rela tief n ie u w in het N ederlandse m ilieubeleid. De intro d uctie van het m ilie u th e m a Verspilling in het ee rste Nationaal M ilieu b eleid sp la n (N M P I, M in is te rie van V R O M 1989) kan echter gezien w o rd e n als een logi­ sche stap in de o n tw ikke lin g van het m ilieub eleid (zie fig u u r 3.1). W a n t op het m o m e n t dat de aandacht voor de sanering van het m ilieu zijn vruchten begint af te w e rp e n lijkt het van­ zelfsp rekend dat in het m ilieub eleid de stap richting p re ventie w o rd t gezet. De aandacht w o rd t daarbij verlegd naar de grenzen die het m ilieu s te lt aan de verd ere groei van de eco­ nom ie. Een o nb ep erkt geb ruik van de m ilieuvoorraden dient te w o rd e n om gebogen in een duurzaam geb ruik w aarbij na d ru kke lijker rekening w o rd t gehouden m et de behoeften van to e ko m s tig e generaties. Het voorkom en van verspilling w o rd t aldus een d o elstelling van het m ilieubeleid.

Figuur 3.1: De ontw ikkeling van h e t m ilieubeleid in het krachtenveld van economie en milieu

sleutelvoorraden

C

end of pipe'-normen

ECONOMIE

B

INPUT

OUTPUT

(voorraden)

(afval)

MILIEU

milieuhygiëne

Toelichting: van zorg voor gezondheid en hygiene voor de mens (A) ontwikkelt het beleid zich tot een stelsel van normen,voorschriften en vergunningen om schade aan het milieu, in steeds bredere zin, te beperken. Dit betekent een verschuiving van de input aan de kant van de mens/ecologie naar output aan de kant van de economie (B). Dit laatste w ordt ook w el de 'end-of-pipe' benadering genoemd. Als gevolg van allerlei milieuschandalen staat het beperkte draagvermogen van het milieu daarbij centraal. M et de introductie van het thema Verspilling in het N M P I is het de bedoeling dat de aandacht geleidelijk aan verschuift in de richting van de input-kant van de economie (C). In plaats van het opleggen van output-normen aan de economie wil V R O M in het milieubeleid voorwaarden gaan stellen aan het gebruik van de milieuvoorraden (Drok c.s. 1998: 5-8).

62

D is c o u rs e n ro n d o m 'r u im te a ls v o o rra a d '

Het m ilie u th e m a Verspilling is gericht op het m aatschappelijk p ro b leem van het ondoelm atig omgaan m et grondstoffen en voorraden. Daarbij w o rd e n ele m e n te n en b ulkm in eralen, en er­ giedragers, m ilieuvoorraden en biovoorraden genoem d (Annem a c.s. 1993a). Verspilling van deze voorraden leidt to t een verm in d e rd e beschikbaarheid ervan en daarm ee to t schaarste. Deze schaarste zou vooral op regionaal en lokaal niveau to t uitdrukking kom en in verd elin g s­ vraagstukken (R IVM 1996a: 257-258). In te g e n ste llin g to t de andere m ilieu them a's, als ver­ snippering, verzuring, ve rm e s tin g en dergelijke, w o rd t de aarde hier niet gezien als een o nt­ vanger, m aar als bron van voorraden. Dit ko m t to t uitdrukking in het geb ruik van de m eta ­ foor: 'de aarde als onze p rovisiekast' (zie kader 3.3). In het Tw eede N ationaal M ilie u b e le id s ­ plan (M in is te rie van V R O M 1993b) w o rd t aangekondigd dat het th em a ve rd e r u itg e w e rk t zal w o rd e n als het duurzaam b ehe er van de sleu te lva ria b ele n energie, ruim te en b iodiversiteit. R u im te w o rd t hier dus naast energie en b io d iversite it gezien als één van de drie sleu te lvo o r­ raden. Het basisgegeven in deze gedachtegang is dat een w ille k e u rig e voorraad alleen kan w o rd e n g ebruikt als daarbij een sleutelvo orraad als hulpm iddel w o rd t ingezet. Er is daarbij altijd sprake van enige m ate van a fw ente ling . A fw e n te lin g is het verp laatsen van problem en die ontstaan bij het geb ruik van een voorraad naar andere voorraden of naar de toekom st. A fw e n te lin g op de to e ko m s t kan to t uitdrukking kom en in schaarste en ook in schade aan het m ilieu w a a r to eko m stig e g eneraties m ee w o rd e n opgezadeld. A fw e n te lin g is volgens het D G M zelfs o nverm ijd elijk: steeds blijken de drie sleutelvo orrad en een functie te v e rv u l­ len bij de w in n in g en het geb ruik van alle overige m aatschappelijke voorraden. De drie sleu­ telvoo rrad en zijn daarom o nvervangbaar en van levensbelang voor de m en sheid .3 M e t het concept sleutelvo orrad en beoogt het D G M inzichtelijk te m aken dat het b eh e er van alle vo­ rraden m oet w o rd e n gezien in com binatie m et de drie sleutelvoorraden. B eleidskeuzes die­ nen daartoe g em o tive erd te w o rd e n in te rm e n van a fw e n te lin g en beslag op sleu te lvo o rra ­ den. In het N M P I staat bij het m ilieub eleid nog het tegengaan van verspilling centraal. G eleid elijk aan m oet het accent in de visie van het D G M echter w o rd e n verlegd naar een duurzaam b eh e er van de voorraden. Energie, ruim te en b io d iversite it zijn dan de m iddelen te r o p tim alise ring van de b eslissingen over inrichting van een locatie en het m ilieu. Dit laat­ ste dient plaats te vinden in het p o litieke debat. "Om o n g ew e n ste a fw e n te lin g te voorkom en is een integrale beoordeling van het to tale beslag op natuurlijke hulpbronnen nodig. H iervoor w o rd t een a fw eg in g ska d er o ntw ikkeld , onder de n o em er voorraadbeheer, op basis van de sleutelvo orrad en energie, b io d iversite it en ruim te" (M in is te rie van V R O M 1998a: 311). In veel b e leid steksten van het D G M , bijvoorbeeld in de rapporten die verschijnen in de 'publicatie­ reeks m ilieu stra teg ie ', is een duurzaam geb ruik van de voorraden de, nogal abstracte, norm voor afw eging. De laatste jaren zet het D G M vooral in op aandacht voor vo o rraad b eheer in de b eslu itvo rm in g en op aandacht voor de gevolgen van a fw e n te lin g tussen voorraden, zon­ der hier zelf n o rm atieve grenzen voor op te ste llen.4 Eind jaren negentig lijkt de aandacht voor vo o rraad b eheer plaats te m aken voor het idee van 'ontkoppeling' (M in is te rie van V R O M 1997d). Dit is een gevolg van de internationale m ilieuafspraken, bijvoorbeeld over

3

Tijd, in feite ook een onmisbare voorraad en daarom ook een sleutel tot gebruik van andere voorraden, is niet als een vierde sleutelvoorraad opgenomen. Dit wordt nog een 'brug te ver' geacht. Wel heeft minister de Boer met het idee van 'onthaasting' een voorzichtige poging gedaan de factor tijd in het kader van het milieubeleid ter discussie te stel­ len. Ook is gespeeld met het idee om biodiversiteit te schrijven als biodiversit i j d (informatie uit gesprek met drs. R. Brinkman, Directoraat-Generaal Milieubeheer, 22-01-98).

4

Het thema Verspilling wordt opnieuw genoemd in het NMP 3 (Ministerie van VROM 1998a). Daarin is echter nog slechts één pagina aan het thema voorraadbeheer gewijd. In het milieuprogramma van het DGM komt verspilling niet meer als zelfstandig thema terug. De normatieve connotatie die aan het begrip verspilling kleeft zou daar mede debet aan zijn.

63

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

C O 2-reductie in Kyoto (1997). O ntkoppeling b e te ke n t dat V R O M ernaar s tree ft econom ische groei sam en te laten gaan m et een afnam e van de m ilieud ruk. M e t ontkoppeling lijkt de aan­ dacht zich w e e r te richten op em issies, w a a rm e e m ilie u d ru k kan w o rd e n gem eten. Bovenstaande recapitulatie van het th em a V erspilling in het m ilieu b ele id geeft de achter­ grond van de introductie van het concept 'ru im te als voorraad' in de ruim telijke ordening en de op kom st van het discours 'Geen verspilling van ruim te'. Vanuit o verw eg ing en van exte rn e integ ratie van het m ilieubeleid, m et nam e in het kader van de integ ratie van ru im te lijk en m ilieubeleid, zoekt het D G M to enadering bij de Rijksplanologische D ienst voor de verdere u itw e rk in g van de idee van ruim te als een (sleutel)voorraad. E xterne integ ratie houdt im m ers in dat gebruikers en b eh e erde rs van de verschillende voorraden w o rd e n aangesproken op hun verspillen d gedrag. Op zijn beurt is de Rijksplanologische D ienst g eïnte re ssee rd in de co nseq uenties van het geb ruik van het concept 'ru im te als voorraad' voor zijn ru im te lijk beleid. O verigens loopt het vervo lg en s to t o n tw ikke lin g gekom en discours 'Geen verspilling van ruim te' niet parallel m et de u itw e rkin g die het them a V erspilling sindsdien gekregen heeft in het m ilieu b ele id van het D G M . W a n t het them a V erspilling van het D G M richt zich op het m ilieu b ele id in brede zin, te rw ijl het hier beschreven discours 'Geen verspilling van ruim ­ te' vooral ingaat op verspilling van de voorraad ruim te. De sleutelvo orraad ruim te w o rd t in dit discours opgevat als grond(en) m et een fu nction ele geschiktheid. Deze geschiktheden w o r­ den ruim opgevat. V R O M geeft de volgende functiecateg o rieën: le verancier van g ro nd stof­ fen, voed ing sb o d em voor landbouw gew assen, geb ruik door dieren en planten, gebruik door de m ens als leefm ilieu en sin k -fu n c tie voor afval (M in is te rie van V R O M 1993b: 37-38). Er kan ve rw a rrin g ontstaan over het ruim teb eg rip in dit discours. W a a r velen een d riem ensio nale vo o rstelling van ruim te hebben, w o rd t hier in feite gedoeld op grond in een tw e e d im e n s io n a ­ le hoedanigheid. De kw a lite it van ruim te is in dit discours de function ele geschiktheid van grond. In so m m ig e b eleid steksten w o rd t ook gesproken over de m aatschappelijke functies van de grond of over de g e b ru iks kw a lite ite n of de g eb ruiksw aard en ervan. De voorraad gron­ den m et fu nction ele geschiktheden w o rd t in dit discours als eindig beschouwd. Er zou in N ederland een schaarste kunnen ontstaan, of al zijn ontstaan, aan gronden m et bepaalde fu nctio n ele geschiktheden (De Boer 1995). Hierbij w o rd t overigens vooral gedacht aan de voorraad grond die nodig zou zijn voor de instandhouding van b io d iversite it in Nederland. Teg elijkertijd w il men a fw e n te lin g op gronden in het buitenland verm in d e re n en daarvoor is een zekere voorraad landbouw grond nodig om te kunnen voorzien in de eigen behoefte. Schaarste of dreigende schaarste aan derg elijke gronden is de m o tiva tie om er b ew u st, en volgens de aanhangers van dit discours dus zuinig, m ee om te gaan. In dit discours w o rd t a fw e n te lin g bij ru im te lijke ingrepen op andere voorraden als een belan grijk p ro b leem gezien. Deze a fw e n te lin g vind t altijd en overal plaats, zonder dat hier in de b eslu itvo rm in g exp liciet aandacht aan w o rd t besteed. In de ee rste plaats vind t er a fw e n ­ telin g plaats op andere gebieden. Het b etreft dan verschuivingen tussen voorraden gronden van verschillend e fu nction ele geschiktheden. Het gaat dan bijvoorbeeld om een uitbreiding van het ste d e lijk o p pe rvlak ten koste van de voorraad landbouw grond of natuurgebied. Deze a fw e n te lin g kan op alle schaalniveaus plaatsvinden. Op lokaal/regionaal schaalniveau is deze vo rm van a fw e n te lin g echter het e e rs t zichtbaar. Dat w il niet zeggen dat de a fw e n te lin g op m ondiale schaal m in de r b elan grijk zou zijn, m aar de b eleid sm atig e beïnvloeding is op dat schaalniveau veel gecom pliceerder. Een bekende uitspraak in dit verband is dat N ederland zo'n zeven maal zijn o p pe rvlak in het buitenland zou beslaan ten einde te voldoen aan zijn to tale behoefte aan houtproductie, landbouw producten, com pensatie voor C O 2-uitstoot en

64

D is c o u rs e n ro n d o m 'r u im te a ls v o o rra a d '

d e rg e lijke .5 Het schaalniveau van de zorgen w a a r het in dit discours over gaat is in feite m on­ diaal. M a ar om dat het ju is t de gevolgen zijn van alle g eaggregeerde besluiten op lagere schaalniveaus die bijdragen aan de m ondiale problem en, gaat de beleidsaandacht vooral uit naar die lagere schaalniveaus: th in k glo b a l, a c t local. Een voorbeeld hiervan is de w aa rsch u ­ w in g van aanhangers van dit discours voor de gevolgen van de vo o rtd u re nd e uitbreiding van het ste d elijk grondbeslag in N ederland vanw eg e de a fw e n te lin g op de m ondiale voorraad b iod iversiteit. Als N a tu u rm o n u m e n te n cam pagne vo ert tegen IJburg, een nieu w e w o n in g ­ bouw lo catie in het IJm eer, dan w o rd t het IJm e e r als een essentiële schakel in de Europese w e tla n d s -s tru c tu u r gep resenteerd. De nieuw e verste d elijkin g zou daarom een onacceptabele inb re u k op de voorraad b io d iversite it b etekenen (zie ho o fd stuk 4). Het is een voorbeeld van de pogingen in dit discours om de a fw e n te lin g op b io d iversite it te b etrekke n in de b eslu it­ vorm ing. Een voorbeeld van a fw e n te lin g op de sleutelvo orraad energie is het veronachtza­ m en van m ob iliteitseffecte n bij de keuze voor een nieuw e verste d elijking slo catie. Een ander voorbeeld hiervan is het verw a a rlo ze n van energie-aspecten bij de verkaveling en de b o uw van w oningen. In de ogen van de aanhangers van dit discours leidt de a fw e n te lin g op de sleutelvo orrad en to t a fw e n te lin g op to e ko m s tig e generaties; door a fw e n te lin g op de sleutelvo orrad en w o rd t er een 'hyp o th ee k op de to e ko m s t' genom en. De a rg u m e n ta tie w a a rm e e dit w o rd t onderbouw d is de volgende: niet-vernieuw bare energiebro nnen w o rd e n uitgeput, plant- en d ier­ soorten ste rve n uit en veel ru im te lijke o n tw ikke lin g e n zijn ono m keerb aar of kunnen niet zon­ der grote investering en ongedaan w o rd e n gem aakt. Bij deze a fw e n te lin g op de to eko m st w o rd t vooral gedacht aan het ru im te lijk accom m oderen van ste d elijke functies. De tendens om vrijko m en d e landbouw gronden te gebruiken voor ste d elijke functies w o rd t in dit discours o n w elko m geacht. M e n ziet liever dat deze gronden w o rd e n g ere s e rve e rd voor groene func­ ties, zoals de to e ko m s tig e productie van energie uit biomassa. Als in dit discours w o rd t gesproken over verspilling, dan gaat het om het veronachtzam en van de b o vengenoem de vo rm en van a fw e n te lin g in de b eslu itvo rm in g over ru im te lijke ingre­ pen. O m verspilling te voorkom en m oet er in de b eslu itvo rm in g m eer rekening w o rd en gehouden m et de co nseq uenties van ru im te lijke ingrepen voor de fu nction ele geschiktheid van andere voorraden. A n de rs gefo rm uleerd : als er in de b eslu itvo rm in g over een ruim telijke ingreep w è l nad rukkelijk rekening w o rd t gehouden m et de gevolgen van a fw e n te lin g op andere voorraden is er géén sprake van verspilling. De vero n d erste llin g in dit discours is dat het exp liciteren van a fw e n te lin g in de b eslu itvo rm in g leidt to t b e w u s te re keuzen en zo to t een zuiniger (niet verspillend) ruim teg eb ruik, een m in de r ve rvu ile n d e productie, m e e r zelf­ voorziening op landbouw gebied et cetera. Deze redenering kan w o rd e n gezien als een spe­ cifieke invulling van het begrip duurzaam heid. Een p ro b leem hierbij is echter dat het nog niet d uid e lijk is hoe de verschillend e vo rm en van a fw e n te lin g ten opzichte van elkaar gew ogen kunnen w orden.

5

Het CREM (Harjono c.s. 1996) komt in haar berekeningen voor dit Nederlandse ruimtebeslag in het buitenland tot een factor zeven. Wackernagel en Rees besteden in hun berekening meer aandacht aan vervuiling in de vorm van CÛ 2-uitstoot en komen tot een factor 15 (1996: 95). Het RIVM heeft haar berekeningen beperkt tot de productie ten behoeve van de Nederlandse consumptie, en zo export niet meegerekend. Het RIVM komt net als het CREM uit op een factor zeven. Zonder compensatie voor de CÜ2-uitstoot zou het Nederlands ruimtebeslag in het buitenland tweeëneenhalf keer zijn eigen oppervlak zijn (Mondelinge informatie Ros, RIVM, 25 maart 1998).

65

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

3 .2 .3

M o tiev e n m e t a c h te rlig g e n d e w a a r d e n en n o rm e n

Een b elangrijk m otief dat ten grondslag ligt aan het gedachtegoed van dit discours is g ele­ gen in een d uurzaam heidsideaal dat op basis van een solid ariteitsg ed achte vooral gericht is op m ondiale en interg ene ra tio nele rechtvaardigheid. Een voorbeeld van de solidariteitsgedachte geeft V R O M bij de m otivering voor het m ilie u th e m a Verspilling als gew ezen w o rd t op het belang van een gelijke verdeling van en toegang to t natuurlijke hulpbronnen: "Om dat voor m aatschappelijke activite ite n altijd een beroep op hulpbronnen w o rd t gedaan, heeft iedereen belang bij de beschikbaarheid, k w a lite it en toegang to t deze hulpbronnen" (M in is te rie van V R O M 1998a: 309). Het d u u rza a m h e id sm o tief kom t vo o rt uit het groeiende m ilie u b e w u stzijn dat sinds het eind van de jaren zestig opgeld doet. Dit is w e e r gebaseerd op een 'grenzen aan de groei'-gedachte, al kan niet w o rd e n aangegeven w a t die grenzen dan zouden zijn en hoe die grenzen bew aakt dienen te w o rd e n (W R R 1994: 27-49). In het beleid w o rd t daarom vaak gesproken van het n o -re g re t principe, een voorzorgsprincipe: doe nu niet iets (verspilling) w a a r je later m o g e lijk spijt van krijgt. Het fysieke m ilieu w o rd t in dit discours gezien als vo o rra ad ka m e r én bestaansbasis voor m e n s e lijk handelen.6 M e t deze begrippen w o rd t de afhan kelijkheid van de m ens van het fysieke m ilieu to t u itdrukking gebracht. M aatschapp elijke activite ite n nu en in de to e ko m s t zijn alleen m o g e lijk als het m ilieu als b estaansbasis intact blijft. M ilie u p ro b le m e n w o rd e n g ed efinieerd in te rm e n van een v e rm in ­ dering van de m og elijkhed en to t m aatschappelijk handelen (Van Tatenhove 1993: 56-58). H ieruit sp ree kt ook de zorg voor het nageslacht. De w ee rg a ve van m ilie u p ro b le m a tie k in te rm e n van voorraden of g e b ruiksru im te s die w o r­ den verspild en reg ene rerend e verm og e ns die w o rd e n aangetast zou echter discutabel kun­ nen zijn (Sm it c.s. 1996: 12). W a n t gebruiken w ij inderdaad w e l onnodig en ondoordacht veel grondstoffen, energie, ruim te en natuur? Verspilling im p lice ert het optreden van een schade die bovendien v e rw ijtb a a r is. S m it c.s. constateren dat het interessa nt is dat verspilling het politieke debat vo rm g ee ft voordat een norm voor het vera ntw o o rd gebruik van de sleutelvoorraden is vastgesteld. Zow el ten aanzien van w a t er bescherm d m oet w o rd e n (schade) als van de oorzaken van de dreiging ta ste n w e volgens S m it c.s. nog in het duister. In dit licht kan ook de stelling van S m it c.s. gezien w o rd e n dat de te rm verspilling een cu ltu rele kw alificatie is. Het w e re ld b e e ld van diegene die in te rm e n van verspilling sp re e kt is er een van de m ora­ list, aldus S m it c.s., die hierbij de typ olo gie van de in hoo fd stuk 2 besproken culturele th e o ­ rie hanteren. O verigens w il het D G M dit beeld van de m oralist bij het m ilie u th e m a V erspilling ju is t verm ijd en. U it de discussie over de to e ko m s t van het m ilieu b ele id van V R O M (project KIM ) volgt de aanbeveling dat dit m in is te rie m e e r dan voorheen een dialoog m et de sam en­ leving m oet voeren, zonder hierbij op voorhand vaststaand e uitgangspunten te fo rm uleren. D it verkla a rt w a a ro m een begrenzing voor het gebruik van voorraden door het D G M niet w o rd t gegeven. De rechten van to e ko m s tig e g eneraties staan centraal in het verlangen om door m iddel van b eh e er het fys ie k m ilieu als bestaansbasis te behouden. Zorgvuldig b eh e er door een d eskundige a u to rite it zou n a m elijk de oplossing zijn voor het p ro b leem van verspilling. Dit b e te ke n t dat in dit discours de m oralist een bondgenootschap aangaat m et de hiërarchist als er w o rd t nagedacht over oplossingsrichtingen. Van Tatenhove (1993: 57) w ijs t er in dit ve r­ band op dat de to e n e m e n d e beheersing van het fysieke m ilieu historisch gezien hand in hand gaat m et een cultuurfilosofische le g itim erin g van deze beheersingsgedachte. B eheersing van de natuur is het gevolg van het feit dat er een onderscheid w o rd t gem aakt

6

Zie noot 1.

66

D is c o u rs e n ro n d o m 'r u im te a ls v o o rra a d '

tussen natuur als feitelijkhe id en de cu ltu u r als w aarde. D ryze k (1997) v e rw ijs t in dit verband naar de m etafoo r van de Tragedy o f th e c o m m o n s die Hardin in 1968 g eb ruikt om de aan­ dacht te vestigen op het verkee rd e geb ruik van m ilieuvoorraden. De o p telso m van ieders individueel w in s tb e ja g zou ten koste gaan van de collectieve w elvaart. Dit is dan ook w a a r­ om M e a d o w s c.s. in 1972 m enen dat exp erts grenzen m oeten aangeven voor het gebruik van voorraden. De overheid dient vervo lg en s die grenzen te bewaken, w a n t zoals D ryze k het fo rm u le ert: "D ecentralized system s have no cohesive leadership directing them : exam ples include m arkets, liberal dem ocratic political system s, and th e international system . In such system s th ere is no incentive to care about collective goods like en viro n m en ta l q u ality or long-term hum an w ellb eing " (1997: 32). Het beheren van de c o m m o n s van Hardin leidt tot een pleidooi voor een a u to ritaire overheid, w aarvan de a u to rite it is gebaseerd op expertise. O verigens w o rd t dit pleidooi voor een ste rke overheid niet door iedereen onderschreven (idem: 33-34). Im p liciet zou volgens D ryze k echter w e l w o rd e n uitgegaan van een hiërar­ chisch w ereld b e eld . Volgens hem w o rd t nam elijk aangenom en dat elites ve ra n tw o o rd e lijk zijn voor de w e re ld w a n t aan individuen kan dit niet w o rd e n overgelaten. C ontrole en m oni­ toring van voorraadgrootheden is volgens D ryze k m o e ilijk vo o rstelb aar op een andere dan hiërarchische basis (idem: 35). U it het bovenstaande kan w o rd e n geconcludeerd dat de norm en en w aard en van de aan­ hangers van dit discours o veree nko m sten verto nen m et het m oralistische w e re ld b e e ld uit de typ olo gie van de cu ltu rele th eo rie (zie paragraaf 2.3.2). Bij het zoeken van oplossingen en het nem en van m aatreg elen lijkt de m oralist een bondgenootschap aan te gaan m et de hië­ rarchist.

3 .2 .4

P ro b le e m p e rc e p tie : o b je c t en s c h aa ln iv ea u

Het centrale p ro b leem in het discours 'Geen verspilling van ruim te' is een onvoldoende duur­ zaam geb ruik van de sleutelvoorraad ruim te. Dit p ro b leem w o rd t door De Boer, als zij een u itw e rk in g tracht te geven aan ruim te als een d uurzaam heidsvariabele, als volgt verw o o rd : "Het beschikken over voldoende ruim te m et een bepaalde geb ruiksw aard e is een N ederlands, m aar ook een m ondiaal probleem . Er is om te beginnen veel ruim te nodig om de beide vorige variabelen, energie en b iod iversiteit, in stand te kunnen houden. Er zal steeds m eer ruim te beschikbaar m oeten kom en om fossiele brandstoffen te vervang en door duurzam e energiebronnen. Het instandhouden van b io d iversite it ve re is t grote, aaneengeslo­ ten biotopen. N et als energie is ruim te daarnaast e ssentiee l om te kunnen beschikken over andere natuurlijke hulpbronnen zoals w ater, de producten van land- en b o sbouw en het w in ­ nen van delfstoffen. Behalve om de kw a n tite it, de o ppervlakte, gaat het bij de 'voorraad' ruim te vooral om de kw a lite it ervan, m et andere w o o rd en de g eschiktheid van ruim te om bepaalde m aatschappelijk g e w e n ste functies en belevingen te vervu llen." (1995: 14) Het gaat dus niet alleen over de k w a n tite it van de voorraad grond m aar ook over de fu nctio n ele kw a­ lite it ervan, dat w il zeggen de g eb ruiksw aard e van de gronden. De Boer geeft in dit citaat een antropocentrische invalshoek aan het discours: de m aatschappelijke b etekenis van voor­ raden w o rd t nam elijk benadrukt. O nd er de function ele kw a lite it w o rd t ook de geschiktheid van de voorraad ruim te voor de o n tw ikke lin g van, to eko m stige , m aatschappelijke activite ite n verstaan. Het gaat daarbij om de om vang en locatie in relatie to t de k w a lite it van die ruim te. M ilie u p ro b le m e n w o rd e n in dit discours ged efinieerd in te rm e n van een verm in d e rin g van m og elijkhed en voor m aatschappelijk handelen. Volgens het R IV M zou verspilling vooral een p ro b leem voor de to e ko m s t zijn. W a n t op w ereld schaal is ruim te nog geen bep erkende factor en van de sleutelvo orraad energie zijn

67

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

de voorraden fossiele brandstoffen nog voor enkele g eneraties voldoende. Op term ijn zou echter de b egrensdheid van de ruim te een gegeven zijn en op lokaal niveau zijn er volgens het R IV M al effecten van de p roblem en rond vo o rraad b eheer m erkbaar. N ederland levert in ab solute zin slechts een b ep erkte bijdrage aan de p ro b lem en op m ondiale schaal. N iettem in is het beslag op voorraden door de g em iddelde N ed e rlan de r groot in verg elijking m et andere landen, als gevolg van de le efstijl van de N ederlandse burgers (R IV M 1996a: 260-264). Vanuit een b eleid sm atig e o p tiek w o rd t er in dit discours ook aandacht gevraagd voor de noodzakelijk geachte exte rn e integ ratie van het m ilieubeleid. Het beschouw en van ruim te als een sleutelvo orraad zou de daartoe noodzakelijk geachte koppeling tussen ru im te lijk en m ilieu b ele id kunnen leggen. In 1998 is dit bijzonder actueel als bij V R O M w o rd t g e w e rkt aan de nota R u im te & M ilieu . Deze nota is echter nooit uitgebracht. G econcludeerd kan w o rd e n dat het bij 'Geen verspilling van ruim te' gaat om de problem en op een m ondiaal schaalniveau. Toch lijkt het object van het discours in e e rste aanleg lokaal/regionaal, om dat de aandacht vooral uitgaat naar de eindige voorraad grond m et fu ncti­ onele g eschiktheden in Nederland. Het is ju is t de cum ulatie van de ingrepen op lokaal/regio­ naal schaalniveau die m ondiale conseq uenties heeft.

3 .2 .5

A c c e p ta b e le oplossingsrichtingen en im plicaties v o o r stu ring

V erspilling is ee rd e r g ekenschetst als een niet duurzaam geb ruik van een voorraad. Ook w o rd t gesproken over een niet zorgvuldig of niet zuinig gebruik. Het aangeven w a a r de grens ligt tussen al dan niet duurzaam gebruik is echter problem atisch. De aanhangers van dit discours w o rs te le n daar dan ook m ee zoals blijkt uit de verschillend e pogingen die hier beschreven w o rd e n om to t een o p erationalisatie van een derg elijke grens te kom en. Voordat concrete vo o rstellen w o rd e n besproken, w o rd t hiero nd er ee rst ingegaan op de oplossings­ richtingen die het D G M heeft verkend in het kader van het m ilie u th e m a Verspilling, om dat deze m ede bepalend zijn voor de oplossingen die in dit discours w o rd e n bestudeerd. In het kader van het m ilie u th e m a Verspilling zijn pogingen ond erno m en om m ee tm e th o d e n en indicatoren te o n tw ikke le n om verspilling te m eten en zo m eer handen en voeten te geven aan het beslu itvorm in gsp ro ce s (zie: diverse publicaties in de p ublicatiereeks m ilieu ­ strategie, M in is te rie van V R O M ). Bij de pogingen to t o p erationalisering van de ideeën over verspilling w o rd t vooral gezocht naar kw a n tita tie ve m odellen. In Nederland heeft Opschoor de idee van 'm ilie u g e b ru iksru im te ' g eïntroduceerd (Opschoor 1987). De m ilie u g e b ru iks ru im te geeft aan binnen w e lk e grenzen het m e n s e lijk handelen zich dient te bevinden om duurzaam te kunnen zijn.7 Het a a ntre kkelijke aan het idee van m ilie u g e b ru iks ru im te is dat het in princi­ pe va stg esteld zou kunnen w o rd e n zonder tu ss e n ko m st van de politiek. De bepaling ervan zou plaats kunnen vinden op grond van "w etenschap pelijke (dus geobjectiveerde) a rg u m e n ta ­ tie" (W R R 1994: 34). Als de m ilie u g e b ru iks ru im te eenm aal is va stg esteld kan op basis daar­ van beleid w o rd e n o n tw ikke ld en kunnen ins tru m e n ten w o rd e n g eselecteerd en ingezet.8 Het is echter niet m o g e lijk gebleken derg elijke objectieve grenzen w e te n s c h a p p e lijk te bepa­ len. U ite in d e lijk is het m ilieu th em a Verspilling door het D G M niet nader u itg e w e rkt in de vo rm van een concrete oplossingsrichting (R IV M 1996a: 259). Er zijn ook geen concrete

7

M et andere woorden, de milieugebruiksruimte is dat deel van natuur en milieu dat binnen acceptabele risico's kan worden benut. Het is de maximaal toelaatbare schade aan het milieu. Er wordt van uitgegaan dat er een bovengrens is aan de mate waarin de mens gebruik kan maken van zijn natuurlijke omgeving en dat daardoor een verdelingsproblematiek ontstaat die moet worden opgelost. Dat betreft zowel absorbtiecapaciteit van emissies als het gebruik van voorraden.

68

D is c o u rs e n ro n d o m 'r u im te a ls v o o rra a d '

d o elstelling en aan gekoppeld. Het product w a a r het D G M nu op aanstu u rt is een goed afge­ w o g en b esluitvorm in gsp ro ces, w aarb ij expliciet rekening w o rd t gehouden m et a fw en te lin g (zie hierna bij im plicaties voor sturing). In N M P 3 laat het D G M het bij de volgende a lg em e­ ne bew oordingen: "om o n g ew e n ste a fw e n te lin g te vo o rko m en is een integrale beoordeling van het to tale beslag op natuurlijke hulpbronnen nodig. H iervo o r w o rd t een a fw eg ing ska d er o n tw ik k e ld onder de n o em er voorraadbeheer, op basis van de sleutelvo orrad en energie, bio­ d ive rsite it en ruim te" (M in is te rie van V R O M 1998a: 31). De e c o lo g ic a l fo o tp r in t is een voorbeeld van een op eratio nalisatie die aansluit op het dis­ cours 'Geen verspilling van ruim te'. M e t dit m odel zou het m o g e lijk m oeten zijn om b eslui­ ten door te rekenen op hun a fw ente ling se ffe cten (W ackernagel & Rees 1996). De e c o lo g ic a l fo o tp r in t 'vertaalt' daartoe alle e lem en te n uit de b eslu itvo rm in g in hectares ruim tebeslag. Een enigszins verg elijkb a ar model, 'de ecologische rugzak', doet dit door alle factoren te ve r­ talen in kilogram m en. Het idee van de e c o lo g ic a l fo o tp rin t w o rd t in kader 3.3 nader geïllu s tre erd .9

3 Kader 3.4: Ecological footprint (Wackernagel & Rees 1996)

De ecological footprint is een maat voor het beslag of de belasting van een bepaalde populatie op 'het milieu'. Het vertegenwoordigt het landoppervlak dat nodig is om het huidige niveau van voorraadconsumptie en afvaluitstoot blijvend te onderhouden. De ecological footprint is met andere woorden een instrument ter schatting van het (productief) landoppervlak dat nodig is voor de voorraadconsumptie en afvalverwerking van een gegeven product, persoon, populatie of economie. Dit instrument is ont­ worpen om bij het nemen van beslissingen beter rekening te houden met het duurzaamheids-aspect. Een ecological footprint-analyse zou helpen doordat het een beslissing in een ander, vaak breder, per­ spectief plaatst, met name door het proces van afwenteling inzichtelijk te maken. Iedere Nederlander gebruikt gemiddeld 3,3 hectare van het totale aardoppervlak. Gemiddeld heeft elke wereldburger volgens Wackernagel en Rees recht op een fair earth share van 1,7 hectare (Lammers 1998: 5). Wackernagel en Rees berekenen de ecological footprint van Nederland en concluderen dat Nederland voor haar huidige peil van consumptie en productie zo'n vijftien maal zijn huidige oppervlak nodig zou hebben ten behoeve van de eigen consumptie van landbouwproducten, hout, recreatie en dergelijke (zie noot 4). Opvallend aan deze berekening voor Nederland is, dat het aandeel van de ruim­ telijke inrichting aan de footprint, in dit geval het percentage bebouwd ten opzichte van onbebouwd oppervlak, gering is: 1,2 procent.10

8

De W RR (1994: 33-42) analyseert de opkomst van het begrip milieugebruiksruimte en de problemen die sinds de introductie ervan spelen met de uitwerking. Afgezien van een aantal principiële problemen, zoals de gedachte dat absolute kennis beschikbaar zou zijn, waarmee volgens de W RR het dynamische karakter van de wetenschap wordt ontkend, zijn er moeilijkheden met de toepassing. Het blijkt niet goed mogelijk eenduidige indicatoren voor duurzaam­ heid of duurzame ontwikkeling op te stellen. Een groot probleem blijkt het vaststellen van die kritische bovengrens: welke schade aan het milieu is maximaal toelaatbaar? Kennis over de ontwikkelingen in het milieu en de invloed van het menselijk handelen daarop is nog beperkt, er is nog veel onbekend en onzeker (WRR 1994: 37). De Raad voor het Milieubeheer stelt daarom dat wat 'acceptabele' risico's zijn uiteindelijk toch bepaald dient te worden door de politiek. "Dit is en blijft naar haar aard een normatieve zaak, al kan geobjectiveerde wetenschappelijke kennis een belangrijke rol spelen bij het in kaart brengen en bij de uitwerking van de keuzen" (Raad voor het Milieubeheer 1994: 7).

69

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

O ok De Boer heeft getracht een concrete oplossingsrichting te fo rm u le re n die past in het kader van dit discours. Het is een poging het begrip 'to e ko m stw aa rd e ' uit de ru im te lijke o rdening toepasbaar te m aken voor b eslu itvorm in g. Zij s te lt voor daartoe de voorraad ruim te w e e r te geven in een g eschiktheidskaart van de N ed erlandse ruim te. "Het b ehe er van de voorraad is dan het inschatten van de toe- en/of afnam e van g eschiktheid indien w o rd t over­ gegaan to t een bepaald geb ruik van de ruim te" (1995: 33). Het m in is te rie van V R O M heeft echter to t nu toe geen concrete u itw e rkin g aan dit vo o rstel gegeven. Een andere oplossings­ richting die hierop aansluit is het reserveren van gronden voor een bepaalde functie. De Ecologische Hoofdstructuur, w aarin gronden w o rd e n g e reservee rd voor het behoud van de voorraad b iod iversiteit, kan als een voorbeeld daarvan gezien w o rd e n (zie hoo fd stuk 7). In het kader van het project 'N ederland 2030' zijn tw e e d iscussiescenario's opgesteld: 'R uim te voor w a te r en energie' en 'Europa zorgt zelf voor voedsel' (M in is te rie van V R O M 1996d). Beide scenario's vloeien vo o rt uit het gedachtegoed van dit discours. De ruim tereserveringen in deze scenario's zijn echter d erm a te groot dat ze door de Rijksplanologische D ienst niet als realistisch zijn beoordeeld. Deze scenario's zijn daarom niet g eb ruikt als b o uw stene n voor de p erspectieven w a a rm e e dit project is afgesloten (zie ho o fd stuk 7). Ten behoeve van de b eslu itvo rm in g d ient m en de verschillende a fw ente ling sg evo lg e n van een ruim telijke ingreep exp liciet te m aken en vervo lg en s in de b eslu itvo rm in g te b etrekken. In feite is de oplossingsrichting, w aarin aanhangers van het discours 'Geen verspilling van ruim te' zoeken, gelegen in een op tim alisering svraag. W a n t in het zoeken naar een afw eg ing bij een b esluit m et ru im te lijke co nseq uenties w o rd t g estre efd naar een op tim um : de ideale situatie w aarin de gevolgen van de verschillend e vo rm en van a fw e n te lin g m inim aal zijn. Zoals uit het voorgaande b lijkt is het nog niet d uid e lijk hoe dit o p tim u m kan w o rd e n g eïd en ti­ ficeerd.

Im p lic a tie s v o o r s tu rin g Hierboven is beschreven dat er nog geen acceptabele oplossingsrichting is gevonden voor de a fw e n te lin g sp ro b le m a tie k die in het discours 'Geen verspilling van ruim te' centraal staat. Dat is de reden w a a ro m het D G M vooral aanstu u rt op b e w u s tw o rd in g van het p u bliek.11 De in hoo fd stuk 4 beschreven pogingen van N a tu u rm o n u m e n te n om het p ubliek te m ob ilise­ ren in het kader van de discussies en het referen du m over IJburg zijn in dit licht te zien.

9

In 1999 constateert de VROM-raad dat de ecological footprint een onvoldoende indicator is voor ecologische duur­ zaamheid vanwege de methodologische beperkingen van het concept en het onzekere en subjectieve karakter van de uitkomst van de berekeningen.

10

M et name het aandeel van het gebruik van fossiele energie, berekend op basis van het oppervlak dat nodig is om de CO 2-uitstoot te assimileren, is erg groot. Een kleine wijziging daarin, bijvoorbeeld meer kernenergie (!) of een groei in het gebruik van fotovoltaïsche zonnecellen, levert volgens deze rekenmethode een veel grotere reductie op van de ecological fo o tp rin t dan andere maatregelen. Voor Canada, waar een meer gedetailleerde berekening is gemaakt, komt het aandeel van wonen neer op zo'n 2% van de totale individuele ecological footprint.

11

De aandacht van het DGM gaat uit naar het verder uitbouwen van de 'signaleringsfase' en niet naar het expliciteren van kwantitatieve doelstellingen. Daarnaast wordt getracht aan te haken op lopend milieubeleid zoals klimaatbeleid, verdrogingsbeleid, verwijderingsbeleid, visbeleid en dergelijke. De link met 'leefstijl' wordt extra benadrukt (RIVM 1996a: 260). De leefstijl van de burgers is immers de drijvende kracht achter het beslag op de voorraden. Bij leefstijl gaat het om de consumptie van de huishoudens maar ook indirect door de productiesectoren. De gedachten bij het DGM gaan inmiddels niet meer expliciet uit naar een hiërarchische oriëntatie voor het voorraadbeheer. De aandacht wordt gericht op bewustwording. Maar achter deze noodzakelijk gevonden bewustwording zit natuurlijk wel degelijk een moreel standpunt: verspilling is onwenselijk! Het milieubeleid kan aangeven wat de consequenties van beslui­ ten zijn in termen van afwenteling tussen voorraden, maar het is de politiek die de uiteindelijke afweging zal moeten maken. Het milieubeleid wil niet meer zelf de norm voor die afweging aanleveren: "De ervaring heeft geleerd dat dit geen begaanbare weg is" (Ministerie van VROM 1998a: 311).

70

D is c o u rs e n ro n d o m 'r u im te a ls v o o rra a d '

Daarbij w o rd t nad rukkelijk getracht de ru im te lijke b eslu itvo rm in g te beïnvloeden door de gevolgen van a fw e n te lin g onder de aandacht van het p ubliek en de p o litie k te brengen. Door het ontbreken van een concrete oplossingsrichting kan er w e in ig w o rd e n gezegd over de sturing sco ncep tie die b etrokken actoren voor ogen staat. Er w o rd t gezocht naar een m in im a lise ring van de verschillend e vo rm en van a fw ente ling . Dit m in im u m is echter nog niet g ed efinieerd om dat niet d uid e lijk w o rd t g em aakt hoe de verschillend e vo rm en van a fw e n te ­ ling ten opzichte van elkaar beoordeeld m oeten w o rd en. Zoals al ee rd e r is geconstateerd, ligt er vanuit m oralistische m otieven een koppeling m et hiërarchische sturing voor de hand: 'anderen' m aken im m ers nog niet de ju is te afw eg ing en (zie ook hoofdstuk 2). Bij verspilling zou daarom de sturingsconceptie die van een ste rke centrale overheid kunnen zijn. Deze overheid dient zorg te dragen voor een duurzaam voorraadbeheer. Dit im p lice ert het aange­ ven van harde grenzen voor het geb ruik van voorraden w a a r de gebruikers c.q. de consu­ m enten zich aan dienen te houden.

G e b ru ik en to e p a s s in g in ve rs c h ille n d e fa se n van h e t b e le id s p ro c e s De ideeën uit dit discours bieden aangrijpingspunten voor een integratie van bepaalde aspecten van het ru im te lijke ordenings- en m ilieubeleid. Hierbij staat een verbreding van de m ilieu d o e lstelling en voorop: exte rn e integratie. B eheerders en gebruikers van voorraden die­ nen aangesproken te w o rd e n op hun verspillen d gedrag. Er w o rd t aldus een specifieke invul­ ling aan d uurzaam heid gegeven en de aandacht van het beleid w o rd t verp la a tst van de out­ put- naar de input-kant van de econom ie en de b eslu itvo rm in g daarover (Annem a c.s. 1993a). U it de casestudy's die beschreven staan in de hoofdstukken 4 to t en m et 8, blijkt dat de brongerichte benadering van het beleid im p lice ert dat dit discours m et nam e in de fase van de vo o rbereiding van beleid, bij de p ro b le em fo rm ulering , bruikbaar zou kunnen zijn. Dat er een verband is tussen eindige voorraden op w ereld schaal en regionaal/lokale m aatre­ gelen is voor veel politici anno 2000 nog een p roblem atische gedachte, om dat enerzijds de im pact van een lokaal b esluit op m ondiaal niveau niet of nauw elijks zichtbaar is en om dat anderzijds de eindigheid van de voorraden op lokaal niveau niet ervaren w o rd t. De slogan th in k glo b a l, a c t lo ca l is een voorbeeld van hoe men voor deze discrepantie aandacht pro­ b eert te krijgen. Van de v ie r casestudy's is het beleid voor de Ecologische H o o fdstructuur (zie ho o fd stuk 6) het beste voorbeeld van beleid dat aansluit op dit gedachtengoed. Dit EHS-beleid w o rd t w e l­ isw aar niet in de te rm e n van dit discours vera ntw o ord , m aar het gaat w e l om het reserveren van een hoeveelheid ruim te voor de instandhouding van de voorraad b iod iversiteit. De EHS m a rke e rt overigens ook een om slag in het beleid. De verd ed ig end e houding tegen aansla­ gen op de voorraad ruim te voor natuur w o rd t verlaten voor een offensieve strateg ie w aarbij ruim te w o rd t geclaim d voor nieuw e natuur. De praktische bruikbaarheid van de ideeën uit dit discours lijkt b ep erkt te zijn als het gaat om het zoeken naar een m in im u m in de verschillend e vo rm en van a fw e n te lin g in onderlinge sam enhang. U it de casestudy's blijkt dat het o ntbreken van geo p eratio naliseerd e grenzen voor het geb ruik van de verschillend e sleutelvo orrad en daar debet aan is. Er w o rd t vooral aandacht gevraagd voor een beperking van het beslag op grondvoorraden m et bepaalde fu nctio n ele kw a liteiten , bijvoorbeeld als men nieu w e ve rs te d e lijkin g tracht te w e re n uit de open ruim te van N ederland.

71

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

Kader 3.5: De vertellers o f auteurs m e t eventuele Institutionele inbedding / -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- •

Het milieuthema verspilling is in het eerste NMP (Ministerie van VROM 1989) geïntroduceerd en staat sindsdien op de beleidsagenda van de nationale Nederlandse overheid. Er is de afgelopen jaren een Nationaal Onderzoeksprogramma Verspilling uitgevoerd. Het RIVM heeft onder meer in het kader van dit programma de nodige expertise opgebouwd. In Nederland heeft het idee van de milieugebruiks­ ruimte (Opschoor 1987) een tijd in de belangstelling gestaan. Internationaal krijgt het idee van de eco­ logical footprint aandacht, Wackernagel en Rees (1996) zijn voorbeelden van advocaten ervan. De belangrijkste representanten van het discours 'Geen verspilling van ruimte' zijn te vinden bij ambtenaren van het ministerie van VROM en onderzoekers van het RIVM die trachten het milieuthema Verspilling nader uit te werken en toe te spitsen op de ruimtelijke ordening.12

3 .2 .6

V e rta lin g in criteria te n b e h o e v e van de casestudy's

In het discours 'Geen verspilling van ruim te' staat de vraag centraal of er in de b es lu itvo r­ m ing over een ru im te lijke ingreep rekening w o rd t gehouden m et de gevolgen voor de beschikbaarheid van andere voorraden. A fw e n te lin g dient daarbij zoveel m o g e lijk voorkom en te w o rd en. Drie vo rm en van a fw e n te lin g zijn daarbij van belang. A fw e n te lin g op andere gebieden, op de tw e e andere sleutelvo orrad en, te w e te n energie en b iod iversiteit, en op de to eko m st. Bij nadere beschouw ing b lijkt dat de a fw e n te lin g op de to e ko m s t p laatsvind t via de andere vo rm en van a fw ente ling , w a n t door a fw e n te lin g w o rd e n de sleutelvo orrad en aan­ getast, m et als gevolg een verm in d e rd e beschikbaarheid ervan voor to e ko m s tig e generaties. Voorbeelden van de a fw e n te lin g op andere gebieden zijn de to ena m e van het ste d elijk ruim teb eslag ten koste van ruim te voor openheid, agrarisch gebruik, natuur en/of w ater. Een voorbeeld van a fw e n te lin g op de andere sleutelvo orrad en zijn de gevolgen van de locatiekeuze van nieu w e woon- en w erkg e b ie d e n op de beschikbaarheid van de sleutelvo orrad en en er­ gie of b iod iversiteit. Zo heeft de afstand van een nieu w e locatie to t bestaand ste d e lijk gebied consequenties voor het energiegeb ruik vanw ege de m o b iliteit die w o rd t gegenereerd. De vero nd erste llin g is dat een locatie op afstand van een stad m e e r m o b ilite it g en e re ert dan een locatie in of nabij die stad, en m obiliteit, vooral auto m o bilite it, kost veel energie. A fw e n te lin g op de voorraad b iod iversite it vind t bijvoorbeeld plaats als het areaal natuurg e­ bied en/of open w a te r w o rd t verm in d e rd ten behoeve van nieuw e verste d elijking . De a fw e n ­ telin g op de to e ko m s t heeft b etrekking op de verm in d e rin g van de keuzevrijheid voor to e ­ ko m stige generaties. Een aangelegde w o o n w ijk is bijvoorbeeld niet, of slechts tegen hoge kosten, te v e rw ijd e re n m ocht er later behoefte zijn aan natuur op die locatie. H ier ligt een verband m et het zogenaam de no-regret-principe, w aarb ij het adagium is: pleeg nu geen ingrepen w a a r to e ko m s tig e g eneraties onnodig m ee belast w o rd en. De conclusie is dat er in feite één 'm eta-criterium ' is in dit discours: de vraag of bij b eslu itvo rm in g m et ru im te lijke co nseq uenties gezocht w o rd t naar een m inim a lise ring van de verschillend e vo rm en van a fw ente ling . De overige criteria zijn daar een afgeleid e van.

12

Het VROM rapport 'Van saneren naar beheren: nadere analyse van het thema Verspilling' (1995) doet verslag van de bevindingen van dit onderzoeksprogramma. Een belangrijk product van dit programma is de studie 'De aarde als onze provisiekast' (Annema c.s. 1993a en 1993b) dat opgesteld is door het RIVM. Het DGM werkt de problematiek van afwenteling tussen sleutelvoorraden uit in een aantal casestudy's bij bedrijven en voor een woonwijk in Nijmegen. Het Centrum voor Milieukunde heeft onderzoek gedaan naar 'ruimte als schaars goed' in relatie tot de sleutelvoorraden energie en biodiversiteit (Bertels c.s. 1996).

72

D is c o u rs e n ro n d o m 'r u im te a ls v o o rra a d '

C riterium : m in im a lise ring van de verschillend e vo rm en van a fw e n te lin g op de sleutelvo orrad en, m et aandacht voor de gevolgen van de ru im te lijke ingreep voor: • andere gebieden • de sleutelvo orraad energie • de sleutelvo orraad b iod iversite it • de keuzevrijheid van to e ko m s tig e g eneraties

3.3 3 .3 .1

Van ruimtegebrek naar ruimtegebruik In leid in g

In de laatste decennia is door voortschrijdende suburbanisatie de ru im te lijke kw a lite it van zow el het ste d elijke als het landelijke gebied s te rk verm in derd . M e t deze zin zijn de tw e e c o m p lem en ta ire doeleinden van het discours 'Van ru im te g e b re k naar ruim teg eb ru ik' aange­ duid (zie kader 3.6). Enerzijds w o rd t er in dit discours gep leit voor h e rversted elijkin g , dus voor het in ten sieve r gebruiken van de bestaande voorraad s te d e lijk gebied ten eind e het draagvlak ervan in stand te houden. An derzijd s gaat de aandacht uit naar het behoud van de reste rend e voorraad open ruim te in Nederland. Het discours heeft als oplossing een heldere visie op de inrichting van Nederland: de com pacte stad en de open ruim te als mal en contra­ m al voor de geleding van de ruim telijke structuur. De ru im te lijke ordening w o rd t in dit dis­ cours g ep rob lem atiseerd m et het oog op het niet bereiken van die g e w e n ste ideale inrich­ ting. De naam voor het discours 'Van ru im te g e b re k naar ruim teg eb ru ik' is ontleend aan een rap­ port van het M ilie u c e n tru m A m s te rd a m w aarin gep leit w o rd t voor een h e rve rs te d e lijkin g van de bestaande stad als a lte rn a tie f voor de aanleg van de w o o n w ijk IJburg in het IJm e e r (Holstein en Karsten 1997).13 In de kaders 3.7 en 3.8 w o rd e n de b elan grijkste concepten en m etaforen uit dit discours gep resenteerd. Deze w o rd e n in de toelichting op het verhaal in paragraaf 3.3.2 nader besproken.

Kader 3.6: Verhaallijn 'Van ruim tegebrek naar ruim tegebruik' Door toenemend en onnodig stedelijk ruimtebeslag verliezen de steden hun draagvlak en gaan de omvang en de kwaliteit van de open ruimte verloren. Er dient daarom een omslag te komen in het ruimtelijk beleid van toevoegingen aan de voorraad stedelijk gebied naar een beter gebruik van bestande voorraden. Want bij een beter gebruik van de voorraad is er geen ruimtegebrek. Daartoe dient er geïnvesteerd te worden in herverstedelijking in plaats van in stedelijke uitbreidingen. Tegelijkertijd dient verstedelijking uit de landelijke gebieden geweerd te worden.

13

Deze naam is vergelijkbaar met 'van productie naar consumptie van ruimte' en geeft aan dat de investeringen ten behoeve van verstedelijking omgebogen dienen te worden van uitbreidingslocaties naar inbreidingslocaties. Nieuwe investeringen dienen niet gericht te zijn op het vergroten van het stedelijk oppervlak, de productie van ruimte, maar juist op het beter benutten van de bestaande stedelijke voorraden, dus op de consumptie van stedelijke ruimte.

73

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

Kader 3.7: Concepten discours 'Van ruim tegebrek naar ruim tegebruik' Herverstedelijking: betreft een 'voorraadgericht' beleid tot verdere verstedelijking van bestaand stede­ lijk gebied (Bierman c.s. 1995: 27). Herverstedelijking betreft het ombuigen van de investeringsstromen van uitbreidings- naar inbreidingslocaties en op het optimaliseren van de benutting van de be­ staande voorraden. Landelijk gebied: de voorraad niet verstedelijkte ruimte in Nederland. Stedelijk gebied: de voorraad ten behoeve van stedelijke functies bebouwde ruimte in Nederland, zoals woonbebouwing, bedrijfsgebouwen, industrieterreinen, infrastructuur en dergelijke. Soms worden ook recreatiebebouwing en/of glastuinbouw tot de stedelijke gebiedsfuncties gerekend. Stedelijke voorraden: de huisvestingscapaciteiten van de steden.

Kader 3.8: M etaforen discours 'Van ruim tegebrek naar ruim tegebruik' Compacte stad: de compacte stad is een stad waarin optimale bundeling van stedelijke functies plaatsvindt. Nieuwe bebouwing wordt zoveel mogelijk ingepast binnen bestaande stedelijke grenzen. Open ruimte: is niet-verstedelijkte ruimte. Het gaat niet over openheid in termen van een vrij en onbe­ lemmerd uitzicht maar over open ruimte op de plankaart. Een "open structuur maakt het mogelijk dat er een levend contact blijft bestaan tussen grote delen van de bevolking en het buitengebied. (...) Open ruimte is dus niet, zoals wel vaak gedacht wordt, een landschapstype met vergezichten. Het is een waardering van de stad voor het niet-verstedelijkte gebied bij die stad. Het schept ruimte in een verstedelijkt gebied" (Ministerie van VRO 1976: 83). Randstad-Groene Hart: deze metafoor is al decennia lang een van de leidende principes in de Nederlandse ruimtelijke ordening. Zij is uitgebreid beschreven door Faludi en Van der Valk (1994), die haar zelfs zien als een planningdoctrine. De metafoor Randstad-Groene Hart weerspiegelt de interde­ pendentie tussen (compacte) stad en open ruimte. Mal-contramal: de dichotomie mal-contramal wordt gebruikt als ruimtelijk basisprincipe om de tegen­ stelling landelijk-stedelijk gebied mee af te kaderen. Het is een impressie van de ruimtelijk geledende werking van de fysieke neerslag van stedelijke en landelijke functies. Meestal worden stedelijke func­ ties daartoe rood op de plankaart ingekleurd en landelijke functies groen.

3 .3 .2

Toelichting op h e t v e rh a a l

"Alles w ijs t e ro p d a t de o p lo s s in g m e e r dan v ro e g e r in de s ta d z e lf m o e t w o rd e n g e vo n d e n . Verdere aan spra ke n op de o p e n ru im te w o rd e n d a a rm e e to t een m in im u m b e p e rk t. (...) O p tim a lis e rin g van h e t ru im te g e b ru ik b in n e n h e t b e s ta a n d s t e d e ijk g e b ie d is e c h te r o o k n o o d z a k e lijk o m vo ld o e n d e s te d e lijk e k w a lite it te g e n e re re n en v e rv a lp ro c e s s e n in de vo o r­ raa d te g e n te g aan" (B ie rm a n c.s. 1995: 14). In het begin van de jaren zeventig verschijnen de e e rste publicaties w aarin de grondgedach­ ten w o rd e n ve rw o o rd w a a r dit discours op is g efundeerd (Bakker en Bierm an 1972, Ronteltap en Funken 1972). Daarin w o rd t de aantasting van de open ruim te door het snel groeiend s te d e lijk ruim teb eslag aan de kaak gesteld. In die jaren verand eren de sted elijke structuren n a m elijk in een snel tem p o door de grote groei van het autobezit. Com pact bou­ w e n uit oogpunt van nabijheid is dan niet langer noodzakelijk, w a n t auto g eb ru ik m aakt w o nen en w e rk e n in lage dichtheden m ogelijk. D it heeft een explosief to ene m e nd ste d elijk

74

D is c o u rs e n ro n d o m 'r u im te a ls v o o rra a d '

ruim teb eslag to t gevolg, en door doorsnijding en versnipp ering gaan in snel tem p o om vang en kw a lite ite n van de voorraad open ruim te verloren. E ig enlijk is de p erceptie van deze pro­ b le m a tie k sindsdien nauw elijks veranderd. Aanhangers van dit discours storen zich aan die groei van het ste d e lijk grondoppervlak. Zij w ijzen erop dat die groei ten koste gaat van de open ruim te. B enadrukt w o rd t dat een b elangrijk deel van de groei van het s te d e lijk grond­ geb ruik niet sam en hang t m et de groei van de bevolking m aar m et de groei aan individuele ruim tec o n su m p tie per inwoner. Hier w il men paal en p erk aan stellen. In dit discours w o rd t dan ook m et verbazing gekeken naar de extrapo laties die de m in is te rie s m aken voor de ver­ w ac h te groei aan w o ning en en hectares b e d rijve n terre in voor de to eko m st. Zo leidt het noe­ m en van het aantal van één m iljoen geplande w o n in g en ten tijde van het verschijnen van de V in e x to t de nodige co m m o tie onder de aanhangers van dit discours. Zow el de inaugurele rede van N eed ham (1995) w aarin behoud van de open ruim te w o rd t bepleit, als de her­ nieuw d e pleidooien van Bierm an voor he rve rs te d e lijkin g (1995) zijn hieru it vo o rtg eko m en. In de w o o rd en van N eed ham is "de 'planologische' verste d elijkin g verd er doorgeschoten dan de 'sociologische' (...) de in te n site it van de beb o uw ing en/of van het geb ruik van de b ebouw de ruim tes ne em t af" (in: M in is te rie van V R O M 1996a: 32). Bierm an noem t H e em ste d e een treffend voorbeeld van deze o n tw ikke lin g . Hij heeft berekend dat in de p eri­ ode 1965-1990 de w o ning voo rraad van deze stad m et 50 % is to eg eno m en, te rw ijl de om vang van de bevolking in deze 25 jaar m et 237 inw o ners zou zijn afgenom en. Dit w o rd t als een negatieve o n tw ikke lin g gezien (M ein sm a c.s. 1998a en 1998b). De aanhangers van dit discours m aken zich zorgen over de to eko m st. N eed ham bijvoor­ beeld, w a a rs c h u w t voor de gevolgen van de vo o rtschrijd end e ve rs te d e lijkin g voor N ederland als het versted elijking sp ro ces van de afgelopen veertig jaar zich in hetzelfde tem p o zou vo o rt­ zetten (in: M in is te rie van V R O M 1996a: 31-39). Hij becijfert dat het landelijk gebied in dat geval over zo'n 290 jaar zal zijn op geso up eerd .14 Hij verbaast zich over het gem ak w a a rm e e in N ederland open ruim te w o rd t om g ezet in ste d elijke ruim te. Het verlie s aan gronden m et g e n iu s loci, die de dragers zijn van continuïteitsbesef, de vern ietig in g van een deel van het collectief geheugen, no em t hij kw alijk. M a ar ook leidt verlie s aan open ruim te to t achteru it­ gang van natuurlijke le e fm ilie u s en daarm ee to t verlie s aan b iodiversiteit. W a a r a a nvankelijk vooral vanuit esthetische, natuur- en m ilie u o ve rw e g in g e n kritisch tegen de ste d elijke groei w o rd t aangekeken, gaat g eleid elijk aan de zorg voor het w eg va llen van het ste d elijk draagvlak als gevolg van de verd unning m eespelen. Verd unning houdt in dat er als gevolg van de suburbanisatie en de ve rkle ining van de huisho ud ensgro o tte m in de r m en­ sen per oppervlakte-eenheid w o nen. Door deze verd unning w o n en er m in de r m ensen in de directe nabijheid van de ste d elijke voorzieningen, het w inkelapp araat, bioscopen, theaters, openbaar ve rv o e r en dergelijke. Door de verd unning zou het draagvlak voor deze vo o rzien in­ gen w e g kunnen vallen. M o m e n te e l ligt het accent van het discours op het creëren en in stand te houden van voldoende ru im te lijke k w a lite it in de nederzettingen door het voorko-

14

Op deze berekening valt overigens nogal wat af te dingen. CBS-data uit 1950 worden zonder correctie voor wijzigin­ gen in meetmethode en categorie-indeling vergeleken met data uit 1989. Op basis hiervan zou de groei aan stede­ lijk oppervlak per inwoner per jaar van 3,8 m2 bedragen. Van Diepen (1995) berekent echter, na correctie, een groei van 0,9 m2 voor dezelfde periode. De grootste groei aan stedelijk oppervlak vindt bovendien plaats in de periode 1950-1979, daarna zwakt deze groei sterk af. Ook hierdoor is de extrapolatie gechargeerd. Overigens komt deze groei vooral ten goede aan de individuele woonconsumptie. Het aantal vierkante meter grondgebruik ten behoeve van werken is in de periode 1979-1993 gedaald van 140 naar 121 m2 per actieve deelnemer aan beroepsbevolking. Een volgende kanttekening bij de extrapolatie is dat niet alleen de factoren die ten grondslag liggen aan deze groei onvoldoende worden geanalyseerd, ook het lerend vermogen van de mens wordt ontkend (Zwanikken 1997a en 1997 b).

75

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

m en van onnodig ste d e lijk ruim te g e b ru ik buiten die nederzettingen. Als nevenproduct ont­ staat 'gespaarde ruim te' buiten de nederzettingen. Een voorbeeld van deze redenering geeft Bierm an in zijn a rg u m e n ta tie tegen de aanleg van IJburg: "Ook al w as het IJm e e r w a a rd e ­ loos gebied dan nog is het o nverstandig om IJburg te b ouw en vanw eg e de negatieve gevol­ gen voor de k w a lite it van de bestaande gebouw envoorraad in zow el A m s te rd a m als andere nederzettin gen".15 In dit discours w o rd t b enadrukt dat de voortgaande sub urbanisatie leidt to t zow el een achteruitgang van de ste d elijke k w a lite it door het w e g va lle n van het draagvlak daarvan, als van de landelijke kw a liteit, door de aantasting van de open en groene ruim te. Een zuiniger ste d e lijk ruim teg eb ruik, in de vo rm van een com pacte stedenbouw , kan, in com binatie m et een strin g en t restric tief b o uw b eleid voor de open ruim te, verd ere aantasting van de open ruim ten voorkom en. Het huidige ru im te lijke ordeningsbeleid, zoals neergelegd in de Vinex, w o rd t gezien als een te zw akke b eleid svertaling van deze gedachtegang. In het Vinex-beleid zijn w e l e le m e n te n van dit discours herkenbaar, m aar ze w o rd e n onvoldoende consequent doorgevoerd en de handhaving ervan blijft in g eb reke.16Voor de aanhangers van dit discours gaat het Vinex-beleid dus niet ve r genoeg. G epleit w o rd t voor een b ete re b escherm ing van de open ruim te en een veel in ten sieve r geb ruik van bestaande ste d elijke voorraden. Er w o rd t nog steeds te veel gebouw d aan de rand van en buiten bestaand ste d e lijk gebied en m et nam e het restric tief beleid w o rd t onvoldoende strin g en t gehandhaafd. Er d ient een radicale om slag te kom en van het denken in toevoegingen aan de voorraad s te d e lijk gebied naar aan­ dacht voor inten sivering van het geb ruik van de bestaande voorraden. Investering en dienen zich daarom in hoofdzaak te richten op h e rve rs te d e lijkin g in plaats van op uitbreiding van het ste d e lijk ruim tebeslag. H e rve rs te d e lijkin g w o rd t om schreven als het ve rd e r ve rste d elijke n van de stad (Bierm an c.s. 1995: 27). In het huidige beleid w o rd t er onvoldoende geanalyseerd in hoeverre de bestaande voorraden w o ning en, b ed rijfste rre in en en infra stru ctu u r in staat zijn te voldoen aan de zich w ijzig e nd e behoeften. Het efficiën ter benutten van de bestaande voorraden, herverd elin g van ruim ten en dergelijke, vo o rko m t dat de stad leegloopt en dat gedane investering en onnodig vroeg w o rd e n afgeschreven. De aanhangers van dit discours hebben een ste rke binding m et de ste d elijke pro b lem a­ tiek. Daardoor w o rd e n er in dit discours niet veel ideeën o n tw ikke ld over de open ruim te. W a a r ten behoeve van he rve rs te d e lijkin g een groot scala aan p o te ntiële ins tru m e n te n w o rd t b eschreven en bedacht, laat m en dit ten aanzien van de open ruim te a c hterw eg e. Initiatieven als de Ecologische Hoofdstructuur, het restric tief beleid of het Bufferzonebeleid w o rd e n w e l­ isw aar ondersteund, m aar concrete ideeën over de inrichting en het geb ruik van het landelijk gebied ontbreken. In de discussies over n a tu u ro n tw ikkelin g , p latteland svernieu w ing , ruilver­ kaveling, herstru ctu re ring van de va rke nsse cto r of de m e s tp ro b le m a tie k zijn geen bijdragen te vinden van aanhangers uit dit discours. S om m ig e a uteurs binnen dit discours, zoals B ierm an en M einsm a , richten zich dan ook nad rukkelijk op de gevolgen van het w eg va llen van het draagvlak voor de stad door de verdergaande verdunning. Zij m otiveren hun pleidooi voor h e rv e rs te d e lijkin g enkel vanuit het a rg u m e n t van de instandhouding van ste d elijke kw a ­ lite it en m otiveren hun pleidooi niet m et referen tie s aan de w aard en van de open ruim te.

15

Fax Bierman d.d. 3-04-98.

16

Voor de bescherming van de open ruimte gaat het om het restrictief beleid en het Bufferzonebeleid dat onder­ steund wordt door de Randstadgroenstructuur, de Strategische Groenprojecten, het Koersenbeleid, de Ecologische Hoofdstructuur en dergelijke. Voor wat betreft het stedelijk gebied zijn dit onder meer het compacte-stad-beleid, ondersteund door het beleid voor de stedelijke knooppunten, het locatiebeleid en de investeringsprioriteiten gericht op versterking van het stedelijk draagvlak.

76

D is c o u rs e n ro n d o m 'r u im te a ls v o o rra a d '

3 .3 .3

M o tie v e n m e t a c h te rlig g e n d e w a a r d e n en n o rm e n

Een belangrijke d rijfve e r voor de aanhangers van dit discours is de instandhouding en w a a r nodig het herstel van ste d elijke kw a liteit. S uburbanisatie leidt to t een e xte nsive ring van het s te d e lijk ru im te g e b ru ik en daarm ee to t het w eg va llen van het draagvlak voor voorzieningen in de steden en to t processen van sociale uitso rte ring en segregatie. H ier spe elt een econo­ misch m otief als het gaat om het niet verlo ren laten gaan van investering en in de sted elijke gebieden en een sociaal m otief als het gaat om het vo o rko m en van de achteruitgang van de leefbaarheid van steden. De overheid heeft daarbij een belangrijke taak w a n t de individuele burg er m et haar d e fe c tiv e te le s c o p ic fa c u lty d enkt volgens N eed ham niet aan het collectief belang of de to e ko m s t (hij v e rw ijs t hierbij naar de econoom Pigou, in: M in is te rie van V R O M 1996a: 35). De o p telso m van individuele preferenties, in het bijzonder de g roeiende behoefte aan m eer ste d elijke ruim te per individu, leidt to t een onacceptabele aantasting van stad én land. De m otivatie van het discours ligt in het collectief belang. Het discours geeft een specifie­ ke invulling aan het d u urzaam heidsbeginsel: de voorraad open ruim te dient gespaard te blij­ ven voor de huidige m aar vooral ook voor de to eko m stig e generaties. Op dit punt zijn er raak­ vlakken m et het discours 'Geen verspilling van ruim te'. W a a r echter de actoren van dat laat­ ste discours geen specifieke ru im te lijke inrichting voor ogen staat, w o rd t in 'Van ru im te g e ­ b rek naar ruim teg eb ru ik' de com pacte stad als dé oplossing gezien. Een ander duurzaamheidsaspect b etreft het b ete r beheren van de bestaande voorraden ste d elijk ruim te, w a n t verval ervan dient te w o rd e n voorkom en. De com pacte stad w o rd t ook gezien als oplossing voor de m o b iliteitsp ro b lem en door de b etere kansen voor openbaar vervoer. O ok zou binnen een com pacte stad zuiniger m et energie kunnen w o rd e n omgegaan. N eed ham (1995: 6-7) geeft in zijn oratie drie m otieven voor h e rve rs te d e lijkin g die het geschetste d uurzaam heidsideaal van behoud aan open ruim te nader o nderbouw en. Een cul­ tu re el m otief ligt in de noodzakelijke bescherm ing van de landschappelijke cultuur-historische w aarden: de g e n iu s loci. Een ecologisch m otief ligt in het vo o rko m en van verd ere aantasting van de natuur. Een derde m otief is de m orele o ve rw e g in g dat de m ens een gast op aarde is en de intrinsieke w a a rd e van de open ruim te d ient te respecteren. Deze m otieven zijn te herleiden to t w a t Van Tatenhove (1993: 60) beschrijft als een 'rom antisch natuurbeeld'. De natuur d ient bescherm d te w o rd e n tegen ind u strialisatie en ve rste d elijking . D it denken dom i­ neerde de rom antisch-utopische natu u rb esch erm in gsb ew e ging gedurende de ee rste helft van deze eeuw. G em eend w e rd dat dit het best kon w o rd e n gerealiseerd door de natuur te isoleren van de 'cultuur'. Volgens van Tatenhove w o rd t de natuur daarbij, vanuit een ap olitie­ ke grondhouding, niet gezien in haar m aatschappelijke context. E lem en te n van dit denken zijn te herkennen in de extensiverings- en reservaatsgedachten in het hedendaagse beleid, in het bijzonder in het EHS-beleid en het restric tief beleid. Er is ook een ec oce ntrism e te herkennen in de geno em d e m otieven als het gaat om de idee van natuur als intrinsieke w aard e van w a a ru it b eperkingen w o rd e n opgelegd aan het m e n s e lijk handelen. In de typologie van de cu ltu rele th eo rie (zie ho o fd stuk 2) kunnen de m otieven van dit dis­ cours w o rd e n herleid to t een m oralistisch w ereld b e eld . De aanhangers van dit discours s te l­ len zich im m ers op als de idealistische redders van m oe d er aarde. De m enselijke behoeften dienen beteug eld te w o rd e n om dat verd ere exp loitatie van de om geving g evaarlijk is. O ok zijn er e lem en te n van een hiërarchisch w e re ld b e e ld herkenbaar in dit discours, vooral als het gaat om de beteug eling van de m ens m et zijn d e fe c tiv e te le s c o p ic fa c u lty en het verkennen van m ogelijke oplossingsrichtingen en m aatregelen (zie paragraaf 3.3.5).

77

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

3 .3 .4

P ro b le e m p e rc e p tie : o b je c t en sc h aaln iveau

Voor de aanhangers van dit discours is het m eest in het oog springende pro b leem in de ru im te lijke ordening de groei van het o p pe rvla k van het ve rs te d e lijkt gebied in N ederland. Deze groei leidt to t het w e g tre kke n van b ew o ners uit de stad (verdunning) en zo to t een o nd erb enutting van de bestaande voorraad ste d e lijk gebied. Deze groei leidt ook to t de aan­ tasting van de voorraad open ruim te. A a n va n ke lijk lag het accent binnen het discours op die aantasting van de open ruim te. G eleid elijk aan krijgt het kw a lite itsve rlie s van de steden, m et nam e het aspect van het w eg va llen van het draagvlak voor voorzieningen, m e e r aandacht (Bierm an c.s. 1995). In dit discours leidt bundeling van ve rs te d e lijkin g to t vitale steden en het behoud van open ruim ten. O ok w o rd t bundeling als een oplossing gezien voor het pro­ b le em van de groeiende auto m o b ilite it. Com pacte steden leiden to t een beperking van de m o b iliteitsb e h o efte en bieden goede m og elijkhed en voor de exp loitatie van co llectief ver­ voer. Het principe van bundeling gaat op voor alle ru im te lijke schaalniveaus. De aantasting van de open ruim te lijkt vooral zichtbaar op een regionaal niveau a lho ew el het ook op hoger schaalniveau als p robleem w o rd t gezien, zoals bij het G roene Hart in relatie to t de Randstad. Het pro b leem van de o nd erb enutting van bestaande ste d elijke voorraden, m et het daaruit vo o rtvlo e ie nd e kw a lite itsve rlie s van die steden, uit zich m et nam e op lokaal en regionaal niveau, m aar w o rd t d erm ate zw a a rw e g e n d geacht dat rijkssturing noodzakelijk is. Tot slot is het opvallend dat door som m ig e a uteurs w o rd t o p g e m e rkt dat conflicten over b e stem m in g sveran d e rin g e n in hevigheid en om vang zouden to ene m e n (bijvoorbeeld in B ierm an 1995: 21). Deze conflicten w o rd e n gezien als een uiting van de to e n e m e n d e schaar­ ste aan ruim te. H ierm ee w o rd t ook het urgente ka ra kter van aanscherping van het beleid g e m o tiv e e rd .17 Er is een d uid elijke relatie tussen de ru im te lijke p roblem en die dit discours sig na le ert en lopende discussies bij de Rijksplanologische Dienst. Het b etreft in het bijzon­ der de discussies rondom het them a 'N ederland is vol', en die naar aanleiding van de publi­ catie van de 'N ie u w e kaart van Nederland'. O ok in het project N ederland 2030 en bij de voor­ b ereiding van de V ijfd e Nota krijgen de p roblem en die dit discours signaleert, uitgebreid aan­ dacht.

3 .3 .5

A c c e p ta b e le oplossingsrichtingen en im plicaties v o o r sturing

De auteurs proberen m et hun publicaties zow el de publieke opinie als b eleid sm akers en poli­ tici te m obiliseren. De inaugurele rede van N eed ham (1995) is hier een vo orbeeld van. Zij lij­ ken daarbij te w ille n aansluiten op de m aatschappelijke discussie dat N ederland vol zou zijn (zie bijvoorbeeld: De V o lkskra nt 1997, en ook de discussie over IJburg in dit proefschrift, ho o fd stuk 4). De publicatie van de 'N ie u w e kaart van N ederland' (M o d d er c.s. 1997, Hem el 1997) b eve stig t volgens de aanhangers van dit discours dat de o p telso m van alle kleine en grote projecten leidt to t een grote aantasting van het landelijk gebied door versnipp ering en ruim teve rlie s. Dit w o rd t gezien als het gevolg van het o ntbreken van een centrale regie. De landelijke overheid dient deze regie w e e r nad rukkelijk op zich te nemen. De in dit discours g eh antee rde ru im te lijke o rd e ning sstra teg ie is inten sivering van het ste­ d elijk ru im te g e b ru ik opdat zo min m og elijk uitbreiding van ste d e lijk ruim teb eslag noodzakelijk is. Het gaat om een proces dat door Bierm an c.s. (1995) he rve rs te d e lijkin g w o rd t genoem d: het investeren in de bestaande stad, het geven van im pulsen to t verdichting en o p tim a lise­ ring van het geb ruik van bestaande voorraden. Het gaat bij he rve rs te d e lijkin g om een com bi­

17

Dat ook de voorstellen van dit discours tot herverstedelijking en meervoudig ruimtegebruik kunnen leiden tot een toename van dergelijke conflicten, wordt overigens niet benoemd.

78

D is c o u rs e n ro n d o m 'r u im te a ls v o o rra a d '

natie van m aatreg elen om m eer m ensen per hectare passend te huisvesten, m eer sted elijke k w a lite it te bieden en zo ruim te te sparen. M e t nam e de (her)verdeling van de w o o n ru im te krijgt veel aandacht. De huidige w o ning voo rraad m et een overm aat aan ééng ezinsw o ning en sluit niet m eer aan op de groeiende groep kleine en oudere huishoudens. Daarom dient door­ stro m ing van grote naar kleine w o ning en te w o rd e n bevorderd, dienen grote w o ning en g esp litst te w o rd e n en d ient n ie u w b o u w door verdichting tussen de bestaande bebouw ing plaats te vinden. Bierm an c.s. (1995) geven tie n ta lle n sug g esties voor m aatreg elen gericht op een b ete r voorraad b eheer van w o ning en en b ed rijfsru im te n. Deze m aatreg elen zijn gericht op het b ete r laten aansluiten van de voorraad op de vraag. Een d erg elijk voorraadbe­ h eer draagt bij aan een optim aal geb ruik van de voorraad en daarm ee aan de instandhouding van het ste d e lijk draagvlak voor voorzieningen en dergelijke. Een voorbeeld van een u itw e r­ king hiervan is te vinden bij de provincie Noord-Brabant in de vo rm van een stappenplan voor het reguleren van de groei van de ve rs te d e lijkin g van kernen in het landelijke gebied (Provincie Noord-Brabant & M in is te rie van V R O M 1995). Een aanvullende im puls to t inten sivering van het bestaand ste d e lijk ru im te g e b ru ik zou het creëren van schaarste aan bouw grond zijn. In 1998/1999 is in het kader van de W e rkg ro e p Toekom stige O n tw ikke lin g e n in de B o uw n ijve rhe id (WTO) een studie gedaan naar de m oge­ lijkheid om het ste d e lijk gro nd g eb ruik te inten siveren door het beïnvloeden van de grond­ m arkt. D oor het creëren van schaarste aan b ouw grond zou te g e lijke rtijd w o rd e n gezorgd voor een goede bescherm ing van de open ruim te. Restrictief b ouw beleid buiten het bestaand s te d e lijk gebied zou autom atisch, dat w il zeggen via het m arktm echanism e, leiden to t inten­ sivering van het geb ruik van bestaand ste d e lijk g ebied.18

Im p lic a tie s v o o r s tu rin g De sturing sco ncep tie lijkt er een te zijn van een ste rke overheid op alle schaalniveaus. In het bijzonder gaat dit op voor de nationale overheid, w a n t lokale b estuurd ers zouden nog teveel geneigd zijn to t uitbreiding van hun s te d e lijk g ro nd o p pervlak om daarm ee te g e m o e t te kom en aan de behoeften van hun burgers. O ok financiële o verw eg ing en spelen hierbij een belangrijke rol, de o n tw ikke lin g s w in s te n van het g e m e e n te lijk grondbedrijf kunnen nam elijk a anzienlijk zijn. Er is een s te rk in s tru m e n te e l denken, zoals b lijkt uit de oplossingen die Bierm an c.s. (1995) aandragen voor een actief voorraadbeheer, w aarbij een zw a a r accent ligt op reg ulerend e m aatregelen. Er is blijkbaar niet veel ve rtro u w e n in de m arkt of in het indivi­ du. Bierm an c.s. ageren tegen het huidige p o litieke klim aat van 'm e er m arkt, m in de r over­ heid'. Voor een voorraadbenadering lijkt ju is t m eer o ve rh e id sin te rve n tie nodig (1995: 15). Echter niet alle aanhangers binnen dit discours gaan zover. M e in s m a benad rukt het belang van heldere regels w a a rm e e de overheid de sp e e lru im te voor andere actoren aangeeft. Binnen die regels is ju is t w e e r vrijhe id m o g e lijk.19 O ok N eed ham (M in is te rie van V R O M 1996a: 35) w ijs t op het belang van o verheidssturing: "... teko rtko m in g en bij m arktprocessen (collectieve goederen, g em iste kansen, exte rn e effecten) kom en bij ruim teb eslissing en vaak voor en horen to t de klassieke m otivering en voor o ve rh e id sin te rve n tie s in de vo rm van ruim ­ 18

Een bijzondere uitwerking van het beleid voor de open ruimte geeft De Jong in zijn essay 'De geschiedenis van vrije ruimte' (in: Ministerie van VROM 1996a: 14-21). De Jong legt een verband tussen groei van de wereldbevolking die de beschikbare ruimte per persoon reduceert en de noodzakelijke groei van de ruimtelijke kwaliteit in termen van keuzevrijheid die daar tegenover dient te staan. "De keuzevrijheid van toekomstige generaties voor zover afhankelijk van de ruimtelijke ordening kan slechts op peil gehouden worden door de garantie van verscheidenheid in stedelijke en landelijke omgevingen" (1996a: 21) en dus van het behoud van lege ruimte. Zijn oplossing is het leeghouden van ruimtes met een bepaalde straal op elk schaalniveau, van de regio (R = 30 km) tot zelfs binnen de woning (R = 3 m).

19

Informatie uit telefoongesprek 06-04-98.

79

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

te lijk beleid". De m ens let te w e in ig op de to eko m st. Het is daarom de taak van de overheid om te 'zorgen voor m orgen', dus om dat defect te corrigeren. N eed ham ziet de rijksoverheid als de enige hoeder van het gro nd g eb ruik in Nederland (idem: 38). Het is de taak van het rijk schaarste aan bouw grond te creëren w a a rd o o r inten sivering van bestaand s te d e lijk gebied a a n tre k k e lijk w o rd t. Het in de V in e x geïntro duceerd e in s tru m e n t van u ite rste bebouwingscontouren voor kernen in de restrictieve gebieden laat zien hoe de rijksoverheid tracht te opereren in het spanningsveld tussen centralisatie en d ecentralisatie. Enerzijds dienen m et de contouren heldere en to etsbare afspraken to t stand te kom en en anderzijds dienen lagere overheden en m arktp artije n m eer vrijheden te krijgen bij de nadere vo rm g eving van het beleid. Voor een beschrijving van de p roblem en die dit spanningsveld o p leve rt bij het restric­ tie f beleid w o rd t ve rw e ze n naar hoofdstuk 5.

G e b ru ik en to e p a s s in g in v e rs c h ille n d e fa se n van h e t b e le id s p ro c e s De aanhangers van dit discours m enen een krachtige en adequate inrichtingsvisie voor N ederland te bieden. Betoogd w o rd t dat de bestaande voorraden in het s te d e lijk gebied veel m e e r kunnen accom m oderen dan nu het geval is. Er w o rd t ve rw a c h t dat overheid ssturing erto e leidt dat alle actoren hun inspanningen richten op investering en in de stad. O ok w o rd t g ep leit voor een b ete r b ehe er van die bestaande ste d elijke voorraden. Er w o rd t uitgegaan van een vers te rkin g van de stuurkracht van de ru im te lijke ordening. De ideeën hebben b etrekkin g op alle fasen van het beleidsproces, bij elke stap dient te w o rd e n gezocht naar inten sivering sm o g e lijkh ed en . Voordat er gezocht gaat w o rd e n naar m ogelijke uitbreidingsopties voor nieuw e verste d elijking , dienen e e rs t de capaciteiten van de bestaande voorraden in kaart te zijn gebracht. Dit b e te ke n t dat ook het b eh e er van die voorraden veel aandacht behoeft. B eheer w o rd t vaak gezien als de laatste fase van het beleidsproces, m aar zou ju ist de ee rste fase daarvan m oeten zijn, w a n t door goed beheer w o rd t verval van de sted elijke voorraden voorkom en. Er is k ritie k op de ideeën uit dit discours, w aarb ij w o rd t g esteld dat het consequent uit­ w e rk e n van de g e p resente erd e visie, m et nam e bij de vo o rstellen to t 'herverd eling ' van ruim te, kan leiden to t een ingrijpen in bestaande eig en d o m srelatie s (zie bijvoorbeeld de reacties op het p ersp ectief Stedenland uit 'N ederland 2030', M in is te rie van V R O M 1998b). B ierm an (1995) a n tw o o rd t hierop dat de g efo rm u le erd e vo o rstellen gebaseerd zijn op v rijw il­ ligheid. De criticasters stellen verd er dat het discours teve el indruist tegen de w e n s tot m e e r w o o n ru im te per persoon en onvoldoende rekening houden m et regionale en lokale ve r­ schillen. Als de ideeën uit dit discours o nverko rt beleid w o rd e n zouden veel m ensen en bedrijven g edw ongen w o rd e n m et m in de r ruim te genoegen te nem en, te rw ijl ze zich ju ist m e e r ruim te kunnen p erm itteren door de econom ische groei en de to en e m e n d e w elvaart. Daarom zou het m aatschappelijk draagvlak voor de vo o rstellen uit dit discours b ep erkt kun­ nen zijn. D it heeft w e e r co nseq uenties voor de bruikbaarheid daarvan, zeker in de huidige c o ntext van het ru im te lijk beleid die g e ke n m e rkt w o rd t door een decentraal ste lsel m et veel ruim te voor inspraak en overleg. U it de casus restric tief beleid (hoofdstuk 5) b lijkt dat s ta k e h o ld e rs in het landelijke gebied van m ening zijn dat de b eleid svo o rstellen die goed aansluiten op de ideeën uit dit discours, te s te d e lijk zijn g eo rië nte erd en te w e in ig rekening houden m et de belangen van bew oners en bedrijven in de restrictieve gebieden. Het restric tief beleid heeft dan ook w e in ig draag­ vla k onder de actoren uit dit landelijk gebied.

80

D is c o u rs e n ro n d o m 'r u im te a ls v o o rra a d '

Kader 3.9: De vertellers o f auteurs m e t eventuele institutionele inbedding

In de vroege jaren zeventig verschijnen publicaties als 'Ruimteconsumptie of Bouwconsumptie' van Ronteltap en Funken (1972) en 'Steden, wegen en ruimte' van Bakker en Bierman (1972) die reeds de basisgedachten van dit discours verwoorden.20 Een aantal auteurs uit dit discours in Nederland zoals Bierman, Meinsma en Needham, is momenteel vertegenwoordigd in de Werkgroep Toekomstige Ontwikkelingen in de Bouwnijverheid (WTO) opgericht in 1986 onder voorzitterschap van Kruijt. Het WTO is een studiegroep van het SISWO, Instituut voor Maatschappijwetenschappen te Amsterdam.2122 De instelling van het StIR, het Stimuleringsprogramma Intensief Ruimtegebruik, bij de Rijksplanologische Dienst, en de instelling van het Coördinatieteam Optimalisering Grondgebruik bij de gemeente Amsterdam zijn voorbeelden van de institutionalisering van dit discours. De Vereniging Milieudefensie en de Stichting Natuur en Milieu zijn in 1999 de actie 'trek de groene grens' gestart ter behoud van de open ruimte in Nederland. Het pleidooi van deze organisaties sluit aan op de ideeën uit dit discours (Vereniging Milieudefensie & Stichting Natuur en Milieu 1999).

3 .3 .6

V e rtalin g in criteria te n b e h o e v e van de casestudy's

De aanhangers van het discours 'Van ru im te g e b re k naar ruim teg eb ru ik' hechten s te rk aan het behoud van het draagvlak voor ste d elijke voorzieningen, w a n t als het s te d e lijk draagvlak behouden blijft w o rd t vo orkom en dat de gedane investering en in het ste d elijk gebied verlo ­ ren gaan. Daarnaast w o rd t gehecht aan de instandhouding van de voorraad open ruim te en m en ziet het w e re n van nieu w e ve rs te d e lijkin g als de sleu te l daartoe. Dit gaat op voor alle ru im te lijke schaalniveaus. Het accent van de b eslu itvo rm in g ligt op de b eperking van de groei van het ste d e lijk gro nd o p pervlak ('gespaarde ruim te'). De w ijze w a a ro p dit g erealiseerd w o rd t is m in de r van belang. In feite is er binnen dit discours één c rite riu m van doorslagge­ vend belang: blijft de uitbreiding van het s te d e lijk g ro nd o p pervlak beperkt? M ocht er toch uitbreiding van s te d e lijk g ro nd o p pe rvlak plaatsvinden, dan zijn aanvullende criteria voor de beoordeling: (a) w o rd t er getracht te vo o rko m en dat gedane investering en in het ste d elijk gebied verlo ren gaan, (b) w o rd t er tevens getracht in bestaand ste d e lijk gebied het gro nd g eb ruik te intensiveren, en (c) in hoeverre w o rd t getracht de ste d e lijk uitbreiding in om vang te beperken door ook daar het gro nd g eb ruik te intensiveren. Tot slot is een aanvul-

20

Het verloop van het discours is steeds verbonden geweest aan actualiteiten en daaruit voortvloeiende publicaties. Dit is recent met de discussie rondom IJburg nog eens gebleken. Voorbeelden zijn: Almere studie PLAN (1975-6), Eindrapport Structuuronderzoek Bouwnijverheid "Gebouwde omgeving: gebruik, beheer en inrichting (1981), BNS-brochure pp. 12-17 'Naar een stedebouw van het genoeg' (1992), 'Van trendbrief naar trendbreuk' in Stedebouw en Volkshuisvesting 1993-3 pp. 9-13 (1993) en SISWO-publicatie 379 Symposiumverslag 'Naar een houdbaar Holland?' (1992).

21

Needham en Bierman zijn twee belangrijke representanten van dit discours. Zie: de inaugurele rede van Needham (1995) en een uitwerking daarvan in de VROM-publicatie Ruimte als Voorraad (1996a). Ideeën over herverstedelijking, de intensivering van het gebruik van bestaande stedelijke voorraden, zijn te vinden bij Bierman c.s. (SISWO-publicaties 1991 en 1995). De laatste jaren is door Bierman een reeks praktijkstudies verricht aan de hand waarvan de argu­ mentatie wordt aangescherpt: Heemstede (1990), Brabantse Kernen (1994), Egmond (1995), Dordrecht (1996), Apeldoorn (1997) en Westelijke Mijnstreek (1998). De laatste vier in samenwerking met Meinsma.

22

In dit licht kan ook het 'Manifest' worden gezien waarin 'de zorg wordt uitgesproken over wat er in dit land gebeurt'. Een zevental verontruste burgers, planologen, stedenbouwkundige, een architect, een milieudeskundige en een volkshuisvester sturen dit Manifest in 1996 aan de minister van VROM en de Tweede Kamer (Needham c.s. 1996).

81

3

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

lend c rite riu m (d) of in de open ruim ten, het landelijk gebied, ve rs te d e lijkin g w o rd t gew eerd, dus of er in die gebieden restricties w o rd e n opgelegd aan s te d e lijk grondgebruik. Dit is van belang om de open ruim te te vrijw a re n van ste d elijke functies en tevens het beleid van herve rs te d e lijkin g te o ndersteunen. De conclusie is dat er één 'm eta-criterium ' is in dit discours, de vraag of de uitbreiding van het ste d elijk g rondoppervlak bep erkt w o rd t. De overige criteria zijn daar een afgeleide van. C riterium : beperking uitbreiding van s te d e lijk grondoppervlak, m et aandacht voor het: • niet verlo ren laten gaan van investering en in ste d e lijk gebied • inten siveren gro nd g eb ruik van bestaand s te d e lijk gebied • inten siveren gro nd g eb ruik van eventuele ste d elijke uitbreidingen • restricties aan s te d e lijk gro nd g eb ruik in het landelijk gebied

3.4 3 .4 .1

Terug naar de ruimte In le id in g

D it discours is gericht op een verb ete ring van de b eslu itvorm in g over het ruim te g e b ru ik en de positie van de ru im te lijke ordening daarbij. De aanhangers van 'Terug naar de ruim te' w il­ len daartoe een vers te rkin g van de stuurkracht van de ru im te lijke ordening ten opzichte van de steeds d o m in a n ter w o rd e n d e sectoren. Ten behoeve van die ve rs te rkin g dient de ruim te en haar kw a lite ite n w e e r centraal gesteld te w o rd e n in de b esluitvorm in g. Dit zou kunnen door het beschrijven en m eetb aar m aken van de ru im te lijke kw a lite ite n van de verschillende ru im te lijke voorraden (zie kader 3.10). Binnen dit discours w o rd t ook gezocht naar m o g e lijk­ heden om m eer sam enhang aan te brengen in het beleid voor de fysie ke leefom geving. Daarbij zoekt men naar m og elijkhed en om de verschillend e le e fo m g e vin g s kw a lite ite n te kapi­ ta lise re n en in balansen ten opzichte van elkaar te w eg en. In de kaders 3.11 en 3.12 w o rd en de b elan grijkste concepten en m etaforen uit dit discours gep resenteerd. Deze w o rd e n in de to elichting op het verhaal in paragraaf 3.4.2 nader besproken.

Kader 3.10: Verhaallijn 'Terug naar de ruim te'

De kern van de ruimtelijke ordening - de ruimte en haar kwaliteiten - dient weer centraal gesteld te worden in de besluitvorming. Voorkomen dient te worden dat de aandacht te veel doorslaat naar pro­ cesbegeleiding. Er is pas sprake van een goede besluitvorming als ten behoeve van de ruimtelijke ordening, de voorraad ruimte, kwantitatief en kwalitatief geëxpliciteerd, gewaardeerd en gewogen wordt.

82

D is c o u rs e n ro n d o m 'r u im te a ls v o o rra a d '

Kader 3.11: Concepten discours 'Terug naar de ruim te '

3 .4 .2

Toelichting op h e t ve rh a a l

"M e t h e t d e n k e n in ‘ru im te als v o o rra a d ' w o rd t de ru im te lijk e o rd e n in g g e d w o n g e n o m w e e r c o m p le te a fw e g in g e n te m a ke n : z o w e l k w a n tita tie f (w a t w aar?) a ls k w a lita tie f (in w e lk e h o e ­ d a n ig h e id kan e en fu n c tie w o rd e n v e rvu ld ? )" (Van den A a rs e n c.s. 1996: 6). Door de b evo lking sdruk in N ederland w o rd t de kw a lite it van de fysie ke leefom geving aange­ tast. De daaruit vo o rtko m e nd e en to e n e m e n d e concurrentie om ruim te in N ederland vraagt om een b es turing sm o d el om de schaarse ruim te te verdelen. De overheid zou daarbij m oe­ ten streven naar een goede balans tussen geb ruik en k w a lite it van de leefom geving. Het to en e m e n d aantal strijdige claim s op de ruim te leidt te g e lijke rtijd to t een s te rke r w o rd e nd e b ehoefte om m e e r sam enhang te brengen in het beleid inzake de fysieke leefom geving (R IV M 1996a: 10). Door de verschillende ru im te lijke kw a lite ite n exp liciet te m aken en te w aard eren , dat w il zeggen door te denken in voorraden die aan de ruim te of aan de le efo m ­ geving zijn gerelateerd, w o rd t m en in de b eslu itvo rm in g g edw ongen w e e r com plete a fw e ­ gingen te maken: zow el kw a n tita tie f als kw a lita tie f (van den Aarsen c.s. 1996: 7). De ruim te w o rd t in dit discours nad rukkelijk centraal gesteld. Het gaat als het w a re om de hero ntd ek­ king dat ru im te lijke ordening zich m et ruim te bezighoudt. De ru im te lijke b eslu itvo rm in g dient o p n ieu w over de inhoud te gaan: over de ruim te en haar kw a liteiten . W a n t volgens de aan­ hangers staat de b eslu itvo rm in g in N ederland m o m e n te e l te veel in het teken van m anage­ m en t van het besluitvorm ingsp ro ces. Daarom w il m en van processturing terug naar productsturing. Daar kom t bij dat men ontevred en is over de u itko m st van de b eslu itvo rm in g over de fysieke leefom geving. W a n t als er door de overheid u ite in d e lijk besluiten w o rd e n geno-

83

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

m en, blijken sectorale, vooral econom ische, o verw eg ing en de doorslag te hebben gegeven ten koste van de ruim te en haar kw a liteiten . De oorzaak hiervan ligt, volgens de aanhangers van dit discours, in het feit dat ru im te lijke kw a lite ite n niet of onvoldoende in kw a ntifice erb a ­ re te rm e n w o rd e n vertaald, zoals econom ische en/of financiële data. R u im te lijke kw a lite ite n w o rd e n daardoor onvoldoende belicht in de b eslu itvorm in g. Voor som m ig en is deze gedach­ tegang tevens aanleiding om te pleiten voor een bred ere kijk op het beleid voor de ruim te: le efo m g evin gsb eleid w aarin milieu-, water- en ru im te lijk beleid w o rd e n g eïntegreerd. Zij zien de oplossing voor de onvolledige afw eg ing en in het benaderen van de p ro b le m a tie k uit de b red ere begrippen leefo m g eving en leefom gevingskapitaal, w a a ro ve r hiero nd er meer. Er is een v e rn ie u w in g in de b eslu itvo rm in g nodig in die zin dat er een s ys te m a tie k o n tw o r­ pen dient te w o rd e n w a a rm e e de w aa rd ering en voor het product ruim te en haar kw a lite ite n een vo lw aardige plek krijgen in de b eslu itvo rm in g van de overheid. De ru im te lijke kw a lite ite n dienen daartoe nader geop eratio naliseerd te w o rd en. Daarbij w o rd t ook aan k w a lite its ke n ­ m erken als de to eg a nkelijkhe id of de b ereikbaarheid van ruim te gedacht. Een d erg elijk syste e m zou kunnen w o rd e n uitgebo uw d to t een in s tru m e n t dat als het w a re een soort ISOk e u rm e rk is, een 'ru im te lijke effect rapportage', w a a rm e e vanuit de ru im te lijke ordeningsoptie k 'goed' afgew ogen b esluiten kunnen w o rd e n bezegeld. Het idee van rentm eesterschap, het hoeden van voorraden ru im te lijke kw a liteiten , sluit nauw aan op dit discours. Nadat alle relevante ru im te lijke kw a lite ite n zijn geïnventariseerd , geëxp liciteerd en gew aard eerd m oet het m o g e lijk zijn de 'juiste' b eh e ersvo rm te bepalen. Bijvoorbeeld door het bijhouden van een voorraadbalans. Elke beslissing m et ru im te lijke co nseq uenties dient te leiden to t een verg ro ting van de to taa lw a a rd e van de voorraden. Zo zou ru im te lijke ordening een m eer objectieve a c tivite it kunnen w o rd en. Het zou dan im m ers m o g e lijk zijn om in de ruim telijke b eslu itvo rm in g 'harde', dat w il zeggen m eer instrum enteel-technische en w aard evrije , a fw e ­ gingen te m aken. D it zou dan leiden to t een verb ete ring van de ru im te lijke b eslu itvo rm in g van de overheid, en zo to t een ru im te lijke inrichting van hogere kw aliteit. Een o p erationalisatie van de ideeën uit dit discours is te vinden in de publicaties over leef­ om g evingskapitaal (zie bijvoorbeeld Slooff c.s. 1996, M in is te rie van V R O M 1996c, R IV M 1996b) en over de Lee fO m g eving sB alans (R IV M 1998a en 1998b).23 De b eslu itvo rm in g in N ederland d ient in de ogen van de auteurs van deze rapporten te leiden to t een vo o rtd u re n ­ de verg ro ting van het leefo m g evingskapitaal van de huidige en to e ko m s tig e inw o ners van Nederland. Het leefo m g evingskapitaal w o rd t daarbij door V R O M beschreven als het product van de o p pe rvla kte van de beschikbare ruim te (kw antiteit) en de w a a rd e van die op pervlakte op basis van de to eg ekend e functies (kw aliteit). Daartoe w o rd e n door V R O M zes functies onderscheiden: w o nen, werken-binnen, werken-buiten, vervo eren , recreëren en beheren, w a a rva n de k w a lite it van ve rvu llin g g em ete n w o rd t aan de hand van zeven them a's: iden23

Niet alleen in de ruimtelijke ordening, maar ook op andere terreinen worden dergelijke pogingen tot kapitalisatie van vermeend ondergewaardeerde kwaliteiten ondernomen. Deze pogingen tot het ontwerp van een waarderingsmodel om besluitvorming te ondersteunen vinden plaats in het kader van het LWI-project Socio-economic and Ecological Information Systems (Ruijgrok 1998) waarbij voor ontwerp, ontwikkeling en waardering van natuur voor uiteenlopen­ de natuurdoeltypen een abiotisch, ecologisch en een waarderingsmodel is ontworpen. Het streven hierbij is onder meer een 'eerlijke' afweging tussen economische belangen en natuurbelangen te kunnen maken. Van der Heide c.s. constateren dat de studies waarin pogingen worden ondernomen tot het bepalen van de economische waarde van biodiversiteit tot nu toe teleurstellend zijn (2000). Ook vanuit cultuurhistorisch perspectief worden pogingen onder­ nomen cultuurhistorische waarden te kapitaliseren: "De tijd is rijp om de cultuurhistorische waarden te kapitaliseren en in te zetten als instrumenten voor een fundamentele kwaliteitsverbetering. Als dat belang van de cultuurhistorie algemeen is onderkend, zullen deze waarden ook minder makkelijk ten offer vallen aan bijvoorbeeld economische belangen" (Cultuurhistorisch Manifest Noord-Brabant 1999).

84

D is c o u rs e n ro n d o m 'r u im te a ls v o o rra a d '

titeit, geborgenheid, vernieu w ing skra cht, ru im te lijke sam enhang, natuurw aard e, milieuw aard e en de econom ische w aarde. V R O M heeft het R IV M gevraagd een in s tru m e n t te ont­ w ik k e le n w a a rm e e ingrepen in de leefom geving op hun integrale gevolgen kunnen w o rd e n beoordeeld. Het R IV M ste lt dat het door haar g ep resente erd e instru m e nt, de LeefO m g eving sB alans, slechts een aanzet is to t een bred ere discussie over inhoud en aan­ pak van een leefom gevingsbalans. Deze discussie d ient de b eleid sm atig e bruikbaarheid en de w ete nsc h ap p elijke verdedigbaarheid van deze balansaanpak te verhogen. Het R IV M ve r­ w acht dat verd ere u itw e rkin g nog veel discussie zal oproepen. De u itw e rkin g die het R IV M geeft aan de L eefO m g eving sB alans heeft s te rk het karakter gekregen van een antw o ord op de vraag 'hoe staan w e ervoor?', te rw ijl V R O M op zoek w a s naar een in s tru m e n t w a a rm e e nagegaan kan w o rd e n w a t de gevolgen zijn van een ru im te lijke ingreep voor het leefomgevingkapitaal. D oordat echter de afw eg ing tussen het ecologische, econom ische en sociaalpsychologische p ersp ectief volgens het R IV M altijd sub jectief van aard is, kan een m e th o ­ d iek niet in de plaats tred en van een afw eg ing die in haar aard een politieke keuze is (1998a: 113). Deze conclusie van het R IV M b ete kent dat de discussie binnen dit discours over de verd ere operatio nalisering van de hierboven beschreven ideeën nog ve rd e r gevoerd zal m oe­ ten w orden.

3 .4 .3

M o tie v en m e t a c h te rlig g e n d e w a a r d e n en n o rm e n

Bij dit discours kunnen tw e e belangrijke b ew e eg re d ene n onderscheiden w o rd e n. In de e e r­ ste plaats zijn de aanhangers van m ening dat de b eslu itvo rm in g te veel op pro cesb eg elei­ ding is gericht en dat het object, de ruim te c.q. de leefo m g eving m et haar kw a liteiten , onvol­ doende w o rd t m eeg ew og en, w a a rd o or er geen op tim ale kw a lite it van de ruim telijke inrich­ ting, c.q. van de leefom geving, w o rd t g erealiseerd. Een tw e e d e a rg u m ent is de behoefte aan een verbreding van de b eslu itvorm in g om m eer sam enhang to t stand te brengen in het beleid voor de leefom geving. Het gaat in dit discours om een h erw a a rd ering van de ruim te en ru im te lijke k w a lite ite n in de b eslu itvorm in g. Dit kan w o rd e n gezien als een nieu w e invals­ hoek. Aan het e e rste m o tief ligt de opvatting ten grondslag dat de planologen de zeggenschap over de ru im te lijke ordening aan het kw ijtra ke n zijn. Dit te rw ijl ju is t zij zo goed zouden w e te n hoe de ru im te lijke inrichting optim aal te g e m o e t kan kom en aan de m aatschappelijk behoeften (zie bijvoorbeeld S m it c.s. 1998). Dit kan om schreven w o rd e n als een vrij p aterna­ listische of technocratische opvatting binnen de ruim telijke ordening. In te rm e n van de cultu­ rele th eo rie is hier sprake van een hiërarchisch w ereld b e eld . De function ele en rationele benadering van de ru im te lijke ordening of de leefom geving, het ve rtro u w e n in d eskundig­ heid van de technocraat en de neiging om info rm atie onder te brengen in databestanden zijn hier voorbeelden van. Aangaande het tw e e d e m otief gaat het discours in op huidige pogingen om m eer integra­ le afw eg ing en in de b eslu itvo rm in g te krijgen. De discussie over leefo m g evingskapitaal b etreft in ieder geval de w e n s to t een b ete re a fste m m in g tussen het ru im te lijk en het m ilieubeleid. Deze discussie is ook een reactie op de klassieke opvatting dat vo o rna m elijk productie en consum ptie bepalend zijn voor het w elzijn van de m ens. Naast econom ische zouden ook andere aspecten een rol spelen in het w a a rd eren van ons w elzijn. Het concept van het kapitaliseren van de leefom geving en het op basis daarvan inzicht krijgen in en ver­ volgens sturing geven aan m aatschappelijke o n tw ikke lin g e n is, volgens het R IV M een logisch vervo lg op de discussies die in het kader van een duurzam e o n tw ikke lin g zijn gevoerd (CPB 1996, M in is te rie van V R O M p ublicatiereeks M ilieu stra teg ie). Transparante

85

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

a fw eg ing en w o rd e n daarbij van belang geacht, een saldobenadering zou het m og elijk m aken dat daarbij uitruil-aspecten w o rd e n beschouwd. Een voorbeeld hiervan is het co m penseren van verlo ren n atu u rw aard en (R IV M 1996b: 15). Het project le efo m g e vin gsb eleid van V R O M biedt een handreiking om één taal te spreken en vanuit een g em eenschap p elijk perspectief naar de ruim te te kijken. De verw a c h tin g w o rd t uitgesproken dat het introduceren van een n ie u w en g em ee nsc h ap p elijk b eg rip p enkad er binnen V R O M leidt to t b ete re co m m unicatie en b e te r begrip tussen de diensten. O ok dit tw e e d e m otief kan op basis van de typ olo gie van de culturele theorie, zie hoo fd stuk 2, als hiërarchisch w o rd e n gekenschetst. De behoefte aan eenduidigheid, de g ew e n ste function ele ordening en het streven naar b eheersbaarheid leidt to t het zoeken naar als technocratisch te kenschetsen oplossingsrichtingen.

3 .4 .4

P ro b le e m p e rc e p tie : o b je c t en sc h aaln iveau

Het pro b leem in dit discours is dat de ruim te c.q. de leefom geving m et haar kw a lite ite n in de b eslu itvo rm in g niet voldoende to t haar recht zou kom en. De b eslu itvo rm in g over de ruim ­ te, of over de leefom geving, zou te veel gericht zijn op pro cesm atig e aspecten, w aarb ij sec­ to ra le belangen dom ineren. De afw eg ing en zijn daardoor inco m p leet w a n t ru im te lijke c.q. le e fo m g e vin g s kw a lite ite n , daarbij w o rd e n genoem d ru im te lijke sam enhang, identiteit, gebor­ genheid, vernieu w ing skra cht, na tu u rw a a rd e en m ilieu w a ard e (M in is te rie van V R O M 1996c: 3), w o rd e n onvoldoende m eeg ew og en in de b esluitvorm in g. Dit zou w e e r kom en om dat de w aard en van die kw a lite ite n onvoldoende to t uitdrukking kom en in die b esluitvorm in g. De oorzaak daarvan is dat deze onvoldoende geo b jectiveerd zouden w orden. Het object van het discours is de b eslu itvo rm in g over de ruim te en haar kw a liteiten . Het R IV M s te lt het b re d er en sp re e kt over de b eslu itvo rm in g aangaande de leefom geving. Het gaat daarbij om de b eslu itvo rm in g op alle schaalniveaus, alle g eb iedseenheden, w aarop b esluiten betreffend e de ruim te c.q. de leefom geving w o rd e n genom en. In N ederland betreft het de b eslu itvo rm in g op alle overheidsniveaus. De p roblem en die in dit discours centraal staan sluiten aan bij de discussies die spelen binnen de Rijksplanologische D ienst over de rol en positie van de dienst en de discussie over het V RO M -project Leefom gevingskapitaal.

3 .4 .5

A c c e p ta b e le oplossingsrichtingen en im plicaties v o o r sturing

De oplossingsrichting voor de p roblem atische b eslu itvorm in g over de ruim te c.q. de leefo m ­ geving is het o perationaliseren en m eetb aar m aken van ru im te lijke en/of leefom gevingskwaliteiten opdat deze, g ekw antific eerd , m eeg e no m e n kunnen w o rd e n in die b esluitvorm in g. De vero n d erste llin g is dat aldus voldoende te g e n w ic h t geboden kan w o rd e n als de b es lu itvo r­ m ing te veel ged o m ineerd d reigt te w o rd e n door financieel-econom ische a rg u m ente n of door een te eenzijdige aandacht op processturing. T e gelijkertijd w o rd t er g estre efd naar het aanbrengen van m eer sam enhang in het beleid voor de ruim te of, bred er gesteld, aangaande de leefom geving. Deze sam enhang zou m ede to t stand kunnen kom en in de vo rm van een uniform begrippenapparaat voor, vooralsnog, de b eleidsvelden m ilieu en ruim telijke ordening. Aan de hand van de term in o lo g ie die w o rd t ont­ w ik k e ld in het kader van leefo m g evingskapitaal w o rd t getracht deze beleidsvelden b e te r op elkaar af te ste m m en . Kader 3.13 geeft hier een nadere toelichting op. De door V R O M nood­ zakelijk geachte integratie van m ilieu en ru im te lijke ordening zou dan door voorraad b eheer nader vo rm kunnen krijgen. In de m otivatie bij de aankondiging dat V R O M gaat w e rk e n aan een Nota leefom geving schrijft de m in is te r in haar b eleid sb rief M ilie u & R uim te aan de Tw eede Kam er op de ee rs te pagina: "In het m ilieu b ele id ko m t de nadruk steeds m inder te

86

D is c o u rs e n ro n d o m 'r u im te a ls v o o rra a d '

liggen op saneren, en m e e r op het b ereiken van g ro tere milieu-efficiency, door zo rg vuld ig er om te gaan m et schaarse voorraden. Dit 'voorraadbeheer' is inm iddels ook m eer centraal kom en te staan in het beleid voor de ru im te lijke ordening. Ter bescherm ing en verb ete ring van de g e w e n ste ruim telijke kw a lite it zullen in het ru im te lijke beleid zeer nad rukkelijk en w e lo v e rw o g e n keuzen m oeten w o rd e n g em aakt tussen co nflicterend e ruim teclaim s, die de to ets der d uurzaam heid kunnen doorstaan" (1998a: 1).

Kader 3.13: Leefomgevingskapitaal en LeefOmgevingsBalans (RIVM 1998a)

De besluitvorming in Nederland zou in de ogen van VROM moeten leiden tot een voortdurende vergro­ ting van het le e fo m g e v in g s k a p ita a l van de huidige en toekomstige inwoners van Nederland. Het leef­ omgevingskapitaal werd in kader 3.11 omschreven als het product van de oppervlakte van de beschik­ bare ruimte (kwantiteit) en de waarde van die oppervlakte op basis van de toegekende functies (kwa­ liteit). Ter sturing van het leefomgevingsbeleid denkt VROM aan twee instrumenten, een jaarbalans en een projectenbalans. Voor de jaarbalans zou op nationaal niveau jaarlijks met behulp van de bovenstaan­ de formule de ontwikkeling van het leefomgevingskapitaal berekend kunnen worden. Dit is vooral een monitoringsinstrument dat qua aard zou kunnen worden vergeleken met de werkeloosheidscijfers of gegevens over de tekorten op de betalingsbalans. M et behulp van de projectenbalans zouden concrete ingrepen die consequenties hebben voor de leefomgeving op hun integrale gevolgen kunnen worden beoordeeld. Het kan daarbij gaan om grote ingrepen als de HSL of kleine ingrepen als de keuze voor de aanleg van een woonwijk (Ministerie van VROM 1996c: 6-7).24 Een poging tot operationalisatie van deze ideeën is te vinden in de LeefOmgevingsBalans van het RIVM. Het betreft een zoektocht naar een instrument dat inzicht geeft in de ontwikkeling van het leef­ omgevingskapitaal van Nederland en dat zowel een signalerende als een evaluerende functie kan heb­ ben als het gaat om de invloed van ruimtelijke ingrepen op de leefomgeving. De LeefOmgevingsBalans biedt een eerste uitwerking van een methodologie voor het waarderen van het leefomgevingskapitaal.25 Het leefomgevingskapitaal is de waarde die wij toekennen vanuit ver­ schillende perspectieven aan de voorraden van omgevingsobjecten (fysieke elementen) op basis van hun beschikbaarheid en kwaliteit, mede op basis van hun ruimtelijke samenhang. Deze ruimtelijke samenhang wordt gedefinieerd als de ruimtelijke meerwaarde van voorraden door een doelmatige ordening (RIVM 1998a: 17-20). Voor de leefomgevingsbalans wordt de fysieke leefomgeving gewaardeerd op basis van drie verschillende combinaties van oorspronkelijk zeven waarderingscriteria: een ecologisch, een economisch en een sociaal-psychologisch perspectief.26 De waarderingen afkom­ stig uit deze drie perspectieven zijn in de leefomgevingsbalans echter niet geaggregeerd tot één graad­ meter voor de gehele fysieke leefomgeving. Het verzoek van VROM hiertoe bleek een stap te ver te zijn.27 Kortom, het gaat volgens het RIVM bij die drie perspectieven om 'geld, groen en gevoel', drie waarden die in de eerste plaats niet zuiver objectief zijn vast te stellen en die in de tweede plaats niet geaggregeerd kunnen worden tot één graadmeter voor de fysieke leefomgeving omdat de afweging tussen deze waarden een politieke keuze impliceert (RIVM 1998a)

24

Beide instrumenten laten volgens een analyse van RIVM nog even op zich wachten. In de eerste plaats zou de VROM-definitie van leefomgevingskapitaal geen geschikt conceptueel uitgangspunt zijn. Nederland kan op basis van CBS-statistieken wel ruimtelijk worden ingedeeld in kernfuncties, maar in de praktijk zijn de functies niet zo duidelijk te scheiden, functies overlappen elkaar. In toenemende wordt de Nederlandse ruimte multifunctioneel gebruikt. Grote delen van het landelijk gebied hebben niet slechts een landbouwfunctie, maar hebben tegelijkertijd recreatieve en/of natuurfuncties. Ook wonen en werken zijn niet meer zo duidelijk gescheiden, zeker niet met de opkomst van

87

3

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

Im p lic a tie s v o o r s tu rin g In dit discours w o rd t g esteld dat de huidige b eslu itvo rm in g over de leefom geving niet vol­ doet. Zo dient er m e e r sam enhang te kom en in het beleid voor de fysie ke leefom geving, w a n t het naast elkaar bestaan van verschillende p la nstelsels voor het fysie ke m ilieu gaat ten koste van de effe ctiviteit en de efficiëntie van het beleid (M in is te rie van V R O M 1996b). De oplossingsrichting w aarin gezocht w o rd t b etreft de verb ete ring van de input voor de b eslu it­ vorm ing. Er zou m o m e n te e l n a m elijk onvoldoende rekening w o rd e n gehouden m et bepaalde k w a lite ite n en de w aard en daarvan dienen daarom g ekw a n tific eerd te w o rd en. Als gevolg hiervan w o rd t er in dit discours g estre efd naar een m eer technocratische vo rm van sturing. De vero nd erste llin g is n a m elijk dat d eskundigen de kw a lite ite n kunnen verta le n in g e kw a n ti­ ficeerde data en deze vervo lg en s kunnen optellen in balansen. Inzicht in de balansontwikkeling, 'groeit het leefom gevingskapitaal?', m oet de kw a lite it van de b eslu itvo rm in g ve rb e te ­ ren. In de discussie over leefo m g evingskapitaal w o rd t er zoals gezegd van uitgegaan dat er m e e r sam enhang dient te kom en in de b eslu itvo rm in g aangaande de leefom geving. Deze discussie lijkt gebaseerd op de vo o ro nd erste llin g dat het m o g e lijk is voor d eskundigen om een g em eenschap p elijk idioom te o n tw ikke le n voor de verschillend e sectoren w aarbij tevens objectieve onderlinge a fste m m in g m og elijk is.

G e b ru ik en to e p a s s in g in v e rs c h ille n d e fa se n van h e t b e le id s p ro c e s Vooralsnog zijn de ideeën uit dit discours nog m aar b ep erkt vertaald in de beleidspraktijk. Een voorbeeld van een verg elijkb a re vertaling is het opstellen van kw a lite itsc rite ria door V R O M ten behoeve van de b eslu itvorm in g over de Vinex-w oningbouw locaties (M in is te rie van V R O M 1993a: 6-7). Deze criteria speelden m et nam e in de o verheid sinte rne b esluitvorm in g over deze locaties een belangrijke rol. De casus IJburg, zie hoofdstuk 4, is daar een voorbeld van. Daar w o rd t ook beschreven hoe de g e m e e n te A m s te rd a m tracht m et behulp van multicriteria-analyses de kw a lite ite n van p o te ntiële ve rste d elijking slo caties m et elkaar te ve rg e lij­ ken. U it die casestudy b lijkt overigens ook dat stakehold ers die niet b etrokken zijn bij het

telewerken. Toedeling van de ruimte aan kernfuncties doet, met andere woorden, geen recht aan de multifunctiona­ liteit van vele omgevingselementen. Daarnaast ontkent het VROM-concept, dat gebaseerd is op een product van kwantiteit en kwaliteit, de betekenis van het verschijnsel van afnemende meeropbrengsten. Ook zijn de zeven kwali­ teitscriteria niet van een gelijke orde. M et name ruimtelijke samenhang en vernieuwingskracht zijn criteria met een geheel eigen betekenis die bovendien aan de andere thematische criteria een extra dimensie geven in termen van tijd en ruimte. Tot slot zijn de zeven themawaarden niet te herleiden tot één getal (RIVM 1998a: 124). 25

De leefomgeving wordt gezien als een verzameling van voorraden van allerlei objecten en hun (ruimtelijke) ordening. De sociale leefomgeving wordt niet in beschouwing genomen, daar de verantwoordelijkheid van VROM zich beperkt tot de fysieke leefomgeving. Dat maakt dat de mens zelf als object geen deel meer uitmaakt van de balans. Wel meegenomen worden de gevolgen van zijn handelen voor de fysieke omgeving en de mens als beschouwer en belever van die fysieke omgeving.

26

Het blijft van belang voor de balans dat ingrepen in de leefomgeving kwantitatief kunnen worden weergegeven in een beperkt aantal waarden, want pas dan kunnen ingrepen onderling worden gewaardeerd op hun gevolgen voor de leefkwaliteit.

27

Maar ook het waarderen van drie afzonderlijke domeinen blijkt niet eenvoudig, er zijn nog de nodige lacunes in kennis en instrumentarium, zo stelt het RIVM. Zo wordt voorgesteld om voor het economisch perspectief niet meer uit te gaan van de Nationale Balans van het CPB, die uitgaat van financiële waarderingen, maar van de bijdrage aan de eco­ nomische doelstellingen, omdat daarmee een relatie kan worden gelegd met door beleid beïnvloedbare indicatoren. Voor het ecologische perspectief zijn twee graadmeters ontwikkeld, te weten natuurwaarde en ecologische vernieuwingskracht, die beide nog geijkt en nader geoperationaliseerd moeten worden. Het sociaal-psychologisch pers­ pectief betreft de individuele en subjectieve waarderingen van de gebruikers van de leefomgeving, de burgers.

88

D is c o u rs e n ro n d o m 'r u im te a ls v o o rra a d '

opstellen en nader o perationaliseren van de criteria, later een grote w e e rs ta n d kunnen o nt­ w ik k e le n tegen besluiten die m et b ehulp van die criteria to t stand zijn gekom en. De exp e ri­ m enten m et de S tad& M ilieu- benadering en het ROM-gebieden-beleid zijn de beleid sm atig e pogingen om het ru im te lijk en m ilieu b ele id b ete r op elkaar af te ste m m en . Daarbij w o rd t echter nog geen geb ruik g em aakt van de instru m e nten die in het kader van het leefomgevingskapitaal w o rd e n o ntw orpen. Binnen het discours bestaat er nog geen d uid elijkheid over de w ijze w a a ro p de onder­ scheiden k w a lite ite n dienen te w o rd e n gew aardeerd. Het objectief to eke nnen van w aarden ten behoeve van een beoordeling daarvan zou w e l eens een problem atische, zo niet onm o­ gelijke, stap kunnen zijn. Zolang niet alle kw a lite ite n kunnen w o rd e n vertaald in m eetb are g rootheden zijn ins tru m e n te n op basis van het begrip leefo m g evingskapitaal nog niet to e ­ pasbaar. Hier kan ook ve rw e ze n w o rd e n naar de p roblem en die de Rijksplanologische D ienst heeft m et operatio naliseren van het begrip ru im te lijke k w a lite it (zie bijvoorbeeld Reijndorp c.s. 1998). Inm iddels w o rd t er bij de Rijksplanologische D ienst g e w e rk t aan het Program m a ru im te lijke kw a lite it dat vo o rtb o rd u u rt op het project R U im te lijk B eter IN vesteren (RUBIN, M in is te rie van V R O M 1996e). In dit program m a w o rd t gepoogd ru im te lijke kw a lite ite n een­ duidig te om schrijven en m eetb aar te maken. In principe zou het gedachtegoed van dit discours toepasbaar zijn in de b eslu itvorm in g op alle schaalniveaus en w e llic h t ook in alle fasen van het beleidsproces. Het R IV M co nstate ert dat het beleid zich vooralsnog in de erkenning sfase bevindt en dat nog w o rd t gezocht naar een gem eenschap p elijke taal voor het spreken over de kw a lite it van de leefom geving en de zorgen daarover. Het gaat nu nog om de b eleid sfo rm ulering : w a t is de na te streven leefomg ev in g s k w a lite it en w e lk e kw a n tita tie ve b eleid sd o elstelling en kunnen hieruit op de verschil­ lende b estuu rlijke niveaus w o rd e n afgeleid? Pas daarna zal er aandacht kom en voor de oplossingsfase en de beheersfase (R IV M 1998a: 133).

Kader 3.14: De vertellers o f auteurs m e t eventuele institutionele inbedding

De actoren die betrokkenen zijn bij de projecten 'Thuis' en 'Leefomgevingskapitaal' van het RIVM en VROM kunnen tot dit discours gerekend worden.28Van een institutionalisering van dit discours is nog maar beperkt sprake. Er wordt binnen het ministerie van VROM en door het RIVM onderzoek gedaan naar het operationaliseren van verschillende instrumenten in het kader van het project Leefomgevingskapitaal. Bij de Rijksplanologische Dienst loopt het 'programma ruimtelijke kwaliteit' dat raakvlakken heeft met dit discours.

3 .4 .6

V e rtalin g in criteria te n b e h o e v e van de casestudy's

In dit discours ligt het accent op het object van de b eslu itvorm in g. Het gaat daarbij nadruk­ kelijk om de input in het besluitvorm ingsp ro ces. Voor de aanhangers van 'Terug naar de ruim te' is het belan grijk dat de ruim te en de ruim telijke kw a lite ite n w e e r centraal kom en te

28

Midden jaren negentig buigt de projectgroep 'Leefomgevingsbeleid en Maatschappijvernieuwing' zich over de vraag of er een integrerend begrippenkader kan worden ontwikkeld voor het leefomgevingsbeleid. Over leefomgevingskapitaal wordt nog gediscussieerd binnen VROM. Het RIVM levert veel materiaal aan voor deze discussie. Voor een deel is getracht deze discussie te voeren via een 'Internet discussieplatform over Leefomgevingskapitaal', deze dis­ cussie is echter afgebroken omdat "de fase waarin de balans verkeerde nog niet voldoende uitnodigde tot gedachtenuitwisseling daarover" (e-mail platform leefomgeving op het internet, d.d. 27 augustus 1997).

89

3

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

staan in de afw egingen. Daarom is een belangrijk crite riu m of deze kw a liteiten geëxpliciteerd w o rd e n, bij vo o rke ur in vo o rraad term en en uitg e d ru kt in kapitaalseenheden. Het expliciteren en w aa rd eren van ru im te lijke kw a lite ite n d ient door deskundigen te gebeuren. Deze w a a rd e ­ ringen dienen plaats te vinden vóór aanvang van het b eslu itvorm in gsp ro ce s en niet in de loop van dat proces. In de b eslu itvo rm in g dienen de g eë xp liciteerd e kw a lite ite n ten opzichte van elkaar g ew ogen te w orden. De conclusie is dat er drie criteria zijn in dit discours. Het b etreft de vraag naar de m ate w aarin het accent in de b eslu itvo rm in g ligt op de ruim te c.q. de leefom geving en haar kw a­ liteiten. In de tw e e d e plaats ko m t de vraag of deze kw a lite ite n w o rd e n geë xp liciteerd en gew aardeerd. De derde vraag is of deze kw a lite ite n ten opzichte van elkaar gew ogen w o r­ den. Criteria: • accent op de ruim te c.q. de leefom geving en haar kw a lite ite n • vooraf ru im te lijke kw a lite ite n exp liciteren en w aa rd eren • afw eg ing ru im te lijke kw a lite ite n ten opzichte van elkaar

3 .5

O v e r z ic h t van de criteria

Een belangrijke onderzoeksvraag in dit o nderzoek is: Hoe w o rd t er vanuit de verschillend e discoursen rondom 'ru im te als voorraad' geoordeeld over de huidige p ra ktijk van N ed erlandse ru im te lijke ordening? O m deze evaluatieve vraag te kunnen b eantw o o rd en zijn er in de voorgaande paragrafen criteria afgeleid uit de discoursen. In de casestudy's, w a a r­ van in de hoofdstukken 4 to t en m et 7 verslag w o rd t gedaan, zullen v ie r voorbeelden van de N ed erlandse ru im te lijke o rd e ning sp ra ktijk aan de hand van deze criteria w o rd e n beoordeeld. Het b etreft IJburg, het restric tief beleid voor Rivierenland, de Ecologische H o o fdstructuur en het project N ederland 2030 van V R O M . In dit hoofdstuk is uit de discoursanalyses voor e lk discours een aantal criteria afgeleid. De discoursen zijn overigens niet alledrie op gelijke w ijze vertaald in m eer of m inder operatio­ nele criteria w a n t ze verschillen in schaal- en abstractieniveau. De discoursen lopen bijvoor­ beeld uiteen in hun aandacht voor de inhoudelijke ideeën over de g e w e n ste inrichting van de ruim te, in hoofdstuk 1 het a fw eg ing ska d er van de ru im te lijke ordening genoem d, of de bestuurlijk-institutio nele dim ensie van de ru im te lijke ordening, de afw eg ing sstructuur, en de w ijze w aaro p die tw e e m et elkaar in verband w o rd e n gebracht. G ezien de aard van de dis­ coursen ligt het niet voor de hand om kw a n tita tie ve criteria te fo rm u le re n. O ok lenen niet alle cases zich voor een evaluatie aan de hand van kw a n tita tie ve criteria vanw eg e het hoge ab stractieniveau zoals in 'N ederland 2030' of het hoge schaalniveau in het geval van de Ecologische Hoofdstructuur. Daarom is gekozen voor het fo rm u le re n van kw a lita tie ve criteria w aarb ij steeds een g e m o tive erd e score kan w o rd e n toegekend op een vierpuntsschaal niet, zw ak, m atig en sterk.

90

D is c o u rs e n ro n d o m 'r u im te a ls v o o rra a d '

Kader 3.15: Criteria afgeleid uit de discoursen N aa m disco u rs

Geen verspilling van ruimte

Criteria

Minimalisering van de verschillende vormen van afwenteling op de sleutelvoorraden, met aandacht voor de gevolgen van de ruim­ telijke ingreep voor: • andere gebieden • de sleutelvoorraad energie • de sleutelvoorraad biodiversiteit • de keuzevrijheid van toekomstige generaties

Van ruimtegebrek naar

beperking uitbreiding van stedelijk grondoppervlak, met aandacht

ruimtegebruik

voor het: • niet verloren laten gaan van investeringen in stedelijk gebied • intensiveren grondgebruik van bestaand stedelijk gebied • intensiveren grondgebruik van eventuele stedelijke uitbreidingen • restricties aan stedelijk grondgebruik in het landelijk gebied

Terug naar de ruimte

1accent op de ruimte c.q. de leefomgeving en haar kwaliteiten 1vooraf ruimtelijke kwaliteiten expliciteren en waarderen 1afweging ruimtelijke kwaliteiten ten opzichte van elkaar

91

3

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

92

IJ b u rg

4 IJburg

4.1

Inleiding

IJburg is de e e rste van de v ie r casestudy's die in het kader van dit o nderzoek zijn uitge­ voerd. In de casestudy's w o rd e n voo rb eeld en van de huidige N ed erlandse ruim telijke orden ing spraktijk beoordeeld in het licht van de in het vorige hoofdstuk beschreven discoursen. Voor die beoordeling zijn in het vorige ho o fd stuk criteria afgeleid uit de discoursen. In dit ho o fd stuk w o rd t ee rst de b eslu itvo rm in g over IJburg beschreven, daarna w o rd t deze geëva­ lueerd aan de hand van deze criteria. IJburg is in teressa n t in het kader van dit o nderzoek om dat de aanleg van deze w ijk een u itbreiding van de voorraad s te d e lijk gebied b e te ke n t die ten koste gaat van een deel van het IJ m e e r (zie kader 4.1). Er zijn teg e nsta nd ers van IJburg die van m ening zijn dat de aan­ leg ervan een inb reuk is op het IJm e e r en een o nvera ntw o o rd e aantasting van de voorraad open ruim te. Verschillende m ilieug ro ep ering en zijn tegen de o n tw ikke lin g van IJburg om dat het een aanslag zou betekenen op de voorraad b iod iversiteit, het IJm e e r is n a m elijk de n atuurlijke habitat van grote populaties w a te rvo g e ls . IJburg is daarom een o m stred en versted elijking slocatie, m et als gevolg dat vele partijen hun m ening gaven over deze o n tw ik k e ­ ling. Van deze veelheid aan uiteenlo p end e visies en ste llin g n am es is g eb ruikg em aakt voor deze evaluatie. M e t nam e in de p o lem iek voorafgaand aan het referen du m over de aanleg van IJburg blijken de voor- en teg e nsta nd ers a rg u m ente n te hebben g eb ruikt die aansluiten op het gedachtegoed van de, in het kader van dit onderzoek, onderscheiden discoursen.

Kader 4.1: IJburg

IJburg is een toekomstig woon- en werkgebied in het IJmeer ten oosten van Amsterdam. Op zes nieuw te creëren eilanden worden zo'n 18.000 woningen gebouwd ten behoeve van de huisvesting van circa 45.000 Amsterdammers. Tevens zal de w ijk plaats bieden aan zo'n 7.000 arbeidsplaatsen. De aanleg van de eilanden vindt plaats in een gebied dat deel uitmaakt van de Ecologische Hoofdstructuur. Ter compensatie van de natuurwaarden die daardoor verloren gaan, worden elders maatregelen genomen om natuurontwikkeling te stimuleren. Tevens is de ontwikkeling van IJburg gekoppeld aan de sanering van de nabijgelegen en zwaar vervuilde Diemerzeedijk die in de toekomst een functie krijgt als stadspark. De plannen voor IJburg leiden tot de nodige maatschappelijke weerstand en in 1997 tot een correc­ tief referendum onder de inwoners van Amsterdam. Dit referendum heeft niet geleid tot het herroe­ pen van het besluit IJburg aan te leggen. Anno 2001 is de planvorming in een vergevorderd stadium en zijn de betrokken partijen met de realisatie van IJburg begonnen. De eerste eilanden zijn opgespo­ ten en volgens planning worden in 2001 de eerste woningen opgeleverd.

IJburg v e rk e e rt nog g ro te n d e e ls in de fase van planvo rm ing . Pas in de loop van 1998 w o rd t begonnen m e t land aanw inning en m et de e e rs te in fra s tru c tu re le w e rke n . De locatiekeuze is ec h te r d efinitief. Aan de hand van de inm id d els verschene n plannen, rapporten en

93

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

Kader 4.2: Gegevens IJburg (Bron: Internetsite Projectbureau IJburg)

IJburg zal bestaan uit: 18.000

woningen voor

45.000

Amsterdammers, in een dichtheid van gemiddeld

60

woningen per hectare, op

6

eilanden, met een oppervlakte van

430 ha

nieuw opgehoogd woon- en werkgebied, dat is

6%

van het oppervlak van het Ijmeer.

Woningen: 5.400

sociale huurwoningen, waarvan

2.700

met huren omstreeks ƒ 600,- en

2.700

met huren tussen ƒ 600,- en ƒ 850,-, en

12.600

koop- en duurdere huurwoningen, waarvan

9.000

met koopprijzen tot ƒ 300.000,- of huren tot ƒ 1200,-.

Verder zal IJburg bestaan uit: 3

voorzieningencentra, waarvan,

1

hoofdcentrum met circa 25.000 m2 voor winkels en andere voorzieningen,

1

haven voor passanten en de 'bruine vloot',

minimaal 10 basisscholen met elk 16 groepen, 1.500 nieuwe ligplaatsen in 3 jachthavens, •

een nieuw natuur- en recreatiegebied op de Diemerzeedijk,

•

een nieuw strand aan het Ijmeer,

•

natuurontwikkeling op het PEN-eiland en in het IJmeer.

Werkgelegenheid: 11.000

permanente arbeidsplaatsen, en

15.000

arbeidsjaren w erk om IJburg te realiseren.

Infrastructurele ontsluitingen: Twee openbaar vervoer-aansluitingen op het bestaande stadsnet: •

de IJtram rijdt vanaf 2002: in 18 minuten van het centrum van IJburg naar het Centraal Station;

•

de metro rijdt na 2007: in 16 minuten naar Zuid-WTC, in 26 minuten naar Sloterdijk.

Er komen twee aansluitingen op het snelwegennet: •

bij het eiland Zeeburg op de ringweg A10;

•

via de rand van het PEN-eiland bij het knooppunt Diemen op de A1 (Amsterdam-Amersfoort).

Globale fasering: 1998

start landmaken;

2000

start woningbouw en aanleg hoofdinfrastructuur;

2001

oplevering eerste woningen.

Bij een bouwtempo van circa 2.000 woningen per jaar worden: 8.500

woningen gebouwd tot 2005 (fase 1, binnen de Vinex-periode), en

9.500

woningen van 2005 tot 2010 (fase 2).

94

IJ b u rg

do cum enten is een beeld gevorm d van IJburg als to e ko m s tig e woon- en w erklo ca tie. Een aantal basisgegevens van IJburg is te vinden in kader 4.2. De lite ra tu u rlijs t bevat een sepa­ raat overzicht van de geraadpleegde litera tu ur over IJburg. Dit hoo fd stuk start m et een nadere o m schrijving van IJburg. Daartoe w o rd t in paragraaf 4.2 ingegaan op het o n tw e rp van de locatie en w o rd t ook het b eslu itvorm in gsp ro ce s over de locatiekeuze toegelicht. Vervo lg en s w o rd e n in paragraaf 4.3 enkele co ntroverses rondom IJburg beschreven. De a rg u m ente n die in de discussies over deze co ntroverses g ehanteerd w o rd en, w o rd e n in paragraaf 4.4 g eb ruikt bij de evaluatie van IJburg.

4.2

IJburg beschreven

4 .2 .1

Van IJ m e e r to t IJburg

Sinds de jaren zestig w o rd e n er al plannen g em aakt voor een nieu w e w o o n w ijk in het IJm e er.1 In 1965, ten tijde van de p la n o n tw ikke lin g voor Am sterdam -Zuidoost, o n tw e rp t Bakem a het zogenaam de Pampusplan, een enorm e stad suitb reiding in het IJm e e r voor maar liefst 35 0.00 0 inw oners. Dit plan w o rd t niet als realistisch beschouwd, m aar het speelt in de jaren zestig een belangrijke rol in de discussie over de m ogelijke relatie tussen A m s te rd a m en de nieuw e polders, w a a ro n d er de M a rke rw a a rd . Het Plan Pampus raakt in de ve rg e te l­ heid als de v e rs te d e lijkin g sd ru k aan de hand van het 'gebundelde deconcentratie'-beleid in de richting van g ro eikernen en -gem eenten w o rd t gesluisd en uitbreiding van bestaande ste­ den m in de r in zw ang is. Als dit overloopbeleid m in de r in tre k raakt en de idee van de com ­ pacte stad opgeld doet, krijgt de d ienst R u im te lijke O rdening in 1978 de opdracht de haal­ baarheid van w o n in g b o u w in het IJm e e r te onderzoeken. 'N ie u w Oost', zoals de m ogelijke o n tw ik k e lin g in het IJm e e r inm iddels heet, w o rd t in 1981 voor het ee rst opgenom en in een structuurplan. Na verschillend e studies verschijnt in 1987 het o ntw erp pla n 'H et verlangen naar het IJm eer', vo rm g eg even door de ste d enb o u w ku nd ig e A sho k Bhalotra. Door het w e r­ vende ka ra kter van dit o n tw e rp w o rd t een im puls gegeven aan de verd ere p lanvorm ing voor N ie u w Oost. In 1988 geeft het rijk in de V ierd e nota over de ruim telijke ordening (Vino) m et een pijl N ie u w O ost aan als m ogelijke verste d elijkin g slo catie voor A m ste rd a m . Op basis van het o n tw e rp van Bhalotra s te lt de g em eenteraad in 1989 een Nota van U itg ang sp unten vast voor de aanleg van N ie u w Oost. Een daarop volgende ve rken nen d e stu­ die in 1990 naar 40 .000 w o ning en in N ie u w O ost leidt to t m aatschappelijke w e e rs ta n d en de verken ning w o rd t door het g em e e n te b e s tu u r terug geno m en. In het structuurplan van 1991 w o rd e n de vo rm en om vang van N ie u w O ost aangepast aan het reeds g enoem de o ntw erp. V ervo lg en s zien verschillend e ste d enb o u w ku nd ig e o n tw erp en en visies het licht. Eén daar­ van, de zogenaam de 'vaktekening '91', w o rd t opgesteld ten behoeve van de onderhandeling m et het rijk over de financiering van de w o n in g b o u w lo c a tie in het kader van de V in e x (Van der Lee 1995). Dit plan ko m t in grote haast to t stand m aar krijgt door de Vinex-onderhandelingen een belangrijke status. G eleid elijk aan krijgen m ilieuasp ecten steeds m eer aandacht in

1

Als onderdeel van de voorbereidende werkzaamheden voor IJburg doet de dienst Ruimtelijke Ordening van de gemeente Amsterdam historisch onderzoek naar de planvorming voor IJburg. Het tijdschrift PlanAmsterdam beschrijft de resultaten van dit onderzoek in tw ee publicaties. In 'Van Zuiderzee tot IJmeer' (De Rooy 1996) wordt de invloed van het menselijk handelen op het IJmeer door de eeuwen heen beschreven. In 'Van Nieuw Oost naar IJburg in dertig jaar' (Van der Lee 1995) wordt nader ingegaan op de verschillende plannen die er in de loop van de laatste decennia voor deze locatie worden ontwikkeld.

95

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

de planvorm ing. O ok blijkt de oergeul van het IJ, w a a r ophogen en bouw en problem atisch is, o m va ng rijke r dan a a nvankelijk gedacht. Dit b e te ke n t dat de om vang van de locatie m oet w o r­ den beperkt. Rijk, provincie en g em ee n te w e rke n dan inm iddels sam en aan een ROM-studie voor het IJ m e e r om dat het IJm e e r to t één van de ROM -gebieden is verklaard. Deze R O M ­ studie, w aarvan de provincie de tre k k e r is, heeft als doel de uiteenlo p end e aspecten van ru im te lijke ordening en m ilieu te verenigen. Dit leidt in 1993 to t 'de g em eenschap p elijk Visie RO M -IJm eer' m et daarin drie to e ko m s tve rke n n in g e n w aarin vo o rstellen w o rd e n gedaan voor de n a tu u ro n tw ikkelin g , de recreatie en de w ijze w aaro p het w a te r van het IJm e er zijn goede k w a lite it kan behouden. De om vang van N ie u w O ost w o rd t daarbij b ep erkt to t 18.000 w o n in ­ gen. O ok w o rd t de sanering van de s te rk vervu ild e D ie m e rze e d ijk als randvo o rw aarde aan de o n tw ik k e lin g van een nieu w e verste d elijkin g slo catie gesteld. In de, overigens nooit b e s tu u rlijk vastgestelde, o ntw ikke lin g s sc h e ts 1993 w o rd e n door de d ienst R uim te lijke O rdening van de g e m e e n te alle resultate n van voorgaande studies g eïntegreerd in één voor­ stel. In 1994 w o rd t IJburg opgenom en in het o n tw e rp structuurplan 'De open stad', w a a rm e e ook de basis voor een s tree kp la nherzien ing w o rd t gelegd. In 1995 w o rd t voor de e e rste fase van IJburg een b estem m ing splan m et bijbehorend m ilieueffectrap po rt (MER) opgesteld. In 1996 w o rd t de nota van uitgangspunten 'O n tw e rp voor IJburg' vastgesteld. D aarm ee zijn de hoofdlijnen voor de o n tw ikke lin g van IJburg en het ste d enb o u w ku nd ig kader voor de u itw e rk in g van deelplannen op papier gesteld. H ierm ee is de basis gelegd voor de m eer ged eta illeerd e planvorm ing. M e t het co ncreter w o rd e n van de plannen voor IJburg groeit

Figuur 4.1: O ntw erp voor IJburg (Bron: Gemeente Am sterdam 1996)

96

IJ b u rg

ook het m aatschappelijk verzet tegen de locatie. Het b esluit van de g em eenteraad in sep­ te m b e r 1996 to t de aanleg van IJburg, w o rd t zelfs o n d e rw e rp van een co rrectief referen­ dum. In paragraaf 4.2.3 w o rd t daar nader op ingegaan.

4 .2 .2

H e t o n tw e rp v o o r IJburg

IJburg w o rd t een eilan d e nrijk aan de zuidwest-rand van het IJmeer. Zo'n 430 hectare, w a t volgens de g em ee nte A m s te rd a m circa zes procent is van het o p pe rvlak van het IJmeer, w o rd t om g evorm d to t land. O m de openheid van het IJm e e r te bew aren en het contact m et het w a te r te verg ro ten is IJburg o ntw o rp en als een groep eilanden. Volgens de Nota van U itg ang sp unten w o rd t w o nen in IJburg 'w onen aan, op of vlakbij het w a te r'. Het voordeel van het nauw e contact m et het IJm e e r zou zijn dat de w e id s h e id ervan op vrijw e l heel IJburg zicht- of voelbaar is, w a a rd o o r gebouw d kan w o rd e n in relatief hoge dichtheden zon­ der dat een b enauw end gevoel ontstaat. IJburg zal bestaan uit zes nieu w e eilanden: S teigereiland, Haveneiland, tw e e Rieteilanden, Strandeiland en B uiteneiland (zie fig u u r 4.1). Enkele aangrenzende gebieden w o rd e n ook als onderdeel van IJburg o ntw ikkeld : het Z eeburgereiland, de D ie m e rze e d ijk en het PEN-eiland. Het 'nieuw e land' zal bestaan uit vier g ro tere en tw e e kleinere eilanden die ieder een eigen ka ra kter hebben, variërend van 'stede­ lijk en stenig' to t 'landelijk en groen'. De w ijze van landm aken en de w a te rb o u w ku n d ig e techniek, opspuiten of inpolderen, bepalen m ede het karakter van de eilanden. Het o n tw e rp is opgebouw d uit drie lagen die de pijlers m oeten gaan vo rm en voor de iden­ tite it van IJburg. De lagen zijn de configuratie van land en w ater, de ste d elijke stru ctu u r en de 'program m atische tro e fkaa rten'. Bij de co nfiguratie van land en w ater, de ee rste laag, gaat het om de contouren en de ligging van de eilanden en de nieuw e baaien en w a te re n die hierbij ontstaan. De eilanden dienen het w e s te lijk deel van het IJm e e r te transfo rm eren in een g evarieerde w a te rw e re ld m et tal van gradaties tussen 'lu w en ruw' en tussen w eid s en kleinschalig. De landschappelijke co nfiguratie verschaft de basis voor de tw e e d e laag, de ste d elijke structuur. Deze s tru ctu u r v o rm t het ruim telijke ra a m w e rk w aarb inne n de verschil­ lende woon- en w e rk m ilie u s hun plaats krijgen. Elk eiland heeft een eigen ste d elijke struc­ tu u r zodat een grote variatie aan ste d elijke m ilieus kan ontstaan. Het is de bedoeling dat de sam enhang tussen de eilanden w o rd t gegarandeerd door de infrastructuur, de vo o rzien in­ g enstru c tu u r en de zonering van dichtheden. De derde laag bestaat uit de p rogram m atische troe fkaarten. D it zijn bijzondere functies en attracties die niet alleen voor de to eko m stig e b ew o ne rs van IJburg m aar ook voor andere inw o ners van A m s te rd a m , de regio of de Randstad b estem d zijn. Deze tro e fkaa rten dienen de bijzondere ligging in het IJm e e r uit te buiten. De b elan grijkste zijn de IJburghaven, het IJm e erstra nd en het D iem erp ark. De tro e f­ kaarten dienen als een m ag neet ac tivite ite n aan te tre kke n die een extra dim ensie aan IJburg toevoegen. De aanleg van IJburg gaat ten koste van ruim 430 ha ondiep w a te r van het IJm e e r m et eco­ logische w aarden. Een aandachtspunt bij de planvorm ing voor IJburg b etreft daarom de natuurco m pensatie die w e tte lijk verp licht is bij inbreuken op de Ecologische H oofdstructuur w a a r het IJ m e e r deel van uitm aakt. O m dat het elders aanleggen van een n ie u w m eer van een ve rg elijkb a re om vang niet realistisch w o rd t geacht, is er gekozen voor het k w a lita tie f com penseren van het kw a n tita tie ve verlie s aan natuurgebied. H iertoe w o rd t een breed scala aan n a tu u ro n tw ikke lin g s m a a tre g e le n genom en. Deze staan los van de al ee rd e r g enoem de koppeling van IJburg aan de sanering van de ve ro ntreinig d e grond van de D iem erzeed ijk. De n atuurco m pensatiep lannen voor IJburg w o rd e n o n tw ikke ld in het kader van het ROM-project

97

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

IJ m e e r en in 1995 neergelegd in het N a tuu ro n tw ikke lin g s p la n IJm e e r (Stuurgroep ROMIJ m e e r 1996). De m aatreg elen bestaan uit drie strategieën. In de ee rste plaats gaat het om het beperken van de negatieve gevolgen die de aanleg van IJburg voor de natuur zou kunnen hebben. In de tw e e d e plaats gaat het om het benutten van de m og elijkhed en voor natuur­ o n tw ik k e lin g bij de uitvoering van het plan voor IJburg, zoals het creëren van overgangsge­ bieden tussen land en w a te r te r verg ro ting van de s o o rten rijkd o m en het b evorderen van een goede w a te rc irc u la tie om de w a te rk w a lite it op een hoog niveau te houden. O ok w o rd t het o n tw e rp van de eilan d e nstru ctu u r aangepast opdat de o eve rleng te g ro ter w o rd t en er m e e r luwte-gebieden ontstaan. In de derde plaats w o rd e n m aatregelen genom en te r ve rb e ­ tering van de ecologische condities van het IJm e e r als geheel. Het gaat daarbij om natuurgerichte m aatreg elen zoals het aanleggen van lu w te d a m m e n en p laatselijk verondieping van het IJ m e e r opdat een b etere w a te rk w a lite it to t stand ko m t en een g rotere d ive rsite it aan w a te rp la n te n en vis- en vogelsoorten. O ok w o rd e n rust- en fourag eerg eb ied en voor w a te rv o ­ gels aangew ezen. Tot slot kan nog g enoem d w o rd e n dat de ligging van IJburg een aantal m ilieuvoordelen geeft dat in het o n tw e rp w o rd t benut. Door de ligging nabij de stad is bijvoorbeeld een goede aansluiting op het openbaar v e rvo e rs s ys te e m van A m s te rd a m m ogelijk. Zo zou de groei van de a u to m o b ilite it b ep erkt kunnen w o rd en. O ok kan door de openheid van het IJ m e e r relatief com pact gebouw d w o rd en; gem iddeld zestig w o ning en per hectare. De nabij­ heid van de D iem erc en tra le geeft bovendien de m og elijkheid geb ruik te m aken van een spe­ ciale w a rm tekra ch tko p p eling , w a a rd o o r de C O 2-emissie w o rd t beperkt.

4 .2 .3

De b e s lu itv o rm in g o v e r IJburg

Zoals al is beschreven in paragraaf 4.2.1. gaat aan de huidige plannen voor IJburg een lang proces van ideevorm ing vooraf. Een eerste b esluit m et directe fysieke conseq uenties is de opdracht van de g em eenteraad op 12 d ece m b e r 1992 om een proefeiland aan te leggen. Deze aanleg w o rd t in 1993 en 1994 voorbereid en uitgevoerd. Op 13 juli 1994 geeft de gem ee ntera ad opdracht om de verd ere ste d eb o uw ku n d ig e planvorm ing te starten in de vo rm van een open planproces w aarin alle planaspecten sim ultaan aan de orde dienen te kom en. Dit w erkp ro c e s w o rd t eind 1994 vastgelegd in een 'w erkplan', w aarin de naam Nieuw-O ost d efinitie f w o rd t vervang en door IJburg. Begin 1995 w o rd t het projectbureau IJburg ingericht.2 De A m s te rd a m s e g em eenteraad b esluit op 4 sep te m b e r 1996 to t de aanleg van IJburg. D it b esluit w o rd t 19 m aart 1997 o n d erw o rp en aan een co rrectief referen d u m onder de inw o ­ ners van de g e m e e n te A m s te rd a m . Het referen du m is een cruciaal m o m en t in de b es lu itvo r­ m ing rondom IJburg. De vo o rs te m m e rs bij het referen d u m beroepen zich vooral op de grote w o ning no od in A m ste rd a m , het g eb rek aan a lterna tieve locaties en de to e ko m s tig e k w a lite i­ ten van IJburg als w o onlocatie. De te g e n s te m m e rs refereren vooral aan het m ilieu en het verlie s van onvervangbare natuurw aard en in het gebied (Neijens & Van Praag 1999). Het referen d u m leidt niet to t een herroeping van het raadsbesluit om dat het aantal te g e n sta n ­ ders onder de d re m p e lw a a rd e blijft (Sutorius & B reebaart 1997: 213). De uitslag van het referen d u m is voor zowel de voor- als de te g e n sta n d ers w e in ig bevredigend. De te g e n sta n ­ 2

Hierbinnen zijn voor de duur van het planproces ontwerpers, ingenieurs, planbegeleiders en projectleiders van de ver­ schillende gemeentelijke diensten bijeengebracht. Bestuurlijk verantwoordelijke is de wethouder ruimtelijke ordening van de gemeente Amsterdam. De dagelijkse leiding van het projectbureau is in handen van een projectmanager. Tevens is in 1997 door B. en W. van Amsterdam een kwaliteitsteam voor IJburg ingesteld dat tot taak heeft de kwa­ liteit van de planvormingsproducten te toetsen.

98

IJ b u rg

ders halen w e lis w a a r een m eerd erh eid der ste m m en , m aar de o n tw ikke lin g van IJburg kan toch doorgaan w a n t de d re m p e lw a a rd e van m inim aal 155.000 teg e n sta n d ers w o rd t niet gehaald. In april 1997 b esluit de g em eenteraad daarom d efinitie f to t de o n tw ikke lin g van IJburg. O pvallend is dat de diverse teg e nsta nd ers van IJburg na het referen du m to t een soort taakve rd e ling overgaan. De V erenig ing to t Behoud van het IJss e lm e e r blijft zich ve rze t­ ten tegen IJburg door m iddel van a llerlei juridische beroepsprocedures, bijvoorbeeld in het kader van b estem m ing splan pro ced u res en de concessieverlening 'landm aken'. Het M ilie u c e n tru m A m s te rd a m b em o eit zich actief m et de verd ere b eslu itvo rm in g over de inrich­ ting van IJburg om de k w a lite it daarvan te verb ete re n. De Vereniging N a tuu rm o n u m en te n richt haar a c tivite ite n op de plannen voor natuurcom pensatie. De g em eenteraad geeft aan het p rojectbureau IJburg opdracht to t een open, interactief planproces. Hierbij dienen b elangstellenden in de g elegenheid te zijn zich te info rm eren over alle facetten van de p lanvorm ing en m ee te kunnen denken en d iscussiëren m et de o n tw e r­ pers. A lle belangrijke planproducten dienen in de conceptfase te w o rd e n besproken m et d eskundigen en m aatschappelijke organisaties en m oeten tijdens informatie- en inspraak­ avonden w o rd e n g ep resente erd aan b ew o ne rs en b elangstellenden. Begin 1998 w o rd e n sa m e n w e rkin g s o ve re e n ko m s te n g etekend m et drie consortia van ont­ w ikkelaa rs: W a tersta d , IJburgerm aatschappij en IJdelta. Deze consortia beginnen in 1998 m et het opstellen van g ed eta illeerd e s te d eb o uw ku n d ig e plannen. In de tw e e d e helft van 1998 w o rd t begonnen m et de landaanwinning voor de eerste 3.500 w o ning en van het Haveneiland en de Rietlanden en m et de bouw van de eerste tw e e bruggen. De w o n in g b o u w begint m edio 2000. De eerste w o ning en w o rd en naar verw ach ting in 2001 opgeleverd.

Figuur 4.2: Pam flet tegenstanders IJburg

Referendum IJburg 19 m aart 5

6

Stem Tegen IJBURG 99

8

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

4.3 4 .3 .1

IJburg: een omstreden locatie In le id in g

IJburg is een co ntroversiële locatie. Voor- en teg e n sta n d ers van de aanleg ervan hebben niet alleen verschillend e visies op de noodzaak to t de aanleg van de nieu w e w ijk, m aar ook op de locatiekeuze, op de n atu u rw aard en van het IJm e e r en op de m ate w aarin die natuur w o rd t aangetast. De verschillend e partijen ve rw o o rd e n hun a rg u m en te n in een groot aantal publi­ caties, sturen ingezonden brieven naar kranten, produceren p a m fletten en discussiëren op internet. In deze paragraaf w o rd e n de m e e s t geb ruikte a rg u m ente n rondom een aantal van de g enoem de th em a 's geïnventariseerd . Daarbij kom en ook de b elan grijkste partijen in beeld, vo o rstan ders als de g e m e e n te A m s te rd a m 3, en te g e n sta n d e rs 4 als de Vereniging N a tu u rm o n u m e n te n , het M ilie u c e n tru m A m s te rd a m en de Vereniging to t Behoud van het IJsselm eer, gedrieën verenigd in het 'R efe re nd um co m ité IJm e e r Open'. Een om vattend overzicht w o rd t niet nagestreefd, w e l w o rd t gepoogd de vo o rnaam ste a rg u m ente n van de belan grijkste 'spelers' op een rij te zetten.

4 .3 .2

B e s ta a t e r wel b e h o e fte aan een n ie u w e w o o n w ijk ?

"De w o n in g b e h o e fte van nu o n ts ta a t n ie t d o o r een te k o rt aan w o o n ru im te , m a a r d o o r een v e rk e e rd g e b ru ik van de voorraad. W e zo u d e n h e t h e rb e rg e n d v e rm o g e n van d ie vo orraad a a n z ie n lijk ku n n e n v e rg ro te n d o o r te z o rg e n d a t m e n s e n ‘op m a a t', d u s n ie t te g ro o t o f te k le in w o n e n . D a a rv o o r m o e t je de w o o n ru im te a n d e rs v e rd e le n en h a a r d o o r ve rb o u w in g e n a a n pa sse n aan de vraag. B o ve n d ie n n e e m t de b e v o lk in g b e g in v o lg e n d e e e u w af. IJ b u rg is dan o o k n ie t n o d ig . D e d ra a g kra ch tig e n w o rd e n zo in de b e s ta a n d e s ta d v a stg e h o u d e n , w a a rd o o r v e rv a lp ro c e s s e n w o rd e n vo o rko m e n . D e c re a tiv ite it m o e t van IJ b u rg w o rd e n ve r­ le g d n a a r de b e s ta a n d e s ta d " (M a rte n B ie rm a n , E e rste K a m e rlid D e G roenen, in: P ro je c tb u re a u IJ b u rg 1996). "De b e v o lk in g n e e m t w e e r to e en ie d e re e n w il te re c h t b e sch ikke n o v e r z e lfs ta n d ig e w o o n ­ ru im te . D a a ro m m o e t A m s te rd a m ve e l w o n in g e n b o u w e n . (...) IJ b u rg is e en a lle szin s v e ra n t­ w o o rd e s ta d s u itb re id in g , d ie n a a r h e t zich la a t aanzien o p n ie u w een a a n w in s t vo o r A m s te r­ d a m w o rd t" (Leo C o rn e lisse n , G e m e e n te ra a d s fra c tie D '6 6 , in: P ro je c tb u re a u IJ b u rg 1996). Het rijk, de regio en de g em ee nte A m s te rd a m achten op basis van hun woningbehoefteprognoses en hun beoordeling van de p o te ntiële ve rste d elijking slo caties dat de aanleg van IJburg o n ve rm ijd e lijk is.5 M a ar niet iedereen is het eens m et de door deze overheden berekende w o ning be h o efte. Bierm an b e tw ijfe lt in het bovenstaande citaat de noodzaak van het to evo e­ gen van w o ning en aan de voorraad. Hij ve rw o o rd t daarm ee de a rg u m e n ta tie van een groep teg e n sta n d ers van IJburg. De noodzaak to t het b ouw en van een nieu w e w o o n w ijk in

3

Het is opvallend dat het rijk na de locatiekeuze nauwelijks meer betrokken is bij de discussies over IJburg. De provin­ cie Noord-Holland lijkt zich te beperken tot een procedurele rol. Wel benadrukt de provincie voorafgaand aan het refe­ rendum in een paginagrote advertentie in verschillende dagbladen haar keuze vóór IJburg.

4

De volgende lijst van organisaties en personen die aangesloten zijn bij 'Red het IJmeer' geeft een beeld van de diversiteit aan tegenstanders van IJburg: Vereniging tot Behoud van IJsselmeer, Milieucentrum Amsterdam, Milieufederatie Noord Holland, Vereniging Natuurmonumenten, Vogelbescherming Nederland, Koninklijke Nederlandse Zeil- en Roeivereniging, Zeilvereniging Het IJ, Bond Heemschut, Diemen Stop Nieuw Oost, Stichting Durgerdam/Boos op Nieuw Oost, Centrale Dorpenraad Landelijk Noord, Commissie voor de Vecht en het Oostelijk en Westelijk Plassengebied, Stichting Behoud Vesting Muiden, Milieugroep Muiden/Muiderberg, Vereniging tot Behoud van Waterland, W SV Durgerdam, Vrienden van de Stichting Ronde- en Platbodemjachten, Stichting Pampus, Schippersvereniging Muiden, Mr. A.J. Cnoop Koopmans, Ir. Marten Bierman.

100

IJ b u rg

A m s te rd a m w o rd t door hen bestreden. Het te ko rt aan w o o n ru im te zou het gevolg zijn van een ve rke e rd e verd elin g en sam en stellin g van de bestaande voorraad w o ning en. D it b ete­ kent dat de oplossing gevonden zou m oeten w o rd e n in een b etere verdeling van die voor­ raad. De vo o rstan ders van IJburg m enen echter dat de bestaande voorraad vo ls tre kt ontoe­ reikend is om te b eantw o o rd en aan de vraag naar w o ning en. Er is volgens hen ju is t w e l sprake van een groot w o n in g te ko rt in A m ste rd a m . Zij m enen dat er een aantoonbare discre­ pantie bestaat tussen vraag en aanbod op de w o n in g m a rkt en w ijzen erop dat er in A m s te rd a m begin 1995 zo'n 47.000 huishoudens als urgent w o ning zoeken d staan ingeschre­ ven (Stadig 1996a). Bierm an a n tw o o rd t hierop dat het lastig is om de w o n in g b e h o efte van een stad als A m s te rd a m te bepalen om dat de stad m ensen van elders aanzuigt. Het te ko rt aan w o ning en w e e rh o u d t m ensen om naar A m s te rd a m te trekken . M a ar alles w a t er gebouw d w o rd t, zal door de aantre kkin gskracht van de stad w o rd e n bewoond. Vanw eg e dit m echanism e w ille n de teg e nsta nd ers de p ro b le m a tie k liever niet in een regionale context plaatsen, w a n t 'je kunt bouw en to t je een ons w ee g t, en dan heb je nog niet genoeg w o n in ­ gen'. De vo o rstan ders doen dit ju is t w el, zij m enen dat voor een goed beeld van de w o n in g ­ nood ook rekening gehouden m oet w o rd e n m et w oning zoeken den die niet in de stad zelf w onen. Zoals gezegd gaan de overheden ervan uit dat de w o n in g b e ho efte d erm ate groot is dat deze niet in de bestaande stad kan w o rd e n opgevangen en dat de aanleg van IJburg onver­ m ijd elijk is. Dit b lijkt dan ook uit de afspraken die de betrokken overheden onderling gem aakt hebben. In het kader van de V in e x heeft het rijk m et de regio A m s te rd a m (het gebied van het Regionaal Orgaan A m s te rd a m (ROA) m et A lm e re ) afgesproken dat er in de periode 1994­ 2005 zo'n 95.000 w o n in g en in de regio m oeten w o rd e n gerealiseerd. Binnen de regio is een verd elin g overeeng eko m en, w aarbij ruim eenderde van die w o ning en in de g em ee nte A m s te rd a m dient te w o rd e n gebouwd. O ng eveer eenderde daarvan (ca tw aalfduizend w oningen) is gepland op tw e e grote locaties aan de rand van de stad (de A k e r en IJburg). De rest, tw e e d e rd e van de A m s te rd a m s e productie, zal w o rd e n gebouw d op tie n ta lle n klei­ ne locaties binnen het bestaande ste d elijke gebied. O m d at het rijk, de regio en de g em ee n ­ te A m s te rd a m verw a c h ten dat na 2005 de w o n in g b e ho efte niet afneem t, w o rd t nu al voor die b ehoefte ruim te g ere s e rve e rd (Stadig 1996a). D it b e te ke n t dat de g e m e e n te A m s te rd a m op basis van de Vinex-afspraken in de periode to t 2005 8.500 w o n in g en zal m oeten realise­ ren op IJburg. Voor de periode 2005-2015 w o rd t gerekend op de productie van nog eens 9.500 w o ning en op IJburg. Het bovenstaande m oet d uid e lijk m aken dat de voor- en teg e nsta nd ers uiteenlo p end e pro­ b le e m d e fin itie s en oplo ssing sstrateg ieën hanteren. De teg e nsta nd ers zijn van m ening dat de o n tw ik k e lin g van IJburg verkee rd is. Zij zien een a lte rn a tie f in de herverd elin g van de hui­ dige ste d elijke voorraden en verdichting van bestaand s te d e lijk gebied. De ideeën hiero ver zijn u itg e w e rk t in een publicatie die is uitgebracht door het M ilie u c e n tru m A m s te rd a m en het R eferend u m c om ité IJm e e r O pen!, m et de tite l 'Van ru im te g e b re k naar ruim teg eb ruik; De o n tw ik k e lin g van A m s te rd a m als a lte rn a tie f voor IJburg' (Holstein & Karsten 1997). In deze publicatie w o rd e n vraag teke ns geplaatst bij de aannam es die g em aakt zijn bij de prog-

5

Stadig, wethouder voor Volkshuisvesting, Stadsvernieuwing, Ruimtelijke Ordening en Grondzaken, geeft in het boek­ je: 'Waarom bouwt Amsterdam' op deze vraag een antwoord vanuit de optiek van de gemeente Amsterdam. Hij wijst op de groei van de bevolking en de groei van het aantal huishoudens door de gezinsverdunning in de regio Amsterdam. Beide processen veroorzaken de belangrijkste behoefte aan nieuwe woningen, die tot uitdrukking komt in het woningtekort van de regio Amsterdam. Maar ook heeft Amsterdam een sterk verouderde woningvoorraad waarvan een deel aan vervanging toe is (Stadig 1996a

101

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

noses van de overheid voor de to e ko m s tig e w o o n ru im te c o n s u m p tie , de daaruit vo o rtvlo e ie n ­ de w o n in g b e h o efte en het w o ning b o u w p ro g ram m a. Betoogd w o rd t dat deze nader ond er­ zocht dienen te w o rd en, w a a rsc h ijn lijk naar beneden kunnen w o rd e n b ijgesteld en dat de reste rend e w o ning vraag m et enige c re a tivite it binnen het bestaand s te d e lijk gebied kan w o r­ den gerealiseerd. Bovendien w o rd t erop g ew ezen dat het bouw en van een geheel nieuw e uitbreid ing slocatie grote nadelen heeft vanw eg e de g eïsoleerde ligging en het eenzijdige ka ra kter van de w ijk. IJburg zal leiden to t verp aup ering van de oudere w ijke n om dat m et nam e de koopkrachtige huishoudens naar IJburg zullen verhuizen. Het ontbreken van finan­ ciering voor de aanleg van een m etro naar IJburg leidt to t een g ro tere auto-afhankelijkheid m et alle nadelige gevolgen van dien. Het ka ra kter van IJburg als een a u to w ijk w o rd t verd er v e rs te rk t door het ontbreken van voldoende w e rkg e le g e n h e id in de w ijk, w a a rd o or m ensen die op IJburg w o nen toch elders zullen w e rke n , zo a rg u m e n te re n de te g e n sta n d ers in hun rapport. Deze a rg u m ente n sluiten na u w aan op het gedachtegoed van het discours 'Van ru im te g e b re k naar ruim teg eb rek', vandaar dat de tite l van deze publicatie g eb ruikt is als naam voor dit discours.

4 .3 .3

W a a ro m kiezen v o o r een locatie in h e t IJ m ee r?

"Een keuze v o o r I J b u r g b e te k e n t e en keuze v o o r h e t o p e n h o u d e n van d e la a ts te g ro e n e p o l­ d e rs ro n d A m s te rd a m . A ls A m s te rd a m m e rs b u ite n de s ta d ko m e n , h e b b e n z ij nu n o g de b e le v in g van de o p e n h e id van de w e ila n d e n . D a t vin d ik w a a rd e vo l. Je m o e t n ie t de la a ts te o p e n ru im te tu s se n de s te d e lijk e g e b ie d e n ro n d o m A m s te rd a m v o lb o u w e n m e t huizen, dan is h e t la n d sch ap v o o r a ltijd w e g . M a a r te g e lijk e rtijd m a g IJ b u rg van m ij o o k n ie t g ro te r w o r­ d en dan de nu g e p la n d e 18.000 w o n in g e n " (Frans T ielrooij, G e d e p u te e rd e p ro v in c ie N o o rd H o lla n d (VVD), in : P ro je c tb u re a u IJ b u rg 1996). "H et v o lb o u w e n van h e t IJ m e e r is e en g ro o t v e rlie s vo o r de n a tu u r ro n d o m de stad. E r is e en a lte rn a tie f: h e t b o u w e n van e en n ie u w e s ta d b o ve n de R in g w e g . D a t is m o g e lijk : een e e rs te g e m e e n te lijk e s tu d ie h e e ft u itg e w e z e n d a t w e d ie k a n t u it ku n n e n gaan. In B e rlijn b e s ta a t a l e en d e rg e lijk e b e b o u w in g . B oven de A 1 0 ku n n e n n a a r m ijn m e n in g 4 0 .0 0 0 w o n in ­ g e n w o rd e n g e b o u w d , z o n d e r d a t d a a r o p e n b a a r g ro e n o f n a tu u rg e b ie d e n vo o r o p g e o ffe rd m o e te n w o rd e n . S n e l aan de sla g m e t d ie R in g s ta d d u s" (R oel van D uijn, G e m e e n te ra a d s fra c tie D e G roenen, in: P ro je c tb u re a u IJ b u rg 1996). De g em ee nte A m s te rd a m heeft een inven tarisatie g em aakt van m ogelijke b ouw locaties in en vast aan de bestaande stad. N ieu w e verste d elijkin g zou m o g e lijk zijn door m eer te bou­ w e n in de bestaande stad én op één van de uitleglocaties. Het zou daarbij gaan om een keuze tussen A lm e re Extra, W aterland-w est, B o venkerkerp o ld er en IJburg. Bij haar keuze heeft de g e m e e n te A m s te rd a m volgens Stadig (1996b) m et nam e g elet op drie aspecten: w e lk e locatie heeft de grootste to egevoegde ste d elijke kw a liteit, w e lk e locatie past het best in de ecologische s tru ctu u r en w e lk e locatie levert de m in ste groei in m ob iliteit? Stadig is van m ening dat de opties binnen de bestaande stad al optim aal w o rd e n benut door tw e e d e r­ de van de to t 2005 gep rog no stiseerd e behoefte, bijna dertigduizend w o n in g en aldaar te rea­ liseren. Een nog verd ere verdichting van de stad zou leiden to t te veel k w a lite itsve rlie s ervan. Daarom m oet er gekozen w o rd e n voor een uitleglocatie. Van de p o te ntiële uitlegloca­ ties ligt Alm ere-Extra vrij ver van de bestaande stad en deze zal daarom veel extra m o b iliteit opleveren, W aterland- W est kent veel o nvervangbare natuurw aard en en de B o venke rke rp o ld er ligt in het G roene Hart w a a r het rijk geen verd ere ve rs te d e lijkin g toelaat. Geen van deze locaties zou daarom a a n tre kke lijk zijn, alleen IJburg reste ert. De ecologische

102

IJ b u rg

w aard e van het IJm e e r is volgens Stadig w e lis w a a r o nom streden, m aar de inpassing van IJburg zou m o g e lijk zijn m et behoud van natuurw aarden, bovendien biedt IJburg de kans om goede ste d elijke kw a lite it te g enereren en de m ob iliteitsg ro ei te beperken. Vandaar de keuze van de g e m e e n te A m s te rd a m voor IJburg (Stadig 1996b). De m og elijkheid die Roel van Duijn noem t in bovenstaand citaat, bouw en boven de ringw eg A10, w o rd t door Stadig niet genoem d. De w ijze w aaro p de g em ee nte A m s te rd a m haar afw eg ing en m aakt bij het zoeken van een nieu w e w o n in g b o u w lo c a tie sluit aan op de ideeën over de ruim telijke b eslu itvo rm in g van het discours 'Terug naar de ruim te'. Voorafgaand aan de b eslu itvo rm in g w o rd e n nam elijk locatiecriteria opgesteld die bij to etsin g ten opzichte van elkaar w o rd en gew ogen. O ok het rijk heeft in overleg m et de regio op een verg elijkb a re w ijze de keuze g em aakt voor IJburg. In de V in e x w o rd e n n a m elijk ten behoeve van het overleg m et de lage­ re overheden kw a lite itsc rite ria g efo rm u le erd w aaraan nieu w e ve rste d elijking slo caties dienen te voldoen. O ok m et deze criteria valt de keuze op IJburg. De teg e nsta nd ers vinden IJburg een slechte locatie vanw eg e de aanw ezige natuur­ w aarden, de landschappelijke kw a lite ite n en ook de huidige recreatieve w aard e van het gebied. De te g e n sta n d ers hebben geen alterna tieve uitleglocatie op het oog. Zij bepleiten vooral verdichting en h e rstru ctu re rin g van bestaand s te d e lijk gebied. De door Van Duin in bovenstaand citaat vo o rg esteld e locatie boven de R ingw eg van A m s te rd a m is zo'n optie voor verdichting. Bouwen op locaties als W aterland- W est of Alm ere-Extra w o rd t door de te g e n sta n d ers niet in o verw eg ing genom en. W a a rschijn lijk om dat daarm ee ook een b ehoor­ lijke aantasting o p tree d t van natuur- en/of m ilieuw aard en. A lle en N a tu u rm o n u m e n te n ziet een a lte rn a tie f in de B ovenkerkerpolder. Deze locatie ligt w e lis w a a r in het G roene Hart en v e r van de stad, m aar is 'slechts een u itho ekje en bepaald geen typ erend onderdeel daar­ van'.6

4 .3 .4

In w e lk e m a t e w o rd e n de n a tu u r w a a r d e n van h e t IJ m e e r a a n g e ta s t?

"Voor de M ilie u fe d e ra tie N o o rd -H o lla n d is de a a n le g van de w o o n w ijk IJ b u rg in h e t IJ m e e r o n a an va a rd ba a r In h e t o n d ie p e z o e tw a te r-e c o s y s te e m van h e t IJ m e e r w o rd t e en u itz o n d e r­ lijk e rijk d o m aan p la n t- en d ie rs o o rte n a a n g e tro ffe n , w a a ro n d e r e n ig e b e d re ig d e 'Rode L ijs t's o o rte n . A a n le g van de w o o n w ijk b e te k e n t de d e fin itie v e d o o d s te e k v o o r d it w a a rd e vo lle n a tu u rg e b ie d . A a n g e zie n e r e ld e rs v o ld o e n d e g e s c h ik te b o u w m o g e lijk h e d e n b e s c h ik b a a r zijn, h o e ft de a a n le g van IJ b u rg n ie t e e n s o v e rw o g e n te w o rd e n " (H ugh Gallacher, M ilie u fe d e ra tie N o o rd -H o lla n d , in: P ro je c tb u re a u IJ b u rg 1996). "Er zijn g e e n a n d e re m ilie u p ro b le m e n dan a a n ta s tin g van de b io d iv e rs ite it en van de m e n ­ s e lijk e g e z o n d h e id . V anuit d it p e rs p e c tie f h e e ft (s te d e )b o u w m e e r p o s itie v e dan n e g a tie v e m ilie u e ffe c te n . Z o n d e r (s te d e )b o u w zo u d e n e r m in d e r o ve rle ve n d e n zijn en b in n e n h e t urba­ ne d is tric t b lijk t zich - b u ite n de tu in e n - m e e r dan de h e lft van de N e d e rla n d s e flo ra sp o n ­ taan v o o rt te p la n te n " (prof. Taeke de Jo n g , Technische U n iv e rs ite it D e lft, in: P ro je ctb u re a u IJ b u rg 1996). In de aanloop naar het referen d u m over IJburg zijn de na tuurw aard en van het IJm e e r onder­ w e rp van de polem iek. In de pers w o rd t veel geschreven over de m ate w aarin die natuur­ w aard en zouden w o rd e n aangetast door de aanleg van IJburg. Voor- en teg e nstand ers schrom en niet om m et de nodige re to rie k hun a rg u m ente n kracht bij te zetten. Deze natuur­

6

Van der Giessen, regionaal inspecteur voor Natuurmonumenten, geciteerd in Kooistra (1996).

103

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

w aard en zijn voor de teg e nsta nd ers o no m stred en en onvervangbaar, getuige bovenstaand citaat van Gallacher. Het IJm e e r ve rvu lt, als vo ed selrijke en ondiepe baai, zow el hydrologisch als ecologisch een centrale rol tem idd e n van Vechtplassen, W a terland , het open M a rk e rm e e r en de m oerassen in Flevoland (Piek 1997). De Vereniging N a tu u rm o n u m e n te n geeft zelfs een speciale brochure uit m et de titel 'De Schatten van het IJm eer' (1997) w aarin de 'rijkdom ' van de natuur in en rond het IJm e e r w o rd t geschetst. De natuur- en m ilieub ew eg ing , ve re ­ nigd in het R eferend u m c om ité IJm e e r O pen!, vo ert actie om de A m s te rd a m se bevolking aan te zetten to t een teg e n ste m bij het referendum . Het b elan grijkste a rg u m e n t van deze organi­ saties om tegen te s te m m e n is de aantasting van de n atu u rw aard en van het IJm e e r door de o n tw ik k e lin g van IJburg. Zij w ijzen erop dat ook de overheid deze n atu u rw aard en onder­ schrijft. Het IJ m e e r m aakt im m ers deel uit van de Ecologische H o o fdstructuur die in 1995 is vastg eleg d in het S tructuurschem a G roene R u im te (SGR). Al ee rd e r w as het IJm e e r in het N atuurbeleidsplan opgenom en (M in is te rie van LNV, 1990). De bezorgdheid van de natuur- en m ilieu b ew eg ing over de aantasting van de natuur­ w aard en w o rd t door vo o rstan ders van IJburg afgedaan als 'eco-retoriek' (Sijm ons 1997) en 'dem agogie' (Bongenaar 1997). S ijm ons heke lt het 'benauw ende c u ltu u rp e ssim ism e ' dat ten grondslag ligt aan de 'pseudo-wetenschappelijke verpakking en het p rocedurele piepschuim van de bezw aren van N a tu u rm o n u m e n te n '. Dat IJburg 'vo lstrekt overbodig', 'een ecologi­ sche ram p' en 'ongeïnspireerde bulldozerplanologie' zou zijn, w o rd t door hem en anderen in de pers bestreden (Sijm ons 1997, H erngreen 1997, Bongenaar 1997). De vo o rstan ders bear­ gu m e n teren dat m et de aanleg van IJburg slechts 6 % van het IJm e e r is gem oeid en nog niet één procent van het IJsselm eer. De m ate van aantasting van de n atu u rw aard en van het IJ m e e r zou daarom slechts b ep erkt zijn. Bovendien w o rd t g esteld dat deze w aard en niet uniek zijn en daarom kw a lita tie f geco m penseerd kunnen w o rd e n m et gerichte m aatregelen. H erngreen m e e n t bovendien dat niet de bestaande natuur de m aatstaf voor ingrijpen m oet zijn, m aar de kansen voor verd ere o n tw ikke lin g . Het o n tw e rp voor IJburg v e rs te rk t volgens hem een aantal succesfactoren voor ecologische w in s t (1997). Het feit dat m et IJburg een inb re u k op de Ecologische H o o fdstructuur w o rd t gedaan, hoeft daarom niet o n o verko m e lijk te zijn. Bovendien is een inb reuk op de Ecologische H o o fdstructuur toeg estaan m its voorzien w o rd t in co m p enserend e m aatregelen. Tot slot co ncludeert S ijm ons dat de locatie IJburg juridisch al ee rd e r 'voet aan de planologische grond' had dan dat de beleidscategorie Ecologische H o o fdstructuur w a s g eïntroduceerd (1997). In het debat over de m ate van aantasting van de n atu u rw aard en van het IJm e e r lijken de teg e n sta n d ers vooral gericht te zijn op het behoud van de bestaande natuurw aard en, te rw ijl de vo o rstan ders ju is t kansen zien voor de o n tw ikke lin g van nieuw e n atu u rw aard en in com bi­ natie m et de aanleg van IJburg.

4.4 4 .4 .1

Evaluatie IJburg In leid in g

In deze paragraaf w o rd t de aanleg van IJburg bezien in het p ersp ectief van de in ho o fd stuk 3 beschreven discoursen. Daartoe w o rd t de b eslu itvo rm in g over IJburg g e to e ts t aan de criteria die aan deze discoursen zijn ontleend. Tabel 4.1 geeft een overzicht van de aan de discour­ sen o ntleend e criteria en de daarop to eg eke nd e w aa rd ering en die in deze paragraaf w o rd en to eg elic h t.7 Deze paragraaf w o rd t afgesloten m et een aantal conclusies over de discoursen in relatie to t de casus IJburg.

104

IJ b u rg

Kader 3.15: Criteria afgeleid uit de discoursen

N aa m disco u rs

Criteria

W a a rd e ­ ringen

Geen verspilling van

Minimalisering van de verschillende vormen van afwenteling op de

?

ruimte

sleutelvoorraden, met aandacht voor de gevolgen van de ruimte­ lijke ingreep voor: • andere gebieden

sterk

• de sleutelvoorraad energie

sterk

• de sleutelvoorraad biodiversiteit

sterk

• de keuzevrijheid van toekomstige generaties

sterk

Van ruimtegebrek naar

beperking uitbreiding van stedelijk grondoppervlak, met aandacht

ruimtegebruik

voor het:

Terug naar de ruimte

4 .4 .2

niet

• niet verloren laten gaan van investeringen in stedelijk gebied

sterk

• intensiveren grondgebruik van bestaand stedelijk gebied

matig

• intensiveren grondgebruik van eventuele stedelijke uitbreidingen

sterk

• restricties aan stedelijk grondgebruik in het landelijk gebied

niet

1accent op de ruimte c.q. de leefomgeving en haar kwaliteiten

sterk

1vooraf ruimtelijke kwaliteiten expliciteren en waarderen

sterk

1afweging ruimtelijke kwaliteiten ten opzichte van elkaar

sterk

E v alu a tie v a n u it h e t discours 'G een verspilling van ru im te '

Bij het discours 'Geen verspilling van ruim te' staat de vraag centraal of er in de b es lu itvo r­ m ing b e w u s t rekening w o rd t gehouden m et verschillend e vo rm en van a fw e n te lin g . Hier w o rd e n tw e e citaten g ep resente erd w aarin tw e e verschillend e a fw e n te lin g sp ro b le m e n in verband w o rd e n gebracht m et de b eslu itvo rm in g over IJburg. In de tw e e citaten w o rd t a fw e n te lin g verschillend benaderd, beide a u te u rs hebben dan ook een ander oordeel over de w e n s e lijk h e id van de aanleg van IJburg.

"Ik v in d de n a tu u rlijke , re c re a tie v e en c u ltu u rh is to ris c h e w a a rd e van h e t IJ m e e r te g ro o t o m o p te o ffe re n aan de o n tw ik k e lin g van e en w o o n w ijk . IJ b u rg is e en o n o m k e e rb a a r plan, d a t d a a r h o n d e rd e n ja re n za l b lijv e n lig g e n . M e t IJ b u rg v e rn ie l je een g e b ie d m e t een o n sch a tb a ­ re in te rn a tio n a le e c o lo g is c h e waarde" (Ko Verkade, V e re n ig in g to t B e h o u d van h e t IJsse lm e e r, in: P ro je c tb u re a u IJ b u rg 1996). "De b e la n g rijk s te m ilie u w in s t kan w o rd e n g e b o e k t d o o r d u u rz a m e s te d e b o u w . Vooral d o o r z u in ig o m te gaan m e t de ru im te . IJ b u rg d o e t h e t in d it o p z ic h t u its te k e n d . M e t z e s tig w o n in g e n p e r h e c ta re w o rd t IJ b u rg de m e e s t c o m p a c te V inex-locatie van N e d e rla n d . Op a n d e re u itb re id in g s lo c a tie s w o rd e n g e m id d e ld d e rtig w o n in g e n p e r h e c ta re g e b o u w d . O ok o p a n d e re m ilie u a s p e c te n , zo a ls e n e rg ie g e b ru ik en w a te rb e s p a re n d e m a a tre g e le n , s c o o rt h e t p la n g o e d. S ta a ts s e c re ta ris T om m el is va st h e e l b lij m e t de p la n n e n v o o r IJ b u rg " (Jim S chuyt, S tu u rg ro e p E x p e rim e n te n V o lk s h u is v e s tin g (SEV), in: P ro je c tb u re a u IJ b u rg 1996). 7

Van deze casestudy is een separaat rapport beschikbaar waarin naast een uitgebreide casusbeschrijving nader ver­ slag wordt gedaan van de gemotiveerde waarderingen op de afzonderlijke criteria (Zwanikken 1998b).

105

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

Er b lijkt in de b eslu itvo rm in g over de o n tw ikke lin g van IJburg aandacht te zijn voor de ver­ schillende vo rm en van a fw e n te lin g die in dit discours centraal staan. De aandacht voor de gevolgen van a fw e n te lin g op andere gebieden b lijkt uit de afw eg ing en die de betrokken overheden m aken tussen de verschillende uitbreid ing slocaties en het beoordelen van de gevolgen van de aanleg van IJburg voor de bestaande stad. De a fw e n te lin g op de sleutelvoorraad energie b lijkt onder m e e r uit de aandacht voor de m o b iliteitsgevo lg en van de d iver­ se v e rste d elijkin g so p ties en ook uit de am b itie om op IJburg het en erg ie g e b ru ik te beper­ ken. In het o n tw e rp w o rd t n a m elijk als am b itie uitgesproken dat een w o ning op IJburg tw e e ­ derde m in de r energie zal gebruiken dan een g em iddelde w o n in g in N ederland. Dit w o rd t m o g e lijk g em aakt door de verkaveling van de w ijk en ook door geb ruik te m aken van een zogenaam de STEG-eenheid, een w a rm te kra c h tko p p e lin g van de nabijgelegen D iem erc en trale . Volgens de g e ïn te rvie w d e n heeft de aandacht in de b eslu itvo rm in g voor de a fw e n te lin g op de voorraad b io d iversite it bijgedragen aan kw a lite its ve rb e te rin g van het o nt­ w e rp voor IJburg, alsm ede to t sanering van de D iem erzee d ijk en to t natuurcom pensatiem aatregelen elders. De a fw e n te lin g op to e ko m s tig e generaties, to t slot, w o rd t door zowel voorals te g e n sta n d ers g eb ruikt om hun a rg u m ente n kracht bij te zetten. W a a r vo o rstan ders s te l­ len dat "een volk dat leeft b o uw t aan zijn to eko m st" (Stadig 1996a: 3), stellen teg e nsta nd ers onder de kop 'besturen is vooruitzien' dat het w o n in g b o u w p ro g ram m a naar beneden d ient te w o rd e n b ijgesteld (Holstein en Karsten 1997). V anw eg e de hierboven beschreven aandacht voor de verschillend e vo rm en van a fw en te lin g krijg t de o n tw ik k e lin g van IJburg in het IJm e e r de w a a rd ering 'sterk' op alle subcriteria die uit het discours 'Geen verspilling van ruim te' zijn afgeleid. Bij een o p pe rvlakkig e beschou­ w in g van de p ro b le m a tie k zou deze positieve w a a rd ering w e llic h t niet verw a c h t w orden. W a n t hoe kan een uitbreiding van het ste d elijk g ro nd o p pervlak die ten koste gaat van de voorraad b io d iversite it in de ogen van de aanhangers van dit discours genade vinden? Het lijkt m erkw aa rd ig dat deze o n tw ikke lin g in het ecologisch gevoelige IJm e e r aan deze criteria van het discours voldoet. De 'sterke' w aa rd ering en zijn echter te verkla ren uit het feit dat in dit discours genoegen w o rd t genom en m et het geven van aandacht aan afwentelingsgevolgen in de b esluitvorm in g. In alle discussies tussen de voor- en teg e nsta nd ers van IJburg, bij­ voorbeeld ten tijd e van het referendum , staan a fw en te lin g sp ro b lem en , en vooral de a fw e n te ­ ling op de voorraad b iod iversiteit, s te rk op de voorgrond. O m d at er dus geen no rm atieve keuze in die afw eg ing en w o rd t g etoetst, pakt de w aa rd ering p o sitief uit voor IJburg. Ju ist om dat er in dit discours geen eenduidige norm is w a a rm e e een eventueel o p tim u m in de verschillend e vo rm en van a fw e n te lin g kan w o rd e n bepaald is de to etsin g op het hoofd­ c rite riu m 'm inim alisering van de verschillend e vo rm en van a fw e n te lin g op de sleu te lvo o rra ­ den' problem atisch. W a n t ondanks alle aandacht voor de verschillend e vo rm en van a fw e n te ­ ling blijken de voor- en te g e n sta n d ers van IJburg, getuige de gegeven citaten, heel verschil­ lend te oordelen over dit optim um . Daarom w o rd t op het ho o fd criteriu m geen w aard ering toegekend. O verigens lijkt de aantasting van de sleutelvo orraad b iod iversiteit, het IJmeer, voor de teg e nsta nd ers zw a a rd er te w e g e n dan de andere vo rm en van a fw ente ling . De aan­ leg van IJburg w o rd t door hen daarom niet w e n s e lijk geacht.

4 .4 .3

E v a lu a tie v a n u it h e t discours 'Van r u im t e g e b r e k n a a r ru im te g e b r u ik '

De naam van het discours 'Van ru im te g e b re k naar ruim teg eb ru ik' is ontleend aan een rapport m et deze tite l dat is verschenen als reactie op de plannen voor IJburg (Holstein en Karsten 1997). Tegenstanders van IJburg, het M ilie u c e n tru m A m s te rd a m en het R eferend um c om ité

106

IJ b u rg

IJ m e e r O pen!, beschrijven in dit rapport hoe door verdichting en h e rstru ctu re rin g van de bestaande stad de o n tw ikke lin g van IJburg overbodig zou kunnen w o rd en. U it dit discours zijn dan ook criteria afgeleid die b etrekking hebben op het tegengaan van uitbreiding van het s te d e lijk g ro nd o p pe rvlak en het verg ro ten van de in te n site it van het geb ruik van het ste d e lijk gebied. Het citaat van Bierm an w a a r paragraaf 4.3.2 m ee opent, ve rw o o rd t treffend de m ening van een aanhanger van dit discours. IJburg krijgt de w a a rd ering 'niet' op het ho o fd criteriu m 'beperking uitbreiding van het ste d e­ lijk grondoppervlak', w a n t het b etreft een nieuw e uitleglocatie, die het s te d e lijk grondopper­ vla k uitb reid t m et zo'n 430 hectare. Op de subcriteria krijgt IJburg b ete re w aard ering en. De locatie krijgt nam elijk een rela tief hoge w o ning dichtheid van g em iddeld zestig w o ning en per hectare, een dichtheid die tw e e maal zo hoog is als op de g em iddelde Vinex-woningbouwlocatie in Nederland. De overheid kiest m et IJburg na d ru kke lijk voor een locatie in de nabijheid van een stad, m et als doel de k w a lite it van de bestaande stad te o ndersteunen. O ok zegt de g e m e e n te dat ze nog de nodige investering en in het bestaande ste d elijke gebied zal doen en bovendien w o rd e n er binnen dat bestaande ste d elijke gebied veel w o ning en gebouwd. A m s te rd a m b o uw t n a m elijk circa tw e e d e rd e van de geplande n ie u w b o u w tussen 1995 en 2005 binnen de huidige ste d elijke grenzen. M e t de aanleg van IJburg w o rd t de bestaande stad dus niet verw aarloo sd: "Daarom stoppen w e teg e n o ve r iedere gulden voor IJburg vijf gulden in de verb e te rin g van de bestaande stad" (Van der Laan, in: Projectbureau IJburg 1996). M e t de keuze voor IJburg verva llen m ogelijke ste d elijke uitbreid ing slocaties in de restric tieve gebieden G roene Hart en W a terland . De w aa rd ering en op de subcriteria over­ ziend ko m t IJburg niet slecht uit de verf. Het is w e lis w a a r een uitleglocatie, m aar deze com ­ pacte w ijk in de nabijheid van het ce ntru m van A m s te rd a m is, in de ogen van de aanhangers van dit discours, in zijn soort zeker geen slechte locatie. De a rg u m ente n die b elangrijk w o rd e n geacht in het discours 'Van ru im te g e b re k naar ruim ­ teg ebruik' w o rd e n nad rukkelijk m eeg e no m e n in de b eslu itvo rm in g over IJburg. Ze leiden to t het streven naar een w ijk m et een relatief hoge w o ning dichtheid , w aarbij de relatie m et het bestaande ste d elijk gebied nad ru kke lijk de aandacht krijgt. Gezien de slechte score op het b elan grijkste crite riu m , de beperking van de uitbreiding van het s te d e lijk oppervlak, blijft overeind staan dat de aanhangers van dit discours eig en lijk de hele locatie overbodig vinden.

4 .4 .4

E v a lu a tie v a n u it h e t discours 'Terug n a a r de ru im te '

Uit het discours 'Terug naar de ruim te' zijn drie criteria afgeleid die b etrekking hebben op de aandacht in de b eslu itvo rm in g voor de ruim te c.q. de leefo m g eving in te rm e n van ruim telijke kw a liteiten . De criteria gaan in op de vragen of ruim telijke kw a lite ite n ten behoeve van de b eslu itvo rm in g vooraf w o rd e n geëxpliciteerd, gew aard eerd en ten opzichte van elkaar g ew o ­ gen. De locatiekeuze voor IJburg is aan de drie criteria getoetst. De keuze voor de locatie IJburg scoort 'sterk' op alle drie de criteria. Het rijk en ook de g e m e e n te stellen vooraf kw a lite itsc rite ria op aan de hand w aarvan m ogelijke verstedelijkingslocaties in de regio A m s te rd a m w o rd e n g etoetst. D aarm ee tracht men ru im te lijke kw a ­ liteiten m eetb aar te m aken en ook ten opzichte van elkaar te w eg en. Het rijk g ebruikt locatiec rite ria als ligging ten opzichte van het ce ntru m van de stad (nabijheid), ontsluitingsm ogelijkheden m et openbaar ve rvo e r (bereikbaarheid), sam enhang tussen ste d elijke functies en derg elijke voor de beoordeling van alle p o te ntiële Vinex-locaties (Needham & Z w anikken 1997). O ok de g e m e e n te A m s te rd a m g eb ruikt vooraf vastg estelde locatiecriteria bij het w e g e n van p o te ntiële ve rste d elijking slo caties (Projectbureau IJburg 1995a, Stadig 1996b).

107

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

Het is achteraf de vraag of de locatiekeuze IJburg voor de diverse te g e n sta n d ers acceptabe­ ler zou zijn g e w e e s t indien er m e e r aandacht w as g e w e e s t voor hun inbreng. Bijvoorbeeld door criteria die zij belan grijk achten m ee te nem en in de b esluitvorm in g. Het is m o e ilijk te to etsen, m aar het is m o g e lijk dat c o nsultatie van b etrokken sta k e h o ld e rs in een eerd ere fase van de b eslu itvo rm in g veel w a n tro u w e n had voorkom en, w a a rd o o r er in de latere fasen van de b eslu itvo rm in g m in de r m aatschappelijke w e e rs ta n d e n o verw o n n en hadden hoeven w o r­ den. O ok ten behoeve van de b eslu itvorm in g over het o n tw e rp voor IJburg w o rd t vooraf een aantal product- en proceseisen gefo rm uleerd . N aarm ate het o n tw e rp ve rd e r g ed etailleerd w o rd t in (stedenbouw kundige) deelplannen is er echter m inder aandacht voor het vooraf de­ finiëren van kw a lite itse ise n en kom t er m e e r ruim te voor de inbreng van m arktp artije n en andere s ta k e h o ld e rs. De s ta rtn o titie sp re e kt van een overgang van een 'intensieve consulta­ tie' in de fase van het opstellen van de o n tw ikke lin g s visie , naar een 'feitelijke coproductie' bij het opstellen van de ste d enb o u w ku nd ig e deelplannen (Projectbureau IJburg 1995b: 24). Dus naarm ate het o n tw e rp ve rd e r w o rd t u itg e w erkt, w o rd e n kw a lite itsc rite ria niet m e e r van te voren geë xp liciteerd en gew aardeerd. Dit b e te ke n t dat m et het co ncreter w o rd e n van de plannen de ideeën uit dit discours aan b etekenis verliezen. Concluderend lijken de ideeën uit dit discours s te rk aanw ezig in de b eslu itvo rm in g ten aanzien van de locatiekeuze. In het licht van de ideeën uit dit discours is het b esluit to t de aanleg van IJburg een goed besluit. Dit lo catieb esluit heeft volgens Janssen c.s. (1995) een s te rk 'overheids-intern' karakter, w a t de va ststellin g van eenduidige p roductcriteria w a a r­ schijnlijk heeft verg em a kkelijkt. Dit had w e l to t gevolg dat a llerlei s ta k e h o ld e rs zich onvol­ doende b etrokken voelden in het locatiebesluit, w a a rd o or de w e e rs ta n d tegen de aanleg van IJburg groeide.

4 .4 .5

Conclusies

U it de beschrijving van de to etsin g op de criteria die uit de discoursen zijn afgeleid, valt te concluderen dat a rg u m ente n die te herleiden zijn to t de drie discoursen d uid e lijk herkenbaar zijn in de b eslu itvo rm in g over IJburg. Ju ist om dat IJburg een o m stred en locatiekeuze is, is er veel discussie w aarin een rijkd o m aan a rg u m ente n w o rd t gebruikt. A rg u m e n te n die te herleiden zijn to t het discours 'Geen verspilling van ruim te' zijn vooral gehanteerd door de teg enstand ers, verte g e n w o o rd ig e rs van natuurorganisaties en van de m ilieu b ew eg ing . De aanleg van IJburg in het IJm e e r is volgens hen een onaanvaardbare aan­ tasting van een gebied dat deel u itm aakt van de Ecologische Hoofdstructuur. Het belan grijk­ ste m otief is daarbij het reserveren van voldoende ruim te voor de instandhouding van de voorraad b iod iversiteit. Het kw a lita tie f com penseren van de n atu u rw aard en die verlo ren gaan door het verm in d e re n van het kw a n tita tie ve o p pe rvlak lijkt niet to ereiken d te zijn voor de aanhangers van dit discours. In de typ olo gie van de cu ltu rele theo rie kan deze a rg u m e n ta tie w o rd e n herleid to t een m oralistisch w ereld b e eld : de natuur ve rke e rt in een fragiel evenw icht en ingrijpen dient te w o rd e n voorkom en. O m dat het niet op voorhand volledig d uid e lijk is hoe de natuur zich m et de co m p enserend e m aatreg elen zal o n tw ikke le n w o rd t op basis van een no-regret-principe elk ingrijpen afgew ezen. Het verzet en de a rg u m ente n van de te g e n ­ stand ers van de aanleg van IJburg leiden er w e l toe dat het scala aan com p enserend e m aat­ regelen g ro ter w o rd t.8 Dit leidt to t de conclusie dat het denken in te rm e n van a fw e n te lin g de b eslu itvo rm in g over IJburg heeft verrijkt. Het is opvallend dat de regionale w o ning no od nau­

8

Interview met ir. H.M.E. van Veldhuizen, Gemeente Amsterdam projectgroep IJburg, d.d. 30-09-98.

108

IJ b u rg

w e lijk s aandacht krijgt van de teg enstand ers. W e llic h t valt dit te verklaren uit het feit dat in dit discours problem en op een hoger schaalniveau centraal staan. Er w o rd t bijvoorbeeld ve e l­ vuldig gew ezen op het belang van het IJm e e r als vogelgebied van internationale betekenis. Deze aandacht gaat blijkbaar ten koste van de aandacht voor de regio. In ho o fd stuk 3 is geconcludeerd dat rep re se nta nten van dit discours in het alg em een van m ening zijn dat de aandacht voor a fw e n te lin g in de b eslu itvo rm in g voldoende is (zie paragraaf 3.2), en dat het discours geen norm en aandraagt w a a rm e e de verschillend e vo rm en van a fw e n te lin g kunnen w o rd e n gew ogen. Bij IJburg b lijkt vooral de a fw e n te lin g op b io d iversite it in de b elangstelling te staan. Deze vo rm van a fw e n te lin g w o rd t bovendien nau w elijks in verband gebracht m et andere vo rm en van a fw ente ling . Daardoor lijkt het erop dat er w e l deg elijk een norm voor a fw e n te lin g w o rd t gehanteerd: a fw e n te lin g op de voorraad b io d iversite it is erg e r dan de ove­ rige vo rm en van a fw ente ling . Er lijkt sprake te zijn van een s am en w erkin g tussen de actoren die de ideeën van 'Geen verspilling van ruim te' aanhangen en de actoren w aarvan de ideeën herleid kunnen w orden to t het discours 'Van ruim teg eb rek naar ruim tegebruik'. Een voorbeeld van deze s a m e n w e r­ king is de opdracht van de natuur- en m ilieuorganisaties om een rapport op te laten stellen w aarin a llereerst de claim s voor de b o uw van nieuw e w o ning en w o rd e n gerelativeerd en ver­ volgens m aatregelen w o rd en voorgesteld om de resterend e w o ning be ho efte op te vangen binnen de huidige sted elijke voorraden (Holstein en Karsten 1997). Op basis van arg um enten die te herleiden zijn to t het discours 'Van ruim teg eb rek naar ruim teg eb ruik' w o rd t in dat rap­ port betoogd dat de aanleg van IJburg niet nodig is als gekozen w o rd t voor verd ere inten sive­ ring van het bestaande ste d elijk gebied. O verigens b o uw t de g em ee nte A m s te rd a m al een relatief groot deel van de benodigde w o ning en binnen het bestaand ste d elijk gebied. Door h erstructurering en intensivering van de stedelijke w oningvoorraad w o rd t im m ers in ruim tw e e d e rd e van de w o ning beho efte voorzien. Dus in zekere zin correspondeert de opstelling van de g em ee nte al b ehoorlijk m et de ideeën uit dit discours. Dit blijkt ook uit de am b itie om een w ijk m et een hoge w o ningdichtheid te bouwen. Deze aandacht leidt ertoe dat IJburg ruim tw e e m a a l zo intensief bebouwd w o rd t als de gem iddelde Vinex-wijk in Nederland. Voorafgaand aan de locatiekeuze IJburg w o rd en binnen am b telijke circuits kw a liteitsc riteria voor nieuw e versted elijking slo caties geform uleerd. Deze w e rk w ijz e sluit aan op de ideeën uit het discours 'Terug naar de ruim te' m et b etrekking to t hoe de b eslu itvo rm in g id ealiter zou m oeten verlopen. In de Vinex-onderhandelingen tussen rijk, de regio (het ROA) en de g e m e e n te A m s te rd a m w o rd t aan de hand van deze criteria besloten to t de aanleg van IJburg (Needham c.s. 1994a). W a a rschijn lijk om dat in deze fase onvoldoende een m aatschappelijk debat w o rd t gevoerd, voelen natuur- en m ilieuo rg anisaties zich niet ve ra n tw o o rd e lijk voor het genom en b esluit (Janssen c.s. 1995). Daardoor kom t het verzet tegen IJburg laat op gang, m aar loopt dan w e l hoog op. Bij het co ncreter w o rd e n van de plannen, dat w il zeggen bij de u itw e rk in g van het o n tw e rp en de ste d enb o u w ku nd ig e deelplannen, kom en de pro­ d uctcriteria w a a r dit discours aan hecht, m in de r centraal te staan en kom t er m eer aandacht voor procesaspecten van de b eslu itvorm in g. M e t de am b itie om van 'intensieve consultatie' over te gaan op 'feitelijke coproductie' bij de u itw e rkin g van de deelplannen ve rlie st het dis­ cours 'Terug naar de ruim te' in deze latere fase van de b eslu itvo rm in g aan betekenis. Dan n a m elijk w o rd t besloten een m eer open p lanvorm ingsproces te volgen en ruim te te geven aan inbreng van s ta k e h o ld e rs . Deze latere producten w e e rs p ie g e le n dan ook dat er geput w o rd t uit de verschillend e w a a rd e s yste m e n van de sta ke h o ld e rs, w a a ro ve r m eer in hoofd­ s tu k 8.

109

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

110

R e s t r ic t ie f b e le id v o o r R iv ie re n la n d

5 Restrictief beleid voor Rivierenland

5.1

Inleiding

Het restric tief beleid is de tw e e d e casestudy w aarin een voorbeeld van de huidige N ed erlandse ru im te lijke o rd e ning sp ra ktijk w o rd t beoordeeld in het licht van de discoursen uit ho o fd stuk 3. N et als bij IJburg in het vorige ho o fd stuk w o rd t daarbij gebruik g em aakt van de criteria die uit die discoursen zijn afgeleid (kader 3.15). Het restric tief beleid dient o ng ew e n­ ste groei van v erste d elijkin g te vo o rko m en (zie kader 5.1).

Kader 5.1: R estrictief beleid Het restrictief beleid is een onderdeel van het rijks ruimtelijk beleid dat beschreven wordt in de Vierde nota over de ruimtelijke ordening Extra (Ministerie van VROM 1993a). In gebieden waar landschappe­ lijke kwaliteiten worden bedreigd door verstedelijkingsdruk is een restrictief beleid van kracht om ver­ dere verstedelijking zo veel mogelijk te weren. Dit restrictief beleid heeft drie doelstellingen. In de eer­ ste plaats is het beleid gericht op de beperking van de aantasting van de ecologische en landschappe­ lijke waarden. In de tweede plaats dient het bij te dragen aan de vermijding van onnodige mobiliteit. In de derde plaats heeft het als doel het versterken van het stedelijk draagvlak.

Daarbij m aakt het rijk onderscheid in tw e e typ en gebieden: rijks-restrictieve en provinciaal restrictieve gebieden. In de rijks-restrictieve gebieden ziet het rijk toe op de handhaving van het beleid en zijn er ook eisen g efo rm u le erd aan de hand w aarvan lagere overheden hun beleid dienen vo rm te geven. Bij provinciaal restrictieve gebieden is de b etrokke nh e id van het rijk minder. Dit b e te ke n t dat de provincies m eer vrijheid hebben in de vo rm g eving van het beleid. R ivierenland in de provincie G elderland, w a a r deze casus over handelt, is zo'n provinciaal restric tief gebied (zie fig u u r 5.1 pag. 124) De beleid svrijheid van de provincie G elderland is echter beperkt. Dit b lijkt als de m in is te r van V R O M een aanw ijzing geeft to t herziening van het S treekp lan G elderland 1996 om dat zij niet tevred e n is over de w ijze w aaro p het rijksbeleid hierin w o rd t vertaald. Een kernp unt van deze aanw ijzing b etreft de to etsbaarheid en de handhaafbaarheid van het restric tief beleid die op basis van het streekp lan onvoldoende zouden zijn. Hier botst het kw a lita tie f geo riën­ te e rd e streekplan-beleid m et het rijksbeleid, dat in de ogen van de m in is te r een kw a n tita tie f to etsbare u itw e rkin g behoeft. Dit conflict is te inte rp re te re n als een verschil in inzicht aan­ gaande de te kiezen strateg ie bij co nflicterende claim s op de schaarse open ruim te. Dit is dan ook een belangrijke reden om R ivierenland als casus te kiezen voor dit onderzoek. Een andere reden daarvoor is de reactie van de s tre e k zelf. Het In te rg e m e e n te lijk Orgaan Rivierenland (IOR) tracht door een b o tto m -u p benadering te kom en to t een eigen kw a lita tie ­ ve invulling van het restric tief beleid voor zijn regio. Dit initiatief krijgt vo rm in het project 'E xp e rim e n t ru im te lijk beleid'. In dit ho o fd stuk w o rd t in paragraaf 5.2 een beschrijving gegeven van het restric tief beleid van het rijk, de provincie G elderland en de regio Rivierenland. Vervo lg en s w o rd e n in para­

111

5

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

graaf 5.3 drie d ilem m a's bij dit beleid beschreven. De verschillend e a rg u m ente n en zie n s w ij­ zen die aan de basis liggen van deze d ilem m a's w o rd e n in paragraaf 5.4 geb ruikt bij de to e t­ sing van het restric tief beleid in het licht van de discoursen. De lite ra tu u rlijs t bevat een sepa­ raat overzicht van de geraadpleegde lite ra tu u r ten behoeve van deze casestudy.

Figuur 5.1: Kaart WGR-gebied Rivierenland (Bron: Provincie Gelderland 1990)

112

R e s t r ic t ie f b e le id v o o r R iv ie re n la n d

5.2

Restrictief beleid voor Rivierenland

5 .2 .1

In leid in g

In deze paragraaf w o rd t a lle re e rs t het restric tief beleid van het rijk beschreven en ve rvo l­ gens w o rd t beschreven hoe dit beleid naar aanleiding van b e s tu u rlijk en a m b te lijk overleg w o rd t d o orvertaald in het ru im te lijk beleid van de provincie G elderland en de regio Rivierenland. Daarbij w o rd t in het bijzonder ingegaan op de aanw ijzing die de m in is te r van V R O M geeft aan de provincie Gelderland.

5 .2 .2

R e strictief beleid van h e t rijk

Het restric tief beleid heeft enige histo rie in de N ed erlandse ruim telijke beleidsvoering. Reeds in de jaren tw in tig krijgen de p roblem en vero o rzaakt door stad suitb reiding en en sub­ urbanisatie aandacht op stad sregio nale schaal. De zorg voor het behoud van natuur en land­ schap is daarbij een van de ee rste d rijfveren. De vo ortschrijdende groei van de v e rs te d e lij­ king leidt to t aantasting van de open ruim ten in N ederland. Daarbij valt op dat het beleid niet zozeer gericht w o rd t op het ve rs te rke n van de kw a lite ite n van de open ruim ten of van de daar aanw ezige w aarden, m aar vooral beperkingen oplegt aan de verste d elijkin g (M astop c.s. 1995: 99). O ndanks deze vo o rtd urend e zorg van het rijk vind t er decennialang op grote schaal sub urbanisatie plaats. Het restric tief beleid w o rd t daarom door het rijk zelf als onvol­ doende effectief bestem peld . De oorzaken daarvan zouden liggen in het geb rekkig e instru­ m e n ta riu m en/of de onvoldoende toepassing daarvan, de geringe a fste m m in g tussen de diverse overheidsorganen en de g eb rekkig e sam enhang van het beleid op rijksniveau (M in is te rie van V R O 1976: 94). Tegen deze achtergrond is het restric tief beleid in aange­ scherpte vo rm opgenom en in de Vinex. Voor de hierna volgende beschrijving van het restric­ tie f beleid, zoals dit in de V in e x is vastgelegd, w o rd t onderscheid g em aakt in doelen, de ope­ rationalisering van die doelen en de in s tru m e n te rin g ervan, zie tabel 5.1. De R u im te lijke H o o fdstructuur staat centraal in de Vinex. B elangrijk aandachtspunt hierin is bundeling van w o ning bo uw , niet agrarische w e rkg e le g e n he id en ste d elijke voorzieningen. B undeling van ve rs te d e lijkin g houdt in dat de a fw is se lin g tussen ve rs te d e lijkt en open

Tabel 5.1: Doelen, operationalisatie en instrumentatie van restrictief beleid in de Vinex (naar: Mastop c.s. 1995) Restrictief b e leid in de V inex

Doelstellingen

• beperking van de aantasting van de ecologische en landschappelijke waarden • vermijding onnodige mobiliteit • versterking van het stedelijk draagvlak

Operationalisering

• aanwijzen restrictieve gebieden • zorgen voor alternatieven voor opvang verstedelijkingsdruk • regeling voor vrijkomende agrarische gebouwen • specifiek restrictief beleid voor het Groene Hart

Instrumenten

• bestuurlijke afspraken • WRO-instrumentarium • verdeling contingenten • aangeven uiterste bebouwingscontouren • instrumentarium Huisvestingswet

113

5

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

gebied w o rd t benadrukt. Het beleid rust op tw e e peilers: het b undelingsbeleid en het restric­ tie f beleid. Door het b undelingsbeleid w o rd t de groei van de behoefte aan huisvesting, w e rk ­ gelegenheid en voorzieningen opgevangen in de stad sgew esten. Buiten de sta d sg e w esten kunnen door de provincie nog regionale opvangkernen w o rd e n aangew ezen voor het opvan­ gen van de regionale ve rste d elijking sd ru k. M e t b ehulp van het re s tric tie f beleid d ient ve rs te ­ delijking uit de open gebieden g ew eerd te w o rd e n. Deze tw e e com ponenten zijn niet los van elkaar te zien. "Het restric tief beleid is een o n lo sm a kelijk o nderdeel van de u itvoering van het beoogde verste d elijking sb e leid . In de ee rste plaats vo rm t het de contram al van het bundelingsbeleid in stad sge w esten. In de tw e e d e plaats dient het ertoe landschappelijke, ecolo­ gische, rec reatieve en agrarische functies te vrijw a re n van verste d elijking sd ru k" (M in is te rie van V R O M 1991: 28). O verigens bestaat er ook een aanvullend bufferzone-beleid voor de open gebieden tussen de grote sta d sge w esten. Naast de beperking van de aantasting van ecologische en landschappelijke w aarden en de verste rkin g van het ste d elijk draagvlak beoogt het rijk nog een derde doel m et het restric tief beleid: verm ijd ing van onnodige m o b iliteit (M in is te rie van V R O M 1993a: 6). Deze drie doelen w o rd e n in de V in e x op vie r punten geop eratio naliseerd (zie tabel 5.1). In de open ruim ten van N ederland, die in de V in e x w o rd e n aangew ezen, geldt het restrictief beleid. Daarbij w o rd t een onderscheid gem aakt tussen rijks- en provinciaal restrictieve gebie­ den. Het rijk w ijs t dus zowel gebieden aan w a a r 'rijks' restric tief beleid m oet w o rd en gevoerd, als gebieden w a a r 'provinciaal' restric tief beleid m oet w o rd e n gevoerd. Het onder­ scheid zit in de beleid svrijheid die de provincies krijgen bij de vo rm g eving van het restrictief beleid, zoals het aanw ijzen van regionale opvangkernen. 1 "In de op de regiokaarten als 're stric tie f beleid rijk' aangegeven gebieden mag in beginsel geen uitbreiding van ruim teb eslag door ve rs te d e lijkin g plaatsvinden. 2 Voor de overige gebieden binnen de open ruim ten vraagt het kabinet de provinciale b estu­ ren in hun stree kp lanne n een zodanige invulling te geven aan het restric tief beleid dat de to ena m e van het ruim teb eslag in deze gebieden w o rd t g econcentreerd op de stadsge­ w e s te n en zo nodig op regionale opvangkernen" (M in is te rie van V R O M 1993a: 5).1 Ten behoeve van het restric tief beleid w ijs t het rijk restrictieve gebieden aan en zorgt het rijk voor de opvang van de ve rs te d e lijkin g sd ru k door het aanw ijzen van Vinex-locaties. Daarnaast w o rd t in de V in e x aangekondigd dat er specifieke regels zullen w o rd e n opgesteld voor het h erg eb ruik van vrijko m en d e agrarische gebouw en en dat er m et b etrekking to t het G roene Hart een spe cifie k restric tief beleid zal w o rd e n gevoerd. Het beleid is in de V in e x aange­ scherpt om dat in het verled en niet voldoende aan de d o elstelling en is voldaan. D aartoe is het o p pe rvla k aan restric tief gebied verkleind, m aar van dit verkle ind e gebied is de b egren­ zing exacter aangegeven. R estrictie w o rd t bovendien niet m eer aangegeven aan de hand van bevo lkin g so n tw ikke lin g , m aar aan de hand van ruim tebeslag. Daarvoor dienen m axim ale b eb o uw in gsco nto uren voor ruim teb eslag door w o ningbouw , w e rkg e le g e n he id en vo o rzien in­ gen te w o rd e n ingevoerd. Tevens is voor het e e rs t een concrete begrenzing voor het G roene Hart aangegeven en is aangekondigd dat binnen die begrenzing verscherp t zal w o rd e n to e­ gezien op de effectuering van het restric tief beleid.

1

In de Vinac wordt deze omschrijving nader aangevuld. In de rijks-restrictieve gebieden "mag in beginsel geen uitbrei­ ding van ruimtebeslag door verstedelijking plaatsvinden buiten in streekplannen rond kernen aan te geven bebouwingscontouren." In de provinciaal restrictieve gebieden blijven de provincies vrij in hun vormgeving, maar "a ls daarvoor anders dan d.m.v. bebouwingscontouren in streekplannen w ordt gekozen, dient deze op dezelfde wijze als b ij de contourbenadering, duidelijk toetsbaar en handhaafbaar te worden gem otiveerd en vastgelegd" (Ministerie van VROM 1998c: 9, de aanvulling op de Vinex-tekst zijn cursief weergegeven).

114

R e s t r ic t ie f b e le id v o o r R iv ie re n la n d

In de V in e x w o rd t een aantal ins tru m e n ten aangew ezen dat kan w o rd e n ingezet voor de uitvoering van het restric tief beleid. De b elan grijkste ins tru m e n ten zijn het verd elen van con­ ting ente n en het aangeven van u ite rste bebo uw ingsco nto uren. In kader 5.2 w o rd e n de d iver­ se in stru m e nten toegelicht.

Kader 5.2: Instrum enten van het re strictie f beleid in de Vinex (naar: M astop c.s. 1995)

• Bestuurlijke afspraken Tussen rijk en provincies worden afsprakenkaders overeengekomen over de wijze waarop het restrictief beleid gestalte krijgt in de streekplannen. Daarnaast wordt er gezorgd voor het realiseren van op de behoefte afge­ stemde woningen en bedrijfsterreinen in de stadsgewesten. Dit wordt vastgelegd in convenanten met de stadsgewesten. Deze Vinex-locaties worden geacht de verstedelijkingsdruk van de restrictieve gebieden af te halen. • WRO-instrumentarium In de streekplannen van de provincies moeten grenzen voor de uitbreiding van stedelijke functies worden aan­ gegeven. In de rijks-restrictieve gebieden dient dit te gebeuren door het aangeven van uiterste bebouwingscon­ touren. Deze restricties op verstedelijking dienen hun weerslag te vinden in de bestemmingsplannen. Deze doorwerking van het restrictieve beleid uit de Vinex naar de plannen van lagere overheden wordt ondersteund door toepassing van het WRO-instrumentarium. De WRO biedt ook instrumentarium ter handhaving van dit beleid. • Contingentenverdeiing Tot de introductie van het contouren-instrument in de Vinex is de verdeling van contingenten het belangrijkste instrument voor de handhaving van het restrictief beleid. Nog steeds vindt er echter door de verdeling van con­ tingenten sturing plaats op maximale aantallen te bouwen woningen en maximale aantallen te realiseren hecta­ res bedrijventerrein. De verdeling van woningbouwcontingenten is niet gekoppeld aan een beperking op het ruimtebeslag. • Uiterste bebouwingscontouren Sinds de Vinex is sturing op ruimtebeslag, met behulp van contouren, een belangrijk instrument naast de contingentenverdeling. In de rijks-restrictieve gebieden wordt in beginsel geen toename van het stedelijk ruimtebe­ slag toegestaan buiten zogenaamde bebouwingscontouren. In deze gebieden dienen de provincies de contou­ ren op te nemen in hun streekplannen. Ze worden getrokken rond de bestaande kernen en de eventueel reste­ rende plancapaciteiten. In principe wordt aan gemeenten overgelaten hoe zij wensen om te gaan met de reste­ rende ruimte binnen de contouren. In de praktijk wordt er echter ook gestuurd op contingenten. In de provincia­ le restrictieve gebieden gaat de voorkeur van het rijk ook uit naar contouren, de provincies zijn echter vrij om een andere uitwerkingsvorm te kiezen. •

Instrumentarium Huisvestingswet

In de Vinex wordt de verwachting uitgesproken dat de op 1 juli 1993 in werking getreden Huisvestingswet inge­ zet zal kunnen worden voor herverdeling van de ruimte binnen de bestaande woningvoorraad. Het gaat hier om volkshuisvestingsinstrumentarium. Er zit echter een spanning tussen het principe van vrije vestiging dat het uit­ gangspunt is van de Huisvestingswet en het restrictief beleid dat deze vrijheid juist beperkt. De koppeling tussen het restrictief beleid en het instrumentarium van deze wet blijkt in de praktijk dan ook problemen op te leveren. De Huisvestingswet wordt daarom gewijzigd, waarbij een betere koppeling met het restrictief beleid wordt beogd. De koopprijsgrens wordt verhoogd en ook kunnen gemeenten aan woningzoekenden een eis van economi­ sche of maatschappelijke binding stellen in gebieden waar een restrictief ruimtelijk beleid geldt.

115

5

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

In 1998/1999 w e rk t het m in isterie van V R O M aan de Actualisering van de V in e x (Vinac). Hierbij gaat het vooral om een actualisering van het beleid voor de ve rs te d e lijkin g en de open ruim ten voor de periode 2005-2010. M ed io 1998 n e e m t de m in is te r van V R O M de Vinac tijdens de p a rlem en ta ire behandeling terug vanw eg e de reacties van de Tw eede Kam er op het restric tief beleid. Vooral de afgrendeling van het G roene Hart w o rd t door de Kam er te rigide gevonden. In het regeerakkoord van 1998 w o rd t vervo lg en s afgesproken dat de actua­ lisering van de V in e x alsnog w o rd t va stg esteld "rekening houdend m et de g e w e n ste kw a li­ te its im p u ls voor w o nen op die locaties en m et de aanvullende behoefte aan gevarieerde b ed rijfste rre in en in verband m et econom ische groei". Het 'open ruim te beleid' w o rd t in de Vinac verd uid elijkt. Er zijn drie soorten open ruim ten: bufferzones tussen de grote stadsge­ w e s te n , rijks-restrictieve en provinciaal restrictieve gebieden. O ok is er in de Vinac m eer aandacht voor de handhaafbaarheid van het restric tief beleid. Het is anno 2000 nog onduide­ lijk hoe en of het restric tief beleid in de V ijfd e nota over de ru im te lijke ordening g estalte zal krijgen. De S ta rtno ta ru im te lijke ordening, die in het voorjaar 1999 w o rd t uitgebracht, is een richtinggevende vo o rstud ie ten behoeve van de V ijfd e nota. Daarin valt op dat het restrictief beleid niet m eer in relatie to t het ve rste d elijkin g sb e leid w o rd t besproken. W e l w o rd t het genoem d in relatie to t de 'parels' van het landelijk gebied: "N ieuw e b ebouw ing w o rd t door m iddel van een zorgvuldig restric tief beleid gew eerd" (M in is te rie van V R O M c.s. 1999: 48). De zogenaam de nageschakelde b eslu itvo rm in g van het restric tief beleid uit de V in e x loopt langs verschillend e kanalen: a m b te lijk en b e s tu u rlijk overleg, streek- en bestem m ingsplantrajecten, de inzet van de inspecties ru im te lijke ordening et cetera. Vooral het a m b te lijk en b e s tu u rlijk overleg speelt een belangrijke rol. Door de b ep erkte a m b te lijke capaciteit van de Rijksplanologische D ienst ligt de nadruk bij de u itw e rkin g vooral op die gebieden w a a r de dienst p rio rite it aan geeft: de rijks-restrictieve gebieden en in het bijzonder het G roene Hart. Het restric tief beleid is bovendien niet nieuw, dus de provincies hadden dit beleid m eestal al in de een of andere vo rm in hun streekp lan opgenom en. Tot slot, de V in e x laat de provincies bovendien to t op zekere hoogte vrij in de vo rm g eving van het beleid voor de provinciaal restric tieve gebieden. Dit leidt ertoe dat de provincies, to t onvrede van het rijk, w e in ig haast m aken m et de aanscherping van het beleid (M astop c.s. 1995).

5 .2 .3

R e s trictief beleid van de Provincie G eld erla n d

In het kader van de V in e x o nd erhand elt het rijk m et de provincie over de d o o rw e rkin g van het rijksbeleid in het provinciaal beleid. Het restric tief beleid w o rd t zowel in a m b te lijk als b e s tu u rlijk overleg m et de provincie G elderland aan de orde gesteld. Dit overleg b etreft de rijks-restrictieve gebieden Centraal V elu w s N atuurgebied (CVN) en een deel van de U trechtse Heuvelrug en de provinciale restrictieve gebieden de G elderse Vallei, de IJsselvallei en het Rivierengebied. Het overleg leidt to t een 'concept-afsprakenkader restric tief beleid G elderland' (mei 1992). Pas in januari 1995 kom t een d efinitie f afsp rakenkader restrictief beleid to t stand.2 V o oruitlopend op het nieuw e streekp lan van 1996 w o rd e n daarin vooral pro­ cedurele afspraken vastgelegd over de provinciale invulling van het restric tief beleid.

2

De totstandkoming van het afsprakenkader heeft enige tijd geduurd omdat de provincie eerst de uitkomsten van de onderhandelingen over het restrictief beleid van het rijk met de Randstadprovincies af wilde wachten. Pas na afron­ ding daarvan is begonnen met de actualisering van het afsprakenkader Gelderland. De inhoud van het afsprakenkader 1995 (dat verschijnt als bijlage bij het Uitvoeringsconvenant voor het KAN) wijkt af van het concept uit 1992 (dat ver­ schijnt als bijlage bij het Startconvenant KAN). Het concept bevatte veel inhoudelijke aspecten, met name met betrekking tot ruimte voor vestiging van bedrijvigheid. Het vastgestelde afsprakenkader is procedureel van karakter.

116

R e s t r ic t ie f b e le id v o o r R iv ie re n la n d

C oncrete afspraken over contingenten of contouren ontbreken. A fg esp ro ken w o rd t dat deze pas tijdens de to tsta n d ko m in g van het nieu w e streekp lan zullen w o rd e n gem aakt. Dit b ete­ kent dat de aanscherping van het restric tief beleid in de V in e x niet to t u itdrukking ko m t in deze afspraken. O m dat een restric tief beleid voor het o o stelijk deel van het R ivierengebied door de provincie onverenigbaar w o rd t geacht m et de functie die het heeft in het ste d elijk Knooppunt Arnhem -N ijm egen, s te m t het rijk in het A fsp ra ken kad e r in m et het schrappen ervan als re s tric tie f gebied. In februari 1996 verschijnt voor het gehele grondgebied van de provincie een ontwerpstreekplan, sam en m et een provinciaal water- en m ilieubeleidsplan. Dat de drie ontwerpom gevingsplannen te g e lijke rtijd in procedure w o rd e n gebracht heeft te m aken m et de poging het ru im te lijk beleid b e te r af te s te m m e n m et het water- en m ilieubeleid. De Inspecteur R u im te lijke O rdening reag eert in een brief op deze plannen en sp ree kt daarin nam ens het rijk zijn zorg uit over het streekp lan als toetsingskader. Het o n tw e rp stre e kp la n geeft in zijn ogen een grote b eleid svrijheid aan andere partijen en g em ee nten in het bijzonder. Het ont­ w e rp zou bovendien op enkele punten in strijd zijn m et het rijksbeleid. In het bijzonder het b undelingsbeleid zou onvoldoende to t zijn recht kom en in het o n tw e rp door het ontbreken van k w a n tita tie ve plafonds voor de uitbreiding van de w o ning voo rraad en de o n tw ikke lin g van b ed rijve nterre inen. Het restric tief beleid krijgt veel aandacht in zijn reactie. B estuu rlijk overleg in april 1996 leidt to t de toezegging van de provincie dat voor het Centraal Velu w s Natuurgebied, het enige rijks-restrictieve gebied in G elderland, alsnog een contouren-benadering zal w o rd e n ingevoerd. O ndanks het gevoerde overleg m et het rijk en de brief van de rijksin sp ectie w o rd t in het vastg esteld streekp lan (sep te m b er 1996) niet exp liciet m elding g em aakt van een provinciaal restric tief beleid. W e l w o rd t gesproken van 'een terug houd end en ruim tesparend verstedelijkingsbeleid' (Provincie G elderland 1996: 31). Dat in het streekp an het restric tief beleid niet exp liciet w o rd t verm eld , hangt volgens de provincie sam en m et het strategische en globale k a ra kter ervan. Het restric tief beleid zou b e te r to t zijn recht kunnen kom en in de k w a n tita tie ­ ve u itw e rkin g e n van het streekplan. G ed ep u tee rd e S taten (GS) verplichten zich n a m elijk in het streekp lan to t het u itw e rke n van een aantal o nd erw erp en, zoals de afsprakenkaders ten aanzien van de regionale versted elijking so p g aven. GS zijn van plan deze u itw e rkin g e n perio­ d iek bij te stellen op basis van overleg m et de g em ee nten aan de hand van actuele o n tw ik ­ kelingen. Een voordeel van deze bepaling is dat de discussie m et g em ee n ten over de kw a n­ tita tie v e aspecten van de woningbouw- en b e d rijve nterre inenp lan ning uit het streekplantraject zijn g eno m en.3 Deze stra teg ie heeft w e l to t gevolg dat het re s tric tie f beleid geen her­ kenbaar th em a is in het streekplan. Het restric tief beleid zou volgens de provincie w e l geïncorporeerd zijn in het verstedelijkingsbeleid, w aarb ij geco ncentreerd e ve rs te d e lijkin g het uitgangspunt is. In de beschrijving van de hoofdlijnen van het ve rste d elijkin g sb e leid 4 w o rd t over Gelderland-W est, w a a r

3

De planologische ruimte die de gemeenten hebben op het gebied van woningbouw wordt in kwantitatieve zin uitge­ werkt in het Uitvoeringsprogramma woningbouw, een streekplanuitwerking die elke tw ee jaar zal worden geactuali­ seerd. In de gebiedsgerichte beschrijving in het streekplan wordt het bedrijventer-reinenbeleid als volgt omschreven: "Het bieden van ruimte aan bedrijvigheid voor nieuwvestiging van buiten het streekplandeelgebied is mogelijk op goed ontsloten en ingerichte terreinen bij de kernen behorend tot de ruimtelijk-economischeoofdstructuur" (Provincie Gelderland 1996: 130). In het streekplan wordt echter een dreigend tekort geconstateerd aan verschillende types bedrijventerreinen in het streekplandeelgebied. Ook de planologische ruimte die gemeenten hebben wordt in een streekplanuitwerking, de 'regionale bedrijventerreinplanning', gekwantificeerd. Deze wordt elke vier jaar geactualiseerd.

117

R u im te als v o o rra a d ? R u im te v o o r v a r ië t e it!

Rivierenland toe behoort, geschreven: "Voor het overige deel van de zone G elderland-W est is een terug houd end en ruim tesparend vers te d elijkin g sb e leid van toepassing. W e l w o rd t b eleid sm atig ruim te geboden om in een aantal kernen behorend to t de ruimtelijk-economische h o o fd structuur een zekere b evolkingsoverloop van buiten de provincie te huisvesten. Daarbij w o rd t ervan uitgegaan dat deze "autonom e" overloop als gevolg van bouwinspanningen op de nabije Vinex-locaties (Stadsg ew esten U trecht en 's-Hertogenbosch) in de loop van de planperiode zal afnem en" (Provincie G elderland 1996: 31). In de g eb iedsgerichte b eleidsbeschrijving w o rd t het ve rste d elijkin g sb e leid voor het W e s te lijk Riviereng ebied nader u itg e w erkt. Hier w o rd t overigens w e l een ve rw ijzin g gege­ ven naar beleid van het rijk: "In het nationale ru im te lijke beleid w o rd t het W e s te lijk Riviereng ebied to t de centrale open ruim te gerekend, w a a rvo o r ruim tesparend beleid van toepassing is" (idem: 129). O ok w o rd t g eco nstateerd dat de to e n e m e n d e ve rs te d e lijkin g s ­ druk een bedreiging vo rm t voor de openheid van het landschap en de ka ra kte ristie k van het nederzettingspatroon. En: "De ligging van het W e s te lijk Riviereng ebied biedt dusdanige o nt­ w ik ke lin g s m o g e lijkh e d e n , dat duidelijke strategische keuzen nodig zijn om de kw a lite ite n van het gebied niet te verliezen" (idem: 130). Deze strategische keuzen van de provincie houden in dat er voor 'aan de regio gebonden bevolking' voldoende en op de vraag a fge ste m d e w o n in g b o u w dient plaats te vinden. De exte rn e ve rs te d e lijkin g sd ru k zal door de realisering van de Vinex-locaties op term ijn afnem en, m aar "in de planperiode w o rd t deze overloop als een gegeven aanvaard" (idem: 132). Dat er in dit restrictieve gebied overloop van buiten de provincie w o rd t toeg estaan is volgens het rijk in strijd m et het Vinex-beleid. De provincie ve r­ dedigt dit m et de co nstatering dat deze overloop niet is tegen te houden. Het zou daarom b e te r zijn deze b ep erkt te accom m oderen, dan dat deze ten koste gaat van de bij de gebie­ den behorende w o n in g b e h o e fte .5 Het rijk co ncludeert dat het hierboven beschreven beleid voor R ivierenland onvoldoende aan­ sluit op het restric tief beleid uit de Vinex. Het rijk vraagt zich ook af in hoeverre de g em aakte 'strategische keuzes' in o ve rste m m in g zijn m et de eigen diagnose van de provincie. Er w o rd t een to en e m e n d e ve rs te d e lijkin g sd ru k gesignaleerd, die de kw a lite ite n van het gebied onder druk zet, m aar desondanks w o rd t deze druk als een gegeven aanvaard, geaccepteerd en geaccom m odeerd. Noch aan w o ning bo uw , noch aan b ed rijvigheid w o rd e n in het streekplan duid elijke restric ties gesteld. De provincie a n tw o o rd t hierop dat er gekozen is voor een kw a ­ lita tie ve b eleidsbeschrijving in het streekplan, en dat een kw a n tita tie ve verta ling zal plaats­ vinden in s tre e k p la n u itw e rkin g e n als het U itvo ering sp rog ra m m a w o n in g b o u w en de Regionale bed rijve nterre inp lanning . Een ander punt van kritie k van het rijk is dat de provincie voor R ivierenland niet heeft gekozen voor het in s tru m e n t van u ite rste b ebouw ingscontouren. D it is overigens in de V in e x niet als verplichting opgenom en. A m b te lijk en b e s tu u rlijk overleg brengt rijk en provincie slechts op details nader to t elkaar. Daarom geeft m in is te r de Boer in juli 1998 een aanw ijzing ex artikel 6 W R O aan de provincie to t herziening van het stre e kp la n .6 De vo rm g eving van het restric tief beleid, in het bijzonder

4

Het verstedelijkingsbeleid wordt in het streekplan beschreven op tw ee niveaus. Het eerste niveau is de indeling van de provincie in drie verstedelijkingszones: west, midden en oost. Deze drie zones verschillen onder meer van elkaar ten aanzien van de concentratie-inspanning ten aanzien van deze verstedelijking. Het tweede niveau van het verstedelijkingsbeleid betreft de algemene uitgangspunten van beleid. Hierbij staat de ontwikkeling van kernen centraal. Daarbij wordt uitgegaan van een kernenhiërarchie ingedeeld naar een afnemende verstedelijkingsopgave.

5

Interview met drs. H.Th.G. Geurtz, provincie Gelderland, d.d. 14-01-99.

118

R e s t r ic t ie f b e le id v o o r R iv ie re n la n d

het ontbreken van een to etsbare u itw e rkin g ervan, is voor de m in is te r van V R O M aanleiding to t het geven van deze aanw ijzing.82 In een brief bij de aanw ijzing co nstate ert de m in is te r dat herhaald elijk overleg niet heeft geleid to t o ve re e n ste m m in g op een aantal essentiële punten: "N iet d uid e lijk is bepaald w e lk e g em ee n ten en kernen to t de restrictieve beleid sg e­ bieden behoren. In de betreffend e gebieden w o rd t voorts te veel ruim te geboden voor w o n en en w e rk e n (eigen behoefte en deel van de overloop van buiten de regio/provincie) en er w o rd t (vooral in de provinciaal restrictieve gebieden) geen u itw e rkin g s vo rm (bebouwingscontouren of k w a n tita tie ve pro g ram m a's voor kernen, g em ee nten of deelgebieden) geboden die voldoende garanties biedt voor het tegengaan van uitbreiding van het s te d e lijk ru im te b e ­ slag" (M in is te r van V R O M 1998b, 3-4). V erd er is de kernenhiërarchie w a a rm e e het bundelingsbeleid is vo rm g eg even ond u id e lijk en in strijd m et het nationaal ru im te lijk beleid, w a a rd o or de groei van de ve rs te d e lijkin g over een te groot aantal kernen w o rd t verspreid. O ok is het beleidsprincipe 'inbreiding boven uitbreiding' onvoldoende vastgelegd in het streekplan. Tot slot o n tb re ekt een fasering in de tijd van woon- en w erklo ca ties. Achteraf k e n m e rkt de provincie het gevoerde overleg als: "éénrichtingsverkeer; de provin­ cie geeft en het rijk incasseert" (G edeputeerde S taten van G elderland 1998: 4).83 De provin­ cie is van m ening dat het rijk de eigen b eleid sru im te en ve ra n tw o o rd e lijkh e id van de provin­ cie raakt en dat de V in e x geen grondslag vo rm t voor de aanw ijzing. Een g ed etailleerd e uit­ w e rk in g van het restric tief beleid zou in strijd zijn m et het globale ka ra kter van het s tre e k­ plan. De reeds geno em d e s tre e kp la n u itw e rkin g e n voor w o n in g b o u w en b ed rijve nterre inen zouden daarvoor b ete r geschikt zijn, ook vanw eg e de m og elijkheid deze reg elm atig te kun­ nen actualiseren. De provincie w ijs t erop dat de m in is te r van V R O M ook op een streekplanu itw e rk in g een aanw ijzing kan geven. Er is sprake van een verschil van opvatting over stu ­ rin g s m o g e lijk h e d e n ) en over de rolverdeling op dit punt tussen rijk en provincie. Na de aanw ijzing volgt een periode van inten sief a m b te lijk en b e s tu u rlijk overleg. A ls reac­ tie op het vo o rnem en van de provincie het streekp an aan te passen conform de w e n se n van het rijk b esluit de inm iddels nieu w e m in is te r van V R O M in juli 1999 de aanw ijzing in te tre k ­ ken. In juni 2000 s te lt de provincie G elderland een herziening van het streekp lan 1996 vast.

5 .2 .4

R e s trictief beleid van h e t I n t e r g e m e e n t e l i j k O r g a a n Riv ierenland

De g em ee nten in R ivierenland w e rke n sam en in het In te rg e m e e n te lijk Orgaan Rivierenland (IOR) op een aantal b eleid sterreine n als m ilieu, infrastructuur, w o n in g b o u w en ruim telijke ordening. De g em ee n ten nem en dan ook in IOR-verband deel aan de discussies over de to t­ stand ko m ing van het streekp lan G elderland 1996. Dit leidt to t een aantal gezam enlijke acties in dat kader en to t de start van een 'exp erim e n t ru im te lijk beleid'. Dit e xp e rim e n t sluit vol­ gens het IOR aan bij het globaal vo rm g eg even vers te d elijkin g sb e leid en de alg em ene beleid sfilo so fie van de provincie, die zich op een aantal terre in e n lijkt terug te tre kke n ten gunste van de regio's en s am en w erken d e g em ee nten. In de tijd dat het streekp lan w o rd t voo rb ereid is in de regio de overtuiging gegroeid dat de nadruk van het ru im te lijk beleid niet

6

Dit is een bijzonder krachtig instrument dat slechts zelden wordt toegepast. Een dergelijke aanwijzing is in de geschiedenis van deze wet sinds 1965 pas elf maal gegeven. Het is bovendien de eerste keer dat de aanwijzing de sturingsfilosofie van een streekplan betreft en niet een concrete locatie.

7

Een andere aanleiding is de geplande uitbreiding van het bedrijventerrein Kruismaten te Elburg in een kerngebied van de EHS.

8

De provincie dient een bezwaarschrift in tegen de aanwijzing op grond van de Algemene wet bestuursrecht. Ook vraagt de provincie schorsing van het aanwijzingsbesluit aan bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

119

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

dient te liggen op het stellen van kwantitatieve grenzen aan w oningbouw en bedrijventerrei­ nen maar dat het gaat om het versterken en behouden van de kwaliteiten van het Rivierengebied. Het beleid dient te verschuiven van het tegengaan van ongewenste ontw ik­ kelingen naar het stim uleren van positieve ontwikkelingen. De telkens terugkerende discus­ sie tussen provincie en de gemeenten over de cijfermatige uitw erking van het woningbouwprogramma uit het streekplan is de directe aanleiding voor het 'experiment ruim telijk beleid'. De huidige kwantitatieve benadering zou leiden tot discussies over verdelingsvraagstukken en de aandacht afleiden van de sturing op de beleidsdoelen waar het uiteindelijk om gaat (NovioConsult 1998b: 1). Het experim ent in Rivierenland is gericht op het bereiken van meer synergie tussen lokale behoeften en vraagstukken en de beleidsdoelen van hogere overhe­ den. Het gaat bijvoorbeeld om het verbeteren van de leefbaarheid van een kern in combina­ tie met het veiligstellen van de openheid van een gebied.9 In het experim ent w erken de gemeenten in het Rivierengebied samen met het rijk en de provincie. Het rijk is vertegenwoordigd door de Inspecties Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening.10 Het experim ent behelst geen vrijbrief voor gemeenten om onbeperkt te kunnen bouwen: "Nadrukkelijk mag nog eens worden gesteld dat het experim ent

niet tot

doel heeft

om meer woningen te bouwen. Uitgangspunt is zorgvuldig omgaan met de ruimte in Rivierenland, waarbij aantallen woningen een ondergeschikte rol spelen. Het ruimtebeslag voor verschillende activiteiten vloeit voort uit en moet passen bij de ruimtelijke kwaliteiten van het gebied" (1998a: 5). Het is de bedoeling dat de uitkomst van dit experim ent een bestuurlijk vastgestelde regiovisie oplevert.11 Deze regiovisie is dan het alternatief voor of fungeert als een streekplanuitw erking voor Rivierenland. Dat is mede de reden waarom de provincie en de Inspecties Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting betrokken zijn bij het experiment. Als er sprake is van inspannings- of resultaatsverplichtingen gaat deze regiovisie gepaard met een bestuurlijk convenant.12 De provincie staat overigens vrij sceptisch tegeno­ ver het experiment. Bij de provincie bestaat de indruk dat sommige gemeenten vooral parti­ ciperen omdat zij hopen straks meer te kunnen bouwen. Tot nu toe (2000) verloopt het expe­ rim ent goed, maar als het aankomt op de concrete kwantitatieve vertaling kan de discussie alsnog losbarsten. De provincie vreest dat er een visie w ordt opgesteld waarin de conclusie

9

Doel van het experiment is: "Het op een interactieve wijze opstellen van een Regiovisie en programma door gemeen­ ten en het maken van vervolgafspraken en vastleggen daarvan in een bestuurlijke overeenkomst met provincie en rijk, ten gevolge waarvan een andere wijze van het voeren van ruimtelijk beleid ontstaat, gebaseerd op een meer kwalitatieve benadering van het gebied en op behoefte en ambities van gemeenten, binnen het kader van landelijke en provinciale ruimtelijke beleidsdoelen" (NovioConsult 1998b: 2).

10

Ten behoeve van het experiment is een projectorganisatie opgezet. Deze bestaat uit een brede stuurgroep waarin alle portefeuillehouders ruimtelijke ordening van de gemeenten, de provincie en de inspecties vertegenwoordigd zijn. Voor de dagelijkse sturing is er een 'smalle stuurgroep' en een ambtelijke projectgroep. Tevens is er een klank­ bordgroep bestaande uit maatschappelijke organisaties. Er is gekozen voor een procesmatige en interactieve sturingsfilosofie die zou passen bij een 'kwalitatieve beleidsmatige benadering' (1998a: 5).

11

Na een gemeentelijke reactieronde over het plan van aanpak zijn op een startbijeenkomst concrete afspraken over de volgende fases worden gemaakt. Medio 1999 worden deelvisies samengevoegd en uitgewerkt tot een conceptregiovisie inclusief afspraken en spelregels over de toepassing ervan. Hiervan zijn nog geen resultaten beschikbaar. Een van de spelregels waarmee gewerkt wordt is de toepassing van contouren. In de vierde en laatste fase vindt evaluatie en bestuurlijke besluitvorming plaats. Het experiment loopt inmiddels vertraging op onder meer door een proces van gemeentelijk herindeling dat per 1 januari 1999 zijn beslag krijgt.

12

Een conclusie die al uit het experiment kan worden getrokken is dat het proces van gemeentelijke herindeling posi­ tief uitpakt voor het restrictief beleid. De nieuwe gemeente denkt op een hoger schaalniveau en heeft niet meer de behoefte in elke kern iets te bouwen. Voorzieningen en bedrijvigheid worden bijvoorbeeld geconcentreerd in de hoofdkern, men wil na de herindeling verdere versnippering voorkomen (Interview met Th. Van Hummel, provincie Gelderland, d.d. 14-01-99).

120

R e s tric tie f beleid vo o r R ivie ren la nd

staat dat er nog heel w at kan in het gebied. Een verantwoordelijke ambtenaar stelt: "Dan moet de provincie daar alsnog met haar kwantitatieve kijk over oordelen om te voorkomen dat de deken van het restrictief beleid eraf gehaald wordt. W el kan geconcludeerd worden dat de gekozen manier van w erken goed is. Er is al meer begrip over en w e e r ontstaan."13 Zo is er een merkwaardige situatie ontstaan. De provincie is bang dat de gemeenten het restrictief beleid onvoldoende respecteren en het rijk v e rw ijt de provincie hetzelfde. Dit leidt ertoe dat de hogere overheden aansturen op kwantitatieve, controleerbare, afspraken, en dat een kwalitatieve uitw erking van het restrictief beleid, die wellicht meer recht doet aan de specifieke kwaliteiten van het Rivierengebied, in het gedrang komt.

Figuur 5.2: Uitnodiging IOR tot discussie over 'experiment ruimtelijke ordening in Rivierenland' (Bron: IOR 1997)

5

13

Interview met Th. Van Hummel, provincie Gelderland, d.d. 14-01-99.

121

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

5.3

Restrictief beleid: drie dilemma's

5.3.1 Inleiding Zoals al uit de beschrijving in de vorige paragraaf is gebleken, is het restrictief beleid niet onomstreden. Dit komt ook tot uitdrukking in de politieke discussies over het beleid, bijvoor­ beeld ten tijde van de behandeling van de Actualisering van de V inex in de Tweede Kamer. O ver het algemeen zijn vooral het CDA en de VVD tegenstanders van het restrictief beleid. Het CDA heeft een sterke achterban in de landelijke gebieden en hekelt de beperkte ontw ik­ kelingsmogelijkheden voor de lokale actoren en de VVD is van mening dat het beleid indruist tegen het uitgangspunt van vestigingsvrijheid voor burgers. De PvdA en GroenLinks, met een relatief sterke stedelijke achterban, zijn overwegend vóór het restrictief beleid. In deze paragraaf worden de belangrijkste controverses besproken aan de hand van drie dilemma's, die overigens niet los van elkaar staan. In de eerste plaats gaat het om de vraag of het restrictief beleid primair verstedelijkingsbeleid is, en dus vooral van belang voor de grote steden. O f dient het restrictief beleid toch beschouwd te worden als beleid dat primair gericht is op de kwaliteit van de landelijke gebieden? Het tw eede dilemma betreft de sturingsfilosofie en de keuze van het instrum entarium die daarmee samenhangt. Dient er gestuurd te worden op kwantiteiten of op kw aliteiten? Het laatste dilemma dat w ordt besproken, betreft de vraag hoeveel ruimte er geboden mag worden aan regionale ontw ikke­ lingen.

5.3.2 Beleid ten behoeve van stedelijke of landelijke gebieden? Een belangrijk dilemma betreft de vraag of het restrictief beleid primair moet worden gezien als beleid ten behoeve van de stedelijke of van de landelijke gebieden. In de doelstellingen van het restrictief beleid zit op dit punt een ambivalentie ingebakken (zie paragraaf 5.2.2). Enerzijds vragen de stedelijke doelstellingen om een sterk regulerend gedrag van de rijks­ overheid, anderzijds vereist de uitw erking van de 'groene' doelstelling een stim ulerende en ontwikkelingsgerichte opstelling ten opzichte van het landelijk gebied (Mastop c.s. 1997: 71). Het verenigen van beide blijkt in de praktijk bijzonder moeilijk. Dit blijkt ook uit de kritiek op het beleid, dat het aanwijzen van een gebied als restrictief gebied nog geen visie op dat gebied inhoudt, en dat het beleid op dit punt ernstig in gebreke blijft (Mastop c.s. 1997: 63). Bij de uitw erking van het Vinex-beleid gaat de aandacht van het rijk vooral uit naar de ste­ delijke invalshoek.14 Dit is niet verwonderlijk, het beleid dat de Rijksplanologische Dienst ont­ w ikkelt, kent in elk geval een nadrukkelijke oriëntatie op het reguleren van de verstedelijking. Het beleid voor de landelijke gebieden w ordt blijkbaar gezien als het domein van het m iniste­ rie van LNV en de lagere overheden. Dit komt tot uitdrukking in de Vinex waarin VR O M ver­ zuim t zelf koppelingen te leggen tussen het restrictief beleid en andere beleidslijnen voor de landelijke gebieden. In de discussies over het restrictief beleid w ordt VRO M dan ook herhaal­ delijk verw eten dat vanuit een stedelijke invalshoek naar het landelijk gebied w ordt gekeken en dat met het beleid onvoldoende w ordt ingespeeld op de problemen en potenties van de landelijke gebieden zelf. De eenzijdige aandacht van VRO M voor de stedelijke doelstellingen komt ook tot uitdrukking in de onderhandelingen tussen rijk en lagere overheden over de uit­ w erking van de Vinex. De eerste inzet is hierbij steeds de stad en haar draagvlak. Het rijk dringt bij deze onderhandelingen niet aan op een integrale strategie voor de stedelijke en de 14

Het beleid voor de landelijke gebieden krijgt in de Vinex vorm in het zogenaamde koersenbeleid. Dit beleid wordt echter niet of nauwelijks door de lagere overheden overgenomen omdat het onvoldoende aansluit op het beleid en beleving van het ministerie van LNV en de lagere overheden. Dit koersenbeleid verdw ijnt dan ook snel naar de achtergrond (Galle en Modderman 1997).

122

R e s tric tie f beleid vo o r R ivie ren la nd

landelijke gebieden, noch w ordt het restrictief beleid gepresenteerd in een bredere beleids­ strategie voor het landelijk gebied. Blijkbaar verwacht men dat de kw aliteit van de landelijke gebieden in andere kaders zal worden behartigd (Mastop c.s. 1995: 99). In 1993/1994 w ordt na een interne reorganisatie bij de Rijksplanologische Dienst het restrictief beleid ondergebracht bij de Afdeling Landelijke Gebieden. Het is de bedoeling dat na deze reorganisatie de doelstelling vanuit de kw aliteit van het landelijk gebied meer aan­ dacht kan krijgen. Deze accentverschuiving is mogelijk geworden omdat dan de afspraken over de verstedelijking zijn vastgelegd in de Vinex-convenanten. Na het afsluiten van deze convenanten zouden de stedelijke en landelijke doelstellingen meer met elkaar in balans kunnen worden gebracht. Het rijk zag bovendien na verloop van tijd in dat de nadruk op de stedelijke doelstellingen niet goed viel bij de provincies en de betrokken landelijke gem een­ ten. Dit is ook de aanleiding om in de loop van het Vinex-traject de doelstellingen in een andere volgorde te presenteren. In de tekst van de planologische kernbeslissing (pkb) staat de 'groene' doelstelling nu voorop. Op papier w ordt hiermee een belangrijke w ijziging ten gunste van de aandacht voor het landelijke gebied gesuggereerd, in de praktijk blijkt dit ech­ ter niet het geval te zijn (Mastop c.s. 1995: 49-51). Dit blijkt ook uit de Ruimtelijke Verkenningen van 1998 waarin het restrictief beleid nog steeds in samenhang met het ste­ delijke inrichtingsbeleid w ordt besproken en niet bij het beleid voor de landelijke gebieden. Ook in het programma monitoring van de Rijksplanologische Dienst w ordt het restrictief beleid nog steeds ingedeeld bij de beleidsthema's voor de stedelijke gebieden. Geconstateerd kan worden dat de Rijksplanologische Dienst, ondanks de lippendienst aan de 'groene' doelstelling, het restrictief beleid nog steeds onvoldoende in verband brengt met de problematiek van het landelijk gebied. Dit betekent dat de lagere overheden voor de moeilijke opgave staan om dit sterk regulerende beleid in te passen in een bredere beleids­ strategie die aansluit bij een regionale ontwikkelingsfilosofie voor het landelijk gebied (Mastop c.s. 1997: 97 e.v.).

5.3.3 Sturing op kwantiteiten of kwaliteiten? Een tw eede dilemma betreft de w ijze waarop er gestuurd wordt. Zoals blijkt uit de elkaar opvolgende nationale nota's over de ruim telijke ordening w il het rijk de voortgaande subur­ banisatie een halt toeroepen om de resterende open ruimte te vrijwaren van verdere verste­ delijking (Mastop c.s. 1995: 19 e.v.). Het rijk form uleert daartoe het restrictief beleid om te voorkomen dat lokale overheden de resterende open ruimte verder laten verstedelijken. Daarbij is gekozen voor een sturingsfilosofie die door de lagere overheden als sterk hiërar­ chisch w ordt ervaren (Mastop c.s. 1997: 17). Deze overheden zijn bovendien van mening dat het restrictief beleid onvoldoende ruimte biedt voor m aatwerk en voor de noodzakelijke loka­ le of regionale ontwikkeling. Zij stellen dat een bepaalde mate van groei de enige mogelijk­ heid is om de leefbaarheid van de kernen in stand te houden. In het spanningsveld tussen rijk en lokale overheden hebben de provincies geen dankbare rol.15 Het rijk verwacht handhaving van de nationale doelstellingen en gemeenten wensen beleidsruimte. In het verleden heeft deze positieverdeling geleid tot een systeem waarbij rijksambtenaren contingenten woningen en aantallen hectares bedrijventerrein verdelen over provincies. De provincies op hun beurt verdelen deze contingenten w e e r over de lokale over­ heden. Het rijk controleert vervolgens de provinciale toedelingen aan de gemeenten. De

15

Voor een actueel beeld van de discussie over sturing op kwantiteiten dan wel kwaliteiten wordt verwezen naar de Notitie heroverweging Contouren- en Contingentenbeleid van de Provincie Zuid-Holland (2000).

123

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

aldus gegroeide gedetailleerde betrokkenheid van het rijk past niet in de sturingsfilosofie van decentralisatie uit de jaren tachtig en sturing op hoofdlijnen begin jaren negentig. Daar komt bij dat dit contingentensysteem geen prikkel geeft tot zuinig ruimtegebruik, w ant op dichthe­ den van te ontwikkelen woningbouwlocaties w ordt niet getoetst. Hierin tracht het rijk met de Vinex verandering aan te brengen. In de Vinex kondigt het rijk namelijk aan dat er voor­ taan gestuurd w ordt op toename van stedelijk ruimtebeslag. Aan deze omslag zou kunnen worden afgelezen dat de Rijksplanologische Dienst meer aandacht w il geven aan de kwalitei­ ten van het landelijke gebied. Het is immers niet meer voldoende om woningen te tellen, het gaat om de bouwlocaties van die woningen en het beslag dat daarmee gelegd w ordt op de schaarse open ruimte. Het rijk ziet het aangeven van uiterste bebouwingscontouren als een ideaal sturingsinstrum ent hiertoe. Bovendien zou na vaststelling van de contouren de bemoeienis van het rijk kunnen vervallen, en zouden de gemeenten binnen de contouren vrij kunnen opereren. De invoering van dit instrum ent blijkt echter problematisch, om redenen die nu besproken worden. In de eerste plaats w ordt tijdens de besprekingen met de steden over de Vinex-locaties het restrictief beleid en de effecten daarvan op de grondprijzen opgevoerd als een belangrij­ ke risicofactor voor het slagen van het verstedelijkingsbeleid. Vooral de vie r grote steden zijn bang dat w oningbouw in restrictieve gebieden als het Groene Hart concurrerend zal w erken met de Vinex-locaties. Het w ordt tot het rijkshuisw erk gerekend de 'weglek naar deze gebie­ den dicht te schroeien' (Needham c.s. 1994a: 46). In de restrictieve gebieden dienen daarom maxima gesteld te worden aan de aantallen te bouwen woningen om concurrentie met de Vinex-locaties te voorkomen. Het gevolg hiervan is dat het rijk alsnog gedwongen w ordt getalsmatige afspraken te maken over de w oningbouw in de restrictieve gebieden. Omdat tegelijkertijd het contouren-instrument w ordt ingevoerd, ervaren gemeenten nu een dubbele restrictie: op ruimtebeslag én op aantallen woningen. Bovendien is niet ruimtebeslag, maar vormen juist w e e r de kwantiteiten de ingang voor de onderhandelingen (Mastop c.s. 1997: 100-101). In de tw eede plaats w ordt er in de Vinex een onderscheid aangebracht in rijks- en provinci­ ale restrictieve gebieden. Dit is een kw estie van prioriteitstelling. Het rijk w il in de rijksrestrictieve gebieden stringent toezien op de handhaving. In de provinciale restrictieve gebie­ den krijgen de provincies de vrijheid zelf een nadere vormgeving te kiezen. De provincies zijn echter niet enthousiast over het contouren-instrument. In alle provinciaal restrictieve gebie­ den blijven de provincies dan ook sturen door het toedelen van contingenten. Dit is onder meer te verklaren uit het feit dat de provinciale ambtenaren al decennialang gewend om met gemeenten te onderhandelen over die contingenten. Er is een soort gemeenschappelijke taal ontstaan waarmee men uit de voeten kan. Een en ander leidt ertoe dat er in de rijksrestrictieve gebieden sprake is van een dubbele restrictie: contouren en contingenten, en dat er in provinciaal restrictieve gebieden alleen op contingenten w ordt gestuurd. Tot slot is er een derde punt waarom sturing met het contouren-instrument slechts moei­ zaam van de grond komt. Sturing op ruimtebeslag betekent dat de overheden overleg dienen te voeren over de ruimtelijke kwaliteiten van de betrokken gebieden. Het sturen op contou­ ren vraagt daarom van de ambtenaren geheel andere vaardigheden en inzichten dan het ver­ delen van contingenten op basis van een kwantitatief verdeelmechanisme. In principe moe­ ten de contouren om de bestaande bebouwing en de eventueel aanwezige resterende plancapaciteiten worden gelegd. In de praktijk blijkt dit niet zo eenvoudig. In de Ruimtelijke Verkenningen van de Rijksplanologische Dienst van 1998 w ordt verslag gedaan van een eva­ luatie van het contourenbeleid. Geconstateerd w ordt dat er heel w at gediscussieerd is over

124

R e s tric tie f beleid vo o r R ivie ren la nd

nut en noodzaak en w ijze van hanteren van bebouwingscontouren en dat er daarbij verschil­ lende opvattingen bestaan over ruimtelijke kwaliteit. Ruimtelijke kw aliteit w ordt op de ver­ schillende bestuurlijke niveaus anders ingevuld. Toch is de conclusie van de evaluatie dat het contourenbeleid een "geschikt instrum ent (kan) zijn om bestuurders en burgers aan het den­ ken te zetten over de ruimtelijke kw aliteit van kern en regio, zowel binnen als buiten het bebouwde gebied" (M inisterie van VR O M 1998d: 110). Aan het contouren-instrument kleeft daarnaast nog een aantal nadelen. De Bruijn c.s. (1998: 35-47) noemen in de eerste plaats het gevaar van een versnelde invulling van de ruimte binnen de contour door lokale overheden. Ook kan de rigiditeit van de contouren in strijd zijn met de benodigde flexibiliteit op lokaal of regionaal niveau. In de Vinac w ordt aan dit bezwaar tegemoetgekomen door te stellen dat contouren verlegd mogen worden, mits de totale oppervlakte binnen de contour gelijk blijft. Het contouren-instrument roept ook cal­ culerend gedrag op bij de gemeenten, 'instrumenteel leren' in de termen van De Bruijn c.s., vooral in de fase van het vaststellen van de contour. Dit w ordt versterkt door de onduidelijk­ heid over de tijdshorizon van de afspraken. Calculerend gedrag is mede mogelijk omdat de provincies geen eenduidige criteria hanteren voor het vastleggen van de contour. Tot slot sluit het contouren-instrument volgens de Bruijn c.s. op een aantal punten slecht aan op de bestuurlijke en instrum entele context. Zo w erken de contouren grondspeculatie in de hand als projectontwikkelaars de resterende gronden binnen de contour opkopen. Ook leiden de onderhandelingen tussen provincies en gemeenten over de contouren niet tot afwegingen op een bovenlokaal niveau, te rw ijl dit w el vaak noodzakelijk zou zijn. Tegenover deze nadelen staan echter ook voordelen. Het contouren-instrument heeft een bepaalde eenvoud. Het rijk kan haar betrokkenheid na het vaststellen van de contouren beperken tot sturing op hoofdlijnen. De lagere overheden krijgen bovendien meer vrijheid voor de nadere invulling binnen de contour. M ede hierdoor kan de discussie tussen overheden verschuiven van onderhande­ lingen die op kw antiteit zijn gericht naar een dialoog die meer op kw aliteit focust waar het de gewenste ontw ikkeling van de gemeente op een langere termijn betreft. Het gebruik van contouren stim uleert tot slot een intensief ruimtegebruik. In de praktijk blijkt dat als er al een op kwaliteiten gebaseerde dialoog tot stand komt, er ook nog steeds sprake is van sturing op aantallen. Gezien de opstelling van rijk en provincie zou deze dubbele restrictie, op ruimtebeslag én op aantallen, ook in Rivierenland de uit­ komst van het experim ent kunnen worden.

5.3.4 Hoeveel ruimte is er voor regionale ontwikkelingen? Het derde dilemma hangt nauw samen met de eerder beschreven punten. Het gaat om de vraag hoeveel beleidsruimte er is voor de lagere overheden om in te spelen op regionale ontwikkelingen, vaak autonome dynamiek genoemd. Hoeveel ruimte moet het generieke beleid van het rijk laten voor m aatwerk op lokaal niveau? Landelijke gemeenten zijn vaak van mening dat zij moeten 'bloeden' ten behoeve van de stedelijke gemeenten. Een stringente handhaving van het restrictief beleid leidt volgens die lokale overheden tot achteruitgang van de leefbaarheid in de kleine kernen. W ant door pro­ cessen als schaalvergroting en de kleiner wordende huishoudens dient een kern te kunnen blijven groeien om het bestaande voorzieningenniveau op peil te houden. De schaarste aan w oonruim te ten gevolge van het restrictief beleid heeft bovendien een prijsopdrijvend effect, waardoor de lokale bevolking w ordt verdreven door koopkrachtigen van buiten de gemeente of regio. Lokale bedrijven die w illen groeien krijgen geen ruimte en worden gedwongen zich te verplaatsen naar regionale opvangkernen of stadsgewesten. Dit leidt tot verlies aan werk-

125

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

gelegenheid in de kern. Niet bouwen betekent op termijn minder inwoners en dus verlies aan draagvlak voor voorzieningen. Dit betekent sluiting van de laatste w inkel en de school. Ook het openbaar vervoer w ordt onrendabel en verdwijnt. Restrictief beleid leidt daarom in de ogen van lokale bestuurders tot een onaanvaardbaar verlies aan leefbaarheid. Daar komt bij dat de kwaliteiten van de te behouden open ruimte vaak anders worden gewaardeerd door de inwoners van de restrictieve gebieden dan door de bewoners van de omliggende stadsgewesten. Tegen deze achtergrond is het verklaarbaar waarom lokale overheden van mening zijn dat het restrictief beleid onvoldoende ruimte biedt voor noodzakelijke lokale of regionale ontwikkeling en een pleidooi houden voor meer maatwerk. Overigens lijken veel lokale overheden groei in de klassieke zin, namelijk door uitbreidingslocaties, als dé oplossing te blijven zien voor het behoud van de leefbaarheid in hun kernen. Beleid dat gerichter en dus gedifferentieerder inspeelt op veranderende demografische en maatschappelijke processen blijft vaak uit. Herverdeling van de bestaande woningvoorraad, strategische nieuwbouw voor specifieke doelgroepen en het regionaal afstemmen van volks­ huisvestingsbeleid zijn thema's die door lokale overheden nauwelijks worden uitgew erkt.16 Het contouren-instrument zou hier verandering in kunnen brengen. In Rivierenland komt de regio met een experim ent waarin getracht w ordt het restrictief beleid in te bedden in een meer kwalitatieve benadering. Hierbij zijn de instandhouding van de leefbaarheid in de ker­ nen en aandacht voor de gedifferentieerde kwaliteiten in het gebied belangrijke aandachts­ punten. Het experim ent in Rivierenland sluit aan op de bevinding van Mastop c.s. dat het w erken in een gebiedsgerichte benadering als Nadere U itw erkingen (NU's), de Ruimtelijke Ordening en Milieu-gebieden (ROM) en Waardevolle Cultuurlandschappen (WCL's) positief w ordt gewaardeerd. "Voor een brede toepassing van een gebiedsgerichte benadering ten dienste van het restrictief beleid zou er meer ruimte moeten worden gelaten aan gebieds­ specifieke invullingen dan thans het geval is" (Mastop c.s. 1997: 51). Zoals al eerder is geconstateerd heeft het rijk, maar ook de provincie, tot op heden w einig aandacht besteed aan het inbedden van het restrictief beleid in dergelijke beleidskaders.

5.4

Evaluatie van het restrictief beleid voor Rivierenland

5.4.1 Inleiding De uitw erking van het restrictief beleid voor Rivierenland is begin 2000, ten tijde van afron­ den van deze casestudy, nog steeds actueel. Het experim ent van het IOR is nog niet afge­ rond en de provincie Gelderland herziet in juni 2000 haar streekplan, in ruil voor het intrek­ ken van de aanwijzing door de m inister van VRO M . Er is sinds de introductie van het beleid veel geschreven en gedebatteerd over het restrictief beleid en het beleid staat nog steeds te r discussie. In de voorgaande paragrafen is een beeld geschetst van het restrictief beleid en van een aantal dilemma's daarbij. Van deze beschrijving w ordt in deze paragraaf gebruik­ gemaakt om het restrictief beleid in Rivierenland te bezien in het licht van de drie discoursen die in hoofdstuk 3 zijn beschreven. Daarbij w ordt net als in bij de casestudy IJburg gebruik gemaakt van de criteria die uit die discoursen zijn afgeleid. Tabel 5.2 geeft een overzicht van deze criteria en de daarop toegekende waarderingen die in deze paragraaf worden toegelicht.17

16

Interview met drs. H.Th.G. Geurtz, provincie Gelderland, d.d. 14-01-99.

17 Van deze casestudy is een separaat rapport beschikbaar met een uitgebreide casusbeschrijving en een nadere toe­ lichting op de gemotiveerde waarderingen bij de afzonderlijke criteria (Zwanikken 1998c).

126

R e s tric tie f beleid vo o r R ivie ren la nd

Tabel 5.2: Restrictief beleid Rivierenland, overzicht van de toegekende waarderingen op de criteria Discours

Criteria

Waarde­ ringen

Geen verspilling van

minimalisering van de verschillende vormen van afwenteling op de

sterk

ruimte

sleutelvoorraden, met aandacht voor de gevolgen van de ruimte­ lijke ingreep voor: • andere gebieden

sterk

• de sleutelvoorraad energie

zwak

• de sleutelvoorraad biodiversiteit

sterk

• de keuzevrijheid van toekomstige generaties

sterk

Van ruimtegebrek naar

beperking uitbreiding van stedelijk grondoppervlak, met aandacht

ruimtegebruik

voor het: • niet verloren laten gaan van investeringen in stedelijk gebied

Terug naar de ruimte

sterk sterk

• intensiveren grondgebruik van bestaand stedelijk gebied

sterk

• intensiveren grondgebruik van eventuele stedelijke uitbreidingen

sterk

• restricties aan stedelijk grondgebruik in het landelijk gebied

sterk

accent op de ruimte c.q. de leefomgeving en haar kwaliteiten

matig

vooraf ruimtelijke kwaliteiten expliciteren en waarderen

matig

afweging ruimtelijke kwaliteiten ten opzichte van elkaar

zwak

5.4.2 Evaluatie vanuit het discours 'Geen verspilling van ruimte' Bij het discours 'Geen verspilling van ruimte' gaat het om de vraag of er in de besluitvor­ ming bewust rekening w ordt gehouden met verschillende vormen van afwenteling en of er gezocht w ordt naar een minimalisering van de gevolgen van die verschillende vormen van afwenteling. Zoals in paragraaf 5.2.2 is beschreven maakt het restrictief beleid deel uit van een complexe beleidsstrategie gericht op de geleding van stedelijke en landelijke functies. Dit komt tot uitdrukking in de drie uiteenlopende doelstellingen van het beleid. Dit is een aanwijzing dat met het restrictief beleid w ordt getracht een brede afweging te maken. Uit de beschrijving van de drie dilemma's in paragraaf 5.3 w ordt echter duidelijk dat er in de beleidspraktijk vooral veel aandacht uitgaat naar de belangen van de stedelijke gebieden. De gewenste brede afweging komt aldus onvoldoende tot haar recht. Er zijn vie r subcriteria die betrekking hebben op de aandacht in de besluitvorm ing voor afwenteling op andere gebieden, op energie, op biodiversiteit en op de toekomst. De zorg om afwenteling op andere gebieden komt tot uitdrukking in de pogingen om door het restrictief beleid verdere suburbanisatie te voorkomen. De motivatie hierbij is dat het nadeli­ ge gevolgen heeft door het verlies aan openheid van de landelijke gebieden, en in de stede­ lijke gebieden leidt tot verlies aan draagvlak (zie paragraaf 5.2.2.). Er is dus sprake van aan­ dacht in de besluitvorm ing voor afwenteling op andere gebieden. Er is geen expliciete aan­ dacht voor afwenteling op de sleutelvoorraad energie. W el w ordt getracht de groei van de mobiliteit te beperken. Dit leidt mogelijk tot een beperking van het energieverbruik. De mobiliteitseffecten van het restrictief beleid zijn echter onvoldoende onderzocht. Er is bijvoor­ beeld nog w einig bekend over de gevolgen van de afkalving van het draagvlak voor open­ baar vervoer in de restrictieve gebieden in relatie tot de totale mobiliteitsbeperkende effec-

127

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

ten van het bundelingsbeleid. De afwenteling op de voorraad biodiversiteit w ordt w el nadrukkelijk in de besluitvorm ing meegenomen. Een van de doelen van het beleid is immers het beperken van de aantasting van de ecologische en landschappelijke waarden. Het is ove­ rigens opvallend dat het restrictief beleid niet in verband w ordt gebracht met beleid te r ver­ betering van die waarden. De laatste vorm van afwenteling betreft die op toekomstige gene­ raties. Het restrictief beleid is een essentieel onderdeel van de ruim telijke hoofdstructuur. Deze structuur w o rd t in de Vinex als duurzaam betiteld en is ingericht op een flexibel gebruik op delen van deze structuur. Dit w o rd t in de Vinex als een toekom stwaarde omschreven. M e t deze ruim telijke hoofdstructuur w o rd t getracht te voorkom en dat toe­ kom stige generaties opgescheept w orden met een onnodig groot ve rste d elijkt gebied bij een toekom stige daling van de w oningbehoefte. De keerzijde hiervan w o rd t naar voren gebracht door actoren uit de betrokken regio's en gem eenten. Zij w ijzen op het verlies aan leefbaarheid als er te w einig m ogelijkheden w orden geboden voor groei. Betoogd w o rd t dat bij een rigide doorvoering van het restrictief beleid het draagvlak voor de eigen voorzieningen geleidelijk aan w egvalt. Verder is er sprake van een prijsopdrijving van w oningen ten gevolge van de gecreëerde schaarste in de restrictieve gebieden. Dit leidt tot verdringingseffecten omdat koopkrachtigen van buiten de regio de eigen bevolking verdrijven. Deze argum enten overziend kan w orden geconstateerd dat het rijk tracht met het re strictief beleid een brede afw eging te maken, waarbij verschillende vorm en van afw en­ teling in de besluitvorm ing w orden betrokken. Vandaar de w aardering 'sterk' op het hoofd­ criterium . Vooral de afw enteling op andere gebieden en op de voorraad biodiversiteit w o r­ den belangrijk geacht. Helaas w o rd t verzuim d het re strictief beleid te verbinden met beleid gericht op de verbetering van de kw a lite it van die gebieden of met beleid te r ve r­ groting van de biodiversiteit. Daardoor zijn lang niet alle betrokken actoren van mening dat het gekozen optim um in de m inim alisering van de gevolgen van de verschillende vo r­ men van afw enteling w el de juiste is. In de V ine x w o rd t het re strictief beleid overigens niet gem otiveerd met argum enten die de aanhangers van dit discours gebruiken. De filo­ sofie achter het beleid, het voorkomen van de verspilling van de open ruimte, vertoont desondanks raakvlakken daarmee. Gezien de waarderingen op de criteria sluit dit rijksbe­ leid redelijk aan op het gedachtegoed van het discours 'Geen verspilling van ruimte'.

5.4.3 Evaluatie vanuit het discours 'Van ruimtegebrek naar ruimtegebruik' Het discours 'Van ruim tegebrek naar ruim tegebruik' draait om het stoppen van de uitb re i­ ding van het sted elijk ruim tebeslag opdat het draagvlak van de bestaande steden in stand blijft en de open ruim te zoveel m ogelijk gevrijwaard w o rd t van verd ere aantasting door nieuw e verstedelijking. Het re strictief beleid, zoals dat in de V ine x geform uleerd is, sluit naadloos aan op het gedachtegoed uit dit discours. Dit blijkt dan ook uit de w aardering 'sterk' die het rijksbe­ leid krijgt op alle criteria van dit discours. De doelstellingen van het re strictief beleid, gericht op het versterken van het sted elijk draagvlak en het beperken van verdere aan­ tasting van de open ruim te door een halt toe te roepen aan sted elijk ruim tebeslag in de re strictieve gebieden, zijn de aanhangers van dit discours uit het hart gegrepen. Het contouren-instrum ent dat in de rijks-restrictieve gebieden w o rd t gehanteerd, past hier ook goed bij, mits de contouren strak om de bestaande kern w orden getrokken en de handha­ ving stringent is. Ook de nadrukkelijke koppeling die in de onderhandelingen tussen rijk

128

R e s tric tie f beleid vo o r R ivie ren la nd

en provincies is gelegd tussen de realisatie van de Vinex-locaties in relatief hoge dichthe­ den en het voorkomen van w e g le k naar locaties in de restrictieve gebieden met lagere dichtheden, w o rd t gewaardeerd. Het re strictieve beleid voor Rivierenland, zoals neergelegd in het streekplan Gelderland 1996, is in term en van dit discours onvoldoende uitgew erkt. W ant er w orden nieuwe ste­ delijke uitbreidingen toegestaan, onder m eer om de overloop van ve rste d elijking sd ruk van buiten de regio te accepteren. Tevens vindt sturing niet plaats op basis van ruim tebeslag maar door de toew ijzing van contingenten, en dit is geen prikkel tot het intensiveren van het sted elijk ruim tegebruik. De streekp lantekst laat zelfs in de kleinste kernen opvang van bovenlokale versted elijking toe. De aanwijzing die m inister de Boer aan de provincie heeft gegeven om het streekplan op deze punten te herzien is dan ook in de filosofie van dit discours noodzakelijk. Het beleid van de provincie zoals neergelegd in het streekplan van 1996 zou 'zwakke' tot 'matige' w aarderingen krijgen op de criteria uit dit discours. W ant er is w elisw a a r enige rem op nieuwe verstedelijking, maar het toezicht en de hand­ haafbaarheid ervan is in het streekplan onvoldoende uitgew erkt. Dat de provincie onder druk van het rijk besluit tot herziening van het streekplan in juni 2000 w o rd t door de aan­ hangers van dit discours toegejuicht. Het beleid van de regio, het Inte rg e m ee nte lijk Orgaan Rivierenland en de lokale over­ heden in Rivierenland is anno 2000 nog niet voldoende uitg e w e rkt om hier te beoorde­ len. D uidelijk is dat deze overheden niet tevreden zijn met het restrictieve beleid van het rijk. Zij menen dat de kw antitatieve uitw e rking ervan onvoldoende leidt tot kw aliteit. Als het experim ent van het IOR zou leiden tot m eer m ogelijkheden voor regionale dynam iek en daarmee tot een (beperkte) groei van het sted elijk ruimtebeslag, dan zou dit lage waarderingen betekenen op de criteria van dit discours. Uit het bovenstaande kan w orden geconcludeerd dat het re strictief beleid van het rijk goed aansluit op het gedachtegoed van de aanhangers van dit discours. In het bijzonder de uitw e rking ervan met de contourenbenadering in de rijks-restrictieve gebieden past bij de ideeën uit dit discours. Het lijkt erop dat de aanhangers van dit discours veel invloed hebben gehad op de form ulering van het restrictief beleid.

5.4.4 Evaluatie vanuit het discours 'Terug naar de ruimte' In het discours 'Terug naar de ruim te' staat de vraag centraal in hoeverre er in de b e sluit­ vorm ing aandacht is gew eest voor de ruim te en haar kw aliteiten. Het gaat erom in hoe­ verre ruim telijke kw aliteiten ten behoeve van de besluitvorm ing vooraf w orden geëxplici­ teerd, gewaardeerd en ten opzichte van elkaar gewogen. Het eerste criterium betreft de vraag of in de besluitvorm ing het accent ligt op de leef­ omgeving en haar kw aliteiten. Hier w o rd t de waardering 'matig' aan toegekend. W ant in de besluitvorm ing over het re strictief beleid staat het w eren van verdere versted elijking uit de open ruim te centraal. De te behouden kw a lite it van de restrictieve gebieden is openheid. W at deze kw a liteit inhoudt w o rd t echter niet nader uitg e w e rkt en heeft geleid tot een verw aarlozing van de aandacht voor de leefbaarheid van de kernen in de re stric ­ tieve gebieden. Dit komt in de eerste plaats omdat in de onderhandelingen met de lagere overheden over de doorw erking van het Vinex-beleid het accent heeft gelegen op het verstedelijkingsbeleid, dat w il zeggen het behoud van het draagvlak van de bestaande ste­ den en het voorkomen van concurrentie met de Vinex-locaties. In de tw ee d e plaats heeft het rijk verzuim d in de Vinex een koppeling te leggen met een positief inrichtingsbeleid voor de betrokken gebieden. Op het tw ee d e criterium , het vooraf expliciteren en w aarde­

129

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

ren van ruim telijke kw aliteiten krijgt daarom de waardering matig. Het derde criterium betreft de vraag of ruim telijke kw aliteiten ten opzichte van elkaar w orden gewogen. M e t het re strictief beleid lijken vooral tw e e ruim telijke kw aliteiten ten opzichte van elkaar gewogen te w orden: openheid versus ve rste d elijkte ruimte. Omdat er in de w eging geen aandacht is voor het verbeteren van de ecologische en landschappelijke kw a liteit en ook niet voor de leefbaarheid in de landelijke gebieden w o rd t de waardering 'zwak' toe­ gekend. Er w o rd t in term en van dit discours gepoogd de ruim te met de kw a liteit openheid cen­ traal te stellen in de besluitvorm ing. Maar in de uitw e rking daarvan blijft de discussie beperkt tot de dim ensie openheid versus verstedelijking. Er w orden geen pogingen ondernom en om deze tw e e ruim telijke kw aliteiten nader te expliciteren, te waarderen of af te w egen in relatie tot andere ruim telijke kw aliteiten. Dit betekent dat het restrictieve beleid matig gewaardeerd w o rd t door de aanhangers van dit discours.

5.4.5 Conclusies Uit de toetsing van het re strictief beleid aan de criteria die uit de verschillende discour­ sen zijn afgeleid valt te concluderen dat vooral het gedachtegoed van het discours 'Van ruim tegebrek naar ruim tegebruik' goed is te herkennen in het restrictief beleid. Van het discours 'Geen verspilling van ruim te' krijgen tw e e argum enten veel aandacht in de besluitvorm ing. In de eerste plaats is dit het voorkom en van de afw enteling op andere gebieden. Dit gaat op voor zowel de stedelijke als de landelijke gebieden. De aan­ tasting van de voorraad open ruim te door suburbanisatie dient te w orden voorkomen én het w egvallen van het sted elijk draagvlak dient te w orden bestreden. Ook het voorkomen van afw enteling op de sleutelvoorraad biodiversiteit komt tot zijn recht door de doelstel­ ling 'beperking van de aantasting van de ecologische en landschappelijke waarden'. De afw enteling op toekom stige generaties is m inder pregnant aanwezig, maar speelt een rol in de afw eging om de open ruim ten te vrijw a re n van verdere verstedelijking. W at opvalt is dat als er in de besluitvorm ing naar een optim um w o rd t gezocht om de gevolgen van de verschillende vorm en van afw enteling te m inim aliseren er gekozen w o rd t voor een defen­ sieve strategie: geen ve rd er sted elijk ruimtebeslag. M en neem t daarbij genoegen met het voorkom en van verd ere aantasting van de voorraad biod iversiteit en ve rzu im t een koppe­ ling te leggen met een m eer stim ulerend beleid te r verbetering van de ecologische en landschappelijke kw aliteiten van de landelijke gebieden. Het restrictief beleid sluit zoals gezegd goed aan op de ideeën en argum enten uit het discours 'Van ruim tegebrek naar ruim tegebruik'. Het beleid draait immers om het w eren van suburbanisatie. Ook het draagvlak van de steden en het voorkomen van concurrentie met de Vinex-locaties gaat de aanhangers van dit discours aan het hart. Het relatief nieuwe contouren-instrum ent w ordt in dit discours gezien als een ideaal instrum ent om de groei van stedelijk ruimtebeslag te beperken. Uit deze conclusie blijkt dat het gedachtegoed van het discours 'Van ruim tegebrek naar ruim tegebruik' dominant aanwezig is in dit beleid. Het gedachtegoed van het discours 'Terug naar de ruimte' lijkt aanwezig in het centraal stellen van het product open ruimte in het restrictief beleid. Maar de beperkte operationa­ lisering van openheid sluit w e e r niet aan bij de argum entatie van dit discours. Eigenlijk komt het restrictief beleid niet verd er dan 'niet-verstedelijken'. In het experim ent in Rivierenland is er m eer aandacht voor de verschillende ruim telijke kwaliteiten. Het feit ech­ te r dat deze niet voorafgaand, maar gedurende de besluitvorm ing w orden gedefinieerd sluit niet aan op de ideeën uit dit discours.

130

R e s tric tie f beleid vo o r R ivie ren la nd

Op de w ijze waarop de argum enten die te herleiden zijn tot de verschillende discoursen op elkaar inw erken bij de besluitvorm ing over Rivierenland w o rd t in hoofdstuk 8 nog nader ingegaan.

5

131

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

132

E colog ische H o o fd s tru c tu ur

6 Ecologische Hoofdstructuur

6.1

Inleiding

Het beleid voor de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) is het derde voorbeeld van de huidige Nederlandse ruimtelijke ordeningspraktijk dat in dit proefschrift w ordt beoordeeld in het licht van de discoursen.1 Net als in de voorgaande casestudy's w ordt voor de toetsing van dit beleid gebruikgemaakt van de criteria die uit de discoursen zijn afgeleid (kader 3.15).

Kader 6.1: Het beleid voor de Ecologische Hoofdstructuur Het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV) constateert in de jaren tachtig dat Nederlandse natuurgebieden een beperkte ecologische duurzaamheid hebben door hun verspreide lig­ ging en hun beperkte oppervlak. Mede hierdoor zijn de gebieden erg gevoelig voor invloeden van bui­ tenaf. Het natuurbeleid wordt daarom gericht op het realiseren van een ruimtelijk stabiel, duurzaam te behouden stelsel van kerngebieden, natuurontwikkelingsgebieden en verbindingszones. In 1990 intro­ duceert LNV daartoe in haar Natuurbeleidsplan het beleidsconcept Ecologische Hoofdstructuur (EHS). Met dit beleid dient er in de loop van 25 jaar een aaneengesloten netwerk van natuurgebieden te wor­ den gecreëerd dat groot genoeg is om aan de meeste plant- en diersoorten plaats te bieden, ook aan de meest kwetsbare soorten. Uiteindelijk dient dit netwerk van natuurlijke gebieden in 2018 een totale oppervlakte van bijna 700.000 hectare te beslaan, zo'n 20% van het oppervlak van Nederland. Daarnaast kent de EHS een natte component van zo'n 7.000.000 hectare wateroppervlak.

Het beleid voor de EHS (zie kader 6.1) w ordt geïntroduceerd in het beleidsvoornemen tot het Natuurbeleidsplan (M inisterie van LNV 1989). In dit plan w ordt voor een duurzame instandhouding, herstel en ontwikkeling van de natuur een samenhangend netw erk van bestaande en nog te ontwikkelen natuurgebieden essentieel geacht (zie figuur 6.1). De stra­ tegie achter het EHS-beleid is dat met het vergroten en verbinden van natuurgebieden hun versnippering w ordt aangepakt en dat met grote eenheden natuur de kwetsbaarheid voor externe invloeden afneemt door de afnemende randlengte (zie paragraaf 6.2.2.). Ook w ordt het scheiden van hoog- en laagdynamische functies belangrijk geacht voor het beschermen van de natuur, daartoe dient deze vooral ruim telijk gescheiden te worden van de moderne, hoogproductieve landbouw (RIVM c.s. 1997: 62). Veel aandacht gaat uit naar de plannen om minimaal 50.000 hectare landbouwgebied de bestemming natuurgebied te geven en als zodanig te ontwikkelen. M et de introductie van natuurontwikkeling vindt er namelijk een omslag plaats in het denken over natuurbeleid. Dit beleid verlaat haar defensieve, op natuurbescherming gerichte, opstelling en gaat in het

1

Het beleid voor de EHS wordt niet door VROM ontworpen. Het is beleid van het ministerie voor Landbouw, Natuur en Visserij (LNV) dat de EHS in haar Natuurbeleidsplan (1990) introduceert. Het Natuurbeleidplan wordt echter door het Kabinet vastgesteld én het EHS-beleid wordt opgenomen in het Structuurschema Groene Ruimte (SGR 1995) dat door beide ministeries samen wordt opgesteld.

133

6

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

Figuur 6.1: Kaart Ecologische Hoofdstructuur (Bron: Ministerie van LNV 1990)

134

Ecologische H o o fd stru c tu ur

offensief; natuur w ordt nu ook ontwikkeld. N atuurontwikkeling is w elisw aar niet het belang­ rijkste deel en doel van het Natuurbeleidsplan, maar w el het opm erkelijkste en ingrijpendste. W ant het daarmee gemoeide oppervlak is groter dan de Vinex-woningbouw, de Betuwelijn, de HSL en de uitbreiding van Schiphol samen. Dat maakt het natuurontwikkelingsdeel van het EHS-beleid, qua oppervlak, tot de grootste ruimtelijke ingreep die Nederland in de komende decennia te wachten staat (Feddes c.s. 1998: 19). Het EHS-beleid is een interessante casus voor dit onderzoek. Het EHS-beleid w ordt geïntro­ duceerd op een moment waarop natuur in toenemende mate als een schaars goed w ordt gezien. Er is blijkbaar in Nederland behoefte aan een (minimale) voorraad aan natuurgebie­ den. Aan het beleid voor de EHS ligt bovendien de perceptie van een tegenstelling tussen cultuur en natuur ten grondslag (zie paragraaf 6.3.2). De natuur w ordt namelijk met de EHS ruim telijk gescheiden van andere ruimtevragende functies. Dit leidt vooral tot een scheiding tussen natuur en moderne landbouw. Daarmee moet de natuurbescherming gevrijwaard worden van conflicten met de landbouw omdat zij daarbij in het verleden steeds het onder­ spit moest delven. Deze scheiding doet volgens criticasters van het beleid geen recht aan het karakteristieke hybride landschap van Nederland, waarin die tw ee groene functies juist zo met elkaar verw even zijn. Blijkbaar zijn de ideeën over de gewenste kw aliteit van de voor­ raden natuur en cultuurgrond niet eenduidig. In dit hoofdstuk w ordt gestart met een nadere beschrijving van het EHS-beleid. Om inzicht te krijgen in de ideeën en motivaties die ten grondslag liggen aan het beleid w ordt een toe­ lichting gegeven op het ontw erp voor de EHS en w ordt beschreven hoe LNV aan het EHSbeleid een nadere uitw erking geeft. Om een beeld te krijgen van de verschillende inzichten en standpunten van actoren ten aanzien van dit beleid worden in paragraaf 6.3 enkele con­ troverses rondom het EHS-beleid beschreven. De argumenten die in de discussies over deze controverses gebruikt worden verschaffen informatie voor de beoordeling van het EHSbeleid in het licht van de in hoofdstuk 3 onderscheiden discoursen. De literatuurlijst bevat een separaat overzicht van de geraadpleegde literatuur ten behoeve van deze casestudy.

6.2

Beschrijving Ecologische Hoofdstructuur

6.2.1 Inleiding Voor een goed begrip van het EHS-beleid dient het natuurbeleid in zijn historische context te worden geplaatst. Deze historie is overigens vrij kort w ant het natuurbeleid in Nederland komt pas in de tw intig ste eeuw tot ontw ikkeling.2 In die eeuw vindt er een ontwikkeling plaats in zowel de visie op natuur als in de opvattingen over de bescherming daarvan. In de negentiende eeuw w ordt de natuur hoofdzakelijk als een te exploiteren goed beschouwd. Begin tw intig ste eeuw komt er aandacht voor de bescherming van de laatste resten wilde natuur. Al snel w ordt ook natuur ontstaan door menselijke cultuur, zoals heide, weidevogelgebieden en dergelijke, onderwerp van natuurbescherming. Vervolgens w ordt ook land­ schapsbeheer in het beleid geïncorporeerd. M et de wetenschappelijke onderbouwing van 2

Voor meer informatie over de historische achtergronden van het natuurbeleid in Nederland en de verwevenheid daar­ van met het ruimtelijk beleid wordt verwezen naar Van Schendelen (1997). Voor een beschrijving van de ontwikkeling van de natuurbescherming in Nederland van 1880 tot 1990 wordt verwezen naar Van der W indt (1995). Van Zanden en Verstegen (1993) geven een historische beschrijving van de relatie cultuur-natuur.

135

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

het natuurbeheer in de afgelopen decennia w ordt ook de relatie natuur en milieu uitgediept. De laatste stap in het natuurbeleid w ordt gezet met de introductie van het Natuurbeleidsplan in 1990. Niet alleen natuurbescherming, ook natuurontwikkeling gaat deel uit maken van het beleid. Het EHS-beleid dat beschreven staat in het Natuurbeleidsplan w ordt algemeen gezien als een belangrijke mijlpaal in de ontwikkeling van het natuurbeleid.3Volgens Feddes c.s. mar­ keert het Natuurbeleidsplan van 1990 een omkering in het denken over natuur in de Nederlandse ruim telijke ordening en planning. Natuurbescherming is namelijk een eeuw lang een defensieve bezigheid geweest. Men poogde te behouden w at er was, maar verloor toch steeds terrein. Groeiend m ilieubewustzijn in de jaren zeventig en de ontdekking dat ondanks of dankzij menselijke onthouding een uniek nieuw natuurgebied als de Oostvaardersplassen ontstaat, geeft ruimte voor de gedachte dat natuur geen historische, achterhaalde categorie is, maar een altijd aanwezige mogelijkheid. N atuurontwikkeling als offensieve strategie lijkt een goede aanvulling op de defensieve oriëntatie van de natuurbescherming. M et het Natuurbeleidsplan w ordt natuurontwikkeling bovendien een ruim telijke planningsopgave (Feddes c.s. 1998: 10).4 Het EHS-beleid kan worden geplaatst in een historische ontwikkeling van opvattingen over het natuurbeleid. Maar deze opvattingen over natuur en de daarbij behorende visies op natuurbeleid zijn niet alleen historisch bepaalde categorieën. Ook in de huidige samenleving bestaan er namelijk verschillende opvattingen over natuur naast elkaar. Om dit te illustreren w ordt in kader 6.2 een overzicht gepresenteerd van verschillende visies op natuurbehoud en -ontwikkeling die de Raad voor het Milieu- en Natuur Onderzoek (RMNO) heeft onderschei­ den. Deze indeling is vrij breed aanvaard en w ordt veelvuldig gebruikt om uiteenlopende natuurvisies van actoren mee te duiden. In paragraaf 6.3 w ordt bij de beschrijving van enkele controverses over het EHS-beleid nader ingegaan op het natuurbeeld dat aan het EHS-ontw erp ten grondslag ligt. Daar zal blijken dat dit ontw erp sterk is gebaseerd op één bepaalde visie op natuur, de natuurontwikkelingsvisie in kader 6.2, en dit zou verklaren waarom acto­ ren met andere natuurbeelden problemen hebben met het EHS-beleid.

3

Een ambtenaar van LNV, nauw betrokken bij de totstandkoming van het Natuurbeleidsplan, bespreekt de idee van

policy window -theorie van Kingdon. Hij stelt dat de tijd rijp was, er policy window voor: problems, policies en politics vielen samen. Er was een scherp besef van natuur- en milieuproblemen en er werd een groot overschot aan landbouwgronden voorspeld (problems ). Het kabinet Lubbers-III trok eind jaren tachtig extra geld uit voor natuur en milieu (politics ) e n de Oostvaardersplassen inspireerden tot ideeën over spontane natuurontwikkeling (policies) (Metz 1998: 186-187). natuurontwikkeling in de terminologie van de

deed zich een zogenaamd

4

Begin jaren negentig, ten tijde van de introductie van de EHS, zijn de verantwoordelijkheden voor het beleid voor natuur, bos en landschap verdeeld over tw ee directies binnen het ministerie van LNV. Deze scheiding van verant­ woordelijkheden is herkenbaar in de verschillende beleidsplannen die verschijnen, het Natuurbeleidsplan (1990), de Nota Landschap (1992) en in 1993 het Bosbeleidsplan. Deze drie nota's omvatten samen het rijksbeleid voor natuur. In 1992 worden de directies samengevoegd tot één directie. In 1995 worden binnen de directie Natuurbeheer de afdelingen Beleidsontwikkeling en Beleidsinstrumenten gevormd waarin het onderscheid naar natuur, bos en land­ schap niet meer wordt gemaakt. De term natuurbeheer krijgt hiermee sinds het verschijnen van het Natuurbeleidsplan een andere betekenis. Ambtenaren van het ministerie hanteren nu vaak een brede definitie van natuurbeheer waarmee de ontwikkeling en uitvoering van het beleid voor natuur, bos, landschap inclusief de soorten (flora en fauna) wordt bedoeld.

136

Ecologische H o o fd stru c tu ur

Kader 6.2: Karakteristieken van verschillende visies (van Amstel c.s. 1988: 15)

Casus

Denkpatroon

Klassieke

Natuurontwik-

Functionele

Ecosofische

Duurzame

natuurvisie

kelingsvisie

natuurvisie

natuurvisie

technologie

Natuurgericht

Natuurgericht

Natuurgericht

Maatschappij­

Maatschappij­

Maatschappij­

gericht

gericht

gericht Scheiding

Scheiding

Verweving

(Kleinschalig)

Grootschalig

Afgewogen Verweving

Verweving en scheiding

Welke natuur

Ruimtelijk patroon

Beheer gericht op

Kleinschalig

Conservering

Herstel,

Behoud,

Behoud,

Behoud,

van het nog

behoud van

herstel van

herstel van

herstel van

aanwezige

het nog aan­

natuur op

natuur op

natuur op

oude, pure

wezige + ont­

grond van de

grond

grond van

(half)natuur-

wikkeling van

lijke o.g.v.

potentiële

cultuurhistorie

situatie en functie voor

van natuurlijkheid

waardevolle

zowel mens,

(monument)

gebieden

dier als plant

duurzaamheid en efficiëntie

Gebufferde

Een samen­

Een integratie

Kleinschalig

Autonome

natuurgebie­

hangend net­

van natuur en

(zelfvoorzie-

eenheden

den in een

werk van

maatschappe­

nende) auto­

voortschrij­

natuurgebie­

lijke functies

nome eenhe­

dende maat­

den in een

door het toe­

den

schappij

voortschrijden­

passen van

de maatschap­

innovatieve

pij

methoden

Maximale

Het functione­

Functionaliteit

Van de natuur

Beheersbaar­

diversiteit aan

ren van een

van de natuur

afgeleide nor­

heid van tech­

soorten

natuurlijk,

voor de mens

men

niek

binnen het te

samenhan­

beheren

gend en regu­

gebied

lerend

6

systeem

Beheer uitge­ voerd door

Particuliere

Particuliere

Particulieren

De mensen

Particulier +

natuurbe­

natuurbescher­

m.n. boeren

in de maat­

overheid

schermers

mers + over­

en vrijwilli­

schappij

(organisaties)

heid

gers

+ overheid

137

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

6.2.2 Toelichting op het ontwerp voor de EHS In de inleiding van het Natuurbeleidsplan staat "Schaarste aan bepaalde goederen doet vaak het besef van de waarde ervan toenemen, alsook de behoefte aan dergelijke goederen. Zo ook met betrekking tot natuurwaarden” (M inisterie van LNV 1990: 7). Naast dit schaarstemotief worden nog recreatieve, ethische en esthetische motieven genoemd om het op natuurbescherming gerichte natuurbeleid te verbreden met natuurontwikkeling. In het Natuurbeleidsplan w ordt 'duurzame instandhouding, herstel en ontwikkeling van natuurlijke en landschappelijke waarden' als doelstelling van het overheidsbeleid vastgelegd. Het belangrijkste middel hierbij is het maken van een ruim telijk stabiele en samenhangende EHS. Het ontw erp voor de EHS is gebaseerd op drie typen gebieden: kerngebieden, natuur­ ontwikkelingsgebieden en verbindingszones. Grenzend aan, en dus buiten de EHS, ligt nog een vierde type gebied waarop het zogenaamde bufferbeleid van toepassing is. Dit beleid is gericht op het wegnem en dan w el minimaliseren van negatieve externe invloeden op de EHS, zoals die van de hoogdynamische landbouw. Het gaat daarbij om het tegengaan van verzuring, vermesting, verdroging en dergelijke. De EHS houdt niet op bij de grenzen van Nederland, afstemming met buurlanden is noodzakelijk en daarvoor dienen afspraken met de Europese Unie gemaakt te worden voor het tot stand brengen van een samenhangend net­

Tabel 6.1: Globale samenstelling Ecologische Hoofdstructuur (naar: RIVM c.s. 1997: 62) Sam enstelling EHS

BESTAAND

Natuurterrein (natuurbeheerders en overige)

185.000 ha

Landgoed (geen bos en Relatienota)

25.000 ha

Bos (totaal in de EHS)

270.000 ha

- bos met accent op natuur

60.000-80.000

- multifunctioneel bos

190.000-210.000

Relatienota-beheersgebied

13.000 ha

Relatienota-reservaatsgebied

17.000 ha

Totaal bestaand 1990

510.000 ha

TOEVOEGING

Relatienota-beheersgebied*

71.000 ha

Relatienota-reservaatsgebied** (aan te kopen)

69.000 ha

Natuurontwikkelingsgebied (aan te kopen)

50.000 ha

Totaal toevoeging 1990-2018

190.000 ha

Totaal landoppervlak

700.000 ha

Grote wateren

7.000.000 ha

TOTAAL EHS

7.700.000 ha

totaal 100.000 ha, bestaande uit: 13.000 ha in 1990 reeds gerealiseerd, 71.000 ha nog te realise­ ren en 16.000 ha die naar verwachting buiten de EHS zal worden gerealiseerd totaal 100.000 ha, bestaande uit: 17.000 ha in 1990 reeds gerealiseerd, 69.000 ha nog te realiseren en 14.000 ha die naar verwachting buiten de EHS zal worden gerealiseerd

138

Ecologische H o o fd stru c tu ur

w e rk van de belangrijke habitats onder de naam 'Natura 2000'. Het is niet eenvoudig voor een buitenstaander om een helder beeld te krijgen over de oppervlakte die de EHS volgens LNV dient te krijgen. Het overzicht in tabel 6.1 geeft globale cijfers van een aantal oppervlakte-categorieën binnen de EHS. De meeste cijfermatige over­ zichten beperken zich tot de zogenaamde droge-EHS of land-EHS (inclusief kleinere wateren) en laten de natte-EHS, vaak aangeduid als 'de grote wateren', buiten beschouwing. De droge EHS beslaat qua oppervlakte echter slechts zo'n tien procent van de totale EHS.56 De EHS bestaat, zoals gezegd, uit drie typen gebieden: kerngebieden, natuurontwikkelings­ gebieden en verbindingszones. De

kerngebieden

van de EHS zijn de bestaande natuurterrei­

nen, landgoederen en bossen, waardevolle agrarische cultuurlandschappen, beken en hun dalen, meren, grote wateren en de kustzone van de Noordzee. Tot de kerngebieden behoren ook alle (potentiële) nationale parken, en tevens bepaalde biotopen van diersoorten die ken­ merkend zijn voor Nederland en die van grote internationale betekenis zijn. De ligging van de kerngebieden is met een globale gebiedsaanduiding aangegeven op een kaart die bij het Natuurbeleidsplan behoort en is in het Structuurschema Groene Ruimte (M inisteries van LNV en VR O M 1995) overgenomen. Hierbij is sprake van een zogenaamde dubbele overdim ensionering voor de relatienotagebieden binnen de kerngebieden. Dit zijn gebieden waar met agrariërs overeenkomsten ten behoeve van natuurbeheer kunnen worden gesloten. De overdimensionering houdt in dat op deze kaart aangegeven zoekruimte voor nadere bestuur­ lijke en ecologische afwegingen tw ee maal groter is dan het oppervlak dat uiteindelijk als relatienotagebied aangewezen zal worden. Het beleid voor de kerngebieden is gericht op duurzame instandhouding van de na te streven natuurwaarden. Het betreft een basisbescherming om ongewenste veranderingen in de abiotische situatie en de ruimtelijke struc­ tuur te voorkomen. De

natuurontwikkelingsgebieden

hangen ruim telijk samen met de kerngebieden. Het zijn

agrarische gebieden die kunnen worden ontwikkeld tot nieuwe kerngebieden of bijdragen aan de vergroting van bestaande kerngebieden. De natuurontwikkelingsgebieden betreffen vooral gebieden die geschikt zijn voor de ontw ikkeling van natuur die afhankelijk is van grond- of oppervlaktewater. Het gaat om (natte) schraallanden, moerassen en (broek)bossen in laag-Nederland en in natte delen van hoog-Nederland. M et de ontw ikkeling van deze eco­ systemen w ordt een netw erk van natte natuurgebieden nagestreefd. Het netw erk omvat de as Friesland-Zeeland gekoppeld aan de grote wateren, de oost-west as van de grote rivieren en de beekdalen en kwelzones op en rond de hogere zandgronden en in Zuid-Limburg. Net als bij de kerngebieden is op de kaart een grotere omvang van de ontwikkelingsgebieden

5

De gebieden die in de natte EHS vallen zijn de gehele Noordzee, de Waddenzee, de Ooster- en Westerschelde, de voormalige zeearmen en de grote rivieren, in totaal circa 7.000.000 hectare. In totaal voorziet de droge EHS in een uitbreiding van het areaal natuurgebied van circa 500.000 hectare in 1990 tot circa 700.000 hectare in 2018. Deze uitbreiding kent drie vormen: natuurontwikkelingsgebieden (50.000 ha), vorming van reservaten (69.000 ha), beheers­ overeenkomsten (71.000 ha) via de Relatienota. Natuurontwikkelingsgebieden en reservaatsgebieden worden aange­ kocht op vrijw illige basis. Gebieden met beheersovereenkomsten houden de nevenfunctie landbouw. Naast deze uit­ breidingen van het areaal worden verbindingszones gerealiseerd (RIVM et al., 1997: 62).

6

Een onduidelijkheid voor niet ingewijden betreft het gegeven dat de uitbreiding van de droge EHS vooral natte natuur betreft. Bovendien staan w eer delen van de natte EHS (onterecht) als natuurontwikkelingsgebieden op de kaart aan­ geduid. Deze 'natte' ontwikkelingsgebieden behoren niet tot de 50.000 ha natuurontwikkeling. Het gaat om kernge­ bieden die van aanzien veranderen. Een andere onduidelijkheid wordt veroorzaakt door de zogenaamde overdimensionering van de EHS op dekaart in het Natuurbeleidsplan. De omvang van de kern- en natuurontwikkelingsgebieden wordt daarop respectievelijk tweemaal en driemaal ruimer aangegeven om lagere overheden ruimte te bieden bij nadere bestuurlijke en ecologische afwegingen.

139

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

aangegeven. Het zoekgebied, 150.000 hectare, is drie maal groter dan het uiteindelijke be­ leidsdoel, 50.000 hectare, opdat er ruimte bestaat voor de nadere 'ecologische en bestuur­ lijke vertaling' in concrete plannen. In deze natuurontwikkelingsgebieden zal een functiew ijzi­ ging optreden van landbouw naar natuur.

Verbindingszones zijn

kleine gebieden of smalle structuren die verbreiding, migratie en uit­

w isseling van soorten tussen verschillende kerngebieden mogelijk maken. Het kunnen zowel (smalle) verbindende corridors zijn als

stepping stones

van w isselende omvang. Verbindings-

zones komen voor op het nationale, regionale en lokale schaalniveau. De verbindingszones bevinden zich grotendeels in gebieden die andere hoofdfuncties hebben, maar waarin w el kleine natuurgebieden of landschapselementen verspreid aanwezig zijn. Op de kaart bij het Natuurbeleidsplan zijn de verbindingszones aangeduid. Ook de grote rivieren vormen een hoofdcomponent voor het nationale netw erk van verbindingszones tussen en binnen kernge­ bieden. Deze zijn overigens op de kaart niet als zodanig aangegeven w ant ze zijn opgeno­ men als kerngebieden. Het beleid is gericht op het instandhouden, herstellen of ontwikkelen van de migratiemogelijkheden in de verbindingszones. Het beleid richt zich ook op het ophef­ fen van barrières tussen deelpopulaties van soorten of tussen een bewoond leefgebied en een leefgebied waar soorten recent zijn uitgestorven. Voorkómen dient worden dat binnen de aangewezen verbindingszones nieuwe belemmeringen voor migratie van diersoorten ont­ staan.

De m otivatie voor het ontw erp Het ontw erp van de EHS is gericht op het oplossen van het probleem van versnippering.7 Versnippering is het uiteenvallen van een ecosyteem in kleine, ruim telijk van elkaar geschei­ den eenheden (Opdam & Verhoeven 1995: 500). Versnippering bestaat uit drie aspecten: de totale oppervlakte leefgebied van een soort neemt af, de leefgebieden worden kleiner en de barrières tussen leefgebieden worden groter. Het ontw erp voor de EHS is gebaseerd op drie maatregelen voor het verbeteren van de condities voor het voortbestaan van versnipperde populaties. Deze maatregelen vloeien voort uit de genoemde aspecten van versnippering. Het betreft het vergroten van leefgebieden, het verbeteren van de kw aliteit daarvan en het tot stand brengen van een netw erkstructuur van verbindende elementen. Het ontw erp voor de EHS is voor een belangrijk deel gebaseerd op de zogenaamde evenw ichtshypothese of eilandentheorie van M acArthur en W ilson.8 In deze biogeografische the­ orie w ordt het verband tussen de oppervlakte van een natuurgebied en het aantal plant- en diersoorten dat aangetroffen wordt, de soort-oppervlakte relatie genoemd. Een vuistregel hierbij is dat de afname van de oppervlakte van een leefgebied leidt tot het verdwijnen van plant- en diersoorten. Hoeveel er verdwijnen of overblijven hangt niet alleen af van het areaal dat resteert en de algemene verslechtering van milieucondities, maar ook van de mate van isolatie van dat areaal van andere natuurgebieden. Die isolatie w ordt groter als de omliggen­ de cultuurgronden steeds intensiever worden gebruikt. De natuurgebieden worden zo eilan­ den in een zee van cultuurland. Omdat het soortenaantal nog niet in evenwicht is met het kleiner geworden oppervlak zal, zelfs als de oppervlakte van een natuurgebied niet verder afneemt, het soortenaantal toch verder dalen. Uit de theorie volgt dat soorten die van nature 7

Versnippering is uiteraard niet de enige oorzaak van de achteruitgang en bedreiging van soorten, ook factoren als ver­ droging, vermesting, verzuring, verontreiniging en verstoring zijn hierop van invloed. Steeds blijkt echter dat versnip­ pering de negatieve gevolgen van deze factoren versterkt (Reijnen & de Jong 1997: 7-8).

8

De

equilibrium theory of island biogeography van

MacArthur en Wilson, de eilandentheorie, ook wel eilandtheorie

genoemd, beschouwt de natuurgebieden als eilanden in een zee van omringend cultuurland.

140

Ecologische H o o fd stru c tu ur

slechte verbreiders zijn, met andere woorden plaatstrouw zijn, in een eilandsituatie het meeste kans lopen om uit te sterven bij zich wijzigende omstandigheden. Soorten kunnen alleen op een bepaalde plek in kleinere gebieden op de lange duur voortbestaan als regelmatig herkolonisatie plaatsvindt, anders verzw akt de populatie door inteelt en dergelijke. Dit w ordt w el het rescue-effect genoemd. In eilandsituaties kunnen daarom alleen goede verbreiders voortbestaan. Om de natuur te laten functioneren in ecosyteemverband is het dus van belang dat in en tussen natuurgebieden verspreidingsprocessen zo ongestoord mogelijk ver­ lopen (M inisterie van LNV 1989: 19-20). Het rescue-effect is groter als de afstanden tussen de natuurgebieden kleiner is omdat dan de kans op een regelmatige aanvoer van fris bloed groter is. De eilandentheorie blinkt volgens Gersie uit door eenvoud. Er is echter ook de nodige dis­ cussie over de geldigheid en toepasbaarheid van de theorie van M acArthur en W ilson op natuur omgeven door cultuurlandschap (1987: 341). Uit de eilandentheorie zijn door Diamond richtlijnen afgeleid voor het ontwerpen van natuurgebieden (1975). De elem enten daarvan (zie figuur 6.2) zijn goed herkenbaar in het ontw erp van de EHS. Grote reservaten zijn beter dan kleine, één groot reservaat is beter dan enkele kleine. Dicht bij elkaar gelegen en ver­ bonden gebieden zijn beter dan ver uit elkaar liggende gebieden zonder verbindende ele­ menten. Ronde reservaten zijn beter dan langgerekte omdat de afstanden tussen daar­ binnen levende subpopulaties minimaal is. Bovendien worden door de kleinere randlengte de schadelijke milieu-invloeden op het gebied beperkt.

Figuur 6.2: Richtlijnen in 1975 van Diamond voor ontwerp natuurgebieden

6

De ideeën van Diamond krijgen in Nederland gestalte in de ecologische infrastructuur. Dit concept is de voorloper van de Ecologische Hoofdstructuur en w ordt geïntroduceerd in het Structuurschema Natuur en Landschapsbehoud (1981).9 In de verkennende studie Natuur-ontwikkeling van LNV uit 1989 w ordt een ruim telijk georiënteerde ecologische infrastructuur

141

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

voorgesteld. Deze ecologische infrastructuur is gebaseerd op het idee van scheiding van landbouw (cultuur) en natuur.10 De Ecologische Hoofdstructuur die een jaar later in het Na­ tuurbeleidsplan w ordt gepresenteerd gaat echter uit van een minder radicale scheiding, na­ melijk tussen hoog- en laagdynamische functies. De EHS dient daarom volgens Vera (geciteerd in M etz 1998: 70-71), een van de auteurs van de studie Natuurontwikkeling, gezien te worden als een afgezwakte versie van de ecologi-sche infrastructuur. In plaats van een ecologische infrastructuur die volledig uit 'echte' natuur bestaat en die een radicale scheiding met de landbouw zou betekenen, is er gekozen voor een EHS waarin ook ruimte is voor 'cultuurnatuur'. Bij cultuurnatuur is er sprake van enige verw eving van natuur en landbouw. Niet iedereen is tevreden met deze vorm van scheiding, zoals blijkt uit de opmerkingen van Vera hierboven. Het betekent dat laagproduc­ tieve, extensieve landbouw w el toegestaan w ordt binnen de EHS. Moderne, intensieve land­ bouw w ordt alleen nog buiten de EHS toegestaan. Overigens is alle landbouw binnen de EHS nadrukkelijk neven- of ondergeschikt aan de natuurfunctie. De mate van scheiding c.q. verw eving tussen landbouw en natuur speelt overigens voortdurend een rol bij de discussies over de nadere inrichting van de EHS. Een volgend ontwerpprincipe voor het beleid voor de kerngebieden is de idee van 'ecologi­ sche referenties' (M inisterie van LNV 1989). Een ecologische referentie is een hulpmiddel om beter zicht te krijgen op de voor Nederland kenmerkende natuurlijke systemen en hun onderlinge relaties. Aan de hand van de ecologische referentie kunnen stuurvariabelen geï­ dentificeerd worden, die het aangrijpingspunt kunnen zijn voor inrichting en beheer van de natuur in het algemeen, en voor natuurontwikkeling in het bijzonder. Een ecologische refe­ rentie is een toetsingskader om de huidige situatie mee te vergelijken én een soort maatstaf op grond waarvan doelen kunnen worden vastgesteld (M inisterie van LNV 1989: 21-35). Ook dit begrip is niet onomstreden. Vera en Baerselman, de auteurs van de nota Natuurontwikkeling, claimden dit begrip voor een verw ijzing naar de oernatuur in de pre­ historie. Naar hun idee functioneerde de natuur optimaal binnen de condities ten tijde van het holoceen. Een ecologische referentie zou aangeven hoe de natuur onder de huidige kli­ matologische en biogeografische omstandigheden had kunnen zijn als ecosystemen niet zouden zijn beïnvloed door allerlei cultuurmaatregelen. (Pre)historische gegevens, universele principes en processen, de huidige w erkelijkheid en biogeografische gegevens van soorten maken het mogelijk om een ecologische referentie van de Nederlandse natuur te schetsen, zo stelt de nota Natuurontwikkeling. In het Natuurbeleidsplan en de daarop volgende nota's is het begrip verbreed. Een referentie ve rw ijs t in die nota's niet meer alleen naar de pre­ 9

Aan het begrip ecologische infrastructuur worden in de loop der tijd verschillende definities gegeven. Een bekende definitie is die van Van Selm uit 1985 (geciteerd in Gersie 1987: 342) "de ecologische infrastructuur is het samenhan­ gende stelsel van zich in Nederland bevindende (reeds bestaande en nog tot stand te brengen) grote en kleine natuur­ reservaten en andere gebieden met (belangrijke) natuurfuncties en van de verbindingen daartussen". M et deze defini­ tie wordt gekozen voor een ruimtelijke invalshoek. Dekker en Knaapen (geciteerd in Gersie 1987: 342) kiezen in hun definitie daarentegen voor een koppeling met het soortenbeleid: "De ecologische infrastructuur van een soort is het geheel van milieucondities dat functioneel is voor de verspreiding van de soort." Op basis van deze laatste definitie zou de conclusie kunnen worden getrokken dat elke soort een eigen, dus andere, ecologische infrastructuur behoeft. Want elke soort stelt specifieke eisen aan zijn omgeving. Ecologen zijn echter van mening dat in een goed functionerend eco­ systeem uiteenlopende plant- en diersoorten in onderlinge samenhang coëxisteren. Bepaalde soorten als de otter of de das worden daarbij zelfs als een representant of ambassadeur van een bepaald type goed functionerend ecosysteem gezien. Wel is het zo dat bepaalde soorten elkaar ruimtelijk uitsluiten. Dit heeft consequenties voor de omvang en inrichting van een natuurgebied en voor de variatie en gradiënten (overgangen) van en tussen ecosystemen.

10

Hiermee wordt de metafoor van de eilandentheorie, de natuur als eiland in een zee van (natuurvijandig) cultuurland verscherpt.

142

Ecologische H o o fd stru c tu ur

historie. Een verw ijzing naar een beschrijving elders, bijvoorbeeld naar het Bialowieza Primeval Forest in Polen, dat algemeen beschouwd w ordt als het laatste oerbos in Europa, is ook mogelijk. Een verw ijzing naar halfnatuur in de vorige eeuw w ordt gebruikt als het gaat om blauwgraslanden, kalkgraslanden, heide en dergelijke. Het gebruik van het begrip ecolo­ gische referentie blijkt niet onproblematisch. W ant w e lk verleden w ordt bijvoorbeeld gebruikt als referentiebeeld voor de toekomst van de natuur? Er is niet één verleden, maar een sequentie van opeenvolgende landschappen. En, hoe realistisch is het streven naar een natuurlijk landschap, zonder cultuurelem enten? Dit heeft er toe geleid dat bij de uitwerking van het EHS-beleid geen gebruik meer w ordt gemaakt van deze ecologische referenties maar van zogenaamde natuurdoeltypen. Een natuurdoeltype is een nagestreefde combinatie van abiotische en biotische kernmerken op een bepaalde ruimtelijke schaal (RIVM c.s. 1998: 108). Voorbeelden van dergelijke natuurdoeltypen voor graslanden zijn blauwgrasland, kalk­ grasland, dotterbloemhooiland, glanshaverhooiland en kamgrasweide. M e t het begrip natuurdoeltype w ordt meer dan met het begrip ecologische referentie rekening gehouden met de huidige maatschappelijke mogelijkheden. Een natuurdoeltype is daarom in de ogen van Vera en Baerselman van een lager kwaliteitsniveau dan de referentie die zij als inspiratiebron heb­ ben gebruikt.

6.2.3 De uitwerking van het EHS-beleid Sinds de presentatie van het Natuurbeleidsplan heeft LNV drie sporen ontwikkeld bij de uit­ w erking van het EHS-beleid: het creëren van meer ruimte voor natuurlijkheid (A), het ver­ sterken van zeldzame natuurwaarden, de 'pareltjes in het landschap' (B) en het vergroten van de kw aliteit van de overige gebieden (C). In 1995 verschijnen er drie rapporten om de praktijk meer houvast te bieden, te weten: de nota 'Ecosystemen in Nederland', het 'Handboek natuurdoeltypen in Nederland' en 'Natuurgericht Milieubeleid'. In de nota Ecosystemen in Nederland (M inisterie van LNV 1995a) is een kwantitatieve uitw erking opge­ nomen door oppervlaktetaakstellingen voor de moeilijk te realiseren natuurdoeltypen. Het is een leidraad bij planvorming, inrichting en beheer op gebiedsniveau en kan worden gebruikt als referentie bij de evaluatie van het beleid. De hoofdlijnen van het Natuurbeleidsplan zijn met behulp van de kw aliteitscriteria biodiversiteit (verscheidenheid) en natuurlijkheid nader uitgewerkt in het Handboek natuurdoeltypen in Nederland (M inisterie van LNV & IKC 1995). Dit handboek is een catalogus met 132 natuurdoeltypen voor natuurbehoud en natuuront­ wikkeling. Voor de beschrijving van de natuurdoeltypen is gebruik gemaakt van zowel natuur­ lijke als half-natuurlijke referenties. Het kwaliteitscriterium verscheidenheid is uitgewerkt door middel van ruim 650 doelsoorten die (inter)nationaal min of meer bedreigd zijn. Voor elk natuurdoeltype w ordt verm eld w elke doelsoorten ervan afhankelijk zijn. Aan de hand van de aanwezigheid van de doelsoorten in een natuurgebied kan worden bepaald of de doelstellin­ gen voor dat gebied gehaald zijn. Het handboek dient gezien te worden als een soort gereed­ schapskist voor de uitvoering van het natuurbeleid. Het rapport Natuurgericht M ilieubeleid geeft tot slot aan de hand van vie r strategieën aan hoe in het milieu- en waterbeleid reke­ ning kan worden gehouden met de 'eisen' van de natuur. Het betreft een pakket van maatre­ gelen en instrum enten voor de realisering van abiotische randvoorwaarden voor behoud, herstel en ontwikkeling van de natuur (M inisterie van LNV 1995b). Het nader uitw erken en realiseren van de EHS verloopt via een complex beleidsproces. Het EHS-beleid dient door de provincies en gemeenten te worden overgenomen en tot uit­ voering te worden gebracht. Om hier een indruk van te geven worden in kader 6.3 vijf maat­ regelen genoemd om natuurgebieden te vergroten en te verbinden in de droge EHS.

143

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

Kader 6.3: Maatregelen ter uitwerking van de droge EHS (naar RIVM c.s. 1998) (1)

Het begrenzen van de EHS.

Het Natuurbeleidsplan geeft de globale ligging aan van de EHS. De pro­

vincies dienen de precieze locatie aan te geven. Dit wordt begrenzen genoemd. In het Structuurschema Groene Ruimte worden aan het nader begrenzen van de EHS door de provincies kwaliteitseisen gesteld. (2)

Het verwerven van gronden.

Nadat de provincies begrenzingen hebben vastgesteld, verwerft de

Dienst Landelijk Gebied (DLG) op vrijwillige basis de natuurontwikkelings- en reservaatsgebieden. DLG levert de aangekochte gronden aan een eindbeheerder, Staatsbosbeheer of een particuliere terreinbe­ heerder. De Relatienota-beheersgebieden hebben en behouden hun landbouwfunctie. In deze gebie­ den sluit DLG beheersovereenkomsten af met boeren. (3)

De Strategische Groenprojecten.

Planologisch is het natuurbeleid vastgelegd in het Structuursche­

ma Groene Ruimte, waarbij voor de realisatie van de EHS prioriteit wordt gelegd bij zogenaamde Strategische Groenprojecten (Bal & Reijnen 1997: 12). In deze gebieden streeft het rijk met een pro­ jectmatige aanpak naar een versnelde realisering van de EHS. Het betreft gebieden waarin een omvangrijke functiewijziging van de ruimtelijke structuur zal plaatsvinden. Het betreft zes grote groen­ gebieden in de Randstad en tien natuurontwikkelingsprojecten. (4)

Het instellen van verbindingszones.

In het Natuurbeleidsplan worden 224 verbindingszones binnen

Nederland en 43 grensoverschrijdende zones voorgesteld. Het rijk heeft geen bindende taakstellingen opgesteld voor het aanleggen van verbindingszones en heeft ook niet voorzien in een afzonderlijk budget of instrument. Ook zijn er geen kwalitatieve eisen geformuleerd. (5)

Afrondingsaankopen.

Dit betreft het aankopen van snippers natuurgebied die als particuliere encla­

ves in bestaande natuurgebieden liggen. Het rijk stelt hiermee de grote terreinbeherende organisaties in staat bestaande natuur- en bosgebieden te completeren.

Parallel aan de ontwikkeling van het Natuurbeleidsplan bij het m inisterie van LNV, w ordt bij het m inisterie van VR O M het beleid voor de Vierde nota over de ruim telijke ordening (Extra) uitgewerkt. In deze Vinex (M inisterie van VR O M 1993a) w ordt onder de noemer Koersenbeleid voor het landelijk gebied ook een soort hoofdstructuur gepresenteerd. Deze koersen omvatten het hele landelijke gebied. Het Natuurbeleidsplan vorm t w elisw aar een van de bouwstenen voor de Vinex, maar het Koersenbeleid vertoont w einig tot geen aansluiting met het beleid voor de EHS. "Zo w erd het platteland in het begin van de jaren negentig vanuit tw ee m inisteries bestookt met verschillende plannen en daaraan verbonden concepten en term en over vergelijkbare onderwerpen" (Gersie & Horlings 1995: 150). Vervolgens w ordt in 1993 het Structuurschema Groene Ruimte (SGR) gepresenteerd door de m inisteries VR O M en LNV samen. Het SGR is vooral een afstemmings- en uitvoeringsplan van ruim telijk beleid voor het landelijk gebied dat in de verschillende sectorale nota's is vastgelegd. Het regelt dus, in andere woorden, de ruimtelijke afbakening van het natuur-, bos- en landbouwbeleid en beschrijft de bestuurlijke en financiële regelingen waarmee het groene beleid in de prak­ tijk gestalte moet krijgen. Het Koersenbeleid van VR O M en de EHS van LNV worden echter niet geïntegreerd in het SGR, dat daarmee vooral een interne integratienota van LNV lijkt te zijn geworden (Gersie & Horlings 1995: 150). Ook w ordt nieuw beleid geïntroduceerd voor de financiering en de uitvoeringsorganisatie. Het SGR regelt hiermee een aantal zaken waar­ in het Natuurbeleidsplan niet voorzag, zoals de financiële en de fysieke ruimte.

144

Ecologische H o o fd stru c tu ur

6.3

Controverses over de Ecologische Hoofdstructuur

6.3.1 Inleiding Deze paragraaf heeft tot doel de verschillende en uiteenlopende opvattingen over het natuur­ beleid, en het EHS-beleid in het bijzonder, te belichten. In deze paragraaf w ordt veel kritiek geuit op het EHS-beleid, maar voor de duidelijkheid, deze kritiek is vaak 'kritiek uit liefde' (Feddes c.s. 1998: 13). Daar komt bij dat veel van die kritiek bij nadere beschouwing geba­ seerd lijkt te zijn op beelden van het EHS-beleid die niet corresponderen met de huidige praktijk. De schrikbarende achteruitgang van de natuurwaarden in Nederland in de afgelopen decennia en de noodzaak van een offensieve aanpak van het natuurbeleid worden niet ont­ kend. Het zijn met name de ideeën over natuurontwikkeling die aanleiding geven tot maat­ schappelijk debat.11 De controverses betreffen ook de in de vorige paragraaf beschreven mo­ tivatie voor het ontw erp van het EHS-beleid en de w ijze waarop het beleid uitgewerkt en doorgevoerd wordt. In deze paragraaf w ordt nader ingegaan op drie thema's die de discussie domineren. Het eerste thema betreft de uiteenlopende natuurbeelden waaraan mensen refereren en die ten grondslag liggen aan de conflicterende ideeën over natuurontwikkeling. Het EHS-beleid zou onvoldoende inspelen op deze diversiteit aan natuurbeelden. In het verlengde hiervan w ordt er gediscussieerd over de mate van scheiding c.q. verw eving van natuur met andere func­ ties. Dit tw eede thema heeft ook raakvlakken met de vraag naar de culturele betekenis van de EHS voor Nederland. Het derde thema betreft het EHS-beleid zelf. Is de EHS w el het instrum ent waarmee het natuurbeleid vorm moet krijgen? De totstandkoming van de EHS loopt inmiddels de nodige vertraging op. Hoe komt dat en hoe erg is dat? En w at zijn bijvoor­ beeld de gevolgen van het EHS-beleid voor de gebieden die daarbuiten vallen?

6.3.2 Uiteenlopende natuurbeelden M ensen hebben verschillende grondhoudingen ten aanzien van de natuur (zie figuur 6.3). Deze grondhoudingen zijn van invloed op de beleving en op de perceptie van de natuur, en ook op de wensen ten aanzien van de natuur en wijze waarop het beleid met natuur zou moeten omgaan. Deze grondhoudingen zijn op verschillende manieren te analyseren. In figuur 2.2 zijn aan de hand van verschillende posities van een bal in het landschap de vier natuurvisies gevisualiseerd die in de culturele theorie worden onderscheiden. Een andere analyse, die van het RM NO (van Am stel c.s. 1988), is in dit hoofdstuk reeds gepresenteerd in paragraaf 6.2.12 De verschillende analyses laten zien dat er een diversiteit aan grondhou­ dingen ten opzichte van de natuur bestaat, en dat deze consequenties heeft voor de omgang met de natuur en met de daaruit voortvloeiende denkbeelden over de EHS. 11

In een aantal publicaties wordt verslag gedaan van dit debat: het Rathenau Instituut, platform voor wetenschap en ethiek, organiseert een maatschappelijk discussie over natuurontwikkeling en publiceert dit (Van de Poll & Glasmeier 1997). Ter afsluiting van de Keijenberg-cyclus verschijnt een publicatie waarin de EHS kritisch wordt belicht door zo'n vijftig auteurs, zij trachten de discussie over de EHS te verbreden (Feddes c.s. 1998). Tracey Metz, redacteur van NRC Handelsblad, belicht vanuit het perspectief van een buitenstaander de betekenis van nieuwe natuur voor de inrichting en de cultuur van Nederland. Haar boek is binnen een maand aan herdruk toe (Metz 1998).

12

Ter aanvulling wordt hier nog verwezen naar een analyse van de W RR (van der M eij c.s. 1995). De WRR gaat nadruk­ kelijk in op de ruimtelijke consequenties van de door haar onderscheiden grondhoudingen. De W RR onderscheidt een stelsel van grondhoudingen aan de hand van tw ee variabelen: (1 ) de verschillende bezorgdheidsniveaus en behoeften ten aanzien van de natuur, en (2 ) de verschillende inzetten van ruimte en middelen om in natuur te voor­ zien. Het scala aan uiteenlopende grondhoudingen ten opzichte van de natuur is herkenbaar in onze maatschappij. Het loopt uiteen van het onbeperkt oogsten van natuurproducten als vis en hardhout tot de lobby om de natuur zoveel mogelijk haar eigen gang laten gaan, bijvoorbeeld door de kadavers van de gestorven grote grazers niet te verwijderen uit de Oostvaardersplassen.

145

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

De natuurvisie die ten grondslag ligt aan het EHS-ontwerp is in termen van de culturele theorie te kenmerken als sterk moralistisch. Uit het maatschappelijk debat dat sinds de intro­ ductie van de EHS w ordt gevoerd, blijkt dat velen zich niet herkennen in de grondhouding van de ontw erpers van het beleid. Omdat er bovendien veel aandacht uitgaat naar de natuur­ ontw ikkeling in de EHS is bij veel critici het idee ontstaan dat de overheid met het natuurbe­ leid kiest voor zelfstandige, niet door de mens beïnvloede natuur. De praktijk w ijs t in­ middels uit dat er binnen de EHS niet alleen ruimte is voor een dergelijke 'natuur-natuur' maar dat er ook ruimte is voor 'cultuur-natuur', waarbij er sprake is van een zekere mate van menging met niet natuurlijke functies. De motivatie voor het EHS-ontwerp lijkt voornamelijk te steunen op het moralistische natuurbeeld van een beperkte groep ecologen en biologen. Zij beschouwen de natuur als een goed met een intrinsieke waarde. Dit w ordt vaak aange­ vochten, w ant een waarde- c.q. kwaliteitstoekenning kan nooit los van de mens geschieden en het toekennen van intrinsieke waarde zou dus niet mogelijk zijn (Natuurbeschermingsraad 1993: 15). Het ontw erp lijkt onvoldoende ruimte te bieden aan natuurbeelden afkomstig uit andere waardesystemen. Dit leidt tot de kritiek dat het als technisch-ecologisch te kenschet­ sen EHS-ontwerp de maatschappelijke betekenis van natuur in Nederland ontkent. Ook de vraag of de EHS een bredere culturele opdracht moet krijgen dan nu het geval is w ordt door de ontw erpers niet gesteld (Smit c.s. 1996: 35). In deze context kan ook de kritiek van de opstellers van het boek 'oorden van onthouding' worden gezien, de EHS "... w ordt te veel als een afzonderlijk project uitgevoerd. (...) vragen, die de EHS in haar ruimtelijke, maatschap­ pelijke en culturele context plaatsen, komen te w einig aan bod. Daardoor dreigen zowel de natuur als de Nederlandse samenleving prachtige kansen te missen" (Feddes c.s. 1998: 6). Er is meer kritiek op het EHS-ontwerp. Dit ontw erp heeft namelijk als consequentie dat er buiten de EHS, in de zogenaamde w itte gebieden, voor natuur geen plaats meer lijkt te zijn. Dit w ordt volgens Bijlsma ruim telijk zichtbaar in de fragmentatie van het landschap. "Landbouw, natuur, verstedelijking en recreatie concurreren op basis van een zelfstandige behoeftebepaling om de ruimte, waarbij voor de plaatsbepaling tw ee criteria gelden: de func­ tie mag zo w einig mogelijk beperkende invloed uitoefenen op aangrenzende functies; de functie mag geen of zo w einig mogelijk beslag leggen op bestaande natuurfuncties" (1995: 15). M et andere woorden, op het moment dat w e de kennis hebben om op een verantw oor­ de manier met de natuur om te gaan, gebruiken w e die kennis om effecten van niet afge­ stemd gedrag te voorkomen door deze effecten ruim telijk te scheiden en af te zonderen (Bijlsma 1995). Dit betekent ook dat natuur buiten de EHS w ordt afgeschreven en plaats moet maken voor andere functies. Het ontw erp voor de EHS sluit aan bij de gangbare opvattingen over maakbaarheid en technologie te rw ijl tegelijkertijd gestreefd w ordt naar het oudste type natuur dat w e kennen, de 'oernatuur', spontaan en onafhankelijk van de mens (Van der W ind t & Feddes in Feddes c.s. 1998: 25-37). De maatschappelijke motieven voor natuurbescherming zijn echter volgens Van der W ind t en Feddes cultureel met de stad verbonden, "dat betekent dat ze ook com­ plex, diffuus en tegenstrijdig zijn als de stedelijke cultuur zelf" (in Feddes c.s. 1998: 36). Een aantal kritische milieufilosofen en landschapsarchitecten pleit er daarom voor natuurontw ik­ keling aan te laten sluiten bij de moderne cultuur (Feddes c.s. 1998). Historisch-geografen en archeologen w illen verder dat natuurontwikkeling beter voortbouw t op cultuurhistorische ont­ wikkelingen. Grootschalige natuurontwikkeling zien zij als een mogelijk gevaar voor het histo­ risch landschap en het bodemarchief (Van der Windt, Swart & Rabbinge in Van de Poll & Glasmeier 1997: 33).

146

Ecologische H o o fd stru c tu ur

Duidelijk zal zijn dat er op basis van de uiteenlopende natuurbeelden ook verschillende natuurontw ikkelingsdoelen worden gesteld. Ecologische, ethische en esthetische doelen lopen daarbij uiteen. Een veel gehoorde kritiek op het beleid voor de EHS is dat daar te w einig re­ kening mee w ordt gehouden. Pas de laatste jaren w ordt er binnen de directie Natuurbeheer gediscussieerd over de plaats die de 'mensen-wensen' ten aanzien van natuur moeten krij­ gen in het natuurbeleid. Het project Boomhut is daar een voorbeeld van.13 Het gaat niet alleen om de verschillende natuurwaarden die nagestreefd kunnen worden, maar ook over de rol van de rijksoverheid daarbij. Dient de rijksoverheid vooral te sturen op de internatio­ naal en nationaal belangrijk geachte biodiversiteitswaarden of heeft deze ook een taak in het sturen op 'mensen-wensen' ten aanzien van de natuur? Naar aanleiding van deze discussie veran-deren niet zozeer de motieven waaraan gerefereerd wordt, w ant die zijn altijd breed ge-noemd, het is het soortelijk gewicht dat eraan toegekend w ordt dat nu begint te verande­ ren. De uitw erking van het EHS-beleid vertoont inmiddels dan ook steeds meer compromis­ sen en diversiteit die samenhangt met de verschillende natuurbeschermingsdoelen.14 De nieuwe nota Natuur, bos en landschap krijgt dan ook de veelzeggende titel 'Natuur voor mensen; mensen voor natuur'. In deze nota w ordt het natuurbeleid verbreed van ecologie en soortenbeleid naar de bijdrage van de natuur aan het menselijk welzijn: "natuur moet aanslui­ ten bij de w ensen van mensen en goed bereikbaar, toegankelijk en bruikbaar zijn" (M inisterie van LNV 2000).

6.3.3 Welke balans tussen scheiding en verweving? Binnen het m inisterie van LNV is eind jaren tachtig een interne strijd gevoerd over de inhoud van het Natuurbeleidsplan (Metz 1998). Een belangrijk strijdpunt was de vraag of er grond aan de landbouw onttrokken moest worden of dat er juist met de boeren overeenkomsten gesloten moesten worden voor natuurbeheer. Het m inisterie koos uiteindelijk voor beide. Deze tegenstelling tussen scheiding en verw eving van landbouw en natuur kan ook breder worden gezien. Het betreft dan de mate van medegebruik van natuur door bijvoorbeeld recreanten, landbouwers, stedenbouwers of industrietakken als de klei- en grindwinning. Aan deze onenigheid liggen de hiervoor genoemde uiteenlopende natuurbeelden ten grond­ slag. De ecoloog Vera, een van de bedenkers van de EHS, neemt hierbij een radicaal stand­ punt in als voorvechter van hedendaagse oernatuur. De consequentie van zijn ideeën over oernatuur is dat het beleid voor natuurontwikkeling uitgaat van een vrijw el absolute tegen­ stelling van natuur en cultuur. W ant gekoppeld aan de ontdekking van de spontane veer­ kracht van de natuur doet zelfregulatie haar intrede als norm voor de natuur "en daarmee kreeg de se-gregatiestrategie tussen natuur en land- en bosbouw een radicale legitimering" (Feddes c.s. 1998: 30). Maar deze natuurvisie valt niet bij iedereen in goede aarde. Nederland w ordt door velen ervaren als een

man-made country en

het uit cultuur nemen

van gronden ten behoeve van natuurontwikkeling stuit op weerstanden. Volgens Van der W ind t en Feddes is het beleid van LNV nog steeds niet duidelijk. De dominante lijn w il een duidelijke scheiding tussen landbouw en natuur, en dit verlangen komt in de ontwerpfilosofie voor de EHS tot uitdrukking. Het verwevingsbeleid is daarnaast

13

De 'Operatie Boomhut' van het ministerie van LNV heeft als doel in dialoog met de omgeving te verkennen welke wensen de Nederlander heeft ten aanzien van de natuur, opdat het beleid meer rekening kan houden met de maat­ schappelijke betekenis van natuur. Ook wordt er gezocht naar mogelijkheden om door meervoudig ruimtegebruik binnen en buiten de EHS aan deze wensen tegemoet te komen.

14

Interview met ir. D. Bal, IKC Natuurbeheer, d.d. 16-11-98.

147

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

nog aanwezig in de voortzetting van oud beleid en in de tw eede helft van de jaren negentig stim uleert het ministerie, buiten de EHS om, w e e r nieuwe vormen van agrarisch natuurbe­ heer als onderdeel van de plattelandsvernieuwing die in de nota 'Dynamiek en Vernieuwing' (1995c) w ordt geschetst. Het beleid voor de EHS krijgt zo een dubbelzinnig karakter. Het is blijkbaar mogelijk zowel te integreren als te segregeren, "...volgens het recept van geïnte­ greerde segregatie op landelijk niveau en gesegregeerde integratie op regionaal en lokaal niveau" (Van der W ind t & Feddes in Feddes c.s. 1998: 35). In paragraaf 6.2.2 is al geconsta­ teerd dat de scheidingsfilosofie niet geleid heeft tot een volledige scheiding van natuur en landbouw in de EHS. Er is juist sprake van een combinatie van natuur en laagdynamische, extensieve landbouw binnen de EHS en hoogdynamische, intensieve landbouw daarbuiten. Dit heeft w e e r tot gevolg dat de extensieve landbouw buiten de EHS geleidelijk aan ver­ dwijnt. De concentratie van de inspanningen op de EHS zou daardoor funest kunnen zijn voor de natuur buiten de EHS. Bovendien leidt het verdrijven van bepaalde agrarische func­ ties uit de EHS-gebieden tot een intensivering van de landbouw daarbuiten en aldaar tot een verdere achteruitgang van het milieu (Van der Windt, Swart & Rabbinge in Van de Poll & Glasmeier 1997: 27). Geconcludeerd kan worden dat het onjuist is om te stellen dat de gehanteerde scheidingsfilosofie heeft geleid tot een radicale scheiding van cultuur en natuur in de gehele EHS. Toch lijkt dit beeld, getuige de kritiek, te blijven voortbestaan bij de buitenwereld, ondanks de publicitaire inspanningen van het m inisterie van LNV. W el is het zo dat buiten de EHS de belangen van de agrarische sector domineren, en dat dit nadelige gevolgen heeft voor de daar aanwezige natuur.

6.3.4 Beleidsconsequenties Ondanks de hier beschreven kritische kanttekeningen bij het EHS-beleid onderschrijven vrij­ w el alle critici het belang van natuurbeleid. Niemand betw ist de achteruitgang van de natuur­ waarden in Nederland en niemand betw ist de noodzaak tot actief natuurbeleid. De omslag van een defensief naar een offensief natuurbeleid w ordt dan ook breed gesteund. Algemeen w ordt erkend dat de EHS een geweldige impuls heeft opgeleverd in de vorm van concrete uitbreiding van natuurareaal en vooral ook in termen van beleidsmatige aandacht van provin­ cies, waterschappen en dergelijke. Het heeft ook geleid tot een veel zelfbew ustere houding van natuurorganisaties.15 Zoals reeds beschreven hebben critici w el het nodige aan te mer­ ken op de ontwerpfilosofie achter het EHS-beleid. Dit geldt ook voor de w ijze waarop dit 'deltaplan' voor de natuur w ordt ingevoerd. Dat is de aanleiding om hier nader in te gaan op enkele kritiekpunten daaromtrent en ook op de problemen met de realisatie van de EHS. W ant het zal gezien het bestaan van de zojuist beschreven verschillende ideeën over natuur en de relatie tussen cultuur en natuur niet verw onderen dat de realisatie van de EHS niet probleemloos verloopt. Het beleid w ordt namelijk vanuit verschillende kanten aangevallen en actoren trachten de uitvoering ervan te frustreren (Metz 1998, Feddes c.s. 1998, Van der W ind t c.s. 1997). De agrariërs zijn van mening dat de natuur binnen de EHS te natuurlijk w ordt en te w einig ruimte laat voor de agrarische (neven)functies. Sommige landschapsarchi­ tecten verkeren in de veronderstelling dat de hele EHS w ilde natuur w ordt en dat de EHS als een wals over het landschap zal gaan. De natuurbeschermers maken zich zorgen over de w ijze waarop op streekniveau de EHS ingevuld w ordt en zijn van mening dat er te weinig natuur zal komen. Vooral de inbreng van de lagere overheden en landbouwers zou ertoe lei-

15

Zie noot 14.

148

Ecologische H o o fd stru c tu ur

den dat de EHS een optelsom dreigt te worden van lokale waarden en dat de nationale en internationale betekenis voor de biodiversiteit in deze vertaalslag verloren gaat. Ten tijde van het ontwerpen van de EHS worden de agrariërs gezien als de vijand. Hieruit trekt LNV de consequentie dat alleen Staatsbosbeheer en de natuurbeschermingsorganisa­ ties in aanmerking komen voor het beheer van de natuur in de EHS. Recent komt er echter m eer aandacht voor particulier natuurbeheer en komt ook agrarisch natuurbeheer opnieuw in de belangstelling. Niet iedereen is hier gelukkig mee. Natuurbeschermers verwachten w e i­ nig van agrarisch natuurbeheer. De politieke belangstelling voor agrarisch natuurbeheer zou in hun ogen w el eens ten koste kunnen gaan van het bereiken van de natuurdoelen. In een aantal gevallen leidt de politieke w ens om landbouwers in te schakelen bij het beheer al voor­ af tot het aanpassen van de doelen zodat ze haalbaar worden voor agrariërs. Ook het verzelf­ standigde Staatsbosbeheer schakelt vanuit efficiency-overwegingen steeds vaker agrariërs in voor zijn natuurbeheer, ook op de gronden die eerder door het rijk zijn opgekocht omdat die gebieden niet meer inpasbaar zouden zijn in agrarisch natuurbeheer, of te nat of te schraal voor een agrarische bedrijfsvoering. Dit is een raar signaal naar de maatschappij: "Dat is niet uit te leggen en daarom slecht voor het draagvlak."16 De natuurontwikkelingscom ponent van de EHS krijgt ook kritiek vanuit de natuurbescherm ingsbeweging zelf. Sommigen menen dat de plannen om natuur te ontwikkelen op ve rvuil­ de landbouwgronden tot mislukken gedoemd zijn. Zo zou natuurontwikkeling kunnen leiden tot de introductie van vervuild (rivier)water in gebieden die nu nog relatief schoon zijn. Ook w ordt het merkwaardig gevonden dat het beleid zich vooral richt op het tot stand brengen van natuurgebieden en dat er nauwelijks aandacht w ordt besteed aan de verbindingszones, te rw ijl deze zones volgens de ontwerpfilosofie erg belangrijk zijn voor de vitaliteit van de ecosystemen

(rescue-effect)

(Van der W ind t c.s. 1997). Tot slot stellen natuurbeschermers

dat de aandacht voor natuurontwikkeling in de EHS niet leidt tot de benodigde herstructure­ ring van de agrarische sector, en dat deze buiten de EHS zijn gang mag gaan. De EHS zou zo gaan fungeren als een bliksemafleider, het is als het ware excuus-beleid. De ecologische ramp die voortkom t uit de huidige agrarische productiemethodieken w ordt ermee ver­ bloemd. "Zolang w e de oude natuur niet kunnen behouden, zijn w e de nieuwe niet waard" (Dirkmaat geciteerd door M etz 1998: 128). Tot slot stellen ecologen, archeologen en paleon­ tologen dat ecosystemen zich niet gemakkelijk laten reconstrueren. Ecosystemen zijn name­ lijk onvoorspelbaar, het ontbreekt aan relevante kennis over ecologische referenties en som­ mige w ijzigingen in het milieu zijn onomkeerbaar (Van der Windt, Swart & Rabbinge in Van de Poll & Glasmeier 1997: 27).17 Uit een aantal recente evaluaties blijkt dat het niet goed gaat met de ontwikkeling van de EHS. Het ontw erp voor de EHS is in feite een antwoord op het probleem van versnippering. Hoe staat het daar nu mee? Reijnen en de Jong (1997) constateren dat er nauwelijks een

16

Zie noot 14.

17

Volgens Feddes c.s. (1998: 12) berust de EHS op een te smalle wetenschappelijke basis. Het beleid zou zijn gebouwd op een beperkt aantal theorieën uit de biologie en ecologie. Maar ook binnen deze disciplines bestaan er volgens hen twijfels over de wetenschappelijke houdbaarheid ervan. Verder beoordelen zij de wetenschappelijke basis als smal in de zin van dat het beleid niet steunt op een grote verscheidenheid aan relevante disciplines. Deze beperkte wetenschappelijke oriëntatie van het beleid, zou ten grondslag kunnen liggen aan de scheidingsgedachte in de EHS. Voor een meer op verweving gebaseerd beleid zou uit een breder repertoire aan wetenschappelijke disciplines moe­ ten worden geput.

149

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

toename is van het aantal grote gebieden. Ook neemt de relatieve randlengte van de gebie­ den nauwelijks af zodat er geen verm indering van omgevingsinvloeden valt te verwachten. De verbindingszones zijn nog onvoldoende uitgewerkt, en van de onderzochte verbindingszones is de verwachting dat slechts 35% zal functioneren voor de soorten waarvoor ze bedoeld zijn. De aanleg van de verbindingszones volgens de huidige praktijk is dus geen oplossing voor het versnipperingsprobleem van soorten op lokale of regionale schaal. Bovendien kan een verbindingszone voor de ene soort een barrière voor een andere soort zijn; of sterker: zelfs ongewenste soorten toegang geven tot een gebied.18 Ook het RIVM en de DLO constateren in de recent verschenen Natuurbalans 98 dat de doelen voor het natuur­ beleid niet gehaald worden. De snelheid van de achteruitgang van de kw aliteit van natuur en landschap neemt w elisw aar af, maar er is nog geen sprake van een trendbreuk. De achteruit­ gang van de biodiversiteit zet zich voort, het landschap w ordt steeds eenvorm iger en de omvang van de gebieden met een kleinschalig, streekeigen karakter gaat achteruit. Dit geldt ook voor grootschaliger landschappen met een open karakter zoals veenweide-gebieden en droogmakerijen. In de Natuurbalans w ordt geconstateerd dat bij het huidige tempo en de w ijze van invulling de verw ezenlijking van de EHS in 2018 niet haalbaar is. De aandacht is sterk gericht geweest op het vergroten van het natuurareaal, maar nu is het realiseren van natuurkwaliteit een belangrijke uitdaging. Maar ook de ve rw e rving van gronden verloopt niet volgens planning. De grondprijzen stijgen, w ettige instrum enten om gronden te verw erven schieten tekort en de provincies hebben hun huisw erk niet gedaan (Binnenlands Bestuur 3/7/1998). Het beleid gericht op de ve rw e rving van gronden door de overheid (Dienst Lande­ lijk Gebied) w ordt bovendien door velen te kostbaar gevonden. M e t dit geld zou mogelijk meer natuur ontwikkeld kunnen worden, door bijvoorbeeld agrariërs te betalen voor natuurproductie. Het tekort voor het realiseren van de EHS bedraagt anno 1999 volgens het CPB zo'n tw ee miljard. Niet alleen de vertraging van de realisatie van de EHS baart zorgen. Ook de w ijze waarop het beleid w ordt uitgevoerd staat bloot aan kritiek. De besluitvorm ing w ordt als te hiërar­ chisch ervaren. De W R R beschrijft de EHS als een "schoolvoorbeeld van klassieke top-downplanning" (1998: 137). De EHS w ordt te veel in de beslotenheid van het ambtelijk apparaat bedacht (Feddes c.s. 1998: 11) Daar komt bij dat zowel de overheid als de particuliere natuur­ beschermingsorganisaties w einig inspraak toelaten vanuit de veronderstelling dat natuur niet gebaat is bij consensus of inspraak door agrariërs (van de Poll & Glasmeier 1997). De EHS zou daardoor volgens Feddes c.s. een te smalle politiek-inhoudelijke en democratische basis hebben. M etz citeert Aarts die de communicatie tussen overheid en boeren over het Natuurbeleidsplan onderzocht. "Haar conclusie was dat het beleid, dat toch al sterk het stempel droeg van deskundigen, van boven af in de samenleving was gedropt. 'De overheid kwam met een dichtgetimmerd plan', zegt ze. 'Alles verliep volgens het

decide-announce-

defend-model, waardoor er geen ruimte is geweest voor debat of onderhandeling" (Metz 1998: 191). Ook Frissen en Bekkers bekritiseren het

top-down

ingenieursdenken in de EHS,

waarin het tekentafeldenken, de blauwdrukbenadering, de ultieme overw inning van de maakbaarheidsillusie vertegenwoordigt. Het EHS-beleid is een ontkenning van het bestaan van meerdere werkelijkheidsdefinities: "We w eten niet of het holistische systeemdenken van de ecologie w el zo'n adequate benadering van de reflexieve sociale werkelijkheid is" (1997: 22). De EHS is een masterplan waarin alles van krachtige doelstellingen tot gedetailleerde uitvoe­

18

Dit leidde er bij de Holterberg in Overijssel toe dat een das de eieren opvrat van de korhoen, voor welke vogel juist speciaal een natuurgebied was ingericht (Metz 198: 89).

150

Ecologische H o o fd stru c tu ur

ring vooraf is vastgesteld. "Kennis geordend via een hiërarchisch plan van vastgestelde natuur- en landschapswaarden, bepaling van uitvoeringsmodaliteiten, definitie van natuurge­ bieden ... W e merken bij de EHS-plannen echter w einig van het relativerende en het terug­ trekkende dat zo eigen is aan de tegenwoordige positionering van de overheid in allerlei andere domeinen" (idem: 23). M e t het beleid voor de EHS w ordt niet erkend dat er ook inza­ ke de natuur vele waarheden naast elkaar bestaan. Besturen in postmoderne tijden bestaat er vooral uit die variëteit blijvend te honoreren. Voor het EHS-beleid zou dan ook meer inspi­ ratie en inzichten ontleend mogen worden aan de notie van zelfregulering en zelforganisatie die zo kenmerkend is voor biologische en ecologische system en (idem: 20-24). Geconcludeerd kan worden dat de uitvoering van het EHS-beleid niet onproblematisch ver­ loopt. Niet alleen de inhoud van het beleid w ordt van verschillende kanten bekritiseerd, ook de hiërarchische w ijze waarop de besluitvorm ing is vormgegeven blijkt veel partijen niet aan te spreken. De ontw ikkeling van de EHS loopt inmiddels vertraging op en de natuurdoelen worden binnen de EHS niet gehaald. Het EHS-beleid lijkt ook nadelige consequenties te hebben voor de natuur buiten de EHS.

6.4

Evaluatie beleid Ecologische Hoofdstructuur

6.4.1 Inleiding De Ecologische Hoofdstructuur verkeert nog volop in de fase van uitw erking en realisatie. Omdat de EHS nog volop in ontw ikkeling is, hebben de toetsingen in deze casestudy zowel ex-post als ex-ante kenmerken. Zoals uit de beschrijvingen in de vorige paragraaf duidelijk zal zijn geworden, is er sinds de introductie van het beleidsconcept veel geschreven en ge­ debatteerd over de EHS. De verschillende argumenten die daarbij zijn genoemd worden in deze evaluatie gebruikt om het beleid voor de EHS te bezien in het licht van de drie discour­ sen die in hoofdstuk 3 zijn beschreven. Daarbij wordt, net als in de voorgaande casestudy's, gebruikgemaakt van de criteria die daartoe uit de discoursen zijn afgeleid. Tabel 6.2 geeft een overzicht van die criteria en de daarop 19

6

19

Van deze casestudy is een separaat rapport beschikbaar met een uitgebreide casusbeschrijving en een nadere toe­ lichting op de gemotiveerde waarderingen bij de afzonderlijke criteria (Zwanikken 1998d).

151

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

Tabel 6.2: Overzicht EHS van de toegekende waarderingen op de criteria

f

's Discours

Criteria

Waarde­ ringen

Geen verspilling van

minimalisering van de verschillende vormen van afwenteling op de

niet

ruimte

sleutelvoorraden, met aandacht voor de gevolgen van de ruimte­ lijke ingreep voor: • andere gebieden

niet

• de sleutelvoorraad energie

niet

• de sleutelvoorraad biodiversiteit

sterk

• de keuzevrijheid van toekomstige generaties

zwak

Van ruimtegebrek naar

beperking uitbreiding van stedelijk grondoppervlak, met aandacht

ruimtegebruik

voor het: • niet verloren laten gaan van investeringen in stedelijk gebied • intensiveren grondgebruik van bestaand stedelijk gebied • intensiveren grondgebruik van eventuele stedelijke uitbreidingen • restricties aan stedelijk grondgebruik in het landelijk gebied

Terug naar de ruimte

• accent op de ruimte c.q. de leefomgeving en haar kwaliteiten

sterk

• vooraf ruimtelijke kwaliteiten expliciteren en waarderen

sterk

• afweging ruimtelijke kwaliteiten ten opzichte van elkaar

sterk

6.4.2 Evaluatie vanuit het discours 'Geen verspilling van ruimte' Bij het discours 'Geen verspilling van ruimte' gaat het om de vraag of in de besluitvorming bewust rekening w ordt gehouden met verschillende vormen van afwenteling en of er w ordt gezocht naar een minimalisering van die verschillende vormen van afwenteling. Het ontw erp voor de EHS kan worden gezien als een offensieve reactie op de verspilling van de voorraad biodiversiteit in Nederland. Het EHS-beleid gaat in termen van dit discours vooral om het instandhouden en vergroten van de voorraad ruimte voor biodiversiteit. Daartoe w ordt een claim op de voorraad ruimte van Nederland gelegd, te w eten zo'n tw intig procent. In de besluitvorm ing w ordt daarbij, volgens de critici (zie paragraaf 6.3) onvoldoen­ de gezocht naar een afweging in relatie tot de verschillende andere vormen van afwenteling. Opvallend daarbij is dat de claim voor nieuwe natuur vrijw el uitsluitend ten koste gaat van de voorraad landbouwgrond. M et andere woorden: de ene groene functie w ordt voor de andere groene functie ingeruild. Aanvankelijk gaat de aandacht bij de beleidsontwikkeling vooral uit naar het vergroten van de voorraad 'natuurlijke' biodiversiteit. Later komen hier ook andere overwegingen bij en krijgen cultuurnatuur en natuurproductie door agrariërs meer aandacht. Ten aanzien van het hoofdcriterium, de minimalisering van de gevolgen van de verschillende vormen van afwenteling op de sleutelvoorraden, valt dan ook te concluderen dat er alleen aandacht is voor de afwenteling op de voorraad biodiversiteit. De besluitvorm ing over het EHS-beleid w ordt door LNV niet in relatie gebracht met de gevolgen van de ingreep voor de sleutelvoorraad energie. De them atiek van afwenteling op toekomstige generaties komt slechts indirect aan de orde. Er is w elisw aar behoefte aan het behouden van de voorraad biodiversiteit voor de toekomst, maar antropocentrische motie-

152

Ecologische H o o fd stru c tu ur

ven, LNV spreekt later in het project Boomhut van 'mensen-wensen', spelen daarbij voor de ontw erpers nauwelijks een rol. Het negeren van de culturele betekenis van grootschalige natuuringrepen is daar een voorbeeld van (Smit c.s. 1996). De conclusie is dat de ideeën uit dit discours nauwelijks een rol van betekenis spelen bij het ontwerpen van het EHS-beleid. LNV besteedt in het ontw erp voor de EHS alleen aan­ dacht aan het vergroten van de voorraad biodiversiteit. Op dit subcriterium w ordt dan ook een sterke score verkregen. Afwenteling op de sleutelvoorraden energie en afwenteling op andere gebieden spelen geen rol in de besluitvorming. Ook w ordt er geen optimum gezocht in het minimaliseren van de gevolgen van de verschillende vormen van afwenteling op de sleutelvoorraden. Het is opvallend dat er bij het EHS-beleid voor een offensieve strategie is gekozen, waarbij er zelfs extra ruimte w ordt geclaimd voor nieuwe natuur. Deze strategie past niet bij het gedachtengoed van het discours 'Geen verspilling van ruimte', dat vooral defensief van aard lijkt te zijn. Dit discours is immers vooral gericht op het beperken van afwentelingsgevolgen, en niet zozeer op het 'repareren' daarvan. Het gedachtengoed van dit discours lijkt dus geen rol van betekenis te hebben gespeeld bij de vormgeving van de EHS. W ellicht komt dit omdat de identificatie van de sleutelvoorraden-problematiek vrij recent is. Dit zou een verklaring kunnen zijn voor het gebrek aan aandacht voor die samenhang. Op het moment dat het EHS-beleid w ordt ontworpen, eind jaren tachtig, is alleen het probleem van de achteruitgang van de biodiversiteit in beeld. Dit vraagstuk w ordt dan nog niet in ver­ band gebracht met verspilling noch in samenhang gezien met andere vormen van afw ente­ ling.

6.4.3 Evaluatie vanuit het discours 'Van ruimtegebrek naar ruimtegebruik' Het discours 'Van ruim tegebrek naar ruimtegebruik' draait om het stoppen van het proces van uitbreiding van het stedelijk ruimtebeslag opdat het draagvlak van bestaande steden in stand blijft en de open ruimte zoveel mogelijk gevrijwaard blijft van verdere aantasting door nieuwe verstedelijking. De aanhangers van dit discours hebben nadrukkelijk een stedelijke optiek. Dit komt ook tot uitdrukking in de criteria die in de discoursanalyse zijn geformuleerd, en die vooral betrekking hebben op stedelijke uitbreidingen. Ook is in hoofdstuk 3 geconclu­ deerd dat de aanhangers van dit discours in vrij abstracte formuleringen over het landelijk gebied spreken. Uitspraken over een gewenste inrichting van het landelijk gebied blijven namelijk achterwege. Er is w elisw aar zorg over het verlies aan open ruimte of het verlies aan biodiversiteit, maar de verstedelijking w ordt gezien als de boosdoener van de achteruit­ gang ervan. De landbouw, die door zowel de voor- als de tegenstanders van de EHS als een belangrijke veroorzaker van de achteruitgang van de natuur w ordt gezien, blijft in dit discours buiten beeld. Dit discours lijkt geen rol van betekenis te spelen in de besluitvorm ing over de EHS. De ideeën uit dit discours komen niet tot uitdrukking in het EHS-ontwerp. Er w ordt namelijk geen verband gelegd tussen de aanwijzing van gebieden voor de EHS en gebieden onder grote verstedelijkingsdruk, waar de aanhangers van dit discours graag beleid voor w illen dat uitbreiding van de verstedelijking beperkt. LNV heeft het EHS-beleid ook niet in verband ge­ bracht met beleid voor gebieden die vallen onder het open-ruimte-beleid, restrictief beleid, Randstadgroenstructuur of het Bufferzonebeleid. Een ander elem ent is dat de ontwerp-filosofie van de EHS uitgaat van een scheiding van functies. Landbouw en natuur worden bijvoorbeeld zoveel mogelijk uit elkaar gehaald. De aanhangers van dit discours zijn juist voor het combineren van functies, althans in het stede­

153

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

lijk gebied, uit het oogpunt van optimaal en intensief ruimtegebruik. Het ligt daarom in de verwachting dat het combineren van natuur met recreatieve, landbouwkundige of andere economische functies als grondwinning niet direct geschuwd zouden worden door de aan­ hangers van dit discours, mits daarmee geen stedelijke functies in het landelijke gebied zou­ den worden geïntroduceerd. Het EHS-beleid krijgt slechts één 'sterke' waardering op een subcriterium uit dit discours vanwege de beperkingen die de EHS oplegt aan nieuwe verstedelijking. Overigens is het EHS-beleid op dit punt in de praktijk niet altijd succesvol. In hoofdstuk 4 is immers al be­ schreven dat de w ijk IJburg, ondanks protesten vanwege de inbreuk op de EHS, in het IJm eer w ordt aangelegd. Geconcludeerd kan worden dat het EHS-beleid slechts goed scoort vanuit het oogpunt van de positieve invulling van de open ruimte. Het negeren van de cultu­ rele betekenis van het EHS-project, bijvoorbeeld voor de stedeling, en de voorgestane schei­ ding tussen functies worden niet gewaardeerd. Duidelijk is dat dit discours evenmin een rol van betekenis heeft gespeeld bij de vormgeving van het EHS-beleid. Was dit w el het geval gew eest dan zou, net als bij het vorige discours geconcludeerd werd, de EHS een minder sectorale oriëntatie kennen en wellicht ook een breder draagvlak, zeker als het EHS-ontwerp het open-ruimte-beleid van VR O M mede zou ondersteunen.

6.4.4 Evaluatie vanuit het discours 'Terug naar de ruimte' De criteria in het discours 'Terug naar de ruimte' hebben in het bijzonder betrekking op de aandacht in de besluitvorm ing voor het product in termen van ruim telijke kwaliteiten. Het gaat erom in hoeverre ruim telijke kwaliteiten ten behoeve van de besluitvorm ing vooraf w o r­ den geëxpliciteerd, gewaardeerd en ten opzichte van elkaar gewogen. De ontw erpers van de EHS hebben al in de fase van het beleidsontwerp duidelijke ideeën over zowel de kwantitatieve als kwalitatieve doelstellingen voor de EHS. Ten behoeve van de nageschakelde besluitvorm ing is onder meer het 'Handboek natuurdoeltypen in Nederland' uitgebracht dat maar liefst 132 natuurdoeltypen voor natuurbehoud en natuurontwikkeling beschrijft. Het rapport 'Ecosystemen in Nederland' geeft aan welke moeilijk te realiseren natuurdoeltypen met w elke oppervlakten binnen de EHS gerealiseerd dienen te worden. De natuurdoeltypen in combinatie met de oppervlaktedoelstellingen kunnen gezien worden als gespecificeerde ruim telijke kwaliteiten waar in het EHS-beleid naar gestreefd wordt. Het m inisterie van LNV heeft hiermee duidelijk de intentie de gewenste ruim telijk kwaliteiten te expliciteren en te waarderen. Ook worden deze verschillende kwaliteiten ten opzichte van elkaar gewogen. Het EHS-beleid krijgt daarom op alledrie de criteria een sterke waardering. De EHS sluit blijkbaar goed aan op het gedachtegoed van dit discours. De conclusie is dat de besluitvorm ing over de EHS sterk gericht is op het realiseren van een van te voren gedefinieerd product waarvan de kwaliteiten gedetailleerd omschreven worden. Het EHS-beleid sluit daarom goed aan op de ideeën uit dit discours. Het is overi­ gens van belang om op te merken dat er veel kritiek is op het EHS-beleid. Het zou te veel uitgaan van een sterk

top-down

en technocratisch denken over de te realiseren kwaliteiten.

Het vooraf vastleggen van die kwaliteiten leidt tot weerstanden bij actoren met andere ideeën over de te realiseren kwaliteiten. Het is op deze plaats w at voorbarig om op te mer­ ken, maar de controverses die in de paragraaf 6.3 staan beschreven zouden wellicht als een waarschuwing gezien moeten worden voor de mogelijke gevolgen van het stringent door­ voeren van de ideeën uit dit discours in de ruimtelijke besluitvorming. In hoofdstuk 8 w ordt hier nog op teruggekomen.

154

Ecologische H o o fd stru c tu ur

6.4.5 Conclusies Uit de toetsing van de EHS aan de criteria die uit de verschillende discoursen zijn afgeleid valt te concluderen dat het gedachtegoed van tw ee van de drie ervan niet of nauwelijks een rol lijkt te hebben gespeeld bij de totstandkoming van het EHS-beleid. Alleen de argumenten en ideeën die passen bij het gedachtegoed van het discours 'Terug naar de ruimte' zijn her­ kenbaar in het EHS-beleid. Dit is opvallend omdat in de eerder beschreven cases de ideeën van de eerste tw ee discoursen beter te herkennen waren. W ellicht komt dit voort uit het ge­ geven dat de EHS geen specifiek ruim telijk beleid is, maar natuurbeleid met een ruimtelijke component. Het is bovendien geen beleid dat ontworpen w ordt door de ambtenaren van VR O M maar door die van LNV. Het EHS-beleid is dan ook te kenmerken als sectoraal beleid met belangrijke ruimtelijke implicaties. Van het discours 'Geen verspilling van ruimte' is alleen een deelaspect, te w eten het idee dat de voorraad ruimte voor biodiversiteit vergroot dient te worden, herkenbaar in het EHSbeleid. Waarschijnlijk is de verbreding van dit discours van recenter datum en speelde de voorraad-problematiek in bredere zin niet of nauwelijks ten tijde van de vormgeving van het EHS-beleid. Zoals gezegd, zit er w el een voorraadgedachte in het reserveren van voldoende ruimte voor de instandhouding van de biodiversiteit; de meer offensieve strategie die met de EHS is ingezet w ordt dan ook gewaardeerd door de aanhangers van dit discours. Het nege­ ren van de samenhang tussen de verschillende sleutelvoorraden in het EHS-beleid verklaart w ellicht de eenzijdige aandacht voor de landbouwproblematiek in dit natuurbeleid. Het discours 'Van ruim tegebrek naar ruimtegebruik' heeft w einig affiniteit met het EHSbeleid. De aanhangers van dit discours hebben een sterk stedelijke oriëntatie en maken zich vooral zorgen over het wegvallen van het draagvlak voor de steden door de suburbanisatie. Het behoud van de open ruimte w ordt w elisw aar erg belangrijk gevonden maar er w ordt in dit discours w einig aandacht besteed aan een concretisering van dit beleid. Alleen het subcriterium 'restricties aan stedelijk grondgebruik in het landelijk gebied' krijgt een sterke waardering, want in EHS-gebieden w ordt verdere verstedelijking geweerd. Verder zijn er ech­ ter w einig raakvlakken tussen dit discours en het EHS-beleid. Er is bijvoorbeeld nauwelijks aandacht voor de relatie stad-natuur, of de recreatieve betekenis van natuur voor stads­ bewoners. De ontw erpers van het EHS-beleid laten hun beleid niet aansluiten op het verstedelijkingsbeleid. Zo w ordt er bij de keuze van de EHS-gebieden geen rekening gehouden met het Bufferzonebeleid tussen steden, de Randstadgroenstructuur of het restrictieve beleid uit de Structuurschets landelijke en stedelijke gebieden uit 1989. Het EHS-beleid sluit w el goed aan op het gedachtegoed van de aanhangers van het dis­ cours 'Terug naar de ruimte'. Op alle drie de criteria die uit dit discours zijn afgeleid krijgt de EHS een sterke waardering. De sterke mate waarin dit beleid op het product focust en de aandacht voor het beschrijven, waarderen en afwegen van gewenste kwaliteiten worden hoog gewaardeerd. Deze aandacht voor het product in termen van vooraf gedefinieerde kw antiteiten en kwaliteiten leidt bij het EHS-beleid echter w el tot de nodige w eerstand van actoren die zich niet in de kw aliteitsdefinities van de EHS-ontwerpers kunnen vinden (zie paragraaf 6.3). Deze actoren typeren de besluitvorm ing als te technocratisch en

155

top-down.

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

156

N ederland 2030

7 Nederland 2030 7.1

Inleiding

Het project 'Verkenning ruimtelijke perspectieven, Nederland 2030' van de Rijksplanologische Dienst (zie kader 7.1) is de vierde en laatste casestudy waarin een voor­ beeld van de huidige Nederlandse ruimtelijke ordeningspraktijk w ordt bezien in het licht van de criteria die zijn afgeleid uit de drie discoursen.

Kader 71: 'Nederland 2030' 'Nederland 2030' is een project van de Rijksplanologische Dienst waarin de uitgangspunten en opties voor het ruimtelijk beleid na 2010 worden verkend. Het project moet de bouwstenen leveren voor een vernieuwing van het ruimtelijk beleid die wordt vastgelegd in de Vijfde nota over de ruimtelijke orde­ ning die naar verwachting najaar 2000 zal verschijnen. 'Nederland 2030' is opgezet als een open planproces, dat gekenmerkt wordt door intensieve communicatie met een groot aantal groeperingen uit de samenleving. In de loop van dit planproces zijn zes ruimtelijke vraagstukken, dertien discussiescenario's en tot slot vier ruimtelijke perspectieven geformuleerd. Deze bouwstenen vormen de belangrijkste bijdragen van 'Nederland 2030' aan het toekomstig ruimtelijk beleid.

In het kader van dit onderzoek is gekozen voor een bestudering van 'Nederland 2030' omdat in dit project een brede inventarisatie plaatsvindt van actuele en toekomstige ruimtelijke vraagstukken en mogelijke oplossingsrichtingen verkend worden, die bovendien in verband worden gebracht met uiteenlopende sturingsfilosofieën. Het is interessant om te bezien in hoeverre de ideeën uit de verschillende discoursen meespelen in de discussies over 'Ne­ derland 2030' en om te bezien in hoeverre die ideeën worden uitgewerkt in de uiteindelijke ruim telijke perspectieven en w at de consequenties daarvan zijn voor het toekomstige ruim­ telijk beleid. In dit hoofdstuk w ordt begonnen met een nadere omschrijving van het project 'Nederland 2030'. Daartoe w ordt in paragraaf 7.2 ingegaan op het gevolgde werkproces dat leidt tot het formuleren van zes opgaven, dertien discussiescenario's en vier perspectieven. In deze bouwstenen voor de vernieuwing van het ruim telijk beleid zijn ideeën te vinden die aanslui­ ten op het gedachtegoed uit de discoursen die in hoofdstuk 3 zijn geschetst. In tegenstelling tot de gevolgde w erkw ijze bij de voorafgaande casestudy's w ordt in dit hoofdstuk geen apar­ te paragraaf met controverses of dilemma's opgenomen. Dit is niet omdat er geen kritiek w ordt geuit op (de inhoud van) het project; maar 'Nederland 2030' is door de Rijksplanologische Dienst opgezet als een open planproces, met veel ruimte voor discussie. Daardoor w ordt er voortdurend commentaar uitgelokt van overheden, beroepsbeoefenaren en maatschappelijke organisaties. Dit commentaar w ordt vervolgens door het projectteam van 'Nederland 2030' ve rw e rkt in het verdere verloop van het project. De discussies worden daarom niet apart beschreven maar meegenomen in de beschrijving van paragraaf 7.2. Op basis van die beschrijving w ordt in paragraaf 7.3 het project Nederland 2030 geëvalueerd,

157

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

waarbij de criteria worden gebruikt die in hoofdstuk 3 uit de discoursen zijn afgeleid. De lite­ ratuurlijst bevat een separaat overzicht van de geraadpleegde literatuur ten behoeve van deze casestudy.

7.2

Bouwstenen voor de formulering van toekomstig ruimtelijk beleid

7.2.1 Inleiding In maart 1996 start de Rijksplanologische Dienst het project 'Nederland 2030' met de brochu­ re 'Aan zet voor Nederland 2030' waarmee de eerste stap w ordt gezet ten behoeve van het formuleren van nieuw ruim telijk beleid voor de periode na 2010. Na verschillende tussenproducten verschijnt in juli 1997 de 'Discussienota', waarin vier verschillende ruimtelijke perspec­ tieven worden geschetst (zie kader 7.7). Deze perspectieven geven elk een beeld van een mogelijke inrichting van Nederland in 2030 en de wijze waarop de ruimtelijke ordening die inrichting zou kunnen realiseren. Het doel van deze nota is nadrukkelijk niet om te kiezen voor één van de vier geschetste perspectieven, maar om reacties op te roepen over de geschetste maatschappelijke ontwikkelingen en de ruimtelijke sturingsmogelijkheden. In april 1998 ver­ schijnt bovendien de nota 'Debat', waarin verslag w ordt gedaan van de resultaten van de gevoerde discussies in het kader van het project 'Nederland 2030'. De Discussienota en de nota Debat kunnen worden beschouwd als de eindproducten van het project 'Nederland 2030'. Er w ordt veel gediscussieerd en geschreven ten behoeve en naar aanleiding van 'Nederland 2030'. De Discussienota, het eindproduct van het project, maakt melding van tientallen werkconferenties, workshops, rondetafelgesprekken, expertm eetings en presenta­ ties. Al deze activiteiten leiden tot meer dan veertig gepubliceerde tussenproducten, tiental­ len schriftelijke (inspraak)reacties, de nodige artikelen en publiciteit in de pers. De nota Debat meldt dat er naar aanleiding van de publicatie van de Discussienota opnieuw een groot aantal comm unicatieactiviteiten plaatsvindt: regionale politiek-bestuurlijke bijeenkom­ sten, landelijke bijeenkomsten en studiedagen, presentaties, discussies, workshops en zoge­ naamde windstrekendebatten in samenwerking met de stichting Het Metropolitane Debat. De resultaten van het politieke en publieke debat, die zijn vastgelegd in de verschillende publicaties over 'Nederland 2030' zullen worden betrokken bij de voorbereiding van de Vijfde nota voor de ruimtelijke ordening. Het project 'Nederland 2030' levert echter meer produc­ ten op. Niet alleen verschijnt er een grote verscheidenheid aan publicaties in het kader van het project, ook levert 'Nederland 2030' een onzichtbaar product op (Wallagh 1992: 94, Zwanikken c.s. 1993: 19) in de vorm van het draagvlak dat in de loop van het project is ont­ staan voor de beleidsvernieuwing die gestalte moet krijgen in de Vijfde Nota. De Rijksplanologische Dienst beschrijft het project Nederland 2030 als een 'reeks van acti­ viteiten voor overleg, discussie en samenwerking met andere partijen' dat w ordt geken­ merkt als een 'open planproces'. Het project is ingericht 'om de creativiteit van alle deelne­ mers aan het debat optimaal te benutten' (1996f: 9). Het doel van het communicatieproces is volgens de Rijksplanologische Dienst tweeledig: "Enerzijds een inhoudelijk doel: over­ dracht van informatie en inzicht ve rw erven in (regiospecifieke) problemen, opgaven en oplos­ singsrichtingen als ingrediënten voor beleidsvernieuwing. Anderzijds een procesmatig doel: inzicht in het nut en de noodzaak van beleidsvernieuwing en het verw erven van draagvlak daarvoor" (M inisterie van VR O M 1998d: 4-5).

158

N ederland 2030

Zoals gezegd moet het project Nederland 2030 bouwstenen aandragen voor toekomstig ruim telijk beleid. Ten behoeve van de formulering van deze bouwstenen deelt de Rijkspla­ nologische Dienst het project in verschillende fasen in. Elke fase w ordt afgesloten met een (werk)document. De eerste fase start in maart 1996 met de publicatie van de nota 'Aan zet voor Nederland 2030' (M inisterie van VR O M 1996f). In deze nota w ordt een inventarisatie van ruimtelijke vraagstukken voor de periode tot 2030 beschreven. De tw eede fase van het project bestaat uit het maken van basisverkenningen door middel van het opstellen van der­ tien verschillende discussiescenario's die worden beschreven in de nota 'Tussenbalans' (Mi­ nisterie van VR O M 1996g). In de derde fase worden op basis van de dertien discussiescena­ rio's vier samenhangende perspectieven geschetst. Deze perspectieven zijn, in onuitge­ w erkte vorm, geïntroduceerd in de nota 'Eindspel' (M inisterie van VR O M 1997c). De per­ spectieven worden vervolgens uitgebreid bediscussieerd en nader uitgewerkt in de 'Discus­ sienota Nederland 2030' (M inisterie van VR O M 1997b). Deze vier perspectieven worden in 1997 uitgedragen, getoetst en verder ontwikkeld door comm unicatieactiviteiten met publiek en politiek waarvan in de nota 'Debat' verslag w ordt gedaan (M inisterie van VR O M 1998b). Hieronder w ordt achtereenvolgens ingegaan op de zes vraagstukken, de dertien discussiescenario's en tot slot de vie r perspectieven.

7.2.2 De eerste fase: zes vraagstukken geïdentificeerd Bij aanvang van het project Nederland 2030 inventariseert de Rijksplanologische Dienst een aantal ruimtelijke vraagstukken, later w orden deze vraagstukken opgaven genoemd. Voor de periode 2010 - 2030, waar de beleidsvernieuwing betrekking op heeft, worden zes ruimtelijke opgaven geïdentificeerd. De Rijksplanologische Dienst kiest bewust voor de periode na 2010 omdat verondersteld w ordt dat het ruimtelijk beleid tot 2010 al vast ligt in de Vinex en de actualisatie daarvan. In het debat over deze opgaven w ordt echter kritiek geuit op deze ver­ onderstelling. Want een koerswijziging van het beleid na 2010 zou ook consequenties kunnen hebben voor het beleid tot 2010. Een voorbeeld hiervan zijn de problemen die kunnen ont­ staan met de handhaving van beleid waarvan al is aangekondigd dat het na 2010 zal worden afgeschaft. De zes opgaven staan in kader 7.2 kort weergegeven. Aan de rechterzij-de worden zes actuele problemen genoemd waar het toekomstige ruimtelijke beleid een antwoord op zou moeten geven. Aan de linkerzijde staan de daarbij behorende opgaven. De opgaven zijn nogal abstract geformuleerd en hebben in een aantal gevallen het karakter van een uitdaging of een bezweringsformule gekregen, zoals: 'Sociale diversiteit als kans' en 'Duurzame econo­ mische ontwikkeling in internationaal perspectief'. Aanvankelijk worden er door de Rijksplanologische Dienst vijf ruimtelijke vraagstukken gedefinieerd voor deze periode, maar naar aanleiding van de discussie over de opgaven w ordt er een zesde toegevoegd: 'De eigen­ waarde van natuur, landschap en biodiversiteit' (Ministerie van VR O M 1996g). Het is opvallend dat de ambtenaren van VRO M deze opgave niet zelf hadden benoemd, waar-schijnlijk komt dit omdat de Ecologische Hoofdstructuur, de ruimtelijke neerslag van het na-tuurbeleid van het rijk, tot het beleidsterrein van het ministerie van LNV w ordt gerekend (zie ook hoofdstuk 6). In de geïnventariseerde opgaven kunnen de zorgen van tw ee van de drie discoursen her­ kend worden. De afwentelingsproblem en die in het discours 'Geen verspilling van ruimte' centraal staan, zijn meer en minder expliciet terug te vinden in de opgaven 1, 2, 3 en 6. Opgave 1 verw oordt nadrukkelijk de problematiek die in het discours 'Van ruim tegebrek naar ruimtegebruik' centraal staat. Opvallend genoeg w ordt er geen opgave geformuleerd die aansluit op de problemen die in het discours 'Terug naar de ruimte' centraal staan.

159

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

Kader 7.2: De zes geformuleerde opgaven voor ‘Nederland 2030' (Ministerie van VROM 1997c: 6) D n n o u a n

P r n k l o m a n

7.2.3 De tweede fase: dertien discussiescenario's ontworpen De Rijksplanologische Dienst geeft in de tw eede fase van het project opdracht aan verschil­ lende adviesbureaus tot het ontwerpen van dertien verschillende discussiescenario's waarin gereageerd w ordt op de zes ruimtelijke opgaven (zie kader 7.3). Deze scenario's stellen daar­ toe een bepaald ruim telijk probleem in de vorm van een onderbouwde stellingname aan de orde. Een discussiescenario w ordt door de Rijksplanologische Dienst omschreven als 'een intern consistente en plausibele redenering over hoe de toekom st er mogelijk uit zou kunnen zien'. Deze scenario's zijn bedoeld om verschillende mogelijke, en w ellicht wenselijke, ruim­ telijke toekomstbeelden van Nederland te schetsen. Deze scenario's worden bovendien gebruikt als inzet voor de publieke discussie in de tw eede fase van het project. In de nota

Kader 7.3: De dertien discussiescenario's voor 'Nederland 2030' (Ministerie van VROM 1996g: 20) 1.

Stop uitbreiding stedelijk ruimtebeslag!

2.

Ruimte voor water en energie

3.

Zandstad: kansen voor de Randstad!

4.

Europa zorgt zelf voor voedsel

5.

Nat, natter, natuur

6.

Nederland als kunstwerk

7.

Middelgrote stad? Menselijke maat!

8.

Vergezicht in Noorderlicht

9.

Nederland beweegt!

10. Agribusiness: meer kennis met minder grond 11. Nederland Transferland 12. Sociaal mozaïek - Keuzevrijheid 13. Thuis is het centrum van de wereld

160

N ederland 2030

Eindspel (M inisterie van VRO M 1997c) w ordt verslag gedaan van deze discussie. De keuze van de onderwerpen van de scenario's is gebaseerd op de resultaten van de publieke dis­ cussie in de eerste fase. Daarnaast moesten ze nauw aansluiten bij de zes opgaven voor 2030. Er w ordt door de Rijksplanologische Dienst niet gestreefd "naar een volledig samen­ hangend pakket van scenario's, maar juist het divergeren van de scenario's stond voorop om de inhoudelijke breedte en verschillen aan het licht te brengen. Vroegtijdig inperken en afstemmen van de uitw erkingen zou het zicht kunnen belemmeren op nieuwe kansen en mogelijkheden" (M inisterie van VR O M 1996g: 19). Een ambtenaar spreekt dan ook treffend van een "schot hagel op de toekomst".1 Net als bij de zes opgaven zijn er bij deze discussiescenario's verbanden te leggen met de onderscheiden discoursen. Er zijn vier scenario's die geheel of gedeeltelijk ingaan op de pro­ blemen die in het discours 'Geen verspilling van ruimte' centraal staan. Het betreft het sce­ nario 'stop uitbreiding stedelijk ruimtebeslag!' waarin men zich zorgen maakt over zowel de afwenteling op andere gebieden als op de voorraad biodiversiteit. De scenario's 'ruimte voor w ater en energie' en 'Europa zorgt zelf voor voedsel' zijn volledig gebaseerd op de proble­ matiek van de afwenteling op de sleutelvoorraden ruimte, energie en biodiversiteit. Het vie r­ de scenario, 'nat, natter, natuur', is specifiek gericht op het vergroten van de voorraad biodi­ versiteit. Twee van de dertien scenario's sluiten aan op het discours 'Van ruim tegebruik naar ruimtegebrek'. Dit zijn het scenario 'stop uitbreiding stedelijk ruimtebeslag', dat zelfs volledig gebaseerd lijkt te zijn op dit gedachtegoed. In w at mindere mate is dit het geval in het sce­ nario 'nat, natter, natuur'. Noch de opgaven, noch de scenario's sluiten aan op de ideeën die leven in het derde discours 'Terug naar de ruimte'. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat de scenario's bedoeld zijn om gewenste toekomstbeelden te schetsen en dat daarbij nauwe­ lijks w ordt ingaan op de besluitvorm ing die daar naartoe moet leiden. Juist die besluitvor­ ming staat centraal in 'Terug naar de ruimte'.

7.2.4 De derde fase: de dertien discussiescenario's teruggebracht tot vier perspectieven De dertien discussiescenario's worden in workshops, regionale w erkconferenties en dergelij­ ke met allerlei externe partners en organisaties bediscussieerd. De scenario's en het com­ mentaar uit deze discussies worden gebruikt als bouwstenen voor het opstellen van vier per­ spectieven met de namen Stedenland, Parklandschap, Stromenland en Palet. De dertien sce­ nario's worden in deze fase door het projectteam 'Nederland 2030' gereduceerd tot vier per­ spectieven (zie kader 7.4). Een perspectief w ordt door de Rijksplanologische Dienst om­ schreven als een w enselijk beeld omdat het oplossingsrichtingen voor kwantitatieve en kwa­ litatieve knelpunten in ruim tegebruik bevat en potenties benut. "Het geeft uitdrukking aan de w ijze waarop aangekeken kan worden tegen de gewenste nationale ruim telijke hoofdstruc­ tuur en de aard van de interventies die daarvoor noodzakelijk zijn. Een dergelijk beeld is dus gebiedsgericht, doet uitspraken over samenhangen tussen ruimtelijke patronen en proces­ sen, is integraal in de benadering van alle ruimtelijke functies in verschillende constellaties en spreekt zich uit over realiseringskansen en de daarvoor noodzakelijke sturing, zoals inter­ venties en investeringen" (M inisterie van VR O M 1997c: 20). Bij het opstellen van de perspectieven worden bepaalde scenario's door de Rijksplanologi­ sche Dienst als kernscenario gehanteerd, anderen worden als bouwsteen gebruikt. Beide

1

Interview met drs. E.C. van Uum, Rijksplanologische Dienst, 25-06-98.

161

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

Kader 7.4: Discussiescenario's als bouwstenen voor de perspectieven (Ministerie van VROM 1997c) Stedenland

1. Stop uitbreiding stedelijk ruimtebeslag!

X

2. Ruimte voor water en energie

O

3. Zandstad: kansen voor de Randstad!

Parklandschap

Stromenland

O

Palet

O

X

4. Europa zorgt zelf voor voedsel

O

5. Nat, natter, natuur

X

O

6. Nederland als kunstwerk

O

O

7. Middelgrote stad? Menselijke maat!

O

8. Vergezicht in Noorderlicht

O X O

O

X O

9. Nederland beweegt!

O X

10. Agribusiness: meer kennis met minder grond

O

O

11. Nederland Transferland

O X

12. Sociaal mozaïek - Keuzevrijheid

X

13. Thuis is het centrum van de wereld

X

X

^Verklaring: O = bouwsteen, X = kernscenario

term en worden door de Rijksplanologische Dienst niet nader toegelicht. De Rijksplanologische Dienst geeft ook geen toelichting op de argumenten op basis waarvan gekozen wordt. Duidelijk is dat de kernscenario's belangrijker w orden geacht dan de bouw­ stenen. Ook lijkt er aan bepaalde scenario’s meer waarde toegekend te worden dan aan andere. Zo worden de scenario's 5 en 13 bij meerdere perspectieven als kernscenario gehan­ teerd, te rw ijl de scenario's 2, 4, 6, 8 en 10 bij geen enkel perspectief als kernscenario w o r­ den gebruikt. Een aantal scenario's w ordt bij drie of zelfs vie r perspectieven als bouwsteen of kernscenario gebruikt, te rw ijl vijf scenario's slechts eenmaal als zodanig fungeren (zie kader 7.4). Blijkbaar zijn bepaalde scenario's populairder dan anderen. VR O M geeft de volgende omschrijving van de gevolgde w erkw ijze om de dertien discus­ siescenario's te reduceren tot vier perspectieven: "Als reductiemethoden zijn daarbij tw ee lijnen gevolgd: • de lijn van de wenselijkheid: w elke concrete doelen van de scenario's kunnen worden gecombineerd om richting te geven aan verschillen in perspectieven? • De lijn van de haalbaarheid: w elke strategieën en overheidsrollen uit de scenario's kunnen worden gegroepeerd om richting te geven aan de keuze van perspectieven?" (M inisterie van VR O M 1997c: 20). Op basis van deze w erkw ijze heeft de Rijksplanologische Dienst de principes vastgesteld voor de uitw erking van elk van de vier verschillende perspectieven. De perspectieven wor­ den in opdracht van het projectteam 'Nederland 2030' uitgewerkt door verschillende combi­ naties van adviesbureaus. Voor elk perspectief heeft de Rijksplanologische Dienst tevens een positie gekozen in de benadering van de zes opgaven. Kader 7.5 geeft deze keuzeposities w e e r (M inisterie van VR O M 1997b: 42). De dertien scenario's, de discussie daarover en de zojuist beschreven reductiem ethode heb­ ben geleid tot vier alternatieve perspectieven voor de inrichting van Nederland in 2030. In

162

N ederland 2030

Kader 7.5: Keuzeposities in de benadering van de zes opgaven (Ministerie van VROM 1997b: 42) Opgave

Keuzeposities

1 Hoe omgaan met spreidingstendens verstede-

Tegengaan

A Accepteren

lijking? 2 Hoe omgaan met mobiliteitsgroei (personen én

Collectief

Individueel

goederen)? 3 Hoe komen tot evenwicht ecologie-economie?

Inzet technologie

Streven naar andere eco­

nomie 4 Hoe scheiding kansrijk-kansarm tegengaan?

Investeren in fysieke omgeving

Investeren in

de mens 5 Hoe is de relatie overheid-burger in de regule-

Centrale sturing

Decentrale sturing

ring van het grondgebruik?

v;

6 Hoe is de relatie met de natuur?

Ecocentrisch

Antropocentrisch

kader 7.6 wordt, in termen van de Rijksplanologische Dienst, de essentie van de perspectie­ ven beschreven (M inisterie van VR O M 1997b). Voor de bandbreedte van de ruimtevraag en de speelruim te voor oplossingen in elk van de perspectieven zijn de daarover in de nota Leefom gevingsverkenningen 2030 omschreven ontwikkelingen het uitgangspunt. Deze inter­ ne nota is niet gepubliceerd. Elk perspectief biedt volgens de Rijksplanologische Dienst een samenhangend antwoord op de geformuleerde ruimtelijke opgaven. Dus waar een scenario een beschrijving is van hoe de toekomst er uit zou künnen zien, belicht vanuit een specifiek vraagstuk, is een perspectief een samenhangend toekomstbeeld voor de ruim telijke inrich­ ting van Nederland als geheel. Volgens een ambtenaar van de Rijksplanologische Dienst is er gekozen voor vie r perspectieven, omdat bij een keuze voor drie vrijw el altijd w ordt gekozen voor de middenvariant, zoals vaak gebeurt bij langetermijnprognoses. Vijf verschillende per­ spectieven zou w e e r te lastig worden om te communiceren.2 Het Centraal Plan Bureau heeft kritiek op de methodiek die de Rijksplanologische Dienst heeft gehanteerd om tot de perspectieven te komen en meent dat de vie r perspectieven op tw ee dimensies dienen te variëren. De projectgroep van de Rijksplanologische Dienst w ijs t een dergelijke benadering echter af, omdat het w erken met een assenstelsel, variërend op de tw ee dimensies, de illu­ sie van een sluitend systeem zou oproepen. Bij de Rijksplanologische Dienst gaat de voor­ keur uit naar een manier om het 'speelveld' in de breedte te vatten, zonder verstrikt te raken in een systeem. De perspectieven mochten elkaar ook ten dele overlappen.3 De vier ruimtelijke visies verschillen w ezenlijk in de w ijze waarop mens en omgeving benaderd worden. M et de perspectieven worden dus verschillende benaderingen gegeven voor de ruim telijke inrichting op nationaal niveau en de w ijze waarop de (rijks)overheid

2

Zie noot 1

3

Zie noot 1

163

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

Kader 76: De essentie van de vier perspectieven 'Nederland 2030' (Ministerie van VROM 1997c) Perspectief

Essentie

Vestigingsvrijheid: vrije vestiging voor burgers en bedrijven door lokale en regio­ nale afweging van ruimteclaims Verweving: parkachtig wonen en werken in lage dichtheden door verweving van stad en landschap Stromenland

Bundeling: netwerken van verkeer en water als basis voor inrichting van stad en landschap

Stedenland

Concentratie: concentratie en intensivering van verstedelijking en openhouden van het platteland

stuurt. De perspectieven krijgen daarmee de functie om in ruim telijk en bestuurlijk opzicht de keuzeposities voor beleidsvernieuwing te demonstreren. De perspectieven zijn volgens de Rijksplanologische Dienst dus geen reële plannen waaruit gekozen moet worden. In kader 7.7 w ordt een beschrijving van de vie r perspectieven gegeven. De figuren 7.1 tot en met 7.4 betreffen de kaartbeelden bij de vie r perspectieven, zoals deze in de Discussienota worden gepresenteerd (M inisterie van VR O M 1997b).

164

N ederland 2030

Kader 7.7: De vier perspectieven voor 'Nederland 2030' (Ministerie van VROM 1997b) In het perspectief Palet worden burgers en bedrijven omschreven als actoren die zelf verantwoorde­ lijkheid nemen voor de inrichting van hun leefomgeving. Zij verlangen meer keuzemogelijkheden en vestigingsvrijheid om hun eigen wensen en behoeften te realiseren. Vele maatschappelijke initiatieven leiden tot een ruimtelijke inrichting met een grote verscheidenheid aan combinaties van stedelijke en landelijke functies. Die initiatieven leiden tot onvermoede oplossingen. Er treedt spreiding van verste­ delijking op en het gebruik van infrastructuur wordt in tijd en ruimte gespreid. Een vangnet van basis­ eisen moet voldoende waarborg geven voor algemeen geaccepteerde basiswaarden op het gebied van veiligheid, bestaanszekerheid, volksgezondheid en milieu. Er is geen sprake meer van een natio­ naal plan, de inrichting van de ruimte is het resultaat van een onderhandelingsproces. In het perspectief

Parklandschap wordt Nederland beschouwd als een gevarieerd cultuurlandschap,

gemaakt door en voor mensen die leven in steden, dorpen of op het platteland. Die mensen hebben in Parklandschap ruimte voor hun diverse vestigingswensen en woonvoorkeuren. Verstedelijking wordt gezien als motor van positieve landschappelijke veranderingen. Het is een culturele opgave om eigen­ tijdse (gebruiks)vormen aan het landschap toe te voegen. Niet vanuit bedreigingen met als motto 'weren en keren', maar vanuit kansen door te 'geven en nemen'. Kenmerkend is de afwisseling tussen drukke en stedelijke gebieden en gebieden waar rust en stilte de toon zetten. Regionale overheden hebben een cruciale rol in het sturen van ruimtelijke processen om de kwaliteiten van het cultuurland­ schap te verbeteren. In

Stromenland wordt de ligging en de waterrijke

potenties van het Nederlandse deltalandschap

benut: Nederland is een land van stromen van mensen en goederen en stromen van rivieren, zee, plassen en beken. De netwerken van verkeer en water zijn de basis voor de ruimtelijke inrichting. Verstedelijking is gebundeld langs vervoersassen en de ontwikkeling van natuur wordt gevoed door schone waterstromen. In Stromenland gaan economie en ecologie een partnerschap aan. Een investe­ rende en faciliterende rijksoverheid schept optimale voorwaarden voor ruimtelijke ingrepen van regio­ nale overheden en marktpartijen. In het perspectief

Stedenland wordt aansluiting

gezocht bij de traditie van Nederland als een land van

steden en dorpen in het vlakke laagland van Europa. In Stedenland staat het contrast tussen stad en land centraal. Versterking van het contrast tussen bebouwing en open ruimte zal de kwaliteiten van stad en landelijk gebied op een hoger peil brengen. Er wordt zuinig omgegaan met ruimte voor stede­ lijke functies door herstructurering en intensivering in bestaande stedelijke gebieden. Na 2010 vinden geen uitbreidingen meer plaats. De kwaliteit van het landelijk gebied wordt versterkt door volop ruim­ te te geven aan water, natuur en landbouw. Burgers hebben vertrouwen in een sterk sturende over­ heid die door de bestuurslagen als eenheid functioneert.

Net als bij de zes opgaven en bij de dertien discussiescenario's is nagegaan in hoeverre de perspectieven aansluiten op de ideeën uit de drie discoursen. Zoals uit de evaluatie in para­ graaf 7.3 zal blijken sluit alleen het perspectief Stedenland goed aan op het gedachtegoed van een van de beschreven discoursen, namelijk op 'Van ruim tegebrek naar ruimtegebruik'.

165

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

Figuur 71: Perspectief Palet (Bron: M inisterie van VROM 1997b: 68)

N a tio n a le ru im te lijk k ra c h te n v e ld van Palet

Het Krachtenveld Steden en mainports Landbouw Natuur Mengmilieu hogedrukgebied Stedelijk veld 'water gebonden' Mengmilieu hogedrukgebied Stedelijk veld 'bosrijk' ____I

Mengmilieu lagedrukgebied Landelijke functies

166

N ederland 2030

7.3

Evaluatie Nederland 2030

7.3.1 Inleiding Ten behoeve van de evaluatie in het kader van dit proefschrift w ordt in deze paragraaf het project Nederland 2030 als geheel beoordeeld, dat w il zeggen de gevolgde w erkw ijze en de producten die het project heeft opgeleverd. Die producten bestaan uit de verschillende nota's én het ontstane draagvlak voor ruim telijk beleid in en voor de toekomst. Vervolgens w ordt er ingezoomd op de vier ruimtelijke perspectieven die in de Discussienota beschreven zijn. Deze perspectieven worden namelijk gezien als belangrijke eindproducten van het project Nederland 2030. Elk perspectief vertegenwoordigt een alternatieve optie voor toekomstig ruim telijk beleid in de vorm van een combinatie van een beeld van de inrichting van Nederland in 2030 (zie de figuren 7.1 tot en met 7.4) en een sturingsfilosofie of een planningsopvatting om deze inrichting te bereiken. Zowel het project Nederland 2030 als de vier perspectieven worden in deze paragraaf beoordeeld in het licht van de drie discoursen die in hoofdstuk 3 zijn beschreven, waarbij net als in de overige casestudy's gebruik w ordt gemaakt

Tabel 7.1: Overzicht 'Nederland 2030' van de toegekende waarderingen op de criteria n e d e IV) —

oco 1

Criteria

G)

"O f ®

o

minimalisering van de verschillende vormen

niet

na a"O k1

O 3" Û)

a n r Q. O m

Q. de

niet

zwak

o3

o3

~ö

niet

niet

van afwenteling op de sleutelvoorraden, met aandacht voor de gevolgen van de ruimtelijke ingreep voor:

<

•

andere gebieden

sterk

niet

niet

niet

sterk

•

de sleutelvoorraad energie

zwak

niet

niet

zwak

zwak

•

de sleutelvoorraad biodiversiteit

sterk

niet

matig

sterk

sterk

•

de keuzevrijheid van toekomstige generaties

zwak

niet

matig

niet

niet

beperking uitbreiding van stedelijk grondopper­

sterk

niet

niet

niet

sterk

sterk

niet

sterk

zwak

sterk

sterk

niet

niet

zwak

sterk

sterk

niet

niet

sterk

sterk

sterk

niet

niet

matig

sterk

zwak

zwak sterk

zwak

zwak

niet

niet

niet

niet

niet

zwak

niet

zwak

niet

niet

vlak, met aandacht voor het: • CI

ik

b

niet verloren laten gaan van investeringen in stedelijk gebied

(Q

•

intensiveren grondgebruik van bestaand stedelijk gebied

•

intensiveren grondgebruik van eventuele stedelijke uitbreidingen

•

restricties aan stedelijk grondgebruik in het landelijk gebied

•

accent op de ruimte c.q. de leefomgeving

•

vooraf ruimtelijke kwaliteiten expliciteren

•

afweging ruimtelijke kwaliteiten ten opzich-

en haar kwaliteiten en waarderen

CL CD

te van elkaar

167

7

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

van de criteria die daaruit zijn afgeleid. Tabel 7.1 geeft een overzicht van die criteria en de daarop toegekende waarderingen.4

7.3.2 Evaluatie vanuit het discours 'Geen verspilling van ruimte' In hoofdstuk 3 zijn uit het discours 'Geen verspilling van ruimte' vijf criteria afgeleid (zie tabel 7.1). Deze criteria hebben betrekking op verschillende vormen van afwenteling. De aan­ dacht gaat daarbij vooral uit naar het vinden van een optimum waarin de verschillende afwentelingsgevolgen minimaal zijn. Vervolgens gaat het om de subcriteria of er in besluit­ vorming rekening w ordt gehouden met afwenteling op andere gebieden, op de sleutelvoorraden energie en biodiversiteit en op toekomstige generaties. Bij de beoordeling in het licht van dit discours is het belangrijk om te bezien in hoeverre de problematiek van afwenteling meege-nomen is in het project en of die aandacht uiteindelijk tot uitdrukking komt in de (eind)producten. Het project Nederland 2030 is gestart met de identificatie van zes opgaven (paragraaf 7.2.2). In vier daarvan zijn problemen te herkennen die aansluiten bij dit discours. Er worden afwentelingsproblem en verw oord in de opgave 'claims op de ruimte' als het gaat om de vraag: "kunnen w e de individuele ruimtebehoeften voor wonen, werken, recreëren en ver­ plaatsen tot 2030 honoreren? Of moeten w e beperkingen stellen om collectieve waarden te behouden en te versterken?" Ook in de opgave 'mobiliteit, infrastructuur en de effecten' is deze zorg herkenbaar als het gaat om "de effecten op de omvang en kwaliteit van de ruimte, energie en milieu". Bij de derde opgave 'duurzame economische ontwikkeling' w ordt ook een afwentelingsprobleem aangesneden als het gaat om de vraag: "kunnen w e de economi­ sche ontwikkeling tot 2030 in evenwicht brengen met een duurzame ontwikkeling van onze leefomgeving?". De zesde opgave betreft de 'eigenwaarde van natuur, landschap en biodi­ versiteit'. Vooral hierin komt afwenteling aan de orde bij de vraag naar de gevolgen van het ruim tegebruik ten behoeve van menselijke activiteiten voor de biodiversiteit. In de tw eede fase van het project Nederland 2030 zijn dertien discussiescenario's opge­ steld (zie paragraaf 7.2.3). In vie r van deze scenario's w ordt getracht een antwoord te geven op verschillende afwentelingsproblem en die in de geformuleerde vraagstukken aan de orde zijn gesteld. 'Stop uitbreiding stedelijk ruimtebeslag!' tracht afwenteling van verstedelijking naar andere gebieden te voorkomen, onder meer vanwege de ecologische kwaliteiten van het buitengebied. Het scenario 'ruimte voor w ater en energie' is volledig gebaseerd op de problematiek van de afwenteling op de sleutelvoorraden ruimte, energie en biodiversiteit. Ook het scenario 'Europa zorgt zelf voor voedsel' is gebaseerd op het verm ijden van afwen­ telingsproblemen. Afwenteling op gronden buiten Europa w ordt afgewezen en de verspilling van energie en grondstoffen dient te worden tegengegaan. Het scenario 'nat, natter, natuur' is tot slot voor een belangrijk deel gericht op het vergroten van de voorraad biodiversiteit. De scenario's overziend blijken dus vier van de dertien scenario's in te gaan op de problemen die in het discours 'Geen verspilling van ruimte' centraal staan. Zoals in paragraaf 7.2.4 is beschreven zijn de dertien discussiescenario's vervolgens 'ver­ taald' in vie r verschillende perspectieven. Alleen bij de uitw erking van het perspectief Stedenland worden alle vie r de hierboven genoemde discussiescenario's gebruikt, overigens in combinatie met nog andere scenario's. De scenario's 'stop uitbreiding stedelijk ruim tebe­ slag' en 'nat, natter, natuur' worden hierbij als 'kernscenario' gebruikt (zie kader 7.5). De sce­ nario's 'stop uitbreiding stedelijk ruimtebeslag' en 'Europa zorgt zelf voor voedsel' worden bij 4 Van deze casestudy is een separaat rapport beschikbaar met een uitgebreide casusbeschrijving en een toelichting op de gemotiveerde waarderingen bij de afzonderlijke criteria (Zwanikken 1998e).

168

N ederland 2030

geen van de andere perspectieven als bouwsteen gebruikt. Omdat een combinatie van deze vie r scenario's in geen der andere perspectieven terugkomt, kan worden verondersteld dat de ideeën uit het discours 'Geen verspilling van ruimte' vooral terug te vinden moeten zijn in het perspectief Stedenland. Dit blijkt dan ook het geval te zijn als de perspectieven hieron­ der afzonderlijk worden geëvalueerd.

Palet krijgt

vijf maal de waardering 'niet' op de vijf criteria van het discours 'Geen verspil­

ling van ruimte'. Palet w ordt namelijk gekenmerkt door een grote mate van decentralisatie en deregulatie en voorziet niet in een ingebouwd afwegingsmechanisme waarin afwente-

Figuur 7.2: Perspectief Parklandschap (Bron: Ministerie van VROM 1997b: 82)

zee, meren, rivieren,beken, kanalen dynamische kustvlaktes laag Nederland: veenweide en klei op veen

polders en droogmakerijen hoog Nederland: zandgronden

boscomplexen en lanen «

overstromingsgebieden aaneengesloten bebouwing: * ■ " geherstructureerd stadsmilieu

m a I a ■ verspreide woon- en werkbebouwing ■

bijzondere recreatieve voorzieningen

7 N a tio n a le ru im te lijk e h o o fd s tru c tu u r van P a rk la n d s ch a p

169

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

lingsproblemen kunnen worden besproken. Dit betekent dat afwenteling op andere gebie­ den, op andere sleutelvoorraden of op de toekomst slechts dan worden meegenomen in de besluitvorm ing als de nationale overheid hiertoe gedwongen w ordt door internationale afspraken of als dit aan de orde w ordt gesteld door bezorgde burgers, al dan niet vertegen­ woordigd in maatschappelijke organisaties. In het perspectief Palet w ordt dan ook een toe­ name van het stedelijk ruimtebeslag beschreven die ten koste zal gaan van andere gebieden en van de voorraden biodiversiteit en energie, bijvoorbeeld door toenemende automobiliteit. In Palet zouden daardoor ook de keuzeopties van komende generaties, waar men zich in dit discours zorgen over maakt, kunnen worden verkleind. De beoordelingen van

Parklandschap

op de criteria van dit discours is drie keer 'niet' en

tw ee keer 'matig'. Er vindt in Parklandschap afwenteling plaats op andere gebieden door de uitbreiding van het stedelijk grondoppervlak en naar de voorraad energie door de verwachte extra toename van de autom obiliteit door het diffuse verstedelijkingspatroon dat exploitatie van openbaar vervoer bemoeilijkt. De afwenteling op biodiversiteit ligt genuanceerder. Er vindt w elisw aar uitbreiding plaats van het stedelijk grondoppervlak, maar in Parklandschap w ordt ook veel aandacht besteed aan de creatie van 'natte natuur' om zo het Nederlandse aandeel aan internationale biodiversiteit te vergroten. Afwenteling op toekomstige genera­ ties komt in de verantwoording van het perspectief expliciet aan de orde. Gesteld w ordt dat de voorgestane spreiding van wonen en w erken de keuzemogelijkheden van toekomstige generaties juist vergroot. Of iedereen dat zo ziet is maar de vraag gezien het gegeven dat tegelijkertijd deze keuzeruimte ook w e e r verkleind w ordt door de uitbreiding van het stede­ lijk oppervlak. Ook over

Strom enland

is de beoordeling op basis van het discours 'Geen verspilling van

ruimte' niet eenduidig. Er w ordt drie maal 'niet', eenmaal 'zwak' en eenmaal 'sterk' gescoord op de vijf criteria. Er vindt in Stromenland afwenteling plaats naar andere gebieden door de uitbreiding van het stedelijk ruimtebeslag. De afwenteling naar de voorraad energie krijgt zij­ delings aandacht als rekening w ordt gehouden met mobiliteitseffecten in het perspectief. De bundeling van verstedelijking langs corridors maakt namelijk exploitatie van hoogwaardi­ ge vormen van collectief vervoer mogelijk. De veronderstelling is dat dit tot een zuiniger energiegebruik leidt. Buiten de gevolgen van mobiliteit is er geen expliciete aandacht voor afwenteling naar energie. Dat is w el het geval met biodiversiteit. Het vergroten daarvan staat centraal in Stromenland door het ontwikkelen van verbindingswegen voor natuur en het voorkomen van versnippering van natuurgebieden. Veel aandacht gaat daarbij uit naar 'natte natuur'. Toekomstige generaties komen opvallend genoeg niet ter sprake in de beschrijving van de motivering van dit perspectief. Het laatste perspectief is

Stedenland dat

tw ee 'sterke', tw ee 'zwakke' en een 'niet'

waardering krijgt op de criteria van het discours 'Geen verspilling van ruimte'. De eerste 'sterke' waardering komt voort uit de constatering dat afwenteling op andere gebieden cen­ traal staat in dit perspectief en deze moet met een stringent compactestadbeleid voorkomen worden. Een belangrijk motief daarvoor is het belang van het behoud van de open ruimte. Verder w ordt er in Stedenland ruimte voor water, natuur en landbouw gecreëerd waarbij het versterken van de ecologische hoofdstructuur veel aandacht krijgt. Dit is gunstig voor de bio­ diversiteit, vandaar de tw eede 'sterke' waardering. Afwenteling op energie komt daarente­ gen niet expliciet aan de orde. W el gaat men er in dit perspectief van uit dat de compacte stad mobiliteitsbeperkende effecten heeft. Opvallend genoeg w ordt er in de beschrijving van de motivatie van Stedenland in het geheel niet ingegaan op de toekomstige generaties. Overigens zou in het licht van dit discours de beperking van het stedelijk ruimtebeslag w el

170

N ederland 2030

als een strategie kunnen worden gezien om afwenteling op de toekomst te voorkomen. Concluderend kan worden gesteld dat er in 'Nederland 2030' veel aandacht is uitgegaan naar de afwentelingsproblem en die in het discours 'Geen verspilling van ruimte' centraal staan. Deze aandacht komt goed naar voren in de geform uleerde opgaven, ook staan af-

Figuur 7.3: Perspectief Stromenland (Bron: Ministerie van VROM 1997b: 103)

___ ----- —

* *

m

van Europees belang

j

bevolkingsconcentratie

van nationaal belang

*

multimodaal

van regionaal belang hoog Nederland

7

laag Nederland N a tio n a le ru im te lijk e h o o fd s tru c tu u r

blauwe zone water as »

J

dynamisch kustbeheer

171

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

w entelingsproblem en centraal in vie r scenario's en tot slot heeft afwenteling ten grondslag gelegen aan één van de vie r perspectieven. Toch heeft al deze aandacht voor afwentelingsproblemen niet geleid tot een eenduidig voorstel voor een oplossing daarvoor in de vorm van een eenduidig perspectief. Er w ordt w elisw aar duidelijk gemaakt dat bepaalde ruimte­ lijke ontwikkelingen leiden tot afwenteling, er w ordt echter niet aangegeven hoe een mini­ malisering kan worden gevonden in de verschillende vormen van afwenteling. Drie van de vier scenario's krijgen de waardering 'niet' op het hoofdcriterium van dit discours, alleen Stedenland krijgt de waardering 'zwak'. In het eindproduct, de vier perspectieven, komt afwenteling met name aan de orde in Stedenland, waarbij overigens niet beredeneerd w ordt waarom dit ruim telijk inrichtingsmodel het enige antwoord vorm t op de problemen van afwenteling. Opvallend genoeg w ordt er in alle stappen van het project vooral aandacht besteed aan afwenteling op de voorraad biodiversiteit. Afwenteling op energie krijgt verhou­ dingsgewijs zelfs bijzonder w einig aandacht. Dit gebeurt alleen indirect als het gaat om mobiliteitseffecten. M e t betrekking tot de afwenteling op andere gebieden gaat de aandacht in feite via een omweg w e e r uit naar biodiversiteit, w ant vooral die voorraad lijkt te lijden te hebben onder de uitbreiding van stedelijk ruimtebeslag. De afwenteling op gebieden buiten Nederland komt nauwelijks uit de verf, en is niet meer terug te vinden in de uiteindelijke perspectieven. Stedenland, dat het beste past bij dit discours, is in de kern een aanscher­ ping van het compacte stad-beleid uit de Vinex. Invoering van dit perspectief zou geen opval­ lende vernieuwingen betekenen voor het Nederlandse ruim telijk beleid. Volgens een m edewerker van de projectgroep 'Nederland 2030' ligt de oorzaak van het geleidelijk aan verdwijnen van aandacht voor het thema 'verspilling' in het doodbloeden van de discussie daarover binnen de Rijksplanologische Dienst. Dit zou w e e r komen omdat de discussie tussen de Rijksplanologische Dienst en het DGM verw aterde en het voorraadbegrip inmiddels minder hoog op de agenda stond.5 Daarnaast speelde mee dat de ruimtelijke consequenties van het denken in sleutelvoorraden in de discussiescenario's óf marginaal bleken te zijn óf zo groot dat ze haast niet meer als realistisch waren te beschouwen. Een voorbeeld van dat laatste is het reserveren van gronden voor de productie van gewassen om aan de energiebehoefte van Nederland te voldoen in het discussiescenario 'ruimte voor w ater en energie'.

7.3.3 Evaluatie vanuit het discours 'Van ruimtegebrek naar ruimtegebruik' Uit de beschrijving van het discours 'Van ruim tegebrek naar ruimtegebruik' is in hoofdstuk 3 één hoofdcriterium afgeleid waarbij vier subcriteria zijn onderscheiden. De criteria hebben betrekking op de beperkingen die worden opgelegd aan de uitbreiding van het stedelijk grondoppervlak. Het discours draait immers om het stoppen van het proces van uitbreiding van het stedelijk ruimtebeslag opdat de open ruimte zoveel mogelijk gevrijwaard blijft van verdere aantasting en opdat het draagvlak van bestaande stedelijke gebieden in stand blijft. Bij de start van de eerste fase van het project komt de groei aan stedelijk grondoppervlak nadrukkelijk aan de orde in tw ee ruimtelijke opgaven, te w eten 'ruimteclaims' en 'eigen­ waarde van natuur, landschap en biodiversiteit'. In de tw eede fase van het project worden de discussiescenario's opgesteld. In het scenario 'stop uitbreiding stedelijk ruimtebeslag' gaat de aandacht exclusief uit naar het beperken van de uitbreiding van het stedelijk ruim te­ beslag. In w at mindere mate is dit het geval in het scenario 'nat, natter, natuur'. In de derde fase, tot slot, verw oordt het perspectief Stedenland expliciet de zorgen uit dit discours. Ste-

5 Zie noot 1

172

N ederland 2030

denland staat namelijk voor een perspectief waarin aan de steden geen verdere uitbrei­ dingsmogelijkheden worden geboden. Uit dit korte overzicht blijkt dat de problemen die in dit discours centraal staan expliciet als uitgangspunt zijn gebruikt voor zowel het opstellen van een discussiescenario als voor het perspectief Stedenland. Hieronder worden de perspectie-ven afzonderlijk geëvalueerd.

Palet krijgt

de waardering 'niet' op alle criteria die uit dit discours zijn afgeleid. Het stedelijk

ruimtebeslag zal in Palet namelijk toenemen w ant er vindt een uitwaaiering plaats van de stedelijke functies, met name ten behoeve van het wonen in lagere dichtheden. Er zijn nau­ w elijks impulsen te vinden in dit perspectief om het gebruik van het bestaand stedelijk gebied te intensiveren. Palet lijkt hiermee in de ogen van de aanhangers van dit discours een ongewenst perspectief te zijn. De beoordeling van

Parklandschap

is drie maal 'niet' en één maal 'sterk' op de vier subcri­

teria uit het discours. De negatieve waarderingen zijn te verklaren uit de voorgestane uitbrei­ ding van het stedelijk grondoppervlak, waarbij bovendien gestreefd w ordt naar relatief lage dichtheden van woon- en w erkbebouwing. Tegelijkertijd is er echter ook de nodige aandacht voor het bestaand stedelijk gebied omdat er diverse maatregelen worden voorgesteld om negatieve effecten van ruimtelijke segregatie te beperken. Vandaar dat er toch een 'sterke' waardering is toegekend op dat betreffende criterium. Toch zal ook dit perspectief gezien de waarderingen geen genade vinden bij de aanhangers van dit discours. Door de voorgestane uitbreiding van het stedelijk grondoppervlak in

Strom enland

is de

beoordeling opnieuw niet gunstig. Er is w el enige aandacht voor investeringen in bestaand stedelijk gebied, maar dit is vooral het geval voor infrastructurele werken, waarbij door over­ kluizing en ondertunneling ook enige intensivering van dat stedelijk grondgebied w ordt bereikt. In de beschrijving van het perspectief w ordt echter geen expliciete aandacht besteed aan de bestaande woningvoorraad of aan stedelijke voorzieningen. De waardering voor Stromenland is w el 'sterk' als het gaat om het criterium van het compact houden van de nieuwe stedelijke uitbreidingen. Die worden namelijk gebundeld langs de infrastructuurbundels van weg- en railvervoer om mogelijkheden voor collectief vervoer en de fiets te optimaliseren.

Stedenland

krijgt vijf maal de waardering 'sterk' op de criteria van het discours 'Van ruim­

tegebrek naar ruimtegebruik'. Uit deze 'sterke' waarderingen blijkt dat Stedenland is ge­ schreven op basis van het gedachtengoed van de aanhangers van dit discours. Er lijkt sprake te zijn van een één-op-één relatie tussen het perspectief en dit discours. Concluderend kan worden gezegd dat de zorgen van de aanhangers van het discours 'Van ruim tegebrek naar ruimtegebruik' over de gevolgen van het toenemend stedelijk ruimtebe­ slag aanleiding zijn geweest voor zowel het opstellen van het discussiescenario 'Stop uit­ breiding stedelijk ruimtebeslag' als voor het perspectief Stedenland. De conclusie kan dan ook niet anders zijn dan dat dit discours sterk vertegenwoordigd is in het project Nederland 2030. Het gedachtegoed van dit discours heeft een grote invloed gehad op de inhoud van het project.

7.3.4 Evaluatie vanuit het discours 'Terug naar de ruimte' Uit de analyse van het discours 'Terug naar de ruimte' zijn drie criteria afgeleid. Deze hebben betrekking op de vraag of getracht w ordt ruimtelijke kwaliteiten ten behoeve van de besluit­ vorming te expliciteren, te waarderen en ten opzichte van elkaar te wegen. Bij de vorige

173

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

tw ee discoursen kon betrekkelijk eenvoudig worden nagegaan of de inhoudelijke vraagstuk­ ken van die discoursen aan de orde kwamen in de loop van het project Nederland 2030. Dat ligt bij 'Terug naar de ruimte' gecompliceerder. Zo is in dit discours geen vooropgesteld beeld van een gewenste ruimtelijke inrichting waaraan getoetst kan worden. Centraal in het discours staat juist de vraag in hoeverre er aandacht is geweest voor ruimte als het product van de besluitvorming. De Rijksplanologische Dienst heeft ten aanzien van 'Nederland 2030' op voorhand geen eigen standpunt ingenomen en ook geen poging gedaan vooraf te definië­ ren w at moet worden verstaan onder de gewenste ruimtelijke kwaliteit(en) voor Nederland in 2030. Hier zijn dus geen aangrijpingspunten voor toetsing te vinden. In de loop van het project, waarbij eerst ruimtelijke opgaven zijn geformuleerd, vervolgens discussiescenario's zijn opgesteld en uiteindelijk vier perspectieven zijn beschreven, worden echter w el steeds keuzen gemaakt. Aan de hand van de gepubliceerde documenten zijn de motiveringen bij deze keuzen echter nauwelijks te achterhalen. Bij navraag bleek dat deze selecties ook niet gebaseerd zijn gew eest op inhoudelijke kwaliteitsbeelden. Er zou eerder sprake zijn geweest van een intuïtief proces.6 Het is opvallend dat er in de eerste fase van 'Nederland 2030' geen ruimtelijke opgave is geform uleerd waarin de vraag die in dit discours centraal staat expliciet aan de orde komt. In zekere zin had dit aspect aan bod kunnen komen bij de opgave 'sturingskracht van de (rijks)overheid'. Maar gezien de subvragen die er worden gesteld, richt deze opgave zich daar niet op. Er is tot op zekere hoogte w el aandacht voor ruimtelijke kw aliteit in de besluitvor­ ming bij de opgaven 'ruimteclaims: verscheidenheid van Stad en Land' als het gaat om het accommoderen van ruimteclaims met behoud van 'verscheidenheid en historisch gegroeide kwaliteiten van stedelijke en landelijke gebieden'. Dat geldt ook voor de opgave 'eigenwaarde van natuur, landschap en biodiversiteit' als w ordt gevraagd naar de eisen die biodiversiteit stelt aan ruimte. In de tw eede fase van het project, waarin de dertien discus­ siescenario's zijn opgesteld, w ordt opnieuw weinig aandacht besteed aan de vraag die in dit discours centraal staat. In de derde fase, waarin de vier perspectieven zijn opgesteld, w ordt w el meer aandacht besteed aan de ruimtelijke besluitvorming. Bij de beschrijving van elk perspectief zijn paragrafen opgenomen over sturing en strategie. Bij de perspectieven Stedenland en Parklandschap zijn elem enten aanwezig die duiden op het sturen in richting van gewenste ruimtelijke kwaliteiten, overigens zonder dat verschillende kwaliteiten onder­ ling expliciet worden gewogen. W el schetsen de perspectieven elk een beeld van de toe­ komstige ruim telijke inrichting en geven daarmee een indruk van de te verwachten ruimte­ lijke kwaliteiten. Hieronder worden de perspectieven afzonderlijk geëvalueerd. Gezien de waarderingen op de criteria, tw ee keer 'niet' en een keer 'zwak' zal

Palet geen

gunstig perspectief zijn in de ogen van de aanhangers van het discours 'Terug naar de ruim­ te'. Er ligt in Palet een sterke nadruk op onderhandeling waarbij actoren in lokaal debat de kw aliteit van de leefomgeving bepalen. Ruimtelijke kwaliteiten worden niet vooraf geëxpli­ citeerd of gewaardeerd, noch naderhand gewogen met behulp van objectieve maatstaven. Op de criteria van dit discours worden drie verschillende waarderingen behaald bij

Parklandschap:

'sterk', 'niet' en 'zwak', een verdeeld beeld dus. In de beschrijving van dit

perspectief w ordt een sterk accent gelegd op het bereiken van een kwalitatief goede ruimte­ lijke inrichting, waarbij het besluitvorm ingsproces van ondergeschikt belang lijkt te zijn. Er is

6

Zie noot 1

174

N ederland 2030

echter geen aandacht voor het expliciteren en waarderen van ruimtelijke kwaliteiten. Com­ pensatie in termen van kwantiteiten w ordt afgewezen ten gunste van compensatie in kwali­ teit. Hoe dit dient te gebeuren en op w elke w ijze die afwegingen dan plaats dienen te vin­ den, w ordt echter niet toegelicht. Ook het oordeel over

Strom enland

is met tweem aal de waardering 'niet' en eenmaal

'zwak' niet gunstig. Er is in Stromenland w einig tot geen aandacht voor het expliciteren, waarderen of wegen van ruimtelijke kwaliteiten. W el gaat er de nodige aandacht uit naar een

Figuur 7.4: Perspectief Stedenland (Bron: Ministerie van VROM 1997b: 118)

N a tio n a le ru im te lijk e h o o fd s tru c tu u r van S te d e n la n d

11

natte open ruimte van formaat (Nl. deltaland)

openbare ruimte als tuinen

O

brainports

---- HSA

open ruimte in overig hoog Nederland pijl: sterke ontwikkeling waterrecreatie

175

%

---- autosnelwegen --- HSL

corridorknooppunten

hoofd vaarroute

7

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

bepaald ordeningsprincipe: het geleiden van de ruimtelijke ontw ikkeling met behulp van water- en verkeersstromen. Noch het proces, noch de kwaliteit van de uiteindelijke ruim te­ lijke inrichting krijgt daarbij echter veel aandacht. Het oordeel over

Stedenland is ook niet gunstig.

De waarderingen op de drie criteria van dit

discours zijn eenmaal 'zwak' en tweemaal 'niet'. In de besluitvorming van Stedenland is de aandacht voor het besluitvormingsproces ondergeschikt aan het te bereiken resultaat: de com­ pacte stad. Ruimtelijke kwaliteiten worden daarbij niet expliciet gemaakt of gewaardeerd al zijn hier w el enige aanzetten toe te vinden in de motivatie bij de beschrijving van dit perspectief. Maar van het afwegen van verschillende kwaliteiten is in de besluitvorming geen sprake. Op basis van bovenstaande inventarisatie kan worden geconcludeerd dat er gedurende het gehele traject niet bijzonder veel aandacht besteed lijkt te worden aan het 'product ruimte' in termen van tevoren vastgestelde na te streven ruim telijke kwaliteiten. Dit blijkt dan ook uit de waarderingen op de drie afzonderlijke criteria. Het ziet er niet naar uit dat het gedachtegoed van dit discours een rol van betekenis heeft gespeeld in het project Nederland 2030. Dat is overigens opvallend, daar aanhangers van dit discours ook bij de Rijksplanologische Dienst te vinden zijn. Daarom had kunnen worden verw acht dat het 'voorraaddenken' in term en van dit discours toch een rol van betekenis had gespeeld in het project Nederland 2030. Volgens een m edewerker van het projectteam is er binnen de Rijksplanologische Dienst sprake van een soort scheiding tussen een oude en een nieuwe generatie m edewerkers die op een verschillende manier tegen de ruim telijke ordening aankijken. Terw ijl de nieuwe gene­ ratie op een interactieve en communicatieve w ijze heeft gew erkt aan 'Nederland 2030', w erkte de oudere garde op een meer dirigistische manier aan de Actualisatie van de Vinex.7 W ellicht zijn de aanhangers van het discours 'Terug naar de ruimte' eerder te vinden bij de meer inhoudelijk georiënteerde oudere garde dan bij de procesgerichte jongeren die aan 'Nederland 2030' werken. Dit zou het ontbreken van het gedachtegoed van dit discours in dit project kunnen verklaren.

7.3.5 Conclusies W at kan uit deze evaluatie van 'Nederland 2030' worden afgeleid over het denken in ruimte­ lijke voorraden, zoals beschreven in de drie discoursen? Zijn de discoursen herkenbaar in 'Nederland 2030'? En w at betekenen deze discoursen voor de ruim telijke ordening? Uit de evaluatie blijkt dat slechts van één discours ideeën en argumenten in alle fasen en in vrijw el alle gepubliceerde producten van 'Nederland 2030' zijn terug te vinden, te weten 'Van ruim tegebrek naar ruimtegebruik'. Het gedachtegoed van dit discours w ordt volledig weerspiegeld in zowel het scenario 'Stop stedelijk ruimtebeslag' als het perspectief Steden­ land. Zoals verwacht kan worden bij een discours dat al veel aandacht krijgt in de huidige ruim telijke besluitvorming, leidt alle aandacht voor deze ideeën niet tot verrassende nieuwe inzichten. De compacte stad blijft de centrale oplossing voor de gesignaleerde problemen, en er is verhoudingsgewijs w einig aandacht voor het landelijke gebied.

7

Ook sluit het project Nederland 2030 waarin toch een verkenning wordt gemaakt van het ruim telijk beleid in de toe­ komst ter voorbereiding op de Vijfde Nota over de ruimtelijke ordening slecht aan op de Vijfde Nota. Het is namelijk opvallend hoe weinig van de ideeën uit dit project uiteindelijk terugkomt in de discussies over die Vijfde Nota en de daaraan voorafgaande Startnota (Ministerie van VROM c.s. 1999). De centrale thema's uit de Vijfde Nota zijn de Deltametropool, de stedelijke netwerken, de rol van w ater in de ruimtelijke ordening en het trekken van rode en groene contouren waardoor er heldere verschillen blijven tussen verstedelijkte en landelijke gebieden.

176

N ederland 2030

Elementen van de andere discoursen zijn in 'Nederland 2030' w el te herkennen, maar veel minder pregnant. Het gedachtegoed uit het discours 'Geen verspilling van ruimte' speelt vooral een rol bij de formulering van de opgaven en is ook aanleiding tot het opstellen van tw ee van de scenario's. Bij de uiteindelijke perspectieven is dit gedachtegoed echter nauwe­ lijks meer herkenbaar. Achteraf gezien lijkt de lobby van het DGM dus succesvol in het op de agenda plaatsen van het idee van sleutelvoorraden en de afw entelingsproblem atiek die daar­ mee samenhangt. Maar zoals het DGM zelf al constateert, heeft het aandacht vragen voor deze problematiek vooral een signalerende functie en zijn er nog geen oplossingsgerichte aanknopingspunten geformuleerd. Het signaleren van de problemen van afwenteling op sleutelvoorraden en op de toekomst leidt in 'Nederland 2030' niet tot een perspectief dat nadrukkelijk zoekt naar een minimalisering van de gevolgen van de verschillende vormen van afwenteling. Het geleidelijk aan verdwijnen van de ideeën van dit discours uit het project Nederland 2030 valt ook te verklaren uit het doodbloeden van de interne discussie daarover bij de Rijksplanologische Dienst. Opm erkelijk genoeg zijn de ideeën van het discours 'Terug naar de ruimte' nauwelijks terug te vinden in 'Nederland 2030'. Noch bij het formuleren van de opgaven, noch bij de scenario's noch bij de perspectieven was dit het geval. Dit is opvallend omdat de aanhangers van dit discours juist bij de Rijksplanologische Dienst te vinden zijn. De samenstelling van het projectteam zou hier de verklaring voor kunnen zijn. In het project Nederland 2030 lijken de argumenten en ideeën uit de verschillende discour­ sen nauwelijks op elkaar in te werken. W ellicht komt dit doordat het eindproduct bestaat uit vie r verschillende perspectieven en er bovendien geen keus hoefde te worden gemaakt tus­ sen die perspectieven. In hoofdstuk 8 w ordt hier nog nader op ingegaan.

7

177

Deel 3 Reflectie

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

180

C on clusies

8 Conclusies

8.1

Inleiding

In dit hoofdstuk worden de conclusies van het onderzoek verwoord. Zoals in het eerste hoofd­ stuk is uiteengezet is de aanleiding voor dit onderzoek gelegen in de opkomst, medio jaren negentig, van de metafoor 'ruim te als voorraad' in verschillende beleidsdiscussies in het milieu- en ruim telijk beleid. Onduidelijkheid over de betekenis van deze metafoor voor de ruim telijke ordening was aanleiding voor de Rijksplanologische Dienst om hier onderzoek naar te laten doen. De bevindingen van dat onderzoek zijn in dit proefschrift verder uitge­ w e rkt en nadrukkelijker in een theoretisch perspectief geplaatst. Op basis van een verkenning van de vraagstelling zijn in het eerste hoofdstuk van dit boek de probleemstelling en de onderzoeksvragen voor dit onderzoek geformuleerd. Daarbij is de volgende vraagstelling gekozen (zie paragraaf 1.4): Er bestaan meerdere discoursen waarin het concept 'ruimte als voorraad' w ordt gehanteerd. Hoe kan de huidige Nederlandse ruim­ telijke ordening worden beoordeeld in het licht van deze discoursen? De discoursen kunnen in verband worden gebracht met uiteenlopende waarden en normen aangaande het gebruik van de ruimte en de rol van de rijksoverheid bij dat ruimtegebruik. W at zijn in dat licht de consequenties van de discoursen voor het afwegingskader en de afwegingsstructuur van de ruim telijke ordening? Voor de beantwoording van deze vraagstelling zijn in paragraaf 1.4 drie hoofdvragen opge­ steld: 1 W at zijn de consequenties van de afzonderlijke discoursen rondom het concept 'ruimte als voorraad' voor het afwegingskader en de afwegingsstructuur van de ruimtelijke ordening? 2 W at zijn de consequenties van het bestaan van verschillende discoursen voor het afw e­ gingskader en de afwegingsstructuur van de ruimtelijke ordening? 3 Hoe kan de rijksoverheid in haar ruim telijk beleid de variëteit aan normen en waarden aan­ gaande het ruim tegebruik in Nederland respecteren? In dit concluderende hoofdstuk w ordt een antwoord geformuleerd op deze vraagstelling. Daarbij worden tevens per hoofdvraag de empirische bevindingen, die in de hoofdstukken 3 tot en met 7 staan beschreven, bezien in het licht van het theoretisch kader dat in hoofdstuk 2 is uitgewerkt. De eerste onderzoeksvraag betreft de consequenties van drie afzonderlijke discoursen voor de ruimtelijke ordening. In dit onderzoek zijn de verhalen en de discussies waarin het con­ cept 'ruimte als voorraad' w ordt gebruikt namelijk beschouwd en geanalyseerd als discour­ sen. De reden hiervoor is dat het concept 'ruimte als voorraad' door actoren blijkt te worden ingepast in de verschillende referentiekaders die deze actoren gebruiken om betekenis te geven aan de w ereld om hun heen. In dit onderzoek is verondersteld dat er verschillende discoursen bestaan omdat deze referentiekaders zijn gebaseerd op uiteenlopende waardenen normenpatronen van actoren. Drie discoursen, waarin het concept 'ruimte als voorraad' w ordt gehanteerd, zijn in dit onderzoek geanalyseerd. De consequentie van die drie discour­ sen voor de ruimtelijke ordening is onderzocht door vie r voorbeelden van de Nederlandse ruim telijke ordeningspraktijk te bezien in het licht van criteria die zijn afgeleid uit de discour-

181

8

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

sen. In paragraaf 8.2, waar de eerste onderzoeksvraag w ordt beantwoord, ligt de nadruk op de consequenties van de drie in dit onderzoek onderscheiden discoursen afzonderlijk. De tw eede onderzoeksvraag heeft betrekking op de consequenties van het bestaan van verschillende discoursen. Voor het beantwoorden van deze vraag worden in paragraaf 8.3 de vie r casestudy's nogmaals bezien. Ditmaal in het licht van de criteria die in hoofdstuk 2 zijn afgeleid uit de theorie. De derde onderzoeksvraag is gebaseerd op een belangrijk normatief uitgangspunt in dit onderzoek, namelijk dat het respecteren van uiteenlopende waarden en normen over het ruim tegebruik in Nederland van groot belang is voor de ruim telijke ordening. Voor de beant­ woording van de derde vraag w ordt bezien w elke conclusies er uit het onderzoek kunnen worden getroffen over de w ijze waarop in het ruim telijk beleid die uiteenlopende normen en waarden gerespecteerd kunnen worden. Deze reflectie w ordt beschreven in paragraaf 8.4.

8.2

De consequenties van de afzonderlijke discoursen

8 .2 .1

In le id in g

M e t de conclusies die in deze paragraaf worden getrokken w ordt een antwoord gegeven op de eerste onderzoeksvraag: W at zijn de consequenties van de afzonderlijke discoursen rond­ om het concept 'ruimte als voorraad' voor het afwegingskader en de afwegingsstructuur van de ruimtelijke ordening? Daarbij heeft het afwegingskader betrekking op de inhoudelijke ideeën die er binnen een discours leven over de gewenste inrichting van de ruimte. M et de afwegingsstructuur w ordt de bestuurlijk-organisatorische organisatie van overheidsactivitei­ ten aangaande de ruimte bedoeld (zie paragraaf 1.4). Een discours is in paragraaf 2.4.2 gedefinieerd als een min of meer samenhangend refe­ rentiekader, bestaande uit kernbegrippen en metaforen, aan de hand waarvan actoren fysie­ ke en sociale fenomenen aangaande de ruim telijke ordening construeren en interpreteren. Het betreft zowel gemeenschappelijk gedeelde ideeën over ruim telijke inrichting (het afw e­ gingskader) en institutionele organisatie (de afwegingsstructuur), als veronderstellingen over de gewenste samenhang daartussen (sturingsprincipes). In hoofdstuk 3 zijn drie discoursen geïdentificeerd en beschreven waarin aan de metafoor 'ruimte als voorraad' specifieke inter­ pretaties worden gegeven. Aan de hand van discoursanalyses zijn die discoursen uiteenge­ legd. Om te bezien w at de consequenties zijn van dit gedachtengoed voor het rijks ruim telijk beleid zijn vier casestudy's uitgevoerd, waarvan in de hoofdstukken 4 tot en met 7 verslag is gedaan. In deze casestudy's worden voorbeelden van ruim telijk beleid bezien door de bril van de onderscheiden discoursen om daarmee een oordeel te kunnen geven over de huidige ruim telijke ordeningspraktijk in het licht van die discoursen. Daarmee w ordt ook het gedach­ tegoed van de discoursen verder verduidelijkt.

8 .2 .2

G e en verspilling van ru im te

Het eerste discours dat is geanalyseerd heeft de naam 'Geen verspilling van ruimte' gekre­ gen. Voor de beschrijving van dit discours w ordt verw ezen naar paragraaf 3.2. In kader 8.1 staat de essentie ervan samengevat.

182

Conclusies

Kader 8.1: Discours 'Geen verspilling van ruim te'

In het beleid dient er meer aandacht te komen voor een brongerichte benadering van de ruimtelijke en milieuproblematiek. Dit leidt tot het denken in voorraden. Ruimte, energie en biodiversiteit zijn daarbij op te vatten als sleutelvoorraden en aangrijpingspunt voor beleid gericht op andere voorraden. Bij ruim­ telijke ingrepen dient afwenteling naar andere voorraden en daarmee op de toekomst zoveel mogelijk te worden beperkt. In de besluitvorming dient daarom de beperking van de afwentelingsgevolgen van een ruimtelijke ingreep op de drie sleutelvoorraden centraal te staan.

Dit discours is ontstaan naar aanleiding van de beleidsdiscussie binnen het m inisterie van VR O M over het milieuthema Verspilling. Daarbij is ruimte, naast energie en biodiversiteit, als een sleutelvoorraad geïdentificeerd. Het centrale probleem zoals dat binnen dit discours w ordt gezien is dat de voorraad ruimte in Nederland - gronden met bepaalde functionele kwaliteiten - w ordt verspild door een weinig duurzaam gebruik ervan. Door deze verspilling vindt er onnodige afwenteling plaats op andere voorraden. Het betreft afwenteling op ande­ re gebieden, op de voorraad energie en op de voorraad biodiversiteit. Deze drie vormen van afwenteling leiden w e e r tot afwenteling op toekomstige generaties. W ant door deze afwen­ teling w ordt schaarste vergroot, waarmee de keuzemogelijkheden elders of van toekomstige generaties worden beperkt. In dit discours w ordt het signaleren en het betrekken van de verschillende vormen van afwenteling in de besluitvorm ing over ruim telijke ingrepen belang­ rijk geacht. Er is echter (nog) geen norm ontwikkeld waarmee de verschillende vormen van afwenteling ten opzichte van elkaar kunnen worden gewogen. Uit de casestudy's blijkt dat er geen ruim telijke ingreep mogelijk is zonder één of meer vor­ men van afwenteling. De afwenteling op de sleutelvoorraad biodiversiteit komt in de cases het meest pregnant tot uitdrukking. Een voorbeeld hiervan is de aanleg van de verstedelijkingslocatie IJburg die ten koste gaat van een deel van het IJmeer, aangewezen als EHS (hoofdstuk 4). In alle casestudy's zijn er ook voorbeelden te vinden van afwenteling op ande­ re gebieden. Uit de casestudy's blijkt dat er nu al in de besluitvorm ing rekening w ordt gehouden met deze tw ee vormen van afwenteling. Het EHS-beleid is een voorbeeld van beleid waarin getracht w ordt de voorraad biodiversiteit beter te beschermen en zelfs te ver­ groten (hoofdstuk 6). Het restrictief beleid kan worden gezien als een voorbeeld waarbij getracht w ordt afwenteling op andere gebieden te beperken (hoofdstuk 5). Afwenteling door ruim telijke ingrepen op de voorraad energie en op de toekom st komen slechts indirect of zij­ delings te r sprake in de bestudeerde besluitvorming. W at echter opvalt in de casestudy's is dat in geen enkel geval de besluitvorm ing expliciet w ordt gericht op het zoeken naar een optimum waarin de gevolgen van alle verschillende vormen van afwenteling minimaal zijn. De argum entaties bij de besluitvorm ing blijven beperkt tot één of tw ee vormen van afw ente­ ling. Het expliciteren van afwenteling in die besluitvorm ing leidt in tw ee cases tot compen­ satiemaatregelen. Zo vindt er bij de EHS uitbreiding plaats van de voorraad biodiversiteit om het verlies uit het verleden enigszins te compenseren. Bij IJburg worden maatregelen geno­ men om verlies aan biodiversiteit door de ingreep in het IJm eer te compenseren. Aan de hand van de casestudy's kan worden geconstateerd dat het vragen van aandacht voor het probleem van afwenteling de besluitvorm ing niet vereenvoudigt, w ant betrokken actoren leggen uiteenlopende accenten in de afwegingen. Het referendum over IJburg laat dit duidelijk zien. In geen enkele casestudy worden alle verschillende vormen van afwente-

183

8

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

ling eenduidig beoordeeld en tegen elkaar afgewogen. In de casestudy's zijn actoren verdeeld over de beoordeling van de ernst van de afwenteling en over de vraag of en hoe afwenteling kan worden gecompenseerd. Een probleem daarbij is de vraag in hoeverre een kwantitatief verlies op de ene plaats met kwalitatieve verbeteringen elders kan worden gecompenseerd. Dit speelt bij IJburg en bij het EHS-beleid. Uit de casestudy Nederland 2030 komt nog naar voren dat de ruim telijke consequenties van het reserveren van gronden ter compensatie van de verschillende vormen van afwenteling óf vrij marginaal óf juist onrealistisch groot zijn. Dat zou ook de reden zijn waarom de ideeën uit dit discours niet ve rw e rkt zijn in de uiteindelijke perspectieven van Nederland 2030 (hoofdstuk 7). Het discours is vooral gericht op het signaleren van afwenteling bij ruimtelijke ingrepen, maar uit het discours zijn geen normen af te leiden om die afwenteling mee te beoordelen. Daarom w ordt de huidige Nederlandse ruimtelijke ordening op basis van de casestudy's niet negatief beoordeeld. W ant in alle casestudy's worden steeds één of meer vormen van afwenteling meegenomen in de besluitvorming. Overigens worden, zoals gezegd, in geen enkel geval de verschillende vormen van afwenteling in onderlinge samenhang beschouwd. In dit discours speelt ook de w ens om ruim telijk en m ilieubeleid meer op elkaar te betrek­ ken. Het denken in sleutelvoorraden zou namelijk een handreiking tot een betere afstem ­ ming kunnen bieden door het ontwikkelen van een gemeenschappelijk jargon en afwegings­ kader. In de casestudy's zijn hier echter geen aanwijzingen voor gevonden. De conclusie op basis van de casestudy's is dat het belang van dit discours voor de ruim­ telijke ordening vooralsnog ligt in de probleemsignalerende rol. Dit strookt met de conclusie van het RIVM over de sleutelvoorraden-benadering (RIVM 1998: 133). Het discours zet het vraagstuk van afwenteling nadrukkelijk op de agenda. Een oplossing voor het wegen of inte­ graal beoordelen van de verschillende vormen van afwenteling is echter (nog) niet gevonden. C o n c lu s ie o v e r d is c o u rs 'G een v e rs p illin g van r u im te '

Het gedachtengoed van het discours 'Geen verspilling van ruimte' biedt de ruimtelijke orde­ ning een nieuw, maar vooralsnog onuitgewerkt, afwegingskader onder de noemer voorraad­ beheer, op basis van de sleutelvoorraden ruimte, energie en biodiversiteit. Uit de analytische inzichten en ordeningsprincipes bij de idee van sleutelvoorraden zijn geen concrete ideeën over de ruimtelijke inrichting af te leiden. Duidelijk is w el dat w ordt gestreefd naar een duur­ zaam, dat w il zeggen niet-verspillend, ruimtegebruik. Mede door het ontbreken van een nor­ matieve standpuntbepaling over hoe de verschillende vormen van afwenteling gewogen die­ nen te worden, blijven de consequenties van de ideeën uit dit discours voor de ruimtelijke inrichting onduidelijk. Het ontbreken van normen voor de beoordeling van afwenteling bete­ kent ook dat er geen normatieve begrenzing is voor het gebruik van voorraden. Verspilling ervan dient te worden voorkomen, maar een concrete norm voor verspilling ontbreekt. In dit discours ontbreekt ook een concretisering van een afwegingsstructuur. M et andere woor­ den: de bestuurlijk-institutionele dimensie is niet uitgewerkt. De idee van m ilieugebruiks­ ruimte en de ecological footprint (zie paragraaf 3.2) zijn tw ee operationalisaties die passen binnen dit discours. In beide gevallen dienen de grenzen aan het gebruik van voorraden door deskundigen of wetenschappers vastgesteld. Hierbij w ordt uitgegaan van de veronderstelling dat deze eenduidig kunnen worden vastgesteld. De discussie over de m ilieugebruiksruim te (WRR 1994, Raad voor het M ilieubeheer 1994) laat zien dat deze veronderstelling in tw ijfel kan worden getrokken. Als grenzen aan het gebruik van voorraden worden gesteld lijkt de nationale overheid de aangewezen actor om deze te bewaken. Hoe vervolgens binnen die grenzen de besluitvorm ing over het gebruik ervan w ordt geregeld, staat nog open.

184

Conclusies

8 .2 .3

Van r u im t e g e b r e k n a a r r u im te g e b r u ik

Het tw eede discours is 'Van ruim tegebrek naar ruimtegebruik' genoemd. In paragraaf 3.3 is een beschrijving van dit discours te vinden. In kader 8.2 w ordt de essentie ervan samenge­ vat. Kader 8.2: Discours 'Van ruim tegebrek naar ruim tegebruik'

Door toenemend en onnodig stedelijk ruimtebeslag verliezen de steden hun draagvlak en gaan de omvang en de kwaliteit van de open ruimte verloren. Er dient daarom een omslag te komen in het ruimtelijk beleid van toevoegingen aan de voorraad stedelijk gebied naar een beter gebruik van bestaan­ de voorraden. Want bij een beter gebruik van de voorraad is er geen ruimtegebrek. Daartoe dient er te worden geïnvesteerd in herverstedelijking in plaats van in stedelijke uitbreidingen. Tegelijkertijd dient verstedelijking uit de landelijke gebieden te worden geweerd.

De aanhangers van dit discours maken zich ernstig zorgen over de gevolgen van het groei­ end oppervlak aan verstedelijking in Nederland. De belangrijkste voorraden die in dit dis­ cours een rol spelen zijn de voorraad open ruimte en de stedelijke voorraden. Het toene­ mend stedelijk ruimtebeslag leidt tot verlies aan voorraad open ruimte buiten de steden en verlies aan draagvlak voor de instandhouding van bestaande stedelijke voorraden. In het ver­ lengde van deze problemen w ordt ook de toenemende (auto)mobiliteit als een probleem gezien. Een compacte stad zou door de onderlinge nabijheid van stedelijke functies de groei van de mobiliteitsbehoefte beperken en ook goede mogelijkheden bieden voor de exploitatie van collectieve vormen van vervoer.1 In het discours w ordt aan de ruim telijke besluitvorm ing een nadrukkelijke norm gesteld: geen verdere uitbreiding van stedelijk grondgebied. A llevier de casestudy's laten voorbeel­ den zien van inspanningen die daar op gericht zijn. In de besluitvorm ing gaat hier blijkbaar veel aandacht naar uit. Ondanks deze inspanningen vindt er in de praktijk toch uitbreiding van het verstedelijkingsoppervlak plaats, zoals de casestudy's IJburg (hoofdstuk 4) en restrictief beleid (hoofdstuk 5) laten zien. In de ogen van de aanhangers van dit discours is dit een gevolg van de beperkte effectiviteit van het ruim telijk beleid. De casestudy IJburg laat overigens ook zien dat er w elisw aar uitbreiding van stedelijk grondgebied plaatsvindt, maar dat de w ijze waarop dit gebeurt strookt met de ideeën uit dit discours. IJburg ligt immers dicht bij de stad, er w ordt gebouwd in een relatief hoge dichtheid en er is in de besluitvorm ing veel aandacht voor de consequenties van de aanleg van IJburg voor het bestaand stedelijk gebied. Het perspectief Stedenland in Nederland 2030 is volledig geba­ seerd op het gedachtengoed van dit discours (hoofdstuk 7). De vie r perspectieven uit Nederland 2030 zijn met betrekking tot het sturingsvraagstuk door de Rijksplanologische Dienst bezien op tw ee dimensies. Het betreft de dimensie publiek-privaat en centraal-decentraal. Het primaat van sturing ligt in Stedenland bij het rijk. De sturing in Stedenland is bedui­ dend centralistischer dan in de overige perspectieven. Ook is Stedenland het perspectief

1

Deze nadruk op de filosofie van de nabijheid ontkent overigens tendensen die passen in de filosofie van de bereik­ baarheid. De mobiliteit lijkt inmiddels sterker door bereikbaarheid dan nabijheid te worden bepaald. In de Startnota ruimtelijke ordening 1999 wordt hierop ingespeeld met de concepten netwerkstad en corridors. In samenhang hier­ mee lijkt in de Startnota gekozen te worden voor het beperken van de effecten van de mobiliteit en niet van de (auto)mobiliteit zelf (zie: Martens 2000).

185

8

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

waarbij de private partijen de minste inbreng krijgen (M inisterie van VR O M 1997b: 145). De casestudy's illustreren dat er in dit discours w ordt uitgegaan van een strikte scheiding van stad en platteland. Daarbij gaat de aandacht vooral uit naar de stad, er is weinig belang­ stelling voor de inrichting van het landelijk gebied. Dit blijkt onder meer als in de bestudeer­ de besluitvorm ing een koppeling met positief inrichtingsbeleid voor de landelijke gebieden achterwege blijft. Dit valt in het bijzonder op bij de casestudy's EHS (hoofdstuk 6) en restric­ tief beleid (hoofdstuk 5). Dit verklaart w ellicht ook waarom het EHS-beleid geen samenhang vertoont met het restrictief beleid, het bufferzonebeleid, de Randstadgroenstructuur en zelfs niet met de Koersen-gebieden die in de Vinex zijn aangewezen. Ondanks het gegeven dat de ideeën uit dit discours terug te vinden zijn in vigerende beleidsteksten voor de ruimtelijke ordening gaat het proces van uitbreiding van het stedelijk grondoppervlak door. Dit verklaart waarom aanhangers van dit discours niet tevreden zijn met de huidige Nederlandse ruimtelijke ordeningspraktijk. In de casestudy restrictief beleid in Rivierenland leidt onvrede met de verstedelijkingsgroei in dit gebied zelfs tot het inzetten van het zwaarste instrum ent uit de WRO. De m inister van VR O M geeft in 1998 namelijk een aanwijzing aan de provincie Gelderland omdat de toetsbaarheid en handhaafbaarheid van het bundelingsbeleid niet zou zijn gewaarborgd. Deze aanwijzing w ordt later w ee r ingetrokken als de provincie toezegt haar beleid aan te passen aan de eisen van het rijk (zie hoofdstuk 5). De conclusie op basis van de casestudy's is dat er in de Nederlandse ruimtelijke ordening veel aandacht is voor de problematiek die in dit discours centraal staat, maar dit leidt nog tot onvoldoende resultaten in het licht van de norm uit dit discours. De ideeën uit het discours, zo blijkt uit de casestudy's IJburg en Nederland 2030, leiden tot innovaties binnen het bestaand stedelijk gebied, vooral met betrekking tot het intensiveren van het stedelijk ruim­ tegebruik. Representanten van dit discours geven in de casestudy's blijk van een sterk ver­ trouw en in de effectiviteit van overheidsbeleid, en zijn creatief in het bedenken van potentië­ le instrum enten om hun doel te bereiken. Zowel de verdere intensivering van het stedelijke grondgebruik, als de restricties die opgelegd worden aan de ontwikkelingen in het landelijke gebied roepen echter lokale weerstand op, w at w e e r leidt tot problemen met betrekking tot de handhaafbaarheid van het beleid, zoals blijkt bij het restrictief beleid. C o n c lu s ie o v e r d is c o u rs ‘Van ru im te g e b re k n a a r ru im te g e b ru ik '

In het discours 'Van ruim tegebrek naar ruimtegebruik' worden grote zorgen uitgesproken over de gevolgen van de groei van stedelijk grondoppervlak. Deze groei leidt tot een aan­ tasting van de open gebieden, tot een verlies aan draagvlak voor de steden en ongewenste groei aan mobiliteit. Het discours biedt hier een oplossing voor in de vorm van een helder en eenduidig afwegingskader voor de ruim telijke ordening: geen verdere uitbreiding van het ste­ delijk ruimtebeslag. Net als bij het vorige discours heeft 'Van ruim tegebrek naar ruim tege­ bruik' een sterke probleemsignalerende rol, de oplossingsstrategieën zijn echter verder uit­ gewerkt. Zie bijvoorbeeld de voorstellen voor contourenbeleid in de Vijfde Nota (M inisterie van VRO M 2001). De aanhangers van dit discours zetten de beschreven problematiek op de beleidsagenda. De compacte stad w ordt in dit discours gezien als een duurzaam inrichtingsprincipe. Voor w at betreft de afwegingsstructuur w ordt veel vertrouw en uitgesproken in een sterke overheid op alle schaalniveaus. Daarbij dient een sterke centrale overheid overigens w el de 'vrijgevige' lagere overheden in toom te houden. Er is w einig vertrouw en in de markt. Samengevat is de tendens dus meer overheid en minder markt en binnen die overheid meer centralisatie.

186

Conclusies

8 .2 .4

Terug n a a r de ru im te

Het derde geanalyseerde discours, 'Terug naar de ruimte', w ordt in paragraaf 3.4 beschre­ ven, kader 8.3 geeft de essentie ervan weer. Kader 8.3: Discours 'Terug naar de ruim te'

De kern van de ruimtelijke ordening - de ruimte en haar kwaliteiten - dient weer centraal gesteld te worden in de besluitvorming. Voorkomen dient te worden dat de aandacht te veel doorslaat naar pro­ cesbegeleiding. Er is pas sprake van een goede besluitvorming als ten behoeve van de ruimtelijke orde­ ning, de voorraad ruimte, kwantitatief en kwalitatief geëxpliciteerd, gewaardeerd en gewogen wordt.

De aanhangers van dit discours hebben grote moeite met de w ijze waarop de besluitvor­ ming in de ruimtelijke ordening zich ontwikkelt. De aandacht voor de procesmatige aspecten zou namelijk ten koste gaan van de inhoud. Een gevolg hiervan is dat in de besluitvorming de ruimte en haar kwaliteiten niet meer centraal staan, waardoor een ruim telijke inrichting van lage kwaliteit tot stand komt. Bovendien raken ruimtelijke ordenaars hun zeggenschap over de ruimte kw ijt omdat de aandacht te veel uitgaat naar die procesmatige aspecten van de besluitvorming, waarbij 'harde' gekwantificeerde economische en financiële parameters uiteindelijk de doorslag geven. Daarom dienen de ruimtelijke kwaliteiten, net zoals nu al gebeurt met economische en financiële aspecten, voorafgaand aan de besluitvorm ing geï­ dentificeerd en gewaardeerd te worden. Dit zou tot een betere ruimtelijke kw aliteit leiden bij ruim telijke ingrepen. Een voorbeeld van een poging tot operationalisatie van de ideeën uit dit discours is de LeefOmgevingsBalans die door het RIVM w ordt ontwikkeld in opdracht van het m inisterie van VR O M in het kader van de beleidsdiscussie over Leefomgevingskapitaal (RIVM 1998a). In de casestudy's zijn w einig voorbeelden gevonden van het gedachtengoed van dit dis­ cours. De consequenties ervan voor de praktijk van de ruim telijke ordening w ordt daarom aan de hand van de casestudy's niet veel duidelijker. Alleen bij de casestudy Ecologische Hoofdstructuur is de besluitvorm ing gebaseerd op een manier van denken die aansluit bij dit discours. Bij de EHS valt op dat de gekozen beleidsstrategie veel w eerstand en onbegrip heeft opgeroepen omdat het vooropgelegde kwaliteitsbeeld niet aansluit op de verschillende kwaliteitspercepties van betrokken actoren met natuurbeelden die afwijken van die van de ontw erpers van het beleid (paragraaf 6.3). Mede hierdoor w ordt het eind jaren negentig door het m inisterie van LNV noodzakelijk geacht het EHS-beleid te herijken. Bij de casestudy IJburg zijn er in de fase van de locatiekeuze ideeën te vinden die aansluiten op de ideevor­ ming in dit discours (hoofdstuk 4). Net als bij het EHS-beleid is deze stap in de besluitvor­ ming een overheidsinterne aangelegenheid, als ambtenaren de kwaliteitscriteria opstellen ten behoeve van de keuze van de Vinex-locaties. Ook hier leidt dit tot weerstanden bij acto­ ren die niet bij deze keuze betrokken zijn en die blijkbaar andere kw aliteitscriteria voorstaan. De criteria helpen bij IJburg overigens w el bij het op één lijn krijgen van de diverse overhe­ den. De casestudy's geven, zoals gezegd, w einig aanvullende informatie over de consequen­ ties van dit discours. De conclusie is dat in de casestudy's de Nederlandse ruim telijke ordeningspraktijk, op het EHS-beleid na, niet tegem oet komt aan de eisen die dit discours stelt aan een goede ruim te­ lijke ordening. Het derde discours is daarom in vergelijking met de vorige tw ee minder posi­

187

8

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

tief over de praktijk van de Nederlandse ruim telijke ordening zoals die in de casestudy's tot uitdrukking komt. Overigens is het EHS-beleid geen beleid van het m inisterie van VROM, maar van LNV. Er zijn in de casestudy's nauwelijks voorbeelden te vinden waar voorafgaand aan de besluitvorm ing w ordt getracht gewenste ruimtelijke kwaliteiten te beschrijven en te waarderen.2 De aanhangers van dit discours zijn niet tevreden met de huidige tendens tot coproductie van beleid en interactieve besluitvorming, zoals die tot uitdrukking komen in Nederland 2030, de recente planvorming rondom IJburg en het experim ent van het IOR over het restrictief beleid, omdat in deze gevallen kw aliteitsdefinities pas in de loop van het besluitvorm ingsproces worden gedefinieerd. De kwaliteitspercepties van ruimtelijke deskun­ digen zouden hierbij namelijk ondergesneeuwd kunnen raken. C o n c lu s ie o v e r d is c o u rs 'Terug n a a r de r u im te '

Ook in dit derde discours worden zorgen uitgesproken over de ruimtelijke ordening in Nederland. Te veel aandacht voor procesaspecten in de besluitvorm ing gaat ten koste van de kw aliteit van de ruimtelijke inrichting. In het discours 'Terug naar de ruimte' w ordt getracht de ruimtelijke ordening handreikingen te bieden door het ontwikkelen van een inhoudelijk afwegingskader dat w ordt opgebouwd uit identificatie van ruimtelijke voorraden en de beschrijving van de kwaliteiten daarvan. Opvallend hierbij is dat lijkt te worden gezocht naar een objectief afwegingskader. Hierbij krijgen deskundigen een belangrijke rol toebedeeld. Uit de pogingen om tot een operationalisering van deze ideeën te komen, blijkt dat dit de uitein­ delijke besluitvorm ing niet vergemakkelijkt. Deze bevinding is conform het commentaar van de VROM-raad op de LeefOmgevingsBalans. Deze stelt dat het gevaar bestaat dat een der­ gelijke system atiek eerder w eerstand dan draagvlak zal creëren, omdat het idee kan ont­ staan dat een technocratisch instrum ent de rol van besluitvorm er overneemt (1999). Ook meent de Raad dat rekening moet worden gehouden met "het feit dat lang niet alle aspecten van ruim telijke kwaliteit, bijvoorbeeld de culturele aspecten, goed meetbaar zijn" (1999: 3). Het identificeren en waarderen van ruim telijke kwaliteiten kan de besluitvorm ing ondersteu­ nen, maar zeker niet in de plaats treden ervan. Het lijkt erop dat er binnen dit discours nog w einig structureel is nagedacht over de bestuurlijk-institutionele dimensie. De ideeën over de afwegingsstructuur zijn namelijk nog niet uitgekristalliseerd.

8 .2 .5

K ritie k op h e t d e n k e n in t e r m e n van 'r u im te als v o o rra a d '

In hoofdstuk 1 zijn auteurs aangehaald die kritiek hebben op het denken in termen van 'ruim­ te als voorraad'. Hun kritiek is drieledig. In de eerste plaats w ordt betwijfeld of ruimte w el eenduidig kwantitatief en kwalitatief als een voorraad kan worden gedefinieerd. In de tweede plaats vragen deze critici zich af of het mogelijk is te spreken van schaarste aan ruimte en of het daarom zinvol is om in termen van schaarse voorraden te w illen gaan denken. Ten derde worden er in het verlengde hiervan vraagtekens gezet bij het type ruimtelijke ordening dat tot stand komt op basis van het denken in termen van 'ruimte als voorraad'. Als de drie discoursen in het licht van deze kritiek worden beschouwd blijkt dat de voorraaddefinities in de discoursen onderling inderdaad sterk verschillen. Ruimte w ordt in tw ee dis­ coursen beschouwd als grondoppervlak. Alleen bij 'Terug naar de ruimte' is er sprake van

2

De casestudy's geven weinig voorbeelden van toepassingen van de ideeën uit dit discours. Recent onderzoek naar kapitalisering van omgevingskwaliteiten als de LeefOmgevingsBalans (RIVM 1998a), de LeefOmgevingsVerkenner (RIVM 1998b) en meer specifiek naar de Ekologische Kapitaal Index door het CLM (Trommelen 1999) en de poging van de provincie Limburg om dit gedachtengoed te vertalen in haar Provinciaal Omgevingsplan Limburg (1998) geven aan dat deze in de toekomst wel verwacht kunnen worden.

188

Conclusies

een driedimensionale ruimte. In alle drie de discoursen zijn er problemen met het helder en eenduidig kwantitatief en kwalitatief afbakenen van de voorraad ruimte. De schaarstepercepties lopen in de drie discoursen ook behoorlijk uiteen. Bij 'Geen ver­ spilling van ruimte' dreigt er schaarste aan de sleutelvoorraden ruimte, energie en biodiver­ siteit. Hoe groot die schaarste is, of om w elke kwaliteiten het gaat, is (nog) niet uitgewerkt. Bij 'Van ruim tegebrek naar ruimtegebruik' is er zowel schaarste aan 'open ruimte' als aan intensief gebruikte stedelijke ruimte. Ook in dit discours blijkt schaarste nog een redelijk abstract begrip te zijn. Bij 'Terug naar de ruimte' is er schaarste aan kwalitatief goed inge­ richte ruimte, en ook hier w e e r is schaarste niet eenduidig geoperationaliseerd. In geen van de drie discoursen is schaarste dus een uitgewerkt begrip, kwantitatieve en kwalitatieve operationalisaties ontbreken. Deze conclusie lijkt de critici gelijk te geven. Er is inderdaad in de discoursen geen sprake van een objectief kenbare en eenduidig geoperationaliseerde schaarste aan ruimte. In geen van de discoursen zijn die fysieke randvoorwaarden kwantita­ tief of kwalitatief geoperationaliseerd en gezien het sociaal geconstrueerde karakter van schaarste (Achterhuis 1997) is het de vraag of dat ooit zal lukken. In paragraaf 1.3.4 is reeds aandacht besteed aan schaarste als sociale constructie, en in kader 2.3 is ingegaan op de culturele dimensie van schaarste. Het derde punt van kritiek betreft het type ruim telijke ordening dat voort zou vloeien uit het denken in termen van 'ruimte als voorraad'. De kritiek is dat dit denken niet of onvol­ doende w ordt gekoppeld aan een expliciete visie op w at ruimtelijke ordening is, of moet zijn. Galle vindt het 'voorraaddenken' een defensieve manier van denken, alsof de ruimte moet worden gered van gebruik door de mens. Dat staat in haar ogen haaks op w at ruimte­ lijk ordening zou moeten doen: zorgen dat menselijke activiteiten, strevingen en behoeften tot hun recht komen. Daar moet ruimte voor worden gemaakt (Galle 1995). Het probleem is met andere woorden niet een geobjectiveerde buitenwereld, een voorraad ruimte bijvoor­ beeld, maar "de manier waarop mensen in instituties de ruimte inzetten als instrum ent om de samenleving naar hun ideaal te realiseren" (Smit c.s. 1998: 14). Om deze kritiek te plaat­ sen is in hoofdstuk 1 een veelgebruikte definitie van ruimtelijke ordening aangehaald: "Ruimtelijke ordening is het zoeken naar en het tot stand brengen van de best denkbare wederkerige aanpassing van ruimte en samenleving, zulks te rw ille van die samenleving" (commissie van Veen geciteerd in W R R 1998: 17). Deze definitie is gekozen vanwege de nadruk die w ordt gelegd op wederkerige aanpassing van ruimte en samenleving én omdat ruim telijke ordening uitdrukkelijk ten dienste w ordt gesteld ten behoeve van die samenle­ ving. Het gevaar van het denken in ruimtelijke voorraden ligt volgens de critici in het nege­ ren of veronachtzamen van de behoeften van de samenleving. Smit c.s. schetsen ter verdui­ delijking van dit gevaar het volgende beeld: "De voorraad ruimte (hulpbron) past precies op onze maatschappelijke behoeften, elke plek heeft (nu en in de toekomst) een specifieke functie en deze nauwe aansluiting is hetgeen uit naam van de gemeenschap bewaakt moet worden. De essentie is beheer en beheersing. (...) Ruimtelijke ordening gaat over orde en daar hoort een beheerder bij" (Smit c.s. 1998: 29-30). Beschreven is dat er bij de drie discoursen ongenoegen bestaat over de besluitvorm ing in de huidige ruimtelijke ordening, waarbij de ideeën die ontwikkeld worden vooral gericht zijn op het bieden van een alternatief afwegingskader. Als deze zorgen in het licht van de hierbo­ ven gegeven definitie van ruimtelijke ordening worden bezien, blijkt dat deze zorgen in de discoursen aanleiding zijn tot het definiëren van fysieke randvoorwaarden die de ruimte stelt aan de samenleving. In de drie discoursen w ordt de w ederkerigheid van de relatie samenle­ ving en ruimte vooral vanuit de ruimte benaderd. Het is niet zo dat de behoeften van de

189

8

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

samenleving volledig worden ontkend, het is veeleer dat w ordt verondersteld dat die samen­ leving 'misbruik' maakt van de fysieke ruimte. De discoursen w illen daar paal en perk aan stellen. In het licht van de kritiek van Galle en Smit c.s. kan worden gesteld dat er in de drie discoursen inderdaad nog onvoldoende w ordt gereflecteerd op de relatie ruimte en samenle­ ving, en het type ruimtelijke ordening dat daarbij w enselijk is.

8 .2 .6

Conclusies o v e r de c o n s e q u e n tie s van de a fz o n d e r lijk e discoursen

Voor de beantwoording van de eerste onderzoeksvraag is ingegaan op drie discoursen waar­ in het begrip 'ruimte als voorraad' w ordt gebezigd. In elk discours worden zorgen uitgespro­ ken over de Nederlandse ruimtelijke ordening. Bij het discours 'Geen verspilling van ruimte' zijn het zorgen over verspilling van ruimte vanwege de afwenteling op andere voorraden en op de toekomst. Bij het discours 'Van ruim tegebrek naar ruimtegebruik' betreft het zorgen over het draagvlak van de steden en de aantasting van de open ruimte. Ook zijn er zorgen over de gevolgen van de toenemende mobiliteit bij voortgaande suburbanisatie. Bij het dis­ cours 'Terug naar de ruimte' zijn er zorgen over de kw aliteit van de ruimtelijke inrichting. Deze zou te lijden hebben onder de dominantie van de sectorale belangen omdat de ruim te­ lijke ordening zich teveel richt op de procesaspecten van de besluitvorming. Uit de casestu­ dy's blijkt dat de discoursen, alle drie, sterk zijn in hun probleemsignalerende functie. Aan de hand van het concept 'ruimte als voorraad' blijken aldus uiteenlopende problemen met de huidige ruimtelijke ordening onder de aandacht te worden gebracht. In antwoord op deze zorgen worden er in de discoursen uiteenlopende oplossingsrichtingen verkend. Bij alle drie de discoursen betreft dit oplossingen in de vorm van een nieuw of aanvullend afwegingska­ der voor de ruim telijke ordening. Bij 'Geen verspilling van ruimte' bestaat deze aanvulling uit een voorraadbeheer op basis van de sleutelvoorraden ruimte, energie en biodiversiteit. Bij het discours 'Van ruim tegebrek naar ruimtegebruik' is er een eenvoudig afwegingskader: geen verdere uitbreiding van het stedelijk grondoppervlak. Bij 'Terug naar de ruimte', tot slot, w ordt een afwegingskader voorgesteld dat is opgebouwd uit de identificatie en waarde­ ring van ruim telijke kwaliteiten. De casestudy's laten zien dat elem enten van deze afwe­ gingskaders herkenbaar zijn in de huidige ruimtelijke ordeningspraktijk. De ideeën over de afwegingsstructuur van de ruimtelijke ordening zijn minder uitgekristalliseerd, de bestuurlijkinstitutionele dimensie van de discoursen is namelijk niet sterk ontwikkeld. Alleen in het dis­ cours 'Van ruim tegebrek naar ruimtegebruik' worden uitspraken gedaan over de rol van de (centrale) overheid en de verhouding overheid-markt. De tendens hierbij is meer centralisatie en minder markt. De consequenties van de drie discoursen voor de ruimtelijke ordening lijken, gezien het voorafgaande, vooralsnog vooral hun probleemsignalerende functie te zijn. W el worden ver­ schillende oplossingsrichtingen verkend. Zo w ordt er in het discours 'Van ruim tegebrek naar ruimtegebruik' gepretendeerd dat men een helder en eenduidig afwegingskader biedt voor de ruimtelijke ordening. In dit discours w ordt beperking van de groei van het stedelijk grond­ oppervlak als dé oplossing gezien voor problemen waarmee de ruim telijke ordening w ordt geconfronteerd. Deze oplossing w ordt ook als duurzaam gepresenteerd (Needham 1995, Nauta & Saris 1997). Er is echter kritiek op de ideeën uit dit discours. Het zou bijvoorbeeld te w einig ruimte bieden voor m aatwerk op lokaal en regionaal niveau, ten koste gaan van de leefbaarheid in de steden en ook uitgaan van een te beperkte visie op duurzaamheid. Dit heeft er toe geleid dat de Rijksplanologische Dienst het concept van de compacte stad heeft ingeruild voor dat van de 'complete stad' waarin meer ruimte is voor binnenstedelijk groen en lokale afwegingen. Ook biedt de gepresenteerde oplossingsrichting geen pasklaar ant­

190

Conclusies

woord op de problemen die in de andere discoursen centraal staan, noch op andere proble­ men waar de ruimtelijke ordening momenteel voor staat (zie onder meer de discussies over Nederland 2030, W R R 1998, VROM-raad 1998). In het licht van de aangegeven kritiek (paragraaf 8.2.5) op het denken in termen van 'ruim­ te als voorraad' is het tot slot verstandig om nader stil te staan bij de vraag w e lk type ruim­ telijke ordening gew enst is. Dient deze uit te gaan van de fysieke randvoorwaarden, van de behoeften van de samenleving, of juist van de w isselw erking tussen beide? Het is belangrijk om te benadrukken dat niet alleen de fysieke beperkingen die de omgeving stelt een aangrij­ pingspunt zijn voor de ruimtelijke ordening, zoals in de drie discoursen w ordt gesuggereerd, want ook de behoeften van de samenleving zijn dat. Dit kan worden onderbouwd met de stelling dat de ruimtelijke ordening een cultuurpolitiek thema is geworden. Omdat "men door de ruimte te (her)ordenen tevens immateriële politieke waarden zoals sociale en culturele mobiliteit, emancipatie en collectieve en individuele keuzevrijheid herschikt en in een nieuwe onderlinge hiërarchische verhouding brengt" (Hajer & Halsema 1997: 15). In het licht van de in dit onderzoek gehanteerde definitie kan ruimtelijke ordening gezien worden als het aanbrengen van een cultureel bepaalde afstemming in de behoeften van de samenleving en de fysieke grenzen van de ruimte. Op basis van uiteenlopende culturele oriën­ taties zullen actoren verschillend oordelen over de w enselijke relatie tussen behoeften en hulpbronnen. De culturele theorie van Douglas en W ildavsky laat zien hoe vanuit moralisti­ sche, hiërarchische, fatalistische of individualistische wereldbeelden die relatie steeds anders w ordt gedefinieerd (zie paragraaf 2.3.4). Als ruimtelijke ordening inderdaad w ordt gezien als het zoeken naar een wederkerige aanpassing van ruimte en samenleving, dan dient in ieder geval te worden voorkomen dat er uitgegaan w ordt van een eenzijdige culture­ le oriëntatie op die samenleving en haar behoeften, en/of op een eenzijdige culturele oriën­ tatie op de (fysieke) voorraden die haar ter beschikking staan. In de drie discoursen die in dit onderzoek geanalyseerd zijn, lijkt dit echter onvoldoende te worden onderkend. Het gevaar is aanwezig dat er op basis van het 'voorraaddenken' in die discoursen een ruim telijke orde­ ning ontstaat die gebaseerd w ordt op een beperkte culturele oriëntatie. Het is belangrijk dat men zich ervan bewust w ordt dat de interpretatie van de w ederkerige relatie tussen ruimte en samenleving een cultureel bepaalde sociale constructie is. De recente exercitie van minis­ ter Pronk om ten behoeve van de Vijfde Nota over de ruim telijke ordening een inventarisatie te maken van alle ruimteclaims kan in dit licht kritisch bezien worden. Want: "De behoefte aan ruimte moet veeleer worden bekeken als uitingen op een publiek forum, op een ont­ moetingsplaats voor argumenten en leefstijlen, dan als claims die elk een specifieke voor­ raad uitputten" (Smit c.s. 1998: 7). De constatering van Pronk dat de optelsom van deze claims ongeveer zo groot is als het oppervlak van de provincie Zuid-Holland (M inisterie van VR O M 2000b), is dan ook waarschijnlijk eerder gebaseerd op politieke motieven dan op inzicht in w at ruim telijke ordening in Nederland vermag. Discoursen zijn niet gefixeerd, ze zijn dynamisch. In reactie op maatschappelijke ontw ikkelin­ gen en discussies binnen en tussen discoursgemeenschappen w ordt het gedachtengoed van een discours voortdurend verder uitgewerkt. De ideeën uit de in dit onderzoek beschre­ ven discoursen zijn niet onomstreden, en ook nog niet volledig uitgekristalliseerd. Het gedachtengoed van de discoursen zal zich verder ontwikkelen, mede in reactie op het com­ mentaar erop. Hoogst waarschijnlijk zullen dan ook de consequenties voor de afwegings­ structuur worden uitgewerkt. Discoursen zijn maatschappelijke fenomenen die niet zomaar kunnen worden gestuurd of gemaakt. Dat betekent niet dat de Rijksplanologische Dienst

191

8

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

hoeft toe te zien hoe de discoursen zich ontwikkelen. Door het initiëren en stim uleren van onderzoek, door het organiseren van discussie en door haar beleid worden aanhangers van discoursen gestimuleerd tot het verder uitw erken van hun gedachtengoed. Bij de drie beschreven discoursen is te zien dat het m inisterie van VR O M al op deze w ijze heeft bijge­ dragen aan de ontwikkeling daarvan.

8.3 8 .3 .1

De consequenties van het bestaan van verschillende discoursen In le id in g

M e t de bovenstaande conclusies is de eerste onderzoeksvraag beantwoord. Bij die conclu­ sies zijn echter de consequenties van het naast elkaar bestaan van meerdere discoursen niet belicht. In deze paragraaf vindt een reflectie plaats op juist die consequenties. Daarmee w ordt de tw eede hoofdvraag beantwoord: wat zijn de consequenties van het bestaan van verschillende discoursen voor het afwegingskader en de afwegingsstructuur van de ruim te­ lijke ordening? Het gaat hierbij niet zozeer om het bestaan van drie verschillende discoursen rondom 'ruimte als voorraad'. Het gaat veeleer over het gegeven dat er op basis van uiteen­ lopende normen- en waardenpatronen verschillende discoursen tot ontwikkeling komen. Voor de beantwoording van deze vraag w ordt gebruik gemaakt van de criteria die in hoofd­ stuk 2 zijn afgeleid uit de culturele theorie (paragraaf 2.3.6). Het gaat daarbij om de criteria culturele interactie, openheid van het besluitvorm ingsproces en verrijking. De culturele inter­ actie kan worden beoordeeld door te bezien in hoeverre argumenten uit de verschillende cul­ turen in de besluitvorm ing worden meegenomen. De openheid van de besluitvorm ing kan beoordeeld worden aan de hand van de toegang van actoren tot het besluitvormingsproces en de voortgang in de beleidscyclus. De verrijking van het product kan worden beoordeeld aan de hand van de tevredenheid van de betrokken actoren. Om een beeld te krijgen van de consequenties van het bestaan van verschillende discoursen worden de vier casestudy's in deze paragraaf bezien in het licht van deze criteria. Op deze drie kwalitatieve criteria worden gem otiveerde scores toegekend op basis van de vierpuntsschaal niet, zwak, matig en sterk. Alvorens de resultaten van deze toetsing worden beschreven, dient hier een kanttekening te worden geplaatst bij de operationalisering van het criterium 'culturele interactie'. In het licht van de culturele theorie zou in de besluitvorm ing idealiter rekening gehouden moeten worden met de ideeën en argumenten uit de vie r culturele oriëntaties die in deze theorie onderscheiden worden: hiërarchie, moralisme, individualisme en fatalisme. In hoofdstuk 2 is al geconcludeerd dat het lastig is het wereldbeeld van de fatalist te representeren. Dit bete­ kent dat de kans klein is dat er in de casestudy's argumenten en motivaties worden gevon­ den die kunnen worden herleid tot dit fatalistische wereldbeeld. De casestudy's betreffen immers alle vier voorbeelden van overheidsbeleid. Zoals in hoofdstuk 2 al is geconstateerd zijn in de overheid het hiërarchische en moralistische wereldbeeld per definitie vaak sterk vertegenwoordigd. Dit komt overeen met de bevindingen in hoofdstuk 3 waar geconstateerd is dat de drie geanalyseerde discoursen inderdaad overwegend als hiërarchisch-moralistisch zijn te kenmerken. Dit betekent dat in de onderstaande analyse dan ook in het bijzonder w ordt bezien in hoeverre het individualistische wereldbeeld w ordt gerepresenteerd in de besluitvorming.

192

Conclusies

8 .3 .2

De c a sestu d y's bezien in h e t licht van de c u ltu re le th e o rie

IJburg is de eerste casestudy die in het kader van dit onderzoek is beschreven. In hoofdstuk 4 is aangaande de besluitvorm ing over IJburg een onderscheid gemaakt in het locatiebesluit enerzijds en de verdere besluitvorm ing over het ontw erp van de locatie anderzijds. Geconstateerd kan worden dat in de fase van de locatiekeuze argumenten die te herleiden zijn tot het hiërarchische wereldbeeld een belangrijke rol spelen. Deskundige ambtenaren bedenken de locatiecriteria op basis van functionele argumenten. Er is w einig vertrouw en in de inbreng van maatschappelijke partijen, die worden dan ook buiten de deur gehouden in deze fase van de besluitvorming. Het locatiebesluit heeft daardoor een sterk overheidsintern karakter. De aandacht gaat vooral uit naar de afstemming tussen de verschillende overheids­ niveaus en -diensten. De nadruk ligt daarbij op de benodigde horizontale en verticale coördi­ natie, waardoor de consultatie van de s ta k e h o ld e rs w einig belangstelling krijgt. Janssen c.s. constateren ten aanzien hiervan dat "een verkokerd en technocratisch opererend overheids­ apparaat zeker geen bevorderende factor is" voor een goede relatie met andere partijen, waardoor de "alternatieven voor IJburg onvoldoende onderzocht zijn in samenspraak met betrokken belanghebbenden" (1995: 18). Deze naar binnen gerichte besluitvorming, waarbij vooraf de door de overheid gewenste ruim telijke kwaliteiten worden omschreven en gewaardeerd, leidt in de latere fase van de besluitvorm ing tot veel w eerstand van s ta k e h o l­ d e rs die hun eigen kw aliteitsdefinities onvoldoende herkennen in het locatiebesluit. Actoren

met een moralistisch wereldbeeld zijn verontwaardigd over het locatiebesluit vanwege het gebrek aan aandacht voor de afwenteling op de voorraad biodiversiteit. Hun weerstand tegen de locatie IJburg zou w ellicht geringer zijn geweest indien de locatiekeuze nadrukkelijk gemotiveerd zou zijn in termen van het zoeken naar een minimalisering in de verschillende vormen van afwenteling en indien vanaf het begin van de besluitvorm ing nadrukkelijker een koppeling was gelegd met compenserende maatregelen voor het verlies aan biodiversiteit. Er is in deze fase van de besluitvorm ing w einig vertrouw en in de markt en in m arktregule­ ring. Argum enten die te herleiden zijn tot een individualistisch wereldbeeld worden niet genoemd. Zo w ordt bij de afweging van de verschillende verstedelijkingslocaties het criteri­ um nabijheid boven het voor individualisten belangrijke criterium van bereikbaarheid gesteld (Hendriks 1996: 66-69). Over de locatiekeuze IJburg valt in het licht van de geform uleerde criteria te zeggen dat er w einig culturele interactie is geweest. De argumenten uit één wereldbeeld domineren immers de besluitvorming. Diverse s ta ke h o ld e rs, bijvoorbeeld actoren van maatschappelijke organisaties als de natuur- en milieubeweging, krijgen geen toegang tot de besluitvorming. Dit verklaart waarom deze actoren trachten de voortgang in de beleidscyclus te blokkeren, bijvoorbeeld via het referendum over IJburg. Achteraf is het makkelijk om te constateren dat de besluitvorm ing over de locatiekeuze verrijkt had kunnen worden. Janssen c.s. (1995) ondersteunen overigens deze conclusie. Duidelijk is dat veel van de betrokken s ta k e h o ld e rs ontevreden zijn met het genomen locatiebesluit. Hierop afgaand heeft er in deze fase geen verrijking van het besluit plaatsgevonden. De waardering op de drie criteria is in deze fase de besluitvorm ing 'niet' (zie tabel 8.1). Als het gaat om de fase waarin de besluitvorm ing is gericht op het nader uitw erken van het ontw erp en het inrichten van de locatie spelen w el argumenten en ideeën uit de ver­ schillende wereldbeelden een rol; alleen de fatalist w ordt niet gerepresenteerd. Argumenten die te herleiden zijn tot het hiërarchische, moralistische en individualistische perspectief w o r­ den meegewogen in de besluitvorm ing en leiden geleidelijk aan ook tot aanpassingen aan het ontw erp voor IJburg. Het individualistische perspectief is onder meer herkenbaar in de

193

8

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

ruimte die w ordt geboden voor experim enten op IJburg. Zo w ordt het steigereiland volledig ingericht voor woonboten en w ordt daarbij getracht het aantal regels te beperken. Daarmee w ordt ingespeeld op de voor de individualist belangrijke basiswaarden: keuzevrijheid en pri­ vacy. De argumenten van de individualist en de moralist lijken elkaar bij de inrichting van IJburg te hebben versterkt. Het scala aan natuurcompenserende maatregelen, belangrijk voor de moralist, w ordt op creatieve w ijze uitgebreid en aangepakt. Zo w ordt het oorspron­ kelijk geplande eiland gesplitst in meerdere eilanden om de oeverlengte, en daarmee de kansen voor biodiversiteit, te vergroten. Vanuit hiërarchische overwegingen w ordt er nadruk­ kelijk rekening gehouden met de gevolgen van de aanleg van IJburg voor de bestaande stad. IJburg w ordt een locatie met een hoge woningdichtheid en ook w ordt een eventuele verdere doorgroei van IJburg geblokkeerd. Dit laatste aspect w ordt ook vertaald in het ontw erp voor de locatie. De argumenten uit de verschillende wereldbeelden lijken in de fase van de uit­ w erking van het ontw erp van IJburg elkaar aan te vullen, elkaar in elk geval niet uit te slui­ ten. Vanuit drie van de vie r wereldbeelden worden ideeën aangedragen die in het ontwerp worden ingepast. Daarmee w ordt de aanvaardbaarheid van IJburg voor de diverse betrokken partijen vergroot en vindt er verrijking plaats van het eindproduct. Verschillende partijen die vertegenwoordigd waren in het Referendumcomité tegen de aanleg van IJburg w erken nu actief mee aan de planontwikkeling. Er is al met al bij de besluitvorm ing over de nadere vormgeving van IJburg sprake van een zekere mate van culturele interactie. De betrokken s ta k e h o ld e rs krijgen toegang tot de besluitvorm ing en maken hier ook actief gebruik van na

het referendum over IJburg. Dit leidt tot aanpassingen aan het product. Uit de tevredenheid van de actoren daarover kan afgelezen worden dat er een verrijking van dat product plaats­ vindt. In tegenstelling tot de fase van de locatiekeuze is de waardering voor de nadere uit­ w erking van IJburg op de drie criteria 'sterk' (zie tabel 8.1). De tw eede casestudy heeft betrekking op het restrictief beleid voor Rivierenland. In hoofd­ stuk 5 is ingegaan op het beleid van het rijk, de provincie en de regio zelf. De analyse in dat hoofdstuk laat zien dat er in de besluitvorm ing van het rijk en de provincie weinig aandacht is voor ideeën en argumenten uit het individualistische wereldbeeld. Er w ordt bijvoorbeeld sterk geageerd tegen de suburbanisatie die w ordt geweten aan de ruimteconsum ptie van de individualistisch ingestelde burgers. Het lijkt erop dat de dominantie van de moralistisch-hiërarchische ideeën bij het restrictief beleid leidt tot een veronachtzaming van de kwaliteiten van het landelijk gebied. Door de nadruk op hiërarchische overwegingen worden er nauwe­ lijks pogingen ondernomen om een koppeling tot stand te brengen van het restrictief beleid met ander beleid voor de open ruimte. Hier w ordt de moralist niet gecorrigeerd door de indi­ vidualist die ongetwijfeld met inrichtingsvoorstellen voor de open ruimte zou zijn gekomen om én ontwikkelingskansen te bieden aan de restrictieve gebieden én de kansen voor biodi­ versiteit te vergroten. (Denk bijvoorbeeld aan de creatieve aanpak van de 'Ruimte voor ruimte'-regeling in de reconstructiegebieden (M inisterie van VR O M 2000c)). Er is dus nauwelijks sprake van culturele interactie. Dit komt ook tot uitdrukking in de besluitvorm ing waarbij er w einig of geen aandacht is voor de belangen en kwaliteitspercepties van de actoren die wonen en w erken in de restrictieve gebieden. Dit zou de w eerstand van de regionale en lokale actoren en het gebrekkige draagvlak voor het beleid kunnen verklaren (Mastop 1995). De handhaafbaarheid ervan is dan ook problematisch. Bij de uitw erking van het restrictief beleid in concrete maatregelen gaat de moralist een bondgenootschap aan met hiërarchist. De to p -d o w n sturing en het niet los kunnen of w illen laten van sturing op kwantiteiten zijn hier voorbeelden van. De ogenschijnlijke eenvoud van het sturen op de dichotomie open

194

Conclusies

ruimte versus verstedelijking en de voorkeur voor eenduidig grondgebruik sluit aan op de behoefte aan ordening en beheersing van de hiërarch. Indien argumenten uit het individua­ listische en fatalistische wereldbeeld een rol hadden gespeeld in de vormgeving van het beleid, was er wellicht meer aandacht geweest voor de haalbaarheid en handhaafbaarheid van het beleid. De dominantie van de moralistisch-hiërarchische ideeën bij de rijksactoren die verantwoordelijk zijn voor het ontw erp van het restrictief beleid laat geen ruimte voor aanpassingen bij de regionale uitw erking ervan. In de ogen van de regionale en lokale acto­ ren vindt er daarom geen verrijking van de besluitvorm ing plaats. De regio Rivierenland probeert in haar experim ent nadrukkelijk w el om de diverse s ta k e ­ h o ld e rs te betrekken in de uitw erking van het restrictief beleid voor haar gebied. Gezien de

strakke randvoorwaarden van de hogere overheden lijkt hier echter w einig ruimte voor te zijn. Omdat het experim ent nog niet is afgesloten is het hier niet mogelijk een oordeel te vormen over het uiteindelijke resultaat. Het ziet er naar uit dat de participatie van de betrok­ ken s ta k e h o ld e rs zal leiden tot het accommoderen van een bepaalde mate van stedelijke groei op die plaatsen die in de perceptie van lokale actoren van minder landschappelijke kw aliteit zijn. Het is nog de vraag in hoeverre de hiërarchisch ingestelde hogere autoriteiten dit zullen accepteren. Mocht dit w el gebeuren dan vindt er een verrijking van het beleid pla­ ts omdat het door de incorporatie van bijdragen van de betrokkenen voor meer actoren acceptabel wordt. In ieder geval tracht het IOR de openheid van de besluitvorm ing te verbe­ teren door een veelheid van actoren te laten participeren in zijn experiment. De conclusie over deze casus is dat het rijksbeleid waarderingen 'matig' tot 'niet' krijgt op de drie criteria (zie tabel 8.1). Het experim ent van het IOR krijgt vooralsnog 'sterke' waarde­ ringen, maar het is nog onduidelijk hoe dit experim ent zal uitpakken. Uit de analyse in hoofdstuk 6 blijkt dat het ontw erp voor de EHS, de derde casestudy uit dit onderzoek, vooral w ordt gemotiveerd in term en van vergroting van de voorraad biodiver­ siteit. Er is de sterk beschuldigende houding van de moralist: het bestaande is onhoudbaar, de natuur moet worden gered van de ondergang. Dit is een argument dat goed lijkt aan te sluiten op de moralistisch-hiërarchische ideeën uit het discours 'Geen verspilling van ruimte'. In de afwegingen ten behoeve van het EHS-beleid w ordt de problematiek van de voorraad biodiversiteit echter niet in verband gebracht met de andere sleutelvoorraden. In dat opzicht w ordt er dus niet geput uit de ideeën van dit discours. Een opvallend elem ent aan het ont­ w erp van de EHS is het idee van natuurontwikkeling. Deze 'vernieuwende' expansiegedach­ te kan worden gekenmerkt als individualistisch gedachtengoed, waaraan hiërarchen en mora­ listen vanuit hun op behoud en beheer gerichte beleidsstrategieën niet snel zullen denken. Het is echter opvallend dat het individualistische gedachtengoed later in de besluitvorm ing en in het beleid niet meer tot uitdrukking komt. Er w ordt immers niet uitgegaan van markt­ w erking en concurrentie, zo is er in het ontw erp geen ruimte voor agrarisch natuurbeheer. De aandacht die er bij het EHS-ontwerp is voor het vooraf omschrijven van kwantiteiten en kwaliteiten is een voorbeeld van het hiërarchische denken. Omdat de argumenten en ideeën van het individualistische en fatalistische wereldbeeld niet in de argum entatie bij het beleid zijn terug te vinden, w ordt de culturele interactie hier als 'zwak' beoordeeld. In het geval van de EHS heeft dit in ieder geval geleid tot een technocratisch denken dat vanwege het daarbij behorende sturingsmodel een sterk top-down karakter heeft gekregen. Actoren met andere natuurvisies krijgen geen toegang tot de besluitvorming, hetgeen bij de EHS tot maatschap­ pelijke w eerstand heeft geleid, bijvoorbeeld van de betrokken agrariërs, toch vaak de eigena­ ren van de betrokken gronden. Deze w eerstand tegen het EHS-beleid zou w ellicht minder

195

8

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

zijn geweest als de ontw erpers van dit beleid een meer open besluitvorm ingsproces hadden gevolgd en meer ruimte hadden geboden aan alternatieve natuurvisies. Bij de EHS betekent dit dat er nu 'reparaties' nodig zijn om het beleid geaccepteerd te krijgen bij de diverse sta­ keholders. De casus EHS laat hiermee zien w at de gevolgen kunnen zijn van het baseren van beleid op één dominant waardensysteem. De veronachtzaming van afwijkende ideeën over natuur en natuurbeleid leidt tot de nodige w eerstanden tegen het beleid. Ook heeft dit ertoe geleid dat er geen verrijking tot stand is gekomen door het ontbreken van koppelingen met ander beleid. Opvallend is dat er zelfs geen rekening is gehouden met het verstedelijkings- en restrictief beleid. Nu vallen de EHS-gebieden niet samen met restrictief beleidgebieden, bufferzones noch de Randstadgroenstructuur. W ellicht zou vanuit een open besluitvorm ingsproces ook zijn gekozen voor een andere verhouding in de relatie natuur-landbouw. Uit de controverses rondom het beleid en de ontevredenheid van veel stakeholders (zie paragraaf 6.3) blijkt dat er geen verrijking heeft plaatsgevonden. Overigens vindt er in de laatste jaren w el een inhaalslag plaats, bijvoorbeeld met de 'Operatie Boomhut' van het m inisterie van LNV, waarbij w ordt gezocht hoe er in het EHS-beleid meer rekening kan w o r­ den gehouden met de maatschappelijke betekenis van natuur en hoe door m eervoudig ruim­ tegebruik aan deze wensen tegem oet kan worden gekomen. De conclusie is dat er in het EHS-beleid een sterke dominantie is van actoren met een hië­ rarchisch wereldbeeld. Deze actoren ontlenen hun argumenten aan het moralistische w ereld ­ beeld ter motivering van het beleid. Het EHS-beleid krijgt de waarderingen 'niet' tot 'zwak' op de drie criteria (zie tabel 8.1). De laatste casestudy betreft het project Nederland 2030. In hoofdstuk 7 w ordt beschreven hoe bij Nederland 2030 in een interactief ontwerpproces ideeën aan een groot aantal acto­ ren worden ontlokt. In de eindproducten, de vie r perspectieven, en ook in het proces van 'Nederland 2030', is herkenbaar dat er geput is uit de ideeën van hiërarchen, moralisten én individualisten. Opvallend is de inbreng van het individualistische gedachtengoed in het pro­ ject. Zo zijn er discussiescenario's ontworpen, 'Sociaal mozaïek - Keuzevrijheid' en 'Thuis is het centrum van de wereld', die getuigen van individualistische ideeën. Ook het perspectief Palet past door de nadruk op vestigingsvrijheid in het individualistische wereldbeeld. Geconcludeerd kan worden dat drie wereldbeelden worden gerepresenteerd in de produc­ ten van 'Nederland 2030', maar is daarmee ook voldaan aan het criterium culturele interac­ tie? In deze casestudy lijken de ideeën uit de drie wereldbeelden minder dan in de voorgaan­ de casestudy's op elkaar te worden betrokken. M e t de vier perspectieven als eindproduct van het project kan worden geconstateerd dat er voor 'elk wat w ils' lijkt te worden geboden. In die zin zullen veel actoren zich kunnen vinden in dit eindproduct. Dit betekent ook dat er sprake is van verrijking ten opzichte van een eindproduct met slechts één perspectief. De Rijksplanologische Dienst heeft bewust gekozen voor een specifieke w erkw ijze voor het project Nederland 2030. Er is een open planproces met veel ruimte voor overleg, discussie en samenwerking met andere partijen (M inisterie van VR O M 1996f: 9). Het is voor de betrokken actoren mogelijk om toegang te krijgen tot het project Nederland 2030 en daarin te participeren. Omdat 'Nederland 2030' niet heeft geleid tot een eindproduct dat aan besluitvorm ing is onderworpen is het moeilijk een oordeel te geven over de mate van culturele interactie. Het project is afgesloten met de presentatie van vier perspectieven voor Nederland in 2030, zon­ der dat daarbij een keuze w ordt gemaakt. Dit heeft ertoe geleid dat de ideeën uit de vier perspectieven naast elkaar bestaan en niet op elkaar betrokken zijn. Hierdoor is er in dat

196

Conclusies

opzicht geen meerwaarde gecreëerd. Door het ontbreken van een koppeling van het project aan (politieke) besluitvorm ing over de ideeën die gegenereerd worden in het project w ordt de oordeelsvorming over de criteria hier bemoeilijkt. Er is enige mate van culturele interac­ tie, w ant er worden allerlei ideeën geopperd en bediscussieerd, maar keuzes worden niet of niet beredeneerd gemaakt (WRR 1998: 127). Dit verklaart w ellicht ook waarom er nauwelijks verbanden lijken te zijn tussen het project Nederland 2030 en de Vijfde Nota waarin het ruim telijk beleid voor de periode 2010-2030 momenteel gestalte krijgt. In die zin lijkt er spra­ ke van een onvoldoende voortgang in de beleidscyclus. Na afronding van Nederland 2030 lijkt het planproces opnieuw van vooraf aan van start te zijn gegaan. De conclusie is dat er ten aanzien van het criterium culturele interactie de waardering 'matig' w ordt gegeven. De openheid van het besluitvorm ingsproces w ordt als 'goed' gewaardeerd. Over het derde criterium, de verrijking, kan geen oordeel worden gegeven omdat er geen besluitvorm ing heeft plaatsgevonden. Daardoor is het niet mogelijk om een oordeel van de tevredenheid van de betrokken actoren te geven (zie tabel 8.1). Tabel 8.1: Overzicht casestudy's van de toegekende waarderingen op de criteria

f

Criteria

Locatie keuze IJburg

Uitw erking ontw erp IJburg

Restrictief Beleid Project beleid rijk voor Ecologische Nederland Rivierenland Hoofdstructuur 2030

Culturele interactie

niet

sterk

matig

zwak

matig

Openheid besluitvormingsproces

niet

sterk

matig

zwak

goed

\ ^Verrijking_______________niet___________ sterk____________niet____________ niet

8 .3 .3

--

Conclusies o v e r h e t b e s ta a n van v ers c h ille n d e discoursen

In de vorige paragraaf zijn de vier cases bezien in het licht van criteria die zijn opgesteld in paragraaf 2.3.6 om daarmee antwoord te geven op de tw eede onderzoeksvraag, die betrek­ king heeft op de consequenties van het bestaan van verschillende discoursen voor het afwe­ gingskader en de afwegingsstructuur van de ruimtelijke ordening. Het zijn de criteria culture­ le interactie, toegang tot het besluitvorm ingsproces en verrijking van het product. Uit de beschouwingen in de vorige paragraaf blijkt dat vooral de fase van de besluitvor­ ming waarin het ontw erp voor IJburg w ordt uitgew erkt als sterk w ordt beoordeeld. Hier vindt culturele interactie plaats als ideeën en argumenten uit de verschillende culturele oriën­ taties worden meegenomen in de uitw erking van de plannen. Dit leidt ook tot een verrijking in de loop van de planontwikkeling als er, tot tevredenheid van de verschillende s ta k e ­ h o ld e rs, aanpassingen aan het oorspronkelijke ontw erp plaatsvinden door de incorporatie

van hun ideeën. Bij de cases EHS en restrictief beleid is er veel minder sprake van culturele interactie en mede daardoor vindt er nauwelijks verrijking plaats. Al blijkt in beide gevallen dat er na verloop van tijd meer ruimte komt voor de inbreng van afwijkende ideeën, bijvoor­ beeld van regionale en lokale actoren. De casus Nederland 2030 is minder goed te toetsen aan de criteria. Dit heeft te maken met het feit dat Nederland 2030 geen besluitvorm ing betreft, maar een oriëntatie op toekomstig ruim telijk beleid voor de periode 2010-2030. Uit de vier casestudy's blijkt dat daar waar één of tw ee van de wereldbeelden dominant aanwezig zijn, er nauwelijks verrijking plaatsvindt van het product. Dit blijkt vooral uit de ontevredenheid van de betrokken s ta k e h o ld e rs die naar hun mening onvoldoende toegang

197

8

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

krijgen tot de besluitvorm ing of als er onvoldoende voortgang is in de beleidscyclus. Het ont­ breken van culturele interactie komt in tw ee casestudy's, EHS en restrictief beleid, tot uit­ drukking in de dominantie van de ideeën en argumenten die te herleiden zijn tot moralistisch-hiërarchische wereldbeelden. In die tw ee gevallen is er geen sprake van een verrij­ king van het beleid. In beide gevallen bleken er met dit 'monoculturele' beleid in de praktijk problemen te ontstaan bij de concretisering en uitvoering ervan. Het EHS-ontwerp heeft inmiddels de nodige aanpassingen ondergaan en ook in Rivierenland trachten de betrokken s ta k e h o ld e rs in het experim ent van het IOR aanpassingen aan dit beleid te realiseren. Deze

bevinding is conform de voorspelling van de culturele theorie die stelt dat monoculturele regimes op de lange termijn niet houdbaar zijn (Hendriks 1996: 76). Er zijn genoeg aanwijzin­ gen om te veronderstellen dat het ontbreken van voldoende culturele interactie ertoe heeft geleid dat er onvoldoende correcties en aanvullingen op het beleid zijn gepleegd. Zwakke plekken van het beleid bleven daardoor onderbelicht. Daar waar ideeën en argumenten van meerdere culturele oriëntaties bijeenkomen, zoals in de uitw erking van IJburg, leidt culturele interactie tot verrijking. Hier ondergaat het ontw erp onder invloed van ideeën en argumen­ ten uit de verschillende culturen aanzienlijke aanpassingen. De betrokken actoren zijn van mening dat er met het scala aan natuurcompensatiemaatregelen en de ontwerpaanpassingen een grote kwaliteitssprong is gemaakt. In ieder geval zijn veel actoren, omdat hun ideeën in het ontw erp worden geïncorporeerd, meer dan voorheen tevreden over het ontwerp. Dit betekent dat er een verrijking heeft plaatsgevonden. Als de drie in dit onderzoek beschreven discoursen worden beschouwd in het licht van de culturele theorie, dan blijkt dat ze sterke moralistisch-hiërarchische kenmerken vertonen (zie hoofdstuk 3). De wereldbeelden van de individualistische en fatalistische culturen zijn niet vertegenwoordigd in het 'voorraad-denken'. Beleid dat alleen gebaseerd is op deze discour­ sen komt daarom onvoldoende tegem oet aan het criterium culturele interactie. Uit de casestudy's blijkt dat de sterk moralistisch-hiërarchische ideeën gecorrigeerd en verrijkt die­ nen te worden met individualistisch en fatalistisch gedachtengoed. Op basis van de culture­ le theorie kan worden geconcludeerd dat beleid dat w ordt gebaseerd op het gedachtegoed van de discoursen rondom 'ruimte als voorraad', op de lange termijn niet houdbaar zal blij­ ken. De helderheid en overzichtelijkheid die de metafoor 'ruimte als voorraad' in deze dis­ coursen suggereert is daarom, helaas, slechts schijn, en een onvoldoende fundament voor de ruimtelijke ordening. Deze constatering sluit aan op de bevindingen van de W R R die het 'voorraaddenken' in de ruimtelijke ordening bekritiseert omdat het onvoldoende tegem oet zou komen aan het criterium van variëteit (Smit c.s. 1998). De beschrijvingen van de discour­ sen in hoofdstuk 3 maken inderdaad duidelijk dat er sprake is van een zoektocht naar een specifieke ordening voor de ruimtelijke inrichting ('Van ruim tegebrek naar ruimtegebruik'), dan w el een specifiek ordeningssysteem ('Geen verspilling van ruimte' en 'Terug naar de ruimte') waarbij weinig tot geen ruimte w ordt geboden aan afwijkingen van de voorgestane ordening. Daarom zal ruim telijk beleid dat w ordt gebaseerd op één of meer van deze dis­ coursen onvoldoende mogelijkheden geven tot incorporatie van afwijkende visies op de ruimte of de ruim telijke ordening. Vanuit het perspectief van de culturele theorie volgt daar­ om de waarschuwing dat beleid dat gebaseerd w ordt op het denken in termen van 'ruimte als voorraad', zoals dit tot uitdrukking komt in elk van de drie discoursen afzonderlijk of in combinatie, op de lange termijn niet houdbaar zal blijken. De beperktheid en selectiviteit van een dergelijk beleid sluit niet aan op de rationaliteiten van de ontbrekende culturele oriënta­ ties en zal daardoor tekort schieten in effectiviteit en legitimiteit. Dit betekent overigens niet

198

Conclusies

dat het niet zinvol zou zijn om elem enten van deze discoursen te incorporeren in het ruim te­ lijk beleid. De waarschuwing is dat het beleid niet eenzijdig op dit denken gebaseerd dient te worden. Op basis van deze bevinding vindt er in de volgende paragraaf een nadere verkenning plaats van hoe in het ruim telijk beleid zou kunnen worden omgegaan met het naast elkaar bestaan van uiteenlopende waarden en normen aangaande de ruimte en het ruimtegebruik.

8.4

Ruimte voor variëteit

8 .4 .1

In leid in g

Het onderzoek waarvan in dit boek verslag w ordt gedaan is geïnitieerd door de Rijksplanologische Dienst. De veronderstelling was dat de ruim telijke ordening zou kunnen worden verbeterd door inpassing van het gedachtengoed achter het beleidsconcept 'ruimte als voorraad'. De w ijze waarop het concept 'ruimte als voorraad' is ingebed in de drie geana­ lyseerde discoursen suggereert inderdaad dat er ordeningssystemen ontwikkeld kunnen worden gebaseerd op het identificeren en het beheren van voorraden ruimte van bepaalde kwaliteiten. Uit dit onderzoek kan echter worden geconcludeerd dat het incorporeren van dergelijke system en in de ruimtelijke ordening tot grote problemen zal leiden omdat het in de eerste plaats problematisch is om die voorraden ruimte eenduidig te identificeren. In het licht van de culturele theorie kan namelijk worden geconcludeerd dat er binnen elke culture­ le oriëntatie andere voorraden onderscheiden zullen worden en andere kwaliteiten belangrijk worden gevonden. In dit boek w ordt daarom kritiek geuit op het gebruik van het concept 'ruimte als voorraad'. De belangrijkste kritiek is dat de discoursen waarin het concept is opgenomen de uiteenlopende waarden en normen over het ruim tegebruik onvoldoende res­ pecteren. Inpassing van de discoursen in de ruimtelijke ordening zal daarom slechts in beperkte mate een oplossing bieden voor de problemen waar de ruim telijke ordening mee w ordt geconfronteerd. Geleidelijk aan is in het onderzoek het accent verschoven van de inhoudelijke problema­ tiek naar de meer procedurele aspecten van de ruimtelijke ordening. Dit is een gevolg van de constatering dat actoren op basis van verschillende waarden en normen over het ruim te­ gebruik uiteenlopende problemen accentueren en ook uiteenlopende oplossingsrichtingen voor ogen hebben. Dit heeft ertoe geleid dat in hoofdstuk 1 nadrukkelijk is gekozen voor een normatief uitgangspunt voor het onderzoek: voorkomen moet worden dat er in de ruimtelijke ordening w ordt gekozen voor de dominantie van een probleemperceptie en oplossingsrich­ ting die onvoldoende de uiteenlopende waarden en normen aangaande het ruim tegebruik in de Nederlandse samenleving weerspiegelt. In deze paragraaf w ordt het vraagstuk van de beperkte culturele oriëntatie van de discoursen in een bredere context geplaatst ter beant­ woording van de derde onderzoeksvraag die in hoofdstuk 1 is geformuleerd: Hoe kan de rijksoverheid in haar ruim telijk beleid de variëteit aan normen en waarden aangaande het ruim tegebruik in Nederland respecteren? Om deze vraag te beantwoorden w ordt in para­ graaf 8.4.2 kort ingegaan op de w ijze waarop momenteel in de ruimtelijke ordening w ordt omgegaan met maatschappelijke meningsvorming en de problemen die daarbij worden ondervonden. In paragraaf 8.4.3 w ordt gesteld dat er tot op zekere hoogte aan die proble­ men tegem oet kan worden gekomen door het nadrukkelijk respecteren én gebruiken van de variëteit aan waarden en normen in de samenleving. Betoogd w ordt dat een toets aan de criteria die in dit onderzoek zijn afgeleid uit de culturele theorie hierbij behulpzaam kan zijn.

199

8

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

8 .4 .2

Kritiek op m a a t s c h a p p e lijk e m e n in g s v o rm in g in de r u im te lijk e o rdening

Uit een analyse van de W R R (1998) blijkt hoezeer de ruim telijke ordening onder druk is komen te staan. De veranderende context van het ruim telijk beleid, in het bijzonder de dyna­ miek van de maatschappelijke veranderingen en de toenemende complexiteit op tal van beleidsterreinen, lijkt behoorlijke consequenties te hebben voor de rol, functie en sturings­ mogelijkheden van de overheid ten aanzien van de ruimtelijke inrichting (WRR 1998). De pro­ blemen die de W R R beschrijft zijn echter niet specifiek voor de ruimtelijke ordening. Van Gunsteren en van Ruyven beschrijven de problematiek van bestuur in een ongekende samenleving. Zij geven hiervoor vie r verklaringen. De pluraliteit in de samenleving is steeds minder grijpbaar en voorspelbaar, er is sprake van een problematische politieke representa­ tie, de sociale positie van kennis is veranderd en tot slot is het optreden van de overheid zelf problematisch geworden (1995: 10-11). Overheidsbeleid dient te voldoen aan de eisen van effectiviteit, efficiëntie en legitim iteit (VROM-raad 1998, W R R 1998).3Vooral de legitim iteit van het overheidsbeleid is problematisch geworden. Dit geldt ook voor het ruim telijk beleid. Uit de analyses van de VROM-raad en de W R R blijkt dat er met betrekking tot de legiti­ m iteit van het ruim telijk beleid tw ee problematische aspecten zijn. De kritiek heeft zowel betrekking op de gebrekkige w ijze waarop de maatschappelijke meningsvorming over ruim te­ lijke ordeningsvraagstukken plaatsvindt, als op het onvoldoende rekening houden met eman­ cipatoire aspecten van de ruimtelijke ordening. Anders gesteld, in de ruimtelijke ordening zou er onvoldoende rekening worden gehouden met uiteenlopende, soms conflicterende belangen, en onvoldoende oog zijn voor de verdelingseffecten van ruimtelijke ingrepen. In dit verband w ordt w el gesteld dat het de ruimtelijke ordening ontbreekt aan een cultureel ideaal (Hajer en Halsema 1997).4 Zo stelt Greed dat planners onvoldoende rekening houden met culturele en sociale vraagstukken, en dat daarom het planningsproces moet veranderen: "...to be more representative and reflective of the people they are 'planning for' in terms of gender, race and m inority composition" (1999: 0). Ook het pleidooi van Sandercock (1998) voor c o m m u n ity e m p o w e rm e n t als reactie op top-down planningsprocessen heeft hierop betrekking. In de kritiek van Greed en Sandercock worden uiteenlopende, en soms conflicte­ rende, waarden en belangen gekoppeld aan sociale groepen. Dit leidt vaak tot pleidooien waarin w ordt verzocht om een representatie van deze groepen in het planningsproces (Sandercock 1998) of zelfs in de beroepsgroep (Greed 1999). Het feit dat minderheidsbelan­ gen onder het voetlicht worden gebracht betekent echter nog niet dat deze automatisch in de ruimtelijke ordening worden geïncorporeerd. Ook de representatie van minderheden in de p la n n in g a u th o ritie s hoeft niet de oplossing te betekenen. Zoals Greed constateert: "An

increase in m inority representation does not necessarily make any difference. (...) In other

3

In twee recente adviezen worden drie eisen genoemd die worden gesteld aan het ruimtelijk beleid van de rijksover­ heid: effectiviteit (doeltreffendheid), efficiency (doelmatigheid) en legitimiteit (rechtmatigheid, algemene beginselen van behoorlijk bestuur) (VROM-raad 1998, WRR 1998). De in dit onderzoek geformuleerde criteria kunnen als een afgeleide hiervan worden beschouwd. De drie criteria lijken op het eerste oog vooral betrekking te hebben op de legitimiteit van het overheidsbeleid, maar door het bevorderen van culturele interactie en het geven van toegang aan actoren tot het besluitvormingsproces en niet in de minste plaats bij verrijking zullen ook de effectiviteit en efficiën­ tie van het beleid worden vergroot (zie ook: Bekkers c.s. 1996: 35, Kalders 1999: 270, Smit c.s. 1998: 81, Teisman 1997: 19, W RR 1998: 165).

4

Dit culturele ideaal is er niet een dat een levensstijl dwingend voorschrijft. Ruimtelijke interventies dienen juist het kiezen uit verschillende levensstijlen mogelijk te maken. Beleid dient ruimte te bieden aan de expressie van variëteit (Hajer en Halsema 1997).

200

Conclusies

words, changing the culture is more important than changing the composition, and quality may be more important than quantity" (1999: 246). Gesteld kan worden dat de pleidooien van Greed en Sandercock voor een betere repre­ sentatie van minderheidsbelangen in de besluitvorm ing lovenswaardig zijn, maar geen afdoende oplossing bieden voor het legitimiteitsvraagstuk. De pluraliteit van de huidige samenleving is steeds minder grijpbaar en voorspelbaar geworden (Van Gunsteren en van Ruyven 1995: 10) en daarmee ook steeds m oeilijker representeerbaar. "De eenvoud van de eertijds bestaande corporatistische structuren als kanalisering van de burgerlijke betrokken­ heid, heeft plaatsgemaakt voor een veel onoverzichtelijker reflexieve maatschappij van betrokken burgers en de w isselende verbanden waarin zij opereren" (WRR 1998: 117). Uit analyses van de VROM-raad (1998) en de W R R (1998) blijkt dat het huidige stelsel van inspraak niet voldoet. Als gevolg daarvan w o rste lt de ruimtelijke ordening als het gaat om het verw erven van maatschappelijke legitim iteit tussen een 'liberale' en een 'republikeinse' benadering van de organisatie van de democratie (de W R R gebruikt hier de terminologie van Habermas). In de liberale opvatting ligt het accent op de procedures van de besluitvorming, parlementair-politiek 'afgedekte' plannen kunnen worden uitgevoerd. In de republikeinse opvatting ligt het accent op de kwaliteit van de maatschappelijke meningsvorming. In deze tw eede benadering gaat het niet om meningsvorming teneinde steun te krijgen voor een plan, maar om de gemeenschappelijke, inhoudelijke afweging, om de argumenten achter een plan (1998: 119-120). In de ruimtelijke ordening komt volgens de W R R aan beide bena­ deringen een plaats toe, maar de verhouding tussen beide is uit balans. Bij de huidige inspraakprocedures in de ruimtelijke ordening ligt het accent vooral op de procedures, dus op de liberale opvatting van democratie. Dit leidt er echter toe dat burgers steeds vaker geconfronteerd worden met voldongen feiten. Dit heeft w ee r als gevolg dat inspraak regel­ matig verw ordt tot tegenspraak of het uitoefenen van hindermacht. Bij de republikeinse benadering ligt het accent op een open en dynamisch proces van preferentievorming. Het gaat daarbij niet om belangenbehartiging maar om de uitw isseling van argumenten die ten grondslag liggen aan een plan en overleg om te komen tot een gemeenschappelijke, inhou­ delijke afweging. De bezwaren tegen het feitelijk functioneren van de inspraak in de ruimtelijke ordening hebben geleid tot experimenten met pro-actieve vormen van meningsvorming die aansluiten bij de republikeinse benadering. Het gaat daarbij om participatieve besluitvorm ing en vormen van coproductie van beleid (zie paragraaf 2.3.5). Voorbeelden daarvan zijn de 'nut-en-noodzaakdiscussies' (over de Tweede Maasvlakte, de toekomst van Schiphol) en het experim ent van het IOR en het project 'Nederland 2030' die beide in dit proefschrift worden beschreven (hoofdstukken 6 en 8). De W R R beschrijft een aantal problemen dat aan deze experimenten verbonden is, zoals de onduidelijke scheiding tussen meningsvorming en besluitvorm ing en de ondemocratische machtsvorming door onduidelijkheden over de representativiteit van de ingebrachte meningen (1998: 126-129). Dit leidt tot een pleidooi van de W R R voor het vere­ nigen van de sterke kanten van het republikeinse en het liberale model. Het proces van ideeënconfrontatie zou moeten worden gecombineerd met een heldere afbakening van ver­ antwoordelijkheden en procedures. Dit mondt uit in een pleidooi voor s ta k e h o ld e rp la n n irig .5 "Wanneer ruim telijk beleid zou worden uitgewerkt volgens de principes van een democrati-

5

Stakeholders zijn al diegenen die door een bepaald voornemen zouden worden beïnvloed in positieve of negatieve zin. Shareholders zijn diegenen die toegang hebben tot de besluitvorming op basis van hun eigendomsrechten (WRR 1998: 129).

201

8

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

sche s ta k e h o ld e r p la r r ir g en 'integrerend ontwerpen', zou een bijdrage worden geleverd aan het versterken van de pluralistische democratie: gebaseerd op vroegtijdige politieke doelfor­ mulering w ordt de ruimte voor constructieve inbreng van de samenleving bij de beleidsont­ w ikkeling vergroot" (WRR 1998: 139, cursivering overgenomen). Aan de hand van de termen van de W R R w ordt duidelijk waar de ideeën uit de culturele theorie ingebracht zouden kunnen worden in de ruimtelijke besluitvorming. De ideeën over de inbreng uit de vie r cultuurtypen sluiten namelijk goed aan op de ideeën van de W R R over s ta k e h o ld e r p la r r ir g en kunnen worden gebruikt om een stevigere brug te slaan tussen de

republikeinse en liberale benadering van democratie. In de volgende paragraaf w ordt daar nader op ingegaan.

8 .4 .3

Discussie: r u im te v o o r v a rië te it!

Dit onderzoek naar de consequenties van het gebruik van het concept 'ruimte als voorraad' voor de ruimtelijke ordening heeft een sterk evaluerend karakter. Daarom is enige terughou­ dendheid gepast als het gaat om ontwerpgerichte aanbevelingen. Aan de culturele theorie zijn in dit onderzoek criteria ontleend ten behoeve van de evaluatie van ruim telijk beleid. Deze criteria lijken ook te kunnen worden gebruikt bij het ontwerpen van beleid. In paragraaf 8.4.2 is stilgestaan bij de problemen die er in de ruimtelijke ordening zijn met de legitim iteit van het beleid en hoe daar volgens de W R R met de principes van een democratische sta ke h o ld e r p la r r ir g en 'integrerend ontwerpen' een bijdrage kan worden geleverd aan het ver­

sterken van de pluralistische democratie. In deze slotparagraaf w ordt verkend op w elke wijze de ideeën uit de culturele theorie daaraan zouden kunnen bijdragen. Daarmee w ordt ook een antwoord gegeven op de laatste onderzoeksvraag: Hoe kan de rijksoverheid in haar ruim telijk beleid de variëteit aan normen en waarden aangaande het ruim tegebruik in Nederland res­ pecteren? De W R R stelt dat gebaseerd op vroegtijdige politieke doelformulering de ruimte voor con­ structieve inbreng van de samenleving bij de beleidsontwikkeling dient te worden vergroot (1998: 139). Uit de culturele theorie zijn criteria afgeleid voor de beoordeling van ruim telijk beleid (zie paragraaf 2.3.6). Het betreft de criteria: culturele interactie, de toegang van acto­ ren tot het besluitvorm ingsproces en verrijking. In dit onderzoek zijn deze criteria in een beperkt aantal casestudy's gebruikt ter toetsing van het ruim telijk beleid. Ondanks dat deze criteria in dit onderzoek niet zijn gehanteerd als ontwerpcriteria, geven de bevindingen zoals beschreven in de vorige paragrafen aanleiding om te veronderstellen dat deze criteria ook bruikbaar zijn voor het ontwerpen van ruim telijk beleid. M et behulp van de culturele theorie kunnen de nu nog experimentele processen van maat­ schappelijke meningsvorming worden verbeterd. In de beleidsarena dienen de verschillende oriëntaties op de publieke ruimte samen te komen (zie ook: Hendriks 1996: 75). Beleid dient te getuigen van een m ulticulturele oriëntatie. De culturele theorie identificeert vie r culturele oriëntaties en stelt dat beleid idealiter tot stand komt in een communicatie daartussen. Een toets aan de criteria geeft in de eerste plaats de mogelijkheid om te bezien w elke s ta k e h o l­ d e rs niet worden gerepresenteerd bij de beleidsontwikkeling. Vaak zullen dit de fatalisten

zijn. Culturele interactie kan worden bevorderd door de organisatie van het besluitvorm ings­ proces: de toegang van s ta k e h o ld e rs tot de besluitvorm ing kan worden bevorderd door open planningsprocessen, coproductie van beleid en dergelijke waarin rekening w ordt gehouden met de pluriform iteit van de in het geding zijnde belangen (Bekkers c.s. 1996: 35, Smit c.s. 1998: 89). De culturele theorie levert een criterium om te bezien of die pluriform iteit in de

202

Conclusies

vorm van de vertegenwoordiging van vie r culturele oriëntaties ook daadwerkelijk is gewaar­ borgd. Het lijkt erop dat men bij de huidige beleidsontwikkeling nog vaak te bang is voor een confrontatie van tegenstrijdige meningen. Maar het is juist de uitdaging om zeer onge­ lijksoortige of andersdenkende groepen bij elkaar te brengen (WRR 1998: 133). Er dient volgens de culturele theorie al in de fase van de beleidsontwikkeling nadrukkelijk rekening te worden gehouden met de ideeën en de (re)acties van niet gerepresenteerde fatalisten. Hiermee vindt er bovendien reeds in de ontwerpfase een verrijking van het beleid plaats. Dit voorkomt dat er later in de besluitvorm ing alsnog barrières worden opgeworpen door actoren die zich niet of onvoldoende gerepresenteerd voelen in het besluitvorm ingspro­ ces. Het is namelijk van belang dat de voortgang in de beleidscyclus bewaakt w ordt (Kalders 1999) w ant vroegtijdige fixatie bemoeilijkt de vervlechting van belangen (Teisman 1997: 9). Dit laatste blijkt bijvoorbeeld uit de fase van de locatiekeuze in de casestudy IJburg. Als het locatiebesluit een overheidsinterne afweging blijft, trachten tegenstanders door een referen­ dum het besluitvorm ingsproces af te breken. Door in de besluitvorm ing uiteenlopende culturen met elkaar in contact te brengen ont­ staat een proces van cultureel leren (Hendriks 1996: 79). Het incorporeren van ideeën uit andere culturen leidt tot een verrijking van het ontw erp waarop dit voor meer actoren accep­ tabel wordt. Rein en Schön (in: Fischer and Forester 1993) bespreken een proces dat zij re fra m in g noemen. Het gaat er daarbij om dat er een proces tot stand komt waarin het pro­

bleem voortdurend kan worden geherformuleerd op basis van de uiteenlopende probleempercepties die leven bij actoren met verschillende culturele oriëntaties. Daarbij w ordt vaak gezocht naar een 'gemeenschappelijk belang' als ratio voor samenhandelen (Teisman 1992: 30). G eleidelijk aan moet in een proces van confrontatie en dialoog een metanorm voor de afweging worden ontwikkeld waarin een gemeenschappelijk belang tot uitdrukking komt. Verschillende auteurs beschrijven hoe actoren in de praktijk vervolgens tot overeenstemm ing komen (zie ook paragraaf 2.3.6). Lukassen spreekt van de ontwikkeling van betekenisvol beleid, waaraan actoren vanuit uiteenlopende rationaliteiten een zinvolle betekenis kunnen geven (1999: 205). Grin en van de Graaf noemen dit 'congruente' betekenissen (1994: 353). Dit betekent dat actoren, ondanks hun uiteenlopende culturele oriëntaties, aan hetzelfde beleid verschillende betekenissen kunnen geven. Dat deze betekenissen niet overeenkomen is niet erg, vanuit elke culturele oriëntatie is er immers sprake van een zinvolle betekenisge­ ving, en aldus ontstaat er consensus rondom het beleid.6 Het concept 'ruimte als voorraad' w ordt midden jaren negentig gebruikt in diverse discus­ sies rondom het ruim telijk beleid. Begin 2001, zo'n vie r jaar na de start van dit onderzoek naar de consequenties van dat concept, lijkt de aandacht voor het concept verdwenen. Noch in de startnota (1999), noch in de Vijfde Nota (2001 )7, w ordt het gebruikt. Gezien de conclu-

6

De conclusies van dit onderzoek laten zien dat de ideeën uit de culturele theorie te verenigen zijn met recente theo­ retische inzichten uit de beleidswetenschappen. M et behulp van de cultuurtypen uit de culturele theorie kan een operationalisatie gegeven worden aan de ideeën van Teisman over verrijking (1997) en ook de voorstellen van de WRR over stakeholderplanning in de ruimtelijke ordening kunnen met behulp van de culturele theorie verder worden uitge­ werkt.

7

In de Vijfde Nota is een prominente plaats ingeruimd voor het contourenbeleid. Het voorgestelde systeem van rode en groene contouren zou kunnen worden gezien als een operationalisering van de ideeën uit het discours ' van ruim­ tegebrek naar ruimtegebruik' en als een manier om de kwaliteiten van stedelijke en groene ruimtelijke voorraden te beschermen. Er bestaat nog onduidelijkheid over de wijze waarop de contouren zullen worden getrokken. Het lijkt er echter op dat er vooralsnog niet wordt gekozen voor een drastische en/of effectieve beperking van de groei van het stedelijk ruimtebeslag.

203

8

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

sies van dit onderzoek is dat maar goed ook. Het is niet verstandig om de ruimtelijke orde­ ning te baseren op een ordeningsystem atiek die uitgaat van het eenduidig identificeren, waarderen en wegen van ruimtelijke voorraden. In dit onderzoek w ordt gesteld dat dit niet mogelijk is. Op basis van uiteenlopende culturele oriëntaties zullen actoren namelijk verschil­ lende voorraden met verschillende kwaliteiten van belang vinden. De ruimtelijke ordening is eerder gebaat bij een afwegingskader én een afwegingsstructuur die de variëteit aan waarden en normen aangaande het ruim tegebruik respecteren. Een eenduidig en sluitend systeem is daarvoor niet te geven. Een toets aan de culturele theorie kan w el behulpzaam zijn om te voorkomen dat bepaalde culturele oriëntaties op de ruimte worden genegeerd. Als beleid dat w ordt ontworpen rekening houdt met de variëteit aan waarden en normen over het ruimtegebruik, kan dit bijdragen aan een verrijking van dat beleid.

204

Conclusies

205

8

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

206

L ite ra tu u r

Literatuur

A arsen, L.FM. van den, A.F van de K lundert en C. Kwakernaat, 1996, Ruimte als voorraad; voorzet voor een

rondetafelgesprek, op 27 februari 1996 ten behoeve van de EXTRA-bijlage bij het RARO-jaarverslag 1995 (interne notitie) Achterhuis, H., 1988, H e t rijk van de schaarste; Van Thomas Hobbes to t M ichel Foucault, Am bo, Baarn A chterhuis, H., 1997, M o b ilite it en schaarste, in: k& m tijdschrift voor empirische filosofie, jrg. X X I 1997-3: 240-253

Afsprakenkader re s tric tie f beleid rijk en provincie Gelderland, Den Haag, 13 januari 1995 Am stel, A.R. van, G.FW. H erngreen, C.S. M eyer, E.F. Schoorl-Groen en H.E van de Veen, 1988, V ijf visies op

natuurbehoud en natuurontw ikkeling; knelpunten en perspectieven van deze visies in het licht van de huidige maatschappelijke ontwikkelingen, Raad vo o r het M ilieu- en Natuuronderzoek, publicatie nr. 30 Annem a, J.A., PW .M . van den Hoek en J.PM . Ros, 1993a, De aarde als onze provisiekast; Een inventarisatie

van voorraden en hun onderlinge samenhang, D G M pub licatiereeks m ilieu-strategie nr. 1993/6 Annem a, J.A., PW.M. van den Hoek en J.PM . Ros, 1993b, A fw e n te lin g sleutelb eg rip bij voorraad-problematiek, in: Milieu, 1993/6: 247-251

Baart, T., T. M e tz en T. Ruim schotel, 2000, A tlas van verandering; Nederland herschikt, NAI uitgevers, Rotterdam Bakker, H. en M. Bierman, 1972, Steden, wegen, ruim te : op w eg naar de berm,beschaving, Van Gennep, A m sterdam Bal, D. en R. Reijnen, 1997, Natuurbeleid in uitvoering; inspanningen, effecten, verwachtingen en kansen, Achterg ronddocum ent 8 bij N a tu urverken ning '97, IKC N a tu urb eheer en IBN-DLO, W ag eningen Bekkers, V.J.J.M., G.A.W.M. H eijne, PH.A. Frissen en P Ester, 1996, S turirgscorce pties en Instrum enten in

het M ilieubeleid: op zoek naar vormen van co-productie, Katholieke U n ive rs ite it Tilburg/IVA, Tilburg B ertels, J., J.J. Boersema, F.A. van d er Loo en H.A. Udo de Haes, 1996, Ruimte als schaars goed, in opdracht van de Raad voor het M ilieubeheer, Centrum voor M ilie u ku n d e RU Leiden, CML-rapport 124, Leiden Bierman, M. c.s., 1995, Ruimte gespaard; Mogelijkheden to t herverstedelijking nader verkend, W erkg ro e p toekom stig e o n tw ikke lin g e n in de bouw n ijverheid , Siswo-publicatie nr. 390, A m sterdam Bijlsma. M.P, 1995, N atuurontw ikkeling en vormgeving; De relatie tussen cultuur en natuur en de betekenis

daarvan voor h e t ontw erpen en vormgeven van natuur, IKC Natuurbeheer, stu d ieree ks 'Bouw en aan een levend landschap' rapport nr. 30, W ag eningen

Binnenlands Bestuur, "Van Vollenhoven van Nationaal Groenfonds: 'Van ecologische ho o fd struc tuu r kom t maar w ein ig terecht'", B innenlands B estuur 9, 27/2/1998: 19 Boer, M. de, 1995, Milieu, ruim te en wonen; tijd voor duurzaamheid, Den Haag Bongenaar, A., N a tu urm onum e nten g rossierde in leugentjes, in: de Volkskrant, 19-03-1997 Bruijn, J.A. de en E.F ten H euvelhof, 1994, Sturingsinstrum enten voor de overheid: over complexe netw erken

en een tw eede generatie sturingsinstrum enten, S tenfert Kroese, Houten Bruijn, J.A. de en E.F ten H euvelhof, 1995, N etw erkm anagem ent: Strategieën, instrum enten en normen, Lemma, Utrecht Bruijn, J.A. de, E.M. van B ueren en E.F ten H euvelhof, 1998, Grenzen aan Contouren, Technische B estuurskunde, TU Delft

Centraal Planbureau, 1996, Econom ie en m ilieu; op zoek naar duurzaam heid, Sdu, Den Haag

C ultuurhistorisch M a nifest Noord-Brabant, 1999, 's-Hertogenbosch Diepen, A. van, 1995, Population, Land Use and Housing Trends in the Netherlands Since 1950, w o rking paper IIASA, Laxenburg, O o sten rijk Dicke, W .M ., forthcom ing, Bridges and Watersheds. A Narrative Analysis o f W ater M anagem ent in the

Netherlands, England and Wales

207

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

Douglas, M. and A. W ild avsky, 1982, Risk and Culture: an essay on the selection o f dangers, U n iv e rs ity of California Press, B erkeley Drok, M., J. M eijdam en E. W oltm eijer, 1998, Sleutelvoorraden; Basis voor gem eentelijk DUBO-beled?, concept-rapport in opdracht van de g em eente Nijm egen, B O O M -D uijvesteijn, Delft Dryzek, J.S., 1988, The M ism ea su re of Political Man, in: The Journal o f Politics, vol. 50: 705-725 Dryzek, J.S., 1997, The Politics o f the Earth; Environmental Discourses, O xford U n iv e rs ity Press, O xford

Edelenbos, J. en M.J.W. van Twist, 1997, Beeldbepalende bestuurskundigen; Een kennismaking m e t kern­

figuren in de bestuurskunde, Samson H.D. T jeen k W illin k , A lphen aan den Rijn Eeten, M. van, 1998, Een onderdrukkend dilemma: W aarom het debat o ver de groei van de b urgerluchtvaart in Nederland een nie u w e agenda nodig heeft, in: Beleidswetenschap vol. 12 issue 3: 211-232 Engbersen, G., 1990, Publieke b ijs ta rd s g e h e im e r; H e t ontstaan van een onderklasse in Nederland, S tenfert Kroese, Leiden

Faludi, A. and A. van der Valk, 1994, Rule and Order: Dutch Planning Doctrine in the Twentieth Century, K lu w er Academ ic Publishers, Dordrecht Feddes, F., R. H erngreen, S. Jansen, R. van L eeuw en en D. Sijm ons (red.), 1998, Oorden van onthouding;

Nieuwe natuur in verstedelijkend Nederland, NAi Uitgevers, Rotterdam Fischer, F and J. Forester (eds.), 1993, The A rgum entative Turn in Policy Analysis and Planning, Duke U n ive rs ity Press, London Frieling, D.H. (red.), 1998, H et m etropolitans debat, THOTH, B ussum Frissen, PH.A. en V.J.J.M. Bekkers, 1997, Een a fw e rkp le k vo o r de boom kikker, in: Openbaar bestuur, 1997-8: 20-24 Frouws, J., 1998, The C ontested R edefinition of th e C ountryside. An A nalysis of Rural D iscourses in the N etherlands, in: Sociologia Ruralis, vol. 38 nr. 1: 54-68

Galle, M., 1995, Is ruim te een voorraad?, in terne no titie Rijksplanologische D ienst, Den Haag Galle, M. en E. M odderm an, 1997, National Spatial Planning Policy in th e N etherlands during th e N ineties,

Netherlands Journal o f H ousing and the B uilt Environment, vol. 12 nr. 1: 9-36 G edep uteerd e Staten van Gelderland, Bezwaarschrift van Gelderland tegen h e t be slu it van de m iniste r van

VROM ib etreffende de aanwijzing ex artikel 6 WRO terzake h e t streekplan Gelderland, brief dd. 25 augustus 1998 m et schriftelijke toelichting van de Com m issaris der Koningin bij hoorzitting te A rn hem 3 novem ber 1998 G ersie, J., 1987, Geografie vo o r w ild e dieren: ecologische in fra stru ctu ur en de natuurbescherm ing in N ederland, in: K.N.A.G. Geografisch Tijdschrift, X X I nr. 4: 338-353 G ersie, J. en I. Horlings, 1995, Landbouw en natuur sam en in één hoofdstructuur?, in: K. B o uw er en P Leroy (red.), 1995, M ilieu en ruim te: analyse en beleid, Boom, M eppel/Am sterdam Graaf, H. van de en R. Hoppe, 1992, B eleid en po litie k; een inleiding to t de beleidswetenschap

e n de beleidskunde , Coutinho, M u iderberg Greed, C.H., 1999, Social Town Planning, Routledge, London Grin, J. en H. van de Graaf, 1994, H andelingstheorieën en beïnvloeding in netw erke n : ong elijkso o rtige rationaliteiten en co ng ruente betekenissen, in: Beleidswetenschap, 1994 nr. 4: 349-366 Guba, E.G. (ed.), 1990, The paradigm dialog, Sage, N e w b u ry Park G unsteren, H.R. van, Het leerverm o gen van de overheid, in: M .A.P Bovens en W.J. W itte v e e n , H et schip van

staat; Beschouwingen over recht, staat en sturing, T je e n k W illin k , Zw o lle G unsteren, H. van en E. van Ruyven (red.), 1995, B e s tu u r i n De Ongekende Samenleving , Sdu, Den Haag

Hajer, M.A., 1995, The Politics o f Environm ental Discourse; Ecological Modernization and the Policy Process, Oxford U n ive rs ity Press, Oxford Hajer, M.A. en F. Halsema (red.), 1997, Land in zicht; Een cultuurpolitieke visie op de ruim telijke inrichting, W iard i Beckman Stichting, Bert Bakker, A m sterdam Harjono, M., F. H oefnagels en V. de Lange, 1996, N ederlands ru im te b e sla g i n h e t buitenland , C onsultancy and Research for Environm ental M anagem ent (CREM), D G M pub licatiereeks m ilieustra teg ie nr. 1996/9

208

L ite ra tu u r

Healey, P, 1993, Planning Through Debate: The C om m unicative Turn in Planning Theory, in: F. Fisher and J. Forester (eds.), The A rgum entative Turn in Policy Analysis and Planning, Duke U n iv e rs ity Press, London Healey, P, 1997, An 'in s titu tio n a lis t' approach to planning and its im plications for 'capacity b u ild ing1 w ithin the

planning com m unity , Paper presented at A E S O P Conference, N ijm egen Heide, C.M. van der, J.C.J.M. van den Bergh en E.C. van Ierland, 2000, De onschatbare w aarde van biod iversiteit, in: ESB , 25 septem b er 2000: 632-635 Heijden, H.A. van der, 1990, Tussen wetenschap en politiek; Een verkenning van vertoogtheorie en politicolo­

gische paradigma's, en een vsrtoogthsorstlsch-po!iticologlschs analayse van bestuurlijke reorganisatie en ruim telijke planning in Nederland 1973-1989, M ondiss, Kampen Heffen, O. van, P-J. Klok en M.S. de V rie s (red.), 1996, Culturele dynam iek en beleidsontw ikkeling in

Nederland, Van Gorcum, Assen Heffen, O. van, 1999, De bete kenis van de cu lture le th e o rie vo o r de po litieke en b eleidsw etenschap, in:

Sociale Wetenschappen 42e jaargang, no. 1: 31-50 Hemel, Z., 1997, Carte blanche: De N ie u w e Kaart als spiegel van de planologie, in: Stedebouw & Ruimtelijke

Ordening, 1997/2: 8-11 Hendriks, F, 1996, Beleid, cultuur en instituties; H e t verhaal van tw ee steden, D S W O Press, Leiden H erngreen, R., 1997, IJburg verzo en t natuur m et stad, in: de Volkskrant, 27-02-97 Hidding, M.C., D.B. Needham en J. W isserhof, 1998a, Interactie en differentiatie van stad en land; naar een

programma voor fundam enteel-strategisch onderzoek, KU N ijm egen/LU W ag eningen Hidding, M. en J. W isserhof, 1999, Op zoek naar een nieuw verhaal over stad en land: planning in discour­

sperspectief, Paper Planologische Discussiedagen 1999 Holstein, A.N. en F.A. Karsten, 1997, Van ruim tegebrek naar ruim tegebruik; De ontw ikkeling van A m sterdam

als alternatief v o o r IJburg , M ilie u c e n tru m A m sterdam en R eferendum com ité IJm e e r Open!, A m sterdam

In te rg e m e e n te lijk Orgaan Rivierenland, 1997, U itnodiging E xperim ent ruim telijke ordening in Rivierenland, 21 april 1997, Tiel

Janssen, M.A., 1996, M eeting Targets; Tools to Support Integrated A ssessm ent M odelling o f Global Change, M aastricht Janssen, U., H. S w in n en en L. van Oyen, 1995, Partners in Duurzame Stedel^'ke Ontwikkeling, een dubbele

uitdaging; onderzoek naar aanleiding van IJburg, Verw ey-Jonker Instituut, Utrecht Jong, D.M. de, 1999, Tussen natuurontw ikkeling en Landschaftsschutz; Sociaal-cognitieve configuraties in het

grensoverschrijdende natuurbeleid, Eburon, Delft Kalders, PR., 1999, Besturen op term ijn; Tijd, grilligheid en trajectm anagem ent in grondw atsrbsisid, Delft Kleefmann, F, 1984, Planning als zoekinstrum ent; Ruimtelijke planning als instrum ent b ij het rlchtingzosksn, deel 5 uit de s e rie 'Planologische Verkenningen, Vuga Den Haag Klijn E.H. en J.F.M. Koppenjan, 1997, B e le id sn e tw e re n als th e o re tis c h e benadering: Een tussenbalans, in:

Beleidswetenschap 1997/2: 143-167 Kooistra, S., 1996, IJburg toplocatie of ecologische ramp: o m streden actie van N atuurm o num enten, in: NG, jrg. 50 nr. 39, 27 septem b er 1996: 18-19 Kuypers, P, 1996, De cultuur van het overleven; een essay over verlies en vooruitgang, De Balie, A m sterdam

Lam m ers, L. (red.), 1998, Hoeveel aarde nemen we (on)sigsnlijk in beslag? N u t en noodzaak van Ecological

Footprints1, de Kleine Aarde, Boxtel Lange, M.A. de, 1995, Besluitvorm ing rond strategisch ruim telijk beleid; Verkenning en toepassing van door­

werking als beleidswetenschappel^'k begrip, Thesis, A m sterdam Lee, K. van der, 1995, Van N ie u w Oost naar IJburg in dertig jaar, in: PlanAmsterdam, jrg. 1 nr. 3 Lindblom, CH.E., 1968, The Policy-making Proces, Englewood Lingbeek, C.O., 1998, De M acht van de M etafoor; Een analyse van de planning voor het Groene Hart, Van Gorcum, Assen

209

R uim te als voorraad? Ruim te vo o r v a rië te it!

Lukassen, U.J.B., 1999, Fragmentatie en eenheid in ruim telijk beleid; H e t n e tw e rk van furo's en provinciale

eenheid in h e t KAN-gebied, N ijm egen M artens, C.J.C.M., 2000, Debatteren over m o biliteit; De rationaliteit van het ruim telijk m obiliteitsbeleid, d isserta tie KU N ijm egen Mastop, J.M., L. van Dam m e en TH.C. Zw anikken, 1997, Instrum entatie van h e t re strictie f beleid; Onderzoek

naar relevante instrum enten voor een effectiever re strictie f beleid, KU Nijm egen, N ijm eegse Planologische Cahiers nr. 51, N ijm egen Mastop, J.M., H.J.M. Goverde, R.W. Verhage en TH.C. Zw anikken, 1995, R estrictie f beleid; doorw erking in

provinciaal beleid , Evaluatie Vino/Vinex, Rijksplanologische D ienst, Den Haag M eadow s, D.L. c.s., 1972, The Lim its to Growth, U niverse Books, N e w York M eij, T van der, J.H.W. H endriks en C.J.M. M u s te rs c.s., 1995, Ontwikkelingen in de natuur; Visies op de

levende natuur in de w ereld en sce n a rio s voor h e t behoud daarvan, W R R , Vo o rstud ies en a chterg ro n­ den rapport V87, Sdu, Den Haag M einsm a, H., M. Bierm an en W. Derks, 1998a, Het leegstand-spook doem t op bij w o n in g b o u w en ru im te lijke ordening, in: ROM-magazine, nr. 1/2 januari/februari 1998: 16-18 M einsm a, H., M. Bierm an en W. Derks, 1998b, Strategieën om w o ninglee g sta nd en ste d e lijk ru im te g eb ru ik te beperken, in: ROM-magazine, nr. 3 maart 1998: 4-6 M etz, T, 1998, Nieuwe Natuur; Reportages over veranderend landschap, Ambo, A m sterdam M in is te r van V olkshuisvesting , R uim telijke O rd ening en M ilieub eheer, 1998a, B eleidsbrief M ilieu & Ruimte, Tw eede Kamer, Den Haag M in is te r van V olkshuisvesting , R uim telijke O rd ening en M ilieub eheer, 1998b, Aanwijzing ex art. 6 van de W et

op de Ruimtelijke Ordening to t herziening streekplan Gelderland 1996 ten behoeve van de doorwer­ king van het nationaal ruim telijk beleid, in h e t bijzonder h e t re strictie f en bundslingsbslsid en het beleid inzake de Ecologische Hoofdstructuur, 10 juli 1998 M in is te rie van Landbouw, N a tu urb eheer en Visserij, 1989, Natuurontwikkeling, een verkennende studie, Sdu, Den Haag M in is te rie van Landbouw, N a tu urb eheer en Visserij, 1990, Natuurbeleidsplan, Den Haag M in is te rie van Landbouw, N a tu urb eheer en Visserij, directie N atuurbeheer, 1995a, E cosystem en i n Nederland , Den Haag M in is te rie van Landbouw, N a tu urb eheer en Visserij, directie N atuurbeheer, 1995b, Natuurgericht milieubeleid, Den Haag/W ageningen M in is te rie van Landbouw, N a tu urb eheer en Visserij, 1995c, D ynam iek en Vernieuwing; prioriteitennota, Sdu Den Haag M in is te rie van Landbouw, N a tu urb eheer en Visserij, 2000, N a tu u r voo r m ensen; m e n se n vo o r natuur; nota

Natuur, bos en landschap in de 21e eeuw, Sdu Den Haag M in is te rie van Landbouw, N a tu urb eheer en V iss e rij en Inform atie en K ennisC entrum Natuurbeheer, 1995,

Natuur in Nederland; Natuurdoeltypen als leidraad, Den Haag/W ageningen M in is te rie van Landbouw, N a tu urb eheer en V iss e rij en M in is te rie van Vo lkshuisvesting , R uim telijke O rdening en M ilieubeheer, 1995, Structuurschema Groene Ruim te; h e t landelijk gebied de m oeite waard, Den Haag M in is te rie van Volkshu isvesting en R uim telijke O rdening, 1976, Derde nota over de ruim telijke ordening;

Vsrstsds!ijkingsnota, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R uim telijke O rd ening en M ilie ub e hee r, 1989, Nationaal M ilieubeleidsplan;

Kiezen o f verliezen, Sdu, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R uim telijke O rd ening en M ilie ub e hee r, 1991, Vierde nota over de ruim telijke

ordening Extra; kabinetsstandpunt, nrs. 5-6, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R uim telijke O rd ening en M ilie ub e hee r, 1993a, Vierde nota over de ruim telijke

ordening Extra, deel 4: Planologische Kernbeslissing Nationaal R uim telijk Beleid, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R uim telijke O rd ening en M ilie ub e hee r, 1993b, Tweede Nationaal

Milieubeleidsplan, Sdu, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R uim telijke O rd ening en M ilie ub e hee r, 1995, Van saneren naar beheren:

nadere analyse van h e t thema Verspilling, D G M pub licatiereeks m ilieustrateg ie, nr. 1995/4, Den Haag

210

L ite ra tu u r

M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub eheer, 1996a, R uim te als Voorraad; Vijf

essays o v e r d e beschouw ing van ru im te als voorraad , Rijksplanologische D ienst, Achtergrond-rapport bij de R uim telijke V erkenning en 1996, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub eheer, 1996b, Ruimtelijke Verkenningen

1996,

jaarboek Rijksplanologische Dienst, Den Haag

M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub eheer, 1996c, Thuis; handreiking voor een

integrale benadering van h e t lssfom gsvingsbslsid, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub eheer, 1996d, D iscussisscsnario>s Nederland

2030; Samenvattingen , Rijksplanologische Dienst, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub eheer, 1996e, R uim telijk be ter investeren, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub ehe er, 1996f, Aan ze t voor Nederland 2030,

Verkenning ruim telijke perspectieven, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub eheer, 1996g, Nederland 2030 -

Tussenbalans; Verkenning ruim telijke perspectieven, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub eheer, 1997a, Ruimtedruk, rapportage van de them agroep 'ruim tedruk' in het kader van de nota M ilie u & Ruim te, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub eheer, 1997b, N ede rlan d 2 0 3 0 -

Discussienota; Verkenning ruim telijke perspectieven, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub eheer, 1997c, Nederland 2030 - Eindspel;

Verkenning ruim telijke perspectieven, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub eheer, 1997d, Ontkoppeling , rapportage van de them ag roep 'ontkoppeling' in het kader van de nota M ilie u & Ruim te, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub eheer, 1998a, Derde N ationaal

Milieubeleidsplan, Sdu, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub eheer, 1998b, Nederland 2030 - Debat;

Verkenning ruim telijke perspectieven, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub ehe er, 1998c, A ctualisering Vierde nota over

de ruim telijke ordening Extra; deel 3 kabinetsstandpunt, nrs. 3-4, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub ehe er, 1998d, R uim telijke Verkenningen

1998, jaarboek Rijksplanologische Dienst, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub eheer, 2000a, 5e N ota N ieuw s 6; Inform atie

over de ontw ikkeling van de 5 s Nota over de ruim telijke ordening, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub eheer, Projectteam R uim teb eho eften 2000b,

R eken en m e t ru im te , Project Vijfd e Nota, ve rs ie 19 mei 2000, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub eheer, 2000c, L ie ver een villa dan een ver­ vallen stal, in: VROM.NL, jaargang 2, nr. 7, sep tem b er 2000: 18-20 M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub eheer, 2001, Ruimte maken, ruim te delen;

Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening 2000/2020, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub eheer, M in is te rie van Econom ische Zaken, M in is te rie van Landbouw, N a tu urb eheer en V iss e rij en M in is te rie van V e rke e r & W a tersta a t, 1999, De R uim te

van Nederland; Startnota ruim telijke ordening 1999, Sdu, Den Haag Modder, J.J., T Ruim schotel en O. Russel, 1997, De Stellingnam e; De N ie u w e Kaart van Nederland, in:

Stedebouw & Ruimtelijke Ordening, 1997/2 Molder, H. te, 1995, Discourse o f Dilem m as; An analysis o f governm ent com m unicators1talk, d is s e rta tie LU W ag eningen

Natuurbescherm ingsraad, 1993, Natuur tussen de oren; Natuur- en landschapsbeelden en hun ro l b ij de ont­

w ikkeling en vormgeving van beleid, Utrecht Nauta, F.J. en J. Saris (red.), 1997, Duurzaam Ruim tegebruik; Op zoek naar een nieuwe balans tussen orde­

ning en vrijheid in het m ilieubeleid, de ruim telijke ordening en de volkshuisvesting, D G M publicatie­ reeks m ilieustra teg ie nr. 1997/4, Den Haag

211

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

Nederlands In s titu u t voor R uim telijke O rd ening en Volkshu isvesting , 1996, R uim te als voorraad; Verslag

NIR/CV-discussiebijeenkomst, Den Haag Needham, D.B., 1995, De gronden van ons bestaan; ruim telijk beleid voor een klein dichtbevolkt land, oratie KU Nijm egen, PIN-nieuws jrg. 18 nr. 7 Needham, D.B., 1996, Ruim te en de stedeling, in: M in is te rie van V o lkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieubeheer, 'Ruimte als voorraad ', Rijksplanologische D ienst, Den Haag Needham, B., A. Faludi, W.K. Korthals A ltes, TH.C. Z w anikken en J.H. Mastop, 1994a, Evaluatie van h e t Vinex-

verstedelijkingsbeleid: Analyse , Evaluatie Vino/Vinex, Rijksplanologische Dienst, Den Haag Needham, B., A. Faludi, W.K. Korthals A ltes, TH.C. Z w anikken en J.H. Mastop, 1994b, Evaluatie van het Vinex-

verstedelijkingsbeleid: De S tand van Zaken , Evaluatie Vino/Vinex, Rijksplanologische D ienst, Den Haag Needham, D.B., J. Post, P Nijhoff, H. van Eys, W. W iss in g , F. Hondius, H.M. Goudappel, 1996, M anifest 'De ve rs te d e lijkin g ve rzie kt' van De club van 7, in: PIN-nieuws 19/3: 130-135 Needham, D.B. and TH.C. Zw anikken, 1997, The cu rre n t urbanization policy evaluated, N etherlands Journal o f

Housing and the B uilt Environment, vol. 12 nr. 1: 37-55 N eijens, P en P van Praag jr. (red.), 1999, D s slag om IJburg; campagne, media & publiek, Het Spinhuis, A m sterdam NovioConcult, 1998a, Plan van aanpak E xperim ent ruim telijk beleid, N ijm egen NovioConcult, 1998b, Offerte E xperim ent ruim telijk beleid, N ijm egen

Opdam, P en J.TA. Verhoeven, 1995, Landschapsoecologie, in: K. Bakker, J.H. M o o k en J.G. van Rhijn (red.), 1995, Oecologie , Bohn Stafleu Van Loghum, Houtum /G iegem Opschoor, J.B., 1987, Duurzaamheid en verandering: over de ecologische inpasbaarheid van economische

activiteiten , oratie, VU U itgeverij, A m sterdam O versloot, H., 1998, De cu lture le th e o rie w e lw ille n d belicht door een agnosticus, in: B e n M , vol. 25 issue 4: 229-239

Piek, H., 1997, IJburg offert natuur aan de stad, in: de Volkskrant, 19-03-1997 Poll, N.E. van de, en A. Glasm eier, 1997, N atuurontw ikkeling: waarom en hoe? Verslag van een debat, Rathenau Instituut, w e rkd o cu m ent 59, Den Haag Projectbureau IJburg, g e m eente Am sterdam , 1995a, De keuze voor IJburg; A fw eging van woningbouw locaties

in de regio A m sterdam 1980-1995, IJburg docum entatie-reeks nr. 3, A m sterdam Projectbureau IJburg, g em eente Am sterdam , 1995b, B u ite n w o n e n i n d e stad , S tartnota IJburg, A m sterdam Projectbureau IJburg, g em eente Am sterdam , 1996, M e ninge n o ve r IJbu rg , A m sterdam Provincie Gelderland, 1990, Kaart W GR-gebied R ivierenland , A rn hem Provincie Gelderland, 1996, Streekplan Gelderland; Stimulans voor ontw ikkeling, ruim te voor k w a lite it en zorg

voor omgeving, A rn hem Provincie Noord-Brabant, M in is te rie van Volkshu isvesting , R uim telijke O rdening en M ilie u b e h e e r en Bügel Hajema A dviseurs, 1995, R uim te Sparen i n Brabantse Kernen , 's-Hertogenbosch/Assen Provincie Zuid-Holland, 2000, Contouren op scherp; N otitie heroverw eging Contouren- en contingsntsnbslsid, Den Haag

Raad vo o r de ru im telijke ordening, 1996, R uim te als voorraad; kreet o f credo , Den Haag Raad vo o r het M ilieubeheer, 1994, A fw eging van belangen; advies over de milieugebruiksruim te, Den Haag Reijndorp, A., B. Truijens, I. Nio, H. V isse r en V Compier, 1998, De kern van h e t ruim telijk beleid; een onder­

zoek n a a r h e t begrip ruim telijke kw aliteit , W etenscha ppe lijke Raad vo o r het Regeringsbeleid, w e rkd o cu m en t 99, Den Haag Reijnen, R. en M. de Jong, 1997, U itvoering van de ecologische hoofdstructuur; W o rd t de versn ip p ering van de natuur voldoend e teruggedrongen?, in: Landinrichting, novem ber 1997: 7-13 Richardson, T, 1996, Foucauldian Discourse: Power and Truth in Urban and Regional Policy M aking, in:

European Planning Studies, vol. 4 nr. 3: 279-292 R ijks in stitu u t vo o r Volksgezondheid en M ilieu, 1996a, Achtergronden bij: Mih'eubalans 96, Samson H.D. T jeen k W illin k , A lphen aan den Rijn

212

L ite ra tu u r

R ijksin s titu u t voor Volksgezondheid en M ilieu, projectteam 'D uurzaam heid in Nederland' 1996b, H et leefom -

gsvirgskapitaal in Nederland: Zoeken naar balans, D isc u ssie no titie LOK.2, B ilthoven R ijks in s titu u t voor Volksgezondheid en M ilieu, 1998a, LssfO m gsvingsBalans; Voorzet voor vorm en inhoud, B ilthoven R ijks in s titu u t voor Volksgezondheid en M ilieu, 1998b, LeefOm gevingsVerkenner Proeve van een prototype, B ilthoven R ijks in s titu u t voor Volksgezondheid en M ilieu, D LO -Instituut vo o r Bos- en Natuuronderzoek, DLO-LandbouwEconomisch In s titu u t en DLO-Staring Centrum , 1998, Natuurbalans 98, Samson H.D. T je en k W illin k , A lphen aan den Rijn R ijksin s titu u t voor Volksgezondheid en M ilieu, Informatie- en K ennisc entrum natuurbeheer, D LO -instituut vo o r Bos- en Natuuronderzoek, DLO-Staring C entrum en In s titu u t vo o r O nd e rzo e k van het Landelijk Gebied, 1997, Natuurverkenning 1997, rapport en achtergronddocum enten, Samson H.D. T je e n k W illin k , Alphen aan den Rijn Ronteltap, R. en J. Funken, 1972, Ruim teconsum ptie o f bouw consum ptie? Sociale kosten van de wijze van

wonen en verplaatsen 1970-2000, Kluwer, D eventer Roo, G. de, 1999, Planning p e r se, planning p e r saldo; Over conflicten, com plexiteit en besluitvorm ing in de

milieuplanning, Sdu, Den Haag Rooy, F. de, 1996, Van Zuid erzee tot IJmeer, in: PlanAmsterdam, jrg. 2 nr. 1 Ruijgrok, E.C.M., 1998, Natuur M odule; O ntwerp, ontw ikkeling en waardering, LWI-project Socio-economic and Ecological Inform ation System s, Land W a te r M ilie u Inform atietechnologie, Gouda

Salet, W.G.M., 1999, The Institutional Approach of S trategic Planning, in: Salet W .G .M . and A. Faludi, The

Revival o f Strategic Spatial Planning, Elsevier, A m sterdam /O xford Sandercock, L., 1998, Towards Cosmopolis; Planning for M ulticultural Cities, W iley, C hichester Schendelen, M. van, 1997, Natuur en Ruimtelijke Ordening in Nederland; Een sym biotische relatie, NAi U itgevers, Rotterdam Schwarz, M. and M. Thom pson, 1990, D ivided We Stand; Redefining Politics, Technology and Social Choice, H a rveste r W heatsheaf, H em el Hem pstead Sijm ons, D., 1997, In IJburg valt voor m ens en natuur veel te beleven, in: NRC Handelsblad, 07-03-1997 Slooff, W. c.s., 1996, D iscussienotitie: H e t lssfom gsvingskapitaal in Nederland; Zoeken naar balans, RIVMprojectteam 'duurzaam heid in Nederland', Den Haag Smit, PW .M. en H.R. van G unsteren, 1997, Cultuur- en coalitievorm ing rond Schiphol, B eleid & Maatschappij, 1997/2: 62-73 Smit, PW .M., PJ.M. Stallen, W. Biesiot en G.FW. H erngreen, 1996, Verspilling: risico's en retorica, D G M publicatiereeks m ilieustra teg ie 1996/8, Den Haag Smit, PW .M., PJ.M. Stallen en G.F.W. H erngreen, 1998, Ruimte als Forum, W ete nscha p p e lijke Raad vo o r het Regeringsbeleid, w e rkd o cu m en t W 100, Den Haag Sociaal en C ultureel Planbureau, 1998, Sociaal en Cultureel Rapport 1998; 25 jaar sociale verandering, Sociaal en C ultureel Planbureau, R ijs w ijk Stadig, D.B., 1996a, Waarom b o u w t Amsterdam , S ted elijke W o n in g d ien st Am sterdam , A m sterdam Stadig, D.B., 1996b, Waarom b o u w e n i n h e t IJm e er , dienst R u im telijke O rdening, A m sterdam S tichting de N ie u w e Kaart van Nederland, 1997, De N ieuwe Kaart van Nederland, Den Haag S tuurgroep ROM-IJm eer, 1996, Plan van Aanpak ROM-IJmeer, Haarlem S utorius, R. en M. Breebaart, 1997, Het IJburg-referendum door een geografische bril, in: Rooilijn, nr. 5: 213-216 Swanborn, PG., 1996, Case-study's; Wat, w anneer en hoe?, Boom, M eppel

Tatenhove, J. van, 1993, M ilieubeleid onder dak? B slsidsvosringsprocssssn in h e t Nederlandse m ilieubeleid

in de periode 1970-1990; nader uitgew erkt voor de Gelderse Vallei, d isse rta tie LU W ag eningen Teisman, G.R., 1992, Complexe besluitvorm ing; een pluricentrisch p e rspectie f op besluitvorm ing over

ruim telijke investeringen, Vuga, Den Haag Teisman, G.R., 1993, De kunst van com plexe besluitvorm ing; de casus Den Haag N ie u w Centrum , in:

Stedebouw en Volkshuisvesting, 1993 nu m m er 1: 4-10

213

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

Teisman, G.R., 1997, Sturen via Creatieve Concurrentie; Een irro va tis-p ia ro io g isch pe rspectie f op ruim telijke

investeringsprojecten , oratie KU Nijm egen, N ijm egen Term eer, C.J.A.M., 1993, D ynam iek en inertie rondom m estbeleid; een studie naar veranderingsprocessen in

h e t varkenshouder^'netwerk, VUGA, Den Haag Thom pson, M., R. Ellis and A. W ild avsky, 1990, Cultural Theory, W e s tv ie w Press, Boulder Trom m elen, J., 1999, De boer kan zijn natuur gaan tellen, in: de Volkskrant, 8 mei 1999

Valk, A.J. van der, 1989, Am sterdam in aanleg; planvorm ing en dagelijks handelen 1850-1900, Planologische en Dem ografisch Instituut, U n ive rs ite it van Am sterdam , dissertatie, Planologische Studies nr. 8, A m sterdam Valk, A.J. van d er en A. Faludi, 1998, Kiezen voor kw aliteit: planning vo o r een duurzam e sam enleving door een b eslissing sg erichte bril bezien, in: A. van der Valk en S. M u s te rs (red.), Leefbare ste d e n e n e e n

duurzame omgeving, Van Gorcum, Assen Valk, A.J. van d er en S. M u s te rs (red.), 1998, Leefbare s te d e n e n e e n duurzam e om geving , Van Gorcum, Assen Veen, R. van d er en T van d er Krogt, 1996, U itkom sten van cultuuronderzoek, in: O. van Heffen, PJ. Klok en M.S. de V rie s (red.), Culturele dynamiek en beleidsontw ikkeling in Nederland, Van Gorcum , Assen Veld, R.J. in 't, T J.M . Verhey, M.J.W. van Tw ist en E.F. ten H euvelhof, 1996, Rapportage onderzoek

Besturingsconcepten VROM: onderzoek naar het bestuurlijk denken en handelen van h e t M inisterie van VROM , Bestad B estuurskund ig A d vies bv, Phaedrus, Den Haag V erenig ing M ilie u d e fe n s ie & Stichting N atuur en M ilieu, 1999, Zover h e t oog reikt; Pleidooi voor h e t behoud

van de open ruimte, A m sterdam V erenig ing N atuurm onum enten, 1997, De schatten van h e t IJmeer, brochure, 's-Gravenland Verschuren, P en H. Doorewaard, 1998, H et ontw erpen van een onderzoek, Lemma, U trecht de Volkskrant, 1997, Vol; H e t debat over de ruim telijke inrichting van Nederland, m et bijdragen van: W. de Bruin, C. van Ew ijk, J. Lambooy, J. Schrijnen, F. Halsema, V van Rossum, M. Provoost, R. H erngreen, C. Holland en P Holdert, H. W ije rs , B. Tromp, W. Hafkamp, A. D uivesteijn en R. van d er Ploeg, M. de Boer, A. Oskam, e e rd e r verschenen als artikelen in: de Volkskrant, augustus/septem b er 1997 Voogt, T, 1990, Managen in een m eervoudige context; naar een m ethode voor h e t ontw ikkelen en veranderen

van sociaal cognitieve configuraties, Eburon, Delft Vries, M.S., PJ. Klok en O. van Heffen, 1996, C u ltu ur en beleid, in: O. van Heffen, PJ. Klok en M.S. de V rie s (red.), Culturele dynam iek en beleidsontw ikkeling in Nederland, Van Gorcum, A ssen VROM-raad, 1998, Advies over de Sturing van een duurzame samenleving, advies 006, Den Haag VROM-raad, 1999, Advies Leefom gevingsbalans , advies 012, Den Haag

W ackernagel, M. and W. Rees, 1996, Our Ecological Footprint; Reducing Human Im pact on the Earth, N e w S ociety Publishers, Cabriola Island, Canada W allagh, G., 1992, H e t structuurplan, toepassing en mogelijkheden verkend; naar een evenw icht in strategisch

beleid, serie w e rk stu kke n van het Planologische en Dem ografisch Institu u t nr. 149, U n ive rs ite it van A m sterdam W ester, F, 1995, Strategieën voor k w alitatie f onderzoek, Coutinho, B ussum W etenschap p elijke Raad voor het Regeringsbeleid, 1994, Duurzame risico's: een blijvend gegeven, Rapporten aan de Regering nr. 44, Sdu, Den Haag W etenschap p elijke Raad voor het Regeringsbeleid, 1998, Ruimtelijke ontw ikkelingspolitiek, Rapporten aan de Regering nr. 53, Sdu, Den Haag W in d t, H.J. van der, 1995, En dan: w at is natuur nog in d it land?: natuurbescherming in Nederland 1880-1990, Boom, M eppel W in d t, H.J. van d er en F Feddes, 1998, Natuur, Stad en Land; De EHS als historisch com prom is, in: F. Feddes, R. H erngreen, S. Jansen, R. van Leeuw en en D. Sijm ons (red.), 1998, O orden van onthouding; N ieuw e

natuur in verstedelijkend Nederland, NAi U itgevers, Rotterdam W in d t, H.J. van der, J.A.A. Sw art en R. Rabbinge, 1997, De w o rte ls en dilem m a's van na tuu ro ntw ikkeling , in: N.E. van de Poll, en A. Glasm eier, 1997, N atuurontw ikkeling: waarom en hoe?; Verslag van een debat, Rathenau Instituut, w e rkd o cu m ent 59, Den Haag

214

L ite ra tu u r

Yin, R.K., 1994, Case Study Research; Design and Methods, Sage, London

Zanden, J.L. van en S.W. Verstegen, 1993, Groene geschiedenis van Nederland, Spectrum , Zeist Zonneveld, W., 1991, C onceptvorming in de ruim telijke planning; patronen en processen, Planologisch en Dem ografisch In stitu u t van de U n ive rs ite it van Am sterdam , planologische studies nr. 4, A m sterdam Zw anikken, T.H.C., D.B. Needham, A. Faludi, 1993, D oorw srkingsstratsgisën b ij streek- en structuurplannen;

Een verkenning van de doorw erkingsstrategieën die gehanteerd worden bij het opstellen van streeke n structuurplannen , rapport vakgroep planologie KU N ijm egen Zw anikken, T.H.C., 1997a, Rapport ten behoeve van de begeleidingscom m issie Ruimte als Voorraad, KU Nijm egen, intern onderzoeksrapport, N ijm egen Zw anikken, T.H.C., 1997b, Controlling the rate o f urban growth?, paper presented at A E S O P Conference, N ijm egen Zw anikken, T.H.C., 1998a, Discoursen; Beschrijving en analyse van vier 'd iscoursen ' waarin het concept

ru im te als voorraad figureert , KU Nijm egen, intern onderzoeksrapport, N ijm egen Zw anikken, T.H.C., 1998b, Casestudy IJburg, KU Nijm egen, intern onderzoeksrapport, N ijm egen Zw anikken, T.H.C., 1998c, Casestudy R estrictie f beleid voor Rivierenland, KU Nijm egen, in tern o nd erzo e ks­ rapport, N ijm egen Zw anikken, T.H.C., 1998d, Casestudy Ecologische H oofdstructuur, KU Nijm egen, in te rn onderzoeksrapport, N ijm egen Zw anikken, T.H.C., 1998e, Casestudy Nederland 2030, KU Nijm egen, in tern onderzoeksrapport, N ijm egen Zw anikken, T.H.C., 1999, Ruimte als Voorraad?; em pirisch verslag ten behoeve van de Rijksplanologische

Dienst en onderlegger voor een prom otie ond erzo ek naar de betekenis van discoursen over 'ruim te als voorraad ', KU N ijm egen

Ten behoeve van de casus IJburg bestudeerde documenten A m sterd am se Raad voor de S tad son tw ikkeling , Advies over de Nota van Uitgangspunten voor IJburg, A m sterdam 1996 Bongenaar, A., N atu urm onum e nten g rossierde in leugentjes, in: de Volkskrant, 19-03-1997 Booij, D.J. en P van d er Linden, 1996, IJburg: geen com pensatie vo o r ve rlie s van natuur- en sta d skw a liteit, in:

Rooilijn, nr. 7: 320-325 D ienst R uim telijke O rdening, g em eente Am sterdam , 1998, IJb urg ; inform atie, in: In te rn e t

h ttp ://w w w .dds. nl/~IJburg, 18-06-98 H erngreen, R., 1997, IJburg verzo en t natuur m et stad, in: de Volkskrant, 27-02-97 Holstein, A.N. en F.A. Karsten, 1997, Van ruim tegebrek naar ruim tegebruik; De ontw ikkeling van A m sterdam

als alternatief voor IJburg, M ilie u c e n tru m A m sterdam en R eferendum com ité IJm e e r Open!, A m sterdam Janssen, U., H. S w in n en en L. van Oyen, 1995, Partners in Duurzame Stedel^'ke Ontwikkeling, een dubbele

uitdaging; onderzoek naar aanleiding van IJburg, Verw ey-Jonker Instituut, Utrecht Jolles, A., 1997, O n tw e rp voor IJburg; Eilandenrijk IJburg, een A m sterd a m se tra d itie voortgezet, in:

PlanAmsterdam, jrg. 3 nr. 2 Karst, J., 1998, W a te r en land maken IJburg; Globaal S ted enb o uw kund ig Plan Haveneiland en Rieteilanden gereed, in: PlanAmsterdam, jrg. 4 nr. 3 Keesom, J., 1996, Geen duurzaam heid zonder draagvlak; openheid of oorlog o ver de plannen vo o r IJburg, in:

NG, jrg. 50 nr. 21/22, 24/31 mei 1996: 12-14 Kooistra, S., 1996, IJburg toplocatie of ecologische ramp: o m streden actie van N atuurm o num e nten, in: NG, jrg. 50 nr. 39, 27 septem b er 1996: 18-19 Lee, K. van der, 1995, Van N ie u w Oost naar IJburg in dertig jaar, in: PlanAmsterdam jrg. 1 nr. 3 Looie, M., 1996, De n ie u w e eilanden van Am sterdam , in: Blauwe Kamer Profiel, nr. 3: 18-22 M in is te rie van Landbouw, N a tu urb eheer en Visserij, 1990, Natuurbeleidsplan, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub eheer, 1989, De Randstad op weg naar 2015;

Studienota verstedelijking Randstad 1995-2015, Den Haag

215

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

Needham, D.B. and TH.C. Zw anikken, 1997, The cu rre n t urbanization policy evaluated, N etherlands Journal o f

Housing and the B uilt Environment, vol. 12 nr. 1: 37-55 N eijens, P en P van Praag jr. (red.), 1999, D s slag om IJburg; campagne, media & publiek, Het Spinhuis, A m sterdam O u w e rke rk, H., 1994, B ouw m og elijkheden in hoofdstad te b eperkt dus: A m sterdam m oet w e l geloven in IJburg, in: Cobouw, jrg. 138 nr. 188, 7 o ktober 1994: 11 Piek, H., 1997, IJburg offert natuur aan de stad, in: de Volkskrant, 19-03-1997 Projectbureau IJburg, g em eente Am sterdam , 1995a, De keuze voor IJburg; A fw eging van woningbouw locaties

in de regio A m sterdam 1980-1995, IJburg docum entatie-reeks nr. 3, A m sterdam Projectbureau IJburg, g em eente Am sterdam , 1995b, B u ite n w o n e n i n d e stad , S tartnota IJburg, A m sterdam Projectbureau IJburg, g em eente Am sterdam , 1995, IJburg, v o o r wie? Positie e n functie van IJ b u rg op de

regionale woningmarkt, IJburg docum entatie-reeks nr. 4, A m sterdam Projectbureau IJburg, g em eente Am sterdam , 1996, M e ninge n o ve r IJbu rg , A m sterdam Projectbureau IJburg, g em eente Am sterdam , 1996, O ntw erp v o o r IJbu rg; N ota van uitgangspunten, A m sterdam Projectbureau IJburg, g em eente Am sterdam , 1996, Overleg over IJburg; Verslag van ter voorbereiding van he t

aanlsgbssluit IJburg gevoerd overleg en inspraak, A m sterdam Projectbureau IJburg, g em eente Am sterdam , 1997/8, Nieuwsbrieven septem ber en novem ber 1997 januari,

maart, m e i e n se p te m b e r 1998, A m sterdam Projectbureau IJburg, g e m eente Am sterdam , 1997, O n tw e rp vo o r IJburg; O ntw erp voor h e t Haveneiland en

de Rietlanden, stedenbouw kundig program m a van eisen extra, A m sterdam Projectbureau IJburg, g em eente Am sterdam , 1998, W erk in uitvoering; W erkprogramma 1998, A m sterdam Projectbureau IJtram, g e m eente Am sterdam , 1997, N ieuw sbrief IJtram, nr. 2 septem b e r 1997, A m sterdam Projectbureau IJtram, g e m eente Am sterdam , 1998, N ieuw sb rief IJtram, nr. 3 maart 1998, A m sterdam Projectgroep IJburg, g em eente Am sterdam , 1997, N ieuw land; de aanleg van IJburg, voorlichtingsfolder, A m sterdam Ravels, M. van en A.W. Oskam, 1995, W e l of niet bouw en in het IJm eer?; de arg um enten vo o r en tegen IJburg op een rijtje, in: IJsselm eerberichten, nr. 1: 18-23 R eferendum com ité IJm eer O pen!, 1997, 4 redenen om tegen IJburg te stem m en, pam flet, A m sterdam Regionaal Orgaan Am sterdam , 1995, Regionaal Structuurplan 1995 - 2005, plan m et toelichting, A m sterdam Roggema, R. en Timar, E., 1996, IJburg: hoge dichtheden bij u its te k duurzaam; Geen vlagvertoon, w e l forse m ilieuam bities, in: Duurzaam bouwen, nr. 6: 18-20 Rooy, F. de, 1996, Van Zuid erzee tot IJmeer, in: PlanAmsterdam, jrg. 2 nr. 1 R u im scho tel,T , 1996, A m sterdam IJburg: "Het daghet inden Oosten", in: Rooilijn, nr. 9: 439-445 Schendelen, M. van, 1997, M irandastad en IJburg: spanning tussen natuur en sam enleving, in: Rooilijn, nr. 5: 208-212 Sijm ons, D., 1997, In IJburg valt voor m ens en natuur veel te beleven, in: NRC Handelsblad, 07-03-1997 Staalduine, R. van, 1996, IJburg: A m sterdam gedijt goed in het w a te r; Een a a ntrekkelijk w o o nm ilieu in hoge dichtheden, in: Agora, oktober 1996: 20-21 Stadig, D.B., 1996a, Waarom b o u w t Am sterdam , S ted elijke W o n in g d ie n st Am sterdam , A m sterdam Stadig, D.B., 1996b, Waarom bouwen in h e t IJmeer, dienst R uim telijke O rdening, A m sterdam Stichting Durgerdam /Boos op Nieuw-Oost, 1996, Tien re d e n e n om IJ b u rg NIET te bouw en , pam flet S tuurgroep ROM-IJm eer, 1996, Plan van Aanpak ROM-IJmeer, Haarlem Sutorius, R. en M. Breebaart, 1997, Het IJburg-referendum door een geografische bril, in: Rooilijn, nr. 5: 213-216 Taling, R.J. en J.J. Heij, 1997, De m islu kte regie van IJburg, in: Intermediair, jrg. 33 nr. 37: 19-21 Valk, A. van der, 1996, De productie van w o ning b o u w loc atie s in Am sterdam : de com pacte stad in de knel, in:

Rooilijn, nr. 2: 73-79 V erenig ing N atuurm onum enten, 1997, De schatten van h e t IJmeer, brochure, 's-Gravenland V erenig ing tot Behoud van het IJsselm eer, 1994, R e d h e t IJm e er; Stop N ie u w O ost , brochure, Edam V erenig ing tot Behoud van het IJsselm eer, ongedateerd, R e d h e t IJ m e e r! m anifest , Edam W erkg ro e p W o nen en Sam enleven, 1996, IJburg, Ei van Columbus o f lege dop?, Advies, A m sterdam Zw anikken, T.H.C., 1998b, Casestudy IJburg, KU Nijm egen, intern onderzoeksrapport, N ijm egen

216

L ite ra tu u r

Ten behoeve van de casus restrictief beleid voor Rivierenland bestudeerde documenten Afsprakenkader re s tric tie f beleid rijk en provincie Gelderland, Den Haag, 13 januari 1995 Binnenlands Bestuur , Bom barst in conflict tussen Gelderland en V R O M , Binnenlands B estuur 29-30, 17/7/1998

Binnenlands Bestuur , Ruzie tussen V R O M en Gelderland bijgelegd, Binnenlands B estuur 24, 18/6/1999: 9 Boesveld, R., 1998, G em eenten in de ban van de H u isvestin g sw et? !, 1998, De Gem eentestem , 148e jrg. gst. 1998, 7071-7073: 125-130 en 194-199 Bruijn, J.A. de, E.M. van B ueren en E.F ten H euvelhof, 1998, Grenzen aan Contouren, Technische B estuurskunde, TU Delft Eijk, D. van, 1997, Nederland bestaat niet m eer uit steden in een landschap, in: NRC-Handelsblad, 21-03-1997 G ed ep uteerd e Staten van Gelderland, 1998, Bezwaarschrift van Gelderland tegen h e t b e slu it van de m iniste r

van VROM betreffende de aanwijzing ex artikel 6 WRO terzake h e t streekplan Gelderland, brief dd. 25 augustus 1998 m et schriftelijke toelichting van de Com m issaris der Koningin bij hoorzitting te A rn hem 3 novem ber 1998 Insp ecteur R uim telijke O rdening Oost, 1996, O ntw erp Omgevingsplannen Gelderland, brief dd. 3 mei 1996. A rn hem In te rg e m e e n te lijk Orgaan Rivierenland, 1993, De 'open ru im te 1van Rivierenland: Tussen landschapspark en

buitenw ijk , bijlage bij uitnodiging discussie bijeen kom st regionaal ru im te lijk beleid 7 decem ber 1993, Tiel In te rg e m e e n te lijk Orgaan Rivierenland, 1994, Gezamenlijke bijdrage gem eenten Rivierenland t.b.v. discussie-

dag ROP, 5 decem ber 1994, Tiel In te rg e m e e n te lijk Orgaan Rivierenland, 1997, U itnodiging E xperim ent ruim telijke ordening in Rivierenland, 21 april 1997, Tiel Keulartz, J., 1998, Stad en Land: een achterhaalde teg enstelling ? in: k& m tijdschrift voor em pirische filosofie, 1998-1: 6-23 Mastop, J.M., L. van Damme en TH.C. Zw anikken, 1997, Instrum entatie van h e t re strictie f beleid; Onderzoek

naar relevante instrum enten voor een effectiever re strictie f beleid, KU Nijm egen, N ijm eegse Planologische Cahiers nr. 51, N ijm egen M astop, J.M., H.J.M. Goverde, R.W. Verhage en TH.C. Zw anikken, 1995, R estrictief beleid; doorw erking in

provinciaal beleid , Evaluatie Vino/Vinex, Rijksplanologische D ienst, Den Haag M enting , M., I. Salverda, P van Tuijl, P van Veggel, M. Venne, S. V rie ze en S. van W o rkum , 1997, De Groene

Contramal; Een bouw steen voor de kwalitatieve benadering in Rivierenland, KU Nijm egen, verslag planologische leerproject, N ijm egen M in is te r van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub ehe er, 1998, Aanwijzing ex art. 6 van de Wet

op de Ruimtelijke Ordening to t herziening streekplan Gelderland 1996 ten behoeve van de doorwer­ king van h e t nationaal ruim telijk beleid, in het bijzonder het re strictie f en bundslingsbslsid en het beleid inzake de Ecologische Hoofdstructuur, 10 juli 1998 M in is te rie van Volkshu isvesting en R u im telijke O rdening, 1966, Tweede nota over de ruim telijke ordening in

Nederland, Den Haag M in is te rie van Volkshu isvesting en R u im telijke O rdening, 1974, Oriänteringsnota ruim telijke ordening; e e rste deel van de D erde nota over de ru im telijke ordening, Den Haag M in is te rie van Volkshu isvesting en R u im telijke O rdening, 1976, Derde nota over de ruim telijke ordening;

Vsrstsdslijkingsnota, nrs. 1-2, Den Haag M in is te rie van Volkshu isvesting en R u im telijke O rdening, 1977, Derde nota over de ruim telijke ordening; nota

landelijke gebieden, nrs. 1-2, Den Haag M in is te rie van Volkshu isvesting en R u im telijke O rdening, 1989, Structuurschets voor de landelijke en stede­

lijke gebieden, nr. 5, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub eheer, 1988, Vierde nota over de ruim telijke

ordening, nrs. 1-2, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub eheer, 1991, Vierde nota over de ruim telijke

ordening Extra; kabinetsstandpunt, nrs. 5-6, Den Haag

217

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

M in is te rie van Volkshuisvesting , R uim telijke O rd ening en M ilie ub e hee r, 1993a, Vierde nota over de ruim telijke

ordening Extra, deel 4: Planologische Kernbeslissing Nationaal R uim telijk Beleid, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R uim telijke O rd ening en M ilie ub e hee r, 1998b, Ruimtelijke Verkenningen 1998, jaarboek Rijksplanologische Dienst, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R uim telijke O rd ening en M ilie ub e hee r, 1998c, Actualisering Vierde nota over

de ruim telijke ordening Extra, deel 3 kabinetsstandpunt, nrs. 3-4, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R uim telijke O rd ening en M ilie ub e hee r, 1998, Aanwijzing Provinciale Staten

Gelderland voor herziening streekplan, persbericht 15 juli 1998 M in is te rie van Volkshuisvesting , R uim telijke O rd ening en M ilie ub e hee r, M in is te rie van Econom ische Zaken, M in is te rie van Landbouw, N a tu urb eheer en V iss e rij en M in is te rie van V e rke e r & W aterstaat, 1999, De Ruimte

van Nederland; Startnota ruim telijke ordening 1999, Sdu, Den Haag NovioConcult, 1998a, Plan van aanpak E xperim ent ruim telijk beleid, N ijm egen NovioConcult, 1998b, Offerte E xperim ent ruim telijk beleid, N ijm egen Pronk, J., 1998, Kiezen, n ie t slalom m en , toespraak van M in is te r van V R O M tijd ens de Nationale Geografendagen, 19 novem ber 1998, Utrecht Provincie Gelderland, 1987, Streekplan Rivierenland, A rn hem Provincie Gelderland, 1990, Kaart W GR-gebied R ivierenland , A rn hem Provincie Gelderland, 1994, Een ruim telijk ontw ikkelingsperspectief voor Gelderland op w eg naar 2015; Een

oproep to t discussie , A rn hem Provincie Gelderland, 1995, Hoofdpunten van beleid; collegeprogramma 1995-1999, A rn hem Provincie Gelderland, 1996, Streekplan Gelderland; Stimulans voor ontw ikkeling, ruim te voor k w a lite it en zorg

voor omgeving, A rn hem Provincie Zuid-Holland, 2000, Contouren op scherp; N otitie heroverw eging Contouren- en contingsntsnbslsid, Den Haag Salverda, I., S. van W o rkum en T. Zw anikken, 1998, De 'groene contram al': een b ete re grondslag vo o r het contourenbeleid, in: Rooilijn, nr. 4: 197-202 Zw anikken, T.H.C., 1998c, Casestudy R estrictief beleid voor Rivierenland, KU Nijm egen, in te rn o nd erzo eks­ rapport, N ijm egen

Ten behoeve van de casus Ecologische Hoofdstructuur bestudeerde documenten A m stel, A.R. van, G.F.W. H erngreen, C.S. M eyer, E.F Schoorl-Groen en H.E van de Veen, 1988, Vijf visies op

natuurbehoud en natuurontw ikkeling; knelpunten en perspectieven van deze visies in h e t licht van de huidige maatschappelijke ontwikkelingen, Raad voor het Milieu- en Natuuronderzoek, publicatie nr. 30 Bal, D. en R. Reijnen, 1997, N atuurbeleid in uitvoering; inspanningen, effecten, verwachtingen en kansen, Achterg ronddocum ent 8 bij N a tu urverken ning '97, IKC N a tu urb e hee r en IBN-DLO, W ag eningen Bijlsma. M.P, 1995, N atuurontw ikkeling en vormgeving; De relatie tussen cultuur en natuur en de betekenis

daarvan voor h e t ontw erpen en vormgeven van natuur, IKC N atuurbeheer, S tu dieree ks 'Bouw en aan een levend landschap' rapport nr. 30, W ag eningen

Binnenlands Bestuur , "Van Vollenhoven van Nationaal G roenfonds: 'Van ecologische ho o fd structuu r komt maar w ein ig terecht'", Binnenlands B estuur 9, 27/2/1998: 19 Cate, F. van, 1998, G eldgebrek rem t na tuu ro ntw ikkeling ; Ecologische ho o fd structuur raakt uit beeld, in:

Binnenlands bestuur, 27-28, 3/7/1998: 22-23 Feddes, F., R. H erngreen, S. Jansen, R. van L eeuw en en D. Sijm ons (red.), 1998, Oorden van onthouding;

Nieuwe natuur in verstedelijkend Nederland, NAi Uitgevers, Rotterdam Frissen, PH.A. en V.J.J.M. Bekkers, 1997, Een a fw e rkp le k vo o r de boom kikker, in: Openbaar bestuur, 1997-8: 20-24 Gersie, J., 1987, Geografie vo o r w ild e dieren: ecologische in fra stru c tu ur en de natuurbescherm ing in Nederland, in: K.N.A.G. Geografisch Tijdschrift, X X I nr. 4: 338-353 Gersie, J. en I. Horlings, 1995, Landbouw en natuur sam en in één hoofdstructuur?, in: K. B o uw er en P Leroy (red.), 1995, M ilieu en ruim te: analyse en beleid, Boom, M eppel/A m sterdam

218

L ite ra tu u r

Hekhuis, H.J. (red.), 1997, A chtergronddocum ent Economische en bestuurlijke evaluatie natuurbeleid; Een

analyse van de uitgaven, de kosten en baten, de doorw erking en de e ffe ctivite it van h e t beleidsinstru­ mentarium, IBN-DLO, IKC N a tu urb eheer en SC-DLO, A chterg ro nddo cum ent 3 bij N a tu urve rken ning '97, W ag eningen Jong, D.M. de, 1999, Tussen natuurontw ikkeling en Landschaftsschutz; Sociaal-cognitieve configuraties in het

grensoverschrijdende natuurbeleid, Eburon, Delft Keulartz, J. en M. Korthals (red.), 1997, M useum aarde; Natuur criterium o f constructie?, Boom, A m sterdam /M ep pel Kockelkoren, P, 1998, Het einde van de oorsprong; N atuur en landschap in de crisis van de m oderniteit, in:

k&m tijdschrift voor em pirische filosofie, jrg. X X II 1998-1: 100-124 M eij, T. van der, J.H.W. H endriks en C.J.M. M u s te rs c.s.., 1995, O ntwikkelingen in de natuur; Visies op de

levende natuur in de w ereld en sce n a rio s voor het behoud daarvan, W R R , Voo rstud ies en achtergron­ den rapport V87, Sdu, Den Haag M etz, T, 1998, N ieuwe Natuur; Reportages over veranderend landschap, Ambo, A m sterdam M in is te rie van Landbouw, N a tu urb eheer en Visserij, 1989, Natuurontwikkeling, een verkennende studie, Sdu, Den Haag M in is te rie van Landbouw, N a tu urb eheer en Visserij, 1990, Natuurbeleidsplan, Den Haag M in is te rie van Landbouw, N a tu urb eheer en Visserij, 1998, Ruggengraat Nederlandse Natuur; U itw erking van

doelthem a 1: realisatie EHS, in terne notitie dd. 16-10-98, Den Haag M in is te rie van Landbouw, N a tu urb eheer en Visserij, 2000, N a tu u r vo o r m ensen; m e n se n vo o r natuur; nota

Natuur, bos en landschap in de 21e eeuw, Sdu Den Haag M in is te rie van Landbouw, N a tu urb eheer en Visserij, directie Natuurbeheer, 1995a, Ecosystemen in Nederland, Den Haag M in is te rie van Landbouw, N a tu urb eheer en Visserij, directie Natuurbeheer, 1995b, N atuurgericht m ilieubeleid , Den Haag/W ageningen M in is te rie van Landbouw, N a tu urb eheer en V isse rij en Inform atie en KennisC entrum Natuurbeheer, 1995,

Natuur in Nederland; Natuurdoeltypen als leidraad, Den Haag/W ageningen M in is te rie van Landbouw, N a tu urb eheer en V iss e rij en M in is te rie van Volkshu isvesting , R uim telijke O rdening en M ilieubeheer, 1995, Structuurschema Groene Ruim te; h e t landelijk gebied de m oeite waard, Den Haag Natuurbescherm ingsraad, 1993, Natuur tussen de oren; Natuur- en landschapsbeelden en hun ro l b ij de ont­

w ikkeling en vormgeving van beleid, Utrecht Opdam, P en J.T.A. Verhoeven, 1995, Landschapsoecologie, in: K. Bakker, J.H. M o o k en J.G. van Rhijn (red.), 1995, Oecologie , Bohn Stafleu Van Loghum, Houtum /G iegem Poll, N.E. van de, en A. Glasm eier, 1997, N atuurontw ikkeling: waarom en hoe?; Verslag van een debat, Rathenau Instituut, w erkd o cu m ent 59, Den Haag Reijnen, R. en M. de Jong, 1997, U itvoering van de ecologische hoofdstructuur; W o rd t de versn ip p ering van de natuur voldoend e teruggedrongen?, in: Landinrichting, novem ber 1997: 7-13 R ijksin s titu u t voor Volksgezondheid en M ilieu, D LO -Instituut vo o r Bos- en Natuuronderzoek, DLO-LandbouwEconomisch In s titu u t en DLO-Staring Centrum , 1998, Natuurbalans 98, Samson H.D. T je en k W illin k , A lphen aan den Rijn R ijksin s titu u t voor Volksgezondheid en M ilieu, Informatie- en K ennisc entrum natuurbeheer, D LO -instituut vo o r Bos- en Natuuronderzoek, DLO-Staring C entrum en In s titu u t vo o r O nd e rzo e k van het Landelijk Gebied, 1997, Natuurverkenning 1997, rapport en achtergronddocum enten, Samson H.D. T jee n k W illin k , A lphen aan den Rijn Schendelen, M. van, 1997, Natuur en Ruimtelijke Ordening in Nederland; Een sym biotische relatie, NAi U itgevers, Rotterdam Smit, PW .M., PJ.M. Stallen, W. Biesiot en G.FW. H erngreen, 1996, Verspilling: risico's en retorica, D G M publicatiereeks m ilieustra teg ie 1996/8, Den Haag W etenschappelijke Raad vo o r het Regeringsbeleid, 1998, R uim telijke O ntw ikkelingspolitiek , Rapporten aan de Regering nr. 53, Sdu, Den Haag W in d t, H.J. van der, 1995, En dan: w a t is natuur nog in d it land?: natuurbescherming in Nederland 1880-1990, Boom, M eppel

219

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

W in d t, H.J. van d er en F Feddes, 1995, Natuur, Stad en Land; De EHS als historisch com prom is, in: F. Feddes, R. H erngreen, S. Jansen, R. van Leeuw en en D. Sijm ons (red.), 1998, O orden van onthouding; N ieuw e

natuur in verstedelijkend Nederland, NAi U itgevers, Rotterdam W in d t, H.J. van der, J.A.A. Sw art en R. Rabbinge, 1997, De w o rte ls en dilem m a's van na tuu ro ntw ikkeling , in: N.E. van de Poll en A. Glasm eier, 1997, N atuurontw ikkeling: waarom en hoe?; Verslag van een debat, W e rkd o cu m en t 59, Rathenau Instituut, Den Haag W isserho f, J., 1996, Landelijk gebied in onderzoek; O ntw ikkeling en toepassing van een interdisciplinair con­

ceptueel kader, KU Nijm egen, N ijm eegse Planologische Cahiers nr. 50, N ijm egen Zanden, J.L. van en S.W. Verstegen, 1993, Groene geschiedenis van Nederland, Spectrum , Zeist Zw anikken, T.H.C., 1998d, Casestudy Ecologische H oofdstructuur, KU Nijm egen, in tern onderzoeksrapport, N ijm egen

Ten behoeve van de casus Nederland 2030 bestudeerde documenten Boer, de R.P en L.M.L. Zonneveld, 1996, Europa zorgt z e lf voor voedsel; een discussisscsnario, discussiescenario Nederland 2030, Rijksplanologische Dienst, Den Haag Centraal Planbureau, 1997, Economie en fysieke om geving; Bslsidsopgavsn en oplossingsrichtingen 1995­

2 0 20 , Sdu, Den Haag DLO-Staring C entrum , O n tw e rp te a m Stad, dRO A m sterdam en NEI, 1997, Parklandschap, Perspectief voor

Nederland 2030, W ag eningen Hajer, M.A., 1996, H eterotopia Nederland of w a t B unnik m ist; een c u ltuu rp o litie k e v is ie op de ruim telijke ordening, in: De toekom st van de ru im te ; v ie r essays vo o r N ede rlan d 20 30 , W etensc ha p p elijke bureaus van CDA, D'66, PvdA en VVD, Rijksplanologische Dienst, Den Haag Hajer, M.A., 1996, H eterotopia in Nederland of w at B unnik m ist; de c u ltuu rp o litiek e opgave vo o r de ruim telijke ordening, S tedebouw & Ruimtelijke Ordening, 1996/6: 4-10 H ilberts, H.D. en J.M. Schrijver, 1997, M o b ilits its s ffs c ts n Perspectieven 2030, ond erzoek in opdracht van Rijksplanologische Dienst, T N O Inro, Delft In s titu u t voor Bos- en N atuuronderzoek D LO en N ederlands Economisch Instituut, 1997, Stromenland;

Netw erken van verkeer en w ater als dragers voor ruim telijke ontw ikkeling, perspectief Nederland 2030, W ageningen/Rotterdam Keulartz, J., 1998, Stad en Land: een achterhaalde te g e n s te llin g ? in: k&m tijdschrift voo r em pirische filosofie , 1998-1: 6-23 Kolpron C onsultants en dR O Am sterdam - O ntw erpteam Stad, 1996, Stop stedelijk ruim tebeslag , discussiescenario Nederland 2030, Rijksplanologische Dienst, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R uim telijke O rd ening en M ilie ub e hee r, 1996g, Aan ze t voor Nederland 2030,

Verkenning ruim telijke perspectieven, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R uim telijke O rd ening en M ilie ub e hee r, 1996h, N ede rlan d 20 30 -

Tussenbalans; Verkenning ruim telijke perspectieven, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R uim telijke O rd ening en M ilie ub e hee r, 1996, Essays voor Nederland 2030, geschreven door m ed e w e rkers van de Rijksplanologische D ienst te n behoeve van de e e rste fase van het project 'Nederland 2030' verken n in g ruim telijke perspectieven, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R uim telijke O rd ening en M ilie ub e hee r, 1996, D iscussisscsnario>s Nederland

2030; Samenvattingen , Rijksplanologische Dienst, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R uim telijke O rd ening en M ilie ub e hee r, 1996, De toekom st van de ruim te; vier

essays v o o r N ede rlan d 20 30 , W etenscha p p elijke bureaus van CDA, D'66, PvdA en VVD, Rijksplanologische Dienst, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R uim telijke O rd ening en M ilie ub e hee r, 1996, W erkconferenties Nederland

2030; Verslag, Rijksplanologische Dienst in sam enw erking m et het NIROV, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R uim telijke O rd ening en M ilie ub e hee r, 1997a, N ederland2030 -

Discussienota; Verkenning ruim telijke perspectieven, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R uim telijke O rd ening en M ilie ub e hee r, 1997c, N ederland2030 - Eindspel;

Verkenning ruim telijke perspectieven, Den Haag

220

L ite ra tu u r

M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub eheer, 1997, Perspectieven Nederland 2030;

verslag werkconferenties, Rijksplanologische D ienst in sam enw erking m et het NIROV, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub ehe er, 1998d, N ede rlan d 20 30 - Debat;

Verkenning ruim telijke perspectieven, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilieub ehe er, 1998, Nederland 2030 - Debat;

Verkenning ruim telijke perspectieven, Bijlagen, Den Haag M in is te rie van Volkshuisvesting , R u im telijke O rdening en M ilie u b e h e e r (DGVh), 1997, W o o r v s rk s rrir g s r

MMXXX ; w o nen in 2030, Den Haag N ovioC onsult en Vista, 1997, Palet; R uim telijk pe rspectie f voor Nederland 2030, perspectief Nederland 2030, N ijm egen/Am sterdam O ude Veldhuis, M.C. en PP Kohnstamm, 1996, N ederland2030; bezinning op beleid, Verenig in g van Nederlandse P ro jecto n tw ikkeling Maatschappijen, N EP R O M , Zo e term ee r Priem us, H., 1998, V ie r m in isteries, v ie r ruim telijke perspectieven: naar een sam enhangend geheel, in:

Rooilijn, nr. 5: 231-236 Raad voor de ru im telijk e ordening, 1996, Advies N ede rlan d 20 30 , Den Haag R ijksin s titu u t voor Volksgezondheid en M ilieu, 1997, Nationale Milieuverkenning 4, 1997-2020, Samson, A lphen aan den Rijn Schotten, C.G.J., W .T Boersma, J. Groen en R.J. van de Velde, 1997, Simulatie van de ruim telijke perspectie­

ven Nederland 2030, RIVM-rapport, B ilthoven Uum, E. van, 1997, Nederland à la carte; V ie r m enu's als basis vo o r de discussie o ver de toeko m st van Nederland, in: Stedebouw & Ruimtelijke Ordening, 1997/4: 4-10 VROM-Raad, 1998, Stedenland-Plus; Advies over 'Nederland 2030 - Verkenning ruim telijke perspectieven1en

de >W o o r v s rk s rrir g s r 2 0 3 0 ' advies 005, Den Haag Zandvoort O rdening en A dvies en O ffice fo r M etro p o lita n A rchitecture, 1997, Steden/land; naar een evenwicht

tussen natuur en cultuur in 2030, p e rspectie f Nederland 2030, Utrecht/Rotterdam Zw anikken, T.H.C., 1998e, Casestudy Nederland 2030, KU Nijm egen, in tern onderzoeksrapport, N ijm egen

221

Ruim te als voorraad? R uim te vo o r v a rië te it!

Referenten R e fe re n te n G. Arts

Gemeente Utrecht, Afdeling Strategisch Beleid

D. Bal

IKC Natuurbeheer

M. Bierman

SISWO

S.C. Buijs

M inisterie van VRO M , Rijksplanologische Dienst

G.J.W. Dijkink

Universiteit van Amsterdam, Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen

P.L.B.A. van Geel

Provincie Noord-Brabant, Gedeputeerde ruimtelijke ordening

H.Th.G. Geurtz

Provincie Gelderland, Dienst Ruimte, Economie en W elzijn

Th. Van Hummel

Provincie Gelderland, Dienst Ruimte, Economie en W elzijn

M.J. de Jong

Provincie Friesland, Hoofdgroep Maatschappij en Omgeving

H. Kampf

M inisterie van LNV, Directie Natuurbeheer

B. Kassenaar

Gemeente Amsterdam, beleidsadviseur ruimtelijke ordening

mw. H.C. Meinsma

SISWO

J.PM. Ros

Rijksinstituut voor Volksgezondheid en M ilieu (RIVM)

J. Saris

de Stad b.v.

P. Smit

Bureau Stallen & Smit

P.J. Stallen

Bureau Stallen & Smit

E.C. van Uum

M inisterie van VRO M , Rijksplanologische Dienst

H.M.E. van Veldhuizen

Gemeente Amsterdam, projectgroep IJburg

J. Verkade

Vereniging tot behoud van het IJsselm eer

B e g e le id in g s c o m m is sie Rijk splanologis che D ienst ra p p o rt 'ru im te als vo orraad ?' A.F. van de Klundert

M inisterie van LNV, directie Natuurbeheer

mw. E.C. Drexhage

M inisterie van VRO M , Rijksplanologische Dienst

M.A. Hanou

M inisterie van VRO M , Rijksplanologische Dienst

R. Aykaç

M inisterie van VRO M , Rijksplanologische Dienst

E.F. ten Heuvelhof

Technische Universiteit Delft

R. Brinkman

M inisterie van VRO M , Directoraat Generaal M ilieubeheer

o u d -le d e n :

A. van Delft

M inisterie van VRO M , Rijksplanologische Dienst

PPFî Huigen

Rijks Universiteit Groningen

J.F. Jonkhof

M inisterie van VRO M , Rijksplanologische Dienst

mw. A.C. Schippers

M inisterie van VRO M , Directoraat Generaal M ilieubeheer

222

C u rricu lum vita e

Curriculum vitae

Tim Zwanikken w erd geboren op 5 november 1959 te Heerlen. In 1978 behaalde hij het VWO-diploma aan het Coriovallum College in deze stad. Een studie tropische plantenteelt aan de Landbouw Hogeschool Wageningen w erd in de kandidaatsfase afgebroken (1978­ 1981). Na een inservice-opleiding in het Radboud Ziekenhuis te Nijmegen was hij van 1981 tot 1989 werkzaam aldaar als A-verpleegkundige op een afdeling voor interne en maag­ darm- en leverziekten. In deze periode volgde hij ook een kader-opleiding en het laatste jaar van zijn dienstverband was hij waarnemend teamleider. In de periode 1989-1993 studeerde hij planologie aan de Faculteit Beleidswetenschappen aan de KU Nijmegen. Van 1993 tot 2000 was hij werkzaam als onderzoeker bij deze Faculteit ten behoeve van diverse derde-geldstroom onderzoeken. Het betrof verschillende onderzoe­ ken op het gebied van het verstedelijkingsbeleid en het restrictief beleid in opdracht van de rijksoverheid. Ook is in opdracht van diverse overheden onderzoek gedaan naar strategisch en regionaal ruim telijk beleid. In 1994 w erkte hij daarnaast acht maanden bij het Programmeringoverleg Ruim telijk Onderzoek (PRO) te Den Haag. Vanaf septem ber 1996 betrof zijn aanstelling het onderzoek 'ruimte als voorraad', een opdracht van de Rijksplanologische Dienst. Dit boek doet hiervan verslag, waarmee deze studie tevens het karakter heeft gekregen van een promotie-onderzoek. M om enteel is Tim Zwanikken werkzaam als hoofd van het bureau ruim telijke ordening Noord-Oost Brabant van de provincie Noord-Brabant.

223