PDF hosted at the Radboud Repository of the Radboud University Nijmegen
This full text is a publisher's version.
For additional information about this publication click this link. http://hdl.handle.net/2066/14546
Please be advised that this information was generated on 2014-11-11 and may be subject to change.
49
C.A.J.M.
Het
K
o r t m a n n
Franse
parlement
In leid in g Sinds de revolutie van 1789, ja a r w aarin d e fin itie f m e t het stelsel van stand en v erte g en w o o rd ig in g w erd gebroken, h e e k Frankrijk nagenoeg p er m a n e n t een rwee kamerstelsel gekend. D it vloeide niet voort uit een fede rale o f confederale stru ctu u r, a o c h berustte op overw egingen van ’checks and balances’, zoals m e n ook in staten als N e d e rla n d ziet. H e t huidige twee kamerstelsel berust op de C o n stitu tie van 1958, grotendeels geïnspi reerd d o o r Charles de Gaulle en diens v ertro u w elin g en eerste p rem ier M ichel Debré. D cbré heeft zich bij de voo rbereidin g van deze C o n stitu tie van de Vijfde R epubliek op zijn b e u rt laten inspireren d o o r een aantal ver w o rv e n h e d e n van het Britse co n stitutionele recht. Sinds 1958 zijn slechts ondergeschikte wijzigingen in de sam enstelling en de bevoegdheden van de beide K am ers — Assemblee nationale en Sénat — aangebracht. De belangrijkste ervan zijn wel het vervallen van h e t recht o m — sam en m e t an d eren — de president te kiezen (1962), de geleidelijke u itb reid in g van het aantal leden en de verlenging van de zittingsperioden van de K am ers (1963). In h et algem een beraadslagen en besluiten de beide K am ers afzonderlijk. Soms ech ter k o m e n zij gezam enlijk bijeen en h e te n dan Congrès. D it d o et zich voor in het kader van een gro n d w etsh erzien in g sp ro ced u re.
U iterlijk h ed en De N e d e rla n d e r die zich naar h et Palais B o u rb o n , zetel van de Assemblee nationale, o f h e t Palais du L u x em b o u rg , zetel van de Sénat, begeeft w o rd t gefrappeerd d o o r een aantal uiterlijke verschillen m e t de N ederlan dse situatie. De paleizen stralen Franse ’g r a n d e u r ’ uit in tegenstelling tot de knusse, bijna dorpse b e h u izin g van de K am ers der Staten-G eneraal. Voor en in de g eb o u w en stuit m e n op fraai uitgedoste ’gardes’, die op m ilitaire wijze salueren voor een ieder die daarvoor in a a n m e rk in g k om t, en dat zijn vele Fransen. De p arlem en tsled en gaan goed gekleed, h u llen zich niet
50
HET
FRANSE
PARLEMENT
in T-shirts, groeten elkaar hoffelijk en w o rd e n d o o r h e t personeel van de K am ers (en anderen) aangesproken m e t 'M o n sie u r le d é p u té ’ of 'M o n si eu r le senatenr' (vrouw en relt h e t Franse p a rle m e n t niet veel). D e parle m en taire d eb atten en redevoeringen k e n m e rk e n zich vaak d o o r verzorgd taalgebruik en retorische trucs; de vorm lijkt nogal eens bclangrijkcr dan de in h o u d , m aar in ieder geval tracht m en nog fraaie v o rm e n te h a n d h a ven. In N ed erlan d zijn zelfs pogingen daartoe ver te zoeken. O n d a n k s de w aarde die m en in Frankrijk h e c h t aan deze vorm en, zijn de deb atten vaak spitser, h a rd e r en — d aarm ee — levendiger dan in ons land, w aar zij teg en w oordig meestal u itblinken d o o r saaiheid. O o k de opstelling van de leden van h et p a rle m e n t en van de regering w ijkt af van die in N ed erlan d . B eiden zitten in de 'hém icyclc’, de leden van de regering voorop. Tegenover hen, gezeten op een verhoging, bevindt zich h e t p residiu m van de Kamer, o n d e r leiding van de kam ervoorzitter. Deze opstelling h a n g t sam en m e t de vroegere situatie w aarin de leden van de regering tevens lid van een van de K am ers (m et n am e de Assemblee) waren. Zij zaten d aaro m niet tegenover de kam erleden, m aar te m id d e n van hen. O n d a n k s her feit dat sinds 1958 de leden van de regering nier m e er tevens kam erlid k u n n e n zijn, is deze opstelling gehandhaafd.
S a m e n s t e l l i n g en w e r k w i j z e De beide Franse K am ers hebben aanzienlijk m eer leden dan die in N e d e r land. De Assemblee bestaat op h e t ogenblik uit 577, de Sénat uit 318 leden. Zij zijn overigens zelden allen ter vergadering aanwezig, daar de m ccstcn van hen nog één of m eer functies op regionaal, d ep arte m en ta al of gem eentelijk niveau vervullen. D e ’c u m u l des m andats' is, ook bij de Fransen zelf, berucht, m aar gezien zijn p e rm a n e n tie kennelijk tevens geliefd. Deze c o m b in atie k o m t overigens m e e r voor, zoals een zelfs o n g e oefende w a a rn e m e r van her verschijnsel m ens kan constateren. Zoals in de meeste twee kamcrstelscls het geval is, w o rd e n de K am ers op onderscheiden wijze samengesteld. De leden van de Assembléc w o r den gekozen bij algem een rechtstreeks kiesrecht. Dir w o rd t uitgeoefend in enkelvoudige kiesdistricten, w aarin een k an d id aat in de eerste ro n d e de absolute m e erd e rh e id m o e t halen. In de tweede ro n d e is een relatieve m e e rd e rh e id voldoende. Meestal leidt dit kiesstelsel tot twee politieke blokken in de Assembléc, al dan niet bestaande uit een (betrekkelijk h om o gene) coalitie van partijen. Bij de verkiezingen van juni 1988 behaalde voor het eerst sinds 1958 geen enkele partij of c o m b in a tie van Dartijen de absolute m eerd erh eid . Er zijn aanw ijzingen dar de partijen de aatste ja re n h et c e n tr u m trachten te veroveren, w a ard o o r de in te rn e cohesie en die van coalities afbrokkelt. D e verkiezingen vinden, tenzij de P resident tussentijdse o n tb in d in g uitspreekt, om de vijf jaar plaats. D e periode russen de verkiezingen n o e m t m en 'législature'. O p h e t ogenblik (oktober 1988) b ev in d t m en zich in de negende ’législature’ sinds 1958. De senatoren w o rd en in d irect gekozen. De verkiezingen geschieden
51
HET
FRANSE
PARLEMENT
per district, h et d e p a rte m e n t, w aarin naar rato van het aantal inw oners een of- m e e r leden w o rd en gekozen. Als kiezers voor de Scnat treden op: leden van de Assemblee, gevestigd in het b e tro k k e n d e p a rte m en t, leden van de d e p a rte m e n ta le raad (Conscil général) en gedelegeerden van de g e m e e n te ra d e n b in n e n het d e p arte m en t. L aatstgenoem den v o rm e n het overgrote deel van het totaal aantal kiezers van de Scnat, dat ru im 100.000 bedraagt. A fhankelijk van het aantal per district te kiezen leden geldt een mccrderhcidsstelscl dan wel een stelsel van evenredige v erteg en w o o rd i ging. Deze wijze van verkiezing leidde tot op heden m in d e r tot politieke b lo k v o rm in g in de Scnat dan in de Assemblee. Bovendien co rresp o n d eren de politieke k rac h tsv e rh o u d in g e n in de Sónat lang niet altijd m e t die in de Assemblee, zodat conflicten tussen beide K am ers nogal eens voorkom en. H e t Franse staatsrecht biedt, zoals wc nog zullen zien, echter m og elijkh e den voor oplossing daarvan. De senatoren w o rd en voor 9 ja re n gekozen; om de d r i e j a r e n treedt een d erde deel van de leden a f bij de o p e n in g van de gew one zitting in oktober. D a a rm e e zijn wc beland bij een k e n m e rk e n d e trek van h et Franse staatsrecht: de beide K am ers hebben niet g ed u re n d e een heel, o f nagenoeg een heel jaar zitting. Ter v o o rk o m in g van een régim e d ’asscmbléc, w aar mee de Fransen vooral o n d e r de IIIe R epubliek slechte ervaringen h ebben opgedaan, heeft de grond w etg ev er van 1958 gekozen voor een beperkte z ittin g sd u u r van het parlem ent. De gew one zittingen van beide K am ers liebb en van rechtswege plaats van 2 o k to b e r en vervolgens 80 k a len d erd a gen (voornam elijk besteed aan de begrotingsbehandeling) alsm ede van 2 april en vervolgens m axim aal 90 kalenderdagen. D it strakke regim e w o rd t echter verzacht d o o r het feit dat de m in iste r-p re sid e n t regelm atig b u ite n g ew o n e zittin g en d o et plaatsvinden. O o k de Asscmbléc kan o m een b u ite n g e w o n e zitting verzoeken. D it verzoek h o e k echter niet te w o r den g eh on oreerd. O verigens ligt het p arlem en taire w erk g e d u re n d e de zittinglozc p erio d en niet geheel stil. D e kam ercom m issies zetten h u n w e rk z a a m h e d e n gew oon voort. O o k uit andere staatsrechtelijke voorschriften blijkt dat de g r o n d wetgever van 1958 w einig ophad m e t een, althans formeel, o p p e rm a c h tige volksvertegenw oordiging. Z o stelt de regering in beginsel de k a m e ra genda vast ( o r d re du jour p rio ritaire ’). Voor ae K am ers zelf blij tt slechts de vaststelling van de o rd rc d u jour c o m p lé m e n ta ire ’ over. Deze laatste is d o o r de voorm alige voorzitter van de Asscmbléc nationale, Edgar Faurc, eens bestem peld als ’folklorique’ en 'dérisoirc’. K orto m , de regering is nagenoeg geheel de baas over de prioriteiten in de Kamers. De plenaire vergaderingen w o rd e n in beginsel g e h o u d e n op dins dag-, w oensdag-, d o n d e rd a g - en vrijdagm iddag. Zij k u n n e n echter ook op andere tijdstippen plaatsvinden. T en m in ste één o ch ten d is gereser veerd voor com m issievergaderingen; in de praktijk v in d en deze veel fre q u e n te r plaats. Beide K am ers k e n n e n vaste en bijzondere commissies. De vaste zijn zes in getal, te w eten de com m issie voor culturele, gezins- en sociale
52
HET
FRANSE
PARLEMENT
zaken, die voor buitenlandse zaken, die voor defensie, die voor financiën, e co n o m ie en planning, die voor co nstitutionele zaken, w etgeving en alge m een bestuur, en tenslotte die voor p ro d u ctie en handel. De zetels (vier commissies bestaan uit ± 7 0 leden, twee uit ±140 leden) in de commissies zijn naar evenredigheid van het aantal kam erzetels over de fracties ver deeld. Een kam erlid kan slechts lid van één vaste com m issie zijn, dit o m m ach tsco n cen tratie tegen te gaan. H oew el de grondw etgever o n d erzo ek van w etso n tw erp en en wetsvoorstellen in principe d o o r een of m e e r bij zondere commissies wilde d o en geschieden, dit o m de m a ch t van de voor heen zeer invloedrijke vaste commissies te breken, v in d t in de praktijk het o n d e rz o ek toch vaak d o o r een vaste com m issie plaats. Zoals wij in ander verband nog zullen zien, laat een p a rle m e n t zich niet gem akkelijk in zijn m a c h t b ep erk en d o o r constitutionele ’n ieu w lich terij\ T ot besluit van deze paragraaf verdienen de kam erfracties en de rechtspositie van de k am erled en de aandacht. De C o n stitu tie e rk e n t in artikel 4 h e t bestaan van politieke partijen en groeperingen. E v en m in als N ed erlan d k ent Frankrijk echter wcttclijke voorschriften inzake h u n organisatie en werkwijze. Wel bevatten de R eg lem en ten van O r d e van de K am ers bepalingen inzake fracties. Zo verbieden zij het im p e ra tie f m a n daat en de v o rm in g van fracties ter b eh artig in g van deelbelangen. Een fractie in de Assemblée m o e t ten m in ste dertig, in de Sénat ten m in ste vijf tien leden om vatten, wil zij als fractie erkend zijn. B ovendien m o e t een fractie een politiek p ro g ra m m a aan de k am erv o o rzitter overleggen, die dit overigens niet aan de C o n stitu tie m ag toetsen. B u ite n de eigenlijke fractieleden k e n n e n de R e g lem e n te n van O r d e de zogeheten ’a p p a re n té ’, die geen deel u itm a a k t van de fractie, m aar zich er m ee v erw ant voelt blij kens een eigen verklaring, goedgekeurd d o o r de b e tro k k e n fractievoor zitter. Tenslotte bestaat de m ogelijkheid van een geheel o n g e b o n d e n kam erlidm aatschap. In het algem een bestaat in alle fracties een sterke fractiediscipline, zeker als de p arlem en taire m e erd erh eid slechts gering is. De k a m erle d en genieten twee soorten im m u n ite ite n : de ’irresp o n sabilité’ en de ’inviolabilité’. De irresponsabilité k o m t overeen m e t de bescherm ing die de leden van de Staten-G cncraal krachtcns artikel 71 G ro n d w e t genieten. De ’inviolabilité’ is gericht tegen w illekeurige gevan g e n n e m in g of vervolging. Voor g e v an g en n em in g of vervolging is toe ste m m in g van de K a m e r vereist. Verder genieten de leden van h e t Franse p a rle m e n t een schadeloosstelling en onkostenvergoeding.
H e t p a r l e m e n t en d e w e t g e v i n g Zoals in d e m o cra tieë n gebruikelijk is, is een van de belangrijke bevoegd heden van h et Franse p a rle m e n t de w etgevende bevoegdheid. O o k op dit p u n t v e rto o n t het Franse constitutionele recht enige bijzondere trekken, die afwijken van h et N ederland se stelsel. O p de eerste plaats valt te wijzen op het feit dat de wetgevende bevoegdheid van h et Franse p a rle m e n t — afgezicn van speciale bepalin gen zoals die inzake de g o ed k eu rin g van verdragen bij w et — b e p e rk t is tot
53
HET
FRANSE
PARLEMENT
dc in artikel 34 van de C o n stitu tie opgesom de o n d erw erp en . D e daarin niet g e n o e m d e materies behoren krachtens artikel 37 van dc C o nstitutie tot de zogeheten 'pouvoir ré g le m e n ta ire ’ van de regering. Deze stelt dan regels in de vorm van zogeheten ’décrcts’, te vergelijken m e t dc N e d e r landse (zelfstandige) algem ene maatregel van bestuur. De Conseil constitutionn el, een uit negen leden bestaand constitutioneel hof, is bevoegd te beoordelen of het p a rle m e n t b in n e n zijn wetgevende c o m p e te n tie is gebleven. Een dergclijk systeem oogt nogal autoritair, m aar m e n m o e t niet uit h et oog verliezen dat tegen alle re g le m e n te n afkom stig van de regering een rechtstreeks vcrnictigingsbcrocp bij de hoogste a d m in istra tieve rechter, dc Conseil d ’Etat, openstaat. Aanvankelijk zag h et er naar uit dat de regering als gevolg van het g ron dw cttclijk stelsel als de ’gew one w etgever’ beschouw d m oest w o rd en en dat h e t p a rle m e n t de ’wetgever bij u itz o n d e rin g ’ zou zijn. O o k hier is echter een o n tw ik k e lin g geweest in de richting van to e n e m e n d e m ach t van dc p arle m e n taire wetgever, gesanctioneerd d o o r de Conseil co n stitu tionnel. O p enkele u itz o n d erin g e n na regelt het p a rle m e n t bij formele w et w eer alle o n d e rw e rp e n die h et vóór de C o n stitu tie van 1958 regelde en is de zelfstandige regelgeving d o o r de regering sterk teruggedrongen. Een o n tw ik k e lin g in tegengestelde richting sluit de C o n stitu tie echter niet uit. D aarvoor is echter wel een wijziging in de ju r is p r u d e n tie van de Conseil co n stitu tio n n el nodig. Een tweede belangrijk verschil tussen dc Franse en de N ederlandse situatie is dat de Asscmblée en de Sénat in beginsel dezelfde bevoegdhe den bezitten in het kader van de wetgeving. De leden van beide K am ers bezitten het recht van initiatief en beide K am ers h eb b en het recht van a m e n d e m e n t; de regering kan haar w etso n tw erp en indienen, hetzij bij de Asscmblée, hetzij bij de Sénat. In 65% van de gevallen v in d t in d ien in g bij de Asscmblée plaats. O n tw e rp e n van begrotingsw etten m ó e te n het eerst de Asscmblée passeren. Als een w etso n tw erp (regeringsinitiatief) o f wetsvoorstel (k am crin itiaticf) d o o r een van beide K am ers is behandeld, w o rd t h e t naar de andere K a m e r gezonden. N e e m t deze het in een gelijkluidende versie aan, dan is dc w et tot stand gekom en. Veelal echter w o rd en er a m e n d e m e n te n aan vaard. D an treedt de zogeheten ’navette’ in werking: het w etson tw erp o f wetsvoorstel pendelt tussen beide Kamers, to td at deze een en dezelfde tekst hebben aanvaard. In principe kan deze navette eindeloos duren. H et is echter duidelijk d at zo een volkom en lam legging van de wetgeving zou k u n n e n plaatsvinden. Ter v o o rk o m in g daarvan k en t de C o n stitu tie de regering de bevoegdheid toe o m na twee lezingen d o o r de Kamers (in geval van ’u rg e n c e ’ één lezing) een zogenaam de com m issio n m ixte pari taire, bestaande uit zeven leden van de Assembléc en zeven leden van de Sénat, bijeen te roepen. Zij heeft tot taak een c o m p ro m is -te k s t op te stel len. L u k t dat en s te m m e n beide K am ers erm ee in, dan is de w et tot stand gekom en. Slaagt de com m issie niet in h e t fo rm u lere n van een c o m p r o m is-tekst o f w o rd t deze niet d o o r de K am ers aanvaard, dan rest de rege ring een laatste wapen: zij kan de Asscmblée d e fin itie f laten beslissen, w at overigens niet vaak geschiedt. D e meeste w e tte n k o m e n via de gew one
54
HET
FRANSE
PARLEMENT
procedure, en vaak zelfs zo n d er navette, tot stand. In 1987 w erd a c h te n tw intig maal een co m m issio n m ixte paritaire ingesteld, terwijl h o n d e r d zestien w etten het Journal Officicl (Staatsblad) bereikten. Bij d it alles m o e t niet u it h et oog w o rd en verloren dat de regering nog enige andere pro ced u rele wapens in h a n d e n heeft. O p de eerste plaats kan zij eisen dat een 'votc b lo q u é ’ in een van beide K am ers plaatsvindt. De K a m e r is dan verplicht zich in één s te m m in g uit te spreken over h e t wets o n tw e rp of -voorstel, waarbij slechts die a m e n d e m e n te n w o rd e n b e tro k ken die de regering zelf heeft voorgcsteld of w aarm ee zij heeft ingestemd. Er is aldus sprake van een 'alles of n ie ts -p ro c e d u re ’, die de regeringsfrac ties d w in gOt zich aaneen te sluiten. In 1987 vonden in de Asscmblée tweeë n tw in tig votes bloqués plaats. Een zeer vergaand pressiem iddel voor de regering v o rm t de regeling vervat in artikel 49, alinea 3, van de C onstitutie, dat alleen tegenover de O Asscmblée kan w o rd e n gebezigd. Na beraadslaging in de m inisterraad kan de m in iste r-p re sid e n t de vertrouw enskw estie stellen naar aanleiding van een w etso n tw erp of -voorstel dat in de Asscmblée in b e h an d elin g is. De beraadslaging w o rd t vervolgens geschorst. B innen v ieren tw in tig u u r kan dan d o o r ten m inste een tiende van h e t aantal leden van de Asscmblée een m o tie van w a n tro u w e n (m o tio n de censurc) w o rd e n ingediend. V in d t in d ien in g niet plaats of verw erft de m o tie niet de absolute m e erd e rh e id van h e t aantal leden van de Asscmblée, dan geldt de b e tro k k e n tekst als d o o r de Asscmblée aangenom en. De Asscmblée stem t aldus formeel niet over de tekst op zich, m aar over het aanblijven van de regering. Im m ers, verw erft de m otie wel de absolute m eerd erh eid , dan m o e t de p re m ie r het ontslao; van zijn regering aanb ied en en geldt de tekst als verw orpen. De procedure w o rd t vooral gebezigd als de regering slechts over een geringe k am erm eerd erh eid beschikt o f in d ien de regeringscoalitie (te) w einig cohesie vertoont. W ellicht zal de huidige regering (Rocard II) zich gezien haar w einig co h eren te p arlem en taire m e e rd e rh e id regelm atig g e d w o n gen voelen h e t m iddel te bezigen, hoewel de socialisten er in de historie herhaaldelijk h u n afkeer van heb b en gcuit. In tegenstelling to t in N e d e r la n d is de regering formeel geen m e d e wetgever. D o o r h et p a rle m e n t a a n g e n o m e n w e tte n behoeven geen bekrachtiging, noch d o o r de regering, noch d o o r de president. Wel is de laatste befast m e t de afkondiging, die b in n e n veertien dagen na de to t sta n d k o m in g van een w et m o e t plaatsvinden in het g e n o e m d e Jo u rn a l officicl. Zoals reeds eerder w erd aangeduid, k en t h et Franse staatsrecht een stelsel van g ro n d w ettig h cid sto etsin g van w e tte n in form ele zin. O r g a nieke form ele w etten m o e te n voor h u n afkondiging aan de Conseil c o n stitutio nn el ter toetsing w o rd en voorgelegd, gew one form ele w etten k u n n e n ter toetsing w o rd en voorgelegd en wel d o o r de president, de pre mier, de voorzitters van de K am ers of zestig parlem entsleden. Acht de Conseil de w et of een gedeelte ervan o n g ro n d w ettig , dan m ag niet tot afkondiging ervan w o rd en overgegaan. Vooral de oppositiepartijen m ak en clankbaar g eb ru ik van deze toetsingsm ogelijkheid, al was h et m aar uit h et o o g p u n t van vertragingstaktiek.
55
HET
FRANSE
PARLEMENT
T o t hier w erd slechts ingegaan op de gebruikelijke (organieke) w e t ten in form ele zin. H e t ligt ech ter voor de hand dat h e t p a rle m e n t ook b e tro k k e n is bij een grondw etsherziening. In de eerste fase geschiedt deze volgens de gew one w etsprocedure, zij het dat de Assemblee hier niet de eindbeslissing kan nem en. De Sc'nat bezit aldus een volstrekt veto-rccht. H eb ben de K am ers zich wel op een gelijkluidende tekst gevonden, dan kan deze, ter keuze van de president, w o rd e n o n d e rw o rp e n aan een refe re n d u m , dan wel aan dc verenigde vergadering (Congrès) van beide K am ers w o rd en voorgelegd. Deze m o e t het wijzigingsvoorstel dan m e t ten m in ste drie vijfden van h e t aantal uitgebrachte s te m m e n aanvaarden. In Frankrijk w o rd t nogal cens de figu ur van m achtigingsw etten gebezigd. Daarbij verleent de wetgever dc regering dc bevoegdheid om bij zogeheten o r d o n n a n c e ’ o n d e rw e rp e n te regelen die n o rm a lite r tot de bevoegdheid van de p a rle m e n taire wetgever behoren. G e d u re n d e dc ter mijn w aarvoor de m a ch tig in g geldt is het p a rle m e n t niet bevoegd w etten aan te n e m e n betreffende dc d o o r de m achtigingsw et bestreken materie. O verigens verlangt de C o n stitu tie dat b in n e n een bepaald tijdstip wets o n tw e rp e n tot bekrachtiging van de o rd o n n an c es w o rd en ingediend. G eschiedt d it niet tijdig, dan vervallen de o rd o n n an c es van rechtswege. O p vallend is dat ook dc begroting bij o rd o n n a n c e kan w o rd en vast gesteld, indien het p a rle m e n t deze niet b in n e n dc voorgcschreven term ijn van zeventig dagen na de in d ie n in g heeft aanvaard. O verigens is d it nog n im m e r gebeurd. Dc hiervoor beschreven rol van p a rle m e n t en regering bij dc formele w etgeving past geheel in dc conceptie van h e t d o o r De Gaulle en D ebrc geïnspireerde ’p a rlem e n tarism e rationnalise’: dc C o n stitu tie van 1958 m oest een einde m a k e n aan de m achteloosheid van h e t staatsbestuur en een efficiënte w etgevingsm achinerie opleveren. D at doel is inderdaad bereikt, en zelfs de niet eenvoudige politieke v e rh o u d in g e n g e d u re n d e de ’c o h a b ita tio n ’ h eb b en daaraan nauwelijks afbreuk k u n n e n doen. Tenslotte zij gewezen op dc m ogelijkheid van wetgeving bij referen d u m , eveneens o n ts p ro te n aan de d en k b ee ld en van De Gaulle, die o n d e r o m s ta n d ig h e d e n m e e r v e rtro u w e n had in de ’n a tio n ’, in zijn ’français, fran çaises’, dan in het parlem ent. Referenda k u n n e n niet over alle typen w e tso n tw e rp e n w o rd e n g eh o ud en, doch slechts over w etso n tw erp en inzake de in rich tin g van de centrale staatsinstellingen (pouvoirs publics) en over w e tso n tw erp e n tot g o e d k e u rin g van bepaalde verdragen. Sinds 1958 zijn vijf referenda g eh o u d en , w aarvan h e t laatste in 1972 plaats vond.
D e v e r h o u d i n g tu sse n r e g e r i n g e n p a r l e m e n t In deze paragraaf w o rd t aan d ach t geschonken aan dc p a rle m e n ta irpolitieke structuur. Aan dc orde k o m e n de regeringsvorm ing, de controle d o o r h e t p a rle m e n t en het o n tb in d in g srech t. Volgens artikel 8, alinea 1, van de C o n stitu tie b e n o e m t de presid en t de m in iste r-p re sid e n t bij n ietgecontrasigncerd besluit. Voor dit besluit bestaat form eel geen politieke m inisteriele verantw oordelijkheid. De president is naar de eisen van de
56
HET
FRANSE
PARLEMENT
C o n stitu tie geheel vrij in de keuze van de m inister-president. Wij zullen echter nog zien dat deze keuzevrijheid b e p e rk t w o rd t d o o r h et feit dat een regering niet tegen de wil van een m e erd e rh e id van de Assemblee in het zadel kan blijven. D e overige leden van de regering w o rd en d o o r de president b e n o e m d op v o o rd rach t en o n d e r contraseign van de m in ister-p resid en t. In de praktijk is de invloed van de president op de sam enstelling van de regering d o o r de p rem ie r niet te verwaarlozen. De laatste zal niet licht overgaan to t een v o o rd ra c h t van de president niet welgevallige k an d idaat-m inisters. Anderzijds w o rd t bij de sam enstelling van de regering zorgvuldig rekening g e h o u d e n m e t diverse stro m in g e n b in n e n h et m c c rd ern eidsb ïok in de Assemblee of m oet, zoals in juni 1988 geschiedde, na de verkiezingen nog een regeringsgezinde m e e rd e rh e id in de Assemblee w o rd e n gevorm d, die zich in de sam enstelling van de regering w eerspie gelt. D uidelijk m onistisch is h e t stelsel in ieder geval niet. U it het voorgaande blijkt dat de m in iste r-p re sid e n t en diens rege ring een dubbel v e rtro u w e n m o e te n hebben, nam elijk zowel van de presi d e n t als van een m e e rd e rh e id in de Assemblee. D it laatste vloeit voort uit artikel 49, alinea 1, van de C onstitutie, volgens welk de p re m ie r de ver trouw enskw estie stelt inzake het gepresenteerde reg ering sp ro gram m a. Wel past hierbij de k a n tte k e n in g dat sinds 1958 een aantal m alen niet aan deze verplichting is voldaan en een regering afw achttc oï er een zogeheten spon tane m o tie van w a n tro u w e n , waarover later, w erd ingediend. Deze praktijk staat echter op gespannen voet m e t de im peratieve redactie van iet g e n o e m d e artikel. De regeringsvorm ing n e e m t in Frankrijk meestal slechts enkele dagen in beslag. D it h a n g t sam en m e t het leit dat h et m eerd erh eid sk iesstelscl aanspoort tot coalitievorm ing vóór de tw eede ro n d e en aldus meestal een (hom ogene) p arlem en taire m e e rd e rh e id oplcvcrt. D och ook indien dit niet het geval is, zoals in juni 1988, d u u r t de regeringsvorm ing slechts enkele dagen. K ennelijk w e rk t de b e n o e m in g van de regering d o o r een rechtstreeks gekozen president sterk ’le g itim e re n d ’. N a de form atie van de regering kan zij volledig aan de slag. O p haar w e rk z a a m h e d e n w o rd t — atgezien van de reeds beschreven b e tro k k e n heid bij d e w etgeving -o p diverse wijzen p arle m e n taire co ntrole uitgeoefend. O p de eerste plaats is te wijzen op het vragenrecht. Artikel 48, alinea 2, van de C o n stitu tie schrijft voor dat één vergadering per w eek van beide K am ers is bestem d voor m o n d e lin g e vragen (172 in 1987 in de Assemblée) van de k am erled en en de a n tw o o rd e n daarop van de regering (tegenw oo rdig op vrijdag in de Assemblée). D aarnaast k e n t Frankrijk de ’questions au g o u v e r n e m e n t’, die w o rd e n gesteld aan het begin van de w oens d ag m id d ag in de Assemblée (320 in 1987 in de Assemblée). O o k k o m en schriftelijkc vragen (19120 in 1987 in de Assemblée) voor. De betekenis daarvan voor de co n tro le op de regering w o rd t hoger aangeslagen dan die van de m o n d e lin g e vragen. O p de tweede plaats valt te wijzen op de m ogelijkheid van instelling van e n q u ê te - en controlecom m issies. H u n fu n c tio n e re n is echter aan
57
HET
FRANSE
PARLEMENT
stringente voorschriften o n d e rw o rp e n . M et n am e van e n q u ê te c o m m is sies w o rd t zeer weinig g eb ru ik gem aakt. D e commissies k u n n e n m ax i maal zes m a a n d e n h u n w e rk z a a m h e d e n ontplooien, on geacht de vraag o f zij erm ee gereed zijn. H u n ra p p o rte n zijn in beginsel openbaar. Van m e er betekenis is de zogeheten ’déclaration de politique géné rale’. Volgens artikel 49, alinea 1, van de C o n stitu tie kan de m in ister president voor de Asscmblée de vertrouw enskw estie stellen terzake van een regeringsverklaring. D it kan geschieden zowel bij het eerste o p tre d e n van een regering als tijdens de rit. Verkrijgt de regering voor haar verkla ring niet de m e e rd e rh e id van h e t aantal uitgebrachte stem m en , dan m o e t de p re m ie r h et ontslag van zijn ploeg aanbieden. Voor de Sénat geldt een gelijksoortige procedure, zij h et dat een ongunstig v o tu m daar niet verplicht tot aanbieden van h et ontslag. Tenslotte zij gewezen op h e t m eest scherpe p arlem en taire wapen, de ’m o tio n de censure sp o n ta n é e ’, dat alleen d o o r de Asscmblée kan w o rd e n gehanteerd. Voor een goed begrip van deze m o tie m o e t eerst in het alge m e en iets over m oties w o rd e n gezegd. H e t Franse staatsrecht b ep erk t net recht te beraadslagen en te besluiten over m oties gericht tot de regering aanzienlijk. Er kan slechts over die m oties w o rd e n beraadslaagd en beslo ten, w aarin de C o n stitu tie en de organieke w etten m e t zoveel w o o rd e n voorzien. D it b e te k e n t dat de ’g e w o n e ’ m o tie van w a n tro u w e n , noch andere m oties w aarin een oordeel over h et regeringsbeleid w o rd t uitge sproken geoorloofd zijn. D a arm ee is tevens de interpellatie, tenzij g ek o p peld aan de in d ie n in g van de grondw cttclijk geregelde m o tio n de censure, o n m o g clijk gemaakt. O v e r die m o tio n de censure gaat artikel 49, alinea 2, van de C onstitutie. Zij bezit bepaalde trekken van h e t konstruktivcs M isstrauensv otu m van de W est-D u itsc G rondw et. D e constructie strekt ter v o o rk o m in g van de vo orh een chronische regeringsinstabiliteit. Een m o tio n de censure m o e t w o rd e n ingediend d o o r ten m inste een tiende van h et aantal leden van de Asscmblée. D eg en en die de m o tie h e b ben o n d e rte k e n d k u n n e n , in d ien deze w o rd t verw orpen, g ed u re n d e dezelfde zitting geen tw eede m o tie m e e r indienen. D it h o u d t in dat, indien h et aantal leden van de oppositie gering is, deze per zitting slechts een b e p e rk t aantal spontane m oties van w a n tro u w e n k u n n e n indienen. De ste m m in g over de m o tie kan niet eerd er dan achtenveertig u u r — een afkoelingsperiode — na de in d ie n in g ervan plaatsvinden. Slechts de stem m e n vóór de m o tie w o rd e n geteld en zij kan slechts w o rd en a an g en o m en m e t de m e e rd e rh e id van het aantal leden van de Asscmblée. W o rd t deze m e e rd e rh e id behaald, dan m o e t de regering ontslag aanbieden. Een rege ring kan dus slechts ten val w o rd e n gebracht, indien m e e r dan de helft van h e t aantal leden van de Asscmblée expliciet tegen haar stemt. ’N e u tra a l’ blijven d o o r o n th o u d in g van ste m m in g o f wegblijven kan n o o it ten nadele van de regering w erken. K leu r b e k e n n e n is vereist. Sinds 1958 n eb b en leden van de oppositie herhaaldelijk m o tio n s de censure ingediend. De enige keer d at een dergelijke m o tie de vereiste m e e rd e rh e id kreeg was op 4 o k to b e r 1962. Zij was gericht tegen de rege ring o n d e r leiding van Georges P o m p id o u — toen nog p re m ie r die ver antw o o rd elijk w erd gesteld voor h e t besluit tot herzien ing van de C o n sti-
58
HET
FRANSE
PARLEMENT
tutie bij re fe re n d u m z o n d e r daaraan voorafgaande p arle m e n taire b e h a n deling. In feite was dit besluit echter d o o r 'lc gén éral’ zelf genom en. De regering m oest aldus boeten voor de — in dit geval d u b ie u ze — uitleg van de C o n stitu tie d o o r zijn a u c to r intellectualis. R egeringen treden aldus in Frankrijk nagenoeg n o o it af op grond van een p a rle m e n ta ir votum . In dit opzicht is cr, o ndanks de grote form ele verschillen, w einig onderscheid te besp eu ren tussen de Franse en de N ederlandse situatie. M et b e tre k k in g tot het o n tb in d in g src c h t daarentegen zijn de ver schillen tussen beide rechtsstelsels duidelijker. O p de eerste plaats kan de president slechts de Assemblee o n tb in d e n . O n tb in d in g van de Sénat is uitgesloten. O p de tweede plaats is het o n tb in d in g src c h t een bevoegdheid van de president die hij z o n d e r contraseign van enige m in ister uitoefent. D e bevoegdheid m o e t gelezen w o rd e n in verband m e t artikel 5 van de C o n stitu tie dat inzake de president stelt: 'il assure, par son arbitrage, lc fo n c tio n n e m e n t regulier des pouvoirs publics ainsi que la c o n tin u ité dc 1’Etat' (de h ó ó fd letter is veelzeggend!). Ten d erd e kan het o n tb in d in g s rccht in Frankrijk, m ed e als gevolg van het mecrderheidsstclsel, m e t het oog op een klassieke co n flic tso n tb in d in g functioneren. In N ed erlan d ligt dat sinds 1917 niet m e er voor de hand. T en vierde kan dc o n tb in d in g als het w are fu n c tio n e re n als d w a n g m id d e l tot een keuze tussen (het beleid van) dc rechtstreeks gekozen p resident en de rechtstreeks gekozen Assemblee. In tegenstelling; O O tot h e t N ed erlan d se staatsrecht bevat het Franse enige b ep erk in g en van h e t ontbindingsrccht: o n tb in d in g kan niet plaatsvinden b in n e n het jaar d at volgt op de ontbindingsverkiezingen voor de Assemblee, o n tb in d in g is uitgesloten tijdens de toepassing van artikel 16 van dc C o n stitu tie (noodtoestand) alsook tijdens dc w a a rn e m in g van het presidentschap d o o r de voorzitter van de Sénat of d o o r de regering. Tenslotte kent het Franse staatsrecht niet de, in N ed erlan d sinds 1983 g ro n d w ettelijk vastgelegde, o n tb in d in g op termijn. In Frankrijk gaat zij o n m id d e llijk in en er ontstaat d an een ’kam erloos' tijdperk. Sinds 1958 is h et o n tb in d in g src c h t vier maal toegepast. O k to b e r 1962 gaf een klassieke c o n flic tso n tb in d in g tc zien na de reeds g e n o e m d e aanvaarding van een m o tio n dc censurc op 4 oktober. In mei 1968 w erd de Asscmbléc o n tb o n d e n ter oplossing van de politieke crisis waarin het land toen verkeerde (de 'm e i-re v o lu tie ’). Dc o n tb in d in g e n van m ei 1981 en van mei 1988 hingen sam en m e t de daaraan voorafgegane presidentsverkie zingen. In beide jaren w erd een ’linkse’ president (M itterrand) gekozen, terwijl cr nog een 'rechtse' Assemblée aanwezig was. In h e t Franse stelsel kan dit tot p ro b le m e n leiden, daar, zoals reeds gezegd, een regering in beginsel zowel het v e rtro u w e n van dc p resident als van de Assemblée m o e t hebben. O p een (langdurige) ’c o h a b ita tio n ’, zoals van april 1986 tot mei 1988, is het Franse co n stitution ele bestel niet ingericht, tenzij de p re sident zich zou gaan opstellen als een N ed erlan d s of Brits staatshoofd, w at niet de bedoeling van de C o n stitu tie is. Dc o n tb in d in g van mei 1981 leidde tot een absolute m e e rd e rh e id voor de socialisten in de Assemblée, zodat de presidentiële m e e rd e rh e id c o rresp o n d eerd e m e t die in de Assemblée. In 1988 liep het anders: noch dc socialisten, noch h et ’rechtse’
9
HET
FRANSE
PARLEMENT
blok behaalden bij de on tb ind ing sverkiczingcn de absolute m e erd e rh e id in de Assemblee. De president was aldus ged w o n g en een kab inet te doen fo rm e re n dat steun zou k u n n e n krijgen van niet-socialistische fracties of leden daarvan. Eind j u n i 1988 is een reg erin g -R o card geform eerd w aarin een aantal posten d o o r c e n tru m p o litic i w o rd t bezet. H e t is nu nog te vroeg o m te beoordelen o f een dergelijke politieke constellatie, die zich voor het eerst sinds 1958 voordoct, tegen de tand des tijds bestand is.
B a la n s K ort na de to tsta n d k o m in g van dc C o n stitu tie van 1958 was h et m e r e n deel van dc c o m m e n ta to r e n van oordeel dat h et Franse politieke bestel in hoofdzaak een klassiek p a rle m e n ta ir regim e zou blijven. Dc rechtstreekse verkiezing van dc president, ingevoerd in 1962, de persoonlijkheid van Charles de Gaulle en h e t feit dat de presidentiële m e erd e rh e id c o rre sp o n deerde m e t die in dc Assemblee (gedurende lange tijd niet m e t dic in de Scnat), wijzigden ech ter het beeld. T o t 1986 was er sprake van cen m e n g vorm van cen presidentieel en een p a rle m e n ta ir stelsel. Sinds dat jaar is de m a n o e v re e rru im te van de president geringer gew orden, daar hij geen m e e rd e rh e id of, sinds 1988, geen h o m o g e n e m e e rd e rh e id m e er in dc Assemblee bezit. O o k op andere p u n te n ten d e e rt het Franse politieke systeem naar een p a rle m e n tair regime, zoals de meeste N o o r d -W e s t Europese landen kennen. Dc antithese tussen ’links’ en ’rechts’ w o rd t m in d e r scherp, een deel van de socialisten en cen aantal ’rechtsc’ partijen schuiven op naar h et politieke m id den. Dc bevoegdheidsverdeling op h et gebied van de w etge ving tussen regering en p a rle m e n t boet eveneens aan schcrptc in. Zowel de m eeg aan d h eid van diverse regeringen als de ju r is p r u d e n tie van de Conseil co n stitu tio n n el h e b b e n er toe geleid dat alle belangrijke w etge ving via form ele w etten tot stand kom t. Van de pouvoir réglem entaire a u to n o m e m a ak t dc regering nog slechts betrekkelijk w einig gebruik. De C o n stitu tie van 1958 is kennelijk flexibel genoeg o m dit soort o n tw ik k e lingen z o n d e r co n stitutionele crises te overleven. Zoals vele andere W es terse constituties v o rm t zij een betrekkelijk open systeem, dat r u im te laat voor verschuivingen in de politieke m achtsverho ud ing en. Van Dc Gaulle was eigenlijk o o k geen an d er soort constitutie te verw achten geweest, m a c h ts d e n k e r als hij was. N ie tte m in blijven er duidelijke verschillen m e t een stelsel als het N ederlandse. Dc Sénat heeft, vooral op wetgevend terrein, m e e r m a c h t dan zijn N ederlandse tegenhanger, h et staatshoofd bezit belangrijke bevoegdheden, die hij ook uitoefent, de regering is en blijft m eester over de agenda van dc Kamers, de k a m e rle d e n verblijven aanzienlijk m e e r b u i ten Parijs dan de N ed erlan d se b u iten D e n Haag. D e d é p u té o f sén ateu r heeft im m e rs veelal ook nog een taak als als voorzitter o f lid van een regio nale, d e p a rte m e n ta le o f gem eenteraad. B ovendien m o e t hij de kiezers van zijn kiesdistrict w a rm h o u d en . Zijn district is niet m in d e r belangrijk dan zijn partij, en zo h o o r t het ook, voeg ik daar aan toe.
60
HET
FRANSE
PARLEMENT
O o k dc v e rh o u d in g van h e t Franse parlem entslid to t de a d m in istra tie is een andere dan in N ed erlan d . Dc afstand tussen beide is in Frankrijk groter, dc a m b te n a a r ziet h e t kam erlid als potentiële tegenstander, het Kamerlid dc a m b te n a a r als technocraat. Een zeer duidelijk verschil, overigens niet van typisch juridische aard, is dat de Fransen het p arle m e n taire spel e ch t spélen, m e t gevoel voor taalkundige hoogstandjes, voor d e c o ru m en, niet op dc laatste plaats, voor het ertgoed dat zij h ebben te beheren: La France, pays dc liberté, d ’égalité et de fraternité. Van deze trits lijkt de liberté op dc voorgrond te staan. De Franse politicus is en d e n k t m in d e r egalitair dan zijn N ederlandse teg en voeter, voor briljante personen en prestaties kan hij w aardering o p b re n gen, zclts als daarvan in het andere k a m p m e e r blijkt dan in h e t zijne. O o k de fraternité lijkt bij dc Franse politicus niet voorop te staan. D c w at dorpse, broederlijke sfeer die de Staten-G cncraal vaak k e n m e r k t is in en rond dc Franse K am ers ver te zoeken. Ieder apart belich aam t dc g ra n d e u r van zijn land en oefent zijn deel van de ’souveraineté’ uit.
S lo t Vanzelfsprekend is over het Franse p a rle m e n t nog veel m e er te zeggen. Dc d o c u m e n ta tie erover is overvloedig, doch zij w o rd t gezien dc te g e n w o o r dig gebrekkige kennis van h et Frans van de gem id delde N e d e rla n d e r steeds m in d e r toegankelijk. O o k artikelen in N ederlandse dagbladen geven niet altijd blijk van een goed inzicht in de Franse staatsrechtelijke verhoudingen. D iegenen die zich verder in dc onderhavige m aterie z o u den willen verdiepen verwijs ik naar — L. Prakke, C.A.J.M. K o r tm a n n (red.), H e t staatsrecht van de landen der Europese G em eenschappen, D ev en te r 1988 en dc daar o n d e r het h oo fdstu k over Frankrijk aangehaaldc literatuur. Deze bijdrage is voor een gro o t deel daarop gebaseerd. H e t Franse staatsrecht heeft ook in dc vroegere koloniën zijn invloed doen geld en. H et duidelijkst is dit het geval in Senegal, waarover Gerti Hcsseling, Senegal, staatsrechtelijke en politieke o ntw ikkelingen, A n tw e rp e n / A m sterd am 1982.
luvvt: lumatr iriaai/i
'IJB M l! ubbii
IIBBlfl
UMMLtf
iibbi
A
sïffei'®
In a f w a c h t i n g v a n d e v o l t o o i i n g b i j e e n in h e t ' W a s s e r w e r k ' , e e n Bondsdag)
van een n i e u w e v e r g a d e r z a a l komt de B o n d s d a g voorm alige w aterfabriek. (foto's Duitse
