PDF hosted at the Radboud Repository of the Radboud University Nijmegen

PDF hosted at the Radboud Repository of the Radboud University Nijmegen

The following full text is a publisher's version.

For additional information about this publication click this link. http://hdl.handle.net/2066/15147

Please be advised that this information was generated on 2016-01-30 and may be subject to change.

tijdschrift voor overheidsadministratie veertiendaags blad voor het openbaar bestuur

nr 1237

30ste jaargang 3 januari 1974

Decentralisatie en: aanwijzingen, uitnodigingen en bevelen* Dr.

C. A.J. M . Kortmann

O n d erg esch ik th eid s- en bevelsrelatie

Schrijvers en s p r e k e r s o v e r d e c e n t r a l i s a t i e bezigen v o o r provincies, g e m e e n t e n , w a t e r s c h a p p e n en a n d e r e g e d e c e n t r a l i s e e r d e o v e r h e i d s v e r b a n d e n veelal t e r m e n als: lagere o v e r h e i d of lager l i c h a a m . (In deze bijdrage zullen v o o r n a m e l i j k de l a g e r e ' provincie en g e m e e n t e ter s p r a k e k o m e n . ) V o o r e e r s t rijst d a n de v r a a g of m e n kan s p r e k e n van lagere lichamen. J u i s t e r lijkt te stellen d a t men zou dienen te s p r e k e n van Magere' o r g a n e n of instellingen van een g e d e c e n t r a l i s e e r d lichaam, of liever: overheidsv e r b a n d : I m m e r s tussen Rijk en provincie, tussen p r o ­ vincie en g e m e e n t e b e s t a a t geen jur idi sc he relatie dan middels de tot die o v e r h e i d s v e r b a n d e n b e h o r e n d e in­ s t e ll in g e n 3. N a deze e e r s t e verduidelijking m o e t de v r a a g w o r d e n gesteld of de instellingen van bi j v o o r b e e ld de g e m e e n ­ te: R a a d , B. en W. of B u r g e m e e s t e r i n d e r d a a d ' l a g e r ' zijn d a n de instellingen van de provincie: Provinciale Sta te n, G e d e p u t e e r d e S t a te n of C o m m i s s a r i s , alsook lager d a n die van de c e n t r a l e overheid. W a t b e t e k e n t het be gr ip l a g e r ' ? N a a r het v o o r k o m t duidt het een ond e r g e s c h i k t h e i d s r e l a t i e aan. En een o n d e r g e s c h i k t heidsrelatie impliceert d a t a a n de o n d e r g e s c h i k t e b e v e ­ len k u n n e n w o r d e n ge g ev en , waarbij o n d e r een bevel in eigenlijke zin d a n m o e t w o r d e n v e r s t a a n : een besluit w a a r u i t r e c h t s t r e e k s een verp lic hti ng (om te d o e n of niet te d o e n ) v o o r de b e v o l e n e voortvloeit, o n g e a c h t de v r a a g of dit besluit a l g e m e e n d a n wel c o n c r e e t w e r ­ kend is. H e t g a a t e r o m d a t het besluit een plicht constitu é ér t, een plicht welke v ó ó r de t o t s t a n d k o m i n g van d a t besluit nog niet b e s t o n d . M e t a n d e r e w o o r d e n : de verplichting b e r u s t enkel en alleen op het bevelsbesluit.

D a t besluit alleen is n oo dz ak e lij k én v o l d o e n d e o m een verplichting te d o e n o n t s t a a n . Als bevelen in eigenlijke zin dienen niet b e s c h o u w d te w o r d e n besluiten welke slechts i n h o u d e n d a t op deze of gene wijze aan een reeds b e s t a a n d e (l a te n te ) verplichting dient te w o r d e n vo ld a a n . Niet het besluit d a t zegt kgij m o e t aldus' is te b e s c h o u w e n als een bevel, d o c h het besluit d a t zegt: ‘gij m o é t ' , o n g e a c h t de v r a a g of reeds v a s t s t a a t w a t m o e t (duidelijk zij d a t in een besluit kgij m o é t ' en kgij m o e t aldus' k u n n e n s a m e n v a l l e n . A ls d a n is er wel s p r a k e van een bevel). Als bevelen in b o v e n s t a a n d e zin zijn — o m een enkel v o o r b e e l d te geven — te b e s c h o u ­ wen: besluiten d o o r de minister (of s u p e r i e u r ) tot a m b ­ t e n a r e n gericht. D e z e n o n t l e n e n hun plicht tot do e n of niet-doen, afgezien van a n d e r e , wettelijke v e rp lic ht in ­ gen, r e c h t s t r e e k s aan die besluiten. D é ze figuur lijkt t y p e r e n d v o o r een zuivere bevelsrelatie. N a deze prelim in ai re ui te e n z e tt in g b e t re f fe n d e het b e ­ grip ‘l a g e r ’ en het begrip 'b ev e l' w o r d t v o o r e e r s t bezien de v r a a g of a a n g e n o m e n m a g w o r d e n d a t d e c e n t r a l i s a ­ tie geen o n d e r s c h i k k i n g m e t zich b r e n g t ( pu n t 2). V e r ­ volgens de v r a a g of zich niettemin rechtsfiguren v o o r ­ d o e n die pleiten v o o r het v e r l a t e n van de o p v a t t i n g d a t er geen s p r a k e is van o n d e r s c h i k k i n g ( p u n t e n 3 e.v.).

* Niet b e s p r o k e n w o r d e n regelingen b e tre ffe n d e u itz o n d e rin g s ­ t o e s t a n d e n e.d., het zg. objectieve n o o d r e c h t. D a a r i n w o r d t op vele p u n te n afg e w e k e n van het ‘n o r m a l e ’ c o n stitu tio n e le recht. 1 Vgl. D. v. d. Wel, VAR XL p. 26; Van H a e r s h o l t e , Inl. tot het Ned. S t a a t s r e c h t , 5e dr. p. 105. 2 Vgl. D o n n e r , Ned. B e s t u u r s r e c h t dl. I, pp. 126, 127. 3 Z o ook: F. H. van d e r Burg, T.v.O. 1973, p. 260; anders: J. T. van S tegeren, formeel g e m e e n t e r e c h t , p. 25.

1

T.v.O. nr. 1237

jrg. 30 (1974)

D e c e n tr a lis a tie geen on d ersch ik k in g maar nevenschikking

In het k a d e r van de zuivere d e c e n t r a l i s a t i e b e s t a a t n a a r veler o p v a t t i n g geen o n d e r g e s c h i k t h e i d s r e l a t i e , geen h ië ra rc h i e . Belinfante s p r e e k t van 'niet aan de centrale overheid ondergeschikte rech tsg em een sch ap ­ pen'? O u d stelt: ‘W a a r men deze (de d e c e n t r a l i s a t i e , C . K . ) t o e p a s t , w o r d t een deel van de o v e r h e i d s t a a k o p g e d r a g e n of o v e r g e l a t e n aan o r g a n e n , die w;el aan het toe zi ch t van het c e n t r a a l g e z a g k u n n e n zijn o n d e r ­ w o r p e n , d o c h die niet gezegd k u n n e n w o r d e n aan dat g e z a g o n d e r g e s c h i k t te zijn.,=> D a t deze o p v a t t i n g niet b e p e r k t blijft tot N e d e r l a n d , m o g e blijken uit de w o o r d e n van Waline: T a u t o r i t é d é c e n t r a l i s é e se distingue essentiellement... en ce qu 'e lle n'est pas soumise au p o u v o i r h i é r a r c h i q u e ï ’ terwijl Vedel o p m e r k t d a t d e c e n t r a l i s a t i e m e t zich b r e n g t d a t er geen mogelijkheid b e s t a a t tot het geven van bevelen, ‘ordres'! W e l n u , als er geen s p r a k e is van o n d e r g e s c h i k t h e i d , dient niet g e s p r o k e n te w o r d e n van Magere' lichamen, Magere' o r g a n e n van die li ch am en of iets dergelijks, do c h dient men het begrip n e v e n s c h i k k i n g te h a n t e r e n : n a a s t de c e n t r a l e overheid sin stellin ge n st a an instellin­ gen van g e d e c e n t r a l i s e e r d e o v e r h e i d s v e r b a n d e n m e t eigen, o n a f h a n k e l i j k uit te oe fe n en b e v o e g d h e d e n , niet o n d e r w o r p e n aan ‘b e v e le n '. V o o r de m e n in g d a t er geen s p r a k e is van een h i ë r a r ­ chie, noch b e t r e f f e n d e het a u t o n o m e h a n d e l e n , noch ten aanzien van d a t uit ge oef en d in m e d e b e w i n d , is een a a n t a l a r g u m e n t e n v o o r h a n d e n , w'elke h i e r o n d e r kort worden weergegeven. De g r o n d w e t en de o r g a n i e k e w e t t e n als provincie- en g e m e e n t e w e t b e v a t t e n een a a n t a l b e p a li n g e n a a n g a a n ­ de de g o e d k e u r i n g en ( s p o n t a n e ) vernietiging van b e ­ sluiten van de instellingen d e r g e d e c e n t r a l i s e e r d e o v e r ­ h e i d s v e r b a n d e n , a l s m e d e b e p a l i n g e n b e t r e f f e n d e de v e r w a a r l o z i n g van de a u t o n o m e t a a k en die u i t g e o e ­ fend in m e d e b e w i n d . W a a r o m nu z o u d e n zodanige b e p a l i n g e n no o d z ak e lij k zijn, indien er een h i ë r a r ­ chische relatie zou b e s t a a n tussen de instellingen van de ‘h o g e r e ' en de Magere' o v e r h e i d s v e r b a n d e n ? W a t ware, indien z od ani ge h i ë r a r c h i e wel zou b e s t a a n , e e n v o u d i g e r d a n d a t de (een) instelling van het ‘h o g e r e ' o v e r h e i d s v e r b a n d onmiddellijk een bevel geeft aan (dan wel r e c h t s t r e e k s ingrijpt in) het g e d e c e n t r a l i s e e r ­ de b e st u u r, indien die ‘h o g e r e ' overheid van me ni ng is d a t van de b e v o e g d h e d e n op g e d e c e n t r a l i s e e r d niveau een gebruik w o r d t g e m a a k t , d a t niet o v e r e e n s t e m t met de inzichten die bij de ‘h o g e r e ' ov erh ei d b e s t a a n a a n g a a n d e het te v o e r e n be lei d? D e regelen b e t r e f f e n d e v e r w a a r l o z i n g , vernietiging en g o e d k e u r i n g m o e s t e n gesteld w o r d e n , zo lijkt het, om in te gra ti e van het beleid op g e d e c e n t r a l i s e e r d niveau in d a t van de c e n t r a l e (‘h o g e r e ' ) ov erh ei d te w a a r b o r g e n , juist o m d a t het geven van een bevel (of r e c h t s t r e e k s in­ grijpen) niet mogelijk is. W a r e dit wel mogelijk, dan zou m e n g e n o e m d e regelen gevoeglijk k u n n e n missen. O o k de a a r d van het g o e d k e u r i n g s r e c h t wijst op een n i e t- h ië r a r c h is c h e relatie. H e t impliceert i m m e r s g e e n s ­ zins d a t op enigerlei wijze de inhoud van het goed te k e u r e n besluit — en dus de beslissing van de g e d e c e n ­ t r a l i s e e r d e instelling — m e d e w o r d t b e p a a l d d o o r het

g o e d k e u r e n d e gezag, noch d a t e r een bevel a a n de b e s l u i t v o r m e n d e instelling w o r d t ge ge v en . G o e d k e u ­ ring is n a a r de h e e r s e n d e o p v a t t i n g een v o o r w a a r d e v o o r het in w e r k i n g k u n n e n t r e d e n van het g o e d te k e u r e n besluit." G e d e e l t e l i j k e g o e d k e u r i n g is, tenzij de a a r d en inhoud van het goed te k e u r e n besluit zich er niet tegen v e r z e t t e n , ongeoorloofd," d a a r dit een in­ grijpen in het goed te k e u r e n besluit zou b e t e k e n e n ; g o e d k e u r i n g o n d e r termijn is, b e h o u d e n s u i t d r u k k e l i j ­ ke w e t s b e p a l i n g , 10 o m gelijksoortige r e d e n e n niet t o e ­ l a a t b a a r te a c h t e n . 11 G o e d k e u r i n g o n d e r v e r p l i c h t e n d e v o o r w a a r d e n (een so o r t bevel) w o r d t a l g e m e e n afge­ w e z e n 1“ en h o e w e l o v e r g o e d k e u r i n g o n d e r o n t b i n d e n ­ de en o p s c h o r t e n d e v o o r w a a r d e ge e n c o m m u n i s opinio b e s t a a t , w o r d t veelal a a n g e n o m e n d a t h a n t e r i n g e r v a n geen a a n b e v e l i n g v e r d i e n t . 15 Uit b o v e n s t a a n d e m o g e blijken d a t het k a r a k t e r van het g o e d k e u r i n g s r e c h t z o d a n i g is ( a l t h a n s n a a r a l g e ­ m e n e o p v a t t i n g dient te zijn), d a t welke v o r m van in­ m e n g i n g d a n o o k d o o r het g o e d k e u r e n d g e za g in het beleid van de b e s l u i t v o r m e n d e instelling o n g e o o r l o o f d is.14 Wil het g o e d k e u r e n d e g e z a g invloed u it oe fe ne n op het beleid van de Magere' instelling, d a n zal dit slechts k u n n e n g e s c h i e d e n via o v e r l e g of d o o r middel van een — niet b i n d e n d - v e r z o e k wijzigingen a a n te b r e n g e n in het go e d te k e u r e n besluit a l v o r e n s tot g o e d k e u r i n g w'ordt o v e r g e g a a n , h e t g e e n in de p r a k t i j k d a n ook veel­ vuldig geschiedt. H e t v e r n i e t i g i n g s r e c h t kan e v e n m i n b e s c h o u w d w o r ­ den als uiting van een h i ë r a r c h i s c h e relatie. O o k hier w e e r b e s t a a t de regel - e v e n a l s bij de g o e d k e u r i n g d a t gedeeltelijke vernietiging slechts t o e l a a t b a a r is, in­ dien de a a r d en inhoud van het besluit zich er niet tegen v e r z e t t e n . D o o r ged eel teli jke vernietiging zou i m m e r s het v e r n i e t i g e n d e g e z a g het besluit tot een a n d e r k u n ­ nen m a k e n d a n het o o r s p r o n k e l i j k e . Vernietiging h o u d t geenszins een bevel in o m iets te d o e n . H e t is geen b e ­ sluit waarbij w o r d t b e p a a l d d a t de Magere' instelling het besluit zou m o e t e n i n t r e k k e n , zoals artikel 63 van de S t a a t s r e g e l i n g van 1805 b e p a a l d e . H e t vernietigde besluit w o r d t d a a r e n t e g e n r e c h t s t r e e k s o n g e d a a n g e ­ m a a k t . 1" En ook vloeit uit de vernietiging niet v o o r t d a t het Magere’ g e z a g k r a c h t e n s het vernietigingsbesluit zélf verplicht zou zijn een b e p a a l d nieuw besluit te ne m en . V o o r z o v e r e r een verplichting b e s t a a t wel een nieuw

4 Belinfante, Beginselen van Ned. S t a a t s r e c h t , 3e dr. p. 138. 5 Oud, H et Const. re ch t van het K oninkrijk d e r N e d e rl. II, 2e dr., p. 535; zie ook; Bulthuis, S a m e n w e r k i n g van g e m e e n t e n . U t r e c h t 1957, p. 10. 6 W aline, D roit A dm inistratif, 9e dr. no. 484. 7 Vedel, D roit A dm inistratif, p. 488, Parijs 1964: vgl. ook; O n d e r z o e k n a a r de bestu urlijk e org anisatie, dl. I, pp. 69/70, I.B.W. 1972. 8 A l e e m e n e b e p a lin g e n van A d m i n i s t r a t i e f R e c h t (A BA R ) 1971, p. 137. 9 A B A R p. 149. 10 Bv. artt. 145 pw, 271 gem. wet. 11 A B A R p. 152. 12 A B A R p. 153. 13 A B A R pp. 154-156. 14 Vgl. D. v. d. Wel, VAR X L p. 32. 15 Vgl. De M o n c h y , H a n d b o e k v o o r het Ned. P ro v in c ie re c h t 1947, 414; zie ook de ‘b e v e le n ' van art. 155 g r o n d w e t 1815, g e n o e m d sij Oud, H a n d b o e k v o o r het Ned. g e m e e n t e r e c h t II, pag. 55.

2

T.v.O. nr. 1237

jrg. 30 (1974)

besluit te n e m e n , vloeit d e z e v o o r t uit de - o r g a n i e k e — wet: zie b i j v o o r b e e l d artikel 175 p r o v in ci e w e t. M e t d e z e e n k e le k a n t t e k e n i n g a a n g a a n d e het goedkeurings- en v e r n i e t i g i n g s r e c h t zij hier volstaan. H o e ­ wel het k a r a k t e r e r v a n r e e d s wijst op een niet-hiërarchische relatie, is v o o r a l het b e s t a a n e r v a n , e v e n a l s het b e s t a a n van de v e r w a a r l o z i n g s r e g e l e n , beslissend v o o r de g e d a c h t e d a t d e c e n t r a l i s a t i e geen o n d e r s c h i k k i n g d o c h n e v e n s c h i k k i n g impliceert.

T och inbreuken op d ecen tralisatie als n even sch ik k in g?

N u b e v a t een b e t r e k k e l i j k g r o o t a a n t a l w e t t e n b e p a ­ lingen w a a r v a n m e n misschien — dit zal w o r d e n b e ­ zien — kan stellen d a t deze i n b r e u k m a k e n op de g e ­ d a c h t e van de d e c e n t r a l i s a t i e als nevens ch ikk in g. B e ­ doeld zijn de wettelijke b e p a l i n g e n w a a r i n s p r a k e is van ‘v e r p l i c h t i n g e n ’, ‘b e v e l e n ’, ‘a a n w i j z i n g e n ’ en ‘uit­ n o d i g i n g e n ’. Een a a n t a l van deze v o o r s c h ri f t e n w o r d t h i e r o n d e r in k o r t b e s t e k bezien. Een d e r b e k e n d s t e v o o r b e e l d e n ligt b e sl o t e n in de a r ti ­ kelen 36 en v o l g e n d e van de W a t e r s t a a t s w e t 1900. " In­ gevolge de z e b e p a l i n g e n k u n n e n G e d e p u t e e r d e S ta te n en de M i n i s t e r in de in die b e p a l i n g e n o m s c h r e v e n g e ­ vallen b e v e le n geven tot sta ki ng of uitvoering van w a ­ t e r s t a a t s w e r k e n . W o r d t aan het bevel niet of niet op de juiste wijze v o l d a a n , d a n kan de b e v e l e n d e instelling het bevel zelf ten u i t v o e r leggen. D e z e regeling sluit op het e e r s t e gezicht volledig aan bij de o n d e r 1 g eg ev en o m s c h r ij v in g van een bevel, w a a r d o o r een h i ë r a r c h i ­ sche relatie g e c r e ë e r d zou w o r d e n . Bij n a d e r e b e s c h o u ­ wing e c h t e r v o l d o e n de b e v e l e n tot uitvoering (artt. 37, 38) niet a a n die omschrijving, d a a r er volgens de wet s p r a k e m o e t zijn van w e r k e n tot uitvoering w a a r v a n reeds een verplichting b e s t a a t . A l s d a n kan er niet g e ­ s p r o k e n w o r d e n van een zuiver bevel, d a a r de v e r p l i c h ­ ting niet r e c h t s t r e e k s uit het bevel zelf en alleen v o o r t ­ vloeit. Het geval van artikel 37 ligt e c h t e r anders. Is er in artikel 36 nog s p r a k e van een werk u i t g e v o e r d z o n d e r of in strijd m e t een g o e d g e k e u r d o n t w e r p , w a a r d o o r ook d a a r de verplichting nog te b a s e r e n is op artikel 33, d a t eist d a t een w e r k w o r d t g o e d g e k e u r d , 1 in artikel 37 kan sta ki ng w o r d e n b e v o l e n op g r o n d van strijd met het a l g e m e e n en p r o v i n c i a a l b e l a n g a l s m e d e d a t van een a n d e r w a t e r s c h a p . De verplichting tot staking van de uitvoering van een w e r k lijkt r e c h t s t r e e k s op het bevel te b e r u s t e n . Er lijkt een h i ë ra r c h ie g e c r e ë e r d te zijn tussen G e d e p u t e e r d e n (of de Mi nis t er) en het b e ­ s t u u r van de instelling (bijv oo rb eel d het w a t e r s c h a p ) , d a t het w e r k uitvoert. O p deze be p al i n g w o r d t v e r d e r in deze b e s c h o u w i n g e c h t e r nog ingegaan. In artikel 126, leden 1 en 2 van de a m b t e n a r e n w e t w o r d e n de t e r m e n ‘uitnodiging' en ‘a a n m a n i n g ’ g e h a n ­ teerd. K r a c h t e n s het e e r s t e lid van artikel 126 is de K r o o n b e v o e g d G e d e p u t e e r d e S ta t e n uit te nodigen ' h e t n o o d z a k e li jk besluit vast te s t e l l e n ’, indien het b e ­ v o e g d e g e z a g nalatig is artikel 125 A m b t e n a r e n w e t uit te v o e r e n ofwel — n a a a n m a n i n g — niet v o ld o e t a a n de wens van de K r o o n g eg ev en ui tv oe ri n g s v o o rs ch r i f te n aan te vullen etc. O o k hier w e e r kan de v r a a g w o r d e n

gesteld of er s p r a k e is van een bevel zoals o m s c h r e v e n . Z o u de K r o o n slechts k u n n e n uitnodigen, indien het b e v o e g d e g e z a g na la tig is artikel 125 a m b t e n a r e n w e t uit te v o e re n , d a n zou men nog k u n n e n s p r e k e n van een verplichting v o o r t v l o e i e n d e uit de wet, w a a r a a n de K r o o n het b e v o e g d e g e z a g ‘h e r i n n e r t ’. D o c h nu ook a a n g e m a a n d en v e r v o l g e n s uitgenodigd kan w o r d e n , indien de K r o o n b e p a a l d e w e ns en heeft en de K r o o n bij n i e t - n a k o m i n g zelf het besluit kan vaststellen ( a r t i ­ kel 126 lid 1), lijkt a a n de o m s c h r ij v in g van het bevel v o l d a a n te zijn.18 De vriendelijke t e r m uitnodigen (uitnodiging) k o m t ook v o o r in een r e c e n t e r w e t g e v i n g s p r o d u c t . Ingevolge a r ­ tikel 11 lid 2 van de wet g e m e e n s c h a p p e l i j k e regelin­ gen k u n n e n Provinciale S t a t e n d o o r de K r o o n w o r d e n uitgenodigd een g e m e e n s c h a p p e l i j k e regeling op te leggen a a n g e m e e n t e n t e r b e h a r t i g i n g van b e p a a l d e o p e n b a r e b e l a n g e n van b ij z o n d er e betekenis. Ev en a ls in artikel 126 lid 1 van de a m b t e n a r e n w e t blijft het niet bij de mogelijkheid van de uitnodiging. Artikel 11 lid 3 b e p a a l t i m m e r s d a t de b e d o e l d e regeling d o o r de K r o o n kan w o r d e n op g e le g d , indien binnen de bij de uitnodiging gestelde termijn geen gevolg is gegeven aan de uitnodiging, of indien de regeling niet de g o e d ­ ke uri ng van de K r o o n heeft v e r w o r v e n . O o k hier w e e r kan men zich a fv r a g e n of deze regeling niet voldoet aan de g e g e v e n om sc hr ijv in g van het bevel. Als laatste v o o r b e e l d van een w e t welke ook de te rm uitnodigen h a n t e e r t , zij g e w e z e n op de w a t e r l e i d i n g ­ wet 1957. Indien binnen een b e p a a l d e termijn niet aan de in artikel 18 lid 1 b e d o e l d e uitnodiging is vo ld aan , t r e d e n de in artikel 18 lid 2 g e n o e m d e instellingen van de c e n t r a l e ov e rh e id op. Intussen b e p e r k e n de wettelijke regelen zich niet tot de t e r m uitnodiging. De H i n d e r w e t c o n s t r u e e r t d a t g e n e w a t misschien een bevel is in artikel 19, d a t b e p a a l t dat, indien B. en W. niet binnen zes m a a n d e n na het ve rz o ek om een hinderwet-vergunning hebben beschikt, d a a r v a n m e d e d e l i n g kan w o r d e n g e d a a n aan G e d e p u ­ t e e r d e Staten. D e ze stellen dan aan B. en W. een t e r ­ mijn, w a a r b i n n e n alsnog een beschikking kan w o r d e n gegeven. G e b e u r t dit niet, d a n b e s c h i k k e n G e d e p u t e e r ­ den zelf. De W o n i n g w e t is d i r e c t e r in h a a r terminologie: ingevolge artikel 21 van deze wet k u n n e n G e d e p u t e e r ­ de S t a t e n de G e m e e n t e r a a d verplichten binnen een d o o r hen te b e p a l e n termijn en m e t i n a c h t n e m i n g van d o o r hen te geven aanwijzingen een b o u w v e r o r d e n i n g te wijzigen. O o k hier w e e r t r e e d t de ‘h o g e r e ’ ov erh ei d zelf op in geval van niet-voldoen aan de verplichting: artikel 22. H e t o v e rz ic h t van besluiten, w a a r v a n h i e rn a w o r d t bezien of ze gek wal ifi cee rd k u n n e n w o r d e n als ‘b e v e l e n ’, zij besloten m e t een verwijzing n a a r de W e t op de Ruimtelijke O r d e n i n g . De artikelen 6, 37 en 38 o p e n e n de mogelijkheid tot het opleggen van een v e r ­ plichting of het geven van aanwijzingen. De artikelen 40 en 41 regelen v e rv ol ge ns w a t er g e b e u r t in geval van 16 De artt. 33-43 zijn gewijzigd bij de wet van 30-5-1963, Stb. 259; vgl. Schilthuis, W a t e r s c h a p s r e c h t 1960, pp. 504 ev. 17 Vgl. Schilthuis, a.w. p. 504. 18 Van d e r M e id e s p r e e k t hier van ‘een bijzondere v o rm van toezicht', B e s t u u r s w e t e n s c h a p p e n (BW) 1956, p. 118.

3

T.v.O. nr. 1237

jrg. 30 (1974)

niet-voldoen: de v e r p l i c h t e n d e instelling t r e e d t zelf op. Blijkt uit het v o o r a f g a a n d e reeds d a t het a a n t a l r e g e ­ lingen w a a r i n s p r a k e is van a an w ijz in g en etc. niet g e ­ ring is, in de t o e k o m s t valt nog wel enige uitbreiding te v e r w a c h t e n . D a a r o m iets o v e r het ius c o n s t i t u e n d u m . In de N o t a o v e r de O p e n b a a r h e i d bij de V o o r b e r e i d i n g van het Ruimtelijk beleid ( IIe K a m e r , zitting 19711972-12006) kan men de v o l g e n d e p a s s a g e lezen (pp. 4,5): ‘D e huidige wettelijke regeling is in z o v e r r e o n b e v r e d i g e n d d a t zij de g r o t e best uur lij ke invloed van b e p a a l d e regeringsbeslissingen op de inh ou d van een g e m e e n t e l i j k b e s t e m m i n g s p l a n niet erkent... (Het) zal v o l d o e n d e z e k e r m o e t e n zijn d a t het lokaal b e s t u u r de e e n m a a l g e n o m e n regeringsbeslissing i n d e r d a a d in een b e s t e m m i n g s p l a n v e r w e r k t . D a a r t o e is het nodig de a a n w i j z i n g s b e v o e g d h e i d van de Minister... uit te b r e i d e n m e t de b e v o e g d h e i d een aanwijzing te geven m e t b e t r e k k i n g tot de inhoud van een b e s t e m m i n g s ­ plan.' T o t hier zijn slechts regelingen b e s p r o k e n , w a a r i n de mogelijkheid w'ordt g e o p e n d d a t bij niet-voldoen aan de uitnodiging etc. de ‘h o g e r e ' instantie zelf kan o p ­ tr ed e n. O o k k o m e n e c h t e r figuren v o o r w a a r i n wel s p r a k e is van een uitnodiging, aanwijzing of vergelijk­ b a a r besluit, d o c h w a a r geen regeling w o r d t gegeven v o o r het geval aan de uitnodiging geen gevolg w o r d t g e g e v e n . |g O n d a n k s het feit d a t niet g e r e g e l d is welke gevolgen aan het niet-voldoen v e r b o n d e n zijn, zo u d en dergelijke aanwijzingen etc. ook k u n n e n vallen o n d e r de in de a a n v a n g van deze b e s c h o u w i n g g e g e v e n o m ­ schrijving van een bevel. Beslissend v o o r het al d a n niet zijn van een bevel is i m m e r s niet de v r a a g of er een sanctie of welke sanctie a a n w e z i g is, d o c h het feit dat d o o r het besluit r e c h t s t r e e k s een verplichting w o r d t g e c r e ë e r d (hoewel gezegd zij d a t de mogelijkheid van z e l f - o p t r e d e n van ‘h o g e r ' g e za g aan de aanwijzing, uit­ nodiging etc. m a t e r i e e l bezien een e x t r a ve rp l ic h te n d e l e m e n t t o e v o e g t / 11 B e s t a a t de mogelijkheid van zelfingrijpen niet, d a n zal e c h t e r veelal een a n d e r e sanctie t o e g e p a s t k u n n e n w o r d e n in geval van niet-voldoen aan de uitnodiging, zoals weigering tot g o e d k e u r i n g of vernietiging.

T o e tsin g m edebewindsfiguur lisatie als nevenschikking

aan

principe

d ecentra­

De v r a a g die nu ter b e a n t w o o r d i n g st a at is, of de b e ­ vo egd hei d tot het geven van aanwijzingen etc., al­ t h a n s de verplichting om e r a a n te voldoen in o v e r ­ e e n s t e m m i n g is met de g e d a c h t e van de d e c e n t r a l i s a t i e als nevenschikking. M e t a n d e r e w'oorden: m o e t e n de uitnodigingen, aanwijzingen etc. b e s c h o u w d w o r d e n als een bevel w a a r u i t r e c h t s t r e e k s een verplichting v o o r de b e v o l e n e v o o r t v l o e i t ? De w e t t e n , w a a r in s p r a k e is van aanwijzingen etc. zijn alle m e d e b e w i n d - v o r d e r e n d e w e t t e n of w e t t e n welke m e d e b e w i n d - v o r d e r e n d e bepalingen, in het k a d e r w a a r v a n de aanwijzingen etc. een rol spelen, b e v a t t e n ( b e h o u d e n s enkele, nog te b e s p r e k e n uit­ z o n d e r i n g e n in de w a t e r s t a a t s w e t en de provinciewet). O m nu inzicht te krijgen in de v r a a g of d o o r uitnodi­ gingen, aanwijzingen e.d. een h ië ra r ch ie w o r d t g e ­

c r e ë e r d , is in n a d e r e b e s c h o u w i n g van de m e d e b e w i n d s ­ figuur noodz ake lij k. In het r a a m van het m e d e b e w i n d kan de v r a a g w o r d e n gesteld welke de functie is van de in de g r o n d w e t g e ­ n o e m d e besluiten (wet, a.m.v.b. of pr ov inc ia le v e r ­ o r d e n i n g ) welke het m e d e b e w i n d s h a n d e l e n v o r d e r e n . V e r d e d i g b a a r lijkt de o p v a t t i n g d a t de b e v o e g d h e i d en de verp lic hti ng om te h a n d e l e n in m e d e b e w i n d niet o n t l e e n d w o r d e n aan de in de g r o n d w e t g e n o e m d e besluiten, d o c h d a t de z e r e c h t s t r e e k s s t e u n e n op de g r o n d w e t t e l i j k e b e p a l i n g e n b e t r e f f e n d e het m e d e b e ­ wind zelf. Z o a l s de g r o n d w e t de b e v o e g d h e i d en de verplichting (v o o r v e r w a a r l o z i n g van deze plicht d o o r het g e m e e n t e b e s t u u r , zie artikel 153 lid 4 de g r o n d w e t ) tot a u t o n o o m h a n d e l e n van de instellingen d e r g e d e ­ c e n t r a l i s e e r d e o v e r h e i d s v e r b a n d e n a t t r i b u e e r t , J1 zo a t t r i b u e e r t zij ook de b e v o e g d h e i d en de verplichting o m te h a n d e l e n in m e d e b e w i n d . De functie van de in de g r o n d w e t g e n o e m d e wet, a.m.v.b. of provinciale v e r o r d e n i n g kan d a n niet m e e r zijn het geven van een b e v o e g d h e i d of het o p l e g g e n van een verplichting, d a a r deze reeds g r o n d w e t t e l i j k g e a t t r i b u e e r d zijn. H a a r functie lijkt d a n te zijn het stellen van een ta ak , v o o r de vervulling w a a r v a n van de r ee d s b e s t a a n d e b e ­ v o e g d h e i d om te h a n d e l e n in m e d e b e w i n d g e b ru ik g e m a a k t dient te w o r d e n d a n wel a a n de reeds b e ­ s t a a n d e verplichting dient te w o r d e n vo ld a a n . In deze o p v a t t i n g b e s t a a t er ge e n h i ë r a r c h i e tussen m e d e b e ­ w i n d - v o r d e r e n d e w e t g e v e r en g e d e c e n t r a l i s e e r d e in­ stelling. H e t m e d e b e w i n d - v o r d e r e n d e besluit stelt im­ m e r s slechts een t a a k , legt niet r e c h t s t r e e k s een v e r ­ plichting op. Z o leggen d a n ook de in de m e d e b e w i n d v o r d e r e n d e wet, a.m.v.b. of v e r o r d e n i n g g e n o e m d e uit­ nodigingen etc. geen verp lic ht ing op, d a a r deze i m m e r s reeds b e s t a a t . O o k die uitnodigingen, aanw ijzingen e.d. stellen i m m e r s slechts een t a a k , op gelijke wijze als een be p al i n g in de m e d e b e w i n d - v o r d e r e n d e regeling zelf dit doet. M a a r , zal men zeggen, is het geen g r a t u i t e b e w e r i n g te stellen d a t de m e d e b e w i n d - v o r d e r e n d e wet de t a a k stelt en niet een b e v o e g d h e i d geeft of een verplichting o p l e g t ? H e t lijkt niet het geval te zijn. Indien m e n i m m e r s het m e d e b e w i n d - v o r d e r e n d e besluit wil zien als g e v e r van de b e v o e g d h e i d c.q. o p l e g g e r van de v e r ­ plichting tot h a n d e l e n in m e d e b e w i n d , w o r d t moeilijk o p l o s b a a r de v r a a g op welke wijze d a t besluit die b e ­ vo eg dhe id geeft, c.q. die verplichting oplegt. D e le g a t ie zal m e n zeggen, na tu u rl ij k delegatie! M a a r hoe is dan v e r k l a a r b a a r d a t een g e d e c e n t r a l i ­ se e r d e instelling, h a n d e l e n d in m e d e b e w i n d , n a a s t re­ g e le n d e b e v o e g d h e i d ook b e s c h i k k i n g s b e v o e g d h e i d uitoefent, a l t h a n s kan u i t o e f e n e n ? D e l e g a t i e b e t e k e n t o v e r d r a c h t van b e v o e g d h e d e n . En o v e r d r a g e n impli­ c e e r t d a t men d a t g e n e w a t o v e r g e d r a g e n w o rd t, ook zelf kan doen. H o e kan dan, z e k e r d o o r een a.m.v.b. of verordening, beschikkingsbevoegdheid worden over­ g e d r a g e n , terwijl in een a.m.v.b. of v e r o r d e n i n g geen

19 Zie bv. art. 41 wet luchtv erontrein iging , art. 58 lid 4 w o nin gw et, art. 10 lid 1 v leesk eu rin gsw et. 20 Vgl. de v e r a n t w o o r d i n g s p l i c h t van de b u r g e m e e s t e r . H e t is v o o r hem een plicht, d och hij kan niet d o o r de R a a d w o r d e n ontslagen. 21 A rtt. 143 lid 1, 153 lid 1 g r o n d w e t ; zie ook: art. 92 lid 1 S ta a t s c o m m is s ie C als -D o n n e r.

4

T.v.O. nr. 1237

jrg. 30 (1974)

c o n c r e e t w e r k e n d e besluiten b e s l o t e n liggen? De n e m o plus iuris-regel geldt o o k hier, zo lijkt het. En hoe zou, a a n n e m e n d e d a t d o o r middel van een uitnodiging een verplichting w o r d t g e c r e ë e r d - q u o d non-, b ij v o o r b e e l d tot het wijzigen van een a m b t e n a r e n r e g l e m e n t , h e t ­ geen regeling is, deze v e rp lic h tin g k u n n e n b e r u s t e n op d e l e g a t i e ? Een c o n c r e e t w e r k e n d besluit zou dan r e g e le n d e b e v o e g d h e i d d e l e g e r e n , een b e v o e g d h e i d o v e r d r a g e n die in het besluit zelf niet b e s l o t e n ligt. Er lijkt geen a n d e r e mogelijkheid o p e n te blijven d a n deze, dat de b e v o e g d h e i d en de verp li ch tin g tot m e d e b e w i n d s h a n d e l e n b e r u s t e n op attributie. Z o a l s de g r o n d ­ wet ( e v e n t u e e l n a d e r u i t g e w e r k t in een o r g a n i e k e wet) a u t o n o m e b e v o e g d h e i d a t t r i b u e e r t , zo a t t r i b u e e r t zij ook die uit te o e f e n e n in m e d e b e w i n d . A l s d a n b e r u s t het t o t a l e b e v o e g d h e d e n p a k k e t d e r instellingen van de bij de g r o n d w e t ( e v e n t u e e l o r g a n i e k e wet) g e d e c e n t r a ­ liseerde o v e r h e i d s v e r b a n d e n op g r o n d w e t t e l i j k e (of o r g a n i e k e - w e t t e l i j k e ) attributie, o n g e a c h t het feit d a t deze b e v o e g d h e d e n w o r d e n u i t g e o e f e n d in a u t o n o m i e of m e d e b e w i n d " V oo r b o v e n s t a a n d e g e d a c h t e is, n a a r het v o o r k o m t , steun te vinden bij de S t a a t s c o m m i s s i e C a l s - D o n n e r . In het v o o r g e s t e l d e artikel 92 lid 1 w o r d t z e e r d u i d e ­ lijk a u t o n o m e b e v o e g d h e i d g e a t t r i b u e e r d . H e t t w e e d e lid van dit artikel heeft b e t r e k k i n g op m e d e b e w i n d . H o e w e l uit dit lid niet onmiddellijk blijkt of de d a a r g e ­ n o e m d e wet gezien m o e t w o r d e n als t o e k e n n e r van een b e v o e g d h e i d , d a n wel als t a a k s t e l l e r , dient dit lid en dus niet de g e n o e m d e wet, n a a r het v o o r k o m t óók b e ­ s c h o u w d te w o r d e n als a t t r i b u t i e b e p a l i n g , d a a r het v o o r g e s t e l d e artikel 94 een c o m p e t e n t i e v e r d e l i n g geeft: aan de Provinciale S t a t e n en de R a a d w o r d t het v a s t ­ stellen van v e r o r d e n i n g e n t o e g e w e z e n , o n g e a c h t het feit d a t deze in a u t o n o m i e of in m e d e b e w i n d w o r d e n tot s t a n d g e b r a c h t (zie e i n d r a p p o r t p. 295). De b e ­ v o e g d h e id h i e rt o e w o r d t b l i j k b a a r als reeds b e s t a a n d v e r o n d e r s t e l d , welk b e s t a a n d a n berust, zoals gezegd, op artikel 92. W e l n u , als de b e v o e g d h e i d c.q. de v e r ­ plichting o m in a u t o n o m i e of m e d e b e w i n d te h a n d e l e n r e c h t s t r e e k s o p de g r o n d w e t berust, d a n is v o o r de g e d a c h t e d a t het m e d e b e w i n d - v o r d e r e n d e besluit (ook) de b e v o e g d h e i d zou geven of de verplichting opleggen, geen p l a a t s meer. D a t besluit kan d a n nog slechts t a a k ­ stellend zijn. In d a t geval b e s t a a t er geen hië rarchie tussen de a u c t o r van het m e d e b e w i n d - v o r d e r e n d e b e ­ sluit en de instelling die in m e d e b e w i n d ha nd elt , is er geen s p r a k e van strijd m e t het c o n s t i t u t i o n e l e principe d e r d e c e n t r a l i s a t i e als nev en sc h ik k in g. De verplichting tot m e d e b e w i n d s h a n d e l e n b e r u s t i m m e r s niet r e c h t ­ s t r e e k s op het m e d e b e w i n d - v o r d e r e n d e besluit, hoe dit ook g e n o e m d zij: wet, a.m.v.b., uitnodiging, v e r p l i c h ­ ting of zelfs bevel.

T o e tsin g enige o rg a n iek e bepalingen decentralisatie als nevenschikking

aan

principe

N a a s t de w e t t e n die m e d e b e w i n d v o r d e r e n stuit men e c h t e r ook nog op b e p a li n g e n w a ar i n s p r a k e is van ‘b e v e l e n ' of l a s t g e v i n g ' z o n d e r d a t deze b ep ali nge n een p l a a t s h e b b e n in een m e d e b e w i n d - v o r d e r e n d e wet. De v r a a g is of ook ten aa nz ien van de in deze b e p a ­ lingen g e n o e m d e besluiten gezegd kan w o r d e n d a t zij

het principe d e r d e c e n t r a l i s a t i e als n e v e n s c h i k k i n g niet d o o r b r e k e n . H i e r zij g e w e z e n op artikel 37 van de W a t e r s t a a t s w e t , w a a r i n is b e p a a l d d a t G e d e p u t e e r d e S t a t e n staking d e r uitvoering van w a t e r s t a a t s w e r k e n k u n n e n bevelen, welke ve rri c ht w o r d e n in strijd m e t het a l g e m e e n of pr ovi nci aa l b e l a n g of m e t het b e la n g van een a n d e r w a t e r s c h a p dan h e t w e l k de w e r k e n o n d e r n e e m t . De verplichting tot het s t a k e n van een o n d e r n o m e n w e rk lijkt volgens dit artikel r e c h t s t r e e k s en alleen te b e r u s t e n op het bevel tot staking, w a a r ­ m e d e aan de om s c h ri jv in g van een bevel is v o l d a a n en er dus een h i ë r a r c h ie is g e c r e ë e r d tussen b e v e l g e v e r (G.S.) en de b e v o l e n e (bv. een w a t e r s c h a p s b e s t u u r ) . H o e w e l het b e v e l s k a r a k t e r duidelijk lijkt, m o e t de t o e ­ passing van de be v el s m og e lij k he id g e r e l a t i v e e r d w o r ­ den en b o v e n d i e n a a n g e g e v e n w o r d e n w a a r t o e de b e ­ paling is g e s c h r e v e n . G a a r n e zij a a n g e s l o t e n bij h e t ­ geen Schilthuis stelt:J< ‘W a n n e e r het geldt de uitvoering van een werk d o o r een provincie, een g e m e e n t e of een waterschap, dat door hoger gezag wordt aangem erkt als strijdig m e t het a l g e m e e n belang, zal toe pas si ng van artikel 37 in de regel niet nodig zijn, o m d a t het besluit van het b e s tu u r , d a t tot de uitvoering besloot, d a n g e s c h o r s t en vernietigd kan w o r d e n . W a n n e e r het een w e rk van een w a t e r s c h a p betreft, k a n hetzelfde middel w o r d e n t o e g e p a s t w e g e n s strijd met het p r o v i n ­ ciaal b e l a n g of m e t het b e l a n g van een a n d e r w a t e r ­ schap. Dit middel s t a a t niet ten dienste, w a n n e e r het geldt de uitvoering van een w e rk d o o r een p a r ti c u li e r of een vereniging of dergelijke p r i v a a t r e c h t e l i j k e instel­ ling. D a n kan van vernietiging van een besluit geen s p r a k e zijn... Z o a l s uit het m e d e g e d e e l d e blijkt, is het middel van artikel 37 een repressief middel, ev en a ls de vernietiging van v e r o r d e n i n g e n en besluiten van w a t e r ­ s c h a p s b e s t u r e n ’. A a n g e h a a l d e p a s s a g e is overduidelijk: d a a r het ook kan g a a n om w e r k e n o n d e r n o m e n d o o r p a r ti c u li e r e n is een be ve ls m og el ijk h e id noodzakelijk. A sdan is er vanzelf­ s p r e k e n d geen s p r a k e van d o o r b r e k i n g van de de ce nt r a l i s a t i e g e d a c h t e als nevenschikking. En w a a r w e r k e n o n d e r n o m e n w o r d e n d o o r instellingen van g e d e c e n t r a ­ liseerde o v e r h e i d s v e r b a n d e n , n e e m t het bevel tot s t a ­ king van de uitvoering van w é r k e n de positie in welke de s p o n t a n e vernietiging ten aanzien van besluiten, v o o r het geval d a t vernietiging van het besluit op g r o n d w a a r v a n het w e rk w o r d t u it g e v o er d geen soelaas kan bieden. A l s d a n is een bevel tot staking de enige m o g e ­ lijke oplossing. W e r k e n k u n n e n nu e e n m a a l moeilijk vernietigd w o r d e n (in jur idi sc he zin). In dit licht bezien is de functie van het bevel in artikel 37 g e n o e m d m o e i ­ lijk nog te b e s c h o u w e n als een uitz on der in g op de d e c e n t r a l i s a t i e als nevenschikking, d a a r het fu n ge er t als een bijzondere en onvermi jd el ijk e v o r m van t o e ­ zicht. N a a s t deze bep alin g uit de w a t e r s t a a t s w e t , zij nog g e w e z e n op een bepaling uit de provinciewet, w a a r in s p r a k e is van een besluit, d a t wellicht gezien zou k u n n e n w o r d e n als een inbreuk op de idee van nevenschikking. Artikel 97 van deze wet b e p a a l t d a t

22 M en zou dus h o o g s ten s k u n n e n s p re k e n van een hiërarchie tussen g r o n d w e t g e v e r (event. o r g a n i e k e w e t g e v e r ) en g e d e c e n ­ traliseerde instelling. D o ch deze b e s t a a t dan gelijkelijk tussen g r o n d w e t g e v e r en instellingen van de c e n t r a l e overheid. 23 Schilthuis, a.w. p. 506.

5

T.v.O. nr. 1237

jrg. 30 (1974)

de K r o o n de C o m m i s s a r i s van de Koningin kan g e l a s ­ ten m e d e w e r k i n g te ve rl e n e n indien G e d e p u t e e r d e n dit niet of niet b e h o or l ij k doen. Indien men a a n n e e m t d a t de verplichting om m e d e ­ w e r k i n g te v e r l e n e n r e c h t s t r e e k s o n t s p r u i t a a n de last­ geving en er dus s p r a k e zou zijn van een bevel, rijst ook hier de v r a a g of deze lastgeving de d e c e n t r a l i s a t i e als n e v e n s c h i k k i n g d o o r b r e e k t . Artikel 97 is letterlijk o v e r g e n o m e n uit de Provinciale W e t, artikel 129. O n d e r die wet m a a k t e de C o m m i s s a r i s wel z e e r d u i­ delijk deel uit van de c e n t r a l e overheid. O n d e r de ou d e wet w a s het o p t r e d e n van de C o m m i s s a r i s ingevolge artikel 129 a m b t e l i j k e u i t v o e r i n g / 4 Er w e r d geen bevel ge ge ve n aan een p r o v i n c i a l e instelling, d o c h aan een h i ë r a r c h i s c h aan de K r o o n o n d e r g e s c h i k t e r i j k s a m b t e ­ n a ar . O n d e r de nieuwe wet w o r d t de C o m m i s s a r i s e c h ­ t e r wel uitdrukkelijk als pro vin cia le instelling g e n o e m d (zie b.v. artikel 5 pro v in ci e w e t). N i e t t e m i n kan w o r d e n ve rd e d ig d d a t hij te ve n s tot de c e n t r a l e o v e rh e id is blijven b e h o r e n . V e r d e d i g b a a r lijkt d a n de last ex artikel 97 p r o v i n c i e ­ wet aan de C o m m i s s a r i s g e g e v e n v o o r h e m geldt als instelling van de c e n t r a l e overheid. In deze g e d a c h t e is ook in de mogelijkheid van een lastgeving a a n de C o m m i s s a r i s geen d o o r b r e k i n g te zien van de n e v e n ­ schikking. M e e r juist lijkt het e c h t e r ook hier te stellen d a t de plicht om aan de lastgeving te vol do en niet v o o r t s p r u i t uit d a t besluit zelf, do c h uit de g r o n d w e t s ­ be p alin g die zegt d a t de C o m m i s s a r i s belast is m e t de uitvoering van 's Konings bevelen (art. 150). In deze visie is het v o o r de v r a a g of er s p r a k e is van een h i ë r a r ­ chie niet m e e r van b e la n g of de C o m m i s s a r i s rijks- of p r ov in ci a a l o r g a a n is. De g r o n d w e t zelf c r e ë e r t i m m e r s de plicht, niet het bevel. W e l zij gezegd d a t de bl a n co b e v o e g d h e i d in artikel 150 t o e g e k e n d , m a t e r i e e l sterk lijkt op b e v e l s b e v o e g d h e i d t.a.v. a m b t e n a r e n . F o r m e e l is er e c h t e r geen s p r a k e van een bevel. H e t b o v e n s t a a n d e ov erz ie nd e, m a g de conclusie luiden, dat, w a a r s p r a k e is van aanwijzingen, uitnodigingen, lastgevingen e.d., geen s p r a k e is van een hiërarchie. Het blijft d a a r o m niet juist te s p r e k e n van lagere lichamen of d a a r m e d e v e rg e li jk b a re uitdr ukk ing en, noch w a a r s p r a k e is van m e d e b e w i n d - v o r d e r e n d e w e t ­ ten, noch in de boven b e s p r o k e n b e p a l i n g e n van de w a t e r s t a a t s - en de prov in cie we t.

Medebevvindvorderend besluit als taak steller

O n d e r 4. w e rd a a n g e n o m e n d a t het in de g r o n d w e t g e n o e m d e m e d e b e w i n d - v o r d e r e n d e besluit te b e s c h o u ­ wen is als ta aksteller. Een v r a a g is nu of het g r o n d w e t ­ telijk g e o o r l o o f d is (een deel van) de taakstelling aan een in de wet g e n o e m d e instelling als K r o o n , Minister of G e d e p u t e e r d e S ta t e n op te d r a g e n of o v e r te laten. De g r o n d w e t sp r e e k t i m m e r s niet van m e d e w e r k i n g g e v o r d e r d bij of ingevolge (of k r a c h t e n s ) J" wet, a.m.v.b., of p r ov in ci a le v e r o r d e n i n g , d o c h stelt: w a n ­ n e e r de w e tt e n , de a.m.v.b. het v o r d e r e n etc. M e n zou wellicht k u n n e n stellen: nu de g r o n d w e t b e p a a l d e besluiten als t a a k s t e l l e r s n o e m t , te w e t e n wet, a.m.v.b. of provinciale v e r o r d e n i n g , kan de t a a k ook slechts bij die besluiten w o r d e n gesteld en niet bij a n d e r s o o r ­ tige zoals een uitnodiging of aanwijzing. O f een d e r g e ­

lijke o p v a t t i n g de enig juiste m o e t w o r d e n g e a c h t , valt te betwijfelen. Bij De M o n c h y lezen we: ‘H e t zelfbe­ s t u u r m o e t s t e u n e n op een b e p a a l d e o p d r a c h t , hetzij deze v e r s t r e k t zij bij de regeling zelve, hetzij k r a c h t e n s (cur siv er in g van mij, C.A'.) deze d o o r het m e t h a a r uit­ voerig b e l a s t e o r g a a n d e r r e g e l e n d e c o r p o r a t i e . ' Deze o p v a t t i n g lijkt a a n v a a r d b a a r . T e r a d s t r u c t i e dient een ogenblik a a n d a c h t b e s t e e d te w o r d e n aan artikel 130 van de g r o n d w e t 1848, dat b e p a a l d e : kDe S t a t e n w o r d e n belast m e t de uitvoering d e r w e t t e n en koninklijke bevelen, b e t r e k k e l i j k tot die t a k k e n van a l g e m e e n b i n n e n l a n d s c h b e s t u u r , welke de wet zal a a n w i jz en , en z o o d a n i g e a n d e r e b o v e n d i e n , welke de K o n i n g g o e d v i n d t hen op te d r a g e n . ' H e t artikel w e r d in 1887 g e s c h r a p t en v e r v a n g e n d o o r de huidige redactie, o n d e r a n d e r e m e t de b ed o el in g d a t de K o n in g niet op elk ogenblik, n a a r eigen g o e d d u n ­ ken a a n w ij z in g e n zou k u n n e n geven, zoals hij dit aan a m b t e n a r e n kan d o e n . JH B e t e k e n t dit niet d a t de g r o n d ­ wet sinds 1887 v e rb i e d t d a t a a n w i j z i n g e n e.d. g eg ev en w o r d e n z o n d e r d a t deze een basis vinden in een a l g e ­ m e n e regel, zoals de wet, a.m.v.b. of provinciale verordening? B ö h t li n g k s visie, i n h o u d e n d e — zien wij het g o e d — d a t o p d r a c h t e n in m e d e b e w i n d bij de wet, a.m.v.b. of p r ov in ci a le v e r o r d e n i n g g e g e v e n m o e t e n w o r d en -' ' lijkt te eng. Wel lijkt juist zijn stelling d a t o p d r a c h t e n in m e d e b e w i n d m o e t e n uit g a an van a l g e m e n e regelen, d o c h dit hoeft — n a a r hier m e t De M o n c h y w o r d t a a n g e n o m e n — niet te b e t e k e n e n d a t die o p d r a c h t e n d a n o o k m e t zoveel w o o r d e n in de regeling zelf b e ­ sloten m o e t e n liggen. De g r o n d w e t s w i jz ig in g van 1887 kan zo g e ï n t e r p r e t e e r d w o r d e n d a t de Ko ni ng niet m e e r vrijelijk, v o o r ieder c o n c r e e t geval, t a k e n kan stellen, d o c h d a t de t a a k s t e l l i n g dient te g e s c h ie d e n m e t als g r o n d s l a g een a l g e m e n e regeling, welke v a s t ­ legt ten aa nz ien van welke o n d e r w e r p e n ( t a k e n ) en in welke gevallen kan w o r d e n o v e r g e g a a n tot het geven van aanwijzingen, uitnodigingen etc. Intussen lijkt wel a a n g e n o m e n te m o e t e n w o r d e n d a t die r e g e ­ ling niet z o v e r m a g g a a n , d a t zij een b la n c o - a a n w i j z in g s b e v o e g d h e i d c re ë e r t . Dit zou wel op z e e r g e s p a n ­ nen voet s t a a n m e t de zelfstandigheid van provincie en g e m e e n t e . " ' De m e d e b e w i n d - v o r d e r e n d e wet zou

24 Vgl. De M o n c h y , a.w. p. 298, zie o ok pp. 117-119. 25 Zie Oud, a.w. lí, p. 551; zie ook M.v.A. 7-6-1961, 11-1960-1961, 5460, no. 7, o n d e r pu nt 4. 26 Vgl. art. 92 lid 2 S t a a t s c o m m i s s i e C a ls - D o n n e r . 27 A.w. p. 295. 28 Vgl. De M o n c h y , a.w. p. 292. 29 NJB 1955 pp. 397, 398; zie ook: H et VVetsbegrip in N e d e r l a n d p. 58. O o k Polak schijnt deze m ening aan te h a n g e n (zie H a n d . Ie K-zitting 1972, p. 234). Hij s p r e e k t e c h t e r ten o n r e c h t e van s c h r a p p in g van ‘bevelen* uit de g r o n d w e t in 1887. Bevelen t.a.v. g e m e e n t e b e s t u r e n k w a m e n d a a r in niet voor. De b e v e l s b e v o e g d ­ heid v e r g e lijk b a a r m et die van art. 130 g r o n d w e t 1848 stond in de g e m e e n t e w e t en is d a a rin blijven staan tot 1931, zij het in strijd met de g r o n d w e t die v a n a f 1887 sprak van m e d e w e r k i n g g e v o r d e r d d o o r w ette n , a.m.v.b. en provinciale v e r o r d e n i n g e n ; vgl. h i e rv o o r Oud, H a n d b o e k v o o r het Ned. G e m . recht II, p. 55 ev. 30 Vgl. E i n d r a p p o r t S ta a t s c o m m is s ie p. 288 m.b.t. ministeriële v e r o r d e n in g e n . En ook s taat het op g e s p a n n e n voet met de g e d a c h t e dat extern w e r k e n d e v o o rs ch riften afkom stig dienen te zijn of in ieder geval duidelijk tot s tan d g e k o m e n m et m e d e w e r k i n g van de (een) v o lk s v e r te g e n w o o rd ig in g . B la n c o - a a n w ijz in g s b e v o e g d h e id m a a k t deze relatie wel z e e r los.

6

T.v.O. nr. 1237

jrg. 30 (1974)

d a n i m m e r s hetzelfde mogelijk m a k e n — zij het slechts v o o r de m a t e r i e w a a r o p zij b e t r e k k i n g heeft - als artikel 130 van de g r o n d w e t 1848. Onjuist lijkt d a n o o k de b e p a l i n g 8 ld van de A l g e ­ m e n e b i j s t a n d s w e t , zoals tot s t a n d g e k o m e n bij de wet van 22 n o v e m b e r 1972 (Stb. 675). Dit artikel b e p a a l t d a t de M i n i s t e r aan B. en W. a a n ­ wijzingen kan geven m e t b e t r e k k i n g tot een richtige ui tvo eri ng van de wet. H i e r w o r d t een b l a n c o — a a n w i j z i n g s b e v o e g d h e i d g e c r e ë e r d . Wij k u n n e n het geheel eens zijn m e t Polak w a a r hij stelt veel m o e it e te h e b b e n m e t deze be p a li n g en de M i n i s t e r v r a a g t ‘o m dit... zo onjuiste en e x o r b i t a n t e r ec h t zo weinig mogelijk te g e b r u i k e n ' . H e t re c h t is onjuist, niet o m d a t er een a a n w i j z i n g s b e ­ v o e gd h ei d w o r d t g e c r e ë e r d , d a a r dit c o n s t it u ti o n e e l z e e r wel v e r d e d i g b a a r lijkt, zoals b o v e n w e r d u i t e e n ­ gezet, do c h o m d a t de a a n w i j z i n g s b e v o e g d h e i d , b e ­ h o u d e n s de eis van v o o r a f g a a n d o v e r l e g m e t B. en W., o n g e c l a u s u l e e r d is. D a a r i n zit de parallellie met de in 1887 uit de g r o n d w e t (en in 1931 uit de g e m e e n t e ­ wet) g e s c h r a p t e b e v e l e n . ,J D a a r i n k o m t w e e r de o p v a t ­ ting die T h o r b e c k e ( ! ) a a n h i n g tot uiting, namelijk d a t de g e m e e n t e b e s t u r e n bij de uitvoering van regelin­ gen van h o g e r g e z a g w e r k t u i g e n van d a t g e za g w a r e n .

A fw ijking in m edebew ind-vorderende zgn. verw aarlozingsb epalin gen

regelingen

van

Beziet m e n de o n d e r de p u n t e n 4, 5 en 6 o n t w i k k e l d e g e d a c h t e n g a n g d a n lijkt de conclusie g e r e c h t v a a r d i g d d a t de regelingen b e t r e f f e n d e uitnodigingen, a a n w i j z i n ­ gen en v e r g e l i j k b a re besluiten noch i n b r e u k m a k e n op de d e c e n t r a l i s a t i e als n e v e n sc hi kk in g , noch in strijd zijn m e t de g r o n d w e t t e l i j k e b e p a l i n g e n b e t r e f f e n d e het v o r d e r e n van m e d e b e w i n d . N i e t t e m i n m o e t tegen de o v e r g r o t e m e e r d e r h e i d d e r v o o r n o e m d e m e d e b e w i n d - v o r d e r e n d e regelingen b e ­ z w a a r w o r d e n g e m a a k t op g r o n d van a n d e r e aan het c o n s t i t u t i o n e l e recht o n t l e e n d e a r g u m e n t e n . Vele b e ­ palingen b e v a t t e n , zoals b e s c h r e v e n , de regeling dat, indien niet of niet be ho orl ijk aan een aanwijzing, v e r ­ plichting etc. w o r d t v o l d a a n , het a a n w i j z e n d e gezag zelf tot regelen of b e s c h i k k e n o v e r g a a t of kan o v e r ­ gaan. W e l n u , deze b e p a li n g e n lijken in strijd te zijn met de in provincie- en g e m e e n t e w e t n e e r g e l e g d e regelen b e t r e f f e n d e de v e r w a a r l o z i n g van de m e de b e w i n d s t a a k . Beide w e t t e n geven a l g e m e n e regelen v o o r de gevallen w a a r i n niet of niet v o l d o e n d e m e d e ­ we rk in g aan de ui tvo eri ng van de h o g e r e regelen w o r d t verleend. De w e t t e n nu, g e c i t e e r d in v e r b a n d m e t de aanw ijz in gen etc., geven bijna alle, en z e k e r de r e c e n t e H een a n d e r s l u i d e n d e regeling, welke in strijd m o e t w o r d e n g e a c h t m e t het co n sti tu tio ne le recht en wel o m d a t de provincie- en de g e m e e n t e w e t o r g a n i e k e w e t t e n zijn en d i e n t e n g e v o l g e deel u i t m a k e n van het c o n s t i t u t i o n e l e recht, z e k e r w a a r het b e p a l i n ­ gen re g e le n d e de b e v o e g d h e d e n en verplichtingen d e r g e d e c e n t r a l i s e e r d e instellingen betreft. Niet z o n d e r r ed e n n o e m t K r a n e n b u r g de o p n e m i n g van artikel 144 alinea drie ( t h a n s artikel 153) in de g r o n d w e t van 1887 o v e rb o d ig , d a a r de g r o n d w e t aldus slechts b e s t a a n d

c o n s t i t u t i o n e e l r ec h t gelegen in artikel 126 van de g e ­ m e e n t e w e t 1851 e r k e n d e . 5" M e n zal t e g e n w e r p e n : de ene wet in f o r m e l e zin m a g en kan afwijken van, d e r o g e r e n a a n de a n d e r e , zoals Oud,'^ die stelt: ‘de wet o v e r w e l k e r uitvoering het g a at , (kan) het ook a n d e r s regelen.' O u d m i s k e n t hier n a a r onze me ni ng het b ij z o n d e r e k a r a k t e r van de o r ­ g a n i e k e wet, geëist (of mogelijk g e m a a k t ) d o o r de g r o n d w e t . H e t p r o b l e e m is, dit zij t o e g e g e v e n , d a t hei o r g a n i e k e k a r a k t e r van zo d a n ig e wet fo rm ee l uit niets blijkt, dit in tegenstelling tot het F r a n s e recht, w a a r v o o r de t o t s t a n d k o m i n g van o r g a n i e k e w e t t e n een a n d e r e p r o c e d u r e geldt d a n v o o r ‘g e w o n e ' w e t t e n in f o rm e le z i n . r D a a r w o r d e n o r g a n i e k e w e t t e n verplicht b e o o r d e e l d d o o r de Conseil C o n s t i t u t i o n n e l op hun ‘c o n s t i t u t i o n n a l i t é ’, in tegenstelling tot de g e w o n e w e t ­ ten w a a r dit f a c u l ta ti e f kan ge sch ie de n. O n d a n k s het o n t b r e k e n van fo rm el e k e n m e r k e n , lijkt e c h t e r m o e i ­ lijk b e t w i s t b a a r d a t een wet als de g e m e e n t e w e t van een a n d e r k a r a k t e r is dan een ‘g e w o n e ' m e d e b e w i n d v o r d e r e n d e wet. De e e r s t e v o l d o e t aan de eis van de g r o n d w e t de samenstelling, inrichting en b e v o e g d h e ­ den d e r g e m e e n t e b e s t u r e n te regelen, w a a r m e d e de g e m e e n t e als g e d e c e n t r a l i s e e r d o v e r h e i d s v e r b a n d eerst inhoud krijgt, de t w e e d e is slechts van t a a k s t e l l e n d karakter. Dit o n d e r s c h e i d tussen o r g a n i e k e en ‘g e w o n e ' wet in fo rm ele zin zou de vo lge nd e stelling m o e t e n sc hr age n: de ‘g e w o n e ' wet in for m el e zin kan w e l i s w a a r afwijken van een o r g a n i e k e wet in formele zin, d o c h m a g het niet, zoals zij kan afwijken van de g r o n d w e t , d o c h ook d a t niet mag. A a n c o n s ti tu ti o n e le b ep ali ng en m a g d o o r niet-constitutionele geen afb re u k w o r d e n g e d a a n . Een ‘g e w o n e ' wet in formele zin m a g geen b e v o e g d ­ h e d e n tot regeling en b e s t u u r d o e n t o e k o m e n aan in­ stellingen van een o v e r h e i d s v e r b a n d , w a a r a a n k r a c h ­ tens het c o n s ti t u ti o n e le recht die b e v o e g d h e d e n juist niet t o e k o m e n , o m d a t zij aan instellingen van een a n ­ d e r o v e r h e i d s v e r b a n d zijn g e a t t r i b u e e r d d o o r o r g a n i e ­ ke, de g r o n d w e t n a d e r u i t w e r k e n d e bepalingen. De b e s p r o k e n regelen m o e t e n d i e n t e n g e v o l g e in strijd w o r d e n g e a c h t met het c on st it ut io ne le recht besloten in de v e r w a a r l o z i n g s r e g e l e n van de provincie- en de gemeentewet. Is men van mening d a t de mogelijkheid van o p t r e d e n van een ‘h o g e r e ' instelling in b e p a a l d e gevallen open m o e t st a an gezien de huidige v e r w e v e n h e i d d e r o v e r ­ h e i d s t a k e n , d a n zou dit tot u i t d r u k k i n g m o e t e n w o r d e n g e b r a c h t d o o r een z od ani ge wijziging van de p r o v i n ­ cie- en de g e m e e n t e w e t , d a t de d a a r i n v e r v a t t e v e r ­ w a a r l o z i n g s r e g e l e n expressis verbis u i t z o n d e ri n g e n e r ­ op mogelijk m a k e n .

31 Zie noot 29. 32 Zie noot 29. 33 A rtt. 95-97 pw, 151, 156 gem. wet; zie ook: ‘de g e m e e n t e w e t herzien' artt. 120, 121. 34 Niet echter: de wet luchtverontreiniging. 35 K r a n e n b u r g , H e t Ned. S t a a t s r e c h t 1958, pp. 415, 416; zie ook: De M o n c h y , a.w. p. 183. 36 O ud, a.w., p. 558. 37 Zie B. J e a n n e a u , Droit Const. et Inst. politiques, Parijs 1967, pp. 185, 186, 202.

7

T.v.O. nr. 1237

jrg. 30 (1974)

V ervaging onderscheid decentralisatie en deconcentratie

Buiten b o v e n g e n o e m d b e z w a a r tegen de regelingen b e t r e f f e n d e a an w ijz in g en e.d., is kritiek van geheel a n d e r e a a r d op h a a r plaats. H o e w e l uitoefening van de z e b e v o e g d h e d e n formeel de d e c e n t r a l i s a t i e als n e ­ ve n s c h i k k in g niet d o o r b r e e k t , d a a r er, zoals gesteld, geen s p r a k e is van besluiten w a a r u i t r e c h t s t r e e k s v e r ­ plichtingen v oo rt v lo ei e n , leidt deze uitoefening e r t o e — zeker w aar blanco-aanwijzingsbevoegdheid wordt g e c r e ë e r t - d a t de b e s t u r e n van g e m e e n t e en provincie m a t e r i e e l g e m a a k t w o r d e n tot g e d e c o n c e n t r e e r d e diensten van de a a n w i j z e n d e overheid. H e t lokale b e s t u u r w o r d t geruisloos i n g e s p o n n e n in het c e n t r a l e (of e e r s t - ‘h o g e r e ’) o v e r h e i d s a p p a r a a t .
te z ett e n v o o r het lokale b e s tu u r . Alles w o r d t i m m e r s toch op c e n t r a a l niveau g e r e g e l d . 1" Indien de t e n d e n s van de moge li jkh eid tot het geven van a an w ijz in g en etc. zich v o o r t z e t , w o r d t — als laatste hier te n o e m e n b e z w a a r d e c o n s t e l l a t i e van het b e s t u u r op lokaal niveau nog v e r w a r r e n d e r d a n zij h e d e n reeds is. H e t is i m m e r s zo d a t o p dit niveau het g e d e c e n t r a ­ liseerde b e s t u u r veelal reeds m o e t s a m e n w e r k e n m e t g e d e c o n c e n t r e e r d e (rijks-)diensten, h e t g e e n de d o o r ­ zichtigheid en vo o r al de v e r a n t w o o r d e l i j k s v e r h o u d i n gen en dus de c o n t r o l e op d a t lokale, s a m e n g e s t e l d e b e s t u u r , alleen m a a r b e m o e i l i j k t . 13 P l a a t s t m e n dan ook nog het lokale, in beginsel g e d e ­ c e n t r a l i s e e r d e b e s t u u r — m a t e r i e e l gezien — g e d e e l t e ­ lijk in een g e d e c o n c e n t r e e r d e positie ten o p z i c h t e van de ‘h o g e r e ’ instellingen, d a n w o r d t de situatie nog veel o n d o o r z i c h t i g e r . H e t beleid op lokaal niveau w'ordt d a n i m m e r s in d r i e ë n gedeeld: ‘e c h t ’ g e d e c o n c e n t r e e r d , w a a r v o o r de c e n t r a l e ( o f ‘h o g e r e ’) o v e r h e i d v e r a n t w o o r d e l i j k is, v e r k a p t g e d e c o n c e n t r e e r d , w a a r ­ v o o r de lokale o v e r h e i d f o r m e e l zelf v e r a n t w o o r d e l i j k is, d o c h welk m a t e r i e e l gezien beleid van de ‘h o g e r e ’ o v e r h e i d is ( w a a r v o o r het d a n ook de v e r a n t w o o r d e ­ lijkheid zou m o e t e n n e m e n ) en d a n ook nog fo rm ee l en m a t e r ie e l , é c h t g e d e c e n t r a l i s e e r d beleid. A a n de ( b e l a n g s t e l l e n d e ) b u r g e r is het d a n o m te o n t d e k k e n w a a r v a n s p r a k e is. Die o n t d e k k i n g s t o c h t zal hij e c h t e r niet g a a r n e m e e r o n d e r n e m e n . Veel e e n v o u d i g e r is het v o o r h e m o m de o n d o o r z i c h t i g e ‘l a g e r e ’ o v e r h e i d m a a r o v e r te slaan en zich r e c h t s t r e e k s te richten tot de c e n t r a l e overheids-

38 Vgl. ‘de g e m e e n t e n in de ta n g ', o p e n brief a a n de k a b i n e t s ­ f o r m a t e u r , p. 4, uitg. V N G 1972; zie ook: J. in ’t Veld, d o e l m a t i g ­ heid in de b e stu u rsin ric h tin g , in: S t a a t s w e t e n s c h a p p e l i j k e opstellen a a n g e b o d e n a a n prof. mr. R. K r a n e n b u r g , p. 158; zie ook: Beel. Z e l f b e s t u u r of A f h a n k e lijk e D e c e n tr a li s a ti e , N ij m e g e n 1935. 39 Vgl. F. H. van d e r Burg, T.v.O. 1973, p. 262. 40 Vgl. noot 35 a.a., p. 5. 41 Zie Van d e r D ussen, de t o e k o m s t van de g e m e e n t e n , in: de N e d e rl. g e m e e n t e 1972, p. 571. 42 Vgl. de w a a r s c h u w i n g van In 't Veld, a.a., p. 159; De M o n c h y , a.w. p. 296; C. N. M. K o r t m a n n , B e s t u u r d e r en B e s t u u r d e in: B e s t u u r s w e t e n s c h a p p e n 1947, p. 468. 43 Vgl. B rasz e.a. Inl. tot de b e s t u u r s w e t e n s c h a p , 2e dr. D en H a a g 1970. 44 Er zij op g e w e z e n d a t in dit artikel niet is g e t r a c h t de ‘s c h u l d v r a a g ' te stellen. H o e w e l enerzijds g e w e z e n kan w o r d e n op de neiging van de c e n t r a l e o v erh e id o m in te grijpen in het ‘la g e re ' b e stu u r, a n d e rz ijd s kan gesteld w o r d e n d a t ‘m e n ' het (veel te) snel h o g e r o p zoekt, w a a r d o o r de c e n t r a l e o v e r h e id niet a n d e r s m e e r kan d o e n dan zich te g a a n o c c u p e r e n m et het g e d e c e n t r a l i ­ s eerd e bestu u r. Een van de s y m p t o m e n h ierv a n is z o n d e r twijfel de b em o e ien is van K a m e r l e d e n m et de activiteiten o p g e d e c e n ­ traliseerd niveau blijkens gestelde v ra g e n (zie b.v. A a n h a n g s e l H a n d . T w e e d e K a m e r zitting 1972-1973, p. 531). Enige z e l f b e p e r ­ king w a r e in ac h t te n em e n . T e v e n s d o e t zich wel het verschijnsel v o o r d a t dagelijkse b e s t u r e n van g e d e c e n t r a l i s e e r d e c o r p o r a t i e s om aan w ijzing en v e r z o e k e n o m g e d e k t te zijn tegen kritiek vanuit de lokale v e r te g e n w o o r d ig in g . O o k in dit op zich t w a re v o o rz ic h tig ­ heid te b e t r a c h t e n . Een d e r h o o f d o o r z a k e n van de c e n t r a l i s e r e n d e t e n d e n s ligt, n a a r het v o o r k o m t , in de e n o r m e uitbreiding van de c o m m u n i c a t i e m i d d e l e n (vgl. Van d e r D ussen, a.a.; ook De m o n c h y wijst reeds hierop: a.w., p. 341) en in het feit d a t deze sterk g e ­ c e n t r a l i s e e r d functio neren. O o k lijkt a a n n e m e l ijk d a t sociaale c o n o m i s c h e crisissituaties ce n tra lisa tie in de h a n d w e rk e n . I n t e r e s s a n t is d a n de v r a a g of het geven van aanwijzingen zijn legitimatie zou k u n n e n vinden in het zg. subjectieve s t a a t s n o o d recht. B e a n t w o o r d i n g van deze v r a a g g a a t e c h t e r het b e s te k van deze b e s c h o u w in g te buiten.

8

T.v.O. nr. 1237

jrg. 30 (1974)

instellingen, die wellicht niet veel d o o r z i c h t i g e r zijn v o o r hem, d o c h die in i e d er geval wel de h o o g s t e en laatste instantie v o r m e n tot welke hij zich kan w e n d e n . Een van de positieve k e n m e r k e n van het g e d e c e n t r a ­ liseerde b e s t u u r was en dient te zijn: doo rzi ch tig h ei d, niet slechts v o o r de b e s t u u r d e r zelf uit het o o g p u n t van d o e l m a t i g b e s t u u r , d o c h ook v o o r de b u r g e r uit d e m o c r a t i s c h o o g p u n t . De s t r u c t u u r van aanwijzingen

e.d. lijkt beide e l e m e n t e n in o n g u n s t i g e zin te b e ï n v l o e ­ den. M o g e dit, n a a s t de reeds a a n g e v o e r d e c o n s ti tu ti o n e le b e z w a r e n , v o o r de w e t g e v e r een reden v o r m e n om z e e r voorzichtig te zijn m e t het c r e ë r e n van a a n w i j ­ z i n g s b e v o e g d h e d e n en laat dit v o o r de instelling die deze b e v o e g d h e d e n bezit een a r g u m e n t zijn om z e e r b e h o e d z a a m te zijn in de uitoefening e r v a n . 44

Politisering van het lokale openbaar bestuur

B. Visser

1. De politieke pa rtij en f u n c t i o n e r e n op plaatselijk niveau in het a l g e m e e n vrij g e b r e k k i g . De v ó ó r de v e r ­ kiezingen d o o r de p a rt i j a f d e l i n g e n o p g e s t e l d e verkiez i n g s p r o g r a m s zijn veelal zo a l g e m e e n gesteld d a t zij v o o r vele g e m e e n t e n g e s c h r e v e n k u n n e n zijn. Zelfs e c h t e r als ze m e e r o p e r a t i o n e e l z o u d e n zijn g e s c h r e ­ ven, d a n is bij de huidige c o l l e g e s a m e n s t e l l i n g de b e ­ tekenis e r v a n veelal gering. S a m e n s t e l l i n g van de c o l­ leges van b. en w. is tot h e d e n een a a n g e l e g e n h e i d van de r a a d s f r a c t i e s , w a a r b i j het v o o r a l g a a t o m de t a a k v e r d e l i n g tussen de leden van b. en w. en de p e r ­ soon van de k a n d i d a a t - w e t h o u d e r s . H e t g e v o r m d e dagelijks b e s t u u r is niet a a n een p r o g r a m g e b o n d e n . De relatie tussen het dagelijks b e s t u u r van de g e ­ m e e n t e , de r a a d en de r a a d s f r a c t i e s is niet p r o g r a m ­ ma tis ch b e p a a l d . H i e r d o o r zijn in enige r a a d s f r a c t i e s ( R o t t e r d a m , A m s t e r d a m ) nog al ernstige geschillen ontstaan, w a a rd o o r partijbesturen genoodzaakt waren spelregels te c r e ë r e n v o o r de v e r h o u d i n g w e t h o u d e r — r a a d s f r a c t i e —partijafdeling. Blijkens de besch ri jv ing s­ brief v o o r het p a r t i j c o n g r e s van 14/15 s e p t e m b e r 1973 is o o k de P.v.d.A. d a a r i n m.i. nog niet b e v r e d i g e n d geslaagd.! H e t is duidelijk d a t als zelfs de politieke pa rtij e n op plaatselijk niveau in politiek op z ic h t g e b r e k k i g f u n c ti o ­ neren, er d a n ook nau w eli jks s p r a k e kan zijn van een politisering van het lokale o p e n b a a r be stu u r. 2. D e wijze w a a r o p het lokale b e s t u u r f u n c t i o n e e r t m a a r niet het lokale b e s t u u r alleen; de lokale ov erh ei d kan op het a a n t a l g e b i e d e n de rijksoverheid als v o o r ­ beeld dienen — v e r t o o n t m.i. g e b r e k e n . D o o r het o n t ­ b r e k e n van p r o g r a m m a t i s c h e a f s p r a k e n is het lokale b e s t u u r veelal niet m e e r d a n een o p t e l s o m van v e r l a n ­ gens (niet öf öf, m a a r èn èn). H e t d o e n van een keuze of het stellen van prioriteiten is een veelal zo m o e i z a a m p r o c e s d a t een ‘w o r k a b l e c o n s e n s u s ' w o r d t g e v o n d e n

Op 13 en 14 december 1973 hield de Vereniging voor Bestuurs­ kunde in Noordwijkerhout een congres over 'Politisering van het openhaar bestuur'. Nevenstaand artikel is het werkstuk dat onze mederedacteur B. Visser voor het congres opstelde. Behalve voor het lokale bestuur gelden zijn stellingen mutatis mutandus ook voor het provinciaal bestuur.

in de regel ‘o p t r e k k e n o v e r een b r e e d front', i n h o u ­ d e n d e d a t alle s e c t o r e n van de g e m e e n t e l i j k e h u i s h o u ­ ding in gelijke m a t e ( p r o c e n t u e e l ) m e e g r o e i e n of moeten beperken. Een p r o g r a m c o l l e g e , d.w.z. een college w a a r a a n p r o ­ g r a m m a t i s c h e a f s p r a k e n ten g r o n d s l a g liggen en w a a r ­ in d u s prioriteiten w o r d e n a f g e s p r o k e n v o o r d a t het nieuwe dagelijks b e s t u u r w o r d t g e v o r m d , kan in de huidige o n b e v r e d i g e n d e situatie v e r a n d e r i n g br en ge n . De politisering w o r d t h i e r d o o r u i t e r a a r d sterk b e v o r ­ derd. T e g e n o v e r de kiezers en t e g e n o v e r de eigen aktieve p a r t i j - a c h t e r b a n w o r d t h i e r d o o r g r o t e r e dui­ delijkheid g e s c h a p e n . 3. O o k los van de (partij-)politieke o v e r w e g i n g e n is het n o o d z a k e li jk tot een lokaal b e s t u u r te k o m e n d a t tot doel heeft een b e p a a l d p r o g r a m te realiseren. Alle

1 in deze c o n g r e s s t u k k e n stelt het b e s t u u r van de P.v.d.A. op: blz. 38 — ‘is van o o rd e e l d a t v o o r belangrijke beslissingen de fractie de le d e n v e r g a d e r in g dient te r a a d p l e g e n . ’ blz. 58 — ( o n d e r h o o fd s tu k B esluitvorm ing) ‘Politieke m e n i n g s v o r ­ ming en b e slu itv o o r b e re id in g dienen a lle re e rs t aan de basis van de martij p la a ts te vinden.' :>lz. 64 — ( o n d e r ho o fd stu k P.v.d.A. als a k tiep artij) ‘V e rla n g e n s van de a c h t e r b a n m o e t e n in de s t a n d p u n t b e p a l i n g van p a rtijb e s tu u r, k a m e r f r a c t i e en bew indslieden k u n n e n d o o r w e r k e n . ’ Ik n e e m aan d a t dit laatste m u ta tis m u ta n d is ook geldt v o o r de raadsfracties.

9

T.v.O. nr. 1237

jrg. 30 (1974)