PDF hosted at the Radboud Repository of the Radboud University Nijmegen
The following full text is a publisher's version.
For additional information about this publication click this link. http://hdl.handle.net/2066/144490
Please be advised that this information was generated on 2015-10-27 and may be subject to change.
De markt voor bedrijventerreinen
Uitkomsten van onderzoek en beleid
De markt voor bedrijventerreinen: uitkomsten van onderzoek en beleid Redactie
Erwin van der Krabben, Cees-Jan Pen & Frank de Feijter
Februari 2015
Een samenwerking van
Radboud Universiteit Platform31
Voorwoord Peter Noordanus De aanbevelingen van de Taskforce (Her)ontwikkeling Bedrij venterreinen (2009) staan centraal in dit boek. Als oud-voorzitter van de taskforce voorzie ik de bijdragen graag van een kort voorwoord. Het is bij bedrijventerreinplanning in Nederland hollen of stilstaan. Waar de aanleiding voor de taskforce naast het achterblijven van herstructurering vooral de overplanning van voor de kredietcrisis was, is de vraagstelling vandaag de dag een totaal andere geworden. In dat opzicht is het werk van de taskforce van meer geschiedkundige waarde en dus per definitie gedateerd. Wat niet wegneemt dat achter liggende gedachten en concepten nog steeds het doordenken waard zijn. Voor mij komt in de kern het advies van de taskforce op het volgende neer: • Kies voor een secure vraaggerichte aanbodplanning op regionaal niveau en 3 dring daarmee mogelijke overplanning terug. • Begin daarbij met de ruimtelijke mogelijkheden die bestaande bedrijventerreinen qua herstructurering bieden. • Kies voor regionale verevening voor wat betreft de grondkosten. • Prijs bij nieuw aanbod kosten van herstructurering (voor een deel) in. Waar het rapport van de taskforce verscheen in de tijd van de euforie bij gebiedsontwikkeling in ons land, zijn de omstandigheden vandaag grondig anders. De vraag naar bedrijven terreinen is drastisch gereduceerd. Grondbedrijven hebben fors af moeten boeken en zitten op zwart zaad. De uitgifteprijzen staan onder druk en zowel de animo als de feitelijke mogelijkheden voor regionale verevening zijn nauwelijks aanwezig. Tot zover de taskforce. Met daarbij nog even de kleine kanttekening dat het de staatssecretaris van Economische Zaken was die door de laatste rijksbijdragen aan bedrij-
De markt voor bedrijventerreinen
3
venterreinontwikkeling weg te bezuinigen als eerste de handdoek in de ring wierp. Wat blijft is dan de relevantie van het taskforceadvies voor de huidige praktijk van bedrijventerreinontwikkeling. Ik zie drie punten: 1. Allereerst het voorkomen van onnodig ruimtebeslag. De SER-ladder – synchroon met het taskforceadvies ontwikkeld – en daarin ook overgenomen blijft een nuttig instrument daarvoor, mits doordacht gebruikt, lettend op specifieke vraagprofielen van verschillende typen bedrijvigheid. 2. Dan regionale aanbodprogrammering. Die blijft nodig. Paradoxaal genoeg misschien nu niet om overaanbod te voorkomen, maar juist om – gelet op de zeer beperkte polsstok van grondbedrijven – te zorgen dat er waar nodig additioneel aanbod komt.
4
3. Dan de noodzaak voor herstructurering: die blijft eveneens nodig en actueel om te voorkomen dat in en rond de steden verloederende ‘brownfields’ ontstaan. De bekostiging van deze economische stadsvernieuwing blijft echter een breinbreker van de eerste orde nu verevening en inprijzing van de (onrendabele) kosten als perspectief achter de horizon verdwenen zijn. Misschien is voor dit laatste element wel opnieuw een taskforce nodig. Op Europees niveau wordt de stedelijke problematiek immers opnieuw ontdekt en daar hoort die economische stadsvernieuwing bij. Hier ligt voor de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als coördinerend bewindspersoon voor het project stad een heldenrol. Een boek als dit kan dat mede bevorderen.
De markt voor bedrijventerreinen
Inhoud
P.7
1 Introductie: de balans vijf jaar na rapport THB
P.15
Deel I De werking van de markt
2 Een economische analyse van de bedrijventerreinenmarkt
7 Campusontwikkeling
P.109 P.119
8 Efficiënt ruimtegebruik op bedrijventerreinen 9 Naar een planningsopgave gericht op de herstructurering van bedrijventerreinen
P.131
P.17
P.41
3 Bedrijventerreinen: marktprocessen, marktinstituties en marktuitkomsten Deel II Marktuitkomsten en verklaringen
P.141
10 De financiële situatie rond bedrijventerreinen
P.153
P.55
4 Verouderingsprocessen op bedrijventerreinen
P.57
P.71
5 De effectiviteit van herstructurering op bedrijventerreinen
P.93
6 Private investeerders bij bedrijventerreinen
11 Ruimtelijke concentratie van economische activiteit op bedrijventerreinen
12 Besluitvorming herstructurering bedrijventerreinen
P.167
P.179
13 Werkgelegenheid op bedrijventerreinen
P.191
Deel III Evaluatie van beleid
P.193
14 Regionale samenwerking als voorwaarde voor bedrijventerreinen 15 Verzakelijking en beleid: waar staan we op de kaart?
P.205
P.215
16 Werklocatie: van vastgoedcomplex naar kenniscomplex
P.227
17 Herstructurering: een maatschappelijk kader voor investeringsbeslissingen 18 Tien jaar vakblad Bedrijventerrein in vijf reizen
P.239
Slot
P.249 P.251
19 Conclusies en agenda voor de toekomst
1 Introductie: de balans vijf jaar na rapport THB Erwin van der Krabben, Cees-Jan Pen & Frank de Feijter
1.1 Taskforce (Her)structurering Bedrijventerreinen In 2008 bracht de Taskforce (Her)structurering Bedrijventerreinen (THB), onder leiding van de heer Noordanus, op verzoek van het kabinet (Tweede Kamer 2007-2008, 29435, nr. 73) een advies uit over een herijking van het beleid gericht op de ontwikkeling van nieuwe en herstructurering van bestaande bedrijven terreinen (THB, 2008). Aanleiding voor de instelling van de taskforce was een vrij breed gedragen onvrede met het bedrijventerreinenbeleid dat door gemeenten en provincies werd gevoerd en de uitkomsten daarvan. De THB vat de problematiek als volgt samen (THB, 2008: 2): −− Te snelle veroudering van bedrijventerreinen (functionaliteit, representativiteit, ontsluiting), met als gevolg sociale en economische marginalisering, inefficiënt ruimtegebruik, verrommeling en onveiligheid.
−− Te ruim en goedkoop aanbod van nieuwe uitleglocaties, die uitnodigen tot een vlucht van de bestaande bedrijventerreinen en nodeloos ruimtebeslag in de hand werken. −− Onvoldoende vraaggestuurd en dus gedifferentieerd terreinaanbod, met als gevolg een suboptimaal vestigingsklimaat en een bijdrage aan de te snelle veroudering. −− Vaak matige ruimtelijke kwaliteit en landschappelijke inpassing van nieuwe bedrijventerreinen. De oorzaken van deze problemen liggen, opnieuw volgens de THB, in: −− De structuur van de bedrijventerreinenmarkt; de gemeente zijn daarop de dominante aanbieder; professionele vastgoedontwikkelaars en ‑beleggers spelen nauwelijks een rol.
De markt voor bedrijventerreinen
7
−− De zwakke ruimtelijke regie op regionaal niveau, zowel bij de planning en programmering als bij de uitvoering van het bedrijventerreinenbeleid. −− De financiële voorwaarden om de decennialange scheefgroei in de bedrijventerreinenmarkt ongedaan te maken en de prioriteiten die bij de inzet van financiële middelen moet worden gesteld.
8
Opvallend genoeg is er nauwelijks discussie geweest over de bevindingen van de THB, of de verwachtingen realistisch waren, of over de rol van diverse overheden. De onvrede uit het Taskforcerapport werd kennelijk breed gedeeld. Overigens werd die onvrede over de markt voor bedrijventerreinen en het bedrijventerreinenbeleid in Nederland in het verleden al vaker geuit (en in beleid omgezet). Daarbij kan gedacht worden aan het in de jaren negentig van de vorige eeuw geïnitieerde beleid om nauwkeuriger de ruimtebehoefte voor bedrijventerreinen in te schatten (Ministerie voor Economische Zaken, 1994), toen nog vanuit de gedachte dat in een aantal regio’s onvoldoende ruimte werd gereserveerd voor de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen. Rondom de eeuwwisseling werd er bovendien beleid geïnitieerd gericht op het promoten van zorgvuldiger en intensiever ruimtegebruik op bedrijventerreinen. Dit resulteerde in de zogenaamde SER-ladder. Ook waren er al eerder initiatieven van het Rijk gericht op het aanpakken van veroudering op bedrijven terreinen (StiREA- en Topper-regeling). Een andere verklaring voor de in verhouding grote beleidsmatige en politieke aandacht voor de problematiek op bedrijventerreinen in Nederland vormt ongetwijfeld ook de traditioneel sterke rol van het Rijk in de ruimtelijke ordening. Dit vormde in 2008 ook de aanleiding om te kiezen voor een nationale aanpak
van het bedrijventerreinenprobleem. Zoals bekend is die betrokkenheid van de Rijksoverheid in de afgelopen jaren een stuk kleiner geworden, tot vrijwel nul, met belangrijke consequenties voor de doorzetting van het nationale bedrijventerreinenbeleid (waarover hieronder meer). De maatschappelijke opinie in Nederland lijkt af te wijken van die in het buitenland. De geconstateerde problemen met bedrijventerreinen vinden we in ons omringende landen ook, maar ze vormen daar nauwelijks aanleiding tot ingrijpen door de overheid. Waarschijnlijk is men in die landen de opvatting toegedaan dat bedrijventerreinen nu eenmaal niet de meest aantrekkelijke gebieden zijn in het stedelijke landschap, maar tegelijk ook een soort ‘noodzakelijk kwaad’. In het buitenland worden bedrijventerreinen over het algemeen pas als een probleem gezien nadat ze ver worden zijn tot zogenaamde brownfields: niet meer in gebruik zijnde voormalige bedrijventerreinen waar sprake is van (grootschalige) bodemverontreiniging en aanverwante problematiek. De THB deed, op basis van haar bevindingen, drie aanbevelingen in de vorm van strategische lijnen waarlangs een succesvolle aanpak van de bedrijventerreinenproblematiek zou moeten plaatsvinden. In de eerste plaats werd gepleit voor een collectieve aanpak van de achterstallige herstructureringsopgave voor bedrijventerreinen (economische stads vernieuwing). In de tweede plaats stelt de THB voor om de ontwikkeling en het beheer van bedrijventerreinen, herstructurering daaronder begrepen, te verzakelijken. De rol van de (gemeentelijke) overheid als ‘producent’ van bedrijventerreinen zal kleiner moeten worden en herstructurering moet op den duur gaan behoren tot de normale, marktgestuurde levenscyclus van bedrijventerreinen.
De markt voor bedrijventerreinen
Ten slotte beveelt de commissie-Noordanus aan om de planning en uitvoering van de (her)ontwikkeling van bedrijventerreinen in een regionale arena te positioneren. Dit zijn lovenswaardige ambities, maar wat is er sindsdien gebeurd? Zorgt de crisis voor een nieuwe realiteit?
1.2 Convenant bedrijventerreinen 2010-2020 Het rapport en de adviezen van de THB zijn zeer invloedrijk geweest. In 2009 onder tekende de Rijksoverheid samen met de provincies en de gemeenten het Convenant Bedrijventerreinen 2010-2020 (Ministerie van VROM, 2009). In het convenant zijn door de toenmalige ministeries Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu en Economische Zaken afspraken gemaakt met de colleges van Gedeputeerde Staten van de provincies op het gebied van regionale samenwerking en de ruimtelijke-planningsopgave voor bedrijventerreinen. Deze afspraken zijn dwingend met betrekking tot de beoogde kwaliteit van bedrijventerreinen en gelden voor zowel de provincies als haar gemeenten. Het bedrijfsleven is weliswaar ook een deelnemende partij, maar blijft buiten het convenant. In het convenant is voorzien in de volgende taakverdeling. De Rijksoverheid heeft een ‘kaderstellende’ rol voor het economische vestigingsklimaat en de ruimtelijke basiskwaliteit. Daarbij neemt het Rijk vooral zijn (financiële) verantwoordelijkheid voor de noodzakelijk geachte inhaalslag om in de periode 2009-2020 15.800 hectare verouderde bedrijventerreinen te herstructureren, waarvan 6.500 hectare in de periode 2009-2013 in uitvoering moet zijn gebracht. Voor deze herstructureringsopgave heeft het Rijk financiële middelen beschikbaar gesteld. Voor de periode 2009-2013 ging dat in totaal om een rijksbijdrage van ruim 400 miljoen euro (Minis-
terie van VROM, 2009). De provincies – als tweede partij in het convenant – zijn aangewezen als de regisseurs van het interregionale bedrijventerreinenbeleid. De gemeenten zijn ten slotte de initiators, opstellers en uitvoerders van het bedrijventerreinenbeleid, binnen regionale verbanden en binnen de gestelde provinciale kaders. Sinds 2009 zijn Rijk, provincies en gemeenten voortvarend aan de slag gegaan met de uitvoering van de afspraken uit het convenant. De regietaak is bij de provincies neergelegd. Die provincies hebben invulling gegeven aan die regierol door nieuw beleid vast te stellen met betrekking tot de programmering en planning van nieuwe bedrijventerreinen en door provinciale herstructureringsprogramma’s op te stellen aan de hand waarvan subsidieverstrekking voor de herstructurering van bedrijventerreinen plaatsvindt. De regionale ontwikkelingsmaatschappijen zijn actief betrokken bij de uitvoering van deze programma’s en via de Stichting Kennisalliantie Bedrijventerreinen Nederland SKBN wordt de kennis verspreid en gedeeld. Het Rijk heeft zich de afgelopen jaren, naast het beschikbaar stellen van financiële middelen voor herstructurering, vooral gericht op het stimuleren van vernieuwing in de aanpak van ontwikkeling, herstructurering en beheer van bedrijventerreinen. De belangrijkste onderdelen van dat beleid waren: −− Programma Mooi Nederland; −− Bestuurlijke Werkgroep Uitvoerings strategie (her)ontwikkeling bedrijven terreinen, de zogenaamde commissie-Jorritsma; −− Roadmap Verzakelijking en praktijk voorbeelden verzakelijking.
De markt voor bedrijventerreinen
9
Alhoewel niet specifiek gericht op de (her)ontwikkeling van bedrijventerreinen (maar meer op gebiedsontwikkeling algemeen) zijn daarnaast nog relevant: −− Reiswijzer Gebiedsontwikkeling; −− Ladder voor duurzame verstedelijking (voorheen SER-ladder); −− Experimentenwet bedrijven investeringszone;
1.3 Doel van het boek: vragen over het beleid en de gekozen aanpak
−− Pilots stedelijke herverkaveling.
10
zowel over het functioneren van de markt als over het in ontwikkeling zijnde nieuwe planningssysteem. In de afgelopen jaren is er veel wetenschappelijk en beleidsevaluerend onderzoek gedaan naar het bedrijventerreinenbeleid en de uitkomsten op de bedrijventerreinenmarkt. Het doel van dit boek is om die uitkomsten van al dat onderzoek in samenhang te presenteren.
Mede ingegeven door de gewijzigde taakopvatting van het Rijk in de ruimtelijke ordening heeft het Rijk inmiddels aangegeven vanaf 2013 geen geld meer beschikbaar te stellen voor de aanpak van verouderde bedrijven terreinen. Daarmee is feitelijk een vroegtijdig einde gekomen aan het landelijke ‘bedrijventerreinenoffensief’. De overheden hoeven zich vanaf 2013 ook niet meer te houden aan de afspraken uit het convenant. Wat betekent dit eigenlijk? Zijn we terug bij af of is het nu aan de markt en de eigenaren om de opgaven met een regisserende gemeente op te pakken? Dat wil natuurlijk niet zeggen dat er in het bedrijventerreinenbeleid en in de uitkomsten van dat beleid op de bedrijventerreinenmarkt niets ten goede is gekeerd. Integendeel, we hebben de indruk dat ‘de praktijk’ drastisch is gewijzigd en dat het zorgvuldige beheer van bestaande terreinen hoger op de agenda staat dan de aanleg van nieuwe terreinen. Het beleid voor bedrijventerreinen zit in een fors cultuurveranderingsproces waarbij het plannings systeem op de schop gaat. Dit geldt overigens ook voor andere vastgoedmarkten zoals de kantoren- en de winkelmarkt. Dit boek gaat over die gewijzigde bedrijventerreinenpraktijk,
Een beleidsprogramma bedrijventerreinen van een zo grote omvang, met inzet van een aanzienlijke hoeveelheid overheidsgeld, capaciteit en tijd, roept uiteraard vragen op. Wij komen tot vijf belangrijke vragen (die eigenlijk bij elk beleidsprogramma gesteld kunnen worden): 1. Is de door de THB opgestelde probleemanalyse, inclusief de veronderstelde oorzaken van de problemen, juist en verstandig? 2. Is de gekozen aanpak ‘verstandig’ en effectief? 3. Was er ook een alternatieve aanpak mogelijk geweest waarmee de gestelde doelen bereikt zouden kunnen worden? 4. Wat zijn de effecten van het gevoerde beleid tot nu toe? 5. Wat zijn de thema’s en innovaties voor de toekomst? Die vragen vormen de opmaat voor dit boek, zonder dat we overigens de illusie hebben dat we die vragen volledig kunnen beantwoorden. Wat we wel denken te kunnen, met de resul-
De markt voor bedrijventerreinen
taten van het vele onderzoek dat de afgelopen jaren is uitgevoerd door de bij dit boek betrokken auteurs, is een flink aantal aspecten van die vraagstellingen nader analyseren en beantwoorden. Alhoewel in opdracht van de THB wel enig onderzoek is verricht naar de aard en omvang van de problemen met het bedrijventerreinenbeleid en op de bedrijventerreinenmarkt was het advies van de THB toch voornamelijk gebaseerd op de op dat moment geldende inzichten in de problematiek. Die inzichten werden overigens breed gedeeld. Niettemin is, kort na het verschijnen van het THB-advies en het Convenant Bedrijventerreinen 2010-2020, nieuw wetenschappelijk en toegepast onderzoek gestart dat voor het merendeel betrekking had op de beantwoording van de bovengenoemde vijf vragen. Dat onderzoek werd uitgevoerd door onder meer universiteiten en kennisinstellingen, nationale platformorganisaties (IPO, VNG, NICIS/Platform31) en adviesbureaus, deels met gelden beschikbaar gesteld uit onderzoeksprogramma’s (bijvoorbeeld het programma Kennis voor Krachtige Steden) en deels direct gefinancierd door betrokken overheden. In ieder geval voor een deel van dat onderzoek geldt dat er een zekere verwondering aan ten grondslag lag; verwondering over de klaarblijkelijke consensus over de conclusies en aanbevelingen van de THB en over de bereidheid van het Rijk om een groot financieel budget beschikbaar te stellen voor de uitvoering van de aanbevelingen, zonder dat er – naar onze mening – veel bekend was over nut en noodzaak van een dergelijke overheidsinvestering. Nu, enkele jaren later, in een andere economische werkelijkheid, kunnen we enigszins cynisch vaststellen dat het welhaast ondenkbaar lijkt dat een dergelijk omvangrijk budget beschikbaar zou worden gemaakt voor welke ruimtelijke opgave dan ook.
Behalve dat het onderzoek waar we hierboven aan refereerden (en dat in dit boek gepresenteerd zal worden) gerelateerd kan worden aan de bovengenoemde onderzoeksvragen, kunnen we het uitgevoerde onderzoek nog op een andere manier indelen. In de eerste plaats is een deel van dat onderzoek beschouwend van aard en analyseert het vooral de ‘werking’ van de markt voor bedrijventerreinen. Door toedoen van het THB-advies is veel nieuw overheidsbeleid geïnitieerd. Overheidsinterventies grijpen in op een (geïnstitutionaliseerde) markt van vraag en aanbod. In dit verband gaat het om vraag en aanbod op de grondmarkt voor bedrijventerreinen, vraag en aanbod op de tweedehands- en nieuwbouwgebouwenmarkt en vraag en aanbod op de beleggingsmarkt. Inzicht in de werking van de markt kan bijdragen aan het ‘slimmer’ en effectiever inzetten van die interventies. In de tweede plaats is er onderzoek uitgevoerd waarbij de bedrijventerreinenmarkt als een bijzondere vastgoedmarkt wordt opgevat en vaak ook in internationaal perspectief wordt geplaatst. In dit onderzoek worden vragen gesteld over de uitkomsten van de markt voor bedrijventerreinen en de markt voor bedrijfsvastgoed. Bijvoorbeeld: −− Hoe kunnen we het prijsverloop op de grondmarkt voor bedrijventerreinen of op de bedrijfsvastgoedmarkt verklaren? −− Hoe komt het dat sommige bedrijven terreinen sneller verouderen, terwijl andere bedrijventerreinen uitstekend blijven functioneren? −− Onder welke voorwaarden investeren marktpartijen in de ontwikkeling van bedrijventerreinen?
De markt voor bedrijventerreinen
11
−− Welke factoren zijn van invloed op het ruimtegebruik van bedrijven op bedrijventerreinen? De uitkomsten van deze onderzoeken bieden eveneens aanknopingspunten voor de beleidspraktijk. Een beter inzicht in verouderingsprocessen op bedrijventerreinen helpt wellicht om in de toekomst veroudering te voorkomen of in ieder geval te reduceren. Inzicht in de factoren die van invloed zijn op het investeringsgedrag van marktpartijen zou kunnen helpen bij het vormgeven van het verzakelijkingsbeleid.
12
In de derde plaats is in de afgelopen jaren het beleid op allerlei onderdelen geëvalueerd. Zo is er onderzoek gedaan naar de uitvoering van de zogenoemde Topper-regeling, naar de resultaten van het Programma Mooi Nederland en naar de pilots die zijn uitgevoerd om te experimenteren met verzakelijking in het kader van de Roadmap Verzakelijking. Daarnaast is er, met het oog op de concrete beleidspraktijk, door de Stichting Kennisalliantie Bedrijfsterreinen Nederland – een initiatief van de regionale ontwikkelingsmaatschappijen – een uitgebreid kennisdossier opgebouwd dat dient als naslagwerk en inspiratiebron voor bedrijven en gemeenten: Kennisdossier Bedrijventerreinen (Wesselink, 2012). Deze derde onderzoekslijn biedt waarschijnlijk de meest concrete aanknopingspunten voor overheden en bedrijven die hun strategie met betrekking tot de (her)ontwikkeling en het beheer van bedrijventerreinen willen vernieuwen. Het boek is opgebouwd aan de hand van deze drie onderzoekslijnen. Het doel van het boek is in de eerste plaats om een overzicht te geven van de resultaten van al dit recent uitgevoerde onderzoek. Veel van het onderzoek is al elders gepubliceerd, deels in onderzoeksrapporten
en deels in (soms minder toegankelijke) internationale wetenschappelijke tijdschriften en proefschriften. Met dit boek beogen we de onderzoeksresultaten niet alleen op een toegankelijker wijze te presenteren, maar tevens om de samenhang in het onderzoek te laten zien. Zoals gezegd, een groot deel van het onderzoek is geïnspireerd door het rapport van de THB en het Convenant Bedrijventerreinen. Veel van het in dit boek gepresenteerde onderzoek gaat expliciet dan wel impliciet in op de vragen die we hierboven gesteld hebben over het nieuwe beleid. Het boek is niet bedoeld als een kritiek op dat beleid, maar wil nieuwe inzichten geven in de werking van de bedrijventerreinenmarkt, de uitkomsten van de markt en de effecten van gevoerd beleid. Het onderzoek laat zien dat sommige ‘uitkomsten’ bevredigend zijn, maar ook dat er bij sommige onderdelen van het beleid vraagtekens kunnen worden gezet. Dit wordt duidelijk in de afzonderlijke hoofdstukken. In het slothoofdstuk hebben we dat nog eens proberen samen te vatten. Ten slotte heeft dit boek ook tot doel om te laten zien hoe beleid en (wetenschappelijk) onderzoek met elkaar verbonden kunnen worden. In de afgelopen jaren is in Nederland veel ruimtelijk-economisch wetenschappelijk onderzoek uitgevoerd in diverse, deels met zogenaamde BSIK-gelden (aardgasbaten) gefinancierde onderzoeksprogramma’s. Het is niet altijd eenvoudig om de resultaten van dit wetenschappelijk onderzoek te verbinden met en bruikbaar te maken voor de beleidspraktijk. De eisen die worden gesteld aan wetenschappelijke publicaties en proefschriften maken dit onderzoek er vaak niet toegankelijker op voor een breder publiek dan de academische wereld. Toch willen we met dit boek ook rekenschap geven van nut en noodzaak van het uitgevoerde bedrijventerreinenonderzoek en
De markt voor bedrijventerreinen
daarmee de toegankelijkheid van dat wetenschappelijk onderzoek vergroten. Of dat gelukt is moet u als lezer uiteraard zelf beoordelen. Vanuit de wetenschap en Platform31 ligt er daarnaast een verantwoordelijkheid de bestaande kennis en werkende inzichten handzaam te bundelen voor lokale en regionale publieke en private professionals die momenteel worstelen met de vraag hoe bestaande terreinen hun waarde kunnen behouden en hoe je ondanks de zeer beperkte middelen toch de kwaliteit van gebieden in stand kunt houden c.q. verhogen. De recente Evaluatie Rijkspilots verzakelijking bedrijventerreinen (2013) toont klip en klaar aan dat gemeenten, eigenaren en ondernemers aan de slag moeten om ervoor te zorgen dat al hetgeen de afgelopen jaren in gang is gezet verder wordt gebracht. Er wordt lokaal hard gewerkt aan beheer en onderhoud, parkmanagement, invulling nieuwe rol moderne overheid (anno 2013), meer betrekken en aanspreken eigenaren, meer vraaggericht werken en gaan voor meer regionale schaarste. Het boek is bedoeld voor iedereen die inhoudelijk is geïnteresseerd in het beleidsveld bedrijventerreinen. In de eerste plaats voor beleidsverantwoordelijken en ‑uitvoerders binnen gemeentelijke en provinciale organisaties en binnen het Rijk. In de tweede plaats voor onderzoekers, adviseurs en studenten die actief zijn in, dan wel belangstelling hebben voor bedrijventerreinen en bedrijventerreinenbeleid. Ten slotte denken we dat het boek ook interessant kan zijn voor ruimtelijke ordenaars en ruimtelijke economen die buiten het beleidsveld bedrijventerreinen werkzaam zijn. Voor hen geeft het boek inzicht, zo denken wij, in de wisselwerking tussen beleid, de werking van een vastgoedmarkt en de uitkomsten van die vastgoedmarkt.
1.4 De bijdragen in het boek De hoofdstukken in het boek zijn ingedeeld in drie delen. Deel I gaat over de werking van de markt. Deel II gaat over marktuitkomsten. Deel III bevat bijdragen die vooral gericht zijn op de evaluatie van het beleid. We denken dat we met het boek en de bijdragen van de auteurs een fors deel van het recente onderzoek naar bedrijventerreinenbeleid en de bedrijventerreinenmarkt presenteren, maar het geeft zeker geen volledig overzicht. Zo wordt er bijvoorbeeld door adviesbureaus veel onderzoek gedaan in opdracht van bijvoorbeeld provincies en gemeenten en doen die overheden zelf natuurlijk ook onderzoek (bijvoorbeeld in de zin van monitoring van de markt). Van de inzichten en kennis uit die onderzoeken kunnen we hier slechts een beperkt deel laten zien. Verder is het boek een momentopname. We hebben ons vooral gericht op onderzoek dat is uitgevoerd tussen 2008 en 2013. Een deel van de onderzoeken die gepresenteerd worden heeft betrekking op een onderzoeksperiode die al enkele jaren terug in de tijd ligt. Dat betekent dat de data waarmee gewerkt wordt niet up-to-date zijn. Voor de argumentatie heeft dit echter nauwelijks of geen consequenties.
De markt voor bedrijventerreinen
13
Inleiding 1. Erwin van der Krabben, Cees-Jan Pen & Frank de Feijter: Introductie: de balans vijf jaar na rapport THB
13. Joris Knoben, Anet Weterings & Hans van Amsterdam: Werkgelegenheid op bedrijventerreinen
Deel III Evaluatie van beleid Deel I De werking van de markt 2. Barrie Needham, Erwin van der Krabben & Huub Ploegmakers: Een economische analyse van de bedrijventerreinenmarkt 3. Erwin Van der Krabben & Edwin Buitelaar: Bedrijventerreinen: marktprocessen, marktinstituties en marktuitkomsten
14. Esther Geuting, Peter van Geffen, Evert-Jan de Kort & Guido van der Molen: Regionale samenwerking als voorwaarde voor bedrijventerreinen 15. Bart Pasmans & Cees-Jan Pen: Verzakelijking en beleid: waar staan we op de kaart? 16. Theo Föllings: Werklocatie: van vastgoedcomplex naar kenniscomplex
Deel II Marktuitkomsten en verklaringen 4. Jasper Beekmans: Verouderingsprocessen op bedrijventerreinen 5. Huub Ploegmakers: De effectiviteit van herstructurering op bedrijventerreinen 14
17. Jan Schuur: Herstructurering: een maatschappelijk kader voor investeringsbeslissingen 18. Jan-Willem Wesselink: Tien jaar vakblad Bedrijventerrein in vijf reizen
6. Bart Pasmans: Private investeerders bij bedrijventerreinen
Slot
7. Henk-Jan Kooij: Campusontwikkeling
19. Erwin van der Krabben & Cees-Jan Pen: Conclusies en agenda voor de toekomst
8. Erik Louw: Efficiënt ruimtegebruik op bedrijventerreinen 9. Han Olden: Naar een planningsopgave gericht op de herstructurering van bedrijventerreinen 10. Jacques van Dinteren: De financiële situatie rond bedrijventerreinen 11. Friso de Vor: Ruimtelijke concentratie van economische activiteit op bedrijventerreinen 12. Kjell-Erik Bugge: Besluitvorming herstructurering bedrijventerreinen
De markt voor bedrijventerreinen
Deel I De werking van de markt
16
De markt voor bedrijventerreinen
2 Een economische analyse van de bedrijventerreinenmarkt Barrie Needham, Erwin van der Krabben & Huub Ploegmakers
2.1 Inleiding Bedrijventerreinen worden ontwikkeld zodat bedrijven de ruimte – grond en gebouwen – hebben die zij nodig hebben voor het produceren van goederen en diensten. Deze ruimte is een onmisbare productiefactor voor alle bedrijven en er zijn vele manieren waarop zij deze kunnen verkrijgen: A. het bedrijf (als eindgebruiker) kan een geïsoleerde bouwkavel kopen en daar zijn eigen gebouw op neerzetten; B. het bedrijf kan een bouwkavel kopen gelegen op een groter terrein met andere kavels bedoeld voor productie, die eerder door een organisatie zijn aangekocht en bouwrijp gemaakt om ze als bouwkavels aan te kunnen bieden. Het bedrijf bouwt zijn eigen gebouw dan op die bouwkavel;
C. een bedrijf kan een gebouw kopen of huren (of leasen) dat door een andere organisatie is gebouwd op een geïsoleerde bouwkavel; D. een bedrijf kan een gebouw kopen of huren (of leasen) dat door een andere organisatie is gebouwd op een bouwkavel gelegen op een groter terrein met andere kavels bedoeld voor productie. Mogelijkheden (A) en (C) betreffen geïsoleerde stukken grond en vallen buiten de categorie ‘bedrijventerreinen’. Mogelijkheden (B) en (D) betreffen bedrijventerreinen. Voor de activiteit ‘ontwikkeling van bedrijventerreinen’ tellen we gevallen die onder (D) vallen alleen mee als het gebouw dat door het bedrijf wordt aangekocht nieuw is en niet eerder is gebruikt (dat wil zeggen dat we gevallen waarin een bedrijf een bestaand gebouw aankoopt buiten beschou-
De markt voor bedrijventerreinen
17
wing laten, want in zulke gevallen is er geen sprake van ‘ontwikkeling’). Het ontwikkelen van bedrijventerreinen is daarom een activiteit waarbij: – grond en gebouwen, – als een onderdeel van een geïntegreerd complex (een bedrijventerrein dat bestaat uit een groot aantal bouwkavels die worden gebruikt door een groot aantal bedrijven),
seerde wereld. Er bestaan echter grote verschillen tussen instituties in verschillende landen, en er kunnen zich binnen een land grote geografische en economische verschillen in marktomstandigheden voordoen. Daarom worden in paragraaf 2.6 de verschillen in de praktijk van de ontwikkeling van bedrijventerreinen op selectieve wijze uiteengezet aan de hand van voorbeelden uit verschillende landen.
– ontwikkeld worden om door bedrijven te worden gebruikt voor hun eigen productie,
2.2 De vraag naar grond en gebouwen van de eindgebruikers
– ongeacht wie deze ontwikkeling uitvoert.
Bedrijventerreinen zijn bedoeld voor bedrijven die bepaalde soorten goederen en diensten produceren. Het is gebruikelijk om het concept te beperken tot terreinen die bepaalde soorten bedrijven huisvesten, met name bedrijven in de industrie en de logistiek. De reden hiervoor is het feit dat deze bedrijven een locatie willen met specifieke locatiekwaliteiten (zie hieronder). Een van de belangrijkste hiervan is een goede bereikbaarheid met de auto en genoeg parkeerruimte – de bereikbaarheid voor klanten (bezoekers) is meestal niet erg belangrijk. Bedrijven uit sommige andere sectoren zijn echter ook op zoek naar deze kwaliteiten en willen ook graag een locatie op een bedrijventerrein, vooral wanneer grond daar goedkoper is dan op alternatieve locaties, zoals in een stadscentrum. Soms ziet men op een bedrijventerrein dus autoshowrooms, supermarkten, groothandels en kantoren. Voor deze beschrijving beperken wij onszelf echter tot de bedrijven die zich traditioneel gezien vestigen op bedrijventerreinen, bedrijven gericht op industrie en logistiek. We beginnen daarom met een onderzoek naar wat dit soort bedrijven precies zoekt op een bedrijventerrein: wat is hun vraag naar ruimte (grond en gebouwen) als productiefactor?
Hieruit volgt dat er bij het ontwikkelen van bedrijventerreinen niet alleen rekening gehouden dient te worden met het aanbieden van grond, maar ook met het aanbieden van gebouwen. 18
Deze beschrijving van de ontwikkeling van bedrijventerreinen is als volgt opgebouwd.2 In paragraaf 2.2 en 2.3 wordt respectievelijk de vraag naar en het aanbod van grond en gebouwen op bedrijventerreinen uiteengezet. In paragraaf 2.4 worden de mogelijke manieren waarop bedrijventerreinen kunnen worden ontwikkeld besproken. In paragraaf 2.5 wordt de vraag behandeld waarom overheden de ontwikkeling van bedrijventerreinen zouden willen beïnvloeden. Dit hoofdstuk betreft een globale beschrijving die van toepassing is op alle landen in de ontwikkelde, geïndustrialiseerde wereld. Voor een aantal van deze punten variëren de praktijken sterk; binnen landen maar vooral tussen verschillende landen. We verwachten weinig verschillen in de technische vereisten van de bedrijven – de technische productiefunctie van een bedrijf in een bepaalde sector zal immers niet sterk variëren binnen de ontwikkelde, geïndustriali-
De markt voor bedrijventerreinen
Grond heeft drie eigenschappen die belangrijk zijn voor productie: −− het vormt een fysieke drager (oppervlakte) waar productie plaats kan vinden; −− het biedt een locatie in relatie tot andere bedrijven, arbeidskracht, markten en infrastructuur; −− het geeft toegang tot natuurlijke hulpbronnen zoals vruchtbaarheid en ruwe materialen. Deze laatste eigenschap is niet relevant voor een hoofdstuk over de ontwikkeling van bedrijventerreinen, omdat bedrijven in de agrarische sector en de delfstoffenwinning zich doorgaans niet op een bedrijventerrein vestigen. Deze eigenschap van grond – toegang geven tot natuurlijke hulpbronnen – wordt daarom niet verder besproken.
De vraag van een bedrijf naar grond als fysieke drager van het productieproces Grond als oppervlakte is in de industrie-, transport- en dienstensectoren (in tegenstelling tot in de landbouw) geen productiefactor, omdat het niet getransformeerd wordt: het blijft onveranderd door de productie die erop plaatsvindt. Desalniettemin weten we dat productie niet plaats kan vinden zonder grond: alle productie moet ergens plaatsvinden. De bijdrage die grond levert aan productie is dat grond een plek biedt: zonder plek is er geen productie mogelijk. Productie kan echter meer of minder intensief plaatsvinden op die grond. Hoewel grond onmisbaar is, kan die dus deels vervangen worden door de inzet van andere productiefactoren. Dit legt de focus op de technische mogelijkheden voor de substitutie van grond door andere productiefactoren.
De mate van substitutie kan worden weergegeven door de technische productiefunctie van het bedrijf, die de relatie bepaalt tussen het productievolume en een specifieke combinatie van grond (G) en andere productiefactoren (F – gemeten in fysieke eenheden). Uit deze relatie kunnen de consequenties van het vervangen van grond door andere productiefactoren worden afgeleid, gegeven een bepaald productievolume. Een bedrijf dat bijvoorbeeld kantoordiensten produceert kan dezelfde productie genereren door grond te vervangen door kapitaal. Dat wil zeggen: door hogere dichtheden te hanteren. Een chemische fabriek kan in principe hetzelfde doen. De mate van substitutie tussen grond en andere productiefactoren kan dan worden uitgedrukt in termen van de percentuele toename in fysieke eenheden van andere factoren (kapitaal en arbeid) die nodig is om hetzelfde productievolume te garanderen op één procent minder grond. De werkelijke combinatie van grond en andere factoren die een bedrijf kiest zal afhangen van de relatieve prijs van grond en die van andere factoren: verondersteld kan worden dat een bedrijf een combinatie kiest die het meest efficiënt is gegeven deze prijzen. De economische waarde die een extra eenheid grond heeft voor een bedrijf is de reductie in de kosten van input van andere productiefactoren, die mogelijk gemaakt wordt door die andere factoren te vervangen door grond terwijl hetzelfde productievolume wordt gehandhaafd. Grond is echter onmisbaar voor productie: zonder grond kan er niets geproduceerd worden. Hoge grondprijzen in vergelijking tot de prijs van andere productiefactoren zullen bedrijven ertoe aanzetten om een combinatie van veel kapitaal en weinig grond te kiezen. Grond kan desondanks nooit helemaal vervangen worden door kapitaal. Als substitutie moeilijk is (zoals
De markt voor bedrijventerreinen
19
bij de chemische fabriek), worden de technische grenzen van het verhogen van de productie-intensiteit op grond eerder bereikt dan wanneer substitutie gemakkelijk is (zoals bij het kantoorbedrijf).
20
De andere eigenschap van grond die de substitutie door andere productiefactoren beperkt, is zijn immobiliteit. Als een bedrijf de productie wil uitbreiden op hetzelfde stuk grond, kan het dit doen door meer productiefactoren (F) op dezelfde hoeveelheid grond (G) te plaatsen. Dit betekent dat grond wordt vervangen door F per geproduceerde eenheid. Maar er zijn grenzen in hoever een bedrijf daarbij kan gaan (zie hierboven). En als het bedrijf zou beslissen om de input van grond te verhogen, kan dit slechts in zeldzame gevallen marginaal gedaan worden door grond aan te kopen die naast het huidige terrein ligt (hoewel bedrijven er soms voor kiezen om grond achter de hand te houden zodat zij in de toekomst ruimte hebben om uit te breiden). Dit heeft consequenties voor de ruimtelijke efficiëntie van de productie waarvoor gekozen wordt en voor de beslissing om te verhuizen. Stel dat een bedrijf, bij het aankopen van een nieuw terrein, zou kiezen voor de beste (ruimtelijk meest efficiënte) combinatie van G en F; en dan groeit het bedrijf. Het kan nu niet langer de beste combinatie van G en F kiezen. Een bedrijf dat groei verwacht koopt dus aanzienlijke stukken grond aan omdat het die in de toekomst nodig zal hebben (totdat de verwachte groei is gerealiseerd, opereert het met ruimtelijke inefficiëntie). Op lange termijn is grond een variabele productiefactor, maar op korte termijn is dit niet het geval. Er bestaat duidelijk een wisselwerking tussen ruimtelijk efficiënte productie en verhuizen. Als het productievolume verandert bij een bedrijf dat altijd die hoeveelheid grond wil gebruiken die
ruimtelijk het meest efficiënt is, zal het moeten verhuizen. Productie die niet het meest ruimtelijk efficiënt is brengt extra kosten met zich mee, maar dat doet verhuizen ook. Hoe een bedrijf handelt in een dergelijke situatie is afhankelijk van hoe gemakkelijk grond kan worden vervangen door andere productiefactoren. Als substitutie moeilijk is – zoals wanneer het bedrijf fors geïnvesteerd heeft in specifieke machines en installaties die andere bedrijven niet snel over zouden willen nemen – zal het bedrijf een verhuizing willen vermijden. Het bedrijf zal bij het kiezen van een locatie dus reservegrond aankopen en zal zich voor langere tijd op dezelfde locatie vestigen. Als vervanging gemakkelijk is kan het bedrijf ook relatief gemakkelijk verhuizen en zal het dus geen grond in reserve aanhouden. Dit soort overwegingen vormt de basis van de vraag naar grond van een bedrijf. Een bedrijf beslist welk productievolume het wil bereiken, kiest een combinatie van grond en andere productiefactoren afhankelijk van de technische productiefunctie en de relatieve kosten, leidt hieruit af hoeveel grond het wil en vergroot dit mogelijkerwijs om de noodzaak om te verhuizen uit te kunnen stellen, mocht de productie sterker groeien dan verwacht. Dit wordt bevestigd door een enquête over hoe productiebedrijven beslissen hoeveel grond zij aankopen bij het starten van een nieuwe fabriek (Van Haveren et al., 1999). Het bedrijf besluit welk productieproces het gaat gebruiken, welk productieniveau het wil bereiken en neemt vervolgens productieingenieurs in de arm om ontwerpen te maken voor de productielijn, het gebouw dat nodig is om deze lijn te huisvesten en de grond die nodig is voor dit gebouw (inclusief buitenopslag- en parkeerruimte). Het bedrijf kan meer grond aankopen dan is berekend, zodat
De markt voor bedrijventerreinen
er reserves zijn voor mogelijke latere uitbreidingen. Kennis over hoe bedrijven tot hun vraag naar grond komen is van groot belang voor de ontwikkeling van bedrijventerreinen. Als de beslissing om een bedrijventerrein te ontwikkelen gebaseerd is op zuiver commerciële overwegingen, dan zal de ontwikkelaar de huidige marktprijzen willen weten, maar zal hij ook kennis willen vergaren over de prijselasticiteit van de vraag. Als andere factoren, zoals een ambitie om de lokale economie te stimuleren of om ervoor te zorgen dat er lokaal geen tekorten ontstaan (zie paragraaf 2.5), ook een rol spelen in het besluit om tot ontwikkeling over te gaan, zal de ontwikkelaar niet alleen de prijselasticiteit van de vraag willen weten, maar ook hoe ruimtegebruik en productie zich tot elkaar verhouden, wat de relatie is tussen ruimtegebruik en werkgelegenheid en hoe de prijs van grond deze verhoudingen zou kunnen beïnvloeden. Theoretisch gezien wordt de prijselasticiteit van de vraag naar grond bepaald door de vier regels van afgeleide vraag zoals deze voor het eerst door Marshall (1890) zijn geformuleerd. Volgens deze regels wordt de elasticiteit van de vraag naar een productiefactor beïnvloed door de elasticiteit van de vraag naar het eindproduct, de aanbodelasticiteit van de andere benodigde productiefactoren, het gemak waarmee productiefactoren elkaar kunnen vervangen en het relatieve belang van de factor. Marshall stelde dat hoe groter een van deze vier elementen is, hoe groter de elasticiteit van de afgeleide vraag naar een factor is. De elasticiteit van de vraag naar grond op bedrijventerreinen is voor Nederland ingeschat door het Centraal Planbureau (1999): het resultaat lag tussen 0,1 en -0,2. Dit is aanzienlijk lager dan de elasticiteit van de vraag naar
grond bestemd voor woningbouw (rond de -0,5, zie bijvoorbeeld Needham, 2000). De reden hiervoor kan wellicht gelegen zijn in het feit dat, in vergelijking met grond voor woningbouw, de grondkosten laag liggen in verhouding tot de kosten van andere productie factoren.2 Met andere woorden: de vraag naar grond van een bedrijf is niet erg gevoelig voor de prijs van die grond. We zouden echter verwachten dat de elasticiteit varieert afhankelijk van het gemak waarmee grond kan worden vervangen door andere productie factoren (zie boven en zie Marshalls ‘vier factoren’). Er is weinig theoretisch gefundeerde kennis over de relatie tussen de ruimte die een bedrijf nodig heeft en zijn productievolume en/of het aantal arbeidsplaatsen. Deze kennis wordt vooral ontleend aan de praktijk. Louw e.a. (2011) hebben een inschatting gemaakt van wat zij de ruimteproductiviteit – de toegevoegde waarde per hectare – van grond op bedrijventerreinen noemen en hoe dit varieert tussen regio’s in Nederland. Zij komen tot de conclusie dat dit wordt beïnvloed door de beschikbaarheid van grond op bedrijventerreinen: in regio’s waar het aanbod veel hoger dan de vraag ligt, is de ruimteproductiviteit laag. Vanuit de praktijk is er ook veel kennis over de relatie tussen de ruimte die een bedrijf nodig heeft en het aantal arbeidsplaatsen dat het biedt. Dit kan gemeten worden als de dichtheid (het aantal arbeidsplaatsen per hectare) of als de inverse daarvan – het aantal vierkante meters grond dat het bedrijf gebruikt per medewerker. In een groot aantal landen is gedetailleerde kennis beschikbaar over deze relatie (zie bijvoorbeeld. Morrison, 1997; Thompson, 1997), hoewel de toepasbaarheid van deze kennis beperkt is gezien het feit dat
De markt voor bedrijventerreinen
21
dichtheden binnen een industriële sector sterk kunnen variëren (zie bijvoorbeeld Knoben & Traa, 2008, p. 68-69). De ‘elasticiteit’ van dit ruimtegebruik is voor bedrijven op Nederlandse bedrijventerreinen statistisch afgeleid. Dit is de verandering in ruimtegebruik die geassocieerd wordt met een verandering van 1% in werkgelegenheid: hoe hoger de elasticiteit, hoe minder substitutie er is tussen grond en arbeid. Deze elasticiteit is aanzienlijk hoger voor bedrijven in de industrie en logistiek dan voor bedrijven die actief zijn in consumentendiensten, zakendiensten of overheids- en kennisdiensten (Weterings, Knoben & Van Amsterdam, 2008: 49).
De vraag van een bedrijf naar grond als een locatie Locatie in relatie tot andere functies kan bekeken worden op drie geografische schaalniveaus: 22
−− de locatie van het bedrijf in relatie tot de stad (d.w.z. in termen van arbeid, andere diensten en infrastructuur), wat we de stedelijke locatie kunnen noemen; −− de locatie op en binnen een bedrijven terrein, wat we de microlocatie kunnen noemen; −− de regio waarin het bedrijf is gevestigd. Het eerste schaalniveau is relevant voor de keuzes die gemaakt worden over de locatie van bedrijventerreinen en daarom wordt er hier aandacht aan besteed. Het tweede schaalniveau is relevant als het bedrijf op een bedrijventerrein gevestigd is: daarom is het relevant voor dit hoofdstuk en wordt er hier de nodige aandacht aan besteed. Het derde schaalniveau zal niet apart behandeld worden.
De vraag naar stedelijke locaties betreft de toegang die een bedrijf heeft tot de faciliteiten binnen de stedelijke regio waarin het is gevestigd. Theoretisch wordt dit geadresseerd in termen van behaviorale locatietheorie (voor een toepassing van deze theorie op bedrijventerreinen, zie Van Steen (1995) en Dunse et al. (2005)). In de praktijk is het voornamelijk een kwestie van hoe bereikbaar een bedrijf is binnen de stedelijke regio: als deze bereikbaarheid goed is, heeft het bedrijf gemakkelijk toegang tot de arbeidskracht en alle andere diensten die het nodig heeft, en zijn leveranciers – en klanten, mochten zij het bedrijf ook bezoeken – kunnen het bedrijf bereiken. Bereikbaarheid betekent tegenwoordig vooral bereikbaarheid met de auto, hoewel bereikbaarheid met het openbaar vervoer ook nog belangrijk kan zijn. Tegenwoordig willen minder bedrijven een directe verbinding met het spoor of met water, maar er is nog steeds een grote vraag naar bouwgrond nabij zeehavens. Dit is de reden waarom vrijwel alle recent ontwikkelde bedrijventerreinen langs en dicht bij een op- en afrit van een snelweg of hoofdverkeersader van hoge kwaliteit liggen. De vraag van een bedrijf naar een locatie in relatie tot andere bedrijven op hetzelfde bedrijventerrein hebben we de vraag naar een microlocatie genoemd. Er zijn weinig aanwijzingen dat bedrijven op hetzelfde bedrijventerrein veel zakelijke contacten met elkaar onderhouden. Desalniettemin staat een bedrijf niet onverschillig tegenover zijn buren op hetzelfde terrein: de eigenaar van een autoshowroom zal zich niet naast een autosloperij willen vestigen en een onderzoeksinstituut niet naast een afvalverwerkingsbedrijf. Soort zoekt soort. In de literatuur wordt dit besproken in termen van localised externalities (zie De Vor en De Groot (2008) voor een toepassing op bedrijventerreinen). Een ander
De markt voor bedrijventerreinen
soort vraag naar microlocaties kwam in de jaren negentig van de vorige eeuw op, toen duurzaamheid een belangrijkere rol ging spelen bij de ontwikkeling en exploitatie van bedrijventerreinen en er voorstellen werden gedaan om bedrijven die elkaars afvalproducten zouden kunnen gebruiken bij elkaar te zetten op één terrein: de afvalproducten van één bedrijf, zoals restwarmte, zouden als input kunnen dienen voor andere, nabijgelegen bedrijven. Dit wordt ‘industriële ecologie’ genoemd. Ten slotte kijken we hier naar de vraag van een bedrijf naar grond op een bedrijventerrein zelf. Ten eerste: waarom zou een bedrijf liever een bouwkavel op een geïntegreerd terrein willen hebben dan een geïsoleerde bouwkavel? Het antwoord hierop is wellicht deels een kwestie van beschikbaarheid: misschien voorziet het bestemmingsplan wel in het ene soort kavels en niet in het andere. Als beide beschikbaar zijn, heeft een locatie op een geïntegreerd terrein de volgende voordelen: −− het bedrijf kan de grond meteen aankopen en hoeft niet eerst op zoek naar een geschikt stuk grond en hoeft niet te onderhandelen met de eigenaar (de transactiekosten zijn laag); −− de bouwkavels die op het terrein beschikbaar zijn, zijn specifiek ontworpen en bouwrijp gemaakt voor bedrijvigheid; −− bij de ontwikkeling van geïntegreerde terreinen wordt vaak ook nieuwe infrastructuur aangelegd, en dit biedt het bedrijf goede toegang tot bijvoorbeeld snelwegen; −− de beperkingen die worden gesteld uit oogpunt van ruimtelijke ordening zijn van tevoren bekend en zijn zo gekozen dat ze gunstig zijn voor bedrijfsmatige ontwikke-
ling. Zo hoeft het bedrijf bijvoorbeeld niet bang te zijn dat omwonenden bezwaar maken tegen overlast van zware vrachtwagens. Ten tweede gaat het om de vraag of een bedrijf op zoek is naar een bepaald soort bedrijventerrein. Terreinen worden vaak ‘gesegmenteerd’ aangeboden: terreinen voor lichte industrie, terreinen voor zware industrie, terreinen voor gemengde kantoren en lichte industrie, terreinen voor bedrijven in de logistieke sector, en – zeer modieus – terreinen voor hightech. Bewijs is ruimschoots voorhanden dat sommige bedrijven hoge kwalteitseisen stellen aan hun directe omgeving: een aantrekkelijk gebouw omgeven door andere aantrekkelijke gebouwen, groenvoorziening, goede parkeergelegenheid en toegankelijkheid voor vrachtwagens. Sommige ‘segmenten’ van de markt voor bedrijventerreinen bieden deze faciliteiten of garanderen dat deze kwaliteiten beschikbaar zullen zijn. Sommige ontwikkelaars gaan nog een stap verder en bieden faciliteiten voor gedeeld gebruik aan: zwembad, fitnesscentrum, kinderopvang, restaurant, café et cetera. Stockley Park nabij Heathrow Airport in London is hier een bekend voorbeeld van. Er is vraag naar dit soort gesegmenteerde bedrijventerreinen, maar die moet niet overschat worden. Zo zijn er in Nederland bedrijventerreinen beschikbaar in veel segmenten. Desondanks bieden de ‘gemengde’ of ‘industrie’-terreinen verreweg de meeste werkgelegenheid (Weterings et al., 2008). De vraag van een bedrijf naar bepaalde kwaliteiten van het bedrijventerrein hangt altijd af van de prijs. De ontwikkelaar weet dat hoe hoger de kwaliteit van een bouwkavel is, hoe hoger de prijs die hij ervoor kan vragen. Dit is een van de redenen waarom ‘gemengde’ terreinen in
De markt voor bedrijventerreinen
23
Nederland zo populair zijn: een bouwkavel is daar goedkoper dan op een terrein dat specifiek ontwikkeld is voor kantoren. Het is gebruikelijk om binnen een bedrijventerrein meer te vragen voor een bouwkavel die zichtbaar is vanaf de snelweg, omdat een bedrijf dat goed zichtbaar is zijn naamsbekendheid kan vergroten.
De vraag van een bedrijf naar gebouwen
24
Zoals hierboven is uiteengezet, kunnen grond en gebouwen door productiebedrijven tot op zekere hoogte vervangen worden door andere productiefactoren. Maar de meeste bedrijven op een bedrijventerrein zullen gebouwen willen hebben: eigenlijk willen ze in de eerste plaats een gebouw en de grond die eronder ligt is niets meer dan een noodzakelijke voorwaarde om te kunnen beschikken over een gebouw. Het is moeilijk om algemene uitspraken te doen over het soort gebouw waar vraag naar is, want dat hangt af van het productieproces van het bedrijf in kwestie. Desalniettemin kan een bedrijf de keuze hebben om te vragen naar een gebouw dat exclusief voor hem ontworpen is, of een gebouw dat ook door andere bedrijven – uit dezelfde sector of zelfs nog breder – gebruikt zou kunnen worden. Een bedrijf dat bijvoorbeeld computerchips produceert, heeft zulke specifieke technische vereisten dat het een gebouw wil hebben dat om die vereisten heen is ontworpen, terwijl een bedrijf in de logistieke sector efficiënt kan werken vanuit een gebouw dat ontworpen is voor alle bedrijven in de logistieke sector. Als de eindgebruiker geen specifieke technische vereisten heeft, kan het bedrijf financiële overwegingen de doorslag laten geven: als het bedrijf een gebouw wil dat speciaal voor hem ontworpen is, bestaat het risico dat het geen koper zal vinden mocht het zijn gebouw willen verkopen: het gebouw is onverkoopbaar. Een bedrijf dat dit risico wil vermijden is wellicht
tevreden met een multifunctioneel gebouw. Hoe groot dit risico is hangt af van het relatieve belang van het gebouw binnen de totale kapitaalinvesteringen van het bedrijf. Een vuistregel is: als de totale kapitaalinvestering honderd eenheden is, dan is grond één eenheid, zijn gebouwen negen eenheden, en is al het andere kapitaal negentig eenheden. Met deze verhoudingen weegt het risico dat een gebruikt gebouw niet te verkopen is uiteraard niet zwaar. Een aspect dat hier mee samenhangt is hoe het bedrijf zijn gebouw (en dus ook zijn grond) wil financieren. De drie voornaamste mogelijkheden zijn kopen en bezitten, huren en (langlopend) leasen. Een mogelijke mengvorm komt voor als een bedrijf een kavel pacht (erfpacht) en daarop zijn gebouw laat bouwen. Met het kopen van grond en gebouwen legt een bedrijf kapitaal vast dat het wellicht liever in zijn kernactiviteiten investeert. Maar bij kopen is het bedrag dat geïnvesteerd wordt van tevoren bekend en staat het vast. Bij huren wordt geen kapitaal vastgelegd, maar de huurprijzen kunnen onverwacht veranderen en ook zou de eigenaar het huurcontract kunnen opzeggen. Bij een lease wordt er eveneens geen kapitaal vastgelegd, de kosten zijn gemakkelijker te voorspellen dan bij huren en als het bedrijf (degene die leaset) wil verhuizen voor het einde van de leaseperiode, kan het de waarde van de resterende leaseperiode mogelijk doorverkopen. De keuze die een bedrijf maakt (ervan uitgaande dat er een keuze is: dat hangt ervan af of alle opties beschikbaar zijn) hangt ook af van fiscale en boekhoudregels.
De markt voor bedrijventerreinen
2.3 Het aanbod van grond en gebouwen voor de eindgebruikers De aanbieders van bouwrijpe grond op bedrijventerreinen De aanbieder van bouwrijpe grond moet redelijk kapitaalkrachtig zijn, want dat is noodzakelijk om een terrein met ontwikkelingspotentieel te kunnen identificeren, om dat terrein te verwerven van de oorspronkelijke eigenaar, om het te verkavelen en deze bouwkavels te voorzien van wegen en andere noodzakelijke infrastructuur, om ervoor te zorgen dat het bestemmingsplan geschikt is voor het type bedrijventerrein dat de ontwikkelaar voor ogen heeft, om de voorfinanciering te kunnen verzorgen, en om de kosten voor het tijdelijk eigendom van de grond en de bijbehorende risico’s te kunnen dragen totdat de grond is verkocht en de lening afbetaald. Er kunnen zich specifieke problemen voordoen. Zo kan de beoogde locatie voor het bedrijventerrein bijvoorbeeld in het bezit zijn van een groot aantal eigenaren. In een dergelijk geval wordt het verwerven van het gehele terrein een moeilijk en tijdrovend proces en daarmee ook duur. Dit geldt voor zowel greenfield- (nieuw te ontwikkelen) als brownfield-terreinen (voor herontwikkeling). Als de locatie, of een deel daarvan, is gelegen in bestaand stedelijk gebied kunnen deze problemen worden verergerd door de noodzaak om niet alleen de grond maar ook de verouderde gebouwen en mogelijke andere eigendomsrechten aan te kopen. Als eerdere grondgebruikers de grond hebben vervuild, kan het daarnaast noodzakelijk zijn om de grond te saneren. In de praktijk zijn er zowel commerciële (privaat, met een winstoogmerk) aanbieders van bedrijventerreinen als niet-commerciële (publiek, niet noodzakelijk met een winstoogmerk) aanbieders. De commerciële aanbieders beperken zich meestal tot greenfield-ter
reinen, omdat de financiële risico’s verbonden met de herontwikkeling van brownfieldterreinen voor hen te groot zijn. De nietcommerciële aanbieders beperken zich evenwel niet tot brownfield-terreinen, maar ontwikkelen vaak ook greenfield-terreinen: in dat opzicht zouden ze zelfs kunnen concurreren met commerciële aanbieders. De niet-commerciële aanbieders zijn soms gemeenten, soms samenwerkingsverbanden tussen gemeenten en soms regionale overheidsinstanties. Het essentiële verschil tussen niet-commerciële en commerciële aanbieders is dat de eersten willen ontwikkelen onder omstandigheden die voor een commerciële aanbieder niet interessant zijn en dat ze financieel gezien in staat zijn dit te doen. Zij hoeven geen winst te maken en kunnen het zich zelfs veroorloven om verlies te lijden, zij hebben een zogenaamde soft budget constraint . Waarom zij dit zouden willen doen wordt beschreven in paragraaf 2.5. Niet-commerciële aanbieders van bedrijventerreinen kunnen, naast de financiële ruimte om verlies te lijden, beschikken over bevoegdheden die commerciële aanbieders ontberen. Zo kunnen ze bijvoorbeeld overgaan tot onteigening of een zogenaamd voorkeursrecht vestigen. Daarnaast kunnen zij de noodzakelijke wijzigingen in het bestemmingsplan doorvoeren. Door deze bevoegdheden loopt een niet-commerciële aanbieder minder risico op vertraging en zijn de onzekerheden in het planningsproces minder groot dan voor een commerciële aanbieder. In alle gevallen zal een aanbieder pas beginnen met ontwikkelen als hij een inschatting heeft gemaakt van de vraag naar bouwgrond op bedrijventerreinen. Deze inschattingen kunnen gebaseerd zijn op trendextrapolatie van recente uitgiftes, op enquêtes onder bedrijven, of op prognoses gemaakt aan de hand van kwantitatieve modellen.
De markt voor bedrijventerreinen
25
26
Ten slotte dienen er nog drie andere soorten aanbieders genoemd te worden, hoewel zij getalsmatig doorgaans niet van belang zijn. Een hiervan is een tussenvorm van commerciële en niet-commerciële ontwikkelaar. Als een niet-commerciële aanbieder geen afnemers kan vinden van zijn grond, of in ieder geval niet op korte termijn, komt het soms voor dat een private organisatie de onverkochte grond aankoopt, omdat deze partij denkt beter in staat te zijn om de grond te verkopen: het financiële risico gaat van de niet-commerciële aanbieder over op de commerciële aanbieder. Het tweede soort is een bestaand bedrijf op een bedrijventerrein dat grond overheeft en wil verhuizen of sluiten: het wil zijn grond en gebouwen verkopen. Het bedrijf kan de grond verkopen aan een commerciële aanbieder of aan een ander bedrijf. Het derde soort aanbieder is een bedrijf dat buiten een bedrijventerrein gevestigd is en grond over heeft: het bedrijf kan ervoor kiezen om deze grond te verkavelen en deze kavels aan te bieden aan andere bedrijven. Op die manier ontwikkelt het eerste bedrijf een bedrijventerrein op zijn eigen grond. Hier bestaan een aantal voorbeelden van, zoals een bedrijf met staal- of koolmijnen dat zijn productievolume drastisch heeft verlaagd, maar wel wil profiteren van zijn grondbezit.
De aanbieders van nieuwe gebouwen op bedrijventerreinen Er zijn drie manieren waarop gebouwen kunnen worden aangeboden. Bij de eerste mogelijkheid zet een aanbieder van een stuk grond een bedrijfsgebouw op de grond alvorens de kavel (grond + gebouw) op de markt te brengen. Bij de tweede mogelijkheid wordt een bouwkavel aangekocht door een ontwikkelaar die vervolgens een gebouw op de grond zet waarna de kavel (grond + gebouw) op de markt wordt gebracht. Bij de derde mogelijkheid koopt een bedrijf (de eindgebruiker) de
bouwkavel en laat hier vervolgens zijn eigen pand op bouwen. In zowel het eerste als het tweede geval heeft de aanbieder de keuze om de grond en het gebouw te koop dan wel te huur aan te bieden. Als het gebouw te huur wordt aangeboden is het meestal zo dat een ontwikkelaar het gebouw heeft laten bouwen en vervolgens heeft doorverkocht aan een vastgoedbelegger die de verhuur aan de eindgebruiker voor zijn rekening neemt of uitbesteedt. Of men in de praktijk het eerste of het tweede geval aantreft, hangt af van de prijzen en de winstgevendheid in de grondmarkt enerzijds en de vastgoedmarkt anderzijds. Als de winstgevendheid in de grondmarkt laag is, zullen commerciële ontwikkelaars geen bouwrijpe grond aan willen bieden, maar liever de grond met daarop een nieuw gebouw. In dit geval zullen commerciële ontwikkelaars dus grond aan willen kopen die al bouwrijp is gemaakt met het doel om daar hun gebouwen voor verhuur of verkoop op te ontwikkelen. Als de omstandigheden zo zijn dat de winstgevendheid in zowel de grond- als de vastgoedmarkt laag ligt, zullen commerciële ontwikkelaars ook geen gebouwen aan willen bieden. Als bouwrijpe grond zonder gebouwen wordt aangeboden aan de eindgebruiker, betekent dit waarschijnlijk dat het moeilijk is om winst te maken op zowel de ontwikkeling van de grond zelf als op het ontwikkelen van bedrijfsgebouwen. Als er onder deze omstandigheden desondanks bedrijfsgebouwen aangeboden worden aan de eindgebruikers, zal dit gedaan worden door niet-commerciële ontwikkelaars, zoals (semi)publieke regionale ontwikkelingsmaatschappijen. In overige gevallen zijn het de eindgebruikers zelf die opdracht geven tot de bouw van hun eigen panden: ze kunnen het ontwerp en de bouw zelf regelen of een
De markt voor bedrijventerreinen
ontwikkelaar in de arm nemen die het pand kant-en-klaar oplevert.
De relatie tussen de aangeboden hoeveelheid en de prijs Het besluit van een commercieel bedrijf om grond en gebouwen aan te bieden wordt beinvloed door de verwachte opbrengsten, die op hun beurt worden beïnvloed door de verwachte prijzen die gevraagd kunnen worden. Over het algemeen geldt: hoe hoger de prijs, hoe hoger het aanbod. Een groot deel van de toename in het aanbod van grond en gebouwen voor bedrijvigheid is echter het resultaat van investeringskeuzes van de productiebedrijven zelf en niet de keuze van commerciële ontwikkelaars (zie paragraaf 2.6). Investeringen in bedrijfsruimte worden daarom in grotere mate beïnvloed door toenames in het productievolume, de werkgelegenheid en voorraden (DiPasquale & Wheaton, 1996; Ball, 1998). Voor niet-commerciële aanbieders gaat de algemene regel eveneens niet altijd op. Een van de voornaamste redenen waarom niet-commerciële instanties in deze markt actief zijn is juist het feit dat zij het aanbod te laag vinden en het sociaal of economisch onwenselijk vinden als de prijzen zouden stijgen (zie paragraaf 2.5). In dergelijke gevallen zullen bedrijventerreinen worden aangeboden ondanks het feit dat de verkoopprijzen te laag liggen om commercieel aantrekkelijk te zijn. De ontwikkeling kan zelfs tot verliezen leiden. Dit kan verschillende ‘perverse’ consequenties hebben. Voor niet-commerciële aanbieders zijn er goede redenen om bedrijventerreinen aan te bieden tegen prijzen die lager liggen dan het bedrag dat bedrijven bereid zouden zijn om voor deze locaties te betalen, maar als zij de signaalfunctie van potentiële marktprijzen negeren, zou dit ertoe kunnen leiden dat ze
meer aanbieden dan strikt noodzakelijk is. Dat wil zeggen, ze bieden zoveel aan en tegen zulke lage prijzen dat bedrijven niet gestimuleerd worden om grond efficiënt te gebruiken. Als dat op grote schaal en gedurende een langere periode gebeurt, ontstaat er een markt voor bedrijventerreinen waar de prijzen zo laag liggen dat er geen commerciële aanbieders – noch van grond, noch van gebouwen – meer aangetrokken worden. De niet-commerciële aanbieders hebben dan, tegen wil en dank, hun eigen monopolie gecreëerd.
2.4 Hoe bedrijventerreinen worden ontwikkeld Modellen voor ontwikkeling en exploitatie van bedrijventerreinen Aan de hand van de bovenstaande uiteenzetting van de mogelijke vormen die vraag en aanbod aan kunnen nemen, kunnen de volgende manieren waarop bedrijventerreinen tot stand komen worden onderscheiden. Welk type gekozen wordt hangt af van de wensen van de vragende partij, de wensen van de aanbieder, de prijzen ten tijde van de ontwikkeling en de wettelijke mogelijkheden. De eerste drie zijn hierboven besproken. De wettelijke mogelijkheden kunnen belangrijk zijn voor de keuze tussen kopen of huren. Als het bedrijf weinig zekerheid heeft over de duur van een huurcontract, loopt het het risico dat het huurcontract beëindigd wordt voordat het gebouw, de machines en de installaties zijn afgeschreven. Bedrijven zullen dan eerder geneigd zijn om te kopen dan te huren (types B, C, E). Deze voorkeur zal nog sterker zijn als de grondprijzen laag liggen, zoals in Nederland het geval is. Een andere aantrekkelijke optie voor eindgebruikers is de mogelijkheid om voor een langere termijn te leasen en de resterende leaseperiode aan een ander
De markt voor bedrijventerreinen
27
Figuur 2.1. Modellen voor ontwikkeling en exploitatie van bedrijventerreinen.
28
Activiteit
Grond exploitatie
Bouwen van het pand
Eindgebruiker koopt of huurt
Gebouw exploitatie
Onderhoud en beheer van gemeenschappelijke ruimtes
Type A
De eindgebruiker doet alles: het gaat hier niet om een bedrijventerrein met meerdere eindgebruikers
Type B
Grondexploitant
Eindgebruiker
Eindgebruiker heeft opdracht gegeven om te bouwen
Eindgebruiker
Grondexploitant of vereniging van eigenaren
Type C
Grondexploitant
Ontwikkelaar
Eindgebruiker koopt
Eindgebruiker
Grondexploitant of vereniging van eigenaren
Type D
Grondexploitant
Ontwikkelaar
Eindgebruiker huurt
Belegger/verhuurder
Grondexploitant of de belegger/ verhuurder
Type E
Grondexploitant ontwikkelt ook het gebouw
Eindgebruiker koopt
Eindgebruiker
Grondexploitant of vereniging van eigenaren
Type F
Grondexploitant ontwikkelt ook het gebouw
Eindgebruiker huurt
Belegger/verhuurder
Belegger/verhuurder
Bron: Louw et al. (2009)
bedrijf door te verkopen, mocht het bedrijf eerder willen verhuizen (types D, F). In zulke gevallen zullen (institutionele) beleggers grond en gebouwen voor bedrijvigheid een aantrekkelijke investering vinden. Als de wet leasen op lange termijn niet erkent (zoals in Nederland het geval is), zullen eindgebruikers waarvoor dit een aantrekkelijke optie zou zijn geweest overgaan tot koop, waardoor de markt voor huurpanden, en daarmee de kansen voor commerciële beleggers in dit soort panden, wordt verkleind.
De praktische gevolgen van deze verschillende modellen De manier waarop bedrijventerreinen worden ontwikkeld en beheerd kan belangrijke gevolgen hebben voor het ontwerp en de
levensduur van een bedrijventerrein. Wat betreft het ontwerp is het gemakkelijker om architectonische samenhang te creëren wanneer alle gebouwen op het terrein door dezelfde aanbieder worden ontwikkeld (types E en F). In een dergelijk geval zal het ook gemakkelijker zijn om gedeelde faciliteiten zoals een restaurant of een fitnesscentrum aan te bieden. Met betrekking tot de levensduur is de vraag wie er verantwoordelijk is voor het onderhoud en beheer van de gebouwen en de gedeelde ruimtes (wegen, beplanting, gemeenschappelijke parkeerplaatsen) cruciaal. Wanneer de verantwoordelijkheid voor elk gebouw enkel en alleen bij de eind gebruiker ligt (types B, C en E), kunnen de eindgebruikers voor een ‘ prisoner’s dilemma’ komen te staan. De waarde van elk afzonderlijk
De markt voor bedrijventerreinen
gebouw wordt namelijk tot op een zekere hoogte beïnvloed door de onderhoudskwaliteit van de andere gebouwen op het terrein. Als één gebouw in verval raakt, vermindert dit de waarde van de andere gebouwen. En de eigenaar van een gebouw zal niet geneigd zijn om de kwaliteit van zijn eigen gebouw te onderhouden als het geld dat hij hierin stopt verloren gaat doordat de omliggende gebouwen zijn vervallen. Wellicht is er een vereniging van eigenaren (bedrijven) opgericht om juist dit probleem te ondervangen: maar dit soort verenigingen zijn vaak zwak. Als alle gebouwen in het bezit zijn van één partij – een belegger die ze verhuurt aan de bedrijven, type F – is er een grotere financiële drijfveer om de kwaliteit van alle gebouwen op een bedrijventerrein te onderhouden. Met name het onderhoud en beheer van de gedeelde ruimtes is gevoelig voor verwaarlozing: en wie moet hier de verantwoordelijkheid voor nemen? Als de grondaanbieder een publieke organisatie was (types B, C en D), kan het zo zijn dat deze organisatie de verantwoordelijkheid voor het onderhoud van deze ruimtes voor de lange termijn op zich neemt. Niemand zal echter ontkennen dat bij de verdeling van publieke middelen bedrijventerreinen, vanuit politiek oogpunt, een relatief zwakke positie innemen. Als er een vereniging van eigenaren (bedrijven) is, zou deze de taak op zich kunnen of willen nemen: maar men bedenke hier opnieuw dat deze verenigingen doorgaans zwak zijn. Type F biedt de hoogste waarschijnlijkheid dat de gedeelde ruimtes goed onderhouden en beheerd worden: alle ruimtes blijven in eigendom van de belegger en de kwaliteit van deze ruimtes beïnvloedt de huur die de belegger kan vragen. Bij dit model is de belegger bovendien niet alleen eigenaar van de gezamenlijke ruimtes, maar ook van alle gebouwen op het terrein: goed onderhoud en
beheer verhogen de waarde van het hele terrein en de belegger kan hier zorg voor dragen. Het zal dan ook niet verbazen dat de bedrijventerreinen die de hoogste kwaliteit bieden volgens dit model (type F) zijn ontwikkeld: er is één (commercieel) bedrijf dat de grond koopt en bouwrijp maakt, er gebouwen op zet, deze gebouwen verhuurt aan de eindgebruikers en zowel de gebouwen als de gedeelde faciliteiten beheert. Hier staat tegenover dat dit de terreinen zijn waar de eindgebruikers het meest voor hun huisvesting betalen! Hoe goed het onderhoud en beheer ook mogen zijn, het is niet waarschijnlijk dat een bedrijventerrein voor zeer lange periodes onveranderd blijft, alleen al omdat de technische eisen van de eindgebruikers veranderen. Als deze veranderen, is herstructurering van het terrein noodzakelijk. Herstructurering zal eerder nodig zijn als een terrein slecht onderhouden en beheerd wordt, waardoor het sneller veroudert. Herstructurering zal dus eerder aan de orde zijn op terreinen die worden ontwikkeld en beheerd volgens typen B, C en E dan volgens typen D en F. Dit is van maatschappelijk belang, omdat het maar zeer de vraag is of een verouderd bedrijventerrein op een winstgevende manier geherstructureerd kan worden (zie ook paragraaf 2.5). Waar dit wel het geval is, betreft het terreinen met een centrale ligging in het stedelijk gebied, zoals dicht bij een centraal station, waardoor de commerciële waarde van het terrein zo hoog ligt dat herstructurering winstgevend is (Munneke, 2005; PBL, 2009). In alle andere gevallen zal het terrein in zijn verouderde staat blijven en daarmee de omgeving aantasten en schaarse grond verspillen, of zullen er publieke middelen ingezet moeten worden om het te herstructureren.
De markt voor bedrijventerreinen
29
2.5 Waarom overheden bedrijventerreinontwikkeling zouden willen beïnvloeden Het argument van de welvaarts economie
30
Volgens de klassieke welvaartstheorie zijn uitkomsten optimaal als er sprake is van een perfecte markt. En overheidsingrijpen zal dit op geen enkele manier kunnen verbeteren. In dat geval zou de overheid niet moeten ingrijpen in de markt voor grond en gebouwen op bedrijventerreinen. De markt voor grond en gebouwen op bedrijventerreinen voldoet, net als in feite alle andere segmenten van de grond- en vastgoedmarkt (Evans, 2004; Needham, 2006), doorgaans echter niet aan de criteria die een perfecte markt mogelijk maken (volledige concurrentie, volledige informatie voor alle betrokkenen, toegang tot alle markten, geen toe- en uittredingsbarrières, geen transactiekosten en homogene producten). In dit soort gevallen kan overheidsingrijpen noodzakelijk zijn om marktfalen aan te pakken. Welvaartseconomen in de traditie van Pigou (1920) zullen stellen dat wanneer de markt faalt, de overheid zal moeten ingrijpen om dit te corrigeren. De overheid reageert van buitenaf op de markt en is dus min of meer exogeen. De ‘klassieke’ reden voor overheidsingrijpen in grondmarkten in het algemeen en in markten voor grond voor bedrijvigheid in het bijzonder zijn negatieve externaliteiten die voort kunnen komen uit de ontwikkeling van (bedrijven) terreinen. Typische externaliteiten die veroorzaakt worden door het ontwikkelen van bedrijventerreinen zijn milieuoverlast, verkeerseffecten en soms zelfs een negatieve invloed op de waarde van gebouwen in omliggende gebieden. Ruimtelijke ordening en milieuzonering zijn de meest ingezette middelen om deze externaliteiten te vermin-
deren. Lokale overheden wijzen bepaalde gebieden aan voor industrie- en bedrijfsfuncties en beperken de ontwikkelingsmogelijkheden voor bedrijven in andere gebieden (woonwijken; binnensteden). Bestemmingsplannen en bouwvergunningen dienen als een controlesysteem om te garanderen dat gebieden ontwikkeld worden in overeenstemming met het overheidsbeleid. Daarnaast zou industriële productie op één kavel de industriële productie op een aangrenzende kavel kunnen belemmeren. Zo wil een bedrijf dat hightechelektronica produceert bijvoorbeeld liever niet gevestigd zijn naast een grote chemische fabriek (zoals hiervoor al werd gesteld). Daarom voeren overheden doorgaans een milieubeleid dat bijvoorbeeld één bedrijventerrein reserveert voor high-techbedrijven (bijvoorbeeld op een campus) en een ander terrein voor zware industrie of bedrijven in de logistieke sector (die vaak een grote verkeersaantrekkende werking hebben). En in gevallen waar industriële ontwikkeling vanuit milieuoverwegingen helemaal niet wenselijk is, kunnen overheden milieuvergunningen gebruiken om deze ontwikkeling te voorkomen.
Het argument van de institutionele economie In tegenstelling tot de welvaartseconomie gaat de institutionele economie ervan uit dat de markt gestructureerd wordt door overheden, die eigendomsrechten zo vormgeven en aanpassen dat deze markttransacties faciliteren en verbeteren. Markten zijn institutioneel en sociaal geconstrueerd. De relatie tussen de actoren en instituties binnen een markt is van wederkerige aard: de actoren creëren de instituties en de marktinstituties beïnvloeden op hun beurt de actoren. Overheidsacties vormen een integraal onderdeel van de markt en zijn daarmee endogeen (zie
De markt voor bedrijventerreinen
ook hoofdstuk 3 van dit boek). Als marktuitkomsten ontoereikend zijn zou een verandering van de marktinstituties kunnen bijdragen aan een betere uitkomst. Vanuit dit institutioneel economische perspectief bespreken we hier een veelvoorkomend voorbeeld van overheidsingrijpen, namelijk de publieke ontwikkeling van bedrijventerreinen. Er kunnen drie verschillende maar aanverwante redenen gegeven worden die overheidsingrijpen rechtvaardigen. Ten eerste zijn de transactiekosten voor het ‘produceren’ van bedrijventerreinen erg hoog. Hieronder vallen de plankosten, de kosten voor het vinden en aantrekken van bedrijven die (delen van) het bedrijventerrein willen kopen en rentekosten. De plankosten kunnen erg hoog uitvallen, omdat het verkrijgen van goedkeuring voor een bestemmingsplan voor het ontwikkelen van een bedrijventerrein vaak een erg ingewikkeld proces is – de planvorming kan al snel zes tot tien jaar in beslag nemen en soms zelfs langer. Dit komt in alle segmenten van de grond- en vastgoedmarkten voor, maar vooral in de markt voor grond voor bedrijvigheid, waar plannen vaak omstreden zijn vanuit milieuoverwegingen (geluid, vervuiling, verkeer). De kosten voor het vinden en aantrekken van bedrijven die (delen van) het bedrijventerrein kopen zijn hoog omdat bedrijventerreinen met het oog op efficiëntie vaak worden ontwikkeld op grote, geïntegreerde terreinen (bedrijventerreinen met een oppervlakte boven de 100 hectare komen redelijk vaak voor). Op een volledig uitgegeven bedrijventerrein met een oppervlakte van 100 hectare kunnen 200 tot 300 bedrijven gevestigd zijn. Elke bouwkavel moet apart verkocht worden aan een bedrijf. Dit kan tot gevolg hebben dat het erg lang – soms zelfs langer dan twintig jaar – kan duren voordat alle beschikbare grond op een bedrijventerrein is uitgegeven. Hierdoor zijn de
rentelasten vaak erg hoog, omdat de kosten voor de ontwikkeling van ruwe bouwgrond tot uitgeefbare kavels vaak aan het begin van het project gemaakt worden, terwijl de inkomsten uit de verkoop van de bouwrijpe grond pas veel later binnenkomen. Ten tweede zijn de eigendomsrechten niet altijd bevorderlijk voor de private ontwikkeling van bedrijventerreinen. De situatie in Nederland is hier een voorbeeld van. Hier staan de eigendomsrechten de eindgebruiker niet toe om, in geval van een langlopende leaseovereenkomst, de resterende leaseperiode door te verkopen aan een ander bedrijf (mocht het eerste bedrijf eerder willen verhuizen). In zulke situaties is het huren van een pand voor eindgebruikers wellicht minder interessant dan het bezitten van een pand en wordt het voor private ontwikkelaars minder interessant om bedrijventerreinen te ontwikkelen. Doorgaans (maar niet altijd; zie hieronder) verdienen private ontwikkelaars geld door grond en gebouwen te ontwikkelen, en niet met het ontwikkelen van grond alleen. Dit leidt ertoe dat het meestal gemeenten zijn die de bedrijventerreinen aanbieden. Ten derde raken overheidsinstanties soms dusdanig betrokken bij het ontwikkelen van bedrijventerreinen dat er een overschot aan grond op bedrijventerreinen ontstaat, met als gevolg een grote voorraad aan braakliggende bouwkavels. Er lijkt sprake te zijn van een kipei-situatie. Zijn gemeenten op deze manier betrokken omdat private ontwikkelaars niet geïnteresseerd zijn in het ontwikkelen van bedrijventerreinen? Of zijn private ontwikkelaars niet geïnteresseerd vanwege de zware inmenging door lokale overheden, die leidt tot overaanbod en relatief lage vastgoedwaardes? In het laatste geval kan er een situatie ontstaan waarbij marktpartijen niet zullen toetreden tot
De markt voor bedrijventerreinen
31
32
dit marktsegment – het ontwikkelen van grond (en niet van gebouwen) – vanwege de verminderde winstgevendheid. Private ontwikkelaars hebben twee redenen om grond op bedrijventerreinen te ontwikkelen. Ten eerste kan het ontwikkelen van grond op bedrijventerreinen, onder bepaalde marktomstandigheden (zie paragraaf 2.6), op zichzelf winstgevend zijn. Ten tweede biedt het bezitten van grond op bedrijventerreinen een private ontwikkelaar de kans om er bedrijfspanden op te ontwikkelen en daar geld aan te verdienen. In hoofdstuk 3 van dit boek wordt dit verder uitgelegd met het concept van slecht gedefinieerde eigendomsrechten.
aangrenzende gemeente en zullen er daarom voor zorgen dat bouwrijpe grond ruimschoots voorhanden is op bedrijventerreinen. Waar we deze paragraaf begonnen met het verklaren van overheidsingrijpen door te verwijzen naar marktfalen, kunnen we daar nu tegenover stellen dat wanneer overheidsinstanties te veel grond op bedrijventerrein aanbieden dit gezien kan worden als een vorm van overheidsfalen (Levačić, 1991): door een overvloed aan bedrijventerreinen aan te bieden hebben ze de rivaliteit van bedrijventerreinen verminderd en hebben ze ervoor gezorgd dat bedrijventerreinen geen puur private goederen konden worden.
In de praktijk vertonen marktpartijen vaak geen interesse in het ontwikkelen van grond op bedrijventerreinen. In veel regio’s overstijgt het aanbod van bedrijventerreinen ruim de vraag, waardoor de winstgevendheid van het ontwikkelen van bedrijventerreinen afneemt. De hamvraag blijft echter waarom gemeenten bedrijventerreinen zouden willen ontwikkelen. De voornaamste reden is dat gemeenten de werkgelegenheid en de lokale economie willen stimuleren. Zelfs als marktpartijen bereid zijn om bedrijventerreinen te ontwikkelen, willen veel gemeenten dit toch liever zelf doen, zodat ze te allen tijde grond beschikbaar hebben voor geïnteresseerde bedrijven die overwegen om hun productiefaciliteiten te verplaatsen.
Overheidsbetrokkenheid bij de herstructurering van bedrijventerreinen
Deze werkwijze kan soms echter leiden tot ongewenste uitkomsten. Gemeenten zijn verwikkeld in een onderlinge concurrentiestrijd om nieuwe (footloose) bedrijven aan te trekken, omdat het aantrekken van een nieuw bedrijf goed is voor de lokale economie en nieuwe werkgelegenheid zal creëren. Dit leidt (opnieuw) tot een mogelijk ‘ prisoner’s dilemma’: gemeenten willen niet het risico lopen dat een bedrijf verhuist naar een
Ten slotte is er nog een andere veelvoorkomende reden voor overheidsbetrokkenheid in de markt voor grond en gebouwen op bedrijventerreinen. Na verloop van tijd zullen vrijwel alle bedrijventerreinen worden geconfronteerd met veroudering waardoor investeringen nodig zijn om de kwaliteit van het terrein te verbeteren of om het terrein te herontwikkelen (zie paragraaf 2.6). Zonder overheidsingrijpen vinden deze investeringen niet plaats (of in mindere mate). Er zijn drie redenen te geven waarom de eigenaars van bedrijfspanden zelf niet investeren in het verbeteren van hun gebouwen en het bedrijventerrein. Ten eerste vindt een deel van de veroudering plaats in de openbare ruimte van een bedrijventerrein (verouderde wegen; onvoldoende openbare parkeergelegenheid). Deze ruimtes zijn meestal in eigendom van een publieke instantie, dus is het de taak van deze instantie om deze ruimtes te verbeteren. De andere twee redenen hebben te maken met ongeprijsde externaliteiten, zowel nega-
De markt voor bedrijventerreinen
tieve als positieve. Het verval van individuele bedrijfspanden op het terrein kan een negatief effect hebben op aangrenzende gebieden. De bedrijven zelf hoeven echter geen problemen te hebben met het verval van hun gebouwen, als dit geen invloed heeft op hun bedrijfsvoering. De negatieve invloed op de omliggende gebieden is dan een ongeprijsde negatieve externaliteit; de eigenaars nemen dit effect niet mee in het besluit om hun gebouwen al dan niet te verbeteren. In dit soort gevallen kan een publieke instantie besluiten om verbeteringen aan de gebouwen te subsidiëren, om zo de negatieve effecten op de omliggende gebieden te verminderen. Een mogelijke andere reden waarom individuele eigenaars ervoor zouden kunnen kiezen om niet te investeren in de verbetering van hun gebouwen zijn ongeprijsde positieve externaliteiten. Dit heeft te maken met het gefragmenteerde eigenaarschap op veel bedrijventerreinen (zoals gezegd is het niet ongebruikelijk dat er zich op een bedrijventerrein meer dan tweehonderd verschillende eigenaren bevinden). Stel dat een individuele eigenaar overweegt te investeren in het verbeteren van zijn terrein en gebouw, omdat de huidige fysieke staat hem belemmert in de bedrijfsvoering. Als hij dit doet kunnen er zich ongeprijsde positieve externaliteiten voordoen: zijn buren halen voordeel uit zijn investeringen, omdat de algehele kwaliteit van de omgeving hiermee verbetert (de waarde van hun gebouwen zal omhooggaan) en zij hoeven voor dit voordeel niet te betalen. Het kan zo zijn dat de balans tussen de totale kosten en de totale voordelen (inclusief de ongeprijsde positieve externaliteiten) positief is, terwijl de balans voor de eigenaar zelf (exclusief de ongeprijsde positieve externaliteiten) negatief is. In dit soort situaties zal de eigenaar besluiten om niet te investeren. De verantwoordelijke
publieke instantie wil dan wellicht subsidies verstrekken aan een of meer eigenaren om gezamenlijke investeringen te stimuleren.
2.6 Internationale verschillen in ontwikkelpraktijk van bedrijventerreinen Bedrijventerreinen zijn in veel landen te vinden. Ze zijn vaak ingedeeld in categorieën zoals terreinen voor lichte industrie, algemene industrie en distributie in het Verenigd Koninkrijk; lichte industrie (Gewerbegebiete) en zware industrie (Industriegebiete) in Duitsland; businessparken, gemengde, distributie- en zwareindustrieterreinen in Nederland. Deze paragraaf illustreert de variatie binnen de verschillende aspecten die hiervoor in dit hoofdstuk genoemd zijn, zowel tussen als binnen landen. Verschillen in ontwikkeling worden beschreven met betrekking tot de modellen voor ontwikkeling en exploitatie van bedrijventerreinen, de rol van overheidsinstanties, de manier waarop de prijzen van grond en gebouwen tot stand komen, de beschikbaarheid van grond op bedrijventerreinen en problematiek omtrent veroudering en herstructurering.
Modellen voor ontwikkeling en exploitatie van bedrijventerreinen In de meeste landen worden grond en gebouwen door dezelfde instantie ontwikkeld. In dat geval is het bedrijf dat het gebouw ontwikkelt ook het bedrijf dat de ruwe bouwgrond aankoopt, de benodigde financiering en vergunningen regelt en de grond bouwrijp maakt met de noodzakelijke infrastructuur. Deze twee stadia kunnen echter ook door verschillende partijen worden uitgevoerd. In dat geval wisselt de grond tweemaal van eigenaar voordat de bouw begint: eerst verkoopt de oorspronkelijke eigenaar (landbouw)grond
De markt voor bedrijventerreinen
33
aan een ontwikkelaar, waarna de ontwikkelaar de grond bouwrijp maakt en (in een secundaire markt voor bouwrijpe grond) aanbiedt aan commerciële ontwikkelaars of eindgebruikers. In Frankrijk is er een actieve ‘secundaire’ markt in bouwgrond, waar zogenaamde ‘aménageurs-lotisseurs’ ruwe bouwgrond ontwikkelen tot bouwkavels die ze vervolgens verkopen. Deze ‘aménageurs-lotisseurs’ kunnen publieke, semipublieke of private ontwikkelaars zijn. In de Franse markt voor grond op bedrijventerreinen zijn de laatste twee van groot belang. In Nederland is de verdeling tussen grondontwikkeling en gebouwontwikkeling vergelijkbaar en wordt de secundaire markt voor grond op bedrijventerreinen gedomineerd door gemeenten. In Vlaanderen vindt eenzelfde soort verdeling plaats.
34
Er is tevens variatie in de rol die de eindgebruiker van de grond en gebouwen op bedrijventerreinen speelt. Eindgebruikers kunnen hun eigen panden bouwen of hier opdracht toe geven (type A en B – zie boven), ze kunnen ze kant-en-klaar kopen (type C en E) of ze kunnen ze huren (type D en F). Bij types A, B, C en E is de eindgebruiker zowel de eigenaar als de gebruiker, in andere gevallen is de eindgebruiker een huurder. Het is waarschijnlijk dat de meeste bedrijfspanden in het bezit zijn van de eindgebruikers: dit in tegenstelling tot andere commerciële vastgoedmarkten, zoals voor kantoren en winkels, waar gebouwen vaak speculatief gebouwd worden om te verhuren. Inventarisaties uit de jaren negentig van de vorige eeuw lieten inderdaad zien dat ongeveer de helft van alle bedrijfspanden in de Verenigde Staten werd gebruikt door de eigenaar. In Nederland lag het percentage zelfs nog hoger. Ook in Engeland werd verondersteld dat de eigenaar-gebruikers in de meerderheid waren. In Frankrijk werd daarentegen een groot aandeel van de bedrijfspanden ontwikkeld
voor verhuur. Meer recentelijk is de speculatieve ontwikkeling van bedrijfsvastgoed toegenomen, vooral in het Verenigd Koninkrijk. In Nederland zijn de meeste bedrijfspanden nog in bezit van de eindgebruikers, maar ook hier loopt het aandeel terug omdat meer bedrijven gaan huren.
Actieve betrokkenheid van overheidsinstanties bij het ontwikkelen van bedrijventerreinen In het Verenigd Koninkrijk waren overheidsinstanties actief betrokken bij het ontwikkelen van bedrijventerreinen, maar dan vooral in achtergestelde gebieden. Deze instanties – lokale overheden, maar ook specifieke ontwikkelingsmaatschappijen – deden dit om de economie te stimuleren. Het eerste voorbeeld hiervan was Team Valley Trading Estate, dat in de jaren dertig van de vorige eeuw aangelegd werd. Publieke instanties kochten grond aan, maakten deze bouwrijp en zetten er gebouwen op die vervolgens werden verhuurd, en soms verkocht, aan de eindgebruikers. Als er vraag naar was werd er eveneens bouwrijpe grond verkocht aan commerciële ontwikkelaars. De commerciële ontwikkelaars die in deze gebieden actief waren klaagden echter over het feit dat de lage huurprijzen in het (gesubsidieerde) publieke aanbod een prijsdrukkend effect hadden op de huren die zij konden vragen. Dit was in het Verenigd Koninkrijk een van de redenen achter de grootschalige privatisering van de publieke portfolio met bedrijfsruimten aan het eind van de jaren tachtig. In Nederland zijn overheidsinstanties zeer actief in het aanbieden van bouwrijpe grond op bedrijventerreinen door het hele land en niet alleen in de achtergestelde gebieden. Publieke ontwikkelaars van grond zijn onder andere havenautoriteiten, semipublieke regionale
De markt voor bedrijventerreinen
ontwikkelingsmaatschappijen en gemeenten. Gemeenten zijn de grootste publieke aanbieders en bieden bovendien veel meer aan dan private aanbieders. Nederlandse gemeenten voeren nog steeds een ‘actief grondbeleid’ bij de ontwikkeling van grond op bedrijventerreinen – in tegenstelling tot de grondmarkt voor woningbouw. Een actief grondbeleid impliceert dat gemeenten (landbouw)grond aankopen en bouwrijp maken, de nodige infrastructuur aanleggen en de grond herverkavelen tot bouwkavels, voordat deze doorverkocht wordt aan geïnteresseerde partijen. Gemeenten nemen de bijbehorende risico’s op zich en strijken de winsten op, indien daar sprake van is. Deze strategie is geïnstitutionaliseerd in gemeentelijke grondbedrijven. In Vlaanderen wordt een groot deel van de grond op bedrijventerreinen aangeboden door overheidsinstanties – gemeenten die alleen of in een samenwerkingsverband opereren, provincies of het gewest. In sommige gevallen bieden deze instanties ook de bedrijfsruimten aan.
Prijsvorming van grond en gebouwen Verondersteld mag worden dat de prijzen in de markt voor grond en gebouwen op bedrijventerreinen tot stand komen op basis van de gangbare regels die de interactie tussen vraag en aanbod structureren. Onderzoek naar de prijsverschillen binnen landen lijkt dit te bevestigen, zowel onderzoek naar regionale prijsverschillen (zie bijvoorbeeld Tsolacos, McGough, & Thompson, 2005), als studies naar verschillen binnen één lokale markt of binnen segmenten van de lokale markt (onderzoek dat vaak gebruik maakt van de hedonische-prijsmethode, zie bijvoorbeeld Ambrose (1990) en Dunse et al. (2005) voor een overzicht). Een uitzondering vormt de situatie waarbij de prijs wordt bepaald door een publieke aanbieder die de prijzen laag wil houden om zo de economie te stimuleren. In dat soort gevallen kunnen de
lage prijzen private investeerders afschrikken. Zoals we hierboven aangaven werd de publieke voorraad bedrijfspanden in het Verenigd Koninkrijk geprivatiseerd om dit effect te corrigeren. En in Nederland verhogen sommige gemeenten de prijs van bouwrijpe grond om private investeerders aan te trekken.
De beschikbaarheid van grond op bedrijventerreinen In de meeste landen en stedelijke regio’s wordt de beschikbaarheid van grond voor bedrijvigheid nauwelijks beperkt vanuit het oogpunt van ruimtelijke ordening (in tegenstelling tot de beschikbaarheid van grond voor winkels en – in veel gevallen – woningbouw). In het Verenigd Koninkrijk heeft het beleid bijvoorbeeld geleid tot een toereikend aanbod van grond op bedrijventerreinen. Er hebben zich alleen problemen voorgedaan in sneller groeiende gebieden in het zuidoosten, waar de vraag naar grond voor andere functies heeft geleid tot een onderaanbod van traditionele industrieloodsen en kleine bedrijfseenheden (Tsolacos, 1997). Een soortgelijke situatie doet zich voor in Frankrijk: een tekort aan terreinen in de stadsregio’s en een royaal aanbod in de landelijke gebieden. In Vlaanderen is er in de bestemmingsplannen genoeg grond voor bedrijvigheid aangewezen, maar wordt die vaak niet in gebruik genomen, wat klachten van bedrijven over een tekort aan bedrijventerreinen tot gevolg heeft. In veel landen is er in regio’s met een achtergestelde economie sprake van een overaanbod van grond op bedrijventerreinen. In Nederland is er in de meeste regio’s sprake van een overaanbod, niet slechts in de achtergestelde gebieden. De meeste Nederlandse gemeenten wijzen in overvloed grond op bedrijventerreinen aan: de beschikbare hoeveelheid grond (uitgeefbare grond en
De markt voor bedrijventerreinen
35
36
reserveringen in bestemmingsplannen) is op elk moment genoeg om voor de komende tien tot twintig jaar aan de vraag te voldoen. Daarnaast willen gemeenten in staat zijn om een stuk grond meteen te kunnen verkopen aan elk bedrijf dat wil kopen, dus houden ze een voorraad bouwrijpe grond op bedrijventerreinen achter de hand (zodat ze deze als het ware ‘kant-en-klaar’ kunnen leveren).
kijken naar de grote verscheidenheid aan redenen om een bedrijventerrein (al dan niet verontreinigd) te willen herstructureren.
Veroudering en herstructurering van bedrijventerreinen
−− De bedrijven die het terrein gebruiken ondervinden mogelijk hinder van een inefficiënte indeling of infrastructuur.
Het is moeilijk betrouwbare en vergelijkbare cijfers te verkrijgen over de mate waarin bedrijventerreinen verouderd zijn, al is het maar omdat er verschillende definities gehanteerd worden. In de VS wordt bijvoorbeeld gerefereerd naar het herontwikkelen van brownfieldterreinen, waarmee terreinen met verontreinigde grond bedoeld worden. In Europa is een brownfieldterrein een terrein dat al eerder bebouwd is, maar dat niet per se verontreinigd is. Dit zijn zowel verlaten terreinen als terreinen die nog in gebruik zijn. In het laatste geval moet de grond mogelijkheden bieden voor herontwikkeling naar andere functies om als brownfield te worden aangemerkt (Adams, De Sousa, & Tiesdell, 2010). In Nederland worden terreinen in deze laatste categorie soms geherstructureerd zonder dat het gebruik wordt gewijzigd, als men van mening is dat dit de bijdrage die het terrein levert aan de lokale economie kan verbeteren. Er is eveneens weinig bekend over de redenen waarom een bedrijventerrein veroudert. In tegenstelling tot wat men misschien zou verwachten, lijkt veroudering sneller plaats te vinden op bedrijventerreinen in regio’s met dynamische vastgoedmarkten (Dunse & Jones, 2005; Van der Krabben & Buitelaar, 2011). Duidelijkheid omtrent de grote verscheidenheid aan definities van het woord ‘verouderd’ kan verkregen worden door te
−− De ligging van het terrein in het stedelijk gebied kan zodanig zijn dat het beter getransformeerd kan worden voor andere functies (bijvoorbeeld kantoren, woningbouw, winkels).
−− Sommige bedrijven op het terrein veroorzaken wellicht verontreiniging die invloed heeft op de bedrijfsvoering van de andere bedrijven. −− De combinatie van bedrijven op het terrein is mogelijk niet geschikt voor de locatie (bijvoorbeeld zware industrie naast een woonwijk). −− De gebouwen en het materieel op het terrein kunnen aan vernieuwing toe zijn en hoewel de bedrijven dit willen doen, is het voor hen te moeilijk om het proces te coördineren. −− Het terrein is mogelijk onveilig geworden en een plaats waar criminele activiteiten plaatsvinden. De herstructurering van in onbruik geraakte of verouderende bedrijventerreinen kan op verschillende manieren worden aangepakt. Bijvoorbeeld met behulp van milieuregels en bestemmingsplannen, het aanbieden van grond, gebouwen en infrastructuur door publieke instanties en subsidies om bedrijven te stimuleren hun gebouwen te verbeteren. In het Verenigd Koninkrijk wordt financiële steun
De markt voor bedrijventerreinen
voor de herontwikkeling van grond en gebouwen vaak gecombineerd met publieke investeringen in infrastructuur en publieke ruimtes. Deze financiële steun wordt vaak gegeven in de vorm van subsidies die de kloof tussen de kosten van de herontwikkeling en de waarde van het voltooide project moeten overbruggen (de onrendabele top). Nederlandse gemeenten nemen vaak zelf de herstructurering van verouderde bedrijfspanden op zich (soms kunnen ze hierbij gebruikmaken van subsidies van de nationale overheid, onder andere om de onrendabele top te financieren). In andere Europese landen, zoals Frankrijk, Duitsland en in het bijzonder Ierland, worden er belastingvoordelen aangeboden om de herstructurering van verouderde gebieden te stimuleren. In Vlaanderen is ervoor gekozen om het hergebruik van leegstaande gebouwen en braakliggende kavels te stimuleren door hier onder andere een heffing op te leggen. In de VS worden belastingmaatregelen zoals kortingen op de onroerendezaakbelasting gebruikt om de herontwikkeling van brownfield-terreinen te stimuleren. Daarnaast gaat er veel aandacht uit naar zogenaamde liability relief, wetgeving die bescherming biedt tegen mogelijke claims voor milieuschade en veranderende saneringsnormen. Gezien de grote nadruk op verontreinigde terreinen in de VS zou dit geen verrassing moeten zijn. Zowel op als buiten brownfieldterreinen wordt daarnaast gebruikgemaakt van fiscale regelingen zoals tax incremental financing (TIF), business improvement districts (BIDs) en enterprise zones (deze zijn ook in het Verenigd Koninkrijk te vinden).
2.7 Conclusie In dit hoofdstuk is eerst een beschrijving gegeven van de specifieke invloeden van vraag
en aanbod op de ontwikkeling van bedrijventerreinen. De vraag naar grond en gebouwen op bedrijventerreinen komt van productiebedrijven die ruimte nodig hebben als productiefactor. Grond heeft drie eigenschappen die belangrijk zijn voor productie. Wij hebben alleen de vraag naar grond als fysieke drager van het productieproces en als een locatie besproken. De vraag naar grond als fysieke drager van het productieproces wordt sterk beïnvloed door de technische mogelijkheden voor het vervangen van grond door andere productiefactoren. De vraag naar grond als een locatie kan bekeken worden op verschillende geografische schaalniveaus: de regio waar het bedrijf is gevestigd, de locatie van het bedrijf in relatie tot de stad, en de locatie op en binnen een bedrijventerrein. De laatste twee schalen hebben we aangeduid met respectievelijk de stedelijke locatie en de microlocatie. Aan de aanbodzijde kan een onderscheid gemaakt worden tussen ontwikkelaars die bouwrijpe grond aanbieden en ontwikkelaars die nieuwe gebouwen te koop of te huur aanbieden. De verschillende vormen die vraag en aanbod aan kunnen nemen kunnen leiden tot verschillende manieren waarop bedrijventerreinen kunnen worden ontwikkeld (en beheerd). Deze verschillende modellen kunnen belangrijke consequenties hebben voor het ontwerp en de veroudering van het bedrijventerrein. Welk model daadwerkelijk gangbaar is hangt zowel af van de winstgevendheid van het ontwikkelen van grond en gebouwen en de wettelijke mogelijkheden als van de wensen van de aanbieders en de vragende partijen. Aan de hand van de welvaarts- en institutionele economie hebben we verschillende redenen gegeven waarom overheden het ontwikkelen van bedrijventerreinen zouden kunnen willen beïnvloeden (bijvoorbeeld het
De markt voor bedrijventerreinen
37
verminderen van externaliteiten, transactiekosten). Overheden reguleren de markt onder andere door het voeren van ruimtelijke ordenings- en milieubeleid, het verlenen van subsidies en het publieke aanbod van grond en gebouwen. De manier waarop overheden ingrijpen verschilt per land sterk: overheden bieden niet altijd zelf bedrijfsruimte aan en als ze dit wel doen, doen ze dit in verschillende vormen (d.w.z. het aanbieden van grond of gebouwen, op brownfield- of greenfieldterreinen). Er zijn ook verschillen in de rol die het bedrijf speelt in het ontwikkelingsproces, de beschikbaarheid van grond op bedrijventerreinen en de motieven voor het herstructureren van verouderde bedrijventerreinen.
38
1
Het hoofdstuk is deels gebaseerd op het boek Planning
van Bedrijventerreinen van Louw, Needham, Olden & Pen (2009). 2
Voor industrie ligt dit rond de 1,5%; voor woningbouw vormen de kosten van de grond 20-30% van de prijs van een nieuw huis (Van der Heijden et al., 2005).
De markt voor bedrijventerreinen
39
De markt voor bedrijventerreinen
40
De markt voor bedrijventerreinen
3 Bedrijven terreinen: markt processen, marktinstituties en marktuitkomsten 3
Erwin van der Krabben & Edwin Buitelaar
3.1 Inleiding Stedelijke ruimtelijke structuren zijn het resultaat van ontwikkelingen op de grond- en vastgoedmarkten. Inzicht in de uitkomsten van grond- en vastgoedontwikkelingsprocessen kan worden verkregen door het analyseren van marktmechanismen. De welvaartstheorie richt zich op de manier waarop verkopers en kopers reageren op prijsveranderingen en ontregelingen van het prijsmechanisme. Omdat de typische eigenschappen van de grond- en vastgoedmarkten (d.w.z. heterogene goederen, incomplete informatie, externaliteiten, publieke goederen) ervoor zorgen dat deze markten nooit perfect zijn, functioneert het prijsmechanisme vaak niet goed (zie bijvoorbeeld Van der Krabben & Lambooy, 1993; Evans, 2004; Needham, 2006). Deze kenmerken liggen dan ook ten grondslag aan overheidsingrijpen (zie hoofdstuk 2 van Needham e.a.). Welvaartseconomen zien het als ‘de taak van ruimtelijke ordening om te
zorgen voor de goederen die niet verzorgd zullen worden door de markt, of die de markt te veel (Webster, 1998) (bijvoorbeeld openbaar vervoer in afgelegen landelijke gebieden) of te weinig (bijvoorbeeld kantoorgebouwen) aanbiedt’ (Buitelaar, 2007: 4). Dit ingrijpen pakt vaak goed uit. Echter, ‘een van de impliciete aannames van deze welvaartseconomische aanpak is de aanname dat, wanneer de markt faalt en de overheid ingrijpt, de laatste dit perfect en kosteloos doet’ (op. cit.: 4). Er is vaak gesteld dat er zich naast marktfalen ook overheidsfalen voordoet (Levačić, 1991; Lai, 1997; Webster, 1998; Pennington, 2000; Lai, 2007; Lai & Hung, 2008). Met deze discussie over het falen van de markt tegenover het falen van de overheid komen we echter niet veel verder (zie ook Buitelaar, 2003, 2007). In de welvaartseconomie worden alle situaties die niet optimaal zijn, aangemerkt als (Pareto-)inefficiënt of als ‘falen’. Maar omdat deze optimale vorm vrijwel nooit bereikt wordt, vindt er eigenlijk
De markt voor bedrijventerreinen
41
42
alleen maar falen plaats, waardoor de waarde van falen als een concept om het toewijzen van middelen mee te beoordelen significant afneemt. Daarnaast is de realiteit vaak te complex om perfect in de tweedeling tussen ‘de overheid’ en ‘de markt’ te passen. Het heeft niet zoveel zin om de overheid en ruimtelijke ordening aan de ene kant en de markt aan de andere kant te beschouwen als tegenpolen; ze sluiten elkaar immers niet uit. De markt wordt gestructureerd door de overheid die de regels opstelt en uitwisseling faciliteert. Daarnaast kan de overheid een marktdeelnemer zijn; in Nederland is ze dat vaak ook. Het doel van dit hoofdstuk is om voor de bedrijventerreinen- en bedrijfsvastgoedmarkt in Nederland de verbanden te duiden tussen marktinstituties, marktprocessen en marktuitkomsten. Er is vaak gesteld dat sommige uitkomsten van dit segment van de grond- en vastgoedmarkt ‘ongewenst’ zijn (we zullen dit in paragraaf 3.2 verder bespreken). Er lijken zich twee onderling samenhangende problemen voor te doen. Een van deze problemen is het overaanbod aan recentelijk ontwikkelde bedrijventerreinen, de andere is de veroudering van de bestaande terreinen. We zullen analyseren hoe deze marktuitkomst samenhangt met marktinstituties (paragraaf 3.3). Daarnaast onderzoeken we hoe veranderingen in de institutionele structuur mogelijk kunnen leiden tot gunstigere marktuitkomsten (paragraaf 3.4). De analyse heeft het karakter van een gedachte-experiment, ondersteund met enkele gegevens over wat mag worden beschouwd als ongewenste marktuitkomsten.
3.2 Nederlandse bedrijven terreinen: ongewenste markt uitkomsten De ontevredenheid over de marktuitkomsten van de ontwikkeling van bedrijventerreinen in
Nederland was in de afgelopen jaren groot. Er is veel kritiek geuit op het huidige landschap van bedrijventerreinen (Ministerie van Economische Zaken, 2004; VROM-Raad, 2006; Ruimtelijk Planbureau, 2006; THB, 2008) en het Nederlandse kabinet heeft hierop gereageerd met het invoeren van een aantal beleidsmaatregelen (Tweede Kamer, 2008). Onbevredigende uitkomsten van de ontwikkeling van bedrijventerreinen en bedrijfsvastgoed zijn niet enkel in Nederland een probleem. Ook in het Verenigd Koninkrijk is bijvoorbeeld veel aandacht besteed aan negatieve ontwikkelingen in dit marktsegment (zie bijvoorbeeld Fothergill et al., 1987; Henneberry, 1988, 1996; Jones, 2005; Tsolacos, 1997). Problemen met verouderde terreinen (brownfields) en beleid omtrent verouderde terreinen zijn uitvoerig besproken in zowel Europese als Amerikaanse literatuur op het gebied van ruimtelijke ordening en vastgoed (zie bijvoorbeeld Asker et al., 2000; Meyer & Lyons, 2000; Simons & Jaouhari, 2001; McCarthy, 2002; Gorman, 2005; Alberini et al., 2005; Heberle & Wernstedt, 2006). Andere onderzoeken hebben aandacht besteed aan het effect van beleid voor bedrijventerreinen op marktuitkomsten (zie bijvoorbeeld Cook, 1989; Zhu, 2000) en investeringscycli in bedrijfsvastgoed (zie bijvoorbeeld Giussani et al., 1992). STOGO (2007) heeft een analyse gemaakt van ruimtelijk beleid voor bedrijventerreinen in België (Vlaanderen), Frankrijk, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk. De publieke sector is ook in België, Frankrijk en Duitsland dominant, terwijl de private sector in het Verenigd Koninkrijk sterk betrokken is bij het ontwikkelen van bedrijventerreinen en bedrijfsvastgoed. De ongewenste uitkomsten van de Nederlandse bedrijventerreinen- en bedrijfsvastgoedmarkt kunnen als volgt worden gecategoriseerd. Ten eerste kampen veel van
De markt voor bedrijventerreinen
de bestaande bedrijventerreinen die na de Tweede Wereldoorlog zijn ontwikkeld nu met serieuze problemen op het gebied van veroudering en verval van bedrijfsgebouwen en de achteruitgang van de kwaliteit van de openbare ruimte. IBIS (Integraal Bedrijventerreinen Informatie Systeem), de nationale database van bedrijventerreinen, laat zien dat 33% van de totale oppervlakte op bestaande bedrijventerreinen door de desbetreffende gemeenten wordt aangemerkt als ‘verouderd’, wat betekent dat investeringen nodig zijn om de functionaliteit en/of ruimtelijke kwaliteit van het terrein naar een acceptabel niveau te tillen (IBIS, 2013).4 In tabel 3.1 is te zien dat het verval van bedrijventerreinen zich niet alleen beperkt tot de categorie van bedrijventerreinen die voor 1990 zijn ontwikkeld, maar dat een aanzienlijk deel van de bedrijventerreinen die na 1990 zijn ontwikkeld ook kampen met verval; bijna 40% van de verouderde bedrijventerreinen zijn ontwikkeld na 1990 (IBIS, 2008). Tabel 3.1. Verouderde bedrijventerreinen: gerangschikt op periode van ontwikkeling en op regio (binnen Nederland). Na 2002
1991-2002
Voor 1991
Noord*
0%
5%
5%
Oost
6%
21%
34%
West
22%
34%
32%
Zuid
6%
22%
28%
* ‘Noord’ omvat de provincies Groningen, Friesland en Drenthe; ‘Oost’ de provincies Overijssel en Gelderland; ‘West’ de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland, Utrecht en Flevoland; Zuid de provincies Zeeland, Brabant en Limburg.
1990 en 2006 jaarlijks slechts 200-300 hectare verouderd of in onbruik geraakt bedrijventerrein een proces van verbetering of vernieuwing onderging, terwijl er in totaal 16.000 hectare bedrijventerrein verbeterd diende te worden (THB, 2008). De nationale overheid ambieerde in de periode 2009-2013 de verbetering en vernieuwing van 1.600 hectare per jaar (TK, 2008). Het hoofdstuk van Ploegmakers gaat nader in op die verbeterings- en vernieuwingsplannen. Ten tweede is er in veel regio’s een overaanbod aan bedrijventerreinen dat beschikbaar is gemaakt voor industrieel gebruik en groeit dit aanbod sterk (tabel 3.2). Tabel 3.2 geeft aan dat lokale en regionale overheidsstrategieën die ertoe dienen om ervoor te zorgen dat er te allen tijde voldoende grond voor bedrijfsvastgoed ‘op voorraad’ is om werkgelegenheid te faciliteren, aan te trekken en op peil te houden, ertoe hebben geleid dat er in alle regio’s voldoende bedrijventerreinen beschikbaar zijn om de komende tien tot twintig jaar aan de vraag te voldoen (en wellicht zelfs veel langer, aangezien de vraag naar grond voor bedrijfsvastgoed sinds het begin van de economische crisis fors is afgenomen) (zie ook hoofdstuk 9 van Olden). Hieraan gerelateerd zijn er in Nederland discussies gaande gericht op de negatieve externe effecten die dit overaanbod op het landschap hebben (problemen gerelateerd aan urban sprawl). Het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer ziet de overvloedige ontwikkeling van grond voor bedrijfsvastgoed als een van de oorzaken van landschapsvervuiling (Ministerie van VROM, 2008).
Bron: IBIS, 2008; bewerkt door auteurs
Strategieën om de problemen ‘op te lossen’ zijn in het verleden niet erg succesvol geweest (THB, 2008). THB (2008) laat zien dat er tussen
Het overvloedige gebruik van schaarse grond is onder meer het resultaat van strategieën van eindgebruikers om meer grond aan te kopen dan ze nodig hebben, omdat grond voor
De markt voor bedrijventerreinen
43
Tabel 3.2. Verhouding vraag-aanbod bedrijventerreinen, per provincie. Aanbod
Vraag
(beschikbare bouwgrond)
(verkochte bouwgrond)
1994
1994
2000
2007
Vraag- aanbodratio
2000
2007
1994
2000
2007
Totaal aantal hectares Noord
2.698
2.513
2.350
123
267
193
5%
11%
8%
Oost
1.995
2.486
2.594
213
280
181
11%
11%
7%
West
3.210
3.369
4.169
256
286
200
8%
9%
5%
Zuid
4.068
3.253
2.714
367
507
267
10%
16%
10%
11.971
11.621
11.827
959
1340
841
8%
12%
7%
Totaal
Bron: IBIS, 2008; bewerkt door auteurs
44
bedrijfsvastgoed relatief goedkoop is. Louw e.a. (2009) geven bijvoorbeeld aan dat de gemiddelde prijsstijgingen voor grond voor bedrijfsvastgoed lager liggen dan prijsstijgingen voor grond bedoeld voor de woonsector. Eindgebruikers stellen dat ze deze grond in de toekomst wellicht nodig zullen hebben voor uitbreidingen, en daarnaast biedt het ze in ieder geval genoeg parkeerruimte (zie bijvoorbeeld Louw e.a., 2009; Louw & Bontekoning, 2007; en zie ook hoofdstuk 8 van Louw in dit boek). Deze gewoonte wordt in openbare debatten bekritiseerd, omdat deze er toe leidt dat bedrijventerreinen per hectare een kleiner aantal industriële bedrijven huisvesten, en er meer ruimte nodig is voor productie (hoofdstuk 13 van Knoben e.a. gaat hier nader op in). Ten derde wordt er binnen de meeste markttheorieën van uitgegaan dat een groot aantal aanbieders een essentiële voorwaarde is voor efficiënte markten. De meeste industriële bedrijven hebben echter een beperkt aantal opties wat betreft de aanbieder waar zij gebruik van willen maken, omdat het overgrote
deel van de beschikbare bedrijventerreinen in handen is van gemeenten en omdat bedrijven vaak binnen dezelfde gemeente verhuizen.5 Van Oort et al. (2007) laten zien dat 75% van alle bedrijven die naar een nieuwe locatie verhuizen, deze locatie binnen dezelfde gemeente vindt. Aangezien in de meeste gemeenten de gemeente zelf de enige aanbieder van grond voor bedrijfsvastgoed is, bestaat er een publiek monopolie aan de aanbodzijde van de markt in grond voor bedrijfsvastgoed. Ten vierde kunnen industriële bedrijven (in vergelijking met bedrijven op de kantoren- en detailhandelmarkten) slechts kiezen uit een beperkt aantal huisvestingsconcepten, omdat er in verhouding tot het enorme aanbod aan grond nauwelijks commercieel ontwikkeld bedrijfsvastgoed te huur wordt aangeboden. De huidige markt voor nieuwe (hoogwaardige) industriële huurpanden – in het bezit van institutionele beleggers – is klein, waardoor de meeste bedrijven weinig of geen opties hebben voor het huren van nieuw bedrijfsvast-
De markt voor bedrijventerreinen
goed (zie ook hoofdstuk 6 van Pasmans). Figuur 3.1 laat desondanks zien dat 27% van alle productiebedrijven zijn gebouw huurt. Echter, slechts 8% van alle verhuurde bedrijfspanden wordt door professionele institutionele beleggers verhuurd (vooral vastgoed voor de logistieke sector). De overige 92% van de verhuurde bedrijfspanden wordt vaak verhuurd door particulieren die min of meer per toeval verhuurder zijn geworden.6 Dit betekent dat slechts circa 2% van al het bedrijfsvastgoed in het bezit is van en verhuurd wordt door institutionele beleggers (Stec Groep, 2005). We hebben alleen indirect bewijs dat erop duidt dat het gebrek aan hoogwaardige industriële huurpanden als problematisch zou moeten worden beschouwd. Ten eerste laat een enquête onder industriële bedrijven zien dat een relatief groot aantal bedrijven geïnteresseerd zou zijn in het huren van bedrijfsvastgoed: 28% van alle bedrijven zou deze optie in overweging hebben genomen, als deze beschikbaar was geweest (Stec Groep, 2005). 70% van de grotere bedrijven (meer dan 100 medewerkers) zou dit hebben overwogen. 7% van alle eigenaren van bedrijfsvastgoed stelt dat ze tot aankoop van een pand zijn overgegaan omdat goede alternatieven voor de huur van een bedrijfspand afwezig leken te zijn. Ten tweede laten gegevens uit het Verenigd Koninkrijk zien dat de commerciële bedrijfsvastgoedmarkt onder andere omstandigheden veel groter en ‘volwassener’ zou kunnen zijn. In de IPD-index voor Nederland betreft slechts 2,5% (€ 1.110 miljoen) van alle vastgoedinvesteringen die in de index geregistreerd staan, een investering in bedrijfsvastgoed (ROZ/IPD, 2008). In de IPD-index voor het Verenigd Koninkrijk betreft 14,6% (€ 28.630 miljoen) van alle geregistreerde investeringen bedrijfsvastgoed (IPD, 2008).
Figuur 3.1. Industriële bedrijven: eigendomsverhoudingen bedrijfsruimte (Nederland, cijfers 2005). 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Eigendom in % Eigendom gebruiker Huur Anders
Bron: Stec Groep / NVB (2005)
3.3 De ontwikkeling van bedrijventerreinen: de huidige marktordening Voordat we uiteenzetten hoe de marktuitkomsten uit de vorige paragraaf zich verhouden tot de institutionele structuur van de markt, is het belangrijk om op te merken dat er niet slechts één markt voor bedrijfsvastgoed is. De markt is opgebouwd uit verschillende, onderling samenhangende marktsegmenten waarbinnen verschillende goederen worden geproduceerd. Elk segment kent zijn eigen marktordening. De bedrijventerreinen- en bedrijfsvastgoedmarkt kan worden verdeeld in vijf segmenten (tabel 3.3), die geclusterd kunnen worden in een markt in grond (stukken bouwgrond) en een markt in (bedrijfs)vastgoed.
De markt voor bouwgrond op bedrijventerreinen Sinds de Tweede Wereldoorlog is het ontwikkelen van grond voor bedrijfsvastgoed (op
De markt voor bedrijventerreinen
45
bedrijventerreinen) in Nederland voornamelijk een publieke zaak. Algemeen wordt aangenomen dat gemeenten bedrijven bouwgrond aanbieden tegen prijzen die onder de marktwaarde liggen. Gemeenten zijn doorgaans tevreden als ze de kosten voor het beschikbaar maken van de grond en de nodige infrastructuur kunnen dekken. Dit heeft tot gevolg dat private ontwikkelaars doorgaans weinig interesse tonen in het ontwikkelen van grond voor bedrijfsvastgoed en/of bedrijventerreinen,
noch om stukken grond aan eindgebruikers (industriële bedrijven) te verkopen, noch om industriële huurpanden te ontwikkelen (en het vastgoed vervolgens te verkopen aan institutionele beleggers). Bovendien neemt de huidige situatie de stimulans voor industriële bedrijven om duurzame accommodatie te bouwen of om hun bedrijfsvastgoed te herontwikkelen weg, aangezien er elders genoeg goedkope en direct beschikbare bouwgrond beschikbaar is
Tabel 3.3. Marktsegmenten van de bedrijventerreinen- en bedrijfsvastgoedmarkten. Marktsegmenten
Marktomvang en eigenschappen
Aanbod
Vraag
Grote markt, geringe beschikbaarheid in sommige regio’s
Vooral gemeenten (lokale monopolies)
Productiebedrijven
Grond Markt voor bouwgrond op bedrijventerreinen
Lokale markt, beperkte regionale concurrentie
46
Klein aandeel van private ontwikkelaars
Dienstensector en consumenten zorgdiensten (voor zover toegestaan door gemeenten) Vooral verplaatsingen van bedrijven binnen gemeentegrenzen
Vastgoed Markt voor nieuw gehuurd bedrijfsvastgoed
Kleine markt
Institutionele beleggers Gespecialiseerde beleggingsfondsen
Vooral beperkt tot bedrijven in logistieke sector Latente noodzaak andere productiebedrijven (?)
Markt voor nieuw bedrijfsvastgoed, te koop
Niet-bestaande markt
--
Latente noodzaak andere productiebedrijven (?)
Markt voor tweedehands gehuurd bedrijfsvastgoed
Grote markt beschikbaar in bestaand vastgoed
Productiebedrijven die verhuizen naar nieuwe locatie
Productiebedrijven, zoeken (tijdelijke) productie en opslagruimte
(Kleine) particuliere beleggers
Kleine bedrijven, startende bedrijven
Productiebedrijven die verhuizen naar nieuwe locatie
Productiebedrijven, zoeken (tijdelijke) productie en opslagruimte
Vooral laagwaardig vastgoed; lage huurprijzen Hoge leegstandscijfers Markt voor tweedehands bedrijfsvastgoed, te koop
Kleine markt
Kleine bedrijven, startende bedrijven
De markt voor bedrijventerreinen
(maar zie hoofdstuk 13 van Knoben e.a. voor een nuancering van dit argument). Productiebedrijven maken afspraken met aannemers om in eigen beheer hun vastgoed te ontwikkelen. Publieke ontwikkeling komt ook veel voor in andere segmenten van de Nederlandse grondmarkt, maar is nergens zo dominant als in het geval van bedrijventerreinen. In het voorgaande hoofdstuk werd al gesproken van het kip-eiprobleem dat hieraan ten grondslag ligt. Dit heeft ertoe geleid dat bouwgrond met bedrijfsbestemming niet schaars is en dat grondprijzen laag liggen. Gemeenten passen hun vraagprijzen aan aan die van de omliggende gemeenten. Ze vragen niet graag méér, omdat dit hun concurrentiepositie zou kunnen verslechteren (PBL, 2009). Met betrekking tot grond voor andere doeleinden gebruiken gemeenten vaak een residuele grondwaardemethode, waarbij de grondprijzen afgeleid worden van de verwachte opbrengsten van het te bouwen vastgoed minus de stichtingskosten.
Segmenten van de vastgoedmarkt Naast het hierboven beschreven segment kunnen er nog vier andere (bestaande en potentiële) marktsegmenten worden geïdentificeerd. Ten eerste is er een kleine markt voor de verhuur van nieuw hoogwaardig bedrijfsvastgoed. Dit vastgoed is voornamelijk in handen van institutionele beleggers in de logistieke sector. Institutionele beleggers tonen slechts in beperkte mate interesse in het aankopen van bedrijfsvastgoed (zoals in de meeste andere landen ook het geval is). Slechts 2,5% van het vastgoed in hun portfolio’s is bedrijfsvastgoed (tegenover 42% woningen, 28% detailhandel, 24% kantoren en circa 2% voor gemengd gebruik, zie IVBN 2006). Ten tweede zou er in principe een markt kunnen bestaan voor nieuw bedrijfsvastgoed
dat te koop wordt aangeboden (zoals in de woningsector). Deze markt bestaat op dit moment echter niet en we nemen niet aan dat dit marktsegment zich in de toekomst significant zal ontwikkelen. De reden hiervoor is dat we verwachten dat het niet zal kunnen concurreren met de markt voor bouwgrond (eindgebruikers die hun eigen bedrijfspand ontwikkelen). Ten derde is er een grote markt voor de verhuur van tweedehands bedrijfs-vastgoed. Deze voorraad huurpanden bestaat voornamelijk uit tweedehands gebouwen die vaak nog steeds in het bezit zijn van productiebedrijven die het gebouw in het verleden in gebruik hadden. We vermoeden dat veel eigenaren van dit soort gebouwen niets beters kunnen krijgen dan een huurconstructie. Wellicht zouden ze er de voorkeur aan geven om te verkopen, maar er is erg weinig interesse in het aankopen van dit soort gebouwen. De overdraagbaarheid van industrievastgoed is beperkt: slechts circa 600 transacties per jaar binnen heel Nederland (Strabo, 2008). De meeste gebruikte gebouwen worden doorgaans aan andere industriële bedrijven verhuurd in plaats van verkocht (omdat de vraag van kopers naar dit soort gebouwen klein is).
3.4 Veranderingen in de huidige marktordening Uit de vorige paragraaf kan worden afgeleid dat noch bedrijventerreinen noch bedrijfsvastgoed op hoge waarde wordt geschat. Dit is waarom het prijsmechanisme in deze twee marktsegmenten niet goed werkt: er is amper een markt voor bedrijfsvastgoed en de markt voor bedrijventerreinen wordt gedomineerd door lokale overheden die goedkoop en te veel grond aanbieden, waarmee ze negatieve externaliteiten genereren. Maar dit werkt ook andersom: omdat deze markten zo slecht gedefinieerd zijn krijgen de goederen (grond
De markt voor bedrijventerreinen
47
en vastgoed) een lage waarde. In deze paragraaf doen we suggesties voor het verbeteren van de werking van beide marktsegmenten.
Het internaliseren van externaliteiten
48
Zowel de problemen omtrent stadsuitbreiding als het tempo waarin bestaande bedrijventerreinen verouderen kunnen worden gezien als negatieve externaliteiten. In paragraaf 3.2 is gesteld dat de huidige structuur van de markt voor grond voor bedrijfsvastgoed ertoe leidt dat er onnodig veel grond wordt bestemd voor industrieel gebruik. Dit leidt tot negatieve externe effecten. Op dezelfde wijze kan de veroudering van bestaande bedrijventerreinen ook worden gezien als een externaliteit die wordt veroorzaakt door de ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen (omdat het de stimulans voor industriële bedrijven om hun vastgoed te herontwikkelen wegneemt). Binnen de eigendomsrechtentheorie worden externaliteiten gezien als problemen typerend voor onontwikkelde markten/instituties: ‘(t)hey arise when resources have a value, but are ill-defined in terms of property rights and as a result of proprietary ambiguity, remain unpriced and inefficiently allocated’ (Webster & Lai, 2003: 103). De oplossing voor problemen met externaliteiten is in dat geval: ‘...to assign property rights, and the efficiency of any particular solution depends on the externality costs saved less the costs of creating institutions that create the property rights’ (Webster & Lai, 2003: 104).7 Het voornaamste obstakel bij het internaliseren van externaliteiten is waarschijnlijk het
feit dat het moeilijk is om er een prijs aan te verbinden. Wat zijn de kosten van stadsuitbreiding en wat zijn de kosten van de veroudering van zowel privaat vastgoed als openbare ruimtes die veroorzaakt wordt door het overaanbod aan goedkope nieuw aangeboden bedrijventerreinen op andere locaties? Hoewel dit niet gemakkelijk op te lossen is, zijn er verschillende manieren om hiermee om te gaan. Ten eerste zouden (publieke of private) ontwikkelaars verplicht kunnen worden gesteld om een vaste herontwikkelingsbijdrage te betalen als zij een nieuw bedrijventerrein ontwikkelen (gebaseerd op een nationale overheidsmaatregel), die ervoor bedoeld is om de kosten van het herstructureren van verouderde bedrijventerreinen (deels) te dekken. Gemeenten binnen een regio kunnen wellicht tot een overeenkomst komen met betrekking tot de hoogte van deze bijdrage. Dit is vergelijkbaar met de recente (niet gerealiseerde) voorstellen voor de oprichting van regionale sloopfondsen voor de kantorenmarkt. De ‘veroorzakers’ van de externaliteiten die zich vestigen op een nieuw bedrijventerrein worden deels verantwoordelijk gemaakt voor de bestaande terreinen en de vernieuwing hiervan.8 De kosten voor het ontwikkelen van bedrijventerreinen zullen hoogstwaarschijnlijk toenemen. Om deze kosten te kunnen dekken kunnen ontwikkelaars de prijzen van bouwgrond voor eindgebruikers echter verhogen (zolang dit een algemene regel is die voor alle nieuwe terreinen geldt). Ten tweede, aangezien de Nederlandse traditie van ruimtelijke ordening ruimte biedt voor sterk nationaal overheidsingrijpen, zou er als nieuwe nationale overheidsmaatregel nieuw beleid kunnen worden geïntroduceerd met betrekking tot de inhoud van lokale bestemmingsplannen, bijvoorbeeld om de ruimtelijke en bouwkwaliteit zo te verhogen dat externaliteiten met betrekking
De markt voor bedrijventerreinen
tot openbare ruimtes teruggebracht worden of om gemeenten te stimuleren om alleen in bestaande stedelijke gebieden bedrijventerreinen te ontwikkelen, in het kader van een stedelijk transformatieproject. Wanneer eigendomsrechten op externaliteiten worden aangepakt en gedefinieerd, zullen publieke en private ontwikkelaars minder geneigd zijn bedrijventerreinen te ontwikkelen in ‘kwetsbare’ gebieden, ervan uitgaande dat de kosten voor het minimaliseren van de (effecten van de) externaliteitsproblemen substantieel zijn. Een van de indirecte effecten van beide voorgestelde interventies zal zijn dat de vastgoedkosten (en dus de algehele kosten) voor industriële bedrijven die verhuizen naar een nieuwe locatie zullen stijgen, terwijl ze doorgaans niet in staat zullen zijn deze kosten door te berekenen naar hun klanten. Hoewel er wellicht enige ruimte is voor een verhoging van vastgoedkosten (zie ook het vorige hoofdstuk hierover), betekent dit dat de prijs van de externaliteit niet oneindig kan worden verhoogd. Een ander indirect effect zal zijn dat de concurrentiepositie van vastgoed op bestaande bedrijventerreinen zal verbeteren, wat industriële bedrijven zal stimuleren om te investeren in hun bestaande vastgoed en het verhuizen naar een nieuw bedrijventerrein te vermijden of uit te stellen.
Meer private aanbieders? Een van de manieren waarop de Nederlandse markt voor bedrijventerreinen (en ook die in veel andere Europese landen) te karakteriseren is, is door te stellen dat de productie van grond voor bedrijfsvastgoed door gemeenten wordt behandeld als een (semi)publiek goed. Eigendomsrechteconoom Barzel stelt dat de markt deze niet levert omdat de eigendomsrechten op deze goederen slecht gedefinieerd zijn en zich daarom in het zogenaamde
publieke domein bevinden (Barzel, 1998). Publieke goederen (d.w.z. goederen die voor iedereen vrij beschikbaar zijn) zijn goederen waaraan geen prijs is verbonden, niet per se omdat ze geen waarde hebben, maar vanwege de hoge kosten van het toewijzen van eigendomsrechten, het ontbreken van de politieke wil om ze verhandelbaar te maken of de technologische onhaalbaarheid hiervan. Deze ambiguïteit omtrent het eigenaarschap zorgt ervoor dat deze goederen onbeprijsd blijven en daardoor inefficiënt worden toegewezen (Webster & Lai, 2003). Hieruit volgt dat het oplossen van deze ambiguïteit omtrent eigenaarschap en het uit het publieke domein halen van deze goederen zou leiden tot een beter ontwikkelde en functionerende markt, wat naar verwachting zou leiden tot een efficiënter gebruik en toewijzing van middelen. Een noodzakelijke randvoorwaarde voor een competitieve markt is de privatisering van eigendomsrechten. Maar niet alle goederen zijn private goederen of kunnen dit worden. Wat zijn de economische voorwaarden voor het privatiseren van goederen? Figuur 3.2 (gebaseerd op Webster & Lai, 2003) toont een typologie van goederen, die loopt van puur private goederen (A) tot puur publieke goederen (D). De typologie laat twee basis criteria zien: (on)uitsluitbaarheid in aanbod en (het ontbreken van) rivaliteit in consumptie. Uitsluitbaarheid verwijst naar het recht van de eigenaar om de goederen en grondstoffen exclusief te consumeren, waarmee alle andere consumenten worden uitgesloten. Rivaliteit verwijst naar de situatie waarin er concurrentie bestaat tussen aanbieders en gebruikers, waardoor een bepaald goed schaars kan worden. Lindblom (2001) zegt over de schaarstevoorwaarde: “Als een prestatieobject niet schaars is, zal het aanbieden ervan geen reactie oproepen […] Als het onbeperkt beschikbaar is
De markt voor bedrijventerreinen
49
– als iedereen zoveel van een product heeft als hij wil – zou niemand het te koop aanbieden en zou niemand kopen.” Beperkingen – regels – kunnen goederen dus schaarser maken, wat leidt tot een hogere waarde en prijs. Figuur 3.2. Typologie van goederen. Uitsluitbaar
Niet uitsluitbaar
Rivaal
A
C
Niet-rivaal
B
D
Bron: Webster & Lai (2003)
50
Er bestaat geen publiek-domeinprobleem met goederen van type A. Als de consumptie van dit type goederen rivaliserend is, betekent dit dat het schaarse middelen zijn. Deze schaarste leidt tot een punt waarop de waarde hoger is dan de kosten voor het toewijzen van exclusieve eigendomsrechten. Dit is bijvoorbeeld het geval bij nieuwe woonhuizen – dit zijn pure private goederen omdat ze schaars zijn en omdat er private eigendomsrechten zijn toegewezen. Gebruik kan dus uitsluitbaar gemaakt worden en weggenomen worden uit het publieke domein. Goederen van type C zijn rivaliserend maar onuitsluitbaar. In realiteit zijn weinig rivaliserende goederen onuitsluitbaar. Daarom is dit een overgangscategorie, wat betekent dat er aan alle economische voorwaarden voor privatisering wordt voldaan, maar de institutionele en politieke traagheid belemmert het proces. (Toegang tot) weginfrastructuur werd ook lange tijd gezien als rivaliserend en onuitsluitbaar, maar behoort nu eveneens tot deze overgangscategorie. Verkeersopstoppingen hebben er namelijk voor gezorgd dat goed begaanbare wegen schaarse goederen zijn geworden en er worden innovatieve tolsystemen ontwikkeld waarmee ze ook uitsluitbaar gemaakt kunnen worden. In categorie D bevinden zich puur
publieke goederen. Zoals we bij type C hebben gezien kunnen bijna alle goederen uitsluitbaar worden gemaakt. Daar komt bij dat veel goederen waarvan werd aangenomen dat ze niet rivaliserend zijn, wel rivaliserend zijn of rivaliserend worden (waardoor ze ook transitioneel zijn). Zo zijn schone lucht en zoet water, goederen die traditioneel gezien niet als schaarstegoederen beschouwd werden, schaars aan het worden. Type B-goederen (die ook transitioneel kunnen zijn) zijn uitsluitbaar maar niet rivaliserend. McNutt (2000: 930) beschouwt clubgoederen als type B-goederen omdat mensen kunnen worden uitgesloten (bijvoorbeeld door lidmaatschap verplicht te stellen), maar ze zijn niet schaars. Dit soort goederen wordt kunstmatig schaars gemaakt. Denk bijvoorbeeld aan het gebruik van internet en het aanbieden daarvan door providers. We zouden tevens kunnen zeggen dat bedrijventerreinen in Nederland een type B-goed zijn.9 Aan grond op bedrijventerreinen zijn exclusieve eigendomsrechten toegewezen, maar het gebruik van grond voor bedrijfsvastgoed is schijnbaar niet schaars genoeg om veel private ontwikkelaars aan te trekken. Er kunnen verschillende interventies in de institutionele ordening overwogen worden om de ‘rivaliteit’ op de markt voor grond voor bedrijfsvastgoed te verbeteren. De THB heeft voorgesteld om de schaarste met betrekking tot het aanbod van bouwgrond op bedrijventerreinen te verhogen door de (gemeentelijke) plannen voor nieuwe bedrijventerreinen terug te brengen. Dit kan op twee manieren worden gedaan. Bij de eerste manier wordt het aanbod beperkt door strengere regels met betrekking tot het aantal en het formaat van bedrijventerreinen. Om dit te kunnen bewerkstelligen zou de verantwoordelijkheid voor het plannen van nieuwe bedrijventerreinen over moeten gaan van de gemeenten naar de provincies (THB, 2008). Er wordt, waarschijnlijk terecht, van uitgegaan
De markt voor bedrijventerreinen
dat dit zal leiden tot een prijstoename voor bouwgrond, wat wellicht meer private ontwikkelaars zal verleiden om grond voor bedrijfsvastgoed te ontwikkelen. Hoewel dit zou kunnen leiden tot een grotere verscheidenheid aan aan-bieders heeft deze vorm van ingrijpen ook zijn beperkingen. Zo heeft Tsolacos (1997) gesteld dat een tekort aan grond voor bedrijfsvastgoed een serieus probleem leek te vormen voor de economische groei in het zuidwesten van Engeland. Ten tweede zou het gemeentelijke aanbod van grond teruggebracht moeten worden, omdat het de werking van het prijsmechanisme ver stoort. Als resultaat van de bovengenoemde concurrentie tussen gemeenten en de soft budget constraints waarmee publieke organisaties werken, bieden gemeenten grond aan tegen prijzen die lager liggen dan wat industriële bedrijven ervoor zouden kunnen betalen. Private ontwikkelaars zouden alleen grond aanbieden als de opbrengsten groter zijn dan de kosten. Deze maatregel zou natuurlijk zorgen voor een prijsstijging, die nadelig zou zijn voor de industriële bedrijven die bouwgrond willen aankopen. Maar de prijs zou een beter mechanisme zijn voor de wisselwerking tussen de wensen van de vragers (de productiebedrijven) en die van de aanbieders (de private ontwikkelaars). Dit zou ook de markt voor bedrijfsvastgoed beïnvloeden. Stel dat men deze maatregel zou invoeren, dan is het belangrijk om private monopolies (in plaats van publieke) aan de aanbodskant te voorkomen zodat de markt zo efficiënt mogelijk kan functioneren.
Hoogwaardig commercieel bedrijfsvastgoed De markt voor bedrijfsvastgoed bestaat uit vier verschillende segmenten (paragraaf 3.3), maar we gaan er hier van uit dat industriële bedrijven
het meest geïnteresseerd zullen zijn in een groter aantal mogelijkheden op het gebied van hoogwaardig commercieel bedrijfsvastgoed. In paragraaf 3.3 hebben we verwezen naar een enquête van de Stec Groep (2005) die liet zien dat 7% van alle eigenaren van bedrijfvastgoed de voorkeur zou hebben gegeven aan een huurconstructie, als deze beschikbaar zou zijn geweest. Hoewel dit een klein percentage is toont het desalniettemin aan dat er een aanzienlijke (potentiële) jaarlijkse vraag is naar commercieel vastgoed. Tussen 1986 en 2009 varieerde het aanbod van nieuw gebouwd bedrijfsvastgoed tussen de 3,3 en 9 miljoen m2 per jaar (NVB, 2010). Dit impliceert dat de potentiële jaarlijkse vraag naar commercieel bedrijfsvastgoed zou kunnen variëren tussen de 230.000 en 640.000 m2 per jaar.10 Blijkbaar wordt niet voldaan aan de juiste economische voorwaarden om aan deze potentiële vraag te voldoen. We bespreken kort de mogelijkheid om deze voorwaarden te veranderen. De eerste voorwaarde is de aanwezigheid van voldoende aanbieders. In principe zou deze leegte gevuld kunnen worden door Nederlandse en buitenlandse institutionele beleggers en vastgoedfondsen, aangezien investeringen in commercieel bedrijfsvastgoed grote overeenkomsten vertonen met investeringen in alternatieve segmenten van de vastgoedmarkt. Hogere grond- en vastgoedwaardes zijn hier essentieel voor. De bovengenoemde suggestie met betrekking tot de markt voor grond voor bedrijfsvastgoed zou hieraan bij kunnen dragen. Als tweede voorwaarde moet er voldoende marktinformatie beschikbaar zijn voor investeerders, om onzekerheden terug te brengen en de transparantie te bevorderen. Een deel van deze transparantie wordt al verzorgd door de ROZ/IPD-index, de (inter)nationale refe-
De markt voor bedrijventerreinen
51
rentie voor investeringen in commercieel vastgoed (ROZ/IPD, 2008).
52
Als derde voorwaarde moet de overdraagbaarheid van bedrijfsvastgoed worden verbeterd. Aangezien de standaardiseringsprocessen met betrekking tot de bouw van bedrijfsvastgoed minder ontwikkeld zijn dan die voor de woningbouw-, kantoor- en detailhandelmarkten – industriële bedrijven geven vaak de voorkeur aan op maat gemaakte gebouwen – lopen aanbieders van bedrijfsvastgoed doorgaans grotere risico’s op het gebied van doorverhuur. Needham (2006b) heeft gesuggereerd dat de – gemiddeld – vrij kortlopende contracten (contracten voor vijf tot tien jaar) voor bedrijfsvastgoed (tegenover contracten van soms wel twintig tot vijfentwintig jaar in het Verenigd Koninkrijk) het resultaat zijn van de voorwaarden in huur-contracten met betrekking tot onderverhuur (die meestal uitgesloten wordt). Het veranderen van deze voorwaarden – er zijn geen wettelijke beperkingen – zou kunnen bijdragen aan het verhogen van de aantrekkelijkheid van huurpanden voor industriële bedrijven. Tabel 3.4 geeft een samenvatting van de voorgestelde interventies gerelateerd aan de ongewenste marktuitkomsten die in dit artikel zijn geïdentificeerd.
Slotopmerkingen Het centrale thema van dit hoofdstuk was de relatie tussen marktprocessen en marktinstituties aan de ene kant en marktuitkomsten met betrekking tot grond- en vastgoedmarkten aan de andere kant. We hebben een systematische analyse gemaakt van de uitkomsten van de markten voor bedrijventerreinen en bedrijfsvastgoed, de relatie tussen de marktuitkomsten en de institutionele ordening van de markt en de verande-
ringen met betrekking tot het institutionele ontwerp van de markt die ingevoerd zouden kunnen worden om deze efficiënter te laten werken en om mogelijkheden te bieden voor het verbeteren van de uitkomst. We besluiten dit hoofdstuk met enige opmerkingen over de uitkomsten van deze analyse van de ontwikkeling van bedrijventerreinen in Nederland. De casestudy is gebaseerd op enig (maar niet volledig) empirisch bewijs (secundaire data-analyse) van ongewenste markt uitkomsten. De categorisatie ‘ongewenst’ is gebaseerd op economische argumenten en het feit dat ze niet in lijn liggen met nationale doelen van ruimtelijke ordening. Deze markt uitkomsten impliceren niet per se dat individuele industriële bedrijven kampen met ernstige problemen op het gebied van efficiëntie. Er is niet veel empirisch bewijs voor efficiëntieproblemen voor individuele bedrijven en er is ook weinig dat erop duidt dat bedrijven hierover klagen. Integendeel: de kenmerken van de huidige markt garanderen industriële bedrijven doorgaans goedkope en voldoende (stukken) bouwgrond op bedrijventerreinen en de mogelijkheid om extra grond aan te kopen voor toekomstige uitbreidingen. De voorstellen voor interventies in marktinstituties die in dit hoofdstuk gedaan worden zijn gebaseerd op zowel theoretische argumenten als op het politieke debat dat ontstond als gevolg van de rapportages door de Taskforce Bedrijventerreinen. Dit politieke debat richtte zich vooral op de problemen van veroudering, de externaliteiten die zich voordoen en op de noodzakelijke interventies in deze markt. Met betrekking tot de noodzakelijke interventies schijnt er (in het politieke debat) tot op zekere hoogte een consensus te zijn dat de markten voor bedrijventerreinen en bedrijfsvastgoed baat zullen hebben bij meer
De markt voor bedrijventerreinen
Tabel 3.4. Ongewenste marktuitkomsten en voorgestelde interventies. Ongewenste marktuitkomsten
Type marktfalen
1.
Onbeprijsde externaliteiten in grond- en vastgoedmarkt voor bedrijventerreinen
Veroudering van industrieel vastgoed en bedrijven terreinen
Voorgestelde ingrepen Beprijzen van externaliteiten: –– Ontwikkelaars van bedrijven terreinen betalen herontwikkelingsbijdrage –– Strikte kwaliteitseisen voor nieuwe bedrijventerreinen
2.
3.
4.
Overaanbod van bedrijventerreinen
Inelastische prijsrespons Onjuist beprijsde externaliteiten in grond-en vastgoedmarkt voor bedrijventerreinen
Lage bouwgrondprijzen en beperkt aantal aanbieders van grond voor bedrijven terreinen
Geen concurrerende markt
Ontbreken van markt voor hoogwaardig industrieel vastgoed
Geen concurrerende markt
Regionale coördinatie van bedrijven terreinen: –– Beprijzen van externaliteiten –– Beprijzen van ruimtelijke spreiding Regionale coördinatie van planning van bedrijventerreinen Inperking van recht van gemeente om bedrijventerreinen te ontwikkelen
Onjuist beprijsde externaliteiten in grond- en vastgoedmarkt voor bedrijventerreinen
Beprijzen van externaliteiten (combinatie van 1 en 2) Verandering van voorwaarden in huurcontracten Regionale coördinatie van hoogwaardige bedrijventerreinen
markt, minder overheid (TBH, 2008; Ministerie van VROM, 2008b). Ten slotte zijn wij van mening dat de marktuitkomsten in Nederland niet sterk afwijken van die in andere (WestEuropese) landen. Het voornaamste verschil tussen Nederland en andere landen is wellicht de (politieke) aandacht die het onderwerp krijgt (en die in Nederland minder lijkt te zijn dan in andere landen).
3
Dit hoofdstuk is een ingekorte en aangepaste versie van: Van der Krabben, E. & E. Buitelaar (2011). Industrial land and property markets: market processes, market institutions and market outcomes: the Dutch case. European
Planning Studies, 19 (12), 2127-2146. 4
Het is belangrijk om te onthouden dat de informatie in IBIS wordt aangeleverd door gemeenten. Er is enige discussie omtrent de correctheid van de data, omdat gedacht wordt dat gemeenten het probleem van verouderde bedrijventerreinen om strategische redenen soms overdrijven (d.w.z. om meer subsidies van de nationale overheid te ontvangen).
5
Op 1-1-2007 was 84% van de beschikbare grond op bedrijventerreinen in handen van gemeenten. Slechts 16% van de beschikbare stukken bouwgrond was in het bezit van private bedrijven (PBL, 2009).
6
Dit betekent niet dat deze gebouwen niet voldoen aan de vraag van industriële bedrijven. We nemen echter aan dat de meerderheid van deze gebouwen van slechte kwaliteit is. Deze aanname wordt ondersteund door gegevens over huurniveaus op de bedrijfsvastgoedmarkt, die laag liggen (voor 42% van de industriële huurpanden ligt de huurprijs zelfs onder € 50 per m2 per jaar) (Stec Groep, 2005).
De markt voor bedrijventerreinen
53
7
Zo kan het bijvoorbeeld efficiënter zijn om eigendomsrechten toe te wijzen aan de overlast die veroorzaakt wordt door een vliegveld en de oplossing te laten afhangen van onderhandelingen tussen het vliegveld en zijn buren, dan om dit te regelen door middel van overheidsingrijpen. In het geval dat de eigendomsrechten op dit soort overlast goed zijn toegewezen kan het vliegveld met zijn buren onderhandelen over bijv. financiële compensatie, het terugbrengen van de overlast of, in extreme situaties, besluiten om te verhuizen naar een andere locatie, mocht de grootte van de financiële compensatie door het vliegveld niet op te brengen zijn.
8
Barzel (1997: 3) definieert het principe van achtergestelde schuldvordering als volgt: ‘De achtergestelde schuldeiser op, laten we zeggen, een appartementsgebouw is economisch gezien de eigenaar in zoverre dat hij (hier door uitwisseling) voordeel heeft als het gebouw in waarde stijgt, terwijl hij verlies lijdt als de waarde van het gebouw afneemt. Omdat hij de eigenaar is, is hij gemotiveerd om acties te ondernemen die, na aftrek van de kosten, de waarde van het gebouw verhogen.’
9
De analyse in paragraaf 3.2 en 3.3 van dit hoofdstuk laat zien dat industriegrond niet een puur type B-goed is, maar het wordt door veel gemeenten wel zo behandeld.
10
Voor Nederlandse begrippen is de grootte van deze potentiële vraag aanzienlijk. Ter vergelijking: de opper-
54
vlakte van nieuw gebouwde kantoorruimte varieert tussen de 750.000 en 1.500.000 m2 per jaar en de oppervlakte van nieuw gebouwde ruimte voor de detailhandel bedraagt opgeteld circa 250.000 m2 per jaar.
De markt voor bedrijventerreinen
Deel II Marktuitkomsten en verklaringen
56
De markt voor bedrijventerreinen
4 Verouderings processen op bedrijventerreinen Jasper Beekmans
4.1 Inleiding Veroudering is een ongewenste uitkomst van de bedrijventerreinenmarkt. In het rapport van de commissie-Noordanus wordt te snelle veroudering beschouwd als een van de problemen die ten grondslag liggen aan de problematiek rond bedrijventerreinen. Ondanks dat alle betrokkenen, van beleidsmakers tot de gebruikers van terreinen en onderzoekers wel een beeld hebben van wat veroudering inhoudt, zijn er verschillende definities en indelingen van typen veroudering. De meningen over wat veroudering precies is verschillen ook, afhankelijk van wie de vraag gesteld wordt. Dit hoofdstuk begint daarom met een uiteenzetting van deze verschillen. Dit leidt uiteindelijk tot de vraag hoe veroudering meetbaar zou kunnen worden gemaakt. Een aantal bestaande methoden wordt op een rij gezet. Vervolgens wordt in paragraaf 4.2 aandacht besteed aan een alternatieve manier voor het meten van veroudering die is geba-
seerd op de vastgoedwaarde van bedrijfsmatig vastgoed op bedrijventerreinen. Hiervoor wordt de vastgoedwaarde van bedrijventerreinen eerst nader onderzocht. De resultaten van dat onderzoek worden in paragraaf 4.3 gepresenteerd. In de laatste paragraaf worden verouderde en niet-verouderde bedrijventerreinen met elkaar vergeleken. Naast meer inzicht in het daadwerkelijke probleem kunnen de inzichten uit deze studies voor beleidsmakers nuttig zijn om inzicht te krijgen waar mogelijke veroudering optreedt om deze ongewenste marktuitkomst beter tegen te kunnen gaan. Ook voor eigenaren van vastgoed op bedrijventerreinen is het nuttig om meer inzicht te hebben in de factoren die de waarde op een bedrijventerrein bepalen. Overheden trekken zich steeds meer terug uit gebiedsontwikkeling. Het oude model van actief grondbeleid is aan verandering onderhevig en het beheer en onderhoud van bedrijventerreinen komt onder druk te staan
De markt voor bedrijventerreinen
57
wanneer moet worden bezuinigd. Het loslaten van deze actieve rol van de overheid, al dan niet gedwongen door oplopende tekorten en bijbehorende bezuinigingen, zou echter niet gepaard moeten gaan met onverschilligheid over processen in de openbare ruimte. Veroudering is een probleem dat wanneer het met publieke middelen moet worden tegengegaan, veel geld kost. Meer kennis over de oorzaken van veroudering kan bruikbaar zijn om die tegen te gaan en de kwaliteit van de bebouwde omgeving te kunnen blijven bewaken.
4.2 Het proces van veroudering van bedrijventerreinen gedefinieerd
58
Veroudering is een proces dat verschillende delen van de stad kan treffen. Ook woonwijken en stadscentra kunnen eronder lijden. Hoewel veroudering een proces is dat negatieve connotaties als verloedering, achteruitgang en onveiligheid oproept, is het een slecht gedefinieerd begrip. Ten eerste is het een proces dat op verschillende schaalniveaus kan optreden. Industriële regio’s kunnen met veroudering kampen. Zo hebben het Ruhrgebied in Duitsland, steden in Wallonië of de bekende rustbelt-steden in de Verenigde Staten er in het verleden mee te maken gehad en ervaren ze daar zelfs nog steeds de gevolgen van. Maar veroudering vindt ook op een veel lager schaalniveau plaats. Zo kunnen ook individuele panden bijvoorbeeld verouderen. Op de tweede plaats roept veroudering erg veel verschillende associaties op. Zo lijkt veroudering samen te hangen met leeftijd, maar worden niet noodzakelijkerwijs alleen maar oudere woonwijken of gebouwen erdoor getroffen. Er bestaan bijvoorbeeld grote verschillen in het tempo waarin bedrijventerreinen verouderen. De gevolgen van veroudering lopen bovendien erg uiteen: van fysieke aftakeling tot sociaal onwenselijke verschijnselen zoals een toename van crimina-
liteit en de bijbehorende onveiligheidsgevoelens. De oorzaken en gevolgen van veroudering verschillen ook nog eens per schaalniveau en tevens is niet duidelijk welke verschijnselen oorzaken en welke verschijnselen gevolgen zijn. In paragraaf 4.3 wordt nog nader ingegaan op het algemene proces van veroudering, maar voorlopig concentreren we ons hier op de uitkomsten van de bedrijventerreinenmarkt en dus ook op de veroudering van bedrijventerreinen. Louw, Needham, Olden en Pen (2009) besteden aandacht aan de levenscyclus van bedrijventerreinen. Deze levenscyclus lijkt gebaseerd op de bekende productlevenscyclus die veel gebruikt wordt in de marketing en economie. Een product, in dit geval dus een bedrijventerrein, doorloopt achtereenvolgens de fases van introductie, groei, consolidatie en uiteindelijk teruggang. In welke mate, maar vooral wanneer die laatste fase optreedt is echter onvoorspelbaar. Zelfs relatief jonge terreinen van niet ouder dan vijftien jaar kampen al met verouderingsproblematiek (Taskforce Herontwikkeling Bedrijventerreinen, 2008). Sommige bedrijventerreinen hebben dus al vroeg in hun levenscyclus te kampen met verouderingsverschijnselen, terwijl andere terreinen voor een veel langere periode als niet-verouderd worden bestempeld. Dit roept natuurlijk de vraag op wat verouderingsverschijnselen precies zijn en wanneer een terrein dan als verouderd kan worden beschouwd. Ook de eerdergenoemde Taskforce Herstructurering Bedrijventerreinen (de commissie-Noordanus) constateert dat de problemen waarmee bedrijventerreinen kampen diffuus zijn en dat het moeilijk is om oorzaken en gevolgen uit elkaar te houden (THB, 2008).
De markt voor bedrijventerreinen
Zij omschrijft de kern van de problematiek van veroudering als bestaand uit: “...in wisselende mate uit technische, economische, maatschappelijke of ruimtelijke veroudering, met als gevolg het economisch suboptimaal functioneren van de gevestigde bedrijven, verpaupering of verrommeling van de omgeving, inefficiënt ruimtegebruik, een impuls voor de ontwikkeling van nieuwe uitleglocaties en onveilig heid” (THB, 2008: 25). De indeling in deze verschillende typen veroudering is gebaseerd op het CPB-rapport ‘Veroudering van bedrijventerreinen, een structuur voor herstructurering’ (CPB, 2001). Op deze indeling wordt later nog teruggekomen. Al eerder gaf ETIN adviseurs in een studie een overzicht van de aspecten van veroudering op verouderde bedrijventerreinen (ETIN adviseurs, 2003). Daarin worden vier categorieën van aspecten onderscheiden, te weten: uitstraling, ontsluiting, ruimtegebruik en milieuhygiëne. Onder die aspecten worden een dertigtal van de meest voorkomende knelpunten onderscheiden, van slechte bewegwijzering en criminaliteit tot stofoverlast en gebrek aan laad- en losmogelijkheden. Ook dit overzicht is dus erg diffuus. Het Planbureau voor de Leefomgeving heeft in 2010 onderzoek gedaan om de directe gevolgen van veroudering nauwkeuriger in beeld te brengen. Dit heeft het bureau gedaan door te onderzoeken wat gemeenten precies onder veroudering van bedrijventerreinen verstaan. Tabel 4.1 geeft de resultaten van deze enquête onder 64 gemeenten.
Tabel 4.1. Criteria voor veroudering van bedrijventerreinen volgens 64 Nederlandse gemeenten. Criteria voor de veroudering van bedrijventerreinen Criteria
Aantal keer genoemd
Achterstallig onderhoud en beheer
53
Leegstand/verouderd vastgoed
35
Verkeersproblemen
25
Aard van de gevestigde bedrijvigheid
15
Leeftijd
10
Gebrek aan economische dynamiek
10
Beeldkwaliteit
8
Extensief ruimtegebruik
8
Kwaliteit ondergrondse infrastructuur
4
Overige
5
59
Bron: PBL (2009)
Van een andere belangrijke groep belanghebbenden, de gebruikers van bedrijventerreinen, is veel minder goed onderzocht wat zij onder veroudering verstaan. Vanuit studies over vestigingsplaatstheorieën en verhuisgedrag is af te leiden dat ondernemers onder andere hechten aan een plaats met een goede bereikbaarheid en uitstraling. Maar echt grondig onderzoek naar de mening van gebruikers over veroudering van bedrijventerreinen lijkt te ontbreken. De wensen van ondernemers voor wat betreft de omgeving waarin zij zich graag vestigen dringen vaak alleen door in onderzoeken via het bevragen van gemeenteambtenaren zoals bedrijfscontactfunctionarissen en IBIS-beheerders.
De markt voor bedrijventerreinen
60
Louw et al. (2009) voegen aan de vier categorieën die door ETIN adviseurs worden onderscheiden nog een belangrijk aspect van veroudering van bedrijventerreinen toe: het probleem van verouderend vastgoed. Anders dan de indeling naar typen veroudering van bedrijventerreinen die de THB gebruikt, baseren de auteurs zich op een eerdere indeling van Korteweg (2002). De typen veroudering die bij veroudering van vastgoed op bedrijventerreinen worden onderscheiden zijn structurele, economische en relatieve veroudering. De al eerder kort genoemde indeling van CPB (2001) heeft betrekking op veroudering van bedrijventerreinen, de indeling van Louw et al. (2009) op veroudering van vastgoed. Hoewel zij bij relatieve veroudering spreken over: “ relatieve veroudering van bedrijventerreinen treedt op als veel nieuwe bedrijventerreinen aan de voorraad worden toegevoegd” (Louw et al., 2009: 155). In tabel 4.2 zijn deze twee verschillende indelingen naar typen veroudering weergegeven. Hoewel de hiervoor genoemde studies veel inzicht hebben geboden in het proces van veroudering van bedrijventerreinen blijft onduidelijkheid bestaan over wat veroudering nu precies is, en belangrijker, hoe het is vast te stellen. Ook voor het vaststellen van veroudering zijn verschillende methodieken ontwikkeld door verschillende organisaties. Zo gebruiken onder andere de provincie Overijssel en de Stichting Keurmerk Bedrijventerreinen de door DHV ontwikkelde kwaliteitsscan die bekendstaat als het ‘sterrensysteem’. Adviesbureau Royal Haskoning voerde een grootschalige kwaliteitsschouw uit voor de bedrijventerreinen in de provincie Noord-Brabant. Beide methodieken maken gebruik van een uitgebreide terreinschouw waarbij de kwaliteit visueel wordt beoordeeld. Ook (regionaal) economische kengetallen van de bedrijventerreinen worden erin verwerkt. Hoewel deze manieren
grondig lijken te zijn, kosten ze ook veel tijd om uit te voeren omdat het uitvoeren van de visuele schouw erg arbeidsintensief is. Bovendien kent het als nadeel dat de inspecties door verschillende personen worden uitgevoerd en dat daardoor onbedoeld verschillen in de beoordeling kunnen sluipen. Voor het eenmalig vaststellen van veroudering zijn bovenstaande methoden nog wel geschikt, maar voor het monitoren van het proces van veroudering zijn ze, voornamelijk vanwege de hoge arbeidsintensiviteit, minder goed bruikbaar. Ook is een landelijke dekking van een kwaliteitsscore voor bedrijventerreinen moeilijk te realiseren. In de volgende paragraaf wordt ingegaan op een manier die is onderzocht om veroudering van bedrijventerreinen op een eenvoudiger manier te kunnen vaststellen. Hiervoor is gebruikgemaakt van de inzichten uit Louw et al. (2009) met betrekking tot de rol van vastgoed in het proces van veroudering van bedrijventerreinen.
4.3 Naar een alternatieve manier van meten van veroudering Het complexe proces van veroudering van vastgoed speelt een belangrijke rol bij het proces van veroudering van bedrijventerreinen. In internationale literatuur is veel aandacht besteed aan verschillende aspecten van veroudering van vastgoed. Een veel bestudeerd fenomeen in vastgoedliteratuur is de waarde van vastgoed. De relatie tussen gebiedsveroudering en de waarde van vastgoed is in een eerder gepubliceerd artikel uiteengezet, zie Beekmans et al. (2012). In internationale literatuur is voor de veroudering van bedrijventerreinen weinig aandacht, in tegenstelling tot studies naar achteruitgang van woonwijken en centrumgebieden. Vandaar
De markt voor bedrijventerreinen
Tabel 4.2. Twee veelgebruikte indelingen naar typen veroudering. Studie
Indeling naar typen veroudering
CPB (2001)
Technisch
& THB (2008)
Fysieke en niet-fysieke infrastructuur niet langer passend. Bijvoorbeeld een te smal wegprofiel of het ontbreken van bijvoorbeeld glasvezel of juiste ov-verbindingen. Achterstallig onderhoud. Slijtage aan materialen. Maatschappelijk
Sociale veiligheid en leefbaarheid verminderd. Nieuwe regelgeving zorgt ervoor dat terrein niet meer aan wensen voldoet, bijvoorbeeld op gebied van milieunormen, arbeidsomstandigheden of veiligheid. Economisch
Afname bijdrage aan regionale economische ontwikkeling. Afname grond- en vastgoedwaarde. Terrein voldoet niet meer aan de door de markt gestelde eisen. Ruimtelijk
Inrichting bedrijventerrein en inpassing in omgeving. Omgeving van terrein is veranderd, waardoor huidige functies van het terrein in conflict komen met die omgeving. Louw et al. (2009)
Structureel
Normaal proces van slijtage, eventueel versneld door achterstallig onderhoud Economisch
Afname bruikbaarheid vastgoed door veranderende eisen van gebruikers. Ontsluiting, bestaande voorraad beschikbaar vastgoed sluit niet aan bij vraag. Nieuwe regelgeving op het gebied van milieu, veiligheid of arbeidsomstandigheden kan economische veroudering versnellen. Relatief
Grote toevoeging van nieuwe terreinen aan bestaande voorraad zorgt voor grote doorstroom van oude naar nieuwe terreinen. Oude terreinen hebben daardoor te kampen met een relatief sneller proces van veroudering.
dat deze meer algemene literatuur is gebruikt om het verband te leggen tussen veroudering van verschillende gebieden in de stad en de waarde van bedrijfs- en andere soorten vastgoed. Er bestaan verschillende processen die de waarde van vastgoed beïnvloeden, zoals ‘functional’ en ‘economic obsolescence’ (zie bijvoorbeeld Nutt & Sears, 1971; Dunse & Jones, 2005; Mansfield & Pinder, 2008). Deze processen vertonen overeenkomsten met het proces van veroudering dat op het hogere schaalniveau van gebieden in de stad plaatsvindt. Aan de aanbodzijde wordt de staat waarin vastgoed verkeert beïnvloed door veranderingen in de fysieke omgeving: veran-
derende infrastructuur, verval van de omgeving, sluiting van winkels et cetera. Aan de vraagzijde spelen de veranderende eisen van gebruikers. Eisen van gebruikers veranderen bijvoorbeeld onder invloed van nieuwe milieuwetgeving, inzichten met betrekking tot bereikbaarheid of de heersende mening over esthetiek van een gebouw. Naast deze processen aan de vraag- en aanbodzijde speelt ook fysieke slijtage als gevolg van het verstrijken van de tijd een belangrijke rol, maar deze wordt voor bedrijventerreinen buiten beschouwing gelaten.11 Gebieden in de stad, zoals bedrijventerreinen, kunnen met gelijksoortige processen te maken krijgen. Aan de
De markt voor bedrijventerreinen
61
aanbodzijde kunnen de omstandigheden in en rond gebieden veranderen door een afname van bereikbaarheid of toenemende leegstand. Aan de vraagzijde valt te denken aan de invloed van veranderende eisen van bedrijven over de omgeving waarin zij gevestigd willen zijn, bereikbaarheid en de eisen van werknemers over de werkplek.
62
Er worden dus twee verschillende processen onderscheiden die van invloed zijn op de veroudering van bedrijventerreinen. De volgende vraag die wordt gesteld is hoe veroudering van bedrijventerreinen te meten is. Zoals eerder gezegd is er weinig wetenschappelijk onderzoek gedaan naar veroudering van bedrijventerreinen. Over veroudering van andere gebieden in de stad is meer literatuur beschikbaar. Het betreft in brede zin literatuur waarin ‘urban decline’ centraal staat. In deze studies staan vaak centrumgebieden en woongebieden centraal. Indicatoren voor achteruitgang van een buurt die worden gebruikt zijn bijvoorbeeld de raciale samenstelling van een buurt, inkomen, percentage hoogopgeleide bewoners, criminaliteitscijfers en huur- of koopwoningen. Studies naar gentrification, dat als een tegenovergesteld proces kan worden beschouwd, voegen daar naast soortgelijke variabelen nog de waarde van vastgoed aan toe. Wanneer het met een buurt beter gaat is dat terug te zien aan een stijging van de waarde van het vastgoed (zie bijvoorbeeld Torrens & Nara, 2007; Walks & Maaranen, 2008). Omdat bedrijventerreinen geen bewoners kennen met sociaaleconomische kenmerken, zijn veel van de gebruikte indicatoren niet bruikbaar voor onderzoek naar veroudering van bedrijventerreinen. Dat geldt echter niet voor de waarde van vastgoed. Op basis van deze literatuurverkenning is daarom dan ook besloten om te onderzoeken welke informatie de waarde van vastgoed ons zou
kunnen geven over het proces van veroudering van bedrijventerreinen. Theoretisch gezien kan worden verwacht dat het vastgoed op bedrijventerreinen die aan veroudering onderhevig zijn met processen geconfronteerd wordt die niet zorgen voor een positieve ontwikkeling van de waarde. Zowel de factoren aan de aanbodzijde als die aan de vraagzijde zorgen er immers voor dat een bedrijventerrein minder aantrekkelijk wordt als vestigingsplaats. Dit zal zich uiteindelijk doorvertalen in de waarde van het vastgoed op die bedrijventerreinen. Het niveau waarover we in deze studie uitspraken willen doen is het bedrijventerrein, in plaats van het individuele vastgoed. Veroudering is immers een proces dat zich op het niveau van het bedrijventerrein afspeelt. Om die reden willen we de waarde van bedrijventerreinen onder de loep nemen. De ontwikkeling van die waarde zegt mogelijk iets over het proces van veroudering van een terrein. Als eerste stap is daarom de waarde van bedrijventerreinen onder de loep genomen. De vraag die daarbij centraal staat is: welke variabelen beïnvloeden de waarde van bedrijventerreinen?
4.4 De vastgoedwaarde van bedrijventerreinen De waarde van bedrijventerreinen is berekend als de WOZ-waarde van de op elk bedrijventerrein aanwezige bedrijfspanden in de periode 1997-2008, gedeeld door de netto oppervlakte van elk terrein. Dit levert een waarde op voor alle ongeveer 3.500 bedrijventerreinen in Nederland, die we de gemiddelde waarde van een bedrijventerrein noemen. Deze waarde is als afhankelijke variabele gebruikt in een regressieanalyse.12 Verschillende hypothesen over de relatie tussen die waarde en verklarende variabelen zijn getest. De verklarende
De markt voor bedrijventerreinen
variabelen zijn ingedeeld in twee categorieën: terreinkenmerken en regionaal-economische kenmerken. Daarnaast is er een variabele opgenomen om te kunnen controleren voor de economische conjunctuur. Uit de analyse komen een aantal interessante verbanden naar voren. Van alle verklarende variabelen is berekend wat de invloed (in procenten) is op de gemiddelde waarde. Allereerst laat de analyse zien dat gemengde bedrijventerreinen (zo’n 70% van alle bedrijventerreinen) van alle soorten bedrijventerreinen het laagst worden gewaardeerd. Gespecialiseerde terreinen worden significant hoger gewaardeerd. Zo hebben terreinen die gekarakteriseerd kunnen worden als logistieke terreinen gemiddeld een bijna 70% hogere waarde dan gemengde bedrijventerreinen. Terreinen met vooral zakelijke en consumentendiensten hebben een meer dan 100% hogere gemiddelde waarde dan gemengde bedrijventerreinen. Zelfs terreinen met overwegend industrie vertegenwoordigen bijna 13% meer waarde. Met betrekking tot bereikbaarheid kan worden geconcludeerd dat zowel bereikbaarheid via de weg als openbaar vervoer een positief verband heeft met de gemiddelde waarde. De hoogte van het verband is zelfs vergelijkbaar, wat erop zou kunnen duiden dat beide typen bereikbaarheid een even grote mate van invloed hebben. Ook de aanwezigheid van (vaar)water beïnvloedt de waarde van een bedrijventerrein positief. Naast de bereikbaarheid via de weg kan de nabijheid van een snelweg ook een zichtlocatie betekenen. De resultaten laten zien dat bedrijventerreinen die gelegen zijn aan de snelweg een ruim 12% hogere waarde hebben dan bedrijventerreinen die niet aan de snelweg gelegen zijn.
De vestigingsplaatsliteratuur kent een lang debat over de voor- en nadelen van een locatie ten opzichte van het stadscentrum (zie voor een overzicht bijvoorbeeld Dunse & Jones, 2005). Ons onderzoek laat geen significante invloed zien van de variabelen ‘afstand tot centrum gemeente’ en ‘afstand tot centrum dichtstbijzijnde stedelijke agglomeratie’ op de gemiddelde waarde. Concluderend kan worden gesteld dat voor beleidsmakers het sturen op de soorten bedrijven die zich willen vestigen op een terrein van belang kan zijn: specialisatie van een terrein lijkt de gemiddelde waarde van een terrein positief te beïnvloeden. Zoals gezegd is het grootste deel van de bedrijventerreinen te kenmerken als gemengd terrein. De vastgoedwaarde is op die terreinen echter het laagst. Investeringen in deze terreinen zullen daarom niet snel leiden tot hogere vastgoedwaarden. De bereikbaarheid via zowel auto als ov zijn voor de vastgoedwaarden vergelijkbaar. Dit kan een aanwijzing zijn dat niet alleen bereikbaarheid met de auto van belang is, maar ook investeringen in openbaar vervoer kunnen lonen. Bedrijventerreinen zijn al vaak gelegen aan de snelweg en hoewel daar soms kritiek op is vanwege de lintbebouwing die dit oplevert is het vanuit het oogpunt van het realiseren van zo hoog mogelijke vastgoedwaarden begrijpelijk. Een zichtlocatie levert een significant hogere gemiddelde vastgoedwaarde van een terrein op. De afstand tot het centrum van een gemeente of grote stedelijke agglomeratie levert geen significante uitkomsten op. Voor bedrijventerreinen geldt wellicht dat bereikbaarheid en nabijheid van de (snel)weg van groter belang is, waardoor in onze analyse de invloed van dit kenmerk wegvalt.
De markt voor bedrijventerreinen
63
4.5 Verschillen tussen verouderde en niet-verouderde bedrijven terreinen
64
Het probleem van verouderende bedrijventerreinen in Nederland heeft lange tijd op de politieke agenda gestaan. In 2010 werd met het ondertekenen van het convenant Bedrijventerreinen 2010-2020 een belangrijke stap gezet naar het aanpakken van de voorraad verouderde bedrijventerreinen. In het hoofdstuk van Ploegmakers wordt aandacht besteed aan het beleidsmatige antwoord op veroudering, te weten herstructurering en de effectiviteit daarvan. In dit hoofdstuk is al aandacht besteed aan mogelijke oorzaken van de verschillende typen veroudering die kunnen worden onderscheiden. Dit alles verklaart echter niet waarom sommige terreinen in Nederland veel sneller verouderen dan andere. Het belang van bereikbaarheid lijkt evident en er wordt dan ook algemeen aangenomen dat het van belang is (zie bijvoorbeeld Louw et al., 2009). De exacte invloed van verschillende soorten bereikbaarheid en andere vragen, zoals welke soorten terreinen het vaakst met veroudering te kampen hebben, zijn nog niet vaak op grootschalige wijze onderzocht. Het onderzoek dat ten grondslag ligt aan deze paragraaf gaat nader in op de vraag welke kenmerken bijdragen aan de kans van een terrein om verouderd te raken. Het convenant Bedrijventerreinen vormt voor dit onderzoek in zekere zin het startpunt. Onderdeel van dit convenant is een door de provincies en samenwerkende lokale overheden op te stellen indicatieve herstructureringsopgave. Deze opgave is door de samenwerkende gemeenten en provincies opgenomen in provinciale herstructureringsprogramma’s (PHP’s).13 Deze opgave is in dit onderzoek gebruikt als de terreinen die te kampen hebben met veroudering en daardoor
in aanmerking komen voor herstructurering. Dit is aangevuld met de registratie van veroudering in IBIS. De kwaliteit van de registratie in IBIS laat op punten te wensen over, zoals ook al eerder geconstateerd in onderzoeken van het PBL (zie hiervoor bijvoorbeeld Traa & Knoben, 2009). In vergelijking met dat onderzoek is hier een latere versie van IBIS (2010) gebruikt, waardoor mag worden aangenomen dat de kwaliteit wat verbeterd is. Al met al kan worden aangenomen dat deze indicator een goed beeld geeft van veroudering van bedrijventerreinen. Uiteraard wordt bij het interpreteren van de resultaten in het achterhoofd gehouden dat ook andere motieven dan alleen de noodzaak tot herstructurering een rol kunnen hebben gespeeld bij het opnemen van bedrijventerreinen in de PHP’s. Uit een analyse van masterplannen van Topper-projecten blijkt dat gemeenten ook terreinen naar voren schuiven simpelweg omdat de gelegenheid tot het verkrijgen van subsidie bestaat, zonder dat er op een terrein daadwerkelijk problemen zijn. Hierover schreven Ploegmakers en Beckers (2012) al eerder. Voor dit onderzoek is een logistische regressieanalyse uitgevoerd. Dit is een analyse waarbij de afhankelijke variabele uit twee categorieën bestaat, in dit geval wel en niet verouderd. Door middel van de analyse kan de kans dat een bedrijventerrein tot een van die twee categorieën behoort, berekend worden op basis van de individuele kenmerken van het terrein. In tabel 4.4 zijn de variabelen die zijn gebruikt in deze analyse opgenomen. De coefficiënten geven aan of dat kenmerk de kans groter (positieve coëfficiënt) of kleiner (negatieve coëfficiënt) maakt dat een terrein tot de groep ‘verouderde terreinen’ behoort. De resultaten van deze analyse laten zien dat het uitmaakt welke functie in de buurt van een
De markt voor bedrijventerreinen
Tabel 4.3. Resultaten van de regressieanalyse. Afhankelijke variabele: natuurlijk logaritme van de vastgoedwaarde (per hectare) op een bedrijventerrein Coëfficiënt
T
% waarde
Terreinkenmerken
Type terrein (0/1) Gemengd (referentiecategorie) Industrie Transport/logistiek Consumentendiensten Financiële en zakelijke diensten Overig
0.191* 0.486* 0.706* 0.674* 1.025*
5.970 10.520 11.010 9.440 9.400
21.0% 62.6% 103% 96.2% 178%
Zeehaven (0/1)
-0.351*
-2.090
-29.7%
Bereikbaarheid Afstand tot oprit/afrit snelweg (in minuten) Afstand dichtstbijzijnde bushalte (in km) Oppervlakte (vaar)water (ha binnen straal 500 m)
-0.015** -0.163* 0.025*
-3.920 -2.790 8.170
-1.5% -15.1% 2.5%
0.115**
2.370
12.2%
Gelegen aan snelweg (0/1)
Centraliteit Afstand tot centrum gemeente (in km) Afstand tot grootstedelijke agglomeratie (in km)
0.098 -0.001
1.050 -0.710
-
Periode ontwikkeling (0/1) Jaren 1950 en eerder Jaren 1960 Jaren 1970 Jaren 1980 Jaren 1990 (ref) Jaren 2000
-0.678* -0.496* -0.430* -0.216* 0.307*
-11.750 -8.780 -7.680 -4.240 3.360
-49.3% -39.1% -34.9% -19.4% 35.9%
0.034*
19.290
3.5%
0.029*
22.270
2.9%
0.016*
3.960
1.6%
Landsdeel (0/1) Randstad Intermediaire zone (ref) Periferie
0.261* -0.166*
5.720 -4.000
29.8% -15.3%
Urbanisatiegraad gemeente (0/1) Stedelijke agglomeratie Stadsgewest Anders (ref)
0.088 -0.056 -
1.450 -1.170 -
-
9.297
99.38
-
Hinder Aanwezigheid grondgebruikfunctie ‘wonen’ (ha binnen straal 500 m) Aanwezigheid grondgebruikfunctie ‘open ruimte’ (ha binnen straal 500 m) Dichtheid (adressen per ha) Regionaal-economische kenmerken
Constant N = 27141, Adj. R2= 0.3687 * significantieniveau 0,01, ** significantieniveau 0,05
Standaardfouten zijn gecorrigeerd voor meerdere observaties van bedrijventerreinen in de periode 1997-2008
De markt voor bedrijventerreinen
65
66
bedrijventerrein aanwezig is. Terreinen met relatief veel buitengebied in de directe omgeving hebben een grotere kans om verouderd te raken, terwijl de aanwezigheid van woningen in de buurt van bedrijventerreinen vreemd genoeg geen effect lijkt te hebben op de kans om verouderd te raken. De veronderstelling is dat deze terreinen overlast veroorzaken aan de omliggende woonfunctie en daardoor een grotere kans hebben om verouderd te raken. Uit de resultaten blijkt dat ook leeftijd de verwachte invloed heeft. Vergeleken met de referentiecategorie ‘ontwikkeld na 1989’ hebben oudere terreinen een grotere kans om verouderd te raken. Daarbij geldt ook nog dat die kans toeneemt naarmate de leeftijd toeneemt. Ook zijn typen terreinen met elkaar vergeleken. Uit de resultaten komt naar voren dat voor twee typen terreinen geldt dat de kans op veroudering significant kleiner is dan voor gemengde terreinen, wat in dit geval de referentiecategorie is. Dit betreft ten eerste terreinen waar voornamelijk financieelzakelijke dienstverlening gevestigd is. Ook terreinen waar veel overheidsdiensten (zoals ziekenhuizen) en scholen gevestigd zijn hebben een kleinere kans om verouderd te raken. Een mogelijke verklaring hiervoor is dat bedrijven en instanties die vaak op deze terreinen gevestigd zijn, waarde hechten aan een representatieve omgeving. Dit kan de wil om te investeren in het eigen vastgoed stimuleren. Ook de openbare ruimte kan hiervan profiteren. Een grote aanwezigheid van industriële en logistieke bedrijven blijkt niet te zorgen voor een grotere kans op veroudering in vergelijking met een gemengd terrein waar geen enkele sector de overhand heeft. De grootte van een terrein, gemeten naar het aantal banen, laat een significant effect zien. Hoe groter een terrein, hoe kleiner de kans op herstructurering. Die banen zouden idealiter
bij grote bedrijven moeten zitten, want als het aantal bedrijven toeneemt, neemt ook de kans op veroudering toe. Dit sluit aan bij het beeld van gemengde bedrijventerreinen die het relatief slecht doen. Het lijkt erop dat specialisatie in termen van type bedrijvigheid en concentratie in grote bedrijven de kans op veroudering verkleint. Groei van het aantal bedrijven is wel goed voor een bedrijventerrein: een afname van het aantal bedrijven leidt tot een grotere kans op veroudering. Concluderend kan worden gesteld dat een aantal zaken door de uitkomsten van de analyse worden bevestigd. Zo wordt bevestigd dat de leeftijd van terreinen een belangrijke rol speelt bij het verouderen van bedrijventerreinen. Ook bereikbaarheid blijft een belangrijk thema wanneer het gaat om het vaststellen van veroudering: verder van de snelweg gelegen zijn verhoogt immers de kans om verouderd te raken. Er is maar één categorie bedrijventerreinen die significant minder vaak verouderd raakt. Dit zijn niet toevalligerwijs ook de bedrijventerreinen waar de gemiddelde vastgoedwaarde veruit het hoogst is (zie paragraaf 4.3). Deze terreinen, die worden gekenmerkt door veel overheidsdiensten, onderwijs en zorg, hebben dan ook een erg specifiek karakter. Het is niet geheel onverwacht dat veroudering verder op alle soorten terreinen voorkomt. Ten slotte zijn er ook enkele variabelen waarvan verwacht werd dat ze een significante invloed zouden hebben op de kans van een bedrijventerrein om verouderd te raken, maar waarvan dit niet terug te zien is in de resultaten. Een belangrijk voorbeeld daarvan is de maat voor schaarste die is gebruikt. Verwacht mag worden dat een grotere druk op de ruimte ertoe leidt dat bestaande bedrijventerreinen beter worden onderhouden en daardoor
De markt voor bedrijventerreinen
Tabel 4.4. Resultaten van logistische regressieanalyse. De afhankelijke variabele kent twee categorieën: wel of niet verouderd. Afhankelijke variabele: verouderde en niet-verouderde terreinen Coëfficiënt
Terreinkenmerken Bereikbaarheid
0.024**
(2.070)
Grondgebruik woongebied (ha)
0.047
(0.890)
Grondgebruik open ruimte (ha)
-0.150***
(-3.540)
Jaren 1980
0.417*
(1.870)
Jaren 1970
1.255***
(5.690)
Jaren 1960
1.349***
(6.050)
Voor jaren 1960
1.854***
(8.400)
Ouderdom
Type bedrijventerrein Consumentendiensten
-0.092
Financiële en zakelijke diensten
-0.371
(-0.330) (-1.400)
Logistiek/transport
-0.016
(-0.080)
Industrie
-0.015
(-0.110)
Overig
-0.682*
(-1.730)
Aantal banen (x100)
-0.010
(-1.570)
Ontwikkeling aantal banen
-0.047
(-1.320)
Aantal bedrijfsvestigingen
0.004***
(2.630)
Ontwikkeling aantal bedrijfsvestigingen
-0.013
(-0.260)
Aantal banen per hectare (x100)
-0.036
(-0.980)
Milieucategorie 4
0.368***
(2.960)
Milieucategorie 5
0.613***
(2.990)
Zeehaven
-0.564
Vastgoedwaarde per hectare (in € 1000)
0.0004***
Verandering in vastgoedwaarde
-0.058*
(-1.320) (-3.170) (-1.800)
Regionale kenmerken Schaarste
1.448
(0.980)
Randstad
-0.048
(-0.320)
Intermediaire zone
0.344**
Grootstedelijke agglomeratie
(2.500)
-0.147
(-0.950)
Stadsgewest
0.052
(0.340)
Constant
-2.292
(-1.660)
N
1.788
Pseudo R 2
0.128
Log likelihood
-1038.424
z-waarden tussen haakjes *** significantieniveau 0,01, ** significantieniveau 0,05 , * significantieniveau 0,1
De markt voor bedrijventerreinen
67
68
minder snel met verouderingsproblematiek te maken krijgen. Uit onze analyse komt dit echter niet naar voren want de coëfficiënt van schaarste levert geen significant resultaat op. Een mogelijke alternatieve verklaring hiervoor is dat de overwegingen van beleidsmakers bij het registreren van een terrein als verouderd of in aanmerking komend voor herstructurering verschillen van gemeente tot gemeente. Specifiek voor schaarste kan dit betekenen dat de gemeenten waar veel schaarste is, hun terreinen later (dus bij meer problemen) als verouderd beschouwen. Hetzelfde geldt voor de coëfficiënt van grondgebruik woongebied. Hiervoor zou kunnen gelden dat de terreinen die verouderen eerder in aanmerking komen voor transformatie omdat ze al gunstig gelegen zijn ten opzichte van andere functies (zoals wonen). Nader onderzoek zou in kunnen gaan op de manier waarop beleidsmakers vaststellen of een terrein al dan niet in aanmerking komt voor herstructurering of als verouderd bestempeld kan worden.
4.6 Conclusie De onderzoeken die in dit hoofdstuk worden gepresenteerd geven meer inzicht in de waarde van vastgoed op bedrijventerreinen en het proces van veroudering van bedrijventerreinen. Het oorspronkelijke doel van het onderzoek was om een indicator van veroudering op te stellen aan de hand van de ontwikkeling van vastgoedwaarden. Voortschrijdend inzicht met betrekking tot de kwaliteit van de data heeft er echter voor gezorgd dat dit niet mogelijk is geweest binnen dit onderzoek. Op het schaalniveau van Nederland zijn de WOZdata erg bruikbaar, maar wanneer ontwikkelingen van WOZ-waarden voor de onderzoeksperiode worden berekend, blijkt dat op het individuele terreinniveau de WOZwaarderingen te volatiel zijn. Daarom is een
alternatieve maat gebruikt op basis waarvan verouderde bedrijventerreinen van niet-verouderde bedrijventerreinen zijn te onderscheiden. Het eerste onderzoek dat is uitgevoerd geeft vooral meer inzicht in de situatie zoals die is op bedrijventerreinen. Bedrijventerreinen spelen een belangrijke rol in de lokale en regionale economie: ongeveer 30% van alle werkgelegenheid is gelegen op bedrijventerreinen. Mede daarom is er veel beleid gemaakt voor bedrijventerreinen. Daarnaast dragen bedrijventerreinen ook bij aan negatieve externe effecten zoals verrommeling en veroudering. Ondanks dit alles is er nog maar weinig grootschalig systematisch onderzoek gedaan naar bedrijventerreinen. Hoewel de situatie lokaal verschilt zijn de inzichten die deze studies opleveren nuttig voor beleidsmakers en andere partijen die betrokken zijn bij bedrijventerreinen. Zo laat meer inzicht in de waarde van bedrijventerreinen zien dat het bij de ontwikkeling van nieuwe terreinen (of bij grootschalige herstructurering) van belang kan zijn om keuzes te maken met betrekking tot het type bedrijven dat zich op een locatie vestigt. Gemengde bedrijventerreinen vertegenwoordigen de laagste gemiddelde waarde van alle typen terreinen, waardoor het op bedrijventerreinen samenbrengen van bedrijven in dezelfde bedrijfstakken vanuit het realiseren van zo hoog mogelijke vastgoedwaarden een slimme strategie kan zijn. In de keuze van nog te ontwikkelen locaties zou bereikbaarheid mee kunnen spelen. Een zichtlocatie levert een aanzienlijke bijdrage in de vastgoedwaarde. En ook de bereikbaarheid via de weg, per openbaar vervoer en via water heeft een positieve invloed. Om verschillen tussen verouderde en nietverouderde bedrijventerreinen te onder-
De markt voor bedrijventerreinen
zoeken is een onderscheid gemaakt op basis van twee bronnen: IBIS en de registratie van terreinen in de Provinciale Herstructureringsprogramma’s (PHP). Terreinen die in minstens een van beide voorkomen worden verondersteld verouderd te zijn. De belangrijkste conclusie van het onderzoek naar verschillen tussen deze twee groepen terreinen is dat een aantal indicatoren waarvan verondersteld kan worden dat ze bijdragen aan veroudering, in onze analyse niet van elkaar verschillen. Een negatieve ontwikkeling van het aantal bedrijfsvestigingen en de werkgelegenheid vergroten niet de kans om tot de groep verouderde terreinen te behoren. Wel zijn er verschillen voor wat betreft de waarde en de waardeontwikkeling tussen terreinen, hoewel die coëfficiënten klein zijn. Een mogelijke verklaring hiervoor is gelegen in de definitie van de afhankelijke variabele. Dit roept de vraag op waarom sommige terreinen volgens beleidsmakers als verouderd worden bestempeld. Immers, de terreinen die volgens beleidsmakers verouderd zijn (afgaande op de registratie in IBIS) en/of herstructurering behoeven (afgaande op het opnemen van de terreinen in PHP’s), vertonen maar weinig verschillen met de terreinen waarvoor geen ingrepen nodig zijn. Vervolgonderzoek zou zich daarom kunnen richten op de vraag of met het beleid dat bestaat uit het aanwijzen van verouderde en te herstructureren terreinen wel de juiste gebieden worden aangepakt. Daarvoor is het noodzakelijk nog beter na te denken over welke problemen veroudering nu daadwerkelijk veroorzaakt. Een belangrijk perspectief dat hierbij nog niet vaak betrokken is, is dat van de ondernemers op terreinen zelf. In de meeste onderzoeken, inclusief de onderzoeken uit dit hoofdstuk, is dat perspectief nog weinig aan de orde geweest.
11
De fysieke slijtage waaraan gebouwen onderhevig zijn, speelt op dit niveau een relatief kleine rol. Een belangrijke reden hiervoor is het ontbreken van een restrictief ruimtelijke-ordeningsbeleid voor uitleglocaties, zoals bijvoorbeeld ook geldt voor kantorenlocaties. De veronderstelling is dat dit het relatief goedkoop maakt om binnen korte tijd alweer te verhuizen naar een nieuwe locatie waardoor het verstrijken van de tijd maar een kleine bijdrage levert aan de veroudering van een gebied.
12
Voor de complete verantwoording zoals de methodologische achtergronden van het gebruikte regressiemodel en de berekening van verklarende variabelen wordt hier verwezen naar het artikel dat is gepubliceerd in het Journal of Property Research: Beekmans, J., Beckers, P., Van der Krabben, E., & Martens, K. (2013). A hedonic price analysis of the value of industrial sites.
13
Van alle provincies waren PHP’s toegankelijk via de provinciale websites. De provincie Fryslân (waarvoor alleen een kaart openbaar beschikbaar was) leverde op verzoek de lijst met bedrijventerreinen die in aanmerking komen voor herstructurering aan. Voor dit onderzoek zijn alleen de terreinen opgenomen waarvoor de functie bedrijventerreinen behouden blijft.
De markt voor bedrijventerreinen
69
70
De markt voor bedrijventerreinen
5 De effectiviteit van herstructure ring op bedrijven terreinen Huub Ploegmakers
5.1 Inleiding Sinds het begin van dit jaar investeert het Rijk niet meer in de herstructurering van verouderde bedrijventerreinen. Daarmee droogt een belangrijke financieringsbron voor de aanpak van verouderde bedrijventerreinen op. In de periode 2004-2013 alleen al heeft het Rijk circa 490 miljoen euro beschikbaar gesteld voor herstructurering.14 Maar is dit erg? En doen lokale overheden, die eveneens fors investeren in verouderde bedrijventerreinen15, er goed aan dit voorbeeld te volgen? Met andere woorden: wat leveren de investeringen in verouderde bedrijventerreinen op? Tot op heden bleef deze belangrijke vraag onbeantwoord. Al in 2000 constateerden Van Duren en Smit dat er vrijwel geen onderzoek was verricht naar de maatschappelijke effecten van herstructurering. Maar meer dan tien jaar en een “enorme hoeveelheid (…) onderzoeksrapporten met een baaierd van (deel)aanbevelingen” over de aanpak van verouderde
bedrijventerrein verder (Taskforce (Her)ontwikkeling Bedrijventerreinen, 2008b: 1) is er nog steeds nauwelijks geëvalueerd wat het effect is van de investeringen die in het kader van herstructurering zijn gedaan (zie Algemene Rekenkamer, 2008; Pen & Geerdes, 2009; Ter Steege & Koning, 2009; Van Geene, 2012). Het schaarse evaluatieonderzoek dat is uitgevoerd hanteert bovendien het aantal geherstructureerde hectares als maatstaf voor succes. Deze output-indicator zegt evenwel niets over de effecten die overheden met behulp van herstructurering in de samenleving willen bewerkstelligen. Herstructurering is immers geen doel op zich, maar een middel om bepaalde maatschappelijke effecten te realiseren (Pen & Geerdes, 2009; Van den Anker, Geerdes & Steverink, 2009). In dit hoofdstuk wordt gepoogd een antwoord te geven op de vraag of deze beoogde effecten zijn gereali-
De markt voor bedrijventerreinen
71
72
seerd. Het accent ligt daarbij op de mate waarin de gerealiseerde effecten toegerekend kunnen worden aan het gevoerde herstructureringsbeleid. Om deze vraag te beantwoorden presenteren we de resultaten van een effectevaluatie van de ingrepen die in de periode 1997-2008 zijn uitgevoerd op verouderde bedrijventerreinen. We maken gebruik van een grootschalig databestand om de uitkomsten op geherstructureerde terreinen systematisch te vergelijken met de uitkomsten op vergelijkbare terreinen die niet geherstructureerd zijn. Door middel van een speciale ‘matching’methode zorgen we ervoor dat de terreinen in de laatste groep op alle andere kenmerken vergelijkbaar zijn met de terreinen in de groep waar wel herstructurering heeft plaatsgevonden. Alvorens we de bevindingen van dit onderzoek beschrijven gaan we in op de effecten die middels herstructurering worden nagestreefd. Met andere woorden: wat willen overheden bereiken met dit beleid? Daartoe zijn een groot aantal gemeentelijke masterplannen voor herstructurering van bedrijventerreinen bestudeerd.
5.2 Herstructurering van bedrijventerreinen Typen herstructurering Herstructurering is een koepelbegrip voor alle eenmalige ingrepen op een bedrijventerrein die tot doel hebben de veroudering van het terrein (of delen ervan) tegen te gaan en die niet tot het reguliere onderhoud gerekend worden (Schuur, 2001, p. 35). Deze ingrepen variëren van het wegwerken van achterstallig onderhoud tot het verwerven van gronden waarna deze bouwrijp worden gemaakt en het wijzigen van de functie van het terrein. Over het algemeen worden vier verschillende strategieën voor herstructurering onderscheiden (zie Taskforce (Her)ontwikkeling Bedrijven-
terreinen, 2008a). Een zogenaamde facelift is nodig als de problemen op een terrein beperkt blijven tot fysieke veroudering van openbare ruimte en gebouwen. In wezen betreft het hier een grote opknapbeurt van het terrein waarbij achterstallig onderhoud wordt weggewerkt. Revitalisering is aan de orde wanneer forse ingrepen noodzakelijk zijn om te voorkomen dat het bedrijventerrein in een neerwaartse spiraal terechtkomt. Daarbij gaat het om ingrepen zoals het verbeteren van de infrastructuur, het verhogen van de (beeld)kwaliteit van openbare ruimte, panden en kavels en het invullen van braakliggende kavels en leegstaande panden. Bij revitalisering wordt de bestaande verkaveling gehandhaafd en is het doel om de reeds gevestigde bedrijven te behouden. Wanneer de verkaveling wel wordt aangepast, terwijl de functie als bedrijventerrein wordt gehandhaafd, is er sprake van zware revitalisering. Bij dit type revitalisering worden op delen van het terrein gericht gronden verworven waarna deze bouwrijp worden gemaakt. De sloop van (verouderde) opstallen, bodemsanering en herinrichting van infrastructuur maakt veelal onderdeel uit van dit proces. Herprofilering is aan de orde bij zware vormen van revitalisering waarbij de functie van het bedrijventerrein wordt gewijzigd, zij het met behoud van de werkfunctie (bijvoorbeeld kantoren of detailhandel). Bij transformatie, tot slot, wordt het bedrijventerrein of een deel ervan aan de voorraad ontrokken en krijgt het een nieuwe bestemming voor niet-economische functies zoals wonen. Transformatie zal met name aan de orde zijn als een terrein door de ligging in het stedelijk gebied niet geschikt meer is voor bedrijven maar wel voor andere functies (Louw et al., 2009). In dit hoofdstuk wordt het effect onderzocht van strategieën die gericht zijn op het behoud
De markt voor bedrijventerreinen
van de functie als bedrijventerrein. Herprofilering en transformatie worden dus buiten beschouwing gelaten. Daar facelift en (zware) revitalisering zich op een glijdende schaal bevinden onderzoeken we niet of deze afzonderlijke strategieën resulteren in verschillende effecten. Wel gaan we in op de vraag of effecten anders uitvallen bij de verschillende ingrepen die zijn gemoeid met herstructurering. Daarbij maken we een onderscheid tussen terreinen waar (ook) sprake is van het verwerven van gronden en heruitgeven van bouwkavels en terreinen waar overheden enkel hebben geïnvesteerd in de verbetering van infrastructuur en de aanpassing van de openbare ruimte. Gemeenten zijn doorgaans verantwoordelijk voor de herstructurering van verouderde bedrijventerreinen. Vrijwel altijd zijn ze ook in financieel opzicht betrokken bij de herstructurering door het cofinancieren van subsidies die door het Rijk of de provincie beschikbaar zijn gesteld of door zelf de herstructurering te financieren zonder daarbij gebruik te maken van subsidieregelingen van andere overheden.
Herstructureringsdoelen Elke beleidsevaluatie dient te beginnen met de vraag: wat wil men met dit beleid bereiken? In dit hoofdstuk wordt gepoogd een antwoord op deze vraag te geven door middel van een analyse van gemeentelijke herstructureringsplannen. Hoewel we geïnteresseerd zijn in de effecten van alle herstructureringsactiviteiten die gemeenten ondernemen, ongeacht of deze initiatieven (mede) gefinancierd worden door een nationale of provinciale subsidieregeling, beperken wij ons tot de masterplannen die door gemeenten zijn ingediend om in aanmerking te komen voor de Topperregeling, een specifieke subsidieregeling van het ministerie van Economische Zaken. Hier is
voor gekozen omdat er voor alle terreinen waarvoor subsidie is verstrekt documenten beschikbaar zijn waarin de doelstellingen en de redenen om het terrein te herstructureren uiteengezet worden. Het schrijven van een masterplan was namelijk een formele vereiste was om in aanmerking te komen voor deze nationale subsidieregeling. De doelen die in de masterplannen voor de Topper-regeling uiteengezet worden lijken representatief te zijn voor andere herstructureringsplannen, aangezien zij ook het meest genoemd werden door geïnterviewde beleidsambtenaren in een aantal eerdere studies (zie Van Duren & Smit, 2000; Van der Mark et al., 2004). Projecten die voor de subsidieregeling in aanmerking komen wijken echter op één opvallende manier af van andere herstructureringsprojecten. Hoewel de meerderheid van de herstructureringsplannen geen projecten bevat waarbij delen van het terrein worden herontwikkeld (zie Olden (2010) en de paragraaf waarin de empirische resultaten uiteengezet worden) richten de projecten die door de Topper-regeling worden gefinancierd zich sterker op zware revitalisering, bijvoorbeeld door herontwikkeling van verouderde gebouwen en het hergebruik van braakliggende kavels en demping van oude havens, naast verbeteringen van infrastructuur en de openbare ruimte.16 Er werden vierendertig masterplannen geïdentificeerd, gepubliceerd tussen september 2002 en maart 2008 en met betrekking tot in totaal zestig bedrijventerreinen. Het voornaamste doel van de analyse is het identificeren van de doelstellingen die met herstructurering gemoeid gaan. Hiertoe zijn de doelen en de ambities die in de masterplannen uiteen werden gezet gecodeerd in een aantal categorieën. Deze categorieën warden niet vooraf gedefinieerd maar zijn afgeleid uit de teksten. Tijdens de laatste fase is de frequentie
De markt voor bedrijventerreinen
73
Tabel 5.1. Meest voorkomende doelen van herstructurering in gemeentelijke masterplannen. Doelen
74
Aantal keren genoemd in documenten
Aantrekken en behouden van bedrijven
57
Intensiveren van ruimtegebruik
54
Verbeteren van de kwaliteit van openbare ruimtes en gebouwen
39
Banen creëren
36
Versterken duurzaamheid
37
Veranderen van de sectorsamenstelling
35
Verbeteren milieukwaliteit
26
van de specifieke categorieën in de verschillende masterplannen geteld. Daarnaast werden de masterplannen bestudeerd om de onderliggende veronderstellingen en verwachtingen omtrent de manier waarop de investeringen die in het kader van de herstructurering worden gedaan de beoogde effecten zullen bewerkstelligen te expliciteren. Tabel 5.1 geeft een overzicht van de meest voorkomende doelen in de gemeentelijke masterplannen.17 Het meest genoemde doel heeft betrekking op ‘aantrekken en behouden van bedrijven’. Voor 33 terreinen is het aantrekken van nieuwe bedrijven een expliciete beleidswens, terwijl het behouden van bedrijven die al op het terrein actief zijn voor 23 terreinen een doel was. In meerdere masterplannen werd zowel het aantrekken van nieuwe bedrijven als het behouden van de bestaande bedrijven voorgestaan. Een tweede veel voorkomend doel is het creëren van banen. Daarnaast bevatten de masterplannen doelen met betrekking tot het intensiveren van het ruimtegebruik en het verbeteren van de milieukwaliteit. Het lijkt er dus op dat gemeenten herstructurering voornamelijk zien als manier om de
lokale economie te stimuleren. De onderliggende visie van de ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor de strategieën die in de masterplannen uiteengezet zijn is dat investeringen in de openbare ruimte belangrijk zijn voor het vergroten van de waardering van bestaande bedrijven voor hun bedrijfsomgeving (ruimtelijke kwaliteit, publieke voorzieningen), maar ook om nieuwe bedrijven aan te trekken. Een vergelijkbaar effect wordt toegeschreven aan investeringen in wegen en openbaar vervoer die, door het verminderen van transportkosten, zouden moeten leiden tot productiviteitswinst. Daarnaast nemen gemeenten aan dat ze het hergebruik van leegstaande en onderbenutte terreinen kunnen bevorderen door de grond zelf aan te kopen, bouwrijp te maken en vervolgens te verkopen aan geïnteresseerde partijen die een bedrijfspand op de grond zetten. Hiermee wordt ruimtewinst behaald waarmee, naar men denkt, banen gecreëerd zullen worden omdat nieuwe bedrijven zich hier kunnen vestigen of bestaande bedrijven kunnen uitbreiden. Een toename van het ruimtegebruik van grond wordt vaak genoemd als een doel op zich, aangezien men denkt dat het de vraag naar nieuwe bedrijventerreinen zal verminderen.
De markt voor bedrijventerreinen
Het belang dat gemeenten hechten aan ruimte-intensivering is enigszins verrassend, aangezien het ministerie van Economische Zaken zelf nadrukkelijk stelt dat dit zeker niet het primaire doel is: Een zeer groot deel van de nationale behoefte voor
zo te zijn dat de herstructurering gericht is op de terreinen die er het meeste baat bij zouden hebben. Het volgende citaat, waarin de redenen van de gemeente Tilburg om een aanvraag voor drie bedrijventerreinen in te dienen uiteen worden gezet, is hier een goed voorbeeld van:
nieuwe ruimte kan alleen worden ingevuld met het aanleggen van nieuwe terreinen. De ervaring leert
Uit de gesprekken met ondernemers, gemeente
namelijk dat herstructurering maar zeer beperkt
en uit de analyse van de terreinen ontstaat een
extra terreinwinst oplevert. Ruimtewinst is ook niet
beeld van drie bedrijventerreinen die er per saldo
primair het doel van herstructurering. Dit is vooral
relatief ‘goed bij liggen’, wat niet wil zeggen dat er
nodig om kwaliteitsverval te voorkomen en een
niets moet gebeuren op korte termijn. De
flinke bijdrage aan een vitale stadseconomie te
terreinen zijn functioneel en kennen door de bank
leveren. Wel voorkomt herstructurering gedeelte-
genomen voldoende ruimtelijke kwaliteit (…) Dit
lijk de vraag naar nieuwe terreinen (Ministerie van
masterplan gaat dan ook meer in op het benutten
Economische Zaken, 2004: 24).
van kansen dan op het oplossen van actuele knelpunten (Gemeente Tilburg, 2008: 8).
Zware revitalisering zal waarschijnlijk tot een grotere economische dynamiek – aantrekken van nieuwe bedrijven, uitbreiden of sluiten van bestaande bedrijven – leiden dan enkel investeringen in de openbare ruimte. Desalniettemin zijn gemeenten van mening dat de kwaliteit van de openbare ruimtes dient te worden verbeterd, zodat bestaande bedrijven willen blijven en nieuwe bedrijven aangetrokken kunnen worden, zoals de onderstaande passage laat zien: Teneinde een aantrekkelijk vestigingsklimaat voor bestaande én nieuwe ondernemers te creëren is het van groot belang dat een ‘upgrading’ plaatsvindt van de openbare ruimte’ (Gemeente Dordrecht, 2006: 14).
Het bestuderen van de masterplannen leidt tot een aantal voorzichtige suggesties omtrent de redenen waarom het herstructureringsbeleid er niet in slaagt om de beoogde uitkomsten te bewerkstelligen. Ten eerste lijkt het niet altijd
Ten tweede laat de analyse van masterplannen zien dat er sprake is van een veelheid en grote hoeveelheid en diversiteit aan beleidsdoelen. Deze doelen kunnen elkaar zelfs deels frustreren. Zo zouden verbeteringen in de kwaliteit van de openbare ruimte juist kunnen leiden tot een extensivering van het ruimtegebruik. Desondanks bevatten vrijwel alle masterplannen (op twee na) zowel een doelstelling gericht op het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit van het terrein als doelen met betrekking tot het intensiveren van het ruimtegebruik. Een soortgelijk patroon doet zich voor met betrekking tot het aantrekken en behouden van bedrijven (slechts één masterplan dat kwaliteitsverbeteringen bespreekt, verwijst niet naar het aantrekken of behouden van bedrijven). Er kan dus geconcludeerd worden dat de diversiteit aan doelstellingen niet zozeer het resultaat is van een verschil tussen de plannen, maar eerder van het feit dat veel plannen een aantal doelstellingen bevatten die elkaar tegen zouden kunnen
De markt voor bedrijventerreinen
75
werken. In een van de masterplannen wordt dit ook erkend: Het revitaliseren van de Waarderpolder dient te leiden tot een efficiënt en effectief gebruik van de ruimte zonder dat dit ten koste gaat van het economisch functioneren van bedrijven en de ruimtelijke kwaliteit (Gemeente Haarlem, 2006: 25).
76
Het is daarom waarschijnlijk dat het behalen van een bepaald doel ten koste gaat van andere er doelen. Ten derde hebben kritische beschouwingen van de basisaannamen en ‑verwachtingen van herstructureringsbeleid en ‑programma’s, vooral in de context van wijkvernieuwing, geleid tot serieuze twijfels omtrent de validiteit van de aanname dat fysieke verbeteringen de beoogde economische en sociale effecten kunnen bewerkstelligen, aangezien ze geen directe relatie hebben met deze vraagstukken (zie Andersson & Musterd, 2005; Van Gent, Musterd & Ostendorf, 2009).
5.3 De keuze van indicatoren voor gewenste uitkomst Het effect van herstructurering zal worden gemeten in termen van de totale werkgelegenheid en het totaal aantal bedrijven, omdat dit twee van de meest genoemde doelen zijn. Teneinde te analyseren of de effecten van herstructurering al dan niet geconcentreerd zijn binnen bepaalde sectoren18, zal er tevens een onderscheid worden gemaakt tussen werkgelegenheid en bedrijven in specifieke sectoren. Ten tweede zal het effect van herstructurering op het aantal uitgegeven hectares en de verhouding tot het aantal arbeidsplaatsen per hectare geanalyseerd worden om erachter te komen of herstructure-
ring op het terrein heeft geleid tot verdere intensivering van het ruimtegebruik. Ten slotte wordt er gekeken naar de effecten van herstructurering op de vastgoedwaardes van commerciële panden. Er zijn twee redenen waarom het effect op vastgoedwaardes in deze analyse wordt opgenomen. Ten eerste is het een indicator die erop wijst dat de herstructurering erin is geslaagd om het bedrijventerrein aantrekkelijker te maken, deels ten gevolge van de verbetering van de bereikbaarheid en de verhoogde kwaliteit van openbare ruimtes en gebouwen. Dit zou de waardes van het vastgoed op het terrein moeten doen stijgen. Ten tweede werd het verhogen van vastgoedwaardes meerdere malen in de masterplannen aangemerkt als expliciet doel.
Propensityscorematching Voor deze analyse wordt gebruik gemaakt van propensityscorematching om de ontwikkelingen op geherstructureerde terreinen systematisch te vergelijken met die op (overeenkomstige) bedrijventerreinen waar geen herstructurering heeft plaatsgevonden Deze evaluatiemethode werd door Rosenbaum en Rubin (1983; 1984) ontwikkeld voor data van niet-willekeurige en niet-experimentele aard. De propensityscoremethode is recentelijk toegepast in een onderzoek naar de effectiviteit van de interventies in het kader van het krachtwijkenbeleid (Wittebrood & Van Dijk, 2007; Permentier, Kullberg & Van Noije, 2013). De propensityscoremethode is opgebouwd uit twee stappen. In de eerste stap wordt de conditionele kans dat een bedrijventerrein wordt geherstructureerd geschat als een functie van een aantal verschillende kenmerken waarvan verondersteld wordt dat ze invloed hebben op de kans dat een bedrijventerrein wordt geherstructureerd alsmede op de geselecteerde uitkomstvariabelen voorafgaand aan de herstructurering.
De markt voor bedrijventerreinen
Deze geschatte kans wordt de propensityscore genoemd. In de tweede stap wordt de propensityscore gebruikt om controleterreinen te koppelen aan terreinen die zijn geherstructureerd. Door het schatten van propensityscores wordt gecorrigeerd voor systematische verschillen tussen terreinen die wel en terreinen die niet zijn geherstructureerd, die de uitkomstvariabelen zouden kunnen beïnvloeden. Bedrijventerreinen worden namelijk alleen gekoppeld als de geschatte propensityscores zo dicht mogelijk bij elkaar liggen. Er kunnen verschillende matchingtechnieken worden gebruikt om bedrijventerrein die zijn geherstructureerd te koppelen aan terreinen die niet zijn geherstructureerd. Deze technieken verschillen in de manier waarop het gewicht voor de koppeling wordt berekend. De keuze voor een specifieke matchingtechniek zou, door het gewicht dat eraan toegewezen wordt, de schattingen van het effect kunnen beïnvloeden. In dit onderzoek zijn geherstructureerde terreinen gekoppeld aan vergelijkbare terreinen op grond van de propensityscore die het best overeenkomt met die van het geherstructureerde terrein in kwestie. Om slechte matches (d.w.z. grote verschillen tussen geherstructureerde terreinen en hun meeste nabije niet-geherstructureerde ‘buren’) te voorkomen, werd er een drempelwaarde voor de maximale afstand tussen propensityscores, de ‘radius’, gehanteerd. Dit is de reden waarom deze matchingtechniek ook wel radiusmatching wordt genoemd. Een terrein wordt gekoppeld aan een niet geherstructureerd terrein wanneer het verschil in propensityscore voor beide terreinen niet meer bedraagt dan 0,01. Er wordt gekoppeld met teruglegging; een bepaald controleterrein kan dus aan meerdere geherstructureerde terreinen worden gekoppeld. Volgens Dehejia en Wahba (1999) leidt
matching met teruglegging tot betere effectramingen. Tevens hebben zij aangetoond dat de schatting van het (beleids)effect verbeterd kan worden door het aantal terreinen terug te brengen tot het gebied van de zogenaamde ‘common support’: de geherstructureerde terreinen moeten altijd in de propensityscorerange van de controleterreinen vallen (zie ook Heckman, Ichimura & Todd, 1997). Een geherstructureerd terrein met een propensityscore die buiten de range van de controleterreinen valt zal namelijk zodanig verschillen van deze terreinen dat het niet in de analyse wordt meegenomen.
De kans op herstructurerings maatregelen Eerder onderzoek door het Planbureau voor de Leefomgeving (2009, hoofdstuk 3) heeft meer inzicht verschaft in de factoren die van invloed zijn op het besluit om een bedrijventerrein te herstructureren. In dit onderzoek, dat zich richtte op alle in 2007 bestaande Nederlandse bedrijventerreinen, is een schatting gemaakt van de kans dat een bedrijventerrein werd geherstructureerd als een functie van een aantal kenmerken van het terrein in kwestie. Dit onderzoek verschilt van de onderhavige analyse in de zin dat er een schatting werd gemaakt van de kans dat een bedrijventerrein in de toekomst geherstructureerd zou worden. Daarnaast richtte het onderzoek zich op de kansen voor het bestaan van drie typen herstructureringsplannen. Twee van deze typen richtten zich op het transformeren van bedrijventerreinen naar woningbouw en transformatie naar een gemengde stedelijke functie en vallen buiten het bestek van dit hoofdstuk. De kenmerken die door het PBL zijn opgenomen hebben betrekking op de criteria die beleidsmatig een rol lijken te spelen bij de herstructurering van bedrijventerreinen, zoals
De markt voor bedrijventerreinen
77
Tabel 5.2. Veelgenoemde criteria voor herstructurering in gemeentelijke masterplannen. Criteria voor herstructurering
78
Aantal keren genoemd in documenten
Kwaliteit van private ruimtes (verouderde gebouwen)
44
Kwaliteit van groenvoorziening (slecht onderhouden)
39
Bodemverontreiniging (vermoed)
32
Kwaliteit van wegen (slecht onderhouden, verouderd)
30
Slechte bereikbaarheid over de weg (congestie)
27
Leegstaande gebouwen
25
Braakliggende grond (onderbenutting van private ruimtes)
23
Criminaliteit
23
Parkeerproblemen
22
Overlast van/voor omliggend gebied
22
Slechte bereikbaarheid met openbaar vervoer (bus)
19
blijkt uit tabel 5.2, waarin een overzicht gegeven wordt van de criteria die het meest genoemd worden in de masterplannen als reden om het bedrijventerrein te herstructureren. Aangezien deze criteria ook genoemd werden tijdens interviews met beleidsambtenaren (zie Heidemij-Advies, 1996; PBL, 2009, hoofdstuk 4), is het zeer waarschijnlijk dat deze kenmerken een belangrijke rol spelen in het besluit om een bedrijventerrein te herstructureren.19 Daarom gebruiken wij in dit onderzoek dezelfde kenmerken om de propensityscore te berekenen. Het PBL (2009) maakte een schatting van de kans dat elk terrein geherstructureerd zou worden als een functie van vier categorieën van kenmerken: kenmerken van het terrein zelf, de bereikbaarheid van het terrein, de omgeving van het terrein en regionale kenmerken. Onder terreinkenmerken werd onder andere de grootte van het terrein geschaard. Er werd aangenomen dat grotere
terreinen vaker geherstructureerd zouden worden. Ten tweede werd de leeftijd van het terrein onderscheiden. Op basis van leeftijd kunnen we controleren voor een aantal invloeden die door de tijd heen specifieke trends hebben gevolgd. Op oudere terreinen zullen de gebouwen en faciliteiten eerder niet meer voldoen aan de huidige eisen die bedrijven eraan stellen. Daarnaast krijgen gebouwen en openbare ruimtes, naarmate de tijd verstrijkt, steeds meer te maken met slijtage. Een derde kenmerk was het type bedrijven dat op het terrein gevestigd is. Omdat het voor bedrijven in de logistiek- en de industriesector – die in de hogere milieucategorieën vallen – vaak moeilijk is om een nieuwe geschikte locatie te vinden zullen gemeenten eerder geneigd zijn om terreinen te herstructureren waar zich veel van dit soort bedrijven op bevinden. Een vierde kenmerk was de verhouding tussen de bruto- en de netto-oppervlakte van het
De markt voor bedrijventerreinen
terrein. Aangenomen werd dat een grote hoeveelheid openbare ruimte kansen biedt voor verdere intensivering van het ruimtegebruik door middel van herstructurering. Een vijfde kenmerk van het terrein dat werd meegenomen was het aandeel grote bedrijven (meer dan vijftig werknemers) op het terrein. Daar grote bedrijven een sterke onderhandelingspositie hebben in onderhandelingen met de gemeente, werd verwacht dat deze terreinen vaker zullen worden geherstructureerd. In het onderzoek van het PBL hadden alleen leeftijd en het aandeel grote bedrijven een significant effect op de kans dat een terrein in de toekomst geherstructureerd zou worden. De bereikbaarheid van het terrein werd gemeten voor verschillende vervoermiddelen. De auteurs veronderstelden dat een goede bereikbaarheid over de weg, het spoor of over water een positief effect heeft op het besluit om een herstructureringsplan op te stellen. Terreinen die goed zichtbaar zijn vanaf de snelweg en die met problemen van veroudering te kampen hebben bijvoorbeeld een grotere kans om geherstructureerd te worden, omdat de problemen op deze terreinen eerder opvallen. Daarnaast werd aangenomen dat een goede bereikbaarheid de waarschijnlijkheid dat een terrein geherstructureerd zou worden vergroot (het zou een bedrijvenlocatie blijven), omdat bereikbaarheid een belangrijke vestigingsplaatsfactor is voor de bedrijven die zich op bedrijventerreinen vestigen. Volgens het onderzoek lag de kans op herstructurering voor bedrijven die nabij snelwegen, water en het spoor20 liggen significant hoger. Het tegenovergestelde kan ook het geval zijn: uit de masterplannen die voor dit onderzoek bestudeerd werden blijkt namelijk dat terreinen vaak geherstructureerd worden juist vanwege het feit dat ze slecht bereikbaar als gevolg van
bijvoorbeeld verkeerscongestie (zie ook Heidemij-Advies, 1996; PBL, 2009, hoofdstuk 4). De ligging van het terrein binnen het stedelijke gebied werd ook in de analyse opgenomen. Er werd aangenomen dat terreinen die zijn omsloten door woningbouw niet gerevitaliseerd maar getransformeerd zouden worden naar andere stedelijke functies, terwijl terreinen aan de rand van de bebouwde kom juist minder snel voor herstructurering in aanmerking zouden komen (PBL, 2009). Deze redenering lijkt plausibel, daar de laatstgenoemde terreinen door hun ligging weinig overlast voor andere functies zullen opleveren. Daarnaast is de kans dat deze terreinen geconfronteerd worden met bereikbaarheidsproblemen te verwaarlozen, waardoor de kans op herstructurering verder zal afnemen. De resultaten van het PBL-onderzoek wezen erop dat de ligging van het terrein geen significant effect heeft op de kans op herstructureringsplannen. Ten slotte werden bedrijventerreinen ingedeeld in drie geografische regio’s: de Randstad, de Intermediaire Zone en de Periferie (Van Oort, 2004). Dit omdat eerder onderzoek had aangetoond dat zowel terreinkenmerken als marktomstandigheden per regio aanzienlijk kunnen verschillen, wat op zijn beurt weer de kans op herstructurering zal beïnvloeden. In het PBL-onderzoek werd echter geen significante invloed waargenomen. Naast de variabelen uit het PBL-onderzoek zijn er in de analyses een aantal aanvullende verklarende variabelen opgenomen. Deze variabelen zijn onder andere het aantal bedrijven op het terrein, het aantal werknemers per hectare, het type bedrijventerrein, de nabijheid van een bushalte en karakterisering van de gemeente waarin het terrein is gelegen. Ten eerste is het aantal bedrijven
De markt voor bedrijventerreinen
79
80
opgenomen als een indicator van het belang van het terrein voor de lokale economie. Ten tweede is, naast de omvang van de openbare ruimte op het terrein, het aantal werknemers per hectare opgenomen. De reden is opnieuw dat lage dichtheden kunnen aansporen om het ruimtegebruik te intensiveren door middel van herstructurering. Ten derde is de nabijheid van bedrijven tot bushaltes gemeten, omdat slechte bereikbaarheid met het openbaar vervoer in de masterplannen vaak genoemd werd als reden om het terrein te herstructu-
reren. Ten vierde wordt er, omdat grotere gemeenten wellicht kunnen beschikken over meer financiële middelen voor herstructurering, een onderscheid gemaakt tussen gemeenten die deel uitmaken van een stedelijke agglomeratie, gemeenten in stadsgewesten (het omliggende gebied van een stedelijke agglomeratie) en gemeenten die buiten deze gebieden liggen. Ten slotte is er een onderscheid gemaakt tussen types van bedrijventerreinen, omdat onze analyse van masterplannen uitwees dat voornamelijk
De markt voor bedrijventerreinen
gemengde terreinen werden geherstructureerd. In paragraaf 5.5 wordt gedetailleerder ingegaan op de manier waarop de kenmerken die relevant zijn voor herstructurering worden gemeten. De probitregressie waarmee de propensityscores werden berekend ziet er als volgt uit: X
( S(1)
P(γi = 1) = Φ û +
a=1
βa X 1i +
X
S
b=1
βb X2i +
waarin γi =
1 als bedrijventerrein (i) is geherstructureerd en 0
X1i = X2i =
X3i = X4i =
indien dit niet het geval was. een matrix van kenmerken van het terrein (i) zelf een matrix van kenmerken met betrekking tot de bereikbaarheid van het terrein (i) een matrix van kenmerken van omgeving van het terrein (i) een matrix van regionale kenmerken van het terrein (i)
û, βa, βb, βc, βd = regressieparameters Aangezien er uitkomstvariabelen beschikbaar zijn van voor en na de interventies, hebben we de propensityscorematchingmethode gecombineerd met een ‘difference-in-difference’methode (ook wel ‘double-difference’, DD). Middels de DD-methode worden de verschillen in uitkomst tussen interventie- en controlegroepen na de interventie vergeleken met de uitkomsten die voor de interventie zijn waar genomen. Voor deze analyse hanteren wij dus
X
S
c=1
βc X3i +
X
S β X4 )
d=1
d
i
twee meetmomenten: voor en na de interventie. Deze worden gedefinieerd op basis van de start- en einddata van de interventies op het terrein. Hoewel het meetmoment voor de interventies in alle analyses één jaar voor de start de herstructurering is, verschillen de meetmomenten na de interventie tussen de analyses, zoals hieronder uitgebreider uitgelegd wordt. De DD-schatting voor elk geherstructureerd terrein wordt als volgt berekend:
DDi = (γi, after – γi, before) – (γi, after – γi, before)
S ω(i,j)
j∈c
(2)
waarin ω(i,j) ω(i,j) = het gewicht is dat wordt toegekend aan het j th controleterrein dat gekoppeld wordt aan de terreinen die zijn geherstructureerd, i, gebaseerd op hun propensityscores.
Beschrijving van de gegevens Uitkomsten op geherstructureerde en gekoppelde terreinen zijn onderzocht voor de periode 1997 tot 2008. Bedrijventerreinen worden sinds het eind van de jaren tachtig van de vorige eeuw geherstructureerd, maar in
De markt voor bedrijventerreinen
81
82
deze analyse worden alleen terreinen opgenomen waar de uitvoering is gestart tussen januari 1998 en december 2006.21 Deze procedure zorgt ervoor dat de geherstructureerde terreinen die in de analyse worden meegenomen nog niet zijn beïnvloed door de herstructurering aan de start van de analyseperiode. De gegevens die in dit hoofdstuk worden gebruikt zijn verzameld op basis van een verscheidenheid aan bronnen. Er is geen standaard voor het rapporteren van informatie over het voorkomen van herstructurering op een terrein, wat het verzamelen van gegevens bemoeilijkt. Informatie over herstructurering is recentelijk toegevoegd aan de nationale database (IBIS), waarin jaarlijks voor elk bestaand bedrijventerrein in Nederland onder andere informatie over de geometrie, de omvang, de hoeveelheid uitgegeven grond en het type bedrijf dat zich op het terrein mag vestigen wordt bijgehouden. Dit register is echter voornamelijk bedoeld om te achterhalen in welke mate veroudering een probleem is en of er voor deze verouderde terreinen herstructureringsplannen bestaan en dus niet of er reeds herstructurering heeft plaatsgevonden op deze terreinen. Om deze informatie toe te voegen werd er een enquête verstuurd naar beleidsambtenaren, die vanuit het beleidsveld Economische Zaken verantwoordelijk waren voor het bedrijventerreinenbeleid, van alle gemeenten met minstens één bedrijventerrein binnen de gemeentegrenzen. Informatie over het plaatsvinden van herstructurering, de herstructureringsperiode22 en de basale kenmerken van de interventies (types projecten, financiële waarde) is zo verkregen voor de terreinen die in 2008 in IBIS zijn opgenomen. Er zijn gegevens verzameld voor 54% (1456) van alle bedrijventerreinen die in de periode 1997-2008 bestonden.23 Tijdens deze periode hebben gemeenten op 116 van deze terreinen herstructureringsprojecten uitge-
voerd. Hieronder scharen we elk bedrijventerrein waarop gemeenten herstructurerings projecten hebben uitgevoerd in de periode 1997-2008. Het betreft projecten die gefinancierd zijn met zowel nationale als provinciale subsidieregelingen maar ook projecten waarvoor gemeenten geen subsidie hebben aangevraagd. De groep geherstructureerde terreinen is dus groter dan het aantal terreinen dat in aanmerking kwam voor subsidies via de Topper-regeling.24 Om veranderingen in werkgelegenheid en het aantal bedrijven te kunnen analyseren wordt er voor deze analyse gebruikgemaakt van het LISA-bestand, waarin microdata op bedrijfsniveau zijn opgenomen. Deze jaarlijkse enquête bevat informatie over het aantal banen, de sector van economische activiteit en het fysieke adres van alle Nederlandse bedrijven. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen vijf brede sectoren op basis van hun sb-codes (Standaard Bedrijfsindeling). Deze vijf sectoren zijn: consumentendiensten, zakelijke dienstverlening, logistiek, industrie en de overheid en quartaire sector. Op basis van het bestand Adres Coördinaten Nederland (ACN) van het Kadaster zijn x,y-coördinaten toegekend aan vestigingen om ze zo te kunnen projecteren op terreincontouren (zie ook Beckers, Schuur & Traa, 2012). Deze gegevens worden tevens gebruikt voor het berekenen van een aantal onafhankelijke variabelen voor de probitregressie, waaronder het aantal werkzame personen binnen bepaalde sectoren en om het type bedrijventerrein te bepalen. De laatstgenoemde variabele wordt als volgt gemeten: wanneer meer dan 50% van alle bedrijven op een terrein actief is binnen een bepaalde sector gaan we ervan uit dat het terrein voor dit type bedrijvigheid is bestemd. Een terrein waarop meer dan 50% van alle bedrijven actief is binnen de industrie wordt
De markt voor bedrijventerreinen
dus beschouwd als een industrieterrein. Als geen van de vijf sectoren dominant is wordt het terrein gezien als een gemengd bedrijventerrein. Uitkomstvariabelen over de vastgoedwaarden voor elk jaar worden bepaald met behulp van een databestand met gegevens over de getaxeerde waarde van commercieel onroerend goed op basis van de Wet waardering onroerende zaken (WOZ).25 Deze getaxeerde waarden geven een betrouwbaar beeld van de ontwikkelingen in commerciële vastgoedwaardes, aangezien ze de transactieprijzen in de open markt moeten benaderen (zie Beekmans & Beckers, 2013 voor een uitgebreidere toelichting op deze gegevens). Individuele gebouwen worden aan bedrijventerreinen gekoppeld op basis van de 6-cijferige postcode. De leeftijd van bedrijventerreinen wordt bepaald door vast te stellen in welke periode het terrein voor het eerst op oude kaartbeelden verschijnt. Daartoe zijn ze geprojecteerd op topografische kaarten uit de periode 1950-1980 die verschijnen met een interval van ongeveer tien jaar. Op basis hiervan is een leeftijdsvariabele verkregen, die in vijf leeftijdsgroepen is ingedeeld.26 De bereikbaarheid van het terrein wordt gemeten door het gemiddelde te nemen van de euclidische afstand, gemeten in meters, van alle bedrijven op een bedrijventerrein tot de dichtstbijzijnde snelweg en bushalte. Daarnaast is er een variabele gecreëerd die bepaalt of een bedrijventerreincontour een snelweg kruist (met een buffer van 100 meter). Dit is gedaan om vast te stellen welke terreinen zichtbaar zijn vanaf de snelweg. De omgeving van het terrein wordt gedefinieerd door drie variabelen die weergeven in hoeverre het terrein is omsloten door andere functies: woningen, water en buitengebied (bijvoor-
beeld natuur, waterrijke gebieden, bossen of landbouw). Hiervoor is het gemiddelde berekend van het aantal rastercellen (van 10 x 10 meter) toegekend aan een van deze drie functies binnen een straal van 500 meter van alle LISA-vestigingen op het terrein. Zoals in het onderzoek van het PBL (2009) wordt gecontroleerd voor regionale verschillen door het hanteren van de drie regio’s Randstad, Intermediaire Zone en Periferie. Daarnaast zijn gegevens van het CBS gebruikt om vast te stellen of een bedrijventerrein gelegen is in een stedelijke agglomeratie of in een stadsgewest.
Empirische resultaten Er worden kansen berekend voor twee groepen uitkomstvariabelen. Binnen de eerste groep vallen werkgelegenheid, het aantal bedrijven en het ruimtegebruik. Binnen de tweede groep wordt het effect op vastgoedwaarden bekeken. Voor de laatste groep voegt de probitspecificatie ook de gemiddelde waarde van commercieel vastgoed op het terrein toe. Aangezien er voor deze variabele een groot aantal vastgoedwaardes ontbreken, geven we er de voorkeur aan om het effect van deze variabele in een aparte regressie te schatten. Tabel 5.3 toont de resultaten van deze twee probitregressies. Zoals verwacht heeft de leeftijd van het bedrijventerrein binnen beide regressies een significant effect op de kans dat een bedrijventerrein geherstructureerd zal worden. Herstructurering komt vooral voor op terreinen die in of voor de jaren zestig van de vorige eeuw zijn ontwikkeld. Aangezien vastgoedwaardes waarschijnlijk het snelst dalen op oudere terreinen, is het daarnaast niet verrassend dat we een negatieve relatie vinden tussen de gemiddelde vastgoedwaarden en de kans op herstructurering. Voorts lijken gemengde terreinen eerder in aanmerking te
De markt voor bedrijventerreinen
83
84
komen voor herstructurering. Andere terreinkenmerken, waaronder het aantal bedrijven en het percentage grote bedrijven, hebben eveneens een significant effect op de kans op herstructurering. Hoewel terreinen waar meer bedrijven gevestigd zijn een grotere kans maken om te worden geherstructureerd, hebben terreinen met een groot aandeel grote bedrijven juist een kleinere kans om geherstructureerd te worden. Intuïtief lijken deze bevindingen te kloppen: private herstructureringsinitiatieven zijn waarschijnlijk moeilijker op te starten op (verouderde) terreinen waar sprake is van een gefragmenteerd grondeigendom, dus is het waarschijnlijk dat overheidsingrijpen hier noodzakelijk is. Bedrijventerreinen met een bushalte, water of gelegen nabij een groot aantal woningen en niet-stedelijke functies hebben een kleinere kans om geherstructureerd te worden dan andere terreinen. Ten slotte worden terreinen die in een stedelijke agglomeratie of stadsgewest liggen vaker geherstructureerd. Herstructurering lijkt dus vooral voor te komen in de meest verstedelijkte gebieden van Nederland. In tegenspraak met de bevindingen van het PBL (2009) draagt ligging nabij snelwegen niet significant bij aan het voorkomen van herstructurering. Dit effect is mogelijk ondervangen door de variabelen die de omgeving van het terrein definiëren, aangezien bijvoorbeeld greenfieldgebieden over het algemeen niet kampen met bereikbaarheidsproblemen.
5.4 Vergelijking van geherstruc tureerde terreinen en gekoppelde terreinen Tabel 5.4 toont de resultaten van de vergelijking tussen geherstructureerde terreinen en gekoppelde controleterreinen voor de onderzochte uitkomstvariabelen.27 Rechts staat informatie over geherstructureerde terreinen
en hun gekoppelde tegenhanger; uiterst links staat informatie over terreinen die zijn geherstructureerd maar waarvoor geen controleterreinen konden worden gevonden. Deze laatste cijfers zijn in de tabel opgenomen om aan te tonen dat er geen grote verschillen bestaan tussen gekoppelde en ongekoppelde geherstructureerde terreinen. Voor elk van deze drie groepen wordt de informatie op de volgende manier gepresenteerd: kolom een, vier en zeven bevatten de gemiddelde waardes één jaar voordat de herstructurering is gestart, kolom twee, vijf en acht bevatten de gemiddelde waardes twee jaar nadat de herstructurering is gestart en ten slotte is in kolom drie, zes en acht het verschil tussen deze twee meetmomenten berekend. Om een juiste koppeling van tijdsperiodes tussen geherstructureerde terreinen en controleterreinen te garanderen, zijn de meetmomenten voor en na herstructurering voor elk gekoppeld paar hetzelfde. Uiterst rechts worden tot slot de difference-in-differenceschattingen (DD) gepresenteerd. De laatste kolom toont de significantieniveaus (t-waardes) van de difference-in-differenceschatting. Tabel 5.4 laat zien dat geen van de differencein-differenceschattingen significant zijn bij een significantieniveau van 10%. De bevindingen wijzen er dus op dat de beoogde effecten zoals deze in de gemeentelijke masterplannen genoemd worden zich niet hebben voorgedaan. De betrouwbaarheid van deze resultaten is onderzocht door de analyse te herhalen met twee andere koppelingsprocedures ( nearest neighbour matching met een radius van 0,01 en kernel matching ). Uit de gevoeligheids analyse blijkt dat de resultaten stabiel blijven wanneer er verschillende koppelingsprocedures worden gebruikt om geherstructureerde terreinen te koppelen aan terreinen die niet geherstructureerd zijn op basis van de
De markt voor bedrijventerreinen
Tabel 5.3. Resultaten van probitregressie. Model 1
Model 2
(zonder vastgoedwaardes)
(met vastgoedwaardes)
Variabele
Coëfficiënt
Coëfficiënt
Kenmerken terrein
Omvang Aandeel openbare ruimtes Arbeidsplaatsen per hectare
-0.0002
(-0.200)
0.0001
(0.120)
0.0001
(0.030)
-0.0001
(-0.030)
-0.0003
(-0.670)
-0.0006
(-0.920)
-0.0037
(-0.850)
Aandeel uitgegeven grond
0.0001
(0.040)
Voor 1960
0.7633
(2.080)**
1.2160
(2.250)**
1960-1969
1.0125
(2.790)***
1.4526
(2.700)***
1970-1979
0.5734
(1.590)
0.9996
(1.870)*
1980-1989
(0.660)
-0.0391
(-0.110)
0.3575
Industrieterrein
0.6654
(1.580)
0.8672
(1.570)
Gemengd terrein
0.7839
(2.130)**
0.9645
(1.890)*
0.4886
(0.780)
0.8393
(1.120)
Zeehaven
Dienstenterrein
-0.5787
(-1.090)
-0.2793
(-0.500)
Aandeel werkgelegenheid in consumentendiensten
-0.0104
(-1.110)
-0.0135
(-1.300)
Aandeel werkgelegenheid in zakelijke dienstverlening
-0.0049
(-0.580)
-0.0075
(-0.820)
Aandeel werkgelegenheid in logistiek
0.0032
(0.430)
-0.0002
(-0.020)
Aandeel werkgelegenheid in industrie
0.0022
(0.310)
0.0000
(0.000)
Aantal vestigingen
0.0038
(3.830)***
0.0031
(3.060)***
Aandeel grote bedrijven
-1.2672
(-2.120)**
-0.1075
(-0.160)
0.0000
(-2.780)***
Gemiddelde vastgoedwaarde Kenmerken bereikbaarheid Afstand tot dichtstbijzijnde op-/afrit snelweg
0.0000
(0.640)
0.0000
(0.380)
Langs snelweg (zichtlocatie)
-0.1555
(-0.860)
-0.1483
(-0.780)
Nabij bushalte
-0.3330
(-2.070)**
-0.2641
(-1.580)
Kenmerken omliggend gebied Nabij water
-0.0003
(-2.320)**
-0.0003
(-2.270)**
Omsloten door woningen
-0.0003
(-4.720)***
-0.0004
(-5.150)***
Omsloten door buitengebied
-0.0002
(-3.840)***
-0.0002
(-4.050)***
Stedelijke agglomeratie
0.4223
(2.530)**
0.4111
(2.380)**
Stadsgewest
0.3642
(2.010)**
0.3743
(1.970)**
Kenmerken regio
Periferie
-0.0067
(-0.040)
-0.1551
(-0.920)
Randstad
-0.1959
(-1.190)
-0.1716
(-0.990)
Constante
-1.7212
(-1.950)*
-1.2244
(-1.130)
Aantal observaties
1139
Log likelihood
945
198.67
184.17
0.27
0.26
Nagelkerkes pseudo R² Opmerkingen: Z-scores staan tussen haakjes. *** Significant bij 1%; ** Significant bij 5% ; *Significant bij 10%.
De markt voor bedrijventerreinen
85
propensityscores. Dat wil zeggen: ook deze resultaten wijzen erop dat de uitkomsten voor de geherstructureerde terreinen, gemiddeld genomen, hetzelfde zouden zijn geweest als er niet was ingegrepen. Met andere woorden: als er geen herstructurering had plaatsgevonden zouden deze terreinen er niet slechter voor hebben gestaan.
86
Een mogelijke verklaring voor deze bevindingen zou kunnen liggen in het feit dat verschillende herstructureringsprojecten tegenstrijdige effecten hebben op de uitkomstvariabelen waardoor als deze tezamen worden bekeken er onterecht de conclusie wordt getrokken dat er geen sprake is van een effect. Om deze veronderstelling te toetsen richten we ons specifiek op de effecten van herstructureringsprojecten waarbij delen van het terrein herontwikkeld zijn (zware revitalisering), aangezien algemeen wordt aangenomen dat dit type maatregelen een grotere invloed heeft op de uitkomstvariabelen. De resultaten worden weergegeven in tabel 5.5. In kolommen een tot drie en vier tot zes worden de resultaten gepresenteerd van, respectievelijk, terreinen waar zware revitalisering heeft plaatsgevonden en terreinen waar gemeenten alleen hebben geïnvesteerd in infrastructuur en openbare ruimtes. De meetmomenten zijn identiek aan de eerdere analyse. Deze tabel toont alleen de verschillen tussen de twee meetmomenten en de DD-schatting. Het enige significante effect dat zware revitalisering heeft op de uitkomstvariabelen is een verlaging in gemiddelde vastgoedwaarden. Het lijkt erop dat grotere gebouwen (deels) zijn vervangen door kleinere gebouwen, wat heeft geleid tot een afname van de gemiddelde vastgoedwaarden op het terrein. Een tekortkoming van deze analyse is het feit dat het aantal gekoppelde terreinen waar zware revitalisering heeft plaatsgevonden vrij klein is (n=22), wat
de betrouwbaarheid van de analyse beperkt. Een interessante bevinding uit de analyse van geherstructureerde terreinen met gemeentelijke investeringen in infrastructuur en openbare ruimtes is het feit dat economische activiteiten in de industriesector baat lijken te hebben gehad bij de herstructurering en dat dit ten koste gaat van bedrijven die actief zijn in de zakelijke dienstverlening. Over het algemeen, afgezien van de eerdergenoemde kleine effecten, zien we weinig dat erop wijst dat er geen effecten worden waargenomen doordat de verschillende typen maatregelen met mogelijk verschillende effecten worden gecombineerd. Het lijkt er juist op dat geen van de bestudeerde maatregelen een groot effect heeft gehad op de uitkomsten. Een andere mogelijke verklaring waarom we geen significante effecten van herstructurering vinden zou kunnen liggen in het feit dat de tijdsperiode die in de analyse werd opgenomen te kort is om effecten waar te nemen. Het is vrij aannemelijk dat de effectiviteit verandert gedurende de tijd en dat herstructurering pas op de middellange tot lange termijn meetbare effecten laat zien. Daarnaast was de herstructurering niet binnen de gehanteerde periode van twee jaar afgerond op een aantal terreinen die in de eerdere analyses werden opgenomen. Aangezien herstructurering meestal bestaat uit een aantal verschillende (deel)projecten gefaseerd over de tijd, wordt evenwel aangenomen dat de herstructurering van deze terreinen ten minste voor een deel is afgerond. We voeren twee extra analyses uit om een beter inzicht in deze kwestie te verkrijgen, alhoewel we niet over gegevens over een voldoende lange periode beschikken om de langetermijneffecten grondig te bestuderen. In de eerste analyse, weergegeven in kolom zeven tot negen van tabel 5.5, veranderen we de meetmomenten van de voor- en name-
De markt voor bedrijventerreinen
De markt voor bedrijventerreinen
aandeel actief in overheid/kwartaire sector
1.03
1.45
2.04
aandeel actief in overheid/kwartaire sector
2.78
0.74
630,654.65
0.22
103,106.93
Ongekoppeld geherstructureerd (n=5) 527,547.71
Opmerkingen: *** Significant bij 1%; ** Significant bij 5%; * Significant bij 10%.
Vastgoedwaardes (relatief)
Vastgoedwaardes (absoluut)
0.08
0.98
-3.97
55.51
51.29
-0.22 -0.87
Verhouding arbeidsplaatsen-grond
59.49
23.92 50.46
Aantal verkochte hectares (relatief)
50.31
aandeel actief in industrie
Aantal verkochte hectares (absoluut)
24.15 51.34
aandeel actief in logistiek
11.33
aandeel actief in zakelijke dienstverlening
-0.28
0.64
11.05
0.08 11.79
0.42 52.52
11.15
2,409.95
-0.98
-0.82
aandeel actief in consumentendiensten
2,357.43
26.97 33.47
Groei werkgelegenheid (relatief)
Groei werkgelegenheid (absoluut)
34.45
27.79
aandeel actief in industrie
aandeel actief in logistiek
0.29
1.09
14.14
13.85
23.97
22.88
9.42
aandeel actief in zakelijke dienstverlening
∆
aandeel actief in consumentendiensten
121.86
Nadien
0.14
112.44
Vooraf
Ongekoppeld geherstructureerd (n=11)
Groei bedrijven (relatief)
Groei bedrijven (absoluut)
Onderzochte uitkomst
twee jaar na start herstructurering).
7.91
-0.91 0.44
24.21 13.78 27.12 33.48
23.28 13.47 27.89 34.39
0.21
59.41
41.12
2.76
47.35
25.30
13.99
10.59
641,109.51
Controle (n=645) 548,178.77
625,491.35
101,054.78
59.15
40.79
2.30
49.72
25.47
12.59
9.92
2,043.46
1.73
33.10
27.53
17.33
20.31
108.50
Geherstructureerd (n=110)
-4.27
0.09
1.11
-0.09
-0.30
0.49
0.09
2,021.13
1.62
34.52
28.42
16.12
19.31
102.34
524,436.57
55.49
59.76
0.52
2.55
51.33
45.22
24.16 50.71
24.25
2.03
10.72
11.02
44.12
-0.62
11.86
11.37
52.65
1.41 2,063.16
0.97 2,010.51
-0.77
0.31
0.93
0.15
106.91
99.00
Nadien
Vooraf
∆
Vooraf
Nadien
Controle (n=1,011)
Geherstructureerd (n=105) ∆
0.21
92,930.74
0.26
0.04
0.33
0.46
-2.37
-0.16
1.41
0.67
0.10
22.33
0.12
-1.42
-0.90
1.21
0.99
0.11
6.16
1.75
0.32
0.51
0.13
-0.90
-0.06
0.04
0.00
8,124.04
-4.53
0.06
0.78
0.06
1.75
0.08
-1.70
-0.18
-0.01
30.32
DiD
Tabel 5.4. Gemiddeld effect op uitkomstvariabelen voor geherstructureerde en gekoppelde terreinen (meetmomenten: vooraf = een jaar voor start herstructurering, nadien =
87
88
tingen tot één jaar voor en vier jaar na de start van de herstructureringsprojecten. In de tweede analyse, weergegeven in kolom tien tot twaalf van tabel 5.5, veranderen we de meetmomenten tot één jaar voor de start van de maatregelen en twee jaar na de afronding van alle maatregelen.28 De eerste analyse suggereert dat de effecten van herstructurering grosso modo toenemen als we naar een langere periode kijken. Desalniettemin blijven significante verschillen beperkt tot veranderingen in de sectorsamenstelling van het terrein. Ten slotte wordt er een interessant effect waargenomen op het aantal uitgegeven hectares op het terrein: herstructurering leidt tot een stijging in het aantal uitgegeven hectares. Dit laatste effect verdwijnt echter in de laatste analyse wat de eerdere veronderstelling dat de effecten met de tijd groter worden ondergraaft. Het enige significante effect in de analyse heeft betrekking op het aantal bedrijven in de logistieke sector.
Conclusie Het doel van dit hoofdstuk was om vast te stellen in hoeverre de beoogde effecten van de herstructurering van bedrijventerreinen zoals deze worden verwoord in gemeentelijke masterplannen, daadwerkelijk zijn gerealiseerd en om te onderzoeken of dit kwam door het gevoerde herstructureringsbeleid. Om erachter te komen welke doelen door de beleidsambtenaren het meest genoemd worden hebben we een groot aantal masterplannen bestudeerd. We hebben een aantal indicatoren gedefinieerd die betrekking hebben op de meest genoemde doelen om zo empirisch te kunnen toetsen in hoeverre deze doelen zijn behaald. We hebben de effectiviteit vastgesteld met behulp van propensityscorematching. De resultaten van de analyse wijzen uit dat herstructurering een verwaarloosbaar effect heeft op de groei van werkgelegenheid,
het aantal bedrijven, vastgoedwaardes en de intensiteit van het ruimtegebruik gemeten als het aantal uitgegeven hectares op het terrein en het aantal arbeidsplaatsen per hectare. In feite had herstructurering alleen een vermeldenswaardig – doch ambigu – effect op de sectorsamenstelling van deze terreinen. Ook na een aantal gevoeligheidsanalyses (bijvoorbeeld het gebruik van verschillende koppelingsprocedures, het maken van een onderscheid tussen verschillende types maatregelen, het introduceren van tijdseffecten) bleven de effecten uit. Deze bevindingen zijn in lijn met een eerdere evaluatie die Marlet en Van Woerkens (2010) hebben uitgevoerd waaruit bleek dat er geen sprake was van hogere werkgelegenheidsgroei in gemeenten die bedrijventerreinen geherstructureerd hebben. Voor deze studie werden gegevens gebruikt die waren samengevoegd op een hoger geografisch schaalniveau (gemeente) en de indicator om het effect van herstructurering te meten was daardoor minder precies: namelijk het totaal aantal hectare geherstructureerde bedrijventerreinen binnen een gemeente. Er zijn een aantal mogelijke verklaringen voor het feit dat herstructurering geen significante effecten lijkt te hebben. Een eerste verklaring heeft betrekking op het feit dat het aantal geobserveerde bedrijventerreinen waar alle projecten in het kader van de herstructurering zijn uitgevoerd relatief klein is. Mogelijk is de onderzochte groep terreinen simpelweg te klein om middellange- en langetermijneffecten te kunnen traceren. Daarnaast maskeert het feit dat de analyse uitgaat van netto ontwikkelingen in het aantal bedrijven en werkgelegenheid wellicht de economische dynamiek op deze terreinen (zie Greenbaum & Engberg, 2004). Groei die ontstaat doordat
De markt voor bedrijventerreinen
De markt voor bedrijventerreinen
0.17
48,557.4
0.53
0.24
123,580.2
∆ Controle (253)
-2.78
0.02
-1.17
-16.96
0.16
0.19
0.57
-2.27
1.18
-0.53
1.06
0.00
36.93
0.39
-1.27
0.24
0.19
0.44
-0.07
-75,022.8 **
DiD
1.18 0.04
0.22
115,705.2
∆ Geherstructureerd (86)
-0.17
0.07
1.66
0.37
0.42
-0.24
-0.67
0.13
0.10
63.77
0.44
-0.59
-0.75
0.21
0.69
0.16
7.80
0.03 -1.24
0.04 1.07
31,327.8 0.02
84,377.4 0.20
DiD
0.93
0.73
∆ Controle (638)
-0.08
0.44
-2.01
1.34 -0.22
-0.51
2.82 **
-0.01
0.11 0.64
-2.40
28.57
35.20
-0.03
0.97
0.10
0.31
-1.18 *
1.39 -0.85
0.13
-0.19
0.89
-1.57
1.90 0.04
0.12
DiD
5.89
∆ Controle (n=1,003) 9.96
0.44
185,034.5
∆ Geherstructureerd (68)
-11.02
0.25
3.07
1.64
-0.68
-1.30
-0.69
1.03
0.17
71.57
0.43
-1.47
-0.67
0.97
0.75
0.23
0.44
140,882.1
∆ Controle (628)
-0.72
0.07
0.64
0.58
-4.21
0.51
2.08
1.05
0.20
105.86
0.20
-2.25
-1.55
1.96
1.64
0.21
10.79
-10.30
0.01
44,152.4
DiD
0.18
2.43 **
1.06
3.53 *
-1.81
-2.78 *
-0.01
-0.03
-34.29
0.22
0.78
0.88
-0.99
-0.90
0.02
-0.83
9.82
0.47
173,327.8
∆ Geherstructureerd (51)
-2.69
0.13
2.99
0.75
-1.14
0.40
-1.23
1.22
0.20
50.22
0.39
-3.20
1.12
1.10
0.58
0.39
0.38
152,487.9
∆ Controle (602)
1.69
0.07
1.39
0.69
-3.14
0.13
1.36
0.96
0.19
76.06
0.25
-1.97
-1.33
1.52
1.53
0.21
8.78
∆ Controle (n=991)
∆ Geher struc tureerd (n=50)
DiD
∆ Geher struc tureerd (n=67) ∆ Controle (n=999)
Nadien = 2 jaar na afronding
Nadien = 4 jaar na start
0.18
1.04
0.09
20,839.8
DiD
-4.38
0.06
1.60
0.05
2.00
0.27
-2.58
0.26
0.01
-25.84
0.14
-1.22
2.46 *
-0.43
-0.94
DiD
Opmerkingen: *** Significant bij 1%; ** Significant bij 5%; * Significant bij 10%. Alleen de verschillen tussen de twee meetmomenten en de DD-schatting worden weergegeven. Zoals in tabel 5.3 zijn de voor- en nameetmomenten voor elk gekoppeld paar hetzelfde.
Vastgoedwaardes (relatief)
Vastgoedwaardes (absoluut)
-19.74
Verhouding werkgelegenheid-grond
∆ Geherstructureerd (24)
0.17
Aantal verkochte hectares (relatief)
1.10
-0.98
Aantal verkochte hectares (absoluut)
aandeel actief in overheid/kwartaire sector
-0.69
0.49
-4.53
aandeel actief in logistiek
aandeel actief in industrie
-2.26
1.65
1.11
aandeel actief in zakelijke dienstverlening
0.77
0.04
-26.25
0.04
-0.86
-1.09
0.50
1.40
1.83
0.04
7.19 0.07
aandeel actief in consumentendiensten
Groei werkgelegenheid (relatief)
0.43
aandeel actief in overheid/kwartaire sector
10.68
-2.12
aandeel actief in industrie
Groei werkgelegenheid (absoluut)
0.70
-0.85
aandeel actief in zakelijke dienstverlening
aandeel actief in logistiek
1.84
0.11
aandeel actief in consumentendiensten
8.36
Groei bedrijven (absoluut)
DiD
∆ Geher struc tureerd (n=83)
∆ Controle (n=283)
∆ Geher struc tureerd (n=22)
Groei bedrijven (relatief)
Onderzochte uikomsten
Geen herontwikkeling van gebouwen
Herontwikkeling van gebouwen
Tabel 5.5. Gemiddelde effecten op uitkomstvariabelen voor geherstructureerde en gekoppelde terreinen, vier verschillende analyses: (1) herontwikkeling van gebouwen, (2) geen herontwikkeling van gebouwen, (3) vier jaar na start van herstructurering, (4) twee jaar na afronding herstructurering.
89
90
nieuwe bedrijven zich op het terrein vestigen kan bijvoorbeeld tenietgedaan worden doordat bedrijven sluiten of verhuizen. Ten tweede hebben wij onze metingen van het effect voornamelijk beperkt tot economische doelstellingen, hoewel uit de masterplannen bleek dat herstructurering tevens bredere doelen heeft, zoals verbetering van de ruimtelijke en milieukwaliteit van terreinen. Deze laatste uitkomsten zouden wel in positieve zin beïnvloed kunnen worden door herstructurering. Een derde verklaring zou kunnen liggen in het feit dat het herstructureringsbeleid slecht is uitgevoerd. We hebben eerder al aangegeven dat de redenen om een terrein te herstructureren niet alleen betrekking lijken te hebben op de problemen waarmee de terreinen worden geconfronteerd, maar ook op het benutten van (politieke) kansen. In dit opzicht concludeerden Van den Anker et al. (2009: 52) al eerder dat politiek-strategische redenen een belangrijke rol spelen en dat de definitie van een verouderd bedrijventerrein derhalve rekbaar is: “Als er ergens geld te halen valt, is een terrein al snel verouderd.” Subsidie aanvragen is verheven tot beroep, aldus deze auteurs. Een derde verklaring kan zijn dat herstructureringsbeleid is gebaseerd op veronderstellingen die onjuist blijken. Dit lijkt met name het geval voor de aanname dat het verbeteren van vestigingsplaatsfactoren zal leiden tot groei van bedrijven en werkgelegenheid. Verschillende studies hebben eerder al aangetoond dat het besluit van een bedrijf om te verhuizen voornamelijk gebaseerd is op interne factoren en in veel mindere mate op factoren gerelateerd aan de kenmerken van het terrein (zie bijvoorbeeld Van Dijk & Pellenbarg, 2000). Om erachter te komen welke van de twee laatste verklaringen het meest waarschijnlijk is dienen de bevindingen uit de statistische analyse aangevuld te worden met interviews (en observaties) met zowel de
bedrijven die gevestigd zijn op terreinen die worden geherstructureerd, als de ambtenaren die verantwoordelijk zijn voor beleidsvorming en uitvoering van de herstructurering.
14
Het Rijk heeft de herstructurering van verouderde bedrijventerreinen langs diverse wegen financieel ondersteund. Zo zijn er door de jaren heen diverse programma’s in het leven geroepen die specifiek gericht waren op het stimuleren van herstructurering van bedrijventerreinen zoals de Topper-regeling (2004-2008), de Tender Investeringsprogramma’s (2000-2003) en de Stimuleringsregeling Ruimte voor Economische Activiteit (1996-1999). Daarnaast heeft het Rijk financieel bijgedragen via programma’s met een meer thematische invalshoek zoals de regelingen voor bodemsanering en meer generieke programma’s waaronder de Brede Doeluitkering (BDU) economie in het kader van het Grotestedenbeleid en het Nota Ruimtebudget.
15
De financiële bijdrage van gemeenten en provincies tezamen moet een veelvoud vormen van het bedrag dat het Rijk heeft geïnvesteerd. Zo hebben Van der Mark, Kort en Pen (2004) becijferd dat voor elke euro die door het Rijk op een verouderd bedrijventerrein werd geïnvesteerd er nog eens circa negen euro werd bijgelegd door andere partijen.
16
Op 44 bedrijventerreinen worden gedeelten van het terrein herontwikkeld.
17
De meeste masterplannen bevatten een of meerdere doelen die gezien kunnen worden als middelen om andere einddoelen te behalen, zoals de verbetering van bereikbaarheid, onderhoud en de indeling van het terrein. Deze worden hier niet besproken.
18
De meeste masterplannen zijn erop gericht om de samenstelling van het terrein te veranderen of te versterken door middel van clustering en segmentering (zie tabel 5.1).
19
Er moet opgemerkt worden dat niet voor al deze kenmerken informatie beschikbaar was. Er was bijvoorbeeld geen informatie beschikbaar over de mate van leegstand, de beschikbaarheid van parkeerruimte en misdaadcijfers.
20
In onze analyse is nabijheid tot spoorwegen niet opgenomen, omdat betrouwbare en geschikte gegevens hierover ontbreken. Terreinen die werden ontwikkeld in de periode 1950 en 1980 hebben vaak een directe aansluiting op het spoorwegennet en waterwegen (de zogenaamde ‘derde generatie’-bedrijventerreinen; zie Olden, 2010). Aangezien de oudste leeftijdsgroep in het PBL-onderzoek betrekking had op alle bedrijventerreinen ouder dan 1990, bevat de spoorwegvariabele waarschijnlijk een leeftijdseffect.
De markt voor bedrijventerreinen
21
Terreinen waarvan de herstructurering voor 1997 of in 2007 werd gestart zijn uitgesloten van analyse.
22
Sommige gemeentelijke respondenten waren niet in staat om het jaar waarin de herstructurering begon te verstrekken. In deze gevallen werd het jaar waarin de maatregelen zijn gestart afgeleid uit informatie van gemeentelijke of provinciale beleidsstukken of verslaggeving in de media. Terreinen waarvoor deze informatie niet beschikbaar was werden uitgesloten van analyse.
23
Ongeveer 181 gemeenten reageerden op de enquête: een respons van 42%.
24
De initiatieven die (deels) gefinancierd werden door het Topper-programma maakten 15% uit van het totaal aantal terreinen dat is geherstructureerd.
25
Eigen berekening op basis van bij het CBS beschikbaar gestelde microdatabestand(en) betreffende ‘Waarde onroerende zaken, welke afkomstig zijn van de Nederlandse gemeenten’.
26
Voor terreinen die na 1989 ontwikkeld werden, werd de IBIS-database gebruikt voor het berekenen van leeftijdsgroepen.
27
Er is getoetst of de gemiddelden van de kenmerken van de geherstructureerde terreinen en de gekoppelde terreinen die in het probitmodel opgenomen zijn significant van elkaar verschilden één jaar voor de herstructurering. De resultaten, verkrijgbaar op verzoek, wijzen uit dat er geen systematische verschillen bestaan tussen deze twee groepen wat betreft de waargenomen kenmerken.
28
Zoals eerder ook het geval was, zijn de voor- en nametingen voor elk gekoppeld paar gelijk om een goede match te garanderen.
De markt voor bedrijventerreinen
91
92
De markt voor bedrijventerreinen
6 Private investeerders bij bedrijventerreinen Bart Pasmans
6.1 Inleiding Sinds de Tweede Wereldoorlog is het ontwikkelen en bouwrijp maken van kavels op bedrijventerreinen in Nederland voornamelijk een publieke zaak. Nederlandse gemeenten voelen zich verantwoordelijk voor het te allen tijde aanbieden van nieuwe bedrijventerreinen, om zo de ontwikkeling van de lokale economie te faciliteren en te stimuleren. Hoewel deze grond en de daarop gesitueerde bedrijventerreinen in de engste definitie van het concept geen publiek goed zijn – een klein deel van de bedrijventerreinen is ontwikkeld door de private sector – hebben gemeenten het aanbieden van industriegrond op ongeveer dezelfde manier behandeld als het aanbieden van andere openbare voorzieningen zoals het aanbieden van energie- en watervoorzieningen of het ontwikkelen van infrastructuur (Needham & Louw, 2006).
segmenten van de Nederlandse grondmarkt, maar is nergens zo dominant als in het geval van bedrijventerreinen. Nederlandse gemeenten worden door de provincies of nationale overheid nauwelijks beperkt in het bestemmen van grond voor industrieel gebruik. Voor gemeenten is het bestemmen en ontwikkelen van bedrijventerreinen belangrijk voor het aantrekken van werkgelegenheid en economische groei binnen hun gemeentegrenzen. Concurrentie tussen aangrenzende gemeenten leidt in veel regio’s tot een overaanbod aan grond voor industrieel gebruik en relatief lage grondwaarden. Het spreekt voor zich dat in een klein land zoals Nederland, waar in het algemeen bouwgrond een schaars goed is, het huidige ontwikkelingsmodel voor industriegrond daarom steeds meer als problematisch wordt ervaren (Van der Krabben & Van Dinteren, 2010; Van der Krabben & Buitelaar, 2011).
Publieke (lees: vooral gemeentelijke) grondontwikkeling komt ook veel voor in andere
De markt voor bedrijventerreinen
93
Om de ontwikkeling en toewijzing van industriegrond te verbeteren, heeft de Nederlandse overheid recentelijk nieuw beleid ontwikkeld gericht op de liberalisering van de markt voor de (her)ontwikkeling van industriegrond. Dit om initiatieven uit de private sector te stimuleren, niet alleen met de hoop op bedrijventerreinen van hogere kwaliteit en duurzaamheid, maar ook op een meer vraaggedreven aanbod van industriegrond (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2010).
94
een afspiegeling van de informatie waar de marktspelers over beschikken.
6.2 Wisselwerking tussen marktimperfecties en privaat investeringsgedrag
Er zijn in de grond- en vastgoedmarkt echter een aantal structurele en endemische marktimperfecties die afbreuk doen aan dit ideaaltype van de markt. De eerste imperfectie wordt veroorzaakt door de heterogeniteit van de aangeboden locaties en gebouwen. Elk stuk bouwgrond of industrieel gebouw heeft zijn eigen unieke kenmerken die, bijvoorbeeld, de mogelijkheden voor het vergelijken met andere gebouwen voor de prijsvorming beperken. Het fundamentele kenmerk van vastgoed – dat het op een vaste locatie staat – maakt aanpassingen gebaseerd op verschillen in locatie, die nodig zijn om gebouwen en hun prijzen te vergelijken, onvermijdelijk (Evans, 2004; Van der Krabben & Buitelaar, 2011). De tweede imperfectie bevindt zich in de economische, ruimtelijke en territoriale schaal van de markt. Niet alleen is de markt zelf voornamelijk lokaal, bedrijven verhuizen zelden naar een andere gemeente (laat staan naar een andere regio) en degenen die binnen deze markt handelen doen dit niet regelmatig, of ze nu zelf gebruik maken van de locatie of in vastgoed investeren om het te kunnen verhuren (Evans, 2004). Ten derde ontbreekt het in de grond- en vastgoedmarkten vaak aan transparantie en accurate informatie, waardoor beslissingen om al dan niet te investeren vaak gemaakt worden op basis van onvolledige informatie.
Het ideaaltype van de grond- en vastgoedmarkt is gebaseerd op de voorwaarde dat er veel kopers en verkopers zijn die een homogeen product of een homogene dienst verhandelen en dat alle marktdeelnemers volledige informatie hebben met betrekking tot onder meer prijs, kwaliteit en alternatieven. In dat geval worden de prijzen bepaald door het evenwicht tussen vraag en aanbod en zijn zij
De interferentie van structurele marktimperfecties en de unieke institutionele situatie in de Nederlandse grond- en vastgoedmarkten worden steeds meer als een probleem beschouwd. In 2008 heeft het Nederlandse kabinet daarom besloten om een nationale taskforce op te richten en deze te vragen oplossingen te bedenken voor het overaanbod
Toch is er om de markt voor de ontwikkeling van industriegrond op effectieve wijze te liberaliseren, meer kennis nodig over de huidige private betrokkenheid in de markt voor industriegrond. Daarom wordt in deze paragraaf de huidige private betrokkenheid bij de Nederlandse markt voor industriegrond verkend. We beschouwen op empirische wijze de positie van de private sector binnen de Nederlandse markt voor industriegrond, vragen ons af waar ontwikkelaars en investeringsmaatschappijen geïnteresseerd zijn in de ontwikkeling van industriegrond en aan welke essentiële voorwaarden moet worden voldaan om hun interesse te vergroten. In de conclusie wordt een aantal mogelijke beleidsmatige implicaties gepresenteerd en besproken.
De markt voor bedrijventerreinen
van industriegrond en het toenemende verval van bestaande bedrijventerreinen. De taskforce formuleerde een aantal aanbevelingen (THB, 2008), waaronder de noodzaak om de private betrokkenheid in de industriegrond- en bedrijfsvastgoedmarkten te stimuleren (dat wil zeggen de private ontwikkeling en beheer van bedrijventerreinen en een markt voor industriële huurpanden). Er wordt niet alleen aangenomen dat private investeerders meer kennis hebben van vastgoedontwikkeling, -beheer en ‑onderhoud dan de meeste gemeenten, maar er wordt ook verwacht dat zij meer rekening houden met het budget en de risico’s bij het plannen en ontwikkelen en dat ze een meer vraaggedreven ontwikkelingsstrategie zullen naleven, waardoor het probleem van overaanbod kan worden tegengegaan (VROM, 2006; Ministerie van Economische Zaken, 2006). Volgens het ministerie voor Infrastructuur en Milieu (2010) is hiervoor een meer structurele betrokkenheid van professionele private investeerders in de markt voor de ontwikkeling van industriegrond vereist. Desalniettemin zijn wij ervan overtuigd dat er eerst meer kennis nodig is omtrent de motieven voor private grondontwikkeling, vooral in het geval van de ontwikkeling van industriegrond en bedrijfsvastgoed (Ball, 1998; Healey, 1992; Guy & Henneberry, 2002; Keogh & D’Arcy, 1999; Helderman, 2007; Segeren et al., 2007; Van der Krabben & Van Dinteren, 2010). Daarom wordt er in de volgende paragraaf dieper op de verwachte motieven voor private grondontwikkeling ingegaan.
6.3 Motieven voor private investeringen Hoewel het planningsproces het potentiële totaalaanbod van grond voor industriële ontwikkeling zou kunnen definiëren, zal de
hoeveelheid aangeboden grond in de praktijk gebaseerd zijn op de wisselwerking tussen de strategieën van grondeigenaren en ontwikkelingsbelangen (Adams, 1994). Het doel van deze paragraaf is het in kaart brengen van deze belangen, om zo een basis te bieden om de wisselwerking tussen verschillende strategieën en marktbeperkingen (in de vorm van locatie- en marktkenmerken) te verkennen. We nemen aan dat de motieven van lokale overheden om te investeren in bedrijventerreinen sterk kunnen afwijken van de motieven van private ontwikkelaars en investeerders. Lokale overheden investeren voornamelijk in industriegrond om zo bedrijven naar hun gemeenten aan te trekken. Private ontwikkelaars en investeerders investeren omdat ze verwachten winst te maken. Het is duidelijk dat private ontwikkelaars en investeerders verschillende motieven kunnen hebben voor het aankopen van een stuk grond: (1) om industriegrond op een winstgevende manier te (her)ontwikkelen; (2) het kan een investering zijn gebaseerd op speculaties omtrent stijgingen van de grondwaarde; (3) het kan aangekocht worden om gebouwen voor eindgebruikers op te ontwikkelen. In het laatste geval kan het voornaamste motief betrekking hebben op het vanuit een winstoogmerk ontwikkelen van bedrijfsvastgoed en niet slechts het ontwikkelen van industrie-grond. Het besluit om in een specifieke locatie te investeren kan natuurlijk ook gebaseerd zijn op een combinatie van deze motieven. De verwachting dat een investering winst op zal leveren zal uiteindelijk de onderliggende reden zijn waarom private ontwikkelaars betrokken raken. We nemen hierbij aan dat het investeringsbesluit van private ontwikkelaars, dat wil zeggen de keuze voor een bepaald ontwikkelingsmodel, grotendeels afhankelijk is van de
De markt voor bedrijventerreinen
95
verwachte winstgevendheid van de ontwikkeling. Daarnaast nemen we ook aan dat deze winstgevendheid op haar beurt wordt beïnvloed door zowel locatie en (regionale) marktkenmerken (dit in overeenstemming met Tsolacos et al., 2005).29 Desondanks is het belangrijk om op te merken dat onze analyse van private betrokkenheid is gebaseerd op de huidige Nederlandse markt voor industriegrond. Zoals in de introductie is uitgelegd is, in de huidige markt, de publieke sector sterk dominant en wij zien dit, samen met de eerdergenoemde marktimperfecties, als een mogelijke barrière voor private betrokkenheid. Dit dient te worden meegenomen bij het interpreteren van de empirische resultaten.
6.4 Verkennende marktanalyse 96
In deze paragraaf worden publieke en private investeringsbesluiten op de Nederlandse markt voor industriegrond verkend door de verschillen tussen publieke en private ontwikkelingen in termen van locatie- en marktkenmerken te analyseren. De analyse in deze paragraaf verkent de verschillen tussen de verschillende ontwikkelingsmodellen en relateert deze aan de aangenomen marktimperfecties en de potentiële implicaties voor het zogenoemde verzakelijkingsbeleid. Hiervoor hebben we de meest relevante beschikbare variabelen voor huidige publieke, gemengde en private ontwikkelingen onderzocht. De gebruikte data zijn voornamelijk afkomstig uit de landelijke database voor werklocaties (IBIS), waarop verder onderzoek is gedaan met betrekking tot de private ontwikkelingsmodellen (in IBIS de categorie privaat uitgeefbaar). De IBIS-database gaat terug tot 1988 en bevat in totaal 101.556 hectare bruto, verdeeld over 3.616 bedrijventerreinen (op 1 januari 2010).
Voor onze analyse hebben we echter alleen bedrijventerreinen meegerekend waarop in IBIS 2010 direct stukken grond beschikbaar waren, wat neerkomt op 797 van de totale 1.148 (351 terreinen ontbreken in IBIS). IBIS maakt tevens een onderscheid tussen publiek en privaat grondaanbod, het voornaamste kenmerk dat wij hebben gebruikt om de private betrokkenheid te verkennen. Het belangrijkste element in dit onderscheid is dus het publieke en/of private aanbod aan industriegrond op elk bedrijventerrein (dat als zodanig erkend en opgegeven wordt door de gemeenten en in IBIS is verwerkt). Deze eenvoudige tweedeling tussen publiek en privaat grondaanbod in IBIS hebben we nader onderzocht en geclassificeerd (tabel 6.1). Hieruit blijkt onder meer dat er zich binnen de private IBIS-categorie ook stukken grond bevinden die zijn ontwikkeld en te koop zijn aangeboden in publiek-private samenwerking (PPS) en zogenoemde gemeenschappelijkeexploitatiemaatschappijen (GEM). Deze gemeentelijke samenwerkingsverbanden worden toegevoegd aan de eerste categorie van publieke ontwikkeling. Aangezien de zogenaamde ‘derde weg’-oplossing noch puur publiek noch publiek-privaat is, zou private betrokkenheid grote relevantie kunnen hebben. Deze terreinen zijn in een derde categorie geplaatst; die van publiek-private samenwerking ofwel PPS. De overgebleven meerderheid van private stukken bouwgrond in IBIS worden hier geschaard onder het tweede ontwikkelingsmodel, dat als privaat wordt beschouwd. Ten slotte is er de vierde en laatste categorie, hier het gemengde ontwikkelingsmodel genoemd. Hieronder vallen alle bedrijventerreinen waarop zowel publieke als private stukken grond worden aangeboden zonder een aantoonbaar samenwerkingsverband.
De markt voor bedrijventerreinen
Tabel 6.1. Verfijnde categorisatie van ontwikkelingsmodellen. Direct verkoopbare grond (in IBIS)
Verfijnde categorisatie* door auteurs
Publiek aangeboden stukken grond
Publiek, inclusief gemeentelijke samenwerkingsverbanden
Privaat aangeboden stukken grond
Privaat PPS: ontwikkeld in een publiek-private samenwerking Gemengd: terreinen waarop zowel publieke als private stukken grond worden aangeboden
* De selectie van terreinen die in IBIS aangemerkt zijn als ‘privaat’, in totaal 172 terreinen, zijn geverifieerd met verdere deskresearch (voornamelijk via de websites van het bedrijventerrein of de gemeente in kwestie) en via direct contact met de betrokken instanties. We waren in staat om 113 terreinen te achterhalen en te verifiëren. Uit de overige 59 terreinen, voornamelijk oudere en kleinere terreinen waarbij onderzoek online niet mogelijk was, werd een steekproef genomen (10 gevallen werden willekeurig geselecteerd) die, na telefonische navraag, aantoonde dat 80% van alle ontwikkelingen waarvan er in IBIS uitgegaan werd dat ze privaat waren ook inderdaad reguliere private ontwikkelingen waren.
In IBIS 2010 zijn – na aftrek van de zeehavens – 1.148 bedrijventerreinen opgenomen die zijn
aangemerkt als niet volledig uitgegeven. Omdat 351 terreinen niet direct grond beschikbaar hebben zijn deze hier aangemerkt als ontbrekend. In totaal hebben we dus 797 terreinen, onderverdeeld in de vier ontwikkelingsmodellen (tabel 6.2). Met betrekking tot de ruimtelijke spreiding van de verschillende ontwikkelingsmodellen nemen we aan dat er regionale submarkten bestaan, met hun eigen definiërende kenmerken die invloed hebben op private betrokkenheid. Deze submarkten kunnen geïdentificeerd worden door de ruimtelijke spreiding van de vier ontwikkelingsmodellen te bekijken. Zijn er regio’s, hier op het niveau van de twaalf provincies en de veertig Coropgebieden (figuur 6.1), waar private betrokkenheid zich concentreert? Als we alle vier de ontwikkelingsmodellen meenemen in de analyse zijn de resultaten enigszins vertekend, vanwege het kleine aantal PPS (in deze selectie slechts 27), die vaak geïnitieerd worden door een nog kleiner aantal regionale ontwikkelingsbedrijven (ROB). Daarom worden de categorieën ‘Gemengd’ en ‘PPS’ heringedeeld onder de private categorie.
Tabel 6.2. Distributie van de geselecteerde bedrijventerreinen per ontwikkelingsmodel. Ontwikkelingsmodel Frequentie
Percentage
Valide percentage
Cumulatief percentage
Gemeentelijk
565
49,2
70,9
70,9
Privaat
117
10,2
14,7
85,6
Gemengd
88
7,7
11,0
96,6
PPS
27
2,4
3,4
100,0
Totaal
797
69,4
100,0
Geen grond beschikbaar
351
30,6
1148
100,0
Valide
Totaal
De markt voor bedrijventerreinen
97
Figuur 6.1. Aandeel van private ontwikkeling binnen de Corop-gebieden.
Nederlandse Corop-gebieden Privaat aandeel in % 0 - 11 12 - 24 25 - 36 37 - 54 55 - 100
98
Deze vergelijking tussen publiek en privaat laat aanzienlijke verschillen zien in de betrokkenheid van private partijen tussen provincies. Zo werd in 2010 in Flevoland slechts 2,4% van alle industriegrond aangeboden door private partijen terwijl het private marktaandeel in de provincie Limburg 44,2% bedroeg. Daarnaast is er een duidelijk verschil tussen de meer rurale provincies Drenthe, Groningen en Friesland en de meer stedelijke provincies zoals Noord- en Zuid-Holland en Utrecht (het Randstadgebied). De sterke private betrokkenheid in Limburg lijkt nogal opvallend en in strijd met onze eerdere opmerkingen; we zouden hier minder private betrokkenheid verwachten dan in het Randstadgebied. Een verklaring hiervoor ligt
echter in het feit dat deze private betrokkenheid het resultaat is van de sterke betrokkenheid van regionale ontwikkelingsbedrijven (die hier onder de categorie ‘private sector’ worden geschaard) in Limburg (8,1% van alle Limburgse bedrijventerreinen). Er zijn tussen provincies en onderliggende Corop-gebieden dus duidelijke verschillen in private betrokkenheid. Deze onderschrijven het bestaan van submarkten die op zowel provincieniveau als op Corop-niveau kunnen worden geïdentificeerd. Het is interessant om te zien in welke mate de geselecteerde markten locatiekenmerken mogelijke verklaringen
De markt voor bedrijventerreinen
bieden voor deze spreiding en het bestaan van submarkten zullen bevestigen.
6.5 Marktkenmerken Het eerste marktkenmerk dat hier wordt behandeld is het bruto nationaal product (BNP) per Corop-gebied. Het gemiddelde BNP per hoofd van de bevolking geeft een indicatie van de regionale economische kracht van de verschillende provincies. Aangenomen wordt dat er in gebieden met een hoger BNP meer economische activiteit plaatsvindt met mogelijk een hogere toegevoegde waarde. Er wordt verwacht dat de vraag naar industriegrond en bedrijfsvastgoed hier hoger ligt, met potentieel hogere schaarsteniveaus en dus hogere prijzen. We nemen aan dat deze gebieden aantrekkelijker zijn voor private investeringsbesluiten en ontwikkeling. Er zijn op Corop-niveau aanzienlijke verschillen in BNP (figuur 6.2). Deze vallen in grote lijnen samen met de concentratie van private betrokkenheid zoals deze eerder gepresenteerd werden. Het bestaan van een meer dynamisch gebied rond de Randstad (waarbinnen onder andere de Corop-gebieden Utrecht, GrootRijnmond, Groot-Amsterdam en Agglomeratie ’s‑Gravenhage vallen) en een minder dynamisch gebied in het noorden van Nederland (Corop-gebieden in Groningen, Friesland en Drenthe). Het gemiddelde BBP per hoofd van de bevolking ligt in Groningen verrassend hoog, wat kan worden verklaard met het effect van de onttrekking van natuurlijke gassen in dit dunbevolkte gebied. De opbrengsten van deze onttrekking waren in 2009 verantwoordelijk voor een BBP van 16 duizend euro per hoofd van de bevolking. Zonder deze opbrengsten zou de provincie Groningen qua BBP op de tiende plaats (van de 12 Nederlandse provincies) staan (CBS, 2011). De regio Limburg
is hier de andere uitzondering. Hier ligt het BBP hoger dan verwacht in verband met de positieve balans van werkmigratie (CBS, 2008). Deze bevindingen komen overeen met de resultaten van Louw en Bontekoning (2007). Zij vonden gelijksoortige verschillen in hun analyse van de productiviteit van industriegrond, die zij definieerden als de uitkomst (toegevoegde waarde) die wordt gegenereerd per eenheid industriegrond. Tevens concludeerden zij dat de Corop-gebieden in de sterk verstedelijkte provincies Utrecht, NoordHolland en Zuid-Holland een bovengemiddelde grondproductiviteit hadden. Betrokkenheid van de private sector en regionale verschillen in gemiddelde verkoopprijzen van industriegrond tonen eveneens een verwachte positieve relatie (behalve voor de relatief lage gemiddelde verkoopprijzen in Noord-Holland; zie figuur 6.3). Hier liggen de Randstadgebieden, met een hoge mate van private betrokkenheid, weer in de hoogste prijsklasse, de provincies Gelderland, NoordBrabant, Flevoland en Limburg (gemiddelde private betrokkenheid) in de middenklasse, terwijl de laagste gemiddelde prijzen voor industriegrond worden gevonden in Friesland, Drenthe, Groningen en Zeeland (lage mate van private betrokkenheid). De Randstad is niet alleen het belangrijkste gebied voor de Nederlandse economie, maar de commerciële dienstensector is in dit gebied ook oververtegenwoordigd (CBS, 2008).
De markt voor bedrijventerreinen
99
Figuur 6.2. Bruto nationaal product (BNP) op Corop-niveau (2009).
100
Oost-Groningen Delfzijl en omgeving Overig Groningen Noord-Friesland Zuidwest-Friesland Zuidoost-Friesland Noord-Drenthe Zuidoost-Drenthe Zuidwest-Drenthe Noord-Overijssel Zuidwest-Overijssel Twente Veluwe Achterhoek Arnhem/Nijmegen Zuidwest-Gelderland Flevoland Utrecht Kop van Noord-Holland Alkmaar en omgeving IJmond Agglom. Haarlem Zaanstreek Groot-Amsterdam Het Gooi en Vechtstreek Agglom. Leiden en Bollenstr Agglom. ‘s-Gravenhage Delft en Westland Oost-Zuid-Holland Groot-Rijnmond Zuidoost-Zuid-Holland Zeeuwsch-Vlaanderen Overig Zeeland West-Noord-Brabant Midden-Noord-Brabant Noordoost-Noord-Brabant Zuidoost-Noord-Brabant Noord-Limburg Midden-Limburg Zuid-Limburg
19096 35069 56269 30763 23782 26331 26327 25301 28232 33949 26750 28531 31603 26420 29638 29693 25369 41148 25484 29533 27509 24892 25254 53503 30208 29117 36901 38666 28885 35883 31931 38221 29465 38130 29896 35213 34386 29358 30571 30087 0
10000
20000
30000
40000
50000
Bbp per capita Zuid-Nederland
Oost-Nederland
West-Nederland
Noord-Nederland
De markt voor bedrijventerreinen
60000
Figuur 6.3. Gemiddelde verkoopprijs van bouwgronden per Corop-gebied (2010). Oost-Groningen Delfzijl en omgeving Overig Groningen Noord-Friesland Zuidwest-Friesland Zuidoost-Friesland Noord-Drenthe Zuidoost-Drenthe Zuidwest-Drenthe Noord-Overijssel Zuidwest-Overijssel Twente Veluwe Achterhoek Arnhem/Nijmegen Zuidwest-Gelderland
42 56 80 38 40 46 54 63 81 86 136 122 160 99 134 150 120
Flevoland Utrecht Kop van Noord-Holland Alkmaar en omgeving IJmond Agglomeratie Haarlem Zaanstreek Groot-Amsterdam Agglomeratie Leiden en Bollenstr Agglomeratie ‘s-Gravenhage Delft en Westland Oost-Zuid-Holland Groot-Rijnmond Zuidoost-Zuid-Holland Zeeuwsch-Vlaanderen Overig Zeeland West-Noord-Brabant Midden-Noord-Brabant Noordoost-Noord-Brabant Zuidoost-Noord-Brabant Noord-Limburg Midden-Limburg Zuid-Limburg
227 101 144 113 251 184 213 300 249 310
101
261 181 211 63 84 126 143 147 155 102 110 105 0
50
100
150
200
250
300
Gemiddelde verkoopprijs per m van industriegrond 2
Zuid-Nederland
Oost-Nederland
West-Nederland
Noord-Nederland
De markt voor bedrijventerreinen
350
Figuur 6.4. Privaat aandeel in ontwikkeling in relatie tot de schaarste-index.
Schaarste-index –64,60 –64,59 - –11,83 –11,82 - –7,66
7,67 - 19,53
19,54 - 48,31 102
0,5 Privaat aandeel
De mate van schaarste is berekend door de hoeveelheid direct beschikbare grond die in 2010 werd aangeboden te relateren aan de gemiddelde ingebruikname per jaar over de afgelopen tien jaar (2000-2009) op het niveau van individuele Corop-gebieden. Over het algemeen lijkt er een positieve relatie te zijn tussen private betrokkenheid en schaarste in verschillende regio’s (figuur 6.4). De meer verstedelijkte gebieden in het westen van Nederland hebben de hoogste schaarsteniveaus. In hun analyse van de planologie omtrent industriegrond in Nederland kwamen Louw en Bontekoning (2007) tot de conclusie dat in gebieden waar het aanbod relatief groot is de productiviteit van industriegrond relatief laag ligt, wat impliceert dat bedrijven hier rela-
tief meer grond per productie-eenheid gebruiken dan in gebieden waar minder grond wordt aangeboden. Dit geeft aan dat bedrijven in meer verstedelijkte gebieden zoals het Randstadgebied enigszins spaarzaam zijn in hun grondgebruik, iets wat door onze schaarste-index wordt bevestigd. En weer vormen de Corop-gebieden in Limburg hier onverwachts een uitzondering op. De schaarsteniveaus in deze gebieden liggen relatief laag en toch zijn private ontwikkelaars hier ook geconcentreerd. Een verklaring hiervoor ligt wellicht in het feit dat investeringen in vaste activa in de provincie Limburg relatief hoog liggen (CBS, 2008).
De markt voor bedrijventerreinen
Gemiddelde verkoopprijs in euro per m2
Figuur 6.5. Schalen en verdeling van de gemiddelde verkoopprijs per m2 (in euro).
250.00 167.90 200.00 144.48 139.22 150.00
121.64
100.00
50.00
0.00 Publiek
Privaat
Gemengd
PPS
Ontwikkelingsmodel
103
6.6 Locatiekenmerken De gemiddelde verkoopprijzen per vierkante meter industriegrond kunnen tussen de verschillende ontwikkelingsmodellen aanzienlijk variëren (figuur 6.5). Onze aanname dat private ontwikkeling zich concentreert in markten met hogere prijzen wordt bevestigd. Het ‘gemengde model’ schijnt ook de voorkeur te geven aan aanzienlijk hogere prijzen, terwijl het PPS-model zich concentreert op locaties met de hoogste prijsniveaus.
Leeftijdscategorieën worden hier gedefinieerd vanaf het eerste jaar van uitgifte in IBIS. De privaat ontwikkelde terreinen laten, enigszins onverwacht, het grootste aandeel aan ‘oude’ terreinen zien, d.w.z. de leeftijdscategorie tot 1970 (figuur 6.6). Het grote aantal relatief nieuwe terreinen (ontwikkeld na 2000) in het PPS-segment is het meest significant en laat een toegenomen interesse in dit ontwikkelingsmodel zien in de afgelopen jaren.
De markt voor bedrijventerreinen
Figuur 6.6. Ontwikkelingsmodellen per leeftijds-
Figuur 6.7. Ontwikkelingsmodellen verdeeld in niveaus
categorie van het terrein.
van externe bereikbaarheid.
PPS
100%
Aandeel in %
Gemengd Privaat
60% 40% 20%
Publiek
Ontwikkelingsmodel
80%
0% Publiek
Privaat
Gemengd
PPS
Ontwikkelingsmodel 0%
20%
40%
60%
80%
100%
Aandeel in % Leeftijdsklasse 2000 > 1990-2000
1970-1990 1850-1970
Externe bereikbaarheid Slecht Gemiddeld Goed
104
Er is eveneens een onderscheid gemaakt tussen het aantal vervallen terreinen per verschillend ontwikkelingsmodel. Binnen de private sector bevindt zich een hoger percentage verouderde terreinen. Dit is wellicht onverwacht, maar het kan verklaard worden door het gegeven dat private ontwikkelaars mogelijkerwijs geïnteresseerd zijn in deze terreinen in verband met de mogelijkheden voor herontwikkeling. Daarnaast bevinden deze terreinen zich vaak in meer stedelijke binnenstadsgebieden die weer een interessante toekomstige investering bieden. Onze verwachting was dat de terreinen in de private sector en PPS een betere externe bereikbaarheid30 zouden hebben dan de terreinen in de publieke sector. Onze data spreken deze verwachting echter tegen (figuur 6.7). Een mogelijke verklaring hiervoor is dat de terreinen in de private sector vaker in dichter bevolkte en meer verstedelijkte
gebieden liggen met een hogere mate van congestie. De terreinen aan de randen van steden en op landelijker locaties zijn gemiddeld sneller te bereiken. Figuur 6.8 laat de (functionele) bedrijventerreintypes per ontwikkelingsmodel zien. Het PPS-model toont, als verwacht, aanzienlijk grotere aandelen in high-endindustrie en R&Dterreinen. Dit geldt in mindere mate ook voor de terreinen in de ‘private sector’ (maar alleen voor de R&D-terreinen). Dit zou wederom gerelateerd kunnen zijn aan de private voorkeur voor meer standaard- en winstgevender types bedrijfsvastgoed zoals kantoren, gebouwen voor meerdere huurders en gebouwen voor de logistieksector. Deze zijn gemakkelijker te ontwikkelen, te verkopen en te verhuren en te verbouwen voor andere toekomstige gebruikers dan de gebouwen die op maat gemaakt zijn om te voldoen aan de eisen van een individueel bedrijf.
De markt voor bedrijventerreinen
Figuur 6.8. Ontwikkelingsmodellen per IBIS-terrein typologie.
100%
Aandeel in %
80% 60% 40% 20% 0% Publiek
Privaat
Gemengd
PPS
Ontwikkelingsmodel Type locatie Zware industrie (tot mileucategorie 5) Gemengd terrein (mileucategorie 1 tot 4) Hoogwaardige industrie (inclusief R&D) Transport- & distributieterrein
6.7 Marktuitkomsten De veronderstelde relatie tussen de hoogte van het bruto binnenlands product en private betrokkenheid op de bedrijventerreinmarkt lijkt te worden bevestigd. In regio’s met een hogere economische output, wat ook veelal de regio’s zijn waar dus werkgelegenheid met een hogere toegevoegde waarde zich manifesteert, zijn private partijen nadrukkelijker aanwezig. Dit wordt mede onderschreven door een concentratie van private partijen op terreinen in bedrijfssegmenten met een hogere toegevoegde waarde, die een voorkeur hebben voor hoogwaardiger vastgoed. Dit zijn ook overwegend meer verstedelijkte gebieden met een hogere dichtheid qua inwoners en bedrijvigheid. De aanwezigheid in segmenten met een hogere toegevoegde waarde en hoogwaardiger vastgoed lijkt ook de bevindingen van gemiddeld hogere WOZ-waarden te kunnen verklaren. Aan de andere kant lijkt de
voorkeur voor meer verstedelijkte gebieden ook een verklaring te kunnen bieden voor het beeld dat de bedrijventerreinen met private betrokkenheid gemiddeld genomen minder goed bereikbaar zijn vanwege onder meer verkeerscongestie. Een gelijksoortige redenering valt er op te tekenen wanneer de mate van veroudering van de terreinen wordt afgezet tegen publieke en private aanwezigheid. De private partijen zijn oververtegenwoordigd op oudere binnenstedelijke locaties die over de hele linie bezien eerder met veroudering te kampen hebben dan de nieuwere uitleglocaties waar publieke partijen zich wat meer concentreren. De publiek-private samenwerking valt hier uiteraard buiten gezien het feit dat deze pas sinds de jaren negentig in opkomst is gekomen. Uit een nadere beschouwing van deze bijzondere categorie terreinen blijkt vaak dat beheer en onderhoud, middels uiteen-lopende vormen van parkmanagement, hier meer georganiseerd en verankerd zijn. Tegelijkertijd laten de volledig publiek dan wel privaat ontwikkelde terreinen weinig verschil zien ten aanzien van de aanwezigheid van een vorm van parkmanagement. Deze ligt voor beide categorieën aanzienlijk lager in vergelijk met de publiek-private terreinen. Een ander marktkenmerk dat, behoudens enkele uitzonderlijke regio’s, een sterke positieve relatie vertoont met private betrokkenheid is de regionale schaarste. Uiteraard valt hier ook een koppeling te leggen met de eerdergenoemde kenmerken waar deze partijen zich concentreren. Voor het beleidsveld is dit een sturende variabele waar veel over gesproken wordt op zowel gemeentelijk als provinciaal niveau. De eerste vormen van bovenlokale en regionale afstemming beginnen nu ook vorm te krijgen in Nederland, waarbij ook de eerste positieve resultaten zijn opgemerkt (onder meer in de Evaluatie Verzakelijkingspilots van Platform31 in 2013).
De markt voor bedrijventerreinen
105
6.8 Verklaringen en de implicaties voor verzakelijkingsbeleid
106
Het beeld dat de private betrokkenheid zich concentreert op oudere bedrijventerreinen zou echter ook een andere verklaring kunnen hebben. Het is niet ondenkbaar dat een deel van die private partijen op nieuwere uitleglocaties simpelweg geen kans krijgt om in de eerste fase van uitgifte in te stappen vanwege het actief gemeentelijk grondbeleid en het padafhankelijk denken daaromtrent. Gemeente geven de kavels na oplevering meestal aan eigenaar-gebruikers waardoor ontwikkelaars en private vastgoedinvesteerders buitenspel worden gezet. De vraag is of de huidige betrokkenheid van private partijen vanwege de gemeentelijke actieve rol bij ontwikkeling van nieuwe terreinen of is het vanwege herontwikkelingspotentieel simpelweg aantrekkelijker om te investeren in oudere terreinen? Niettemin laat de analyse duidelijk zien dat gemeenten niet zelden ook actief zijn in meer ‘winstgevende’ segmenten waar private partijen verleid zouden kunnen worden. We kunnen ons dus niet aan de indruk onttrekken dat in de huidige markt de toegang voor private partijen niet altijd onbelemmerd is en daarmee het investeringspotentieel voor hen in sommige gevallen beperkt lijkt. Tegelijkertijd laat het puur private deel van de markt geen betere of vaak zelfs een mindere score zien wanneer het gaat om verouderingsproblematiek of parkmanagement. Ondanks dat ze oververtegenwoordigd zijn op oudere terreinen slagen private partijen er niet in een beter kwaliteitsniveau te handhaven dan op publieke terreinen.
deze te kwalificeren als een ‘one-size-fits-all’strategie waarbij de oplossing vooral bij private investeerders (projectontwikkelaars en beleggers) gezocht moet worden en de markt toch vooral heterogeen wordt gepresenteerd. Onze analyse laat echter duidelijk een aantal submarkten zien onder meer op basis van sterk uiteenlopende grondprijzen en schaarsteniveaus. Er is onvoldoende aandacht voor die submarkten in Nederland die ieder hun eigen ontwikkelingspotentieel kennen, juist ook voor verzakelijking, en om een specifieke bovenlokale dan wel regionale (beleidsmatige) aanpak vragen. Dit betekent ook dat er heel bewust en rationeel keuzes moeten worden gemaakt op bovenlokaal niveau waarbij verzakelijking lang niet altijd een oplossing kan bieden of zelfs toepasbaar is. Wanneer dit wel het geval is zouden de publiek-private modellen meer aandacht verdienen.
29
Tsolacos et al. (2005) onderzochten de waarde van bedrijfsvastgoed in relatie tot lokale economische omstandigheden, vastgoedlocatie en fysieke kenmerken. Met hun empirische onderzoek hebben zij getracht de optimale economische, locatie- en vastgoedspecifieke variabelen te identificeren, om het potentieel rendement van bedrijfsvastgoed efficiënter te kunnen duiden.
30
De definitie van externe bereikbaarheid komt volgens IBIS neer op de hoeveelheid files en de afstand tussen een bedrijventerrein en de snelweg.
En dat brengt ons bij de verzakelijkingsstrategie zoals die tot dusverre geformuleerd en gepresenteerd is. Tot op zekere hoogte valt
De markt voor bedrijventerreinen
De markt voor bedrijventerreinen
108
De markt voor bedrijventerreinen
7 Campus ontwikkeling Henk-Jan Kooij
7.1 Inleiding Over het algemeen is het voor regionale overheden moeilijker dan voor lokale overheden om in specifieke lokale ontwikkelingen te investeren. Derhalve wordt de ontwikkeling van wetenschapsparken en zogenaamde innovatiecampussen bevorderd door lokale overheden en worden deze ontwikkelingen door regionale overheden slechts ondersteund met algemene beleidsinstrumenten. Er zijn provincies die actief betrokken zijn bij individuele campussen vanwege een bovenlokaal belang, maar de provincie Limburg heeft in 2011 echter een provinciaal campusplan gelanceerd waarin zij actief betrokken was bij vastgoedontwikkeling van twee innovatiecampussen. In deze bijdrage wordt deze opmerkelijke beleidsontwikkeling geduid door de totstandkoming van dit plan te analyseren via actor-netwerk theorie: stap voor stap werd een private campusontwikkeling in Geleen door de gemeente gecirculeerd en uiteindelijk getrans-
formeerd tot een lokale vastgoedontwikkeling. De conclusie is dat de actieve bijdrage van de provincie aan de lokale vastgoedontwikkeling alleen mogelijk was door het integreren van de lokale campusontwikkeling binnen bestaande regionale beleidsplannen en de toekomstvisie van de provincie Limburg. Ongeveer 80 Nederlandse steden en gemeenten zijn als onderdeel van hun ruimtelijke of economische beleid betrokken bij de ontwikkeling van lokale ‘campussen’ en ‘wetenschapsparken’, in tegenstelling tot regionale overheden zoals provincies (BCI, 2012; Kooij, 2015). Provincies zijn vanuit hun positie als regionale overheid minder vaak betrokken bij individuele ontwikkelingen, al zijn er natuurlijk uitzonderingen. Zo investeren enkele provincies direct en indirect in de ontwikkeling van innovatiecampussen, zoals de provincie Noord-Brabant via de provinciale ontwikkelingsmaatschappij BOM. Als enige
De markt voor bedrijventerreinen
109
110
Nederlandse provincie heeft Limburg echter meegewerkt aan het opzetten van een provinciaal campusplan. In dit plan investeert de provincie substantieel in de ontwikkeling en in het beleid met betrekking tot de provinciale campussen. In tegenstelling tot andere provinciale overheden, die alleen bijdragen op het niveau van individuele campussen en hierin een passievere rol aannemen, heeft de provincie Limburg actief bijgedragen aan het ontwikkelen van een regionaal campusplan en heeft zij zelfs geïnvesteerd in campusvastgoed (Huisman, 2008). Het doel van dit artikel is het verklaren van deze opmerkelijke afwijking van het beleid dat andere provincies voeren door middel van een historische analyse van de werking van het campusconcept in Limburg. Dit wordt gedaan door gericht te kijken naar de ‘translatie’ van het campusconcept binnen de Limburgse regio, met bijzondere aandacht voor het beleidsterrein van de provincie Limburg. Translatie wordt geconceptualiseerd vanuit het perspectief van de actor-netwerk theorie (ANT) en aan de hand van het werk van Callon (1986), Law (1992) en Latour (1986, 2005). Volgens ANT, een theorie die in het verleden ook de ‘sociologie van translatie’ werd genoemd, is translatie niet hetzelfde als de onproblematische verspreiding van ideeën (Latour, 1986), maar juist een proces waarmee ideeën worden getransformeerd en getransporteerd door tijd en ruimte (Latour, 2005). Translatie is dus het circuleren, transformeren en representeren van ‘dingen’ en bevat tevens het orchestreren en ordenen van en het weerstand bieden aan deze processen (Law, 1992). Translaties worden geanalyseerd door het traceren van netwerken, d.w.z. de verbindingen tussen actoren, dingen en ideeën die door wetenschappers in kaart zijn gebracht. Het zijn deze relaties die de transformaties van ideeën transporteren (Latour, 2005). Het is daarom niet één enkel idee dat zonder
problemen overgebracht wordt van de ene situatie naar de andere, maar meer een serie translaties die aangedreven worden door de handelingen van meerdere actoren (Tait & Jensen, 2007). Op het eerste gezicht ziet het idee er na een dergelijke serie translaties misschien uit als hetzelfde idee, maar dit is slechts de uitkomst van een translatieproces dat de ene ‘actor’ in staat stelt te spreken voor de andere. Binnen ANT worden zowel dingen als ideeën gezien als actoren, vandaar actornetwork-theorie (Hendrikx, 2014; Murdoch, 2006). De netwerken van actoren kunnen worden getraceerd door de actoren zelf te volgen en het volgen van hun paden (Latour, 2005: 237). Dit betekent dat er expliciet aandacht wordt besteed aan micropraktijken, een focus sterk lijkend op Foucaults aandacht voor machtsverhoudingen (Murdoch, 2006: 74). ANT bouwt grotendeels voort op Foucaults relationele concept van discours en op zijn standpunt dat macht zowel productief als alomtegenwoordig is (Foucault, 1976), maar ANT breidt zijn premature ideeën over de rol van het materiële in de verspreiding van productieve macht uit (Murdoch, 2006). Zodoende kan een groot aantal van Foucaults methodologische hulpmiddelen worden gebruikt bij het bestuderen van heterogene netwerken (Kendall & Wickham, 1999; Latour, 2005; Murdoch, 2006; Tait & Jensen, 2007). Voor de analyse van het campusbeleid in de provincie Limburg heb ik de translaties van het campusconcept door de jaren heen in kaart gebracht door beleidsdocumenten, notulen van vergaderingen van de Provinciale Staten en commissievergaderingen, persberichten en krantenartikelen te analyseren (in de tekst wordt hiernaar verwezen). Daarnaast heb ik een serie van 14 semigestructureerde interviews gehouden met provincieambtenaren en ambtenaren die betrokken waren bij specifieke
De markt voor bedrijventerreinen
campusontwikkelingen, een medewerker van Gedeputeerde Staten en medewerkers en oud-medewerkers van de regionale ontwikkelingsmaatschappij LIOF. In de rest van dit hoofdstuk beschrijf ik hoe de campus door de regio heen getransleerd wordt, van een privaat initiatief van DSM tot de omarming van de campus door de provincie Limburg als een belangrijk beleidsinstrument. De beschrijving beslaat de periode van 2005 tot 2013 en richt zich op de provincie Limburg en de netwerken die binnen de provincie circuleren.
7.2 Campusontwikkeling in Limburg Het begin: de DSM Research Campus in Geleen Binnen de provincie Limburg verschilt het concept ‘campus’ expliciet van eerdere associaties met ‘universiteitcampus’ door de plannen die geïntroduceerd werden door DSM (Dutch State Mines) voor het ontwikkelen van een ‘Research Campus’ in Geleen (DSM, 2004b; DSM & LIOF, 2003; Netherlands Academy of Technology and Innovation, 2003). Dit was een gevolg van DSM’s nieuwe strategie om zich terug te trekken uit de grootschalige productie van chemicaliën en zich te gaan richten op biowetenschappen (‘life sciences’) en chemische materialen, die uiteindelijk leidde tot de verkoop van DSM’s petrochemische bedrijven aan Saudi Basic Industries Corp (SABIC) in 2002 (DSM, 2013). De Research Campus werd opgezet als een plaats waar DSM op zijn eigen terrein ruimte bood aan ‘technostarters’ en onderzoeks- en ontwikkelingsafdelingen (R&D) van andere bedrijven. Het bieden van ruimte aan andere bedrijven werd gepresenteerd als een stap vooruit, maar het was vooral een strategie om nieuwe huurders te vinden voor het
leegstaande vastgoed op het terrein, dat voor DSM een financieel probleem vormde (DSM, 2004b; DSM & LIOF, 2003; Netherlands Academy of Technology and Innovation, 2003). In wezen maakte dit vastgoedinitiatief tot 2005 deel uit van DSM’s privéstrategie, met uitzondering van de reguliere betrokkenheid van de lokale overheid en vakbonden.
‘Clusters van kracht’ voor de versnelling van de Limburgse economie In 2005 startte de provincie Limburg de Versnellingsagenda, een agenda voor het versnellen van economische ontwikkeling en innovatie binnen de provincie. Het startschot voor dit initiatief kwam van de nationale overheid in Den Haag, die een reactie vroeg op het verlies van banen in de meest geïndustrialiseerde regio van Nederland. Dit banenverlies was veroorzaakt door de mondialisering van de wereldeconomie en de effecten daarvan op de industriële sector in de provincie Limburg (Taskforce Versnellingsagenda, 2005; Van den Brink et al., 2005). Voor de definitieve versie van de agenda waren drie zogenaamde ‘clusters van kracht’ van cruciaal belang: chemie, health care & cure en agro-food/nutrition. Na consultatie in de regio werd het ‘kansencluster’ nieuwe energie toegevoegd (Taskforce Versnellingsagenda, 2005). De Versnellingsagenda werd gepresenteerd als een koerswijziging. In plaats van het afwachtend formuleren van beleid en programma’s en wachten op de nationale overheid in Den Haag, was de nieuwe visie van de provincie Limburg om voort te bouwen op haar eigen krachten en deze actief te verbeteren. Vooral Martin Eurlings, de gedeputeerde voor economie, was een groot voorstander van deze actieve houding en om realistische uitkomsten te bewerkstelligen zocht hij contact met bedrijven en onderzoeksinstellingen zoals
De markt voor bedrijventerreinen
111
112
DSM, SABIC en de Universiteit van Maastricht (UM) (cf. Taskforce Versnellingsagenda, 2005).
ciale overheid zou kunnen doen om een dergelijke ontwikkeling te bevorderen.
Deze nieuwe visie werd eveneens aangedreven door de erkenning van het feit dat DSM zich uit de regio aan het terugtrekken was, zoals bleek uit de reorganisatie genaamd ‘Copernicus’ (DSM, 2004a). Ambtenaren binnen de provincie erkenden dit terugtrekken ook en begonnen mogelijkheden te onderzoeken om DSM aan de regio te binden. Dit werd in eerste instantie gedaan in het licht van de clusterontwikkeling zoals deze in de Versnellingsagenda benoemd werd. Vanaf 2006, na bezoeken aan Basel, contact met Martin Hinoul van het Interuniversity Micro Electronics Centre (IMEC) in Leuven en bezoeken aan de High Tech Campus in Eindhoven, zagen de ambtenaren echter in dat campusontwikkeling een rol kon spelen in de clusterontwikkeling en werd een eerste stap gemaakt in de translatie van campusontwikkeling naar bestaand regionaal beleid en de Versnellingsagenda.
Het standpunt van de provincie met betrekking tot campusontwikkeling werd in 2008 verwoord in een memorandum voor de Statencommissie voor het Economisch Domein (Provincie Limburg, 2008) en deze memo werd door de Commissie gunstig onthaald (Statencommissie voor het Economisch Domein, 2008). De memo werd opgesteld door de provincieambtenaren en de gedeputeerde met als doel het verduidelijken van de kwesties campus en campusontwikkeling en om het campusconcept expliciet te definiëren. De redenen hiervoor waren niet puur semantisch van aard, want het doel was het maken van een onderscheid tussen ‘echte’ campussen en de ‘gewone’ bedrijventerreinen die het label campus slechts gebruikten uit marketingoverwegingen. Bovendien werd in de memo uiteengezet hoe de provincie betrokken was bij ‘echte’ campussen en initiatieven die niet als ‘echt’ gezien werden. De provincie ‘erkende’ twee campusontwikkelingen binnen de regio, de ‘Research & Business Campus’ in Geleen en de ‘Health Campus’ in Maastricht (Provincie Limburg, 2008) en andere initiatieven zoals Greenport Venlo of AVANTIS in Heerlen/Aken werden niet beschouwd als ‘echte’ campussen (cf. Jacobs & Kooij, 2013). In wezen werd campusontwikkeling getransleerd naar een knooppunt in de netwerken van bestaand beleid en bestaande initiatieven.
Van ‘clusters van kracht’ naar campusontwikkeling Na de Provinciale Statenverkiezingen van 2007 zetten de nieuwe gedeputeerden de Versnellingsagenda voort en onderzochten zij de mogelijkheden voor campusontwikkeling als middel voor de integratie van verschillende sectorale beleidstakken zoals fysiek, arbeidsmarkt-, economisch en vernieuwingsbeleid. De provincieambtenaren zetten tevens hun onderzoek voort naar campusontwikkeling als onderdeel van clusterontwikkeling. Gekoppeld aan de toename van ‘open innovatie’concepten, die in 2003 door DSM en Philips werden omarmd, maar ook in verband met leegstaand vastgoed en het terugtrekken van DSM, onderzochten zij campusontwikkeling als een manier om deze problemen op te lossen en trachtten zij uit te zoeken wat een provin-
De campus als een ‘open concept’ Twee nationale rapporten over campusontwikkeling die in 2009 in opdracht van het ministerie van Economische Zaken opgesteld werden (BCI, 2009; Boekholt et al., 2009) brachten campusontwikkeling in Limburg verder onder de aandacht. Deze rapporten bevestigden de visie van de provincie Limburg
De markt voor bedrijventerreinen
met betrekking tot deze kwestie, wat geen verrassing was aangezien een aantal provincieambtenaren actief contact zochten met EZ en de organisaties die aan de rapporten werkten om hen te informeren over Limburgs visie en activiteiten op het gebied van campusontwikkeling. Dit bleek voor de provincie erg productief te zijn, omdat het tweede rapport de ‘Research Campus’ in Geleen beoordeelde als een ‘volwassen campus’ van ‘nationaal belang’ en de ‘Maastricht Health Campus’ als een campus in de ‘groeifase’ en ‘potentieel van nationaal belang’. Hiermee werd het netwerk dat met campusontwikkeling in de provincie verbonden is vergroot met de netwerken van de nationale overheid. De rapporten effenden het pad voor de voortzetting en verdere translatie van het campusconcept binnen de provincie. De rapporten waren namelijk slechts verkenningen en beoordelingen op een zeer algemeen niveau en gaven daarom een conceptualisatie van de campus als een ‘open concept’, dat op verschillende manieren geïnterpreteerd en gebruikt kan worden (Kooij et al., 2014). Daarnaast expliceerde het eerste rapport de mogelijke rollen van overheden in campusontwikkeling, zonder Europese regelgeving met betrekking tot staatssteun in gevaar te brengen. Volgens het rapport was het mogelijk om initiatieven te steunen door investeringen in infrastructuur zoals wegen, maar vastgoed werd gezien als grensgeval (Boekholt et al., 2009). Omdat de rapporten in opdracht van EZ waren opgesteld en in lijn lagen met de visie van de provincie inzake de kwestie, kon de provincie deze rapporten bovendien gebruiken om het prioriteren van de twee enige ‘echte’ campussen in de provincie verder te implementeren.
Van innovatie van de regionale economie naar vastgoedontwikkeling Tot 2010 was de provincie alleen op faciliterende wijze betrokken bij de Research & Business Campus in Geleen en gaf zij soms subsidies of leningen uit voor de ontwikkeling van campussen, maar in het politieke proces eind 2012 veranderde de manier waarop de provincie betrokken was. De gedeputeerde wilde het voorstel om de Research Campus in Geleen te steunen voorleggen aan de Provinciale Staten en het consortium van DSM, UM en de provincie werkte aan een masterplan voor het ‘CHEMaterials’ cluster. Het doel was de ontwikkeling van de ‘Chemelot Campus’ – zoals deze nu genoemd werd in plaats van Research Campus – wat een Euro-regionale en internationale locatie voor bedrijven, educatie en onderzoeksinstellingen in de ‘CHEMaterials’ moest worden (Wagemans & Przybylski, 2011). Opvallend was de verschuiving in de steun van de provincie waardoor de campus terug getransleerd werd in de richting van een vastgoedontwikkeling: de provincie zou voor 80% in vastgoed investeren, terwijl de overige twee partijen elk 10% van de investering in vastgoed op zich zouden nemen, met als argument ‘marktfalen’ (Provincie Limburg, 2011a). De leden van de Provinciale Staten hadden kritiek op deze vastgoedinvestering van de provincie, omdat de provincie in feite de oplossing voor DSM’s afgeschreven vastgoed financierde. Het tegenargument van de gedeputeerde was dat als de provincie niet mee zou betalen aan het vastgoed van de Chemelot Campus, DSM de regio waarschijnlijk zou verlaten (Statencommissie voor het Economisch Domein, 2011).
De campusvastgoedplannen in de Provinciale Staten De commissie en het lid van de Provinciale Staten hadden uiteindelijk geen wezenlijke
De markt voor bedrijventerreinen
113
114
kritiek op de campusplannen en de financiële betrokkenheid van de provincie, een investering van circa 65 miljoen euro. Gezien het feit dat geen van de partijen binnen het consortium DSM, UM en de provincie Limburg rechtstreeks in vastgoed wilde investeren, moest er een vastgoedbedrijf worden opgezet met de drie partijen als enige aandeelhouders. De provincie zou 80% aan de investering bijdragen, de andere partijen elk 10% (Provincie Limburg, 2011c; Statencommissie voor het Economisch Domein, 2011). Er bestonden echter specifieke twijfels omtrent het aantal geschatte banen voor ‘kenniswerkers’ en de gevolgen voor laaggeschoolden in de regio. Het aantal nieuwe banen was de voornaamste reden dat de provincie in het campusplan investeerde, naast het indirect steunen van bedrijven en onderzoeksinstellingen, maar de basis van deze argumenten was zwak en in feite gebaseerd op prognoses. Over het algemeen hadden de twijfels betrekking op de doelen en de evaluatie van het project, dus besloot de gedeputeerde de vooruitgang van het project – en daarmee de gevolgen voor de arbeidsmarkt – te volgen en te beoordelen door middel van regelmatige verslaglegging (Provincie Limburg, 2011b; Statencommissie voor het Economisch Domein, 2011).
Het Limburgse Campusplan: het pad naar Limburgs stralende toekomst Tijdens de lancering van het gezamenlijke campusplan was de toon ondernemend en opschepperig, werd het ‘Limburgse Campusplan’ in de media breed uitgemeten door het uitgeven van gezamenlijke persberichten en werd het plan publiekelijk aangeboden aan de minister van EZ in Den Haag (Provincie Limburg, 2011a), inclusief ‘4D-filmpjes’ en interviews met alle prominente personen uit het consortium (e.g. Campusplan Limburg, 2011). Campussen werden getransleerd naar
een netwerk van de toekomstvisie waarmee Limburg de problemen van een gemondialiseerde wereld aan kan pakken. Deze visie werd gepresenteerd als onmisbaar en het enige alternatief waarmee Limburg een positieve toekomst zou kunnen hebben. In 2011 werden de campusmasterplannen verder getransleerd naar bedrijfsplannen en begin 2012 werden deze plannen besproken in de Provinciale Staten. De Provinciale Staten werd gevraagd goedkeuring te geven voor financiële steun van de provincie voor vier projecten in het kader van de campusplannen. Naast een aantal wensen en overwegingen van de Provinciale Staten, zoals het uitvoeren van een grondige risicoanalyse en het aanstellen van passend toezicht, gaven zij goedkeuring voor een financiering van nog eens 34.650.000 euro. Dit geld ging, in vorm variërend van leningen tot participaties, naar het vastgoed voor de Chemelot Campus, de participatie in een nieuw durfkapitaalfonds (Limburg Venture II), het ontwikkelen van een wetenschapsprogramma en het opzetten van geavanceerde gedeelde diensten (shared services) op het Chemelot-terrein (genaamd Enabling Technologies) (Provincie Limburg, 2012a, 2012b). Uiteindelijke leidde dit besluit van de Provinciale Staten, samen met interne besluiten binnen DSM en UM, tot het oprichten van de rechtsvorm Chemelot Vastgoed CV op 16 oktober 2012, waarvan bijna 80% eigendom van de provincie Limburg is (Provincie Limburg, 2013).
7.3 Conclusie Het is voor regionale overheden moeilijk om prioriteit te geven aan bepaalde lokale initiatieven ten nadele van andere initiatieven. Dit zou neerkomen op het maken van keuzes ten
De markt voor bedrijventerreinen
gunste van een klein aantal ontwikkelingen waarbij andere ontwikkelingen dus uitgesloten worden. Daarom heeft het grootste deel van de Nederlandse provinciale overheden zich losgemaakt van de actieve betrokkenheid bij de ontwikkeling van specifieke campussen (Huisman, 2008). Voor lokale overheden is het minder ingewikkeld om dit te doen, omdat lokale overheden en campussen in die regio vaak verbonden zijn door dezelfde belangen: het versterken van de lokale economische structuur. Aangezien in het campusconcept inherent de nadruk ligt op nabijheid, is het lastig om deze lokale campussen op te schalen zodat ze de hele regio omvatten. Desalniettemin is het voor regionale overheden niet mogelijk om gehele regio’s te versterken, zoals in de Strategie van Lissabon wordt bepleit. Het kiezen van winnaars en verliezers is onmogelijk te vermijden, omdat regio’s slechts een beperkte hoeveelheid geld en middelen tot hun beschikking hebben. De focus op lokale ontwikkelingen zoals campussen zou een uitweg uit deze paradox kunnen leveren, maar dit is voor regionale overheden niet de meest natuurlijke keuze. De belangrijkste vraag in dit artikel is hoe de provincie Limburg deze paradox heeft weten te overwinnen. Het antwoord ligt in de empirische observatie dat campusontwikkeling werd getransleerd naar een netwerk van regionale concurrentie en innovatie die nodig was voor de ‘stralende toekomst’ van de regio Limburg. In 2005 was de campus in eerste instantie een private vastgoedontwikkeling van DSM in Geleen, bedoeld om als tegenwicht te dienen voor DSM’s leegstaande vastgoed, een leegstand die veroorzaakt werd door de omschakeling van het op grote schaal produceren van chemicaliën naar biowetenschappen en chemische materialen. Tot dat moment was de provincie niet betrokken bij campusontwikke-
ling. Maar door contacten op managementniveau tussen DSM en de provincie Limburg, werd de Research Campus opgenomen in de Versnellingsagenda, een ambtelijke poging om de achtergestelde industriële economie in de provincie te herstellen. Binnen het translatieproces van de campus naar de Versnellingsagenda kunnen twee fasen worden onderscheiden. De eerste fase was de campus als onderdeel van de clusterontwikkeling, de zogenoemde clusters, van kracht. De tweede fase begon toen DSM zijn operatie Copernicus startte, wat de provinciale overheid aanzette tot actie en tot het onderzoeken van mogelijkheden om DSM beter aan de regio te binden. Dit kwam verder tot uiting in een explicietere aandacht voor campusontwikkeling van de gedeputeerde en de provincieambtenaren. Dit vertaalde zich tevens in het naar voren brengen van campusontwikkeling zoals dit in de vernieuwde Versnellingsagenda van 2008 gedaan werd. De campus werd gezien als een van de sleutels tot een meer concurrerende economie. Het wijdverspreide gebruik van het label ‘campus’ als een ‘open concept’ en de reactie van het ministerie van Economische Zaken in 2009, dat opdracht gaf tot het opstellen van twee rapporten over campusontwikkeling, was belangrijk voor de verdere translatie van de campus. Deze rapporten gaven de provincie Limburg vrij baan om actief mee te werken aan de steun van een aantal campussen. In eerste instantie werd deze betrokkenheid gezien als onderdeel van innovatiebeleid, d.w.z. als het voorzien van de randvoorwaarden voor samenwerking tussen organisaties. Door een koerswijziging in het beleid van de nieuwe nationale overheid in 2010 ten opzichte van sectorgebonden beleid, vormden zich echter nieuwe samenwerkingsverbanden tussen DSM en Philips en de bijbehorende campussen. Door
De markt voor bedrijventerreinen
115
deze nieuwe samenwerkingsverbanden kwam de campus in een ander licht te staan, met een prominente rol voor de Chemelot Campus in Geleen. Bovendien vroeg DSM de overheid een aanzienlijke investering voor de Chemelot Campus en dreigde het de regio te verlaten als deze investeringen op zich lieten wachten. Dit leidde uiteindelijk tot de actieve participatie van de provincie in de vastgoedontwikkeling van de Chemelot Campus voor een aandeel van 80% – radicaal anders dan in eerste instantie de bedoeling was. In 2011 werd het Limburgse Campusplan gelanceerd, wat zich uiteindelijk vertaalde in een materiële investering van miljoenen euro’s in de ontwikkeling van een vastgoedbedrijf, een bedrijf in gedeelde diensten, durfkapitaalfondsen en wetenschapsprogramma’s.
116
De campus werd dus vertaald van een lokale vastgoedontwikkeling, via de organisatie van de provincie Limburg waar het deel uitmaakte van een netwerk van innovatie, onderzoek, werkgelegenheid en de stralende toekomst van Limburg, naar projecten als een durfkapitaalfonds, gedeelde diensten, een wetenschapsprogramma en uiteindelijk (weer terug) naar een vastgoedinvestering. Als we ons richten op de translatie van actoren zoals campusontwikkeling, wordt het mogelijk om de specifieke lokale variaties in beleid te begrijpen. Het stelt ons specifiek in staat om actoren te begrijpen in plaats van ze te beschouwen als ‘black boxes’ waar allerlei soorten initiatieven blijkbaar campussen worden genoemd (cf. Hendrikx, 2014). Translatie stelt onderzoekers juist in staat om actoren te volgen tijdens hun reizen en transformaties en om de variaties en verschillen in kaart te brengen.
De markt voor bedrijventerreinen
117
De markt voor bedrijventerreinen
118
De markt voor bedrijventerreinen
8 Efficiënt ruimtegebruik op bedrijventerreinen Erik Louw
8.1 Inleiding Er zijn vele termen die iets zeggen over de efficiëntie van het ruimtegebruik: optimaal ruimtegebruik, intensief ruimtegebruik, duurzaam ruimtegebruik, zorgvuldig ruimtegebruik. Ze worden vaak in een beleidscontext gebruikt zonder dat ze gerelateerd zijn aan een bepaalde meeteenheid, met als gevolg dat er een woud aan meeteenheden is ontstaan die vaak even snel verdwenen als ze waren gekomen. Ook initiatieven om de efficiëntie van het ruimtegebruik op bedrijventerreinen te monitoren zijn veelal een vroege dood gestorven of leiden een sluimerend bestaan. In dit hoofdstuk zal een overzicht worden gegeven over de verschillende meeteenheden en hun achtergronden. Maar eerst zullen we moeten bepalen wat met efficiënt ruimtegebruik bedoeld wordt. Het begrip efficiëntie gaat over doelmatigheid. Dus het gebruik van middelen om een bepaald
doel te bereiken. Wanneer er weinig middelen worden gebruikt om een doel te bereiken dan is iets efficiënt. Maar wat is het doel bij het ruimtegebruik op bedrijventerreinen en wat zijn de middelen? Maatschappelijk is dat wat moeilijker te bepalen dan voor een bedrijf. Een bedrijf heeft als doel winst te maken hetgeen betekent dat een bedrijf zo weinig mogelijk geld (als middel) zal steken in grond en gebouwen. Zo weinig mogelijk grond is dus het devies. Maatschappelijk ligt dat anders. Wanneer welvaart een maatschappelijk doel is, kan ervoor worden gekozen om juist veel bedrijventerreinen aan te leggen om werkgelegenheid te stimuleren. Dit was jarenlang ook het motief om deze terreinen aan te leggen. Nu de kwaliteit van de welvaart ook steeds belangrijker is geworden, ligt de nadruk op herstructurering van oude bedrijventerreinen en het beperken van de aanleg van nieuwe terreinen.
De markt voor bedrijventerreinen
119
120
Op deze maatschappelijke vorm van efficiënt ruimtegebruik wordt in dit hoofdstuk niet verder ingegaan. Hier beperken we ons tot het ruimtegebruik van bedrijven en bedrijventerreinen. In de volgende paragraaf wordt kort ingegaan op het meten van het ruimtegebruik. Kort zal worden stilgestaan bij de meest gehanteerde meeteenheden en hun voor- en nadelen. Daarna zal in paragraaf 8.3 worden ingegaan op het ruimtegebruik op bedrijfsniveau. Over hoe bedrijven met hun ruimte omgaan is nog vrij weinig onderzoek gedaan. Ook weten we weinig over de relatie tussen bedrijfshuisvesting en het ruimtegebruik. De term efficiëntie wordt daarbij heel globaal benaderd in de vorm van intensiteit: hoe intensiever een terrein wordt gebruikt door economische functies des te efficiënter het is. Paragraaf 8.4 gaat in op een economische manier van het meten van ruimtegebruik, namelijk de ruimteproductiviteit op regionaal niveau. Het hoofdstuk wordt afgesloten met enkele conclusies.
8.2 Het meten van ruimtegebruik In de tweede helft van de jaren negentig van de vorige eeuw begonnen bedrijventerreinen steeds meer in de maatschappelijke belangstelling te staan. Er kwam steeds meer protest tegen de aanleg van nieuwe terreinen en er werd steeds meer gewezen op de niet-optimale benutting van de bestaande terreinen. Enerzijds waren ze vaak nog niet geheel uitgegeven aan bedrijven en anderzijds werd het wel uitgegeven deel niet maximaal benut (leegstand of reserveruimte bij bedrijven). De behoefte om het ruimtegebruik ‘te meten’ was ontstaan. De meest gehanteerde meeteenheid voor het ruimtegebruik is de dichtheid van de werkgelegenheid: het aantal arbeidsplaatsen per opper-
vlakte-eenheid. In de ruimtelijke economie wordt deze dichtheid vaak gebruikt als variabele die het voorkomen van agglomeratieeffecten goed benaderd. In de Nederlandse praktijk wordt echter vaak het omgekeerde gebruikt, namelijk het ruimtegebruik per werknemer, beter bekend als het terreinquotiënt. Dit is een heel algemene maat die grote verschillen vertoont per sector (zie o.a. Knoben en Traa, 2009). Een werknemer in de dienstensector heeft in het algemeen veel minder ruimte nodig dan in de industrie omdat ze gehuisvest zijn in kantoren die uit verschillende verdiepingen bestaan. Op zich zegt een terreinquotiënt dan ook niet zo veel omdat het suggereert dat arbeidsintensieve bedrijven intensiever met ruimte omgaan dan arbeidsextensieve bedrijven. Dit hoeft echter niet zo te zijn. Daarnaast moet bedacht worden dat het terreinquotiënt alleen rekening houdt met de geregistreerde werkgelegenheid en niet met op het terrein werkzame uitzendkrachten en zzp’ers. Ook het omgekeerde is mogelijk. Werknemers staan wel op een bedrijventerrein geregistreerd maar verrichten hun werk elders. Ook wordt geen rekening gehouden met de arbeidsduur. Ondanks deze beperking wordt het terreinquotiënt veel gebruikt omdat deze is gebaseerd op gegevens die ruim voorhanden zijn. Ook de gegevens over het aantal bedrijven zijn ruimt voorhanden, maar het ruimtegebruik meten in aantal vestigingen per hectare wordt nauwelijks toegepast. Daar is ook een goede reden voor, namelijk dat bedrijven aanzienlijk in omvang variëren waardoor het gemiddelde aantal bedrijven per hectare niet veel zegt. Een geheel andere manier om het ruimtegebruik te meten is de bruto-netto verhouding. De bruto oppervlakte is de totale oppervlakte van een terrein (inclusief infrastructuur en
De markt voor bedrijventerreinen
groen). De netto oppervlakte is de oppervlakte die aan bedrijven kan worden of is uitgegeven. Hoe groter deze verhouding hoe efficiënter het terrein is ingericht, is de gedachte. In Nederland ligt de bruto-nettoverhouding bij ongeveer 70%. Voor moderne terreinen met vele groenstructuren ligt dit percentage lager, evenals voor terreinen met havens. Het enige wat de bruto-nettoverhouding weergeeft is welk deel van de oppervlakte van een terrein door economische functies wordt gebruikt. Het zegt niets over hoe intensief dit deel wordt gebruikt. Om daar iets over te kunnen zeggen kan beter worden gekeken naar het bebouwingspercentage en de Floor Space Index (FSI). Het bebouwingspercentage (ook wel Ground Space Index (GSI) genoemd) geeft het percentage bebouwde grondoppervlakte van een bedrijventerrein weer. Het zegt echter niets over hoe de niet-bebouwde oppervlakte wordt gebruikt en/of is bebouwd. De FSI komt hier gedeeltelijk aan tegemoet door de totale vloeroppervlakte van de gebouwen te delen op de (uitgegeven) oppervlakte van het terrein. De FSI geeft inzicht in de fysieke dichtheid maar is onafhankelijk van de programmatische invulling van een terrein. Het maakt in dezen nogal wat uit of op een terrein hoge kantoorgebouwen staan of alleen bedrijfshallen. Een combinatie van FSI en GSI geeft interessante stedenbouwkundige inzichten en er kunnen hiermee verschillende typen bedrijventerreinen worden geïdentificeerd (zie Berghauser Pont & Haupt, 2004: 82-90). Een economische manier om het ruimtegebruik te meten is de ruimteproductiviteit. Hiermee wordt de toegevoegde waarde die op bedrijventerreinen ontstaat gedeeld door de oppervlakte van deze terreinen. Hiermee kan het belang van bedrijventerreinen voor de
regionale of lokale economie worden aangegeven.
8.3 Ruimtegebruik op bedrijfsniveau Opvallend is dat discussie en onderzoek over de intensiteit waarmee bedrijventerreinen worden gebruikt voorbijgaan aan de vraag hoe bedrijven hun ruimte gebruiken. Dit is des te opvallender omdat bedrijventerreinen voor bedrijven worden aangelegd en zij voor een belangrijk deel bepalen hoe hoog bijvoorbeeld het terreinquotiënt is. Uit bedrijfsmigratie onderzoek is bekend dat ruimtegebrek de meest genoemde reden is om te gaan verhuizen. Dit impliceert dat deze bedrijven hun kavel zeer intensief gebruiken en dat fysieke uitbreiding van de kavel of uitbreiding van de vloeroppervlakte niet meer mogelijk is. Uit onderzoek op basis van gegevens uit de enquête Bedrijven onder Dak in de regio Rivierenland van de Kamer van Koophandel is het mogelijk om het ruimtegebruik op bedrijfsniveau te analyseren. Omdat deze enquête verschillende keren is uitgevoerd, is het bovendien mogelijk na te gaan hoe het ruimtegebruik in de loop van de tijd verandert in relatie tot de personeelsomvang (Louw, 2009). Uit vier enquêtes die tussen 1998 en 2007 zijn uitgevoerd, konden 1.033 bedrijven worden geïdentificeerd die aan alle enquêtes deelnemen. Het betreft bedrijven uit zeer verschillende sectoren (geen landbouw), maar wel een groep die een goede afspiegeling vormt van de bedrijven in de regio. Verder zijn de bedrijven niet alleen op bedrijventerreinen gevestigd maar ook op andere locatietypen. Wel steeg het aandeel van de bedrijven die op bedrijventerreinen waren gevestigd van 17% in 1998 tot 24% in 2007. Strikt genomen is het dus geen analyse van het ruimtegebruik van bedrijven
De markt voor bedrijventerreinen
121
op bedrijventerreinen. Het geeft echter een uniek beeld van de dynamiek in het ruimtegebruik op bedrijfsniveau.
122
In het onderzoek werd onderscheid gemaakt tussen de hoeveelheid grond en de vloer oppervlakte die bedrijven gebruiken. 31 In tabel 8.1 is de verandering in het ruimtegebruik van de bedrijven weergegeven. Opvallend is dat er sprake is van een aanzienlijke dynamiek. Bij een minderheid van de bedrijven is het ruimtegebruik stabiel gebleven. In termen van grondgebruik is dit bij 48% van de bedrijven het geval en in termen van vloeroppervlakte bij 27%. Blijkbaar is de dynamiek in het vloer gebruik dus groter dan in het grondgebruik. Opvallend is ook dat een aanzienlijk deel van de bedrijven aangeeft dat hun ruimtegebruik is gedaald. Een stijging van het ruimtegebruik komt relatief vaker voor bij bedrijven die zijn verplaatst. Dit was te verwachten omdat ruimtegebrek het meest genoemde motief van bedrijven is om te gaan verhuizen. Maar ook hier blijkt dat bij een deel van de verhuisde bedrijven het ruimtegebruik is gedaald. Mogelijk is het voor deze bedrijven efficiënter om met minder ruimte te werken.
Het ruimtegebruik op zich zegt niet veel over de intensiteit waarmee de ruimte wordt gebruikt. In tabel 8.2 is daarom weergegeven hoe de FSI door de jaren is veranderd. Het betreft hier uitsluitend bedrijven die zelfstandige bedrijfshuisvesting hebben. 32 Te zien is dat in de jaren de FSI licht is gestegen, maar dat de standaarddeviatie constant is gebleven. Dit betekent dat de bebouwingsintensiteit licht is toegenomen. De FSI tussen verschillende locatietypen loopt nogal uiteen. De hoogste FSI vinden we in de centra van de steden en dorpen (1,1), terwijl de laagste FSI gemeten wordt buiten de bebouwde kom (0,35). Hiermee vergeleken is de FSI op bedrijventerreinen met 0,5 hoger, maar lager dan in woonwijken (0,6). Deze verschillen in FSI impliceren niet per definitie dat bedrijven op bedrijventerreinen hun ruimte intensiever of efficiënter gebruiken dan bedrijven in bijvoorbeeld centra. Bedrijven op bedrijventerreinen hebben bijvoorbeeld vaak ruimte in de openlucht nodig voor opslag, hetgeen bij bedrijven in centra veel minder voorkomt. Wel blijkt dat de FSI van bedrijven op bedrijventerreinen een licht stijgende tendens heeft, zodat de intensiteit van het ruimtegebruik gemeten in FSI wel iets toeneemt.
Tabel 8.1. Verandering in gebruik van grond en bedrijfsruimte tussen 1998 en 2007 bij bedrijven die wel en niet zijn verhuisd. Verandering in grondgebruik Vermin-
Gelijk
dering Niet verplaatst
18%
Wel verplaatst
31%
Totaal
20%
54%
Verandering in vloeroppervlak
Toe name
Totaal
27%
100%
Vermin-
Gelijk
Toe name
Totaal
31%
39%
100%
dering 30%
N=239 14%
55%
100%
N=710 26%
11%
63%
N=49 48%
32%
100
100% N=183
29%
N=288
Bron: Louw (2009)
De markt voor bedrijventerreinen
27%
44%
100% N=893
Tabel 8.2. Floor Space Index voor bedrijven met zelfstandige huisvesting in Rivierenland in 1998, 2000, 2004 en 2007. 1998
2000
2004
2007
Gemiddelde
0.63
0.64
0.68
0.70
Standaarddeviatie
0.55
0.54
0.55
0.56
Aantal bedrijven
330
383
401
394
Bron: Louw (2009)
Een andere manier om de intensiteit te meten is het aantal vierkante meters per werknemer, oftewel het terreinquotiënt (bij grondgebruik) en het vloerquotiënt (bij gebruik van huisvesting). Hoe deze quotiënten zich tussen 1988 en 2007 hebben ontwikkeld is weergegeven in tabel 8.3. Het blijkt dat de gemiddelde terreinquotiënten hoger zijn dan de gemiddelde vloerquotiënten. Opvallend is dat de quotiënten in 1998 duidelijk hoger zijn dan in de jaren daarna.
Tussen 2000 en 2004 daalt het terreinquotiënt, maar stijgt het vloerquotiënt. Tussen 2004 en 2007 stijgen beide quotiënten. Opvallend is verder de steeds relatief grote standaarddeviatie, hetgeen wil zeggen dat de spreiding om de gemiddelden relatief groot is. Deze spreiding is groter dan we bij de FSI zagen. Dit kan erop duiden dat de oorzaak van de verschillen eerder gevonden kan worden in verschillen in aantallen werknemers dan in verschillen in ruimtegebruik. Om het absolute en relatieve ruimtegebruik met elkaar te vergelijken zijn in figuur 8.1 de indexcijfers van de ontwikkeling van het ruimtegebruik, de werkgelegenheid en de quotiënten weergegeven. Het eerste wat opvalt is dat tussen 1998 en 2000 de werkgelegenheid stijgt maar dat het ruimtegebruik min of meer stabiel blijft. Het gevolg is (zoals ook al hiervoor geconstateerd) is dat de terrein- en 123
Tabel 8.3. Gemiddelde terrein- en vloercoëfficiënten in 1998, 2000, 2004 en 2007 van bedrijven met zelfstandige huisvesting en vloercoëfficiënten van alle bedrijven. Terreincoëfficiënt (bedrijven met zelfstandige huisvesting)
1998
2000
2004
2007
Gemiddelde (m²/fte)
550
474
439
452
Standaarddeviatie
995
838
795
942
Aantal bedrijven
334
384
401
396
Gemiddelde (m²/fte)
179
143
147
148
Standaarddeviatie
365
176
210
191
Aantal bedrijven
343
391
411
403
Gemiddelde (m²/fte)
123
100
102
106
Standaarddeviatie
287
164
170
162
Aantal bedrijven
943
952
951
930
Vloercoëfficiënt (bedrijven met zelfstandige huisvesting)
Vloercoëfficiënt (alle bedrijven)
Bron: Louw (2009)
De markt voor bedrijventerreinen
vloerquotiënten dalen (zie tabel 8.3). Tussen 2000 en 2004 stijgt de werkgelegenheid verder maar stijgt ook de gemiddelde vloeroppervlakte per bedrijf. Dit resulteert in een stijging van de FSI, maar het vloerquotiënt verandert nauwelijks. Tussen 2004 en 2007 daalt de werkgelegenheid iets, maar stijgt de gemiddelde vloeroppervlakte verder. Het lijkt er daarom sterk op dat de hoeveelheid vloeroppervlakte die bedrijven gebruiken met een bepaalde vertraging (time lag ) reageert op de werkgelegenheidsontwikkeling. Tussen 2004 en 2007 nam ook het grondgebruik toe, hoewel weinig vergeleken met de stijging van het vloergebruik. Het grondgebruik reageert dus maar marginaal op een stijging van de werkgelegenheid en bovendien is de time lag groter dan bij het vloergebruik.
124
De FSI is in de gehele periode gestegen, maar vooral tussen 2000 en 2004. Tussen 2004 en 2007 neemt de gemiddelde vloeroppervlakte nog steeds toe, maar ook de gemiddelde
grondoppervlakte. Het resultaat is dat de groei van de FSI kleiner is dan tussen 2000 en 2004 toen de gemiddelde grondoppervlakte nog licht daalde. Na een daling van de beide quotiënten tussen 1998 en 2000 stijgen ze na 2000 maar zeer bescheiden. Dit betekent dat de bedrijven hun ruimte vanaf 2000 veel intensiever zijn gaan gebruiken dan in 1998 het geval was. Dit ondanks het feit dat ze hun absolute ruimtegebruik hebben aangepast, zoals tabel 8.1 aangeeft. Een nadere analyse waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen bedrijven die wel en niet verhuizen laat wel zien dat intensiteit van het ruimtegebruik gemeten in grond- en vloerquotiënten van bedrijven die verhuisd zijn lager ligt dan van bedrijven die niet zijn verhuisd. Ten aanzien van de ontwikkeling van de FSI maakt het wel of niet verhuisd zijn nauwelijks iets uit. Een verhuizing heeft dus wel invloed op de intensiteit van het ruimtegebruik gemeten in werkgelegenheid, maar niet gemeten in termen van bebouwing (Louw, 2009).
Figuur 8.1. Indexcijfers voor de gemiddelde werkgelegenheid, grond- en vloergebruik en grond- en vloerquotiënten en FSI in 1998 (=100), 2000, 2004 en 2007 (alle bedrijven). 130
Werkgelegenheid Grondgebruik
120
Terreinquotiënt
110
Vloergebruik Vloerquotiënt
100
FSI
90 80 70 60
1998
2000
2004
2007
Bron: Louw (2009)
De markt voor bedrijventerreinen
8.4 Ruimteproductiviteit Met de ruimteproductiviteit proberen we de bijdrage van de bedrijventerreinen aan de Nederlandse economie in beeld te brengen. Ruimteproductiviteit kan vergeleken worden met de meer bekende arbeidsproductiviteit: het rekent de toegevoegde waarde toe aan één productiefactor. Bij de arbeidsproductiviteit is dat de factor arbeid en bij ruimteproductiviteit de hoeveelheid grond waarop bedrijven zijn gevestigd. De ruimteproductiviteit wordt uitgedrukt in miljoenen euro per hectare uitgegeven bedrijventerrein. In theorie kan voor elk bedrijventerrein de ruimteproductiviteit worden uitgerekend, maar omdat het laagste schaalniveau waarop gegevens over de toegevoegde waarde het Corop-niveau is, wordt hier met dit ruimtelijk aggregatieniveau gerekend. In 2003 was de gemiddelde ruimteproductiviteit in Nederland 2,34 miljoen euro per hectare. In 1995 was dit nog 1,76. Zoals figuur 8.2 laat zien zijn er grote regionale grote verschillen in ruimteproductiviteit. De regio Den Haag had in 2003 met 8,9 miljoen euro per hectare de hoogste ruimteproductiviteit, terwijl Oost-Groningen met 0,8 miljoen euro per hectare de regio met de laagste ruimteproductiviteit was. Figuur 8.2 laat duidelijk zien dat in de Randstad de ruimteproductiviteit op een hoger niveau ligt dan elders in Nederland. Opvallend is dat de regio Groot Rotterdam met 2,0 miljoen euro per hectare een voor Randstadbegrippen lage ruimteproductiviteit heeft. Dit komt doordat de grote arealen zeehavengebied met hun lage arbeidsplaatsendichtheden en vaak kapitaalintensieve bedrijvigheid in de berekening zijn meegenomen. De lage ruimteproductiviteit in de Rotterdamse haven was voor het Centraal Planbureau destijds mede de reden voor de terughoudende opstelling van het CPB over de economische effecten
van de Tweede Maasvlakte (CPB, 2002). 33 De hoge score van de regio Noord-Drenthe laat zich moeilijker verklaren, maar mogelijk komt dit door enkele grote kantoren op bedrijventerreinen. Figuur 8.2. Ruimteproductiviteit op bedrijventerreinen per Corop-gebied in 2003 in miljoenen euro per netto hectare uitgegeven terrein.
125
Bron: Louw et al. (2012)
De regionale verschillen in 2003 zijn niet veel anders dan die in 1995 en 1999. De vraag is dan ook hoe deze tamelijk stabiele verschillen kunnen worden verklaard. In de literatuur worden verschillende mogelijke oorzaken aangegeven. Needham en Louw (2006) suggereren dat het grote aanbod van bedrijventerreinen kan leiden tot een lage ruimteproductiviteit. Een groot aanbod zorgt voor relatief lage prijzen, waardoor bedrijven minder prikkels hebben om efficiënt met hun grond om te gaan. Een andere verklaring die wordt gegeven is dat op oude (en vooral te herstructureren) bedrijventerreinen de arbeidsplaatsendichtheid laag is (door veel leegstand) en de nog aanwezige bedrijven
De markt voor bedrijventerreinen
veelal een marginaal bestaan leiden. Het gevolg zou een lage ruimteproductiviteit zijn. Een derde mogelijke verklaring is het verschil in sectorsamenstelling. Op terreinen met relatief veel kantoorgerelateerde werkgelegenheid zal de arbeidsplaatsendichtheid hoger zijn dan op terreinen met sectoren met een lagere arbeidsplaatsendichtheid zoals de industrie en de logistiek. Een mogelijke vierde verklaring komt uit de algemene economisch-geografische theorie. Ciccone en Hall toonden in 1996 aan dat er door agglomeratie-effecten een verband bestaat tussen de hoogte van de werkgelegenheidsdichtheid in een regio en de arbeidsproductiviteit. In regio’s met een hoge werkgelegenheidsdichtheid is de arbeidsproductiviteit dus navenant hoger.
126
Om na te gaan in hoeverre deze mogelijke verklaringen de regionale verschillen in ruimteproductiviteit kunnen verklaren is een regressieanalyse uitgevoerd. In verband met problemen met onvoldoende betrouwbare gegevens over grondprijzen is deze verklaring geoperationaliseerd door middel van de regionale aanbod-vraagverhouding (uitgifte ten opzichte van uitgeefbaar areaal). Omdat verondersteld wordt dat zowel huidige als oudere aanbod-vraagverhoudingen de ruimteproductiviteit kunnen beïnvloeden zijn in de analyse de aanbod-vraagverhoudingen uit 1988 en 2003 meegenomen. De dichtheid van de werkgelegenheid wordt geoperationaliseerd via de urbanisatiegraad (zie voor uitleg hiervoor Louw et al., 2012). De uitkomsten van de regressieanalyse staan gepresenteerd in tabel 8.4. Het blijkt dat de verstedelijkingsgraad de grootste en een significante bijdrage levert aan het verklaren van de regionale verschillen in de ruimteproductiviteit. Een hogere regionale verstedelijkings-
graad zorgt dus voor een hoge ruimteproductiviteit. Ook het aandeel industriële werkgelegenheid (op bedrijventerreinen) draagt bij aan een significante verklaring van de regionale verschillen. Het negatieve teken betekent dat hoe hoger dit aandeel is, hoe lager de ruimteproductiviteit. Ook de aanbodvraagverhouding draagt bij aan de verklaring, echter alleen de verhouding uit 1988 en niet die uit 2003. Dit impliceert dat vooral de aanbod-vraagverhouding uit het verleden de huidige ruimteproductiviteit beïnvloedt en niet zozeer de huidige aanbod-vraagverhouding. Bij deze constatering moet echter een slag om de arm worden gehouden omdat in 1988 de wijze waarop het aanbod werd geregistreerd iets anders was dan in de latere jaren. Het aandeel verouderde bedrijventerreinen heeft geen invloed op de verschillen in ruimteproductiviteit. Voor de jaren 1995 en 1999 zijn dezelfde regressieanalyses uitgevoerd. Daaruit kwamen vergelijkbare resultaten en hier tonen de coëfficiënten van de verstedelijkingsgraad, het aandeel van de industrie in de werkgelegenheid en de aanbod-vraagverhouding in 1988 in de verschillende modellen een grote mate van stabiliteit. Dit duidt op robuuste modeluitkomsten. Dit geldt echter niet voor de recente aanbod-vraagverhoudingen voor de jaren 1995 en 1999 in de modellen voor de jaren 1995 en 1999. In beide jaren was er sprake van een negatief verband, maar dat was alleen in 1999 significant. In 2003 was het verband positief en niet significant. De invloed van recente aanbod-vraagverhoudingen is dus niet duidelijk. Het is mogelijk dat de invloed van deze variabele in de tijd varieert.
De markt voor bedrijventerreinen
Tabel 8.4. Regressieanalyse van ruimteproductiviteit in 2003 in de 40 Corop-regio’s. De uitkomsten worden gepresenteerd in gestandaardiseerde bèta’s. (1)
(2)
(3)
Verstedelijkingsgraad van de regio
0.61***(5.39)
0.65***(5.13)
0.55***(4.11)
Aandeel werkgelegenheid in de industrie
-0.28**(-2.53)
-0.28**(-2.26)
-0.34**(-2.65)
Aanbod-vraagratio 1988
-0.20**(-2.44)
Aanbod-vraagratio 2003
0.04 (0.44)
Aandeel verouderde bedrijventerreinen
0.12 (1.21)
F
37.99***
31.15***
32.67***
Adjusted R²
0.74
0.70
0.71
t-waarden tussen haakjes. *** significant op 1% niveau. ** significant op 5% niveau.
Bron: Louw et al. (2012)
127
8.5 Conclusie en discussie Het in kaart brengen van de efficiëntie van het ruimtegebruik op bedrijventerreinen is geen eenvoudige zaak. Er zijn verschillende meeteenheden met elk hun eigen voor- en nadelen. Er is daarom gekozen om het ruimtegebruik te analyseren via de abstracte methode van de ruimteproductiviteit op regionaal niveau en het ruimtegebruik op bedrijfsniveau. Bij de ruimteproductiviteit bleek dat er aanzienlijke regionale verschillen bestaan. Deze konden grotendeels worden verklaard door verschillen in de verstedelijkingsgraad, het aandeel van de industrie in de werkgelegenheid en oude aanbod-vraagverhoudingen. Tot op zekere hoogte kan hiermee iets gezegd worden over de efficiëntie van het ruimtegebruik. Wanneer we er voor het gemak van uitgaan dat de regionale verschillen in aanlegkosten van bedrijventerreinen maar beperkt verschillen, zijn er grote verschillen in de efficiëntie van het
ruimtegebruik. In regio’s met een hoge ruimteproductiviteit wordt dan efficiënter met de ruimte omgegaan dan in regio’s waar de ruimte productiviteit laag is. Of het ruimtegebruik in regio’s met een lage ruimteproductiviteit via beleidsmaatregelen te verhogen is, kan op basis van het onderzoek niet worden bepaald. Het is bijvoorbeeld maar de vraag of beperking van het aanbod de ruimteproductiviteit substantieel zal verhogen omdat de recente aanbod-vraagverhoudingen geen duidelijke invloed hebben op de hoogte van de ruimteproductiviteit. Omdat de ruimteproductiviteit tussen 1995 en 2003 in bijna alle regio’s aanzienlijk is gestegen, kan wel worden geconcludeerd dat in het algemeen de efficiëntie van het ruimtegebruik is toegenomen. Bij de analyse van het ruimtegebruik van bedrijven in Rivierenland kunnen we iets soortgelijks concluderen omdat daar de intensiteit van het ruimte-
De markt voor bedrijventerreinen
128
gebruik (gemeten in terrein- en vloerquotiënten) is gestegen. Duidelijk is daar te zien dat de intensiteit van het ruimtegebruik op korte termijn zeer afhankelijk is van de ontwikkeling van de werkgelegenheid. Op termijn zal zich daarop de hoeveelheid vloeroppervlakte en pas daarna de hoeveelheid grond aanpassen. Het lijkt er daarom op dat het absolute ruimtegebruik op bedrijventerreinen vertraagd op werkgelegenheidsontwikkelingen reageert. Het indirecte ruimtegebruik in termen van vloer- en terreinquotiënten reageert daar veel sneller op. Of de overheid direct op het ruimtegebruik van bedrijven kan sturen is zeer de vraag. In het algemeen zijn de investeringen in bedrijfshuisvesting relatief laag (in vergelijking met andere bedrijfsinvesteringen) en worden deze investeringen veelal gezien als ‘sunkcost ’, kosten dus die vastliggen en op korte termijn nauwelijks zijn te beïnvloeden. Dit geldt in het bijzonder voor bedrijven die huisvesting in eigendom hebben, maar veel minder bij bedrijven die huisvesting huren. De vraag is natuurlijk of deze ontwikkelingen ook tot een maatschappelijk efficiënter ruimtegebruik aanleiding geven. Om deze vraag te beantwoorden zullen we naar alle stedelijke vormen van ruimtegebruik moeten kijken. Het is namelijk de vraag of beperking van het areaal bedrijventerreinen wel efficiënt is. Het beantwoorden van deze vraag vergt integraal en strategisch denken, iets wat nog te weinig gebeurt. In dit kader wordt de ‘ladder voor duurzame verstedelijking’ vaak genoemd. Deze ladder beoogt “…een goede ruimtelijke ordening in de vorm van een optimale benutting van de ruimte in stedelijke gebieden” (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2012: 4). Dit wordt bereikt door de besluitvorming over de planning van nieuwe locaties op te delen in een (1e) fase waarin de behoefte moet worden aangetoond. Wanneer deze er is moet worden
onderzocht (2e fase) of de behoefte kan worden opgevangen in het bestaande stedelijke gebied. Wanneer dit niet mogelijk is mag worden gezocht naar een nieuwe locatie (3e fase). Bij de planning van bedrijventerreinen wordt deze ‘ladder’ al langer gebruikt. Hij stond eerder bekend als de ‘SER-ladder’. Deze ladders zijn een middel om het ruimtegebruik te sturen en vooral om het stedelijk gebied beter te benutten en de uitbreiding ervan te beperken. Om dat effect te bereiken moet onderzocht worden wat efficiënter is om het stedelijk gebied uit te breiden; met bedrijventerreinen of woonwijken. Wanneer het ruimtegebruik van bedrijventerreinen in financiële termen laagwaardiger is dan woonbestemmingen (hetgeen op basis van WOZwaarden verondersteld mag worden), dan kan het maatschappelijk wel eens efficiënter zijn om binnenstedelijke bedrijventerreinen te transformeren naar woonwijken en de stadsuitbreiding zo veel mogelijk in de vorm van bedrijventerreinen te laten plaatsvinden. Bedrijventerreinen zouden dan een soort laagwaardig ‘urban front’ worden in het landelijk gebied, dat wordt voortgestuwd door de daarachter oprukkende woningbouw. Dit geheel in lijn met de theorie van ‘urban land gradient ’, waarbij de hoogste grondwaarden in het centrum worden gerealiseerd en deze afnemen naarmate de grens van het stedelijk gebied nadert. 31
Een deel van de bedrijven stelde in de enquête dat ze geen grond- en/of bedrijfsruimte bezaten omdat ze aan huis zijn gevestigd. Daarnaast is van bedrijven die in verzamelpanden zijn gevestigd de grondoppervlakte niet bekend.
32
Het betreft ondernemingen die hun huisvesting niet delen met andere bedrijven (zoals in bedrijfsverzamelpanden) en geen bedrijf aan huis zijn. Alleen voor deze bedrijven zijn de gegevens over het grondgebruik bekend.
33
Het CPB hanteert een andere definitie van ruimteproductiviteit, maar conceptueel wordt er hetzelfde mee bedoeld als in dit hoofdstuk.
De markt voor bedrijventerreinen
De markt voor bedrijventerreinen
130
De markt voor bedrijventerreinen
9 Naar een planningsopgave gericht op de herstructurering van bedrijven terreinen Han Olden
9.1 Inleiding In het nationale beleid voor bedrijventerreinen ligt sinds het midden van het vorige decennium een sterk accent op de herstructurering van verouderde bedrijventerreinen. Bij de herijking van het nationale beleid voor bedrijventerreinen in 2007 hebben de toenmalige ministers van Economische Zaken en Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aangegeven de herstructurering van verouderde bedrijventerreinen prioriteit te willen geven boven de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen. De herstructurering heeft beleidsmatig vervolgens een sterke impuls gekregen van het advies van de Taskforce Herstructurering Bedrijventerreinen (THB 2008), die ook bekendstaat als de commissieNoordanus. Naast de financiering van de herstructureringsopgave is een betere systematiek van planning een belangrijk onderdeel van het advies. Met aanbevelingen over het terugdringen van het overaanbod aan bedrij-
venterreinen en over het verhogen van grondprijzen (zie hoofdstuk 10 van Jacques van Dinteren) wil de commissie komen tot een verzakelijking van de markt. Hierdoor moeten de financiële condities voor herstructurering verbeteren. Om de aanbevelingen van de THB te verankeren in het beleid van de lagere overheden heeft het Rijk in 2010 met de provincies en met de gemeenten het Convenant Bedrijventerreinen 2010-2020 afgesloten. De in het convenant gemaakte afspraken hebben betrekking op de omvang van de planningsopgave, op de regionale planning en programmering en op de financiële bijdrage van het Rijk aan de herstructureringsopgave. In het convenant speelt de ladder voor duurzame verstedelijking, de voormalige SER-ladder, een belangrijke rol. Doel van de ladder is het voorkomen van overcapaciteit in uitleggebieden
De markt voor bedrijventerreinen
131
door het optimaal benutten van de ruimte in bestaand stedelijk gebied. De Ladder voor duurzame verstedelijking biedt daarmee handvatten voor het opstellen van de planningsopgave gericht op het herstructureren van bedrijventerreinen. Het principe van de ladder is opgenomen in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Het Bro schrijft voor dat bestemmingsplannen voor nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen moeten zijn gebaseerd op marktonderzoek naar de actuele regionale vraag. Dit is de eerste trede van de ladder. Daarnaast moeten gemeenten aantonen dat de gesignaleerde vraag niet is op te vangen binnen het bestaande aanbod aan bedrijfspanden en bedrijventerreinen; de tweede trede van de ladder. De derde trede omvat de keuze voor eventueel nieuw te ontwikkelen bedrijventerreinen in uitleggebieden. 132
Uit de handreiking die het ministerie van Infrastructuur en Milieu (2013) heeft opgesteld, komt niet duidelijk naar voren aan welke eisen het marktonderzoek voor bedrijventerreinen moet voldoen. Het ministerie volstaat met te verwijzen naar de door veel provincies en regio’s toegepaste Bedrijfslocatiemonitor (BLM) van het Centraal Planbureau (CPB). In dit hoofdstuk is de vraag aan de orde hoe de planningsopgave op nationaal, provinciaal en gemeentelijk niveau wordt onderbouwd en of dit voldoende is om de Ladder voor duurzame verstedelijking te onderbouwen. Het hoofdstuk begint met de vraag of de BLM de gevraagde informatie op tafel legt. Vervolgens komt de onderbouwing van de planning en programmering op provinciaal en gemeentelijk niveau aan de orde.
9.2 De Bedrijfslocatiemonitor De Bedrijfslocatiemonitor (BLM) raamt de vraag naar bedrijventerreinen door middel van de zogenaamde terreinquotiëntenmethode, die in Nederland is geïntroduceerd door Bak (1961). Deze methode leidt de vraag af uit de toekomstige ontwikkeling van de werkgelegenheid per bedrijfstak. De BLM baseert zich hierbij op werkgelegenheidsprognoses van het CPB. Vertaling van de werkgelegenheidsprognoses naar de vraag van bedrijventerreinen vindt plaats op basis van bedrijfstakspecifieke bindingspercentages (aandeel van de werkgelegenheid die zich op bedrijventerreinen bevindt in de totale werkgelegenheid) en bedrijfstakspecifieke terreinquotiënten die het ruimtegebruik (in m2 grond) per werkzame persoon weergeven. Resultaat van de raming is de uitbreidingsvraag. Dit is de vraag naar nieuwe bedrijventerreinen die het gevolg is van groei van de werkgelegenheid of van het in gebruik nemen van nieuwe productieprocessen. Gezien de onzekerheden die per definitie zijn verbonden aan prognoses voor de economische ontwikkeling op de lange termijn heeft het CPB (2005) de vraag naar bedrijventerreinen gebaseerd op vier scenario’s van economische groei, die een verschillende groei van de werkgelegenheid laten zien (CPB, 2004). De geraamde uitbreidingsvraag laat een forse bandbreedte zien tussen de scenario’s. Deze varieert in de periode 2001 tot en met 2020 van gemiddeld 865 hectare per jaar in het Global Economy (GE)-scenario van hoge economische groei tot 275 hectare per jaar in het Regional Communities (RC)-scenario van lage economische groei. Tot 2007 baseerde de nationale overheid de planningsopgave voor de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen op het GE-scenario, dat
De markt voor bedrijventerreinen
uitgaat van een gemiddelde economische groei van 3% per jaar tot 2020. Om de herstructurering te stimuleren, is de nationale planningsopgave bij de herijking van het nationale beleid in 2007 neerwaarts bijgesteld. Niet langer is het GE-scenario uitgangspunt, maar het Transatlantic Market (TM-scenario) dat uitgaat van een gemiddelde economische groei van 2% per jaar tot 2020. Dit scenario raamt een gemiddelde uitbreidingsvraag van 740 hectare per jaar. In de afgelopen decennia is er regelmatig kritiek geuit op het gebruik van terreinquotiënten bij het ramen van de vraag naar bedrijventerreinen (Ike et al., 1984; Van Aalst et al., 1985; Van Dinteren & Koops, 2005; Witlox & DeRudder, 2005; Van Dinteren, 2008; Louw et al., 2009). De kern van de kritiek is dat de relatie tussen de ontwikkeling van de werkgelegenheid en de vraag naar bedrijventerreinen veel minder sterk is dan in de ramingen wordt verondersteld. Hierdoor zijn de gehanteerde kerngetallen over het gemiddelde ruimtegebruik per werkzame persoon niet erg betrouwbaar. Omdat er tussen regio’s en tussen sectoren grote verschillen bestaan in de binding aan bedrijventerreinen en in het ruimtegebruik per werkzame persoon, geeft het vertalen van BLM-ramingen met landelijke parameters naar regio’s en gemeenten een weinig betrouwbaar beeld. Voor een betrouwbare modellering van de regionale vraag naar bedrijventerreinen zijn daarom regiospecifieke gegevens nodig (Knoben & Traa, 2008). Hierbij komt dat de onderbouwing van het bindingspercentage en van de terrein quotiënten is gebaseerd op inmiddels verouderde gegevens. De laatste formele ramingen dateren uit 2005. Hierbij is gebruikgemaakt van gegevens uit de periode rond de eeuwwisseling. In deze periode was er nog
sprake van een geleidelijke trek van de werkgelegenheid naar bedrijventerreinen en van extensivering van het ruimtegebruik. In de ramingen is verondersteld dat deze ontwikkelingen zich zouden voortzetten (CPB, 2005: 53-57). Gegevens over de periode tot 2008 laten echter zien dat de trek naar bedrijventerreinen minder sterk is dan in de ramingen van 2005 was verondersteld (Weterings et al., 2008). Ramingen van het Planbureau voor de leef-omgeving, die rekening houden met de af- nemende voorkeur voor bedrijventerreinen, laten zien dat dit kan leiden tot een forse reductie van de planningsopgave. Afhankelijk van het economische scenario varieert dit van 180 tot 290 hectare per jaar (Beckers et al., 2012). Dat het CPB desondanks toch gebruikmaakt van terreinquotiënten lijkt vooral te zijn ingegeven door praktische overwegingen (Olden, 2010). Er waren tijdens de ontwikkeling van de BLM geen andere betrouwbare ramingsmethodieken beschikbaar. Bovendien lijken de ramingen met de BLM, ondanks de kritiek, op het eerste gezicht een redelijk betrouwbare voorspelling te geven van de bandbreedte waarbinnen de gerealiseerde uitbreiding van het areaal bedrijventerrein zich sinds 2001 bevindt (figuur 9.1). Met gemiddeld 540 hectare per jaar lag deze nagenoeg in het midden van de bandbreedte. Tegelijkertijd maakt de figuur duidelijk dat de ramingen geen betrouwbaar beeld geven van de actuele vraag. Dit was ook niet te verwachten, omdat de economische groei van jaar tot jaar sterk fluctueert. Een langdurige periode van hoge of lage economische groei is uiterst onwaarschijnlijk. Gezien de onzekerheden die per definitie aan economische voorspellingen zijn verbonden, hanteert het Convenant Bedrijventerreinen als uitgangs-
De markt voor bedrijventerreinen
133
Figuur 9.1. Geraamde en gerealiseerde uitbreiding van het areaal bedrijventerrein (2001 tot en met 2013).
1.000 900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Uitbreiding GE - scenario Gerealiseerde uitbreiding Uitbreiding RC - scenario
Bron: CPB (2005) en IBIS (2001 tot en met 2014)
134
punt voor de regionale planning en programmering daarom het principe ‘maximaal reserveren; naar behoefte aanleggen’. Dit principe is al sinds de Nota Ruimte (2004) uitgangspunt van het nationale beleid. Kern van het principe is dat de planologische reserveringen voor de lange termijn reservecapaciteit mogen bevatten om flexibel te kunnen inspelen op de veranderingen in de marktvraag. Door reservecapaciteit in te bouwen, is er in ieder geval voldoende planologische capaciteit beschikbaar om tijdig bouwrijpe grond aan te bieden. Reservecapaciteit is ook nodig omdat aan de aanbodzijde van de markt planuitval kan optreden door bijvoorbeeld problemen met het verwerven van gronden, juridische procedures of technische belemmeringen. Voorwaarde voor een ruime reservering is wel dat bestemmingsplannen gebaseerd zijn op de actuele vraag in de markt. In paragraaf 9.5 komt aan de orde in hoeverre dit het geval is.
9.3 De bruikbaarheid van de BLM voor de ladder voor duurzame verstedelijking Een nadeel van de BLM bij het toepassen van de Ladder voor duurzame verstedelijking is dat deze uitsluitend de uitbreidingsvraag raamt. De vervangingsvraag is de vraag die voortkomt uit het in onbruik raken van oude bedrijventerreinen. Dit kan het gevolg zijn van het onttrekken van (delen van) voormalige bedrijventerreinen aan hun oorspronkelijke functie of het gevolg van veroudering van vastgoed, waardoor het niet meer voldoet aan de eisen van bedrijfsruimtegebruikers. Wat betreft de vervangingsvraag zijn alleen zeer indicatieve schattingen beschikbaar. Aanvullend op de ramingen van de uitbreidingsvraag heeft het CPB (2005) de vervangingsvraag berekend op basis van in de tweede helft van de jaren negentig aan de voorraad onttrokken bedrijventerreinen. Dit resulteerde
De markt voor bedrijventerreinen
in een gemiddelde vervangingsvraag van 65 à 70 hectare per jaar in de periode 2001-2020. Buiten beeld blijft in hoeverre vrijkomende bedrijfspanden op bestaande bedrijventerreinen kunnen voorzien in de vraag naar bedrijventerreinen. Impliciet werd verondersteld dat alle vrijkomende bedrijfspanden worden hergebruikt. Erg waarschijnlijk is dit niet, gezien de elders in dit boek beschreven veroudering van bedrijfsmatig vastgoed en gezien de beperkte inzet op de herontwikkeling van verouderd vastgoed bij de herstructurering van bedrijventerreinen (Olden, 2010). Op grond van figuur 9.1 kan daarom niet zonder meer worden gesteld dat het CPB (2005) een betrouwbare raming heeft gegeven van de uitbreidingsvraag. Heel goed denkbaar is dat er als gevolg van de veroudering van vastgoed doorstroming heeft plaatsgevonden van oude naar nieuwe bedrijventerreinen. De in vergelijking met de bestaande voorraad relatief gunstige prijs-kwaliteitsverhouding van nieuwe bedrijventerreinen zal hieraan zeker hebben bijgedragen. De ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen zou in dat geval gepaard moeten gaan met een groeiende leegstand, met de komst van gelegenheidsgebruikers die zich (tijdelijk) in het vrijkomende vastgoed vestigen en in suboptimaal gebruik van het bestaande vastgoed, dat als gevolg van de veroudering in prijs zal dalen. Door een gebrek aan gegevens over het ruimtegebruik op bestaande bedrijventerreinen is niet vast te stellen of dit het geval is. Om de vervangingsvraag te kunnen ramen, is inzicht nodig in het programma van eisen van ondernemers. Dit gaat veel verder dan inzicht in de kwantitatieve ruimtevraag in hectare, zoals die uit de BLM komt. Het totale programma van eisen dat ondernemers stellen aan de huisvesting van hun bedrijf moet in
beeld komen. In de eerste plaats gaat het hierbij om omvang, indeling en uitstraling van het bedrijfspand waarin de ondernemer zijn bedrijf wil onderbrengen. In de tweede plaats zijn de gewenste functies op het niet bebouwde deel van de kavel, zoals parkeren en opslag in de openlucht van belang. In de derde plaats zijn de inrichting, de bereikbaarheid en de ligging van het terrein waar de ondernemer zich wil vestigen, onderdeel van het programma van eisen. Alleen als deze eisen bekend zijn, is het mogelijk te beoordelen of de bestaande bedrijfspanden en bestaande bedrijventerreinen nog voldoen aan de eisen die ondernemers hieraan vanuit hun bedrijfsvoering stellen. Zolang de BLM zich beperkt tot het ramen van de uitbreidingsvraag is deze, anders dan de handleiding van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (2013) suggereert, niet geschikt als onderbouwing van de ladder voor duurzame verstedelijking. Het toepassen van de tweede trede van de ladder vraagt diepgaander inzicht in de vervangingsvraag. In de volgende paragrafen is aan de orde in hoeverre provincies en gemeenten voor dit inzicht zorgen.
9.4 Planning en programmering op provinciaal niveau Het Convenant Bedrijventerreinen vormt een belangrijk kader voor de provinciale planning en programmering. In het Convenant heeft het Rijk met de provincies en met de gemeenten voor de periode 2010 tot en met 2020 een planningsopgave voor nieuwe bedrijventerreinen afgesproken van 11.015 hectare bedrijventerrein, waarvan 1.830 hectare ter compensatie van aan hun functie te onttrekken bedrijventerreinen. Per saldo kan de voorraad bedrijventerreinen volgens deze afspraken worden uitgebreid met 9.185 hectare. Deze
De markt voor bedrijventerreinen
135
uitbreiding van het areaal ligt aanzienlijk hoger dan volgens het TM-scenario in de periode 2010 tot en met 2020 nodig zou zijn (8.140 hectare). De oorzaak hiervan is dat de voor 2010 gerealiseerde uitbreiding van het areaal bedrijven-terrein achterbleef bij de raming van het TM-scenario. Om de totale opgave tot 2020 kloppend te maken, is de opgelopen achterstand toegevoegd aan de planningsopgave in de periode 2010 tot en met 2020.
136
Het compenseren van dit tekort is in het licht van de actuele vraag een weinig realistisch uitgangspunt.Hierdoor dreigt een overcapaciteit op de markt te komen. Eerder had een neerwaartse bijstelling voor de hand gelegen. Mede onder invloed van de economische crisis bevindt de uitbreiding van het uitgegeven areaal zich al vijf jaar in de buurt van de onderkant van de bandbreedte. Hierdoor blijft de gerealiseerde uitbreiding fors achter bij de afspraken in het convenant. Bij een evenredige verdeling over de jaren zou het convenant een uitbreiding betekenen van ruim 3.300 hectare. De feitelijke uitbreiding tot 2014 bedroeg slechts 1.200 hectare. De vervangingsvraag is gebaseerd op provinciale opgaven van tussen 2010 en 2020 te onttrekken terreinen. Bovendien is afgesproken dat tot 2013 de herstructurering van 6.500 hectare bedrijventerrein in uitvoering zou worden genomen. Niet duidelijk was echter welk deel van die herstructureringsopgave gericht moest worden op de herontwikkeling van verouderd vastgoed. Een analyse van vigerende provinciale beleidskaders laat zien dat het totaal van de provinciale planningsopgaven voor nieuwe bedrijventerreinen bij de start van het convenant in 2010 zelfs nog 13% hoger lag dan in het Convenant Bedrijventerreinen was vastgelegd.
Alle provincies, met uitzondering van Zeeland, gingen in 2010 uit van een planningsopgave die hoger lag dan in het Convenant Bedrijventerreinen (Olden, 2010). Een belangrijke oorzaak hiervan was dat aan de beleidskaders oude ramingen ten grondslag lagen die dateerden van voor de herijking van het nationale beleid. Hierdoor zijn de meeste beleidskaders in navolging van het Rijk nog gebaseerd op het GE-scenario van hoge economische groei. Daarnaast voegden de provincies ook extra vraag toe op grond van economische taakstellingen en hanteerden zij een ijzeren voorraad als reservecapaciteit om te kunnen inspelen op niet voorziene ontwikkelingen. De afspraak in het Convenant Bedrijventerreinen dat de provincies op basis van de landelijke behoefteraming in samenwerking met gemeenten nieuwe provinciale behoefteramingen zouden maken, is maar beperkt opgevolgd. Alleen Noord-Holland Noord en Zuid-Holland hebben na 2010 nieuwe ramingen gemaakt. Hoewel dit heeft geleid tot een neerwaartse bijstelling van de uitbreidingsvraag, bieden ook de nieuwe ramingen nog altijd veel ruimte voor de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen. Evenals op nationaal niveau was de herstructureringsopgave slechts globaal onderbouwd. De provincies baseerden zich vooral op gemeentelijke opgaven, op afspraken in gemeentelijke planningsoverleggen of op een provinciale scan. De aard van de veroudering was nauwelijks onderzocht. Voor zover provinciale scans waren gehouden, richtten deze zich op de problemen in het openbare gebied en veel minder op de veroudering van bedrijfspanden. De voorgestelde aanpak van de herstructurering, die sterk is gericht op revitalisering van het openbare gebied, lijkt dan ook eerder het gevolg te zijn van subsidievoorwaarden dan
De markt voor bedrijventerreinen
van een grondige analyse van de problematiek op de desbetreffende bedrijventerreinen (Olden, 2010). Van een samenhangende programmering tussen de ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen en de herstructurering van oude bedrijventerreinen is nergens nog sprake. In de provinciale planning lijken het twee gescheiden trajecten. Nieuwe bedrijventerreinen zijn nodig om economische groei te accommoderen. Herstructurering is nodig om de kwaliteit van bestaande bedrijventerreinen te versterken. Door het sterke accent op het openbare gebied waren ook de verwachtingen over de te behalen ruimtewinst bij herstructurering niet erg hoog. In een aantal provincies was wel een taakstelling geformuleerd, maar onduidelijk was waarop deze was gebaseerd. De beoogde ruimtewinst in het bestaande stedelijke gebied was nergens van invloed op de planningsopgave van nieuwe bedrijventerreinen (Olden 2010).
9.5 Planning en programmering op gemeentelijk niveau Omdat de provinciale beleidskaders evenals het Convenant Bedrijventerreinen veel ruimte bieden voor de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen, is het van groot belang dat de gemeenten invulling geven aan het principe ‘naar behoefte aanleggen’. Het vaststellen van een bestemmingsplan op grond van het argument dat de ontwikkeling past in een ruimtelijke-structuurvisie voor de lange termijn, kan niet gelden als voldoende onderbouwing. Ook is het niet voldoende om de provinciale ramingen als onderbouwing te gebruiken. De ruimtelijke reserveringen op provinciaal niveau en de daaraan ten grondslag liggende ramingen zijn immers gericht op de lange termijn en hanteren het principe “ruim reser-
veren”. Als de ramingen ook uitgangspunt zouden zijn voor de feitelijke aanleg, zou de reservecapaciteit min of meer automatisch worden omgezet in uitgeefbare grond. Marktonderzoek dat nut en noodzaak van specifieke bedrijventerreinen moet onderbouwen, komt weinig voor. Van de 64 onderzochte gemeenten baseerde 60% zich in 2008 bij het besluit een nieuw bedrijventerrein aan te leggen op ramingen voor de lange termijn. Vaak zijn dit provinciale of regionale ramingen. Slechts de helft van de gemeenten beschikte over een eigen raming. Gemeenten die aangaven wel marktonderzoek uit te voeren, hanteerden hiervoor de bedrijvenconsultatiemethode, waarbij zij ondernemers ondervragen over hun huisvestingsplannen en de gewenste huisvesting. Een aantal gemeenten analyseert de vraag van bedrijven die op een wachtlijst staan. 137
Het belangrijkste motief om af te zien van marktonderzoek bij besluiten over de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen is dat gemeenten het moeilijk vinden om bij de start van de ontwikkelingen al uitspraken te doen over de vraag op het moment van uitgifte. De gemiddelde ontwikkelingstermijn van een bedrijventerrein is acht jaar. Hierbij gaat het om de tijd die nodig is voor het vaststellen van het bestemmingsplan en voor het verwerven en bouwrijp maken van de uit te geven gronden. De redenering is dan dat het niet mogelijk is de vraag te bepalen voor een moment dat zo ver in de toekomst ligt. Zekerheidshalve kiezen veel gemeenten er daarom voor om uit te gaan van een ruime capaciteit in bestemmingsplannen. Evenals op nationaal en provinciaal niveau het geval is, baseren gemeenten nut en noodzaak van de aanleg op de geraamde uitbreidings-
De markt voor bedrijventerreinen
vraag. Voor zover de vervangingsvraag wordt geraamd, gebeurt dit op basis van de voorgenomen transformatie van oude bedrijventerreinen (Olden, 2010). Doordat in veel gemeenten marktonderzoek ontbreekt, heeft ook het toepassen van de Ladder voor duurzame verstedelijking weinig effect. Slechts 25% van de ondervraagde gemeenten gaf in 2008 aan dat het toepassen van de ladder (toen nog de SER-ladder geheten) enige ruimtewinst heeft opgeleverd. De overige gemeenten gingen ervan uit dat van ruimtewinst geen sprake was (Olden, 2010).
138
Serieus onderzocht was de potentiële ruimtewinst door herstructurering van verouderde bedrijventerreinen en door hergebruik van vrijkomend vastgoed vrijwel nergens. Gemeenten baseerden zich op globale ervaringen elders. De effecten van de herstructurering schatten zij laag in als gevolg van de hoge kosten die ermee gemoeid zijn en als gevolg van de complexiteit van de opgave. Ruimtewinst kwam in de ogen van de gemeenten vooral van braakliggende kavels op oude bedrijventerreinen (laaghangend fruit). Van een systematische inventarisatie van de herstructureringsopgave was geen sprake. Er is wel een groot aantal terreinscans gehouden in de eerste helft van de jaren negentig. Deze richtten zich evenals de provinciale scans vooral op het openbare gebied. Door de beperkte financiële middelen die beschikbaar waren, lag de keuze voor revitaliseren voor de hand. Gemeenten waren vanwege de financiële risico’s terughoudend met het investeren in de herontwikkeling van vastgoed. De overheersende opvatting was dat dit de verantwoordelijkheid was van projectontwikkelaars en bouwbedrijven (Olden, 2010).
De beschreven gang van zaken komt ook naar voren uit de contra-expertises voor tien omstreden bedrijventerreinen die zijn uitgevoerd in de periode 2004-2012 (Louw en Olden nog te publiceren). Slechts bij twee van de tien terreinen is voor het bestemmingsplan marktonderzoek uitgevoerd op basis van de bedrijvenconsultatiemethode. De overige bestemmingsplannen zijn onderbouwd op basis van provinciale of regionale ramingen. Zonder uitzondering zijn deze ramingen gebaseerd op een scenario van hoge economische groei, waarbij soms op grond van taakstellend beleid extra ruimtevraag is toegevoegd. De meest gangbare methode is dat de geraamde uitbreidingsvraag via verdeelsleutels, zoals het aandeel in het provinciale areaal bedrijventerrein of het aandeel in de provinciale uitgifte, wordt toegedeeld aan een regio en vervolgens aan een gemeente. Eerder was al aan de orde dat dit een weinig betrouwbare methode is om regionale of lokale vraag vast te stellen vanwege de grote heterogeniteit van de parameters. Vaak gaat de motivering van nut en noodzaak van deze terreinen door de lengte van de planologische procedure bovendien terug op verouderde beleidskaders en bestuurlijke afspraken. In het geval dat de ontwikkeling van een bedrijventerrein plaatsvindt voor een specifieke doelgroep, wordt de regionale of lokale vraag op basis van verdeelsleutels en expertschattingen toegedeeld aan de doelgroep. Zonder diepgaand onderzoek wordt vervolgens gesteld dat het overige aanbod niet geschikt is voor de desbetreffende doelgroep dan wel hiervoor niet in aanmerking komt. De vrijkomende capaciteit door herstructurering werd zonder goede onderbouwing in alle gevallen laag geschat en ongeschikt bevonden voor de doelgroep van het bedrijventerrein.
De markt voor bedrijventerreinen
9.6 Conclusie Tegen de achtergrond van de beleidsmatig hoge prioriteit voor de herstructurering is het beleid voor bedrijventerreinen slecht onderbouwd. De ramingen van de vraag naar bedrijventerreinen zijn te eenzijdig gericht op de uitbreidingsvraag. Van de vervangingsvraag die van belang is voor de herstructureringsopgave zijn alleen globale schattingen beschikbaar op basis van te onttrekken bedrijventerreinen. De ramingen van de uitbreidingsvraag zijn bovendien sterk gericht op de lange termijn. Gezien de onzekerheden die per definitie zijn verbonden aan economische prognoses, zijn deze gebaseerd op hoge economische groei. Ruimtelijke-structuurvisies van provincies en gemeenten bevatten hierdoor een overmaat aan ruimte. Een groot gedeelte van deze ruimte wordt min of meer automatisch omgezet in bestemmingsplancapaciteit, zonder dat hieraan marktonderzoek ten grondslag ligt dat inzicht geeft in de actuele vraag. Door het ontbreken van marktonderzoek is er ook weinig inzicht in het programma van eisen dat ondernemers stellen aan hun huisvesting. Omdat ook de kwaliteit van de bestaande huisvesting weinig aandacht krijgt, is het niet mogelijk te bepalen of de geraamde vraag naar bedrijventerreinen is onder te brengen in de bestaande voorraad bedrijfspanden of op de bestaande bedrijventerreinen. Het sterke accent op revitalisering van het openbare gebied lijkt dan ook eerder te zijn ingegeven door de hiervoor beschikbare subsidies en door de financiële risico’s die zijn verbonden aan het herontwikkelen van verouderd vastgoed, dan door een grondige analyse van de problemen. Tegen de achtergrond van de veronderstelde uitbreidingsvraag is de conclusie snel getrokken dat de ruimtewinst
beperkt is en dat aanleg van nieuwe bedrijventerreinen nodig is om in de vraag te voorzien. Dit betekent dat de basis onder de ‘ladder voor duurzame verstedelijking’ niet op orde is. Noch de eerste trede noch de tweede trede is afdoende onderbouwd. Hierdoor blijft er in de praktijk te veel nadruk liggen op de ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen. Ondanks alle goede bedoelingen en de best practices die elders in dit boek zijn beschreven, zal hierdoor de herstructureringsopgave ook in de komende periode niet echt van de grond komen. Realisering van de doelstellingen uit het Convenant Bedrijventerreinen vraagt daarom om een fundamenteel andere koers in het beleid. Politici en beleidsmakers moeten zich realiseren dat bouwrijpe grond op bedrijventerreinen geen economische groei stimuleert. De planningsopgave moet niet langer zijn gericht op een grootschalige uitbreiding van het areaal bedrijventerrein, maar op vernieuwing van de bestaande voorraad. Dit kan alleen als zij echt werk maken van het reduceren van het aanbod bouwrijpe grond en de herstructurering richten op de herontwikkeling van verouderd vastgoed. Voor de nieuwe koers is een aanzienlijke versterking van de empirische basis van het beleid nodig. Het programma van eisen dat ondernemers stellen aan de huisvesting van hun bedrijven, de courantheid van het bestaande vastgoed en de toekomstperspectieven van bestaande bedrijventerreinen als vestigingsmilieu, zijn cruciale aandachtspunten in het marktonderzoek dat beleid gericht op herstructurering moet onderbouwen.
De markt voor bedrijventerreinen
139
140
De markt voor bedrijventerreinen
10 De financiële situatie rond bedrijventerreinen Jacques van Dinteren
10.1 Inleiding De gemeentelijke financiën krijgen tot op heden over het algemeen geen positieve impuls door de aanleg en exploitatie van bedrijventerreinen. Het is dat op bedrijventerreinen de nodige werkgelegenheid is te vinden – de basis voor het stedelijk functioneren – want anders zou elke weldenkende bestuurder de aanleg ervan eerst eens zeer kritisch willen beschouwen. Vooral het milieuargument zou dan pleiten nog voor bedrijventerreinen. Misschien is de rol van bedrijventerreinen in een goede ruimtelijke ordening en een door een gemeente beoogde economische ontwikkeling ook wel belangrijker dan die van financiële steunpilaar van het gemeentelijke grondbedrijf. Als bedrijventerreinen vooral die laatstgenoemde rol vervullen, dan staat het er niet zo best voor: −− op 1 januari 2013 was 9.487 hectare aan terrein uitgeefbaar (los van wat er allemaal
nog in de pijplijn zit). Die vertegenwoordigt een verkoopwaarde van 12 miljard euro. Er zijn steeds meer twijfels of al die hectares nog wel zullen worden uitgegeven; −− de grondprijzen op bedrijventerreinen zijn in het afgelopen decennium weliswaar toegenomen, maar deze stijging hield geen gelijke tred met de ontwikkeling van die voor woningbouw (Van der Krabben & Buitelaar, 2011); −− de oppervlakte aan te ontwikkelen bedrijventerrein is kleiner dan die voor woningen (Van der Krabben & Buitelaar, 2011) en de vierkantemetergrondprijzen liggen voor die twee segmenten ver uiteen (gemiddeld 129 euro voor bedrijventerreinen en, volgens het Kadaster, 394 euro voor woningen), waardoor woningen in ieder geval een interessantere categorie zijn.
De markt voor bedrijventerreinen
141
Overigens wil hiermee niet gezegd zijn dat de financiële situatie rondom bedrijventerreinen maar moet worden geaccepteerd. Dit hoofdstuk wil enkele suggesties doen voor maatregelen die dat kunnen verbeteren. Aan de orde komen: −− het verbreden van het toelatingsbeleid (paragraaf 10.1), wat kan leiden tot een grotere uitgifte aan bedrijfskavels; −− het verhogen van de grondprijzen (paragrafen 10.2 en 10.3), maar dit dan wel in regionaal verband om onnodige concurrentie tussen gemeenten te voorkomen (paragraaf 10. 4). De laatste paragraaf geeft tot slot enkele beleidsaanbevelingen.
142
10.2 Een verbreed toelatingsbeleid Als de vraag naar nieuwe terreinen verder afneemt, is het dan nog de moeite waard om zwaar in te zetten op prijsverhogingen? Ja. Want het kan nog altijd gaan om duizenden hectares uit te geven terrein in de eerstkomende vijftien tot twintig jaar (al durft bijna niemand meer prognoses te maken), afhankelijk van de marktontwikkeling, de transformatie van verouderde terreinen, maar ook van een eventueel verruimd toelatingsbeleid op bedrijventerreinen. Wat dat laatste betreft: nu al zijn op bedrijventerreinen lang niet meer alleen maar logistiek, industrie en bouw te vinden, maar bevindt zich daar al een heel scala aan dienstverlenende bedrijven (Weterings et al., 2008; Renes et al., 2009; Royal HaskoningDHV, 2013). Daar vallen diensten of instituties onder als onderwijs, cultuur, sport, medische zorg enzovoorts. Dat was nu niet direct het idee bij het aanvankelijke concept van een bedrijventerrein (opvang van bedrijven die niet tussen
de woonbebouwing passen), maar het heeft ertoe bijgedragen dat de financiële problemen met de exploitatie van bedrijventerreinen wat werden beperkt. Dat kan eveneens voor de toekomst gelden als een breed scala aan functies op bedrijventerreinen wordt toegestaan. Een menging van alle denkbare werkfuncties is daarbij niet wenselijk. De uitstraling is doorgaans verschillend, de milieucategorieën kunnen sterk uiteenlopen en de verkeersstromen zijn van verschillende aard. Een zonering is daarom aan de orde. Bij bestaande terreinen moet dan worden bezien welke nog niet uitgegeven, aaneengesloten gedeelten kunnen worden omgezet van een bedrijventerrein naar een gemengde werklocatie. Dat betekent een gedeeltelijke herziening van het bestemmingsplan. ‘Gedeeltelijk’ met het oog op het risico van planschadeclaims door gevestigde bedrijven. In Almere wordt het overschot aan bedrijventerreinen die niet aansluiten op de huidige en toekomstige vraag in goed overleg met de gevestigde ondernemers succesvol herbestemd, zoals op Poldervlak en Markerkant. In het geval van een nog te ontwikkelen terrein hoeft geen rekening te worden gehouden met schadeclaims en kan de profilering van het terrein opnieuw tegen het licht worden gehouden. Dat een en ander gebaseerd dient te zijn op zorgvuldig marktonderzoek spreekt voor zich. Zeker als het gaat om (ook) kantoorhoudende activiteiten kan bijvoorbeeld niet voorbij worden gegaan aan de huidige (forse) leegstand in bestaande gebouwen. Bedrijvigheid concentreren op werklocaties in combinatie met een verruimd toelatingsbeleid, zodat ook zakelijke diensten, instellingen en overheidsdiensten zich kunnen vestigen, kan tot meer uitgifte en hogere inkomsten leiden. Daar kan een financieel probleem van het grondbedrijf deels mee worden opgelost, al
De markt voor bedrijventerreinen
mag dat niet de doorslaggevende reden zijn, want eerst en vooral heeft de gemeente te zorgen voor een goed ruimtelijk en economisch beleid. In het licht van een ruimtelijk beleid kunnen bestuurders met een lastige afweging te maken krijgen als zij functiemenging in de stad wensen te bevorderen. Daar lenen juist de dienstverlenende bedrijven zich goed voor. In die te maken afweging tussen mengen of concentreren kunnen bestuurders onder meer het volgende meenemen:
wordt getild aan de financiële aspecten en wordt gekozen voor een strikt toelatingsbeleid op bedrijventerreinen ten faveure van functiemenging, dan kan de VNG-publicatie ‘Bedrijven en Milieuzonering’ (2009) daarbij behulpzaam zijn. Daarin wordt aangegeven welke bedrijven per se op een bedrijventerrein gevestigd zouden moeten zijn vanuit oogpunt van milieuhinder, schaalgrootte en verkeersaantrekkende werking. Daar zou visuele verschijningsvorm nog aan kunnen worden toegevoegd.
−− er is een trend waarneembaar waarbij de doorgeschoten functieontmenging in de ruimtelijke ordening wordt betreurd;
10.3 Het belang van de grondprijs voor de ondernemer
−− uit onderzoek blijkt dat een groot deel van op bedrijventerreinen gevestigde bedrijven net zo goed elders in de stad gevestigd had kunnen worden (zie bijvoorbeeld Weterings et al., 2008; Renes et al., 2009; Royal HaskoningDHV, 2013); −− door technische ontwikkelingen en de verandering van met name de industriële sector naar meer hoogwaardige, kleinschalige productie ontstaan bij productiebedrijven meer mogelijkheden voor functiemenging; −− hoewel de werkgelegenheid in de productie, handel en logistiek verder afneemt, hoeft dit niet te leiden tot een verminderde ruimtevraag. Door automatisering en dergelijke kan met minder personeel worden volstaan, maar dat wil niet zeggen dat het bedrijf met minder oppervlakte toe kan. Aangezien bovenstaande punten in verschillende richtingen wijzen, ligt hier een niet gemakkelijke beleidskeuze. Als niet zwaar
Niet alleen het al of niet verruimen van het toelatingsbeleid vraagt de aandacht van lokale bestuurders. Tevens moet worden gekeken naar de hoogte van de grondprijzen. In tegenstelling tot wat gemeentebestuurders vaak denken zijn grondprijzen op bedrijventerreinen voor ondernemers nauwelijks van belang binnen het totaal van vestigingsplaatseisen (Buck Consultants, 1998; B&A, 1998; Stec, 2005). De grondprijs staat echter niet op zichzelf en wordt door ondernemers bezien in het licht van de geboden kwaliteiten van gebouw, terrein en omgeving (de prijskwaliteitverhouding). Dat de grondprijs zelden een doorslaggevende factor bij vestigingsplaatskeuze is houdt ongetwijfeld verband met het gegeven dat slechts 1,1% van de totale jaarlijkse investeringen van bedrijven (in de sectoren industrie, bouwbedrijven, transport & distributie) voor rekening komt van de grond. Activa zoals bedrijfsgebouwen en machines nemen het grootste deel voor hun rekening. En in tegenstelling tot gebouwen en machinerie behoudt grond doorgaans zijn waarde. 34 Dat ondernemers bij een gemeente dan toch zwaar onderhandelen over de grondprijs komt simpelweg omdat een ondernemer nooit meer
De markt voor bedrijventerreinen
143
zal willen betalen dan nodig. Je bent immers ondernemer of je bent het niet. Bovendien moet rekening worden gehouden met een psychologisch effect. Rationeel valt te beredeneren dat de grondprijs slechts een klein deel is van de totale investering, maar het gaat uiteindelijk om grote bedragen: gemiddeld moet 1,3 miljoen euro worden betaald voor één hectare. Een ondernemer is ongetwijfeld gevoelig voor dergelijke bedragen en zal proberen de beste prijs uit te onderhandelen.
144
Als gemeentebestuurders zich zouden realiseren dat die grondprijs voor een ondernemer niet zo cruciaal is als zij wel denken, dan kan de grondprijsbepaling op een meer professionele, marktgerichte manier tot stand komen. Nu is die vooral gebaseerd op wat de concurrentie doet: de andere gemeenten in de regio. Dat leidt tot de comparatieve of vergelijkende methode (tabel 10.1). Het is waarschijnlijk dat door die onderlinge concurrentie de prijs voor bedrijfsgrond laag is (Renes et al., 2009). De residuele methode, vaak toegepast bij woningbouw, zou een veel betere benadering zijn. Die methode werkt hier echter niet omdat er volstrekte onduidelijkheid is over de te realiseren gebouwen en de verwachte waarde daarvan, wat juist een kernelement is in de betreffende berekening. 35 Tabel 10.1. Hoe gemeenten de grondprijs van bedrijfskavels bepalen. Methode Residueel Comparatief
Aantal gemeenten 6 47
Kostprijs
7
Overig
4
Totaal
64
10.4 Positieve effecten van hogere grondprijzen In het verleden bleken prijsverhogingen van bedrijfsgrond niet of nauwelijks invloed te hebben gehad op de gronduitgifte omdat de vraag daar niet erg gevoelig voor is; de prijselasticiteit is gering (CPB, 1999; Louw et al., 2004). Hoewel de laatste jaren de prijzen zijn gestegen, bestaat niet het gevoel dat ze daarmee marktconform zijn. Volgens onderzoek van Stec (2008) zou de vierkantemeterprijs daarvoor zeker met gemiddeld tien euro per m² omhoog moeten. Er zijn redenen aan te voeren om hoger te gaan zitten dan dat bedrag: 1. sturen op kwaliteit; 2. ontmoedigen van verhuizingen en nieuwe uitgiftes; 3. voeren van een kostendekkende grondexploitatie; 4. bekostigen van beheer en revitalisering.
Advies 1. Sturen op kwaliteit Door grondprijzen voor nieuwe terreinen te verhogen en daarbij te differentiëren naar kwaliteit (segmentatie) komt in een regio een aantrekkelijke (regionaal concurrerende) mix van typen terreinen tot stand: denk aan een onderscheid in functionele, moderne en hoogwaardige bedrijventerreinen. Als de prijsverschillen tussen deze terreinen groot genoeg zijn (en dan praten we over meer dan een tientje) kan er zelfs iets van een ‘natuurlijke selectie’ plaatsvinden waarbij bedrijven met een hogere toegevoegde waarde eerder zullen kiezen voor het hoogwaardige terrein (ook omdat zij het zich financieel kunnen veroorloven) en bedrijven met een lage toege-
Bron: Renes et al., 2009
De markt voor bedrijventerreinen
voegde waarde op het functionele terrein terechtkomen (Van Dinteren, 2008).
Advies 2. Ontmoedigen van verhuizingen en nieuwe uitgiftes Voor ondernemers is het aantrekkelijker om nieuwbouw op een uitgeefbaar kavel te realiseren dan te herinvesteren in de bestaande bedrijfshuisvesting. Dat kan te maken hebben met financieel voordeel, maar even goed met een wens tot modernisering, een aantrekkelijker werkklimaat of een betere bereikbaarheid. Niet (direct) noodzakelijke verhuizingen kunnen een bestaand terrein echter in een negatieve spiraal brengen omdat bestaande bedrijfsgebouwen moeilijk hergebruikt kunnen worden en de restwaarde van verlaten grond en gebouwen zo laag is dat de onderneming zich daar doorgaans niet om bekommert. Bij (aanzienlijk) hogere grondprijzen op nieuwe bedrijventerreinen mag worden verondersteld dat ondernemers sneller geneigd zijn te (her)investeren in hun bestaande huisvesting of dat ze in ieder geval de beoogde verhuizing nog eens kritisch tegen het licht houden.
Advies 3. Voeren van een kostendekkende grondexploitatie Doordat gemeenten in het verleden vanuit een werkgelegenheidsmotief een te lage grondprijs hanteerden werden verliezen genomen op de grondexploitatie. Dit kan worden gezien als een verkapte vorm van staatssteun als die bedragen onder de marktprijs liggen; bedrijven mogen niet met publieke middelen worden bevoordeeld bij de aankoop van bedrijfsgronden. Overigens gaat dat werkgelegenheidsmotief vaak niet op omdat er veelvuldig sprake is van lokale en regionale verplaatsingen (Renes et al., 2009). Het gaat dan hooguit om additionele groei door de beschikbaar gekomen extra ruimte.
Vanuit een goed financieel beleid heeft een gemeente te zorgen voor een kostendekkende exploitatie. Als een gemeente per se de creatie van nieuwe arbeidsplaatsen wil subsidiëren, maak het dan transparant: zorg voor een dekkende grondexploitatie met marktconforme grondprijzen en regel een aparte werkgelegenheidssubsidie.
Advies 4. Bekostigen van beheer en revitalisering Door veroudering van de bestaande voorraad is een omvangrijke revitaliseringopgave ontstaan. In het verleden werd in de grondprijs geen opslag opgenomen om de beheeropgave te bekostigen. Voor zover dat wel werd gedaan gingen die opbrengsten uit de verkoop van gronden (als er al opbrengsten waren) vaak naar andere gemeentelijke projecten dan bedrijventerreinen. Door nu een hogere grondprijs te hanteren komen financiële middelen beschikbaar waarmee het beheer wordt bekostigd. Daar waar voldoende ruimte zit tussen kostprijs, verkoopprijs en reservering voor beheer kan eventueel geld worden ingebracht in een op te zetten herstructureringsfonds voor de aanpak van de verouderde bedrijventerreinen. Het idee om grondprijzen op bedrijventerreinen te verhogen kreeg in 2008 een eerste sterke impuls. Toen pleitte de commissie-Noordanus (THB: Taskforce Herontwikkeling Bedrijventerreinen) voor een verhoging van tien euro per m² kavel op grond van het voornoemde Stec-rapport, eerst en vooral om daarmee de hoge kosten van de revitalisering van bedrijventerreinen af te dekken. Uit onderzoek onder vierenzestig gemeenten (Renes at al., 2009) kwam naar voren dat 78% van de woordvoerders van mening is dat een dergelijke prijsverhoging haalbaar is en niet tot vraaguitval zal leiden.
De markt voor bedrijventerreinen
145
Bij de door de THB voorgestelde verhoging wordt echter opnieuw geen rekening gehouden met het reserveren van geld voor het beheer van de nieuwe terreinen. En hoewel op deze manier extra inkomsten worden gegenereerd, blijft het de vraag of (gezien de lage prijselasticiteit van bedrijfskavels) een dergelijke beperkte verhoging ondernemers genoeg aan het denken zet om herinvesteringen op de huidige locatie serieus te overwegen.
10.5 Naar een regionaal afgestemde grondprijsbepaling
146
Hoewel een groot gedeelte van de gemeenten een grondprijsverhoging van een tientje als haalbaar ziet, werd door 64% van de woordvoerders gesteld dat dit dan wel in regionaal verband moet worden besproken om concurrentievervalsing te voorkomen. Dat is een terechte eis. De markt voor bedrijventerreinen is immers eerst en vooral een regionale markt. Door gemeenten in een regio mogen echter geen afspraken worden gemaakt over de te hanteren grondprijzen (‘Mededeling van de Commissie betreffende staatssteunelementen bij de verkoop van gronden en gebouwen door openbare instanties’; EC regel 97/C 209/03). Wel kan een gezamenlijke methodiek worden ontwikkeld om tot een reële, marktconforme vaststelling te komen. Daarbij kunnen de volgende uitgangspunten gelden: −− Het gaat bij alle gemeenten om eenzelfde te verkopen product voor eenzelfde doelgroep. −− Elke gemeente in de regio hanteert de prijzen die uit de gekozen methodiek voortkomen als vaste prijzen. Deze zijn niet onderhandelbaar tussen gemeente en ondernemer.
−− In de prijs zit geen werkgelegenheidssubsidie verborgen; het gaat om marktconforme prijzen. −− De opbrengsten die worden gerealiseerd boven de kostprijs worden in een gemeentelijk fonds gestort. Uit dit fonds worden de kosten betaald van: • het regulier beheer van de bestaande en nieuwe terreinen; • en (geheel of ten dele) de herstructurering van bestaande, verouderde bedrijventerreinen. −− De ontwikkeling van een bedrijventerrein met verwachte opbrengsten die liggen onder de kostprijs (ontwikkeling met een begroot verlies) is alleen toegestaan als dat noodzakelijk is om de ontwikkeling mogelijk te maken. De gemeente zal het plan dan vooraf ter goedkeuring aan de Europese Commissie moeten voorleggen. De hoogte van de grondprijs zelf zou door de gemeenten (of wellicht eerder nog de provincie) kunnen worden bepaald door een combinatie van de residuele en de kostprijsbenadering. De grondprijs wordt daarbij opgebouwd uit de kostprijs vermenigvuldigd met een opslagfactor die is ontleend aan de residuele waarde die geldt in een (grotere) regio. Op regionaal schaalniveau laat die residuele waarde voor bedrijfsgebouwen zich redelijk vaststellen, zo heeft Stec laten zien (Stec, 2008). Daarbovenop komt een opslag voor het (beoogde) kwaliteitsniveau van het terrein. Dit vanuit het idee dat een segmentatie van terreinen gewenst is, dat dit het beste kan gebeuren op grond van kwaliteitsniveaus (Van Dinteren, 2008) en dat er dan ook sprake moet zijn van verschillende prijs-kwaliteitverhou-
De markt voor bedrijventerreinen
dingen. Tot slot kan eventueel nog een opslag voor beheer worden toegevoegd. In formule: Grondprijs = (kostprijs x ophogingsfactor o.b.v. residuele grondwaarden)
het goed is opgezet, wordt een dergelijk fonds gevoed door de bedrijven zelf door het bedrag dat zij boven de kostprijs aan de gemeente betalen. De praktijk laat zien dat doorgaans verschillende bronnen worden aangeboord (Deloitte, 2013).
+ opslag voor de gerealiseerde kwaliteit + (optioneel) opslag voor beheer In het kader wordt nader ingegaan op de verschillende componenten in deze formule. Dit alles betreft nog aan te leggen bedrijventerreinen en terreinen waar nu nog uitgeefbare gronden zijn. Dat heeft als consequentie dat de exploitatie bij bestaande terreinen moet worden opengebroken. De daarmee gemoeide hoeveelheid werk is echter te overzien. Bovendien biedt dit de mogelijkheid een langere looptijd voor de exploitatie te nemen, wat in veel gevallen zal leiden tot een realistischer beeld dan nu veelal het geval is. Nu zijn exploitatietermijnen vaak te kort en dat geldt al helemaal in de huidige economische situatie die mogelijk nog een aantal jaren zal voortduren. Ten onrechte wordt soms het argument aangevoerd dat gemeenten niet de middelen hebben om een bedrijventerreinenfonds, zoals hiervoor genoemd, in het leven te roepen. Maar als
De commissie-Noordanus en de opvolger daarvan, de commissie-Jorritsma (zie: Regionale kansen voor kwaliteit, 2009), denken niet zo lokaal en pleiten voor regionale fondsen. Dat kan bij gemeentebestuurders nog niet op draagvlak rekenen omdat die zich zorgen maken over de eerlijke verdeling van de financiële middelen en de kans groot wordt geacht dat een gemeente die er met de pet naar heeft gegooid gaat profiteren van het fonds. In het fonds van Regio Drechtsteden lijken sommige gemeenten ervoor te kiezen (alleen) hun probleemgevallen ‘over de schutting te gooien’ om de negatieve effecten met meerdere partijen te kunnen delen (Deloitte, 2013). Naast de Drechtsteden zijn nog andere regionale financiële samenwerkingsvormen te vinden, zoals in Holland-Rijnland, GroningenAssen en Parkstad (Deloitte, 2013) en Regio Roermond. Plannen zijn er ook, zoals in de regio Rivierenland, maar opzet en werkwijze zijn verschillend en niet één gaat zover als de commissie-Jorritsma als ideaal voor ogen stond.
De markt voor bedrijventerreinen
147
Toelichting op de componenten in de grondprijsformule In de eerste component, de kostprijs, worden de
tegebruik, meer groen, betere infrastructuur enzo-
kosten voor grondontwikkeling opgenomen, zoals
voorts). Bijkomend effect van deze uitgesproken
verwerving, ontruiming, sloop en tijdelijk beheer,
prijsverschillen is wellicht dat een haast ‘automati-
bouwrijp maken, bodemsanering en ook de rente en
sche’ geleiding van bedrijven naar het voor hen juiste
omslagkosten (zoals bovenwijkse voorzieningen). De
type terrein ontstaat. Bedrijven met een lage toege-
kostprijs wordt vermenigvuldigd met de tweede
voegde waarde zouden (met het oog op de kosten)
component, een ophoging op basis van residuele
dan voor een functioneel terrein kiezen en verwacht
grondwaarden. Weliswaar is op deze methode kritiek
zou mogen worden dat bedrijven met een hoge
te leveren, maar dat ligt anders als naar grotere
toegevoegde waarde doorgaans kiezen voor een
gebieden zoals een regio of provincie wordt gekeken
hoogwaardig bedrijventerrein.
omdat dan een groot aantal transacties beschikbaar is. De te hanteren ophogingsfactor kan tussen regio’s
148
Bij het aspect kwaliteit zijn ook andere dan de hier
nogal verschillen. Waar in de provincie Groningen en
genoemde opslagen denkbaar (percentage kantoor-
Noord-Holland de prijzen sterk omhoog kunnen
vloeroppervlakte, het wel of niet gelegen zijn in
(respectievelijk met een factor 2,43 en 2,21) scoren
landelijk gebied en dergelijke), maar dat leidt wel tot
Utrecht, Drenthe, Gelderland en Noord-Brabant laag
een complexer geheel met als risico dat de beoogde
(circa 1,1; Stec, 2008).
inzichtelijkheid verdwijnt.
De volgende component is de opslag voor de ruimte
De hier geschetste aanpak kan al de nodige middelen
lijke kwaliteit. Daarbij kan rekening worden
genereren. Middelen die kunnen worden ingezet voor
gehouden met de volgende indicatoren door een
het beheer van de terreinen. Of dat voldoende is zal
vermenigvuldigingsfactor vast te stellen:
per geval/regio moeten worden bekeken. Het is
– de ligging van de kavel (zichtlocatie of niet);
denkbaar dat goed onderhoud dermate veel vraagt
– het kwaliteitsniveau.
dat nog een opslag voor het beheer wordt toegevoegd. Belangrijk is dat dit deel van de middelen,
Voor zichtlocaties wordt doorgaans een prijs
maar beter nog de gehele opbrengst uit de verkoop
gevraagd die 30% boven de prijs voor de overige
van grond op bedrijventerreinen, duidelijk wordt
kavels op het terrein ligt.
geoormerkt voor dat doel, gezien de genoemde
Voor wat betreft het kwaliteitsniveau gaat het op
ervaringen in het recente verleden.
hoofdlijnen om drie typen terreinen: functioneel, modern, hoogwaardig. Vanuit het idee van prijs-
Mocht deze methodiek nog niet voldoende
kwaliteitverhoudingen zouden de prijzen voor deze
opbrengen om ook de kosten van de revitalisering
typen gedifferentieerd kunnen worden. Het verschil
van verouderde bedrijventerreinen te bekostigen,
tussen het laagste niveau, het functionele terrein, en
dan kan overwogen worden om bij de verkoop van
een hoogwaardig terrein bedraagt nu een factor 1,9.
kavels op nieuwe bedrijventerreinen van de onderne-
Dat verschil kan veel groter worden gemaakt. Te
mers een bijdrage te vragen die een op te zetten
denken valt aan een factor 3, wellicht zelfs 4. Wel is er
(lokaal of regionaal) herstructureringsfonds bedrij-
rekening mee te houden dat in de aanleg (en dus in
venterreinen voedt. In het geval van bijvoorbeeld
de kostprijs) al hogere uitgaven worden gedaan om
Fryslân kan een bijdrage van 10 euro per m² de
de beoogde kwaliteit te realiseren (extensiever ruim-
huidige tekorten afdekken.
De markt voor bedrijventerreinen
Aanbevelingen In het voorgaande zijn argumenten aangedragen waarom voor hogere grondprijzen voor bedrijventerreinen kan worden gekozen. Ambtenaren en bestuurders zijn echter moeilijk te overtuigen. De angst voor verlies aan arbeidsplaatsen zit diep, maar is feitelijk ongegrond, zeker in regionaal verband bezien. Geconcludeerd wordt hier dat een prijsverhoging niet ter discussie mag staan, want in een nieuwe situatie met marktconforme prijzen: −− is sprake van hogere, reële inkomsten voor de gemeente; −− stemt het gevestigde ondernemers tot nadenken over de noodzaak van een verplaatsing (al geldt nog steeds dat de grondkosten maar een fractie zijn van de kosten van een verplaatsing); −− wordt veroudering van nieuwe terreinen tegengegaan doordat middelen voor het beheer van terreinen beschikbaar komen en geoormerkt worden door deze kosten in een reële grondexploitatie mee te nemen; −− kunnen extra inkomsten worden gebruikt voor de revitalisering van bestaande bedrijventerreinen. Van een prijsverhoging kan echter alleen sprake zijn als deze (op zijn minst) regionaal wordt ingevoerd. Anders kan voor individuele gemeenten die voor een prijsverhoging kiezen een negatief effect ontstaan door een verminderde verkoop van terreinen. Want al is de grondprijs maar een klein deel van de kosten, de ondernemer blijft er – zoals gezegd – bij prijsverschillen gevoelig voor.
Wat betekent dit nu voor de nieuwe gemeentebesturen in 2015 (en de jaren daarna)? Gezien de eerder aangestipte marktsituatie moet prioriteit worden gegeven aan het verminderen of op zijn minst het temporiseren van het aanbod op regionaal schaalniveau. Dat gebeurt al op tal van plaatsen. Dat is wellicht ook het moment om regionale afspraken te maken over de te hanteren methodiek voor het vaststellen van de grondprijzen op bedrijventerreinen. Dat zal doorgaans aanleiding geven tot prijsverhogingen als men uitgaat van de hier voorgestelde methode die mede gebaseerd is op de residuele methode. Tegelijkertijd dient in regionaal kader de te hanteren segmentatie van bedrijventerreinen te worden vastgesteld, omdat grondprijzen moeten variëren met het geboden kwaliteitsniveau. Een eenvoudige indeling in functionele, moderne en hoogwaardige terreinen kan hier volstaan, al of niet met kleine variaties die zijn ingegeven door lokale omstandigheden (zie bijvoorbeeld Royal Haskoning, 2010a/b). Vanwege het regionale kader heeft de provincie een belangrijke voortrekkende en coördinerende rol bij voornoemde zaken. Hoe relevant dit alles is zal mede afhangen van de hoeveelheid nog te ontwikkelen bedrijventerreinen. Waar bij een regionaal afgestemde verhoging van de grondprijs overwegend (en meer in het algemeen een regionaal bedrijventerreinenbeleid) positieve effecten zijn te verwachten, ligt dat bij een verruimd toelatingsbeleid anders. Een verdergaande en nu zelfs gestimuleerde ontwikkeling van het concept bedrijventerrein naar het concept werklocatie (met een breed scala aan bedrijven) kan tot hogere opbrengsten en snellere uitgifte leiden. Vanuit financieel oogpunt is dit toe te juichen. Hiervoor is aangegeven dat er echter ook negatieve effecten kunnen optreden als een sterke(re) menging van functies buiten de ‘formele’
De markt voor bedrijventerreinen
149
werklocaties wordt voorgestaan. De vraag komt dus op in hoeverre en hoe hard gemeenten functiemenging willen sturen. Of hoe slim gemeenten bestaande bedrijventerreinen geschikt kunnen maken als informele werklocaties. Gemeenten beschikken in principe over voldoende instrumenten om daarop te kunnen sturen (Royal Haskoning DHV, 2013).
34
Overigens kan hierbij wel sprake zijn van verschillen tussen bedrijven. Zo zal de grondprijs voor grootschalige transportbedrijven met een veelal lage toegevoegde waarde verhoudingsgewijs zwaarder kunnen wegen dan voor andere bedrijfscategorieën.
35
Hoewel oplossingen voor een deel van de problemen zijn te bedenken (zie Stec, 2008), zijn de meeste gemeenten niet overtuigd van nut en noodzaak van residueel rekenen bij bedrijventerreinen. Zoals we hierna zullen zien kunnen uitkomsten van residueel rekenen op regionaal/provinciaal niveau niettemin goed worden ingezet om op lokaal
150
Aangezien het voorgaande pleidooi voor hogere grondprijzen automatisch gelinkt is met de uitgifte van nieuwe terreinen, wil dat niet zeggen dat nieuwe gemeentebesturen daar zwaar op moeten focussen. Met het oog op een duurzame stedelijke ontwikkeling kan zelfs het tegendeel worden beweerd en heeft het behouden en verbeteren van bestaande bedrijventerreinen prioriteit. Maar als na zorgvuldige toepassing van de Ladder voor duurzame verstedelijking (PBL, 2012) blijkt dat nieuwe terreinen noodzakelijk zijn, heeft een gemeente er zorg voor te dragen dat fouten uit het verleden niet worden herhaald. Er is de afgelopen tien jaar een grote hoeveelheid publicaties verschenen die hebben gewezen op de gemaakte fouten in het bedrijventerreinenbeleid en waarin voorstellen worden gedaan voor verbeteringen. Gemeentebestuurders moeten nu de aangereikte ideeën in de praktijk gaan toepassen. Het is aan onder meer de wetenschappers en adviseurs om te onderzoeken of die ideeën goed werken en wat dat betekent voor toekomstige aanpassingen in een te voeren beleid.
niveau tot een herbeoordeling van de prijzen voor grond op bedrijventerreinen te komen.
De markt voor bedrijventerreinen
151
De markt voor bedrijventerreinen
152
De markt voor bedrijventerreinen
11 Ruimtelijke concentratie van economische activiteit op bedrijventerreinen
36
Friso de Vor
11.1 Inleiding Stimulering van de lokale economie is een belangrijk uitgangspunt van het Nederlandse bedrijventerreinenbeleid. Bedrijventerreinen zijn het resultaat van beleid gericht op de geconcentreerde creatie van ruimte voor werkgelegenheid. Gedurende de afgelopen decennia zijn bedrijventerreinen de belangrijkste locatie geworden voor de uitgifte van grond voor bedrijvigheid. Nederland herbergt zodoende circa 3.600 bedrijventerreinen die samen zo’n 97.000 hectare grondoppervlakte beslaan. Hierdoor vestigen veel bedrijven zich op deze locaties en leveren ze een aanzienlijke bijdrage aan de lokale economie. Maar bedrijventerreinen hebben ook nadelen. Ze zijn de bron van allerlei soorten hinder, zoals geluidsoverlast, verkeersoverlast en horizonvervuiling. Dit voedt de discussies over nut en noodzaak van de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen en de locatie van bedrijventerreinontwikkeling. Empirische inzichten zijn echter
schaars bij vraagstukken rondom bedrijventerreinen, ook als het gaat om positieve en negatieve effecten van bedrijventerreinen. In dit hoofdstuk worden deze inzichten uitgebreid. Door gebruik te maken van kwantitatieve methoden van empirisch onderzoek wordt in het eerste deel ingegaan op de omvang en de aard van positieve externe effecten, waarvan verondersteld wordt dat deze gepaard gaan met de ruimtelijke concentratie van economische activiteit op bedrijventerreinen. Het tweede deel van het hoofdstuk is gericht op de negatieve externe effecten verbonden aan de aanwezigheid van bedrijventerreinen. De uitkomsten van de twee studies bieden inzicht in de mogelijke succesfactoren, in termen van inrichting en lokalisering, ten aanzien van het economisch presteren en de ruimtelijke impact van bedrijventerreinen. Met deze op kwantitatieve wijze verkregen inzichten kan invulling gegeven worden aan de toenemende behoefte om ‘evidence-based’ of,
De markt voor bedrijventerreinen
153
anders gezegd, op empirisch onderbouwde wijze beleid vorm te geven.
11.2 Positieve externe effecten
154
Ter argumentatie voor uitbreiding van het bedrijventerreinenareaal wordt met name gewezen op het werkgelegenheidsmotief: nieuwe bedrijventerreinen zorgen voor extra banen. Daarnaast wordt vaak het planologische argument aangevoerd dat nieuwe bedrijventerreinen nodig zijn om hinderlijke bedrijven uit woonwijken te kunnen plaatsen. Dit heeft tot gevolg dat – volgens schattingen – een derde deel van de totale Nederlandse werkgelegenheid te vinden is op bedrijventerreinen, wat overeenkomt met 2,4 miljoen banen (Weterings et al., 2008). Veel bedrijven hebben zich dus gevestigd op deze locaties en leveren zo een aanzienlijke bijdrage aan de (lokale) economie. Onderbelicht is echter wat de bijdrage is van bedrijventerreinen als vestigingslocatie aan het faciliteren van economische ontwikkeling. Bieden bedrijventerreinen unieke productieomstandigheden die elders niet aanwezig zijn? Van het ruimtelijk concentreren van economische activiteit wordt verondersteld dat het positieve externe effecten (zogeheten agglomeratievoordelen) genereert die uiteindelijk de economische groei bevorderen. Maar onduidelijk is of dit opgaat voor bedrijventerreinen. Om te achterhalen in hoeverre deze agglomeratie-effecten op het ruimtelijk niveau van bedrijventerreinen het economisch presteren van deze terreinen verklaren zijn de werkgelegenheidsontwikkelingen (periode 1998-2006) op 68 verschillende bedrijventerreinen in Amsterdam onderzocht – in welke mate deze samenhangen met de sectorstructuur en de bereikbaarheid van de betreffende bedrijventerreinen. Het optreden van agglo-
meratievoordelen kan derhalve worden afgeleid van het effect van de samenstelling van de sectorstructuur op een bedrijventerrein op het economisch presteren van de bedrijven aldaar. Verder wordt expliciet rekening gehouden met het belang van bereikbaarheid als groeibevorderende factor.
Agglomeratievoordelen Volgens de economische theorie ontstaan agglomeratie-effecten ten gevolge van de ruimtelijke clustering van bedrijvigheid. Deze werken via verschillende mechanismen (De Groot et al., 2010). Een eerste bron is nabijheid van bedrijven ten opzichte van hun toeleveranciers en afnemers, alsook de schaal van hun gezamenlijke activiteiten. Een tweede bron zijn gespecialiseerde arbeidsmarkten waarin werknemers en bedrijven elkaar eenvoudig kunnen vinden, wat resulteert in een betere aansluiting tussen aanwezige banen en de specifieke kwalificaties van werknemers. Dit uit zich in een hogere productiviteit. Een derde bron zijn kennisspillovers. In een omgeving met een hogere dichtheid aan economische activiteit wordt kennis gemakkelijker uitgewisseld en zal innovativiteit toenemen. Op basis van het bovenstaande wordt onderscheid gemaakt naar drie verschijningsvormen van agglomeratievoordelen: MAR (Marshall-Arrow-Romer)-externaliteiten, Jacobsexternaliteiten en Porter-externaliteiten. MAR-externaliteiten refereren aan positieve externe effecten (ook wel externaliteiten genoemd) als gevolg van clustering van bedrijven die behoren tot dezelfde sector. De achterliggende gedachte is dat soortgelijke bedrijven die in elkaars nabijheid actief zijn van elkaar leren. Daartegenover staat het gedachtegoed van Jacobs (1969) dat benadrukt dat positieve externe effecten ontstaan ten gevolge van kennisspillovers tussen verschil-
De markt voor bedrijventerreinen
lende sectoren. Het idee is dat juist bedrijven met verschillende activiteiten van elkaar leren. Wanneer verschillen in gebruikte technologie groot zijn, zoals het geval is bij totaal verschillende sectoren, is er veel ruimte voor kruisbestuiving. Een andere categorie voordelen die voortkomt uit ruimtelijke concentratie van bedrijvigheid zijn Porter-externaliteiten (Porter, 1990). Deze voordelen zijn gestoeld op de stimulerende werking van de nabijheid op het concurrerend vermogen van bedrijven. Lokale concurrentie dwingt bedrijven te innoveren, wat zal leiden tot bevordering van de lokale productiviteitsgroei. Afhankelijk van de mate van specialisatie, diversiteit en concurrentie van een cluster treedt een bepaald type agglomeratievoordeel op. Voor beleidsmakers biedt dit aanknopingspunten voor de inrichting of branchering van werk- of winkelgebieden wanneer zij willen sturen op creatie van een bepaald type agglomeratievoordeel, om uiteindelijk de groei te bevorderen. Het is echter verre van eenduidig wat de grootte van de verschillende agglomeratie-effecten bepaalt. De Groot et al. (2009) concluderen op basis van analyse van een reeks studies over dit onderwerp dat vooral het ruimtelijk aggregatieniveau ertoe doet bij het al dan niet optreden van agglomeratievoordelen. Daarbij is tot dusverre voorbij gegaan aan het (lage) ruimtelijk aggregatieniveau van het bedrijventerrein in de onderzoeken naar de relatie tussen agglomeratie en groei.
zocht: in welke mate hangen deze samen met de sectorstructuur en de bereikbaarheid van de betreffende bedrijventerreinen? Amsterdam leent zich uitermate voor deze casestudy aangezien de economie gekenmerkt wordt door een relatief heterogene en dynamische productiestructuur: nieuwe sectoren ontstaan in snel tempo terwijl bestaande sectoren aan belang inboeten (Van der Vegt et al., 2006). Dit maakt de uitkomsten ook geschikt voor bredere toepassing op andere steden of regio’s. Er is gebruikgemaakt van data afkomstig van de Monitor Werkgelegenheid Bedrijfslocaties, geproduceerd door de Dienst Onderzoek en Statistiek (O+S) van de gemeente Amsterdam (edities 1998 tot en met 2006). Per bedrijventerrein is de werkgelegenheid naar sector geregistreerd. Daarnaast bevatten de data het aantal vestigingen per bedrijventerrein naar sector. In het databestand zijn 68 bedrijventerreinen opgenomen die samen een bruto oppervlakte van 3.407 hectare beslaan (in 2006). Ter vergelijking: de totale oppervlakte van Amsterdam beslaat 21.939 hectare. Figuur 11.1 geeft een impressie van de ruimtelijke spreiding van de betreffende bedrijven terreinen.
Werkgelegenheid op Amsterdamse bedrijventerreinen
In 2006 waren ruim 83.000 werknemers werkzaam op Amsterdamse bedrijventerreinen. Ter vergelijking: in hetzelfde jaar bedroeg de werkgelegenheid niet gevestigd op bedrijventerreinen in Amsterdam ruim 331.000 werknemers, wat neerkomt op zo’n 80% van de totale werkgelegenheid van deze stad.
Om te achterhalen in hoeverre deze agglomeratie-effecten op het ruimtelijk niveau van bedrijventerreinen het economisch presteren van deze terreinen verklaren, zijn de werkgelegenheidsontwikkelingen (periode 1998-2006) op 68 bedrijventerreinen in Amsterdam onder-
Wanneer we inzoomen op de ontwikkelingen op de onderzochte bedrijventerreinen, dan blijkt in de periode 1998 tot 2006 zich een kleine verschuiving te hebben voltrokken van werkgelegenheid en bedrijven naar haventer-
De markt voor bedrijventerreinen
155
Figuur 11.1. Spreiding van bedrijventerreinen in Amsterdam (1 januari 2006).
Bron: Spinlab, 2008
156
Tabel 11.1. Verdeling van het aantal werknemers (×1.000), vestigingen (×1.000) en gemiddelde bedrijfsomvang (aantal werknemers per vestiging), per type bedrijventerrein. 1 januari 1998
Type
Reguliere bedrijventerreinen
Werknemers
57.200 (85,4%)
1 januari 2006
Vestigingen
Gem. bedrijfsomvang
Werknemers
Vestigingen
Gem. bedrijfsomvang
4.204 (88,6%)
13,61
70.053 (84,3%)
4.840 (86,4%)
14,47
18,04
13.081 (15,7%)
759 (13,6%)
17,23
14,11
83.134
5.599
14,85
Haventerreinen
9.742
540
(14,6%)
(11,4%)
Totaal
66.942
4.744
bedrijventerreinen
Bron: Dienst Onderzoek en Statistiek, Gemeente Amsterdam, 2006
De markt voor bedrijventerreinen
reinen. Uit tabel 11.1 blijkt dat ongeveer 15% van de totale werkgelegenheid die zich bevindt op bedrijventerreinen daar te vinden is. Voor vestigingen geldt dat dit aandeel ruim 13,5% is. Deze terreinen worden zoals de naam al zegt voornamelijk gekenmerkt door havengebonden activiteiten. Dit zijn vooral transportactiviteiten en grootschalige industrie; wat ook een verklaring geeft voor de grotere gemiddelde bedrijfsomvang in termen van aantal werknemers per vestiging dan op reguliere terreinen. De werkgelegenheidscijfers en vestigingen zijn geclassificeerd volgens de Standaard Bedrijfsindeling 1993 (SBI ’93) van het Centraal Bureau
voor de Statistiek (CBS). Tabel 11.2 geeft een overzicht van het aantal werknemers op bedrijventerreinen in Amsterdam, ingedeeld naar sector. 37 Het blijkt dat dienstverlenende activiteiten het meest voorkomen op bedrijventerreinen in Amsterdam. Zo is het vooral de sector ‘Verhuur van en handel in onroerend goed, verhuur van roerende goederen en zakelijke dienstverlening’ (K) die in de periode 1998 tot 2006 aan belang heeft gewonnen. Deze verschuiving van oriëntatie, van industrie naar diensten, past in de algemene tendens van tertiarisering van de Nederlandse economie. Hoofdstuk 13 van dit boek gaat uitgebreider in op werkgelegenheidsontwikkelingen op bedrijventerreinen in heel Nederland.
Tabel 11.2. Aantal werknemers op bedrijventerrein per economische sector (×1.000). Economische sector
Aantal werknemers 1 januari 1998
1 januari 2006 157
Verhuur van en handel in onroerend goed, verhuur van roerende goederen en zakelijke dienstverlening (K)
12.758
22.954
Reparatie van consumptieartikelen en handel (G)
15.874
17.331
8.610
13.462
14.686
9.675
Bouwnijverheid (F)
5.533
5.848
Milieudienstverlening, cultuur, recreatie en overige dienstverlening (O)
1.944
3.834
Openbaar bestuur, overheidsdiensten en sociale verzekeringen (L)
2.851
3.821
Gezondheids- en welzijnszorg (N)
1.499
2.948
Financiële instellingen (J)
1.925
1.439
Onderwijs (M)
915
1.077
Horeca (H)
347
745
66.942
83.134
Vervoer, opslag en communicatie (I) Industrie; productie en distributie van en handel in elektriciteit, aardgas, stoom en water (D, E)
Totaal aantal werknemers SBI ’93-code van de betreffende economische sector staat tussen haakjes.
Bron: Dienst Onderzoek en Statistiek, Gemeente Amsterdam, 2006
De markt voor bedrijventerreinen
Analyse Op basis van de gebruikte dataset met werkgelegenheidscijfers is een aantal indicatoren samengesteld. Hiermee is het mogelijk het effect van de sectorsamenstelling van bedrijventerreinen op het economisch presteren van de betreffende terreinen (uitgedrukt in werkgelegenheidsgroei) te kwantificeren. Hiermee wordt aangeduid of er sprake is van agglomeratie-effecten. Daarbij wordt expliciet rekening gehouden met de bereikbaarheid van de bedrijventerreinen en het type bedrijventerrein.
158
Sectorsamenstelling is uitgedrukt door middel van indicatoren voor de mate van specialisatie, diversiteit en concurrentie van de economische bedrijvigheid. Specialisatie op een bedrijventerrein is gemeten aan de hand van het locatiequotiënt (mate van over- of ondervertegenwoordiging van een bepaalde sector op een terrein). Diversiteit is met behulp van de relatieve diversiteitsindex gemeten. Dit meet in hoeverre de sectorsamenstelling op een terrein overeenkomt met de werkgelegenheidsstructuur op Amsterdamse bedrijventerreinen in zijn geheel; het meet het gebrek aan diversiteit (hoe hoger de relatieve diversiteitsindex, des te lager de mate van diversiteit). Agglomeratievoordelen voortvloeiend uit een competitieve sectorsamenstelling zijn gemeten aan de hand van het aantal vestigingen per werknemer, afgezet tegen het aantal vestigingen per werknemer in de betreffende sector voor alle Amsterdamse bedrijventerreinen. De gehanteerde eenheid van observatie is een bepaalde sector op een bepaald terrein. In dit geval zijn de activiteiten opgedeeld in elf sectoren over 68 bedrijventerreinen. Aan de hand van bovengenoemde indicatoren is het effect van sectorsamenstelling op de
gemiddelde jaarlijkse werkgelegenheidsgroei per sector per bedrijventerrein te bepalen. Om te corrigeren voor eventuele vraagschokken is ook gekeken naar het initiële niveau van werkgelegenheid (het aantal werknemers per sector per terrein op 1 januari 1998) en de geaggregeerde groei (overall werkgelegenheidsgroei in een sector voor alle Amsterdamse bedrijventerreinen voor de periode 1998-2006). Verder is bereikbaarheid uitgedrukt in de positionering van een bedrijventerrein ten opzichte van de dichtstbijzijnde snelwegoprit/ -afrit. Er is onderscheid gemaakt tussen terreinen die zich binnen één kilometer van een snelwegoprit/-afrit bevinden en terreinen die daarbuiten liggen. Tevens wordt onderscheid gemaakt tussen haven- en reguliere niet-haventerreinen. In tabel 11.3 zijn de resultaten uit de regressieanalyse sterk vereenvoudigd weergegeven. De regressieanalyse levert als meest in het oog springende resultaat op dat specialisatie een drukkende werking (–) heeft op werkgelegenheidsgroei. Dit impliceert dat hoge ruimtelijke concentratie van gelijksoortige economische activiteit op bepaalde bedrijventerreinen geen substantiële agglomeratievoordelen oplevert. Diversiteit en concurrentie blijken ieder een bevorderende werking te hebben op groei, maar zijn niet statistisch significant. Een verklaring hiervoor kan gevonden worden in het aspect schaalafhankelijkheid: de effecten van ruimtelijke concentratie op werkgelegenheidsgroei variëren per schaalniveau (Van Oort, 2007). De ruimtelijke schaal van het bedrijventerrein is blijkbaar te beperkt om het effect van deze typen externaliteiten op dit aggregatieniveau aan te tonen. Verder blijkt dat de geografische positie van de desbetreffende terreinen nogal uitgesproken is.
De markt voor bedrijventerreinen
Tabel 11.3. Agglomeratie-effecten op Amsterdamse bedrijventerreinen. Werkgelegenheidsgroei 1998-2006 –
Locatiequotiënt 1998 Relatieve diversiteitsindex 1998 Concurrentie 1998 Dummy dichtstbijzijnde snelwegoprit/-afrit (<1 km)
++
Dummy haventerrein
++
Verklaarde variantie
23%
Aantal observaties
422
Noot: De tabel is een sterk versimpelde weergave van de uitkomsten uit de regressieanalyse. Alleen de significante effecten worden getoond. Het aantal plusjes of minnetjes geeft de omvang en richting van het effect aan. Als er geen plusje of minnetje staat is er geen sprake van een significant effect. Indicatoren ter correctie, zoals initiële werkgelegenheid en geaggregeerde groei, zijn niet afgebeeld.
Bedrijven die zich op goed bereikbare terreinen bevinden genereren jaarlijks fors meer groei dan bedrijven op slecht bereikbare terreinen (6,1% om precies te zijn). Sectoren die gevestigd zijn op haventerreinen vertonen ten opzichte van die op niet-haventerreinen een vergelijkbaar groeipercentage: 7,6%. Dit bevestigt onder meer dat bedrijventerreinen gelegen in het Westelijk Havengebied en het goed ontsloten Amsterdam-Zuidoost signi ficant beter presteren dan gemiddeld. De aantrekkelijkheid van een bedrijventerrein in een verstedelijkte omgeving als Amsterdam, in termen van groeipotentieel, hangt niet zozeer af van agglomeratievoordelen voortkomend uit lokale sectorstructuur op het bedrijventerrein maar vooral van de voordelen ten aanzien van bereikbaarheid en ligging van het terrein. Opvallend is derhalve dat op het ruimtelijk niveau van bedrijventerreinen geen aanwijzingen gevonden zijn voor de aanwezigheid van agglomeratievoordelen. Dit stelt beleid gericht op clustering van gelijksoortige activiteiten op een afgebakende locatie, zoals een bedrijventerrein of een campus, in een ander
daglicht. We kunnen ons afvragen hoe effectief dergelijk beleid is als het gaat om stimulering van groei. 159
Conclusie Van het concentreren van bedrijven op bedrijventerreinen mag dus geen structuurversterkend effect, in termen van positieve externe effecten, worden verwacht. Zo levert een gespecialiseerde sectorsamenstelling op een bedrijventerrein geen aantoonbare agglomeratievoordelen op: een oververtegenwoordiging aan werkgelegenheid uit één sector op een bedrijventerrein blijkt een beperkend effect op het groeipotentieel van de werkgelegenheid te hebben. Het zijn vooral fysieke factoren zoals toegankelijkheid die uiteindelijk bepalen waar succesvolle bedrijventerreinen zijn. Het al dan niet goed presteren van bedrijventerreinen moet eerder gezocht worden in hoe bijvoorbeeld bereikbaarheid en ligging tegemoetkomen aan de veranderende eisen van bedrijven.
De markt voor bedrijventerreinen
11.3 Negatieve externe effecten Bedrijventerreinen zijn de belangrijkste locaties voor de uitgifte van grond voor industriële activiteiten. In de loop der jaren is dit niet beperkt gebleven tot industrie en zo kan nu een uiteenlopend scala aan economische activiteiten op bedrijventerreinen gevonden worden. Aan deze manier van locatie-ontwikkeling ligt het monofunctionele planningsconcept van scheiding van wonen en werken ten grondslag. Dit heeft echter niet verhinderd dat bedrijventerreinen een serieuze bron van overlast zijn voor de (directe) omgeving. Geluids- en stankoverlast, verkeershinder en horizonvervuiling zijn hiervan enkele voorbeelden. Dat dit invloed heeft op de leefkwaliteit rondom bedrijventerreinen is evident. Onduidelijk is daarentegen de mate van impact van deze negatieve externe effecten, specifiek veroorzaakt door bedrijventerreinen. 160
De kwaliteit van de omgeving wordt onder meer weerspiegeld in het niveau van de huizenprijzen. Zo wordt verondersteld dat de door bedrijventerreinen veroorzaakte negatieve externe effecten zich vertalen in lagere huizenprijzen in de directe omgeving. Om de impact van deze negatieve externe effecten te bepalen is gebruikgemaakt van de hedonische-prijsmethode. Op basis van een databestand met transactieprijzen en bijbehorende object- en omgevingskenmerken van ruim 70.000 woningen, verkocht in 2005 in de Randstad en Noord-Brabant, is geanalyseerd in welke mate huizenprijzen variëren met de afstand ten opzichte van het dichtstbijzijnde bedrijventerrein. Dit levert inzicht op in de reikwijdte en omvang van de impact van bedrijventerreinspecifieke overlast.
Impact van bedrijventerreinoverlast De prijs van een huis is een optelsom van een reeks impliciete prijzen van de verschillende
eigenschappen verbonden aan het betreffende huis (De Groot et al., 2010). Zo zal bijvoorbeeld een koper bereid zijn meer te betalen voor een huis met een tuin dan voor een huis zonder een tuin. Het prijsverschil geeft een indicatie voor de waarde van de tuin. Andersom zal een koper bereid zijn minder te betalen voor een huis nabij een bedrijventerrein dan een huis verderop. De lagere prijs compenseert voor de overlast. Het voorgaande illustreert het denkkader van de hedonischeprijsmethode. Met deze veelgebruikte methode worden huizenprijzen uiteengerafeld in objectkenmerken van het huis (inhoud, aantal kamers, type woning, aanwezigheid tuin et cetera) aan de ene kant en omgevingskenmerken van het huis (bereikbaarheid per ov, autobereikbaarheid, leefbaarheid wijk et cetera) aan de andere kant. Zo wordt verondersteld dat een bedrijventerrein in de directe woonomgeving negatief bijdraagt aan de prijs van de betreffende woning. De impact van overlast die zich vertaalt in een lagere huizenprijs is daarbij aan een zeker afstandsverval onderhevig. Met andere woorden, de impact van de overlast neemt af met het toenemen van de afstand ten opzichte van het betreffende bedrijventerrein. Niet duidelijk is echter hoe het verloop van dit verval van invloed is. Daarbij is het aannemelijk dat de omvang van het bedrijventerrein een rol speelt in de mate van invloed: hoe groter de oppervlakte van het terrein, des te groter het potentieel aan overlast zal zijn.
Nabijheid van bedrijventerreinen ten opzichte van woningen in de Randstad en Brabant Om het afstandsvervaleffect en de invloed van de omvang van een bedrijventerrein op huizenprijs te identificeren zijn data uit twee databestanden gecombineerd: bedrijven
De markt voor bedrijventerreinen
Figuur 11.2. Spreiding van bedrijventerreinen en woningtransacties in Randstad en Noord-Brabant.
Bronnen: IBIS en NVM (2005) 161
terreingegevens verzameld door IBIS (Integraal Bedrijventerreinen Informatie Systeem) en woningtransactieprijzen verzameld door NVM (Nederlandse Vereniging van Makelaars o.g.). De gebruikte data hebben betrekking op de Randstad en de provincie Noord-Brabant voor het jaar 2005. Deze casestudy omvat twee omvangrijke regio’s die tezamen de economische kernregio van Nederland vormen, wat bijdraagt aan de representativiteit van de bevindingen. Het onderzochte gebied herbergt een aanzienlijk deel van de nationale bedrijventerreinenvoorraad, namelijk 1.201 terreinen, wat gelijkstaat aan een bruto oppervlakte van 26.703 hectare. 38 Met behulp van GIS-software (Geografisch Informatiesysteem) is informatie van 70.684 woningtransacties gekoppeld aan de betreffende bedrijventerreinen. Op basis
van deze geografische informatie zijn de afstanden (hemelsbreed in meters) per woning tot de rand van het dichtstbijzijnde bedrijventerreinen bepaald. Hieruit blijkt voor het onderzochte gebied dat de gemiddelde afstand van een woning tot het dichtstbijzijnde bedrijventerrein 784 meter bedraagt. Naast nabijheid tot het dichtstbijzijnde bedrijventerrein, als indicator voor omvang en reikwijdte van de impact, is de grootte van de bron van overlast – de bedrijventerreinen – van belang. De gemiddelde bruto oppervlakte van de in het databestand opgenomen bedrijventerreinen bedraagt 34 hectare. Figuur 11.2 geeft een indruk van de ruimtelijke verdeling van bedrijventerreinen en woningtransacties die hebben plaatsgevonden in de Randstad en NoordBrabant.
De markt voor bedrijventerreinen
Analyse Met behulp van het statistische instrument regressieanalyse wordt de hedonische-prijsanalyse uitgevoerd, waarmee wordt bepaald welke eigenschappen in welke mate bijdragen aan de prijs van het huis. Om de effecten voortkomend uit het omgevingskenmerk ‘aanwezigheid bedrijventerrein’ op woningprijs te kunnen isoleren is rekening gehouden met een reeks indicatoren voor relevante objecten overige omgevingskenmerken van de woning. De uitkomsten wijzen vervolgens onmiskenbaar uit dat de aanwezigheid van een bedrijventerrein negatief bijdraagt aan de kwaliteit van de directe omgeving, wat weerspiegeld wordt in een verlaagde woningprijs. In figuur 11.3 is op basis van de regressie-uitkomsten het afstandsverval en de maximale
variatie (reikwijdte) gevisualiseerd voor een gemiddelde woning (in termen van object- en omgevingskenmerken zoals inhoud, omvang, bouwjaar, bereikbaarheid, buurtkenmerken et cetera). Dit laat duidelijk zien dat vooral in de relatieve nabijheid negatieve externe effecten een sterk effect hebben op huizenprijzen. Een woning op ongeveer één kilometer levert gemiddeld genomen een premie van circa 10.000 euro op ten opzichte van een woning die direct grenst aan een bedrijventerrein. Voorbij één kilometer – 1.093 meter om precies te zijn – vlakt het effect af bij toenemende afstand. Rekening houdend met de omvang van het dichtstbijzijnde bedrijventerrein is te zien dat er een wisselwerking optreedt tussen het effect van bedrijventerreinomvang en het effect van afstand op huizenprijzen.
162
Figuur 11.3. Afstandsverval van de transactieprijs van een gemiddelde woning ten opzichte van het dichtstbijzijnde bedrijventerrein. 260
Reikwijdte
240
230
220 1093
Woningprijs (x 1.000 euro)
250
210 0
1000
2000
3000
4000
Afstand tot dichtsbijzijnde bedrijventerrein (meters)
De markt voor bedrijventerreinen
5000
In figuur 11.4 is grafisch weergegeven dat het de reikwijdte beïnvloedt van het effect van afstand tot een bedrijventerrein: hoe groter het bedrijventerrein is, des te groter is het bereik aan huizen dat wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het betreffende bedrijventerrein. Daarnaast toont figuur 11.4 dat het overall prijsniveau van woningen nabij ‘kleine’ terreinen het prijs-niveau van woningen nabij ‘grote’ terreinen overstijgt. Hierbij dient aangemerkt te worden dat het verband tussen terreinomvang en afstand non-lineair is – oftewel, het effect van verandering van terreinoppervlakte is relatief groter voor ‘kleine’ terreinen dan voor ‘grote’ terreinen.
Conclusie Bedrijventerreinen vormen een bron van overlast voor bewoners van omliggende woningen. De impact van deze negatieve externe effecten
is vooral lokaal. De aanwezigheid van een bedrijventerrein tast de ruimtelijke kwaliteit van de directe omgeving aan – wat in zekere mate afhankelijk is van de omvang van het betreffende bedrijventerrein. Naast dat de uitkomsten gedetailleerd inzicht verschaffen in de (welvaarts)kosten van bedrijventerreinen geeft het – andersom – inzichten in de potentiële baten die verbonden zijn aan de transformatie van een bedrijventerrein. Met een transformatieproject verdwijnt de bron van overlast. Huizenprijzen in de omgeving, tot op ongeveer 1 kilometer vanaf het getransformeerde terrein, zullen aanzienlijk stijgen. Deze baten zullen terechtkomen bij de betreffende huiseigenaren – en kunnen vervolgens via de OZB deels terugvloeien naar de gemeente.
163
Figuur 11.4. Afstandsverval van de transactieprijs van een gemiddelde woning ten opzichte van het dichtstbijzijnde bedrijventerrein, gedifferentieerd naar bedrijventerreinomvang. 270
Woningprijs (x 1.000 euro)
260
250 Oppervlakte dichtsbijzijnde bedrijventerrein
240
1 ha. 25 ha.
230
220
210 0
1000
2000
3000
4000
Afstand tot dichtsbijzijnde bedrijventerrein (meters)
De markt voor bedrijventerreinen
5000
164
11.4 Beleidsimplicaties De uitkomsten van de uitgevoerde studies leveren bruikbare ‘evidence-based ’ inzichten op ten aanzien van verschillende aspecten van het bedrijventerreinbeleid. De waardering van de positieve en negatieve externe effecten verbonden aan de ruimtelijke concentratie van economische activiteit bieden aanknopingspunten voor een optimalere planning en vormgeving van bedrijventerreinen. Dit past in de tendens van toenemende behoefte aan evidence-based beleid. Ruimtelijk beleid is veelal gebaseerd op verschillende aannames. Over de daadwerkelijke effecten van het beleid (en de aannames die hieraan ten grondslag liggen) is relatief weinig bekend (Beekmans et al., 2013). Het op feiten gebaseerde evalueren van ruimtelijk beleid kan leiden tot verrassende en soms ontnuchterende inzichten ten aanzien van de aannames waarop het beleid gebaseerd is. Dit draagt bij aan de doelmatig-
heid en doeltreffendheid van het beleid. Hieronder volgen enkele beleidsimplicaties ten aanzien van positieve en negatieve externe effecten verbonden aan bedrijventerreinen. −− De omvang van agglomeratievoordelen op bedrijventerreinen blijkt mee te vallen. Zo levert een gespecialiseerde sectorsamenstelling op een bedrijventerrein geen aantoonbare agglomeratievoordelen op. Verklaringen voor het al dan niet goed presteren van bedrijventerreinen moeten eerder gezocht worden in de mate waarin aspecten als bereikbaarheid en ligging tegemoetkomen aan de veranderende eisen van bedrijven. Evenals voor commercieel vastgoed lijkt voor bedrijventerreinen het adagium ‘locatie, locatie, locatie’ van eminent belang te zijn.
De markt voor bedrijventerreinen
−− Veel beleid rond thematische bedrijventerreinen, zoals campussen en brainparks, stuurt op specialisatie. Subsidiëring van bedrijven uit een bepaalde sector om deze te verlokken tot vestiging op een bepaald thematisch terrein lijkt echter inefficiënt. Door het ontbreken van agglomeratievoordelen heeft vestiging op een dergelijk terrein nauwelijks positieve effecten op productiviteits- en werkgelegenheidsgroei.
36
Dit hoofdstuk is grotendeels gebaseerd op Louw & De Vor (2008) en De Vor (2011).
37
Omdat de bestudeerde bedrijventerreinen zich bevinden in het sterk verstedelijkte Amsterdam, is het evident dat de categorieën ‘Landbouw, Jacht en Bosbouw’, ‘Visserij’ en ‘Winning van Delfstoffen’ (SBI ’93-codes A, B, C) niet of nauwelijks vertegenwoordigd zijn (27 werknemers in 1998 en 93 in 2006). Daarom zijn deze kleine categorieën buiten beschouwing gelaten.
38
Vanwege het uitzonderlijke karakter zijn de bedrijventerreinen die als zeehaventerrein zijn aangeduid niet meegenomen in het onderzoek. Dit type
−− Het ontbreken van agglomeratievoordelen op bedrijventerreinen kan verklaard worden door de matige onderlinge binding tussen bedrijven op veel bedrijventerreinen. De bedrijven hebben weinig met elkaar. Dit uit zich niet alleen economisch maar ook ruimtelijk. Doordat het vastgoedeigendom op bedrijventerreinen veelal versnipperd is wordt een gezamenlijke aanpak van verval of verrommeling bemoeilijkt. Goed parkmanagement kan een cruciale rol spelen bij het verbinden van de verschillende belangen en het uiteindelijk beperken van negatieve uitstralingseffecten op de directe omgeving.
bedrijventerrein wordt hoofdzakelijk aangetroffen in de Rotterdamse haven.
−− Kijken we naar negatieve externe effecten van bedrijventerreinen, dan kan gesteld worden dat deze vooral in de nabijheid van een bedrijventerrein een sterk negatief effect op huizenprijzen hebben. Dit inzicht biedt ook aanknopingspunten voor het inschatten van de maatschappelijke kosten en baten verbonden aan de transformatie van een locatie in een bedrijventerrein.
De markt voor bedrijventerreinen
165
166
De markt voor bedrijventerreinen
12 Besluitvorming herstructurering bedrijventerreinen Kjell-Erik Bugge
12.1 Introductie De urgentie om bedrijventerreinen anders en sneller te herstructureren is recent alleen maar toegenomen. Veel minder nieuwe terreinen zullen de komende jaren ontwikkeld worden en het continu kunnen aanbieden van passende kwaliteit op bestaande terreinen is daarom nu echt noodzaak geworden voor behoud van vitaliteit en een positieve sociaaleconomische ontwikkeling. Deze uitdaging is vertaald in een onderzoeksvraag: Hoe kan de doorlooptijd van herstructurering van bedrijventerreinen verkort worden zonder kwaliteitsverlies voor de uiteindelijke resultaten? Deze vraag stond centraal in een recent afgerond (promotie)onderzoek en de resultaten van het onderzoek (Bugge, 2013) geven de basis voor dit hoofdstuk. De kwaliteit van bedrijventerreinen heeft (te) lang onvoldoende aandacht gekregen van zowel de ondernemers als de gemeente.
De ondernemers hebben alleen in beperkte mate de verantwoordelijkheid gezien en genomen voor eigen kavels en de gemeente heeft vaak weinig aandacht gehad voor beheer en onderhoud van het openbaar gebied. Het resultaat was veroudering en de noodzaak tot ingrijpen werd steeds nijpender. Hoe ‘erg’ is de situatie op een verouderd bedrijventerrein? Vaak is er sprake van een mix van allerlei problemen die geleidelijk zijn ontstaan in de loop van de tijd. De bereikbaarheid voor klanten en leveranciers is slecht omdat het terrein geleidelijk steeds meer ‘ingebouwd’ is geraakt in de stad en de infrastructuur op het terrein is ongeschikt voor nieuwe, steeds grotere vrachtwagens. De omliggende wijken hebben last van lawaai, geur en verkeer afkomstig van het terrein en sommige bedrijven moeten vanwege externe veiligheidsrisico’s eigenlijk naar een andere locatie toe. Op het terrein zelf is er leegstand op de ene plek en
De markt voor bedrijventerreinen
167
juist gebrek aan uitbreidingsruimte op een andere plek. Herstructurering zou hét antwoord moeten geven: eenmalige integrale verbetering van de terreinen. Helaas duurt de gemiddelde herstructurering van bedrijventerreinen lang. De doorlooptijd is sterk afhankelijk van hoe ingrijpend de veranderingen zijn, maar een periode van meer dan tien jaar is zeker geen uitzondering. Is deze lange doorlooptijd een probleem? Vaak helaas wel. De maatschappelijke kosten van het verbeterproces zijn aanzienlijk en de terreinen voldoen tijdens de herstructurering langdurig niet aan de eisen van de ondernemers. Soms is er zelfs tijdens de herstructurering sprake van verdere achteruitgang van een terrein.
168
Het kiezen van dé probleemoplossende aanpak is daarom niet eenvoudig. De Taskforce Herstructurering Bedrijventerreinen (THB, 2008) geeft in haar rapport drie oplossingsrichtingen voor het aanpakken van de herstructureringsproblematiek: collectieve aanpak, regionale afstemming en verzakelijking. Collectieve aanpak en regionale afstemming vragen beide om samenwerking en het doel van de samenwerking is altijd om betere beslissingen te nemen. De betekenis van verzakelijking is moeilijker vooraf in te schatten. Meer marktwerking zal effect hebben op de kwaliteit van bedrijventerreinen, maar het is niet vanzelfsprekend dat het effect positief zal zijn. Veel zal afhangen van de manier waarop de individuele eigenaren op bedrijventerreinen aandacht besteden aan de kwaliteit van hun eigendom en hoe ze gezamenlijk kaveloverstijgende problematiek aanpakken. Verzakelijking mag niet betekenen dat de actoren zich ‘terugtrekken’ en zich uitsluitend beperken tot het noodzakelijke: investeringen die wettelijk verplicht zijn en
afgedwongen kunnen worden. Verzakelijking betreft daarom, als proces gezien, het verkennen van hoe de taken en verantwoordelijkheden voor de terreinontwikkeling anders ‘verdeeld’ kunnen worden en hoe de geleidelijke verandering naar een nieuwe situatie gemanaged kan worden. Deze korte reflectie op de voorgestelde oplossingsrichtingen uit het THB-rapport maakt duidelijk hoe belangrijk en complex herstructurering is. De beschrijving maakt ook duidelijk dat herstructurering in essentie een proces is. Het woord ‘herstructurering’ zegt het eigenlijk al: het is een verandering van een bestaande situatie naar een nieuwe – beoogd betere – situatie. Deze verandering gaat niet vanzelf. Actoren maken, zowel individueel als gezamenlijk, beslissingen die van invloed zijn op de voortgang van het proces en op de uiteindelijk gerealiseerde resultaten. De redenen voor een succesvolle herstructurering zijn, gezien vanuit een perspectief op actoren en interactie, altijd te vinden in hoe ‘goed’ het complexe besluitvormingsproces ontworpen en begeleid wordt en hoe tevreden de actoren zijn met de (voorgestelde) oplossingen. Het hoofdstuk geeft eerst een korte introductie tot de problematiek van veroudering en een korte reflectie op enkele voorgestelde oplossingsrichtingen voor herstructurering. Daarna volgt (in paragraaf 12.2) een schets van hoe de processen nu lopen in de praktijk. Dit beeld dient als opstap tot een beknopte beschrijving van een nieuw model dat specifiek ontwikkeld is voor het ondersteunen van situatieafhankelijke besluitvorming in herstructureringsprocessen (paragraaf 12.3) en het presenteren van ‘lessons learned ’ over succesfactoren voor herstructurering in de praktijk (paragraaf 12.4). Ten slotte wordt (in paragraaf
De markt voor bedrijventerreinen
12.5) kort vooruitgeblikt: wat zijn de toekomstige procesuitdagingen?
Hoe werkt een proces in ‘rondes’ in de praktijk? De ondernemers zijn ontevreden over de wegenstructuur op het terrein. De gemeente zoekt, als
12.2 Herstructurering gezien als complexe interactieve besluitvorming Het vertrekpunt voor het verbeteren van herstructureringsprocessen is inzicht in hoe het proces momenteel (meestal) verloopt.
verantwoordelijke voor het openbaar gebied, naar verbetermogelijkheden en ontwikkelt verschillende opties zoals verbreding van de wegen en het toevoegen van een rotonde. Elke optie heeft specifieke voor- en nadelen voor de individuele ondernemers. Het resultaat van een eerste ‘ronde’ kan zijn dat de gemeente en de ondernemers samen concluderen dat er alleen voldoende commitment
Het proces ‘op hoofdlijnen’ Een herstructureringsproces verloopt enerzijds ‘lineair’ in herkenbare fasen. De gemeente en de ondernemers onderkennen het belang van het aanpakken van de problemen en een herstructureringsinitiatief wordt gestart. Na de initiatieffase begint de zoektocht naar geschikte verbetermaatregelen zoals ruilverkaveling, tijdelijk gebruik van leegstaande kavels, aanpassen van de infrastructuur of zelfs opkoop van kavels of verplaatsing van bedrijven. De verschillende opties worden vergeleken en uiteindelijk worden de oplossingen gekozen waarvoor voldoende investeringsbereidheid kan worden gevonden. Deze ‘lineaire’ beschrijving van het proces geeft anderzijds een (te) sterk vereenvoudigd beeld van de realiteit. In de praktijk verloopt een herstructureringsproces in ‘rondes’ (Teisman, 1992). Elke ronde doorloopt dezelfde stappen: het zoeken naar mogelijkheden om verder te komen in het proces, het vergelijken van de gevonden opties en het beslissen over het vervolg. Het vervolg is vaak beperkt tot de implementatie van één maatregel of zelfs uitsluitend tot een verandering in de agenda of de betrokkenheid van actoren in het proces.
is voor de verbreding van de wegen. Een andere uitkomst kan zijn dat geen van de twee opties voldoende steun krijgt en dat een tweede ‘ronde’ start met als uitgangspunt het zoeken naar alternatieve opties (zoals eenrichtingsverkeer). In beide situaties zal de besluitvorming opnieuw ‘terug’ moeten naar de individuele ondernemers en eventueel, afhankelijk van bijvoorbeeld de financiële consequenties, naar de gemeenteraad. 169
Deze complexiteit en dynamiek van een herstructurering betekenen dat de procesmanager – in de Nederlandse context is dat meestal ‘de gemeente’ of een organisatie die namens de gemeente opereert – een moeilijke opgave heeft. De procesmanager probeert continu de effecten van alle gekozen acties op de langetermijndoelen in de gaten te houden. Tegelijkertijd wordt er in ‘kleine’ besluitvormingsrondes situatieafhankelijk gezocht naar concrete kansen. Het doel van het proces is om oplossingen te vinden die de gewenste effecten hebben op de herstructurering, haalbaar zijn gezien de beschikbare middelen en (ten minste) geaccepteerd worden door de betrokken actoren.
De markt voor bedrijventerreinen
Gedeeltelijk verschillende belangen en afhankelijkheid voor het realiseren van doelen De procesuitdaging is duidelijk: uiteindelijk gaat het altijd om het bouwen van voldoende commitment voor een verandering en commitment is altijd gebaseerd op de mate van tevredenheid met de consequenties van de verandering. Dit betekent dat de belangen van de actoren centraal staan.
170
De belangrijkste actoren in een herstructurering zijn de gemeente en de ondernemers. De gemeente heeft enerzijds directe belangen als eigenaar van openbaar gebied en anderzijds een verantwoordelijkheid voor het behartigen van de publieke (bredere) belangen zoals werkgelegenheid en de kwaliteit van ruimte, milieu en sociale veiligheid. De ondernemers hebben een ‘smallere’ verantwoordelijkheid voor eigen gebied en bedrijfsactiviteiten. In bepaalde mate zullen ze altijd wel rekening houden met bredere belangen door bijvoorbeeld een goede relatie met de gemeente, als bevoegd gezag, na te streven. Het ontwikkelen van één gedeelde visie voor de herstructurering van een gebied wordt vanwege deze gedeeltelijk verschillende, soms ‘botsende’ belangen geen gemakkelijke uitdaging. Ondernemers zien zichzelf vaak niet als probleemeigenaren bij een geleidelijke verpaupering van het terrein, terwijl de gemeente juist wel vanuit de publieke belangen de vitaliteit en kwaliteit wil behouden en versterken en daarom het probleem naar zich toe trekt. De volgende stap, het zoeken naar investeringsbereidheid voor geschikte verbetermaatregelen, krijgt hierdoor een ‘scheef’ uitgangspunt. De gemeente en de ondernemers weten dat ze van elkaar afhankelijk zijn voor het realiseren van een integrale verbetering van het bedrijventerrein, maar de
noodzaak tot actie wordt vaak alleen eenzijdig gevoeld. In het verleden heeft dit geleid tot veel investeringen in het openbaar gebied, terwijl de investeringen door de ondernemers sterk achter zijn gebleven, vergeleken bij wat de gemeenten gehoopt hadden.
Verwachtingen en rollen van de ‘hoofdrolspelers’: de gemeente en de ondernemers Wat een actor hoopt te kunnen bereiken door een proces is gebaseerd op inzicht in eigen mogelijkheden en de beschikbare informatie over wat andere actoren kunnen en willen doen. De onderlinge verwachtingen in een herstructurering hebben vooral te maken met het beeld van rollen en verantwoordelijkheden. De gemeente speelde tot nu toe een centrale rol in de meeste herstructureringsprocessen. Vaak initieerde, faciliteerde, participeerde en voerde de gemeente in bepaalde mate de regie in het proces. De gemeente ontwikkelde plannen en regelde vaak ook middelen (bedoeld als cofinanciering) voor de uitvoering. De ondernemers werden te weinig, of op een ineffectieve manier, uitgedaagd om medeverantwoordelijkheid te nemen voor de gebiedsontwikkeling. Soms probeerde de gemeente dit proces op gang te krijgen door zelf de eerste investeringen te doen in openbaar gebied. De achterliggende gedachte was: een ‘goed voorbeeld doet goed volgen’, maar vaak is dit effect niet bereikt. Eén reden hiervoor is de versnipperde eigendomssituatie op bedrijventerreinen. ‘De ondernemers’ is eigenlijk een verzamelnaam voor een complexe groep van eigenaar-ondernemers, huurders en pandeigenaren. Deze groep wordt soms gedeeltelijk vertegenwoordigd door een vereniging van eigenaren of een parkmanagementorganisatie. De rol van ‘de ondernemer’ in een herstructureringsproces is
De markt voor bedrijventerreinen
daarom wisselend, maar uiteindelijk zullen alle beslissingen voor het investeren in het proces of in specifieke maatregelen (tenzij geregeld via bijvoorbeeld een BIZ-constructie) genomen moeten worden door de individuele ondernemers. Het belang hiervan voor het proces wordt vaak onderschat. Een tweede reden ligt in het onvoldoende vraaggericht en vraaggestuurd werken. De gemeente denkt, overigens terecht, aan de bredere belangen en de integrale gebiedsontwikkeling, maar lijkt hierdoor te weinig aandacht te besteden aan het feit dat elke totaalontwikkeling bestaat uit de ‘som’ van heel veel maatwerkoplossingen. Maatwerk leveren voor de individuele ondernemers betekent het ondersteunen van het ontwikkelen van passende verdienmodellen vanuit inzicht in wat de ondernemers willen, kunnen en weten. Zeker is dat een integrale verbetering van een bedrijventerrein alleen mogelijk is, indien zowel de ondernemers als de gemeente bereid zijn om voldoende te investeren. Deze voorwaarde voor succes leidt tot een expliciete procesvraag: hoe kan de huidige aanpak van interactieve besluitvormingsprocessen verbeterd worden om de gewenste investeringsbereidheid en resultaten te bereiken?
12.3 Een nieuw procesmodel voor ondersteuning van besluitvorming Er zijn altijd meerdere manieren om een doel te bereiken. De korte schets van de huidige aanpak en problematiek van herstructureringsprocessen maakt duidelijk dat de manier waarop actoren betrokken worden in een proces voor een groot gedeelte de voortgang en de tevredenheid met de resultaten kan bepalen. Procesmanagement is één manier om betrokkenheid te beïnvloeden (De Bruijn et al., 2002). Voor het ondersteunen van het
procesmanagement bij herstructurering van bedrijventerreinen is een nieuw procesmodel ontwikkeld (Bugge, 2013). Dit model richt zich primair op de gemeente in de rol als ‘ planning agency ’ (Alexander en Faludi, 1996; Needham, 2000) en procesmanager en ondersteunt het situatieafhankelijk kiezen van procesontwerp, interactievormen (Ostrom, 2005) en geschikte procesinterventies.
Selecteer en betrek actoren scherp en bewust vanuit meerwaarde voor het proces Het woord ‘situatieafhankelijk’ is de kern van het model. Elke herstructurering is in bepaalde mate uniek en dit betekent een zoektocht naar maatwerkoplossingen voor specifieke problemen. Voor elk specifiek probleem ondersteunt het model, door middel van vragen, de zoektocht naar de geschikte actoren: de actoren die probleemeigenaren zijn en/of invloed hebben op de oplossing. Dit betekent scherp prioriteren vanuit meerwaarde en het kan betekenen dat bepaalde actoren bewust buiten het proces worden gehouden. Deze strategie accepteert ‘dat alles tijdelijk is’: ook de betrokkenheid en rollen van actoren. Het model maakt daarom een duidelijk onderscheid tussen een ‘initiatiefarena’ en een ‘implementatiearena’. In de initiatiefarena ligt de nadruk op visieontwikkeling, terwijl het doel van de verschillende implementatiearena’s is om concrete oplossingen gekozen en geïmplementeerd te krijgen. Eenvoudig gezegd ligt de nadruk eerst op investeringen in tijd en kennis en daarna op investeringen in geld en kennis.
De markt voor bedrijventerreinen
171
Situatieafhankelijk betrekken van actoren
Beslissing wordt bepaald door wat actoren
Passende ruimte voor het ondernemen is een
willen, weten en kunnen
succesfactor. Te weinig ruimte voor de ene onder-
Een ondernemer kan belangstelling hebben voor
nemer kan gekoppeld worden aan te veel ruimte
ruilverkaveling, maar niet bereid zijn om hierin te
voor de tweede ondernemer. In een visie-arena
investeren voordat hij voldoende informatie heeft
verkent men de kansen voor ruilverkaveling op
over kosten, baten en risico’s. Omgekeerd kan hij
terreinniveau (als onderdeel van een integrale
wel voldoende informatie hebben, maar de busi-
kansenkaart) met ondernemers en partijen met
nesscase te weinig aantrekkelijk vinden of gewoon
kennis van het onderwerp, terwijl men in de
niet bereid zijn tot meewerken. Dé oplossing?
implementatiearena vraaggestuurd in een ‘select
Soms meer informatie verstrekken, soms aanpas-
gezelschap’ de concrete oplossing uitwerkt in een
sing van de businesscase, soms rechtstreeks
haalbare businesscase met de twee ondernemers.
stimuleren en motiveren: altijd gericht op het vinden van een attractieve mix!
172
De procesmanager stuurt op meerwaarde voor de voortgang en de resultaten van het proces. Dit doet hij door een goede combinatie te hanteren van flexibiliteit en heldere kaders. Hij betrekt partijen die het proces verder kunnen helpen en hij bewaakt tegelijkertijd de effecten op commitment van de andere (vooral) belangrijke actoren.
Focus op motivatie, informatie en middelen Het model neemt als uitgangspunt dat actoren beslissingen nemen en vervolgens handelen, gebaseerd op de motivatie, informatie en middelen die ze hebben (Bressers, 2004; 2009). Of eenvoudig gezegd: afhankelijk van wat ze willen, weten en kunnen. De individuele actor zal uiteindelijk een beslissing nemen over het investeren van tijd of geld gebaseerd op inzicht in kosten, baten en risico’s voor zichzelf en tegelijkertijd ook rekening houden met hoe rechtvaardig de distributie van dezelfde kenmerken over de verschillende actoren wordt ervaren.
Ondersteun de besluitvorming door gericht vragen te stellen en passende instrumenten in te zetten Een oplossing kan alleen geïmplementeerd worden als er ‘opgeteld’ voldoende middelen en investeringsbereidheid beschikbaar zijn. De procesmanager werkt daarom continu aan het ontwikkelen van inzicht en overzicht in hoe goed oplossingen passen bij de motivatie en de beschikbare middelen van de actoren die noodzakelijk zijn voor de implementatie. Bij dit zoekproces wordt een beperkt aantal hoofdvragen39 gehanteerd: 1. Is er voldoende bekend over de probleemsituatie en de actoren? 2. Zijn de voorkeursdeelnemers aan de arena bekend? 3. Zijn de voorkeursdeelnemers bereid tot het investeren van tijd en geld in het proces? 4. Is er voldoende commitment voor een volgende stap (zoals het starten van een volgende fase of het implementeren van een maatregel)?
De markt voor bedrijventerreinen
Elke vraag kan alleen met ja of nee beantwoord worden en een negatief antwoord betekent altijd dat de actoren onvoldoende tevreden zijn. Het kan zijn dat er ‘gewoon’ meer informatie nodig is, maar het is ook mogelijk dat het wenselijk is om andere actoren te betrekken, de rollen in het proces te veranderen of een andere verdeling van kosten, baten en risico’s te zoeken. Hiervoor geeft het model concrete aanbevelingen per vraag (en deelvraag) voor de inzet van instrumenten.40 Zo kan bij te weinig informatie over de actoren een krachtenveldanalyse ingezet worden. En bij ontevredenheid over de samenstelling en rollen van actoren zijn geschikte instrumenten een procesrisicoanalyse gevolgd door een herontwerp van de arena. Scans geven aanvullende informatie over de kenmerken van het bedrijventerrein en haalbaarheidsanalyses worden gebruikt voor het beoordelen van concrete oplossingen en verdienmodellen.
12.4 Succesfactoren voor herstructureringsprocessen Het proces van herstructurering kent drie belangrijke uitdagingen. De eerste uitdaging is om de voorkeursdeelnemers die het proces kunnen versnellen en verbeteren te identificeren en te betrekken. De tweede uitdaging is om ‘de beste weg’ te kiezen vanuit een beginsituatie waarin er onvoldoende informatie, motivatie en middelen beschikbaar zijn voor de herstructurering, naar een situatie met voldoende commitment en middelen voor een goede oplossing. De derde uitdaging is om te weten wanneer er voldoende informatie en/of motivatie beschikbaar is. Deze drie uitdagingen werden, in de vorm van open vragen, voorgelegd aan bedrijventerreinprofessionals tijdens vijf regionale focusgroepsessies. De volgende resultaten geven highlights uit de sessies41, gepresenteerd als succesfactoren.
Uitdaging 1: Voorkeursdeelnemers identificeren en betrekken Kies een gebalanceerde mix van vertegenwoordigers en onderschat niet het belang van individuen – In het begin van een herstructurering is er (meestal) onvoldoende bekend over de actoren. Een goede eerste stap naar het betrekken van voorkeursdeelnemers is daarom het uitvoeren van een krachtenveldanalyse. De geschikte vertegenwoordigers van de gemeente hebben intern steun nodig van managers, bestuur en raad, een duidelijk mandaat voor het handelen en bij voorkeur goede persoonlijke relaties met het lokale bedrijfsleven. De geschikte vertegenwoordigers van het bedrijfsleven moeten vertrouwd worden door de rest van de ondernemers op het terrein en in staat zijn om de collectieve gevoelens en problemen goed te verwoorden en tegelijkertijd invloed uit te oefenen op de individuele ondernemers die ze vertegenwoordigen. Leden van een lokale ondernemersvereniging kunnen geschikt zijn als vertegenwoordigers in het proces indien ze voldoen aan het hiervoor geschetste profiel. Ook de ‘oliemannetjes’ zijn belangrijk: de mensen die overal toegang hebben bij de gemeente en de ondernemers en heel goed weten hoe ze informatie kunnen verzamelen en nuttig inzetten voor het zoeken naar kansen. Beschouw betrokkenheid van actoren als tijdsafhankelijk – De gewenste mix van vertegenwoordigers verandert richting de samenstelling van een implementatiearena. In de implementatiearena worden vooral de actoren betrokken die de mogelijkheid hebben tot het investeren of het nemen van beslissingen over specifieke maatregelen. Elke combinatie van probleem en oplossing vraagt om een specifieke aanpak. En het bewust en beargumenteerd durven veranderen van de volgorde van activiteiten of actoren in een proces kan posi-
De markt voor bedrijventerreinen
173
tieve consequenties hebben voor de voortgang en de resultaten.
Uitdaging 2: De beste weg kiezen naar een situatie met voldoende commitment en middelen
174
Begrijp de (probleem)situatie en werk vraaggericht met de ondernemers – Een eerste stap naar betrokkenheid is om meer grip te krijgen op de situatie. De procesmanager verzamelt daarom gericht informatie. Is er al een besef van de noodzaak tot het starten van een herstructurering bij zowel overheid als ondernemers, dan wordt er direct gevraagd naar de soort en omvang van de specifieke problemen. Wat zijn de effecten van de problemen, welke actoren ervaren negatieve effecten en/of kunnen beschouwd worden als probleemeigenaren en welk belang en welke urgentie hechten de verschillende actoren aan het oplossen van de problemen? De verzamelde basisinformatie wordt gebruikt voor het afbakenen van de herstructureringsopgave, het uitvoeren van een risicoanalyse en het maken van een procesdesign gekoppeld aan de gestelde prioriteiten voor vervolgacties. De ondernemers op het terrein staan hierin centraal en de gemeente houdt tegelijkertijd rekening met de bredere publieke belangen. Ongeacht de soort opgave is de manier waarop er gecommuniceerd en gewerkt wordt met de ondernemers belangrijk voor het succes van het proces. Zet gericht instrumenten in voor het ontwikkelen van een gemeenschappelijke visie – Verschillende instrumenten kunnen ingezet worden voor het beïnvloeden van bewustwording en betrokkenheid. Een bezoek aan het terrein, een ‘schouw’, is hierin een voorbeeld van een krachtig middel voor het zichtbaar en ‘tastbaar’ maken van de problemen en voor het bouwen van een gemeenschappelijke visie.
De procesmanager maakt verder de effecten op de specifieke beleidsterreinen inzichtelijk, ontwikkelt alternatieve toekomstbeelden (visualisaties) en maakt actief gebruik van externe kansen (zoals subsidies). De gemeenschappelijke visieontwikkeling betreft zowel het proces tussen ‘de gemeente’ en de ondernemers als de interne afstemmingsprocessen binnen de gemeente.
Manage verwachtingen, motivatie en continuïteit – Visieontwikkeling is een interactief groeiproces. Informatie wordt uitgewisseld en de actoren beïnvloeden elkaar. Hoe werkt deze beïnvloeding? De procesmanager heeft te maken met een langdurig proces waarbinnen zich veel veranderingen voordoen. Gedurende het proces zal er geleidelijk meer zekerheid komen over de wenselijkheid en haalbaarheid van oplossingen, maar deze toenemende zekerheid gaat gepaard met verschuivingen in kosten, baten en risico’s voor de actoren. De motivatie van de specifieke actoren om te investeren zal hierdoor mee-veranderen. Management van verwachtingen is daarom belangrijk – Té optimistische beelden van wat er mogelijk zal zijn, kunnen op termijn negatief effect hebben op de betrokkenheid van de actoren als ze niet, of niet snel genoeg, gerealiseerd worden. De procesmanager houdt daarom steeds rekening met de haalbaarheid van zowel processtappen als verbetermaatregelen en blijft continu in gesprek met alle actoren. In het bijzonder is dit belangrijk voor de interactie tussen de gemeente en de ondernemers. De procesmanager communiceert actief over de geplande acties, voortgang en behaalde resultaten. Zogenaamde ‘quick win’oplossingen worden gericht ingezet om belangstelling te wekken en de motivatie voor het vervolgproces te beïnvloeden. Een ander belangrijk punt is het omgaan met afspraken.
De markt voor bedrijventerreinen
Afspraken zullen af en toe moeten veranderen of zelfs niet meer haalbaar of zinvol zijn en de procesmanager zorgt voor het continu afstemmen van verwachtingen over afspraken om teleurstellingen en onenigheid te voorkomen.
Gebruik maatwerkinformatie actorgericht – De kern van het gebruik van informatie is dat elke actor voldoende informatie nodig heeft voor het nemen van beslissingen. Dit betekent maatwerk: niet iedere actor heeft dezelfde informatiebehoefte en de informatiebehoefte is situatie (en dus tijd) afhankelijk. Informatie wordt daarom ingezet vanuit ‘nut en noodzaak’ voor bijvoorbeeld het onderstrepen van het belang en de urgentie van de herstructurering, of voor het aantonen van de haalbaarheid van verbeteropties voor de actoren, zowel gezamenlijk als apart. Werk veel met face-to-facecontact – De effectiviteit van informatieoverdracht is afhankelijk van de kwaliteit van de informatie en de kwaliteit van de interactie. Goede schriftelijke informatie is een basisvereiste, maar die kan om verschillende redenen de beoogde ontvanger niet bereiken. Als die wel wordt gelezen, is er ook altijd kans op verkeerde (dus nietbedoelde) interpretaties. Van groot belang is daarom de aanvullende face-to-face- interactie. De procesmanager zoekt zelf de individuele actoren op en hij faciliteert en stimuleert contact tussen de ondernemers op het terrein. Het begrijpen van elkaars ‘taal’, als overheid en ondernemers, is uiteraard een randvoorwaarde. De interactie levert een bijdrage aan informatie-uitwisseling, maar ook aan onderlinge beïnvloedingsprocessen. Focus op vertrouwen en rechtvaardigheid – Een specifiek doel van de interactie is om onderling vertrouwen te bouwen. De onder
nemers en de gemeente moeten vooral vertrouwen hebben in elkaar met betrekking tot de bereidheid tot het investeren in het integrale verbeterproces. De overheid kan bijvoorbeeld ‘de eerste stap zetten’ en zelf investeren in het openbaar gebied. In de praktijk heeft dit effect op de motivatie van de ondernemers tot het aangaan van een dialoog over de herstructurering. Het nemen van een eerste stap door de overheid geeft echter geen garantie op meer investeringsbereidheid bij de ondernemers. Op de achtergrond speelt ook steeds een andere vraag: hoe rechtvaardig wordt de verdeling van kosten, baten en risico’s ervaren? Een rechtvaardige verdeling kan de basis vormen voor een passende ‘voor wat hoort wat’-afspraak tussen de overheid en de ondernemers.
Wees flexibel – Een herstructureringsproces is een ‘puzzel’ en het is lastig om een ‘rode draad’ te ontdekken. Flexibiliteit is daarom noodzakelijk. De uitdaging is om kansen te ontdekken en te benutten en te denken in tijdelijke oplossingen. Gerichte interventies in het proces kunnen gebruikt worden om vastgelopen processen ‘open te breken’ en voor het bereiken van resultaten. Het bewust wachten op een geschikt moment, het proces vertragen of het veranderen van fasering of prioriteiten zijn voorbeelden van mogelijke interventies. Aan de andere kant mag het proces niet té flexibel worden en hierdoor ontaarden in ad-hocbeslissingen en oplossingen van onvoldoende kwaliteit. Een bekend voorbeeld is het proces dat vertrekt vanuit een heel hoog ambitieniveau, maar onderweg te maken krijgt met het ‘verdampen’ van de hoge ambities. De procesmanager dient daarom continu alle ontwikkelingen te plaatsen en af te wegen binnen een bredere context. Dit betekent tegelijk rekening houden met lange- en korte-
De markt voor bedrijventerreinen
175
termijndoelen, verschillende schaalniveaus en belangen van alle stakeholders.
176
De reflectievraag: bestaat er een ‘beste weg’ naar voldoende commitment? De beschrijving van de voorgaande succesfactoren laat zien dat een herstructureringsproces gekenmerkt wordt door een hoge mate van complexiteit. Er zijn, op elk willekeurig moment in het proces, veel factoren om rekening mee te houden en veel bijbehorende onzekerheden. Wat wel steeds terugkomt, is het belang van het sturen van de relatie tussen motivatie en informatie. Motivatie kan beïnvloed worden door het verstrekken van informatie en motivatie beïnvloedt de bereidheid om op zoek te gaan naar informatie en de perceptie van hoe waardevol informatie is. Kennelijk is de ‘kunst’ om beide continu mee te nemen in procesontwerp en procesmanagement en situatieafhankelijk en flexibel steeds iets meer nadruk te leggen op de ene of de andere factor.
Uitdaging 3: Weten wanneer het moment van voldoende informatie en/ of motivatie bereikt is Vertrouw op indicatoren, maar zeker ook op ervaring – Goede indicatoren maken het mogelijk om voortgang en resultaten in een herstructureringsproces te meten. De procesmanager kan de actoren rechtstreeks vragen naar hun tevredenheid en in het bijzonder naar investeringsbereidheid en tevredenheid met de kwaliteit van de beschikbare informatie over oplossingen. Het is ook (aanvullend) mogelijk om tevredenheid indirect te meten in de vorm van gedane investeringen, positieve ontwikkelingen in leegstand of de bereidheid tot het tekenen van een convenant over de herstructurering. Ten slotte mag de betekenis van de ervaring van de procesmanager niet onderschat
worden. Hoewel veel gemeten en gepland kan worden, zal het intuïtief kunnen inschatten wanneer het tijd is voor een volgende stap altijd een belangrijke rol blijven spelen.
12.5 De toekomstige procesuitdagingen? De tijd na de afronding van het praktijkgedeelte van het onderzoek zoals gepresenteerd in de voorgaande paragrafen is ‘turbulent’ geweest: de economische recessie en de veranderende (financiële) situatie van de gemeenten hebben veel invloed gehad op hoe er naar bedrijventerreinproblematiek gekeken wordt. Wat zijn op dit moment, vanuit een actor-en-interactieperspectief, de procesuitdagingen voor de toekomst? Een eerste deel van het antwoord is dat de visie op de ontwikkeling van bestaande terreinen gewijzigd is. Het is nog steeds belangrijk om de werklocaties vitaal en leefbaar te houden en in het bijzonder om voldoende flexibiliteit in te bouwen zodat er ruimte is voor nieuwe ontwikkelingen. Maar de manier waarop dit zal gebeuren is – snel – aan het veranderen. Eenmalige (vaak vooral fysieke) grootschalige ingrepen worden geleidelijk vervangen door continu doorlopende verbeterprocessen. De individuele actoren zullen anders moeten gaan denken, handelen en samenwerken. De rollen zijn al aan het veranderen en het zoeken naar concrete werkbare situatieafhankelijke invullingen van begrippen zoals faciliteren, participeren, samenwerken, stimuleren en regie voeren is nu noodzaak geworden. Algemene maatregelen voldoen niet meer: er is een toenemende behoefte aan het ontwikkelen en dissemineren van situatieafhankelijke ‘good practices’ over procesdesign en procesmanagement voor lokale besluitvormingsprocessen.
De markt voor bedrijventerreinen
Het begrijpen van de actoren is hierin de sleutel tot succes en over deze sleutel is er nog onvoldoende bekend. Hoe kan afhankelijkheid van actoren ‘gekanteld’ worden tot een positief vertrekpunt voor samenwerking op werklocaties? Hoe kan het proces beter verdeeld worden over specifieke gekoppelde interactiearena’s? Welke regels voor interactie zullen positief werken op onderling vertrouwen en tegelijk het proces versnellen? Wie neemt welke verantwoordelijkheid voor de terreinontwikkeling? Welke interactievormen werken positief op motivatie? Wat is het effect van individuen in het proces? Dit zijn vragen voor de procesmanager of beleidsmaker die zich herkent in de volgende visie op voortgang en resultaten in herstructureringsprocessen: “Nothing will ever happen in a restructuring unless people decide so” (Bugge, 2013: xv).
39
De hoofdvragen in de initiatiefarena en de implementatiearena zijn op detailniveau licht verschillend. Voor elke hoofdvraag heeft het model ook een uitsplitsing in deelvragen.
40
Voor een gedetailleerde beschrijving van de instrumenten, zie Bugge, 2013, hoofdstuk 6.
41
Voor een gedetailleerde beschrijving van de resultaten, zie Bugge, 2013, hoofdstuk 7.
177
De markt voor bedrijventerreinen
178
De markt voor bedrijventerreinen
13 Werkgelegen heid op bedrijven terreinen Joris Knoben, Anet Weterings & Hans van Amsterdam
13.1 Inleiding In Nederland zijn bedrijventerreinen een belangrijke vestigingslocatie voor bedrijven. Ongeveer een derde van alle werkgelegenheid is op een bedrijventerrein gevestigd. Sinds de tweede helft van de jaren negentig was het nationaal beleid zelfs gericht op het stimuleren van de ontwikkeling van bedrijventerreinen, omdat deze ruimte voor bedrijven als essentieel werd gezien voor de economische groei. Ook veel gemeenten stelden dat bedrijventerreinen belangrijk zijn voor het stimuleren van de lokale werkgelegenheidsgroei of minimaal voor het behoud van de bestaande werkgelegenheid in de gemeente. Daarnaast zouden bedrijventerreinen nodig zijn om bedrijven uit woonwijken te kunnen plaatsen. Het laatste decennium is er dan ook relatief veel grond uitgegeven voor bedrijventerreinen (Louw et al., 2004). De uitgifte is sinds het uitbreken van de economische crisis eind 2008 weliswaar gehalveerd, maar tussen 2009 en
2012 is er toch nog ruim 1.500 hectare bedrijventerrein uitgegeven. De afgelopen jaren is er veel discussie geweest over bedrijventerreinen. Verschillende partijen trekken het belang van deze locaties in twijfel en stellen dat de vraag naar ruimte op bedrijventerreinen wordt overschat (o.a. VROM Raad, 2006; Milieudefensie, 2007). Ze gaan daarbij uit van de volgende drie aannames. Ten eerste zouden zich in toenemende mate activiteiten vestigen op bedrijventerreinen die ook op andere locaties terechtkunnen (Gorter et al., 2007; Louw & Bontekoning, 2007). Daarnaast zouden bedrijventerreinen niet de werkgelegenheidsgroei genereren die gemeenten hopen tot stand te brengen, maar vooral leiden tot verplaatsing van bestaande werkgelegenheid (Louw & Hiethaar, 1999). Tot slot en gekoppeld aan het vorige punt zou de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen ook de veroudering van bestaande terreinen in de hand
De markt voor bedrijventerreinen
179
werken. De grondprijs van bedrijventerreinen is relatief laag in vergelijking met die van kantoren en woningbouwlocaties (zie Segeren et al., 2005). Hierdoor is het voor verhuisgeneigde bedrijven vaak interessanter (en mogelijk zelfs goedkoper) om te verplaatsen naar een nieuw terrein dan te investeren in het pand of de omgeving op de oude locatie (Gordijn et al., 2007). De aanleg van nieuwe terreinen zou daarom de kans op veroudering van het terrein dat wordt achtergelaten vergroten. De Taskforce (Her)ontwikkeling Bedrijventerreinen (THB) nam deze argumenten grotendeels over in haar probleemanalyse (THB, 2008) en spreekt van een vlucht van bedrijven van bestaande bedrijventerreinen naar nieuwe terreinen die te ruim en goedkoop worden aangeboden, leidend tot een nodeloos ruimtebeslag.
180
Opvallend is dat ondanks de lange en uitgebreide discussie over bedrijventerreinen een empirische onderbouwing van de aannames van voor- en tegenstanders grotendeels ontbrak. Verschillende studies hebben weliswaar gedetailleerde beschrijvingen gegeven van de problematiek omtrent bedrijventerreinen (bijvoorbeeld Louw et al., 2004; Van der Wouden et al., 2006; VROM Raad, 2006), maar vanwege het grotendeels ontbreken van (landsdekkende) gegevens over bedrijfsvestigingen en bedrijvendynamiek op locatietypeniveau is de feitelijke situatie op bedrijventerreinen lange tijd amper onderzocht. Het gevolg is dat er bij beleidsmakers veel onduidelijkheid bestond over welke argumenten van voor- en tegenstanders van bedrijventerreinen kloppen en welke niet. In 2008 is door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) een grote landsdekkende studie uitgevoerd waarbij de werkgelegenheidssamenstelling en ‑ontwikkeling op bedrijventerreinen
uitgebreid in kaart is gebracht (Weterings et al., 2008). In dit hoofdstuk houden we nogmaals de drie aannames over de werkgelegenheidsontwikkeling van bedrijven op bedrijventerreinen tegen het licht. Voor een gedetailleerde onderbouwing van de gebruikte data en methodologie verwijzen wij graag naar het uitgebreide onderzoeksrapport van het PBL evenals de wetenschappelijke publicaties die daaruit zijn voortgekomen (Weterings et al., 2008; Knoben & Weterings, 2010; Weterings & Knoben, 2012). Hierbij moet wel opgemerkt worden dat de data die zijn gebruikt in de onderzoeken waarop wij ons baseren lopen tot en met 2006. In dit hoofdstuk hebben we – waar mogelijk – de data bijgewerkt tot en met 2012 en waar toepasselijk zullen mogelijke verschillen met de huidige situatie worden besproken. Wij beperken ons tot de discussies over de groei van bedrijven die zijn gevestigd op bedrijventerreinen. Naast de werkgelegenheidsontwikkeling op bedrijventerreinen staan ook de mogelijke externe effecten van deze locatietypes vaak centraal in discussies over bedrijventerreinplanning. Voorstanders benadrukken vaak de positieve effecten van de concentratie van veel bedrijven op één locatie, terwijl tegenstanders juist stellen dat bedrijventerreinen negatieve effecten hebben op hun omgeving. In hoofdstuk 11 zijn beide mogelijke externe effecten van bedrijventerreinen nader bekeken.
13.2 De meerderheid van bedrijven hoort op een bedrijventerrein Er wordt vaak gesteld dat er op bedrijventerreinen in toenemende mate bedrijfsactiviteiten gevestigd zijn die daar niet ‘thuishoren’. Om te inventariseren of dat inderdaad
De markt voor bedrijventerreinen
genheid op bedrijventerreinen nog altijd die activiteiten betreft. Echter, zoals eerdere studies ook al vonden voor de periode 19962003 (Louw & Bontekoning, 2007), neemt het aandeel van de industrie en logistiek in de totale werkgelegenheid op bedrijventerreinen wel af. In 1999 was dit nog 70%, terwijl het aandeel in 2006 is gedaald tot 65%. Figuur 13.2 toont dat de ontwikkeling van de logistiek stabiel was in deze periode en dat daarom deze daling grotendeels voor rekening komt van de afname in de werkgelegenheid in de nijverheid (indexcijfer onder de 100). Ondanks deze ontwikkeling komt de meerderheid van de werkgelegenheid op bedrijventerreinen nog altijd voort uit de nijverheid en de logistiek, sectoren waar bedrijventerreinen traditioneel voor bedoeld zijn.
zo is, is de werkgelegenheidssamenstelling van bedrijventerreinen en de verandering daarin onder de loep genomen. Net als de totale werkgelegenheid volgt ook de ontwikkeling van de werkgelegenheid op bedrijventerreinen de conjunctuur (zie figuur 13.1). De werkgelegenheid op bedrijventerreinen groeide tussen 1999 en 2001 van 2,2 naar 2,4 miljoen banen om vervolgens in de periode tot 2005 te dalen naar 2,3 miljoen banen. In 2006 is de werkgelegenheid op bedrijventerreinen weer gegroeid tot het niveau van 2001, ongeveer 2,4 miljoen banen. Oorspronkelijk waren bedrijventerreinen bestemd voor industriële en logistieke activiteiten die milieu- en geluidsoverlast kunnen veroorzaken in woonwijken. Uit figuur 13.1 blijkt dat het overgrote deel van de werkgele-
181
Figuur 13.1. Verdeling werkgelegenheid op bedrijventerreinen, 1999-2006.
Aantal banen op bedrijventerreinen
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0 1999
2000
2001
2002
Nijverheid Logistiek Consumentendiensten
2003
2004
2005
Zakelijke dienstverlening Overheid en kwartaire sector
Bron: Weterings et al. (2008)
De markt voor bedrijventerreinen
2006
Figuur 13.2. Groei van de werkgelegenheid op bedrijventerreinen per sector, 1999-2006.
Geindexeerde werkgelegenheid (1999=100)
140
130
120
110
100
90 1999
2000
Nijverheid
Bron: Weterings et al.Zakelijke (2008) dienstverlening
182
2001
2002
2003
2004
Logistiek
2005
2006
Consumentendiensten
Overheid en kwartaire sector
Vanuit het perifere detailhandels- en locatiebeleid van de nationale overheid is de ontwikkeling van winkels en kantoorgebouwen op bedrijventerreinen aan banden gelegd (Louw et al., 2004). Toch is zowel absoluut als relatief het aandeel van de dienstensectoren in de werkgelegenheid op bedrijventerreinen toegenomen tussen 1999 en 2006 (zie figuur 13.1 en 13.2). De werkgelegenheid in de zakelijke diensten kent weliswaar een tijdelijke daling (vooral in 2003), maar groeit voor de onderzochte periode als geheel. Het is echter te simpel om te stellen dat bedrijven uit deze sectoren niet op bedrijventerreinen thuishoren. Het proces van schaalvergroting maakt het steeds lastiger om bedrijven die oorspronkelijk goed terechtkonden in woonwijken, daar te behouden. Grotere vestigingen zijn minder gemakkelijk in woonwijken in te passen, omdat deze grotere kavels vereisen en vaak meer verkeersdrukte en parkeerproblematiek met zich meebrengen. Veel gemeenten hebben
dan ook jarenlang bedrijven gestimuleerd zich te verplaatsen naar bedrijventerreinen om zo de hinder te reduceren (Louw & De Vor, 2008). Op basis hiervan kan verwacht worden dat er in toenemende mate grote bedrijven uit de dienstensectoren op bedrijventerreinen zijn gevestigd. De data wijzen uit dat dit voor de consumentendiensten inderdaad het geval is. De grote vestigingen in de consumentendiensten op bedrijventerreinen nemen sterk toe. Dit betreft voornamelijk grote meubelhandels die vaak zijn gevestigd op meubelboulevards. Een soortgelijk proces is in iets mindere mate te zien in de zakelijke dienstverlening. Schaalvergroting in de dienstensector is dus in ieder geval deels verantwoordelijk voor het groeiende deel van de werkgelegenheid uit deze sectoren dat op een bedrijventerrein is gevestigd.
De markt voor bedrijventerreinen
13.3 Bedrijventerreinen faciliteren groei van bestaande bedrijven Gemeenten stellen vaak dat bedrijventerreinen een belangrijke rol spelen voor de lokale werkgelegenheidsgroei en het behoud van groeiende bedrijven in de gemeente. Het is echter niet eenvoudig om vast te stellen of dit argument juist is door een gebrek aan empirische studies waarin de groei van werkgelegenheid op bedrijventerreinen vergeleken wordt met de algemene ontwikkeling en waarbij rekening wordt gehouden met sectorale en regionale verschillen. Met andere woorden, het is onduidelijk waar de werkgelegenheid op bedrijventerreinen vandaan komt en dus of de claims omtrent de rol van bedrijventerreinen wat betreft (lokale) werkgelegenheidsgroei valide zijn.
Figuur 13.3 geeft schematisch weer waar de banen op bedrijventerreinen vandaan kunnen komen. In de periode 2000-2005 is de totale werkgelegenheid 0,11% afgenomen, terwijl de werkgelegenheid op bedrijventerreinen met 0,17% is gegroeid. Deze saldi zijn uiteen te leggen in drie componenten. Allereerst kan de werkgelegenheid groeien door bedrijfsoprichtingen en krimpen door bedrijfsbeëindigingen. Zowel voor de totale werkgelegenheid als de werkgelegenheid op bedrijventerreinen is dat saldo negatief tussen 2000 en 2005. In die periode zijn dus meer bedrijven beëindigd dan opgericht. Op bedrijventerreinen is echter wel het aandeel banen uit oprichtingen en uit beëindigingen kleiner dan voor de totale werkgelegenheid. Dit toont aan dat nieuw opgerichte bedrijven niet de drijvende kracht zijn achter de hogere werk-
183
Figuur 13.3. Bronnen van werkgelegenheidsgroei op bedrijventerreinen.
Mutatie werkgelegenheid in %-punten Bedrijventerreinen: +0.17 (gemiddelde werkgelegenheid: 2,11 miljoen) Totaal: -0.11 (gemiddelde werkgelegenheid: 5,28 miljoen)
Oprichtingen
Beëindigingen
Groei
Krimp
Bedrijfsverplaatsingen naar
van
tussen
bedrijventerreinen
Groei niet-verhuizende bedrijven Naar
Van
Tussen
Binnen gemeenten Tussen gemeenten
Groei verhuizende bedrijven
Bron: Weterings et al. (2008)
De markt voor bedrijventerreinen
gelegenheidsgroei op bedrijventerreinen. Op bedrijventerreinen zijn juist vooral relatief ‘volwassen’ en stabiele bedrijven gevestigd.
184
Een tweede vaak genoemde bron van werkgelegenheidsgroei op bedrijventerreinen is het aantrekken van verhuizende bedrijven. Van de totale werkgelegenheid die op een bedrijventerrein is gevestigd komt elk jaar gemiddeld 4,2% terecht op een bedrijventerrein door een verhuizing. Hiervan is echter het overgrote deel (ongeveer 73%) afkomstig uit de eigen gemeente. Een groot deel van deze intragemeentelijke verhuizingen is zelfs afkomstig van een ander bedrijventerrein uit de eigen gemeente (43%). De hoeveelheid banen die bedrijventerreinen kunnen aantrekken van buiten de gemeente en die dus lokale werkgelegenheidsgroei veroorzaken, is zeer beperkt (in absolute aantallen betreft het slechts 24.000 banen voor heel Nederland). Net als oprichtingen leiden dus ook verhuizingen van bedrijven niet tot grootschalige werkgelegenheidsgroei op bedrijventerreinen. Een laatste mogelijke bron van werkgelegenheidsgroei op bedrijventerreinen is een snellere groei van bedrijven die erop gevestigd zijn (in situ groei). Bedrijven die op bedrijventerreinen zijn gevestigd en niet zijn verhuisd tussen 2000 en 2005 blijken inderdaad veel sneller te groeien dan bedrijven buiten bedrijventerreinen (groei-index van 135 tegen 86). Daarnaast groeien bedrijven die verhuizen naar een bedrijventerrein veel sneller dan verhuizers naar andere typen locaties. In het algemeen groeien verhuizende bedrijven altijd wat sneller dan niet-verhuizers (Knoben et al., 2008). Opvallend is echter dat verhuizers met een bedrijventerrein als bestemming significant sneller zijn gegroeid dan bedrijven met een ander locatietype als bestemming. Dit is des te opvallender aangezien bedrijven-
terreinen vaak relatief grote bedrijven herbergen en veel industriële en logistieke bedrijvigheid kennen. Over het algemeen groeien grote bedrijven relatief gezien minder snel dan kleine bedrijven en de twee genoemde sectoren, en met name de indutrie, kennen geen hoge groeicijfers. De werkgelegenheidsgroei op bedrijventerreinen komt dus met name tot stand doordat deze locaties de groei van bestaande bedrijven faciliteren. De meest waarschijnlijke verklaring hiervoor is dat een bedrijventerrein een van de weinige locatietypen in Nederland is waar voldoende uitbreidingsruimte aanwezig is. Hierdoor kan een sterk selectie-effect ontstaan waarbij snel groeiende bedrijven zich hoofdzakelijk vestigen op bedrijventerreinen.
13.4 Geen massale trek van oude naar recent ontwikkelde bedrijventerreinen Een laatste vaak genoemde aanname is dat bedrijven vooral tussen bedrijventerreinen verhuizen, waarbij ze een locatie op een oud terrein verruilen voor een locatie op een nieuw ontwikkeld terrein. Deze trek van bedrijven van oude naar nieuwe terreinen zou op zijn beurt de veroudering van oude terreinen versnellen. Allereerst is het belangrijk om vast te stellen dat absoluut gezien de omvang van verhuizende werkgelegenheid beperkt is. De verhuisdynamiek van en naar bedrijventerreinen is vergelijkbaar met de nationale verhuisdynamiek: werkgelegenheid daar is niet meer of minder mobiel dan op andere locaties. Elk jaar verhuist gemiddeld 4,2% van de totale werkgelegenheid op bedrijventerreinen. De meeste bedrijven, en dus de meeste werkgelegenheid, zijn vrij honkvast. Hierdoor zijn verhuizende bedrijven niet alleen geen belang-
De markt voor bedrijventerreinen
rijke bron van werkgelegenheidsgroei, zoals besproken in de vorige paragraaf, maar kunnen ze bovendien slechts een beperkte rol spelen in het verouderingsproces van bedrijventerreinen. Zelfs als vrijwel alle verhuizers van een ‘oud’ naar een recent aangelegd terrein zouden verhuizen is in absolute zin deze stroom beperkt. Het aandeel verhuizende werkgelegenheid dat zich vestigt op de meer recent aangelegde terreinen is drie keer zo groot als het aandeel werkgelegenheid dat reeds op deze jonge terreinen is gevestigd (zie Weterings et al., 2008). Dit is weinig verrassend aangezien deze nieuwe terreinen vaak nog ruimte hebben om nieuwkomers te huisvesten. Omgekeerd is er een relatief omvangrijke stroom van werkgelegenheid die vertrekt van de oudere terreinen. Verhuizende bedrijven lijken dus inderdaad een lichte voorkeur voor nieuwere terreinen te hebben. Toch verhuist er ook nog een groot aandeel werkgelegenheid naar oude bedrijventerreinen. Ruim 70% van alle werkgelegenheid die naar bedrijventerreinen verhuist en 75% van alle werkgelegenheid die tussen bedrijventerreinen verhuist vestigt zich op een ‘oud’ terrein. Blijkbaar zijn er toch mogelijkheden voor bedrijven om zich op oudere terreinen te vestigen. Het lijkt erop dat op die terreinen toch regelmatig voldoende en kwalitatief geschikte ruimte vrij is of beschikbaar komt. De claim dat er een massale trek is van oude naar nieuwe bedrijventerreinen is niet juist. Bedrijven verhuizen weliswaar relatief vaak naar meer recent aangelegde bedrijventerreinen, maar deze verhuisstromen zijn, in absolute aantallen banen gemeten, vrij beperkt van omvang. De overgrote meerderheid van de werkgelegenheid op bedrijventerreinen is dan ook nog steeds gevestigd op ‘oude’ terreinen.
13.5 Ontwikkelingen sinds 2006 Zoals eerder aangegeven gebruiken de onderzoeken waarop wij ons baseren gegevens voor de periode 1999 tot en met 2006. Voor sommige van deze datareeksen beschikken we ook over gegevens tot en met 2012. In deze paragraaf gebruiken we deze meer recente gegevens om na te gaan of het waarschijnlijk is dat de hierboven gevonden resultaten aan relevantie hebben ingeboet door de veranderingen in het bedrijventerreinbeleid sinds de THB en door de economische crisis van de laatste jaren. Allereerst hebben we op basis van gegevens uit het LISA-register en IBIS de ontwikkeling van de werkgelegenheid per sector voor de periode 1999 tot en met 2012 in beeld gebracht (zie figuur 13.4). Uit deze figuur blijkt dat alleen voor de nijverheid het absolute aantal banen op bedrijventerreinen in 2012 onder het niveau van 2006 ligt. Voor alle andere sectoren is het aantal banen op bedrijventerreinen toegenomen. Deze toename is in absolute zin het grootst voor de zakelijke dienstverlening maar procentueel gezien kent de categorie overheid en kwartaire sector de grootste groei van de werkgelegenheid op bedrijven-terreinen. Figuur 13.4 laat echter ook zien dat deze ontwikkelingen zich langzaam voltrekken en zeker niet resulteren in bedrijventerreinen die ineens gedomineerd worden door andere sectoren dan de logistiek en de nijverheid. Voor 2012 geldt dat nog steeds meer dan 60% van de werkgelegenheid op bedrijventerreinen banen in de nijverheid en de logistiek betreft. Ook voor de huidige situatie geldt dus dat bedrijventerreinen voor het grootste deel bevolkt worden door bedrijven die daar ‘thuishoren’.
De markt voor bedrijventerreinen
185
Banen x 100.000
Figuur 13.4. Werkgelegenheid op bedrijventerreinen per sector, 1999-2012.
12 10 8 6 4 2 0 1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Nijverheid
Logistiek
Consumentendiensten
Overheid en kwartaire sector
2008
2009
2010
2011
2012
Zakelijke dienstverlening
Bron: LISA (2013) & IBIS jaarrapportages (2008-2013)
186
Ook hebben we bekeken of de laatste jaren door alle (beleids)aandacht voor bedrijventerreinen de relatie tussen werkgelegenheidsontwikkeling en de uitgifte van bedrijventerreinen is veranderd (zie figuur 13.5). Voor de periode van 1999 tot en met 2006 gold dat de uitgifte van bedrijventerreinen bijna exact de ontwikkeling van de totale werkgelegenheid volgde. Figuur 13.6 laat zien dat deze relatie niet is veranderd sinds 2006. De stijging van de werkgelegenheid in 2006 en 2007 gaat gepaard met relatief hoge uitgiftes van grond op bedrijventerreinen, terwijl de sterke afname van de groei van de werkgelegenheid in 2008 en 2009 samengaat met veel lagere uitgifteniveaus. De sterke samenhang tussen werkgelegenheidsontwikkeling en de uitgifte van grond aan bedrijventerreinen lijkt dus niet te zijn veranderd. Dit suggereert dat als de werkgelegenheid weer gaat groeien de uitgifte van bedrij-
venterreinen ook eenzelfde ontwikkeling zal doormaken. Figuur 13.5 laat ook zien dat zelfs in tijden van negatieve werkgelegenheidsontwikkelingen (zoals in 2010 en 2012) er nog steeds meer dan 300 hectare aan bedrijventerrein wordt uitgegeven. Hoewel door de crisis de werkgelegenheidsgroei en daarmee de verhuisdynamiek in het algemeen sterk zijn afgenomen, lijken er dus nog steeds bedrijven te zijn die groeien en om die groei te faciliteren naar een bedrijventerrein verhuizen. Figuur 13.6 onderbouwt deze interpretatie: voor alle sectoren met uitzondering van de nijverheid geldt dat over de periode 2006-2012 de werkgelegenheid op bedrijventerreinen sneller is gegroeid dan de totale werkgelegenheid in die sector. Zowel in economisch goede als in slechte tijden faciliteren bedrijventerreinen dus groeiende bedrijven. Groeiende bedrijven zullen er altijd zijn en er zijn vooralsnog dus geen signalen dat
De markt voor bedrijventerreinen
Figuur 13.5. Veranderingen in werkgelegenheid en uitgifte van bedrijventerreinen, 1999-2012.
1500
4,50%
3,00% 1100
2,50% 2,00%
900
1,50% 1,00%
700
0,50% 0,00% 2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
500 2000
–0,50%
Uitgifte bedrijventerreinen
1300
3,50%
1999
Verandering totale werkgelegenheid tov voorgaand jaar
4,00%
–1,00%
300 Verandering totale werkgelegenheid
Uitgifte bedrijventerrein in ha
Bron: LISA (2013) & IBIS jaarrapportages (2008-2013)
187
Figuur 13.6. Groei van werkgelegenheid over de periode 2006-2012.
20% 15% 10% 5% 0% –5% –10% Nijverheid
Logistiek
Zakelijke dienstverlening
Consumentendiensten
Werkgelegenheidsgroei op bedrijventerreinen Totale werkgelegenheidsgroei
Bron: LISA (2013)
De markt voor bedrijventerreinen
Overheids Kwaraire Sector
de vraag naar bedrijventerreinen systematisch afneemt. Tot slot is onze verwachting dat de ontwikkelingen van de laatste jaren de eerdere bevindingen over de trek van bedrijven van oude naar nieuwe bedrijventerreinen alleen maar versterken. Zoals blijkt uit figuur 13.5 is de uitgifte van bedrijventerreinen sterk teruggelopen sinds 2007. In 2007 werd nog meer dan 900 hectare nieuw bedrijventerrein uitgegeven terwijl in 2011 en 2012 tussen de 300 en 400 hectare werd uitgegeven. Het aanbod aan nieuw terrein is daarmee dus sterk afgenomen. Aangezien de eerdere resultaten aantoonden dat zelfs in de hoogtijdagen van het aanleggen van nieuwe terreinen er geen sprake is van grote stromen bedrijven van oude naar nieuwe terreinen, kan deze stroom door de verminderde aanleg van terreinen alleen maar nog kleiner zijn geworden. 188
13.6 Conclusie Uit dit onderzoek blijkt dat zowel de voor- als de tegenargumenten die vaak worden genoemd in de discussie over bedrijventerreinen, niet altijd worden ondersteund door feiten. In een aantal opzichten lijkt de feitelijke situatie op bedrijventerreinen te verschillen van het beeld van deze locatietypen dat is ontstaan bij beleidsmakers, belangengroepen en in de media. In deze paragraaf worden de voornaamste nuanceringen van die aannames op een rijtje gezet. Er is inderdaad sprake van een veranderende samenstelling van werkgelegenheid op bedrijventerreinen. Wat betreft de sectoren die zich op bedrijventerreinen vestigen, blijkt dat de werkgelegenheid afkomstig uit de dienstensector op bedrijventerreinen de laatste jaren is gegroeid, terwijl de werkgelegenheid afkom-
stig uit de industrie is afgenomen. Deze trend is niet specifiek voor de bedrijvigheid op bedrijventerreinen maar weerspiegelt een algemene trend in de Nederlandse economie. Critici stellen dat bedrijventerreinen niet voor die activiteiten zijn bedoeld en dat het accepteren van de veranderende sectorale samenstelling leidt tot een onterechte verhoging van de vraag naar deze locatietypen. Die redenering is in onze ogen echter wat kort door de bocht. Sommige diensten lijken, als gevolg van schaalvergroting in deze sectoren, immers meer op bedrijventerreinen thuis te horen. Activiteiten als meubelboulevards en grootschalige zorginstellingen hebben weliswaar andere locatieeisen dan de traditionele nijverheid en logistiek, maar kunnen niet zonder meer worden ingepast in woongebieden. De vraag is dan waar deze activiteiten wel gevestigd moeten worden. Bedrijventerreinen ‘verschieten dus inderdaad van kleur’, maar het is maar de vraag of dit een probleem is en of er wel goede alternatieven zijn. In dit kader is het interessant dat het sinds 2009 mogelijk is zogenaamde ‘economische zones’ te registreren in de database van werklocaties waarin ook alle bedrijventerreinen worden geregistreerd (i.e. IBIS). Deze ‘economische zones’ worden gedefinieerd als: ‘een werklocatie […] geschikt voor commerciële en nietcommerciële dienstverlening. Op deze terreinen kan ook enige handel, nijverheid en industrie aanwezig zijn, maar deze hebben samen een duidelijk minderheidsaandeel in de terreinoppervlakte’ (IBIS, 2013: 45). Op dit soort terreinen zijn dus per definitie grootschalige detailhandelsbedrijven, onderwijs- of zorginstellingen gevestigd. Slechts een beperkt aantal gemeenten en provincies onderscheidt momenteel dit type werklocatie maar het ontstaan ervan weerspiegelt het besef dat dit soort economische activiteiten moeilijk in-
De markt voor bedrijventerreinen
gepast kan worden in bijvoorbeeld woongebieden en het meest gebaat is bij vestiging op een locatie vergelijkbaar met bedrijventerreinen. Een tweede belangrijke aanname in de discussie over bedrijventerreinen is dat volgens gemeenten bedrijventerreinen een belangrijke rol spelen bij het stimuleren van de werkgelegenheidsgroei in de gemeente. Onze analyses bevestigen dat de werkgelegenheidsgroei op bedrijventerreinen hoger is (in elk geval tussen 2000 en 2006), maar ook dat deze groei uit een andere vorm van bedrijvendynamiek voortkomt dan vaak wordt verondersteld. Bedrijfsverplaatsingen spelen niet zo’n belangrijke rol. Niet alleen was het aantal bedrijfsverplaatsingen naar en tussen bedrijventerreinen vrij beperkt, het betreft ook meestal verplaatsingen binnen de gemeente. Dat wil zeggen, de bedrijven die zich op een bedrijventerrein vestigen waren voorheen in dezelfde gemeente gevestigd. Toch was de werkgelegenheidsgroei op bedrijventerreinen, met uitzondering van de nijverheid, wel hoger dan gemiddeld in Nederland. Dit komt omdat bedrijven op bedrijventerreinen wel sneller zijn gegroeid dan vergelijkbare bedrijven die niet op een bedrijventerrein zijn gevestigd. De vraag of bedrijventerreinen leiden tot (lokale) werkgelegenheidsgroei kent dan ook geen simpel ja of nee als antwoord. Nieuwe oprichtingen op en verhuizingen naar bedrijventerreinen lijken een beperkt werkgelegenheidseffect te hebben, maar bestaande bedrijven groeien wel sneller op bedrijventerreinen. Het mes snijdt aan twee kanten wat betreft de bevinding dat in absolute zin de verhuisstromen tussen bedrijventerreinen vrij klein zijn. Dit impliceert namelijk ook dat – in tegenstelling tot wat tegenstanders van bedrijven-
terreinen vaak veronderstellen – er niet veel werkgelegenheid van een oud naar een nieuw terrein verhuist. In de discussie over de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen wordt vaak vrij zwart-wit gesteld dat bedrijven vooral van oude naar nieuwe terreinen verhuizen. Uit onze analyse blijkt dat, naast het feit dat de stroom in absolute zin beperkt is, bijna 75% van alle verhuizende werkgelegenheid zich vestigt op een ‘oud’ bedrijventerrein. Al met al tekent zich een beeld af van ‘voorstanders’ van bedrijventerreinen die een te rooskleurig beeld schetsen van de werkgelegenheidseffecten van bedrijventerreinen en ‘tegenstanders’ die een te negatief beeld schetsen van een leegloop van oudere en van kleur verschietende bedrijventerreinen. De discussie rondom bedrijventerreinen zou gebaat zijn bij een meer op feiten gebaseerd debat waarbij rekening wordt gehouden met de volgende zaken: Er zijn bedrijven waar traditioneel bedrijventerreinen niet voor bestemd zijn (bijv. grootschalige ziekenhuizen of detailhandel), maar die daar toch het meest op hun plek lijken te zijn. De vraag naar een locatie op een bedrijventerrein vanuit deze hoek zou niet moeten worden afgedaan als onrechtmatig. Het simpelweg verbieden van dit soort bedrijvigheid op deze locaties kan negatieve economische effecten opleveren als er geen alternatieve vestigingslocaties worden aangeboden aan dit soort bedrijven. Daarnaast zal het handhaven van dit soort bedrijven op andere locatietypen ook veel negatieve externe effecten zoals verkeers- en geluidsoverlast veroorzaken. Het onderscheiden van een nieuw locatietype, de ‘economische zone’, lijkt uitsluitend een semantische ‘truc’ om bedrijven die traditioneel niet op een bedrijventerrein thuishoren toch op een bedrijventerrein, maar dan met een ander label, te kunnen huisvesten.
De markt voor bedrijventerreinen
189
190
Het aanleggen van nieuwe bedrijventerreinen leidt niet tot een toestroom van bedrijven van buiten de gemeente. Incidenteel kan zich uiteraard een bedrijf van buiten de regio vestigen op een nieuw terrein maar vraag van buiten de regio zou niet moeten worden gebruikt als onderbouwing voor de aanleg van nieuwe terreinen. In plaats daarvan moet vraag vanuit de bestaande (groeiende) bedrijvigheid als leidraad worden genomen. De implicatie hiervan is dat de ‘bedrijvenconsultatiemethode’ als leidraad voor bedrijventerreinenplanning, zeker op lokaal niveau, de meest geschikte methode lijkt (Knoben & Traa, 2008). De kritiek dat deze methode alleen vraag vanuit de bestaande populatie bedrijven in kaart kan brengen lijkt relatief onbelangrijk aangezien het overgrote deel van de vraag naar terreinen uit deze populatie afkomstig is. Belangrijk is dan wel dat deze vraag niet kan worden afgedaan als niet legitiem. Dit brengt ons bij het volgende punt.
bedrijventerreinen sterk kunnen verbeteren. Bedrijventerreinen hebben een belangrijke rol te vervullen in het huisvesten van economische activiteit. Ze huisvesten een steeds diverser wordende populatie aan bedrijven die allemaal hun eigen redenen hebben om graag op een bedrijventerrein gevestigd te zijn. De ruimtevraag van deze bedrijven afdoen als niet legitiem of als ruimteverspilling doet geen recht aan de economische realiteit. Bedrijventerreinen plannen om bedrijven van heinde en verre aan te trekken doet dat echter ook niet. Een goed debat over waar wat voor type terreinen door wie dient te worden aangelegd begint echter bij het wederzijds onderkennen van de feiten.
Bedrijven verhuizen niet massaal van een ‘oud’ naar een ‘jong’ terrein. Over het algemeen verhuizen bedrijven helemaal niet graag (Weterings & Knoben, 2013) en het aantal verhuizers per jaar is dan ook relatief beperkt. Als bedrijven verhuizen is dat meestal omdat de voormalige locatie niet meer voldoet aan de eisen van het bedrijf. Bedrijven ontwikkelen zich nu eenmaal over de tijd en dus is het logisch dat zij van tijd tot tijd hun locatie heroverwegen (Knoben et al., 2008). Het is dan ook vreemd om bedrijven af te schilderen als bewust ruimteverslindende verhuizers. Beleid dat bedrijven zou beletten in hun mobiliteit heeft dan ook negatieve consequenties voor het bedrijf en daarmee ook voor de werkgelegenheid in de regio. Wederzijdse erkenning van de bovenstaande feiten zou het debat over nut en noodzaak van
De markt voor bedrijventerreinen
Deel III Evaluatie van beleid
191
De markt voor bedrijventerreinen
192
De markt voor bedrijventerreinen
14 Regionale samenwerking als voorwaarde voor bedrijventerreinen Peter van Geffen, Esther Geuting, Evert-Jan de Kort & Guido van der Molen
14.1 Inleiding Een van de belangrijkste conclusies van de Taskforce (Her)structurering Bedrijventerreinen was dat de ruimtelijke regie op regionaal niveau, zowel bij de planning en programmering als bij de uitvoering van het bedrijventerreinenbeleid, te wensen overliet. Daarom had het Convenant Bedrijventerreinen 2010-2020 veel aandacht voor regionale samenwerking op het gebied van bedrijventerreinen zowel in de considerans (‘partijen constateren dat regionale samenwerking door gemeenten voor bedrijventerreinenbeleid essentieel is’) als in de artikelen (artikel 3 ‘regionale samenwerking’). Regionale samenwerking blijft altijd moeizaam in Nederland. Veel ruimtelijke opgaven, inclusief bedrijventerreinen, moeten op dit niveau worden afgestemd, maar ondertussen is de bestuurlijke kracht van dit overheidsniveau niet altijd groot en niet systematisch geborgd.
Wanneer werkt regionale samenwerking bij bedrijventerreinen goed in deze context? En wanneer niet? Wat zijn de leerervaringen tot nu toe? In dit eerste hoofdstuk van deel III, ‘evaluatie van beleid’ evalueren de auteurs, werkzaam bij Stec Groep, de belangrijkste leereffecten voor succesvolle regionale samenwerking bij bedrijventerreinen. Wat valt er op wanneer we het bedrijventerreinenbeleid van de verschillende regio’s (van krimpregio tot groeiregio) tegen het licht houden? Hoe is het gekomen tot resultaten? Wat werkt goed en wat minder? We beantwoorden deze vragen aan de hand van tien leereffecten uit onze praktijk. Ook baseren we ons op eerder onderzoek uitgevoerd voor het Rijk (Verkenning regionale samenwerking bedrijventerreinen, 2010).
De markt voor bedrijventerreinen
193
Vind een groot gezamenlijk belang om echt successen te kunnen boeken Als een regio een echt gemeenschappelijk belang heeft, dan gaat regionale samenwerking sneller en beter. De bedrijventerreinenmarkt is een regionale markt; tot 90% van de bedrijfsverplaatsingen vindt plaats over een afstand van maximaal 25 kilometer. Problemen op de bedrijfsruimtemarkt zijn daarom vaak regionaal van aard. Een opsomming van problemen op de bedrijfsruimtemarkt die vaak in regio’s voorkomen – en daarmee vaak een impuls zijn voor meer samenwerking : −− een tekort of overaanbod aan nieuw, uitgeefbaar bedrijventerrein; −− te lage grondprijzen; 194
−− een forse herstructureringsopgave met forse kosten; −− stokkende uitgifte van bedrijventerreinen; −− lelijke en verrommelde bedrijventerreinen. Ook redenen die geen directe relatie hebben met de bedrijventerreinenmarkt spelen soms een belangrijke rol: −− oplopende werkloosheid en de roep om meer bedrijven; −− krimp van de (beroeps)bevolking door vergrijzing en ontgroening; −− een afname van economische ontwikkeling; −− overlast van (NIMBY)-bedrijven.
Daarnaast zijn ‘externe’ krachten regelmatig een manier om ‘een gemeenschappelijk belang’ te vinden. Denk aan: −− een harde deadline van de provincie; −− een dreigende herindeling van gemeenten. Een oplossing zoeken voor een of meerdere van deze problemen op de bedrijventerreinenmarkt is een goed startpunt voor regionaal beleid. Op deze manier wordt het beleid voor iedere individuele gemeente herkenbaar en is er een gezamenlijk belang (win-winsituatie). Overigens, wanneer gezamenlijk belang gezocht wordt op een veelheid van thema’s, is het succes van de samenwerking minder groot. Liever een of twee punten waarin iedere gemeente zich kan vinden dan direct zes thema’s op de agenda zetten. Voor bestuurders is dit belangrijk: zij moeten het regionale beleid vaak voorleggen aan hun gemeenteraad, die dit vervolgens moet goedkeuren. Nut en noodzaak van een regionale aanpak moeten dan helder zijn. Goed voorbeeld hiervan is het transformatiefonds in de regio Gooi- en Vechtstreek. Het areaal bedrijventerreinen stond in deze regio onder grote druk door transformatie naar woningbouw. Door het gezamenlijk instellen van een fonds wordt ingezet op behoud van bedrijventerreinen en tegelijkertijd (mogelijke) financiën voor de herstructurering. En in de regio Groningen-Assen bijvoorbeeld, is het rekenen met marktconforme grondprijzen (met behulp van de residuele rekenmethodiek) een belangrijke trigger geweest voor verregaande afspraken over bedrijventerreinen. In de regio zijn enkele honderden hectaren gepland bedrijventerrein geschrapt. Door als regio te rekenen met marktconforme prijzen, kan het verlies dat de schrapronde met zich
De markt voor bedrijventerreinen
meebrengt enigszins worden gecompenseerd, terwijl meeropbrengsten ook worden benut voor de herstructurering van bestaand areaal in gemeente of regio.
14.2 Regionaal bedrijventerreinenbeleid In de praktijk blijkt dat regionaal bedrijventerreinenbeleid vaak is opgezet als onderdeel van bestaande regionale samenwerking (zoals een stadsgewest of een stadsregio). Meestal is een strategie of visie op de bedrijventerreinenmarkt een uitwerking van een economische agenda van een regio. Er zijn de afgelopen jaren slechts weinig regio’s specifiek voor bedrijventerreinenbeleid ontstaan of opgericht. Een (sub)regio waar dit wel voor geldt is bijvoorbeeld de samenwerking HattemHeerde-Oldebroek. Dit betreft overigens sec een gezamenlijke ontwikkeling van een bedrijventerrein, waartoe een aparte BV is opgezet. De meeste regio’s bestaan al vele jaren en werken vaak ook op andere thema’s samen, zoals wonen, verkeer en vervoer en arbeidsmarkt. In beginsel een goed uitgangspunt. Daartegenover staat echter dat wanneer het vertrouwen tussen de partijen binnen een regio broos is, dit sterke afspraken over bedrijventerreinen kan frustreren. In de praktijk blijkt dat hierdoor het opstellen van een sterke bedrijventerreinenagenda vaak langer duurt, de noodzaak écht aanwezig moet zijn en bestuurlijke daadkracht essentieel is. In die zin is de economische crisis en daarmee de forse afname van de uitgifte van nieuw terrein ook een voordeel, hierdoor staat actie rondom bedrijventerreinen vaak hoger op de agenda. In Oost-Groningen bijvoorbeeld, een krimpregio, hebben de regiogemeenten gekozen voor het sluiten van een convenant dat is
gekoppeld aan een sanctiemaatregel: houdt een gemeente zich niet aan de afspraken, dan kan er een (financiële) sanctie worden opgelegd. De verschillende gemeenten in de regio kunnen overigens prima met elkaar door één deur, maar de historie laat zien dat een sanctiemaatregel slim is. Het convenant heeft er in deze regio mede toe geleid dat marketing en acquisitie van bedrijventerreinen nu gezamenlijk worden opgepakt; voorheen deed iedere gemeente dit zelfstandig.
14.3 Werken op subregionaal niveau vergroot de kans op succes Vaak is de bestuurlijke regio groter dan de economische regio; de schaal waarop sprake is van een samenhangende bedrijven- en werkgelegenheidsdynamiek. Er zijn twee belangrijke redenen waarom het werken met kleinere (sub)regio’s dan de ‘grote’ bestuurlijke regio goed werkt: −− In grote regio’s met veel gemeenten is het lastig om tot overeenstemming te komen; immers, veel spelers betekent vaak ook veel belangen. −− Oplossingen zijn veel makkelijker mogelijk als de economische samenhang groot is. Dus op een lager schaalniveau. Het werken op een lager subregionaal niveau kan het proces en de kans op succes aanzienlijk versnellen. Er zijn dan minder spelers en daardoor minder belangen (en minder overleg en afstemming). Daarnaast kan een subregio worden samengesteld uit gemeenten die elkaar vertrouwen en een duidelijk gezamenlijk belang vertegenwoordigen. Zo vergroot men de kans op een aanpak die gaat werken.
De markt voor bedrijventerreinen
195
Zo zijn in het Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (SRE) – 21 gemeenten – nadere afspraken over het schrappen van bedrijventerreinen (en kantoren) gemaakt binnen het Stedelijk Gebied Eindhoven, de acht gemeenten die direct om Eindhoven liggen. En in de regio Twente heeft de Netwerkstad (de vijf centrumsteden: Almelo, Borne, Enschede, Hengelo en Oldenzaal) het voortouw genomen voor het maken van afspraken over de berekening van grondprijzen en de positionering van het regionale XL Businesspark. De Stadsregio ArnhemNijmegen onderscheidt een drietal subregio’s (A12-, A15- en A73-zone) bij het opstellen van de bedrijventerreinenagenda en vertaling van de SER-ladder.
14.4 Enkele bestuurders maken het verschil in de regio, zet ze in positie 196
Om te komen tot een succesvolle regionale bedrijventerreinenagenda zijn sterke bestuurders nodig die keuzes durven te maken in het belang van de regio. Regio’s waarbij bestuurders de strategische keuzes hebben gemaakt, zijn vaak het meest succesvol en efficiënt. De strategie wordt dan hun strategie. Meestal zijn het enkele bestuurders die samen de toon zetten en samen de schouders eronder zetten om tot goede regionale samenwerking te komen. Enkele bestuurders maken het verschil. Daarom is het belangrijk om al vroeg in een traject bestuurders te betrekken. Wanneer bestuurders te laat worden ingeschakeld en de gemeentelijke beleidsmedewerkers in de regio de eerste keuzes en strategie bepalen, leidt dit vaak tot veel discussie en weinig succes. Daarbij is het ook belangrijk om al vroegtijdig andere belanghebbende bestuurders bij het proces te betrekken, per gemeente kunnen dat meerdere portefeuilles zijn (financiën, grond-
zaken, ruimtelijke ordening). Daarmee wordt voorkomen dat straks één bestuurder de regionale strategie in een gemeente moet verdedigen. Door veel bestuurders bij het traject te betrekken, gaat de regionale samenwerking leven. Voorbeeld: In Groningen-Assen waren medewerkers van de afdeling Grondzaken in eerste instantie niet betrokken bij de discussie over het verhogen van de grondprijzen. De afspraken over verhogen en verevenen van grondprijzen (op basis van de residuele rekenmethodiek) werden door bestuurders met Economische Zaken afgestemd, maar ze konden bij Grondzaken nog geen overeenstemming bereiken. Dit zorgde voor vertraging in het proces. Het is belangrijk dat enkele bestuurders in een regio een voortrekkersrol nemen. De praktijk wijst uit dat deze bestuurders zichzelf vaak selecteren. Soms hebben ze als voorzitter of vice-voorzitter al een belangrijke rol binnen de regio of staan bedrijventerreinen in hun gemeente al hoog op de agenda. Zo was in de regio Gooi- en Vechtstreek een van de bestuurders (voortrekker) als voorzitter van de stuurgroep direct betrokken bij de uitwerking van het transformatiefonds. Ook heeft een van de bestuurders in de regio, al voordat er ideeën waren voor een fonds, gesproken over het opzetten van een zogenaamd ‘bedrijventerreinenreservaat’ in de regio, om zo het areaal terrein te beschermen.
14.5 Provincie moet stimuleren, helder zijn en echte prikkels uitdelen Een belangrijke regierol binnen het regionale bedrijventerreinenbeleid is weggelegd voor de provincie, zo volgt ook uit het Convenant
De markt voor bedrijventerreinen
Bedrijventerreinen. Iedere provincie kiest hierbij overigens voor een eigen aanpak of een verschillende rol: de sturingsfilosofie kan behoorlijk verschillen. Waar de ene provincie kiest voor een duidelijke, regisserende, topdownbenadering (zoals Groningen of Utrecht), heeft de andere provincie voorkeur voor een meer adviserende en stimulerende rol (zoals bijvoorbeeld Noord-Brabant). Essentieel is dat een provincie helder is, een strak kader heeft en ‘goed gedrag’ van gemeenten stimuleert en ‘slecht gedrag’ afstraft. Het valt inderdaad op dat de provincies sinds het convenant een grotere rol zijn gaan spelen binnen het proces tot regionale samenwerking op het gebied van bedrijventerreinen. Waar de rol van de provincie voorheen vooral informerend en stimulerend was, steken steeds meer provincies actief in op regionaal bedrijventerreinenbeleid en zijn ze strikter. Dit vertaalt zich in concrete acties en producten, zoals: −− betere behoefteramingen en de vertaling naar de (sub)regio; −− actieve rol binnen het regionaal overleg, ook van de gedeputeerde(n); −− analyse van veroudering en kwaliteit van bedrijventerreinen per regio door de provincie; −− onderzoek naar ruimtewinst op bedrijventerreinen door herstructurering in diverse provincies; −− accountmanagers per regio; −− één van de criteria voor subsidie bij herstructurering (vanuit het provinciaal herstructureringsprogramma) is een regionale bedrijventerreinenstrategie;
−− prioriteringslijst van te herstructureren bedrijventerreinen per regio, voor verdeling van de subsidie (in het programma); −− convenanten over duurzame bedrijventerreinen tussen bijvoorbeeld provincie en afvaardiging van bedrijfsleven; −− programmering van nieuwe en te herstructureren bedrijventerreinen; −− subsidieprogramma’s voor herstructurering van bedrijventerreinen (bijvoorbeeld HIRB in Noord-Holland en planvormingssubsidie in Zuid-Holland). Provincies kunnen met behulp van de structuurvisies en ruimtelijke ordening met de afzonderlijke regio’s bindende afspraken maken over de planning en programmering van nieuwe bedrijventerreinen. Daarmee voert de provincie de regie op de planningsopgave. Ook de Ladder voor duurzame verstedelijking biedt de provincie (en regio’s) een extra mogelijkheid voor meer sturing richting de regio’s en gemeenten. Ook valt op dat, mede als gevolg van de economische crisis, de aandacht voor herstructurering van bedrijventerreinen (in combinatie met het provinciaal herstructureringsprogramma) bij sommige provincies sinds een of twee jaar minder hoog op de agenda lijkt te staan. Dit heeft ook te maken met het feit dat de (beperkte) financiën soms anders worden verdeeld, waarbij herstructurering niet de hoogste prioriteit heeft. Dit vraagt om een andere, moderne aanpak van de herstructurering, bijvoorbeeld met meer focus op private investeringen in samenwerking met verleidingsplanologie. Gelderland is hier ondertussen mee aan de slag gegaan, vanuit de actie ‘opsporing verzocht’ wordt gezocht
De markt voor bedrijventerreinen
197
naar herstructureringsopgaven die echt vanuit het bedrijfsleven worden opgezet. Dit is deels niet verkeerd, omdat zo marktgerichte herstructurering wordt gestimuleerd.
14.6 Te hoge ambities vormen vaak een struikelblok voor samenwerking
198
Hoge verwachtingen van regionaal bedrijventerreinenbeleid zijn goed. Dat geeft aan dat de noodzaak groot is en bestuurders enthousiast zijn om actief deel te nemen. Het is echter belangrijk om bij de start van het proces niet te overambitieus te zijn. Bepaal bij de start van het proces realistische en haalbare ambities. Starten met een torenhoog ambitieniveau (denk aan bijvoorbeeld het opzetten van een ontwikkelingsbedrijf of financiële verevening), werkt vaak averechts. De praktijk toont dat de hakken dan gelijk in het zand gaan. Vervolgens is het lastig om nog tot overeenstemming te komen en resultaten blijven uit. Dit zorgt voor afname van enthousiasme in de regio en frustratie in alle geledingen. Uiteindelijk komt men dan niet veel verder dan het schrijven van stukken en veel overleg dat tot weinig concreets leidt. Het gaat dus om het maken van afspraken over haalbare doelstellingen en acties (en daarmee een helder eindresultaat voor ogen hebben). Het is belangrijk om de volgende vragen centraal te stellen: op welke onderwerpen zijn er al bestuurlijke afspraken? Kan het onderwerp bedrijventerreinen daarbij aanhaken? Welke ambities hebben de bestuurders? Wat zien ze zitten, wat zeker niet? En wat wil de provincie? Moeilijke onderwerpen – de zogenaamde ‘hete aardappel’ – kunnen beter worden uitgesteld tot een moment waarop meer ervaring is opgedaan met het regionale beleid en de samenwerking. Er is dan vaak
meer vertrouwen tussen partijen, waardoor het ambitieniveau makkelijker kan worden opgeschroefd. Een voorbeeld van te hoge ambities bij de start is het Bedrijfschap Arnhem-Liemers, dat enkele jaren geleden werd opgeheven. Bij de start van het Bedrijfschap werd als doel gesteld om gezamenlijk te werken aan (her)ontwikkeling, verwerven en uitgeven, marketing en beheer en parkmanagement van regionale bedrijventerreinen. De planexploitaties zouden hiervoor in een gezamenlijk grondbedrijf worden gebracht. Om financieel-technische redenen werden de gemeenten het hier uiteindelijk niet over eens. Momenteel beschikt de A12-zone binnen de Stadsregio ArnhemNijmegen overigens over een actuele agenda voor bedrijventerreinen, inclusief SER-ladder protocol en concrete afspraken over programmering en herstructurering. In de Netwerkstad Twente is geprobeerd om tegelijkertijd met de afspraken over grondprijzen ook afspraken te maken over programmering en segmentering van bedrijventerreinen. Dit kan financiële consequenties hebben voor gemeenten. Uiteindelijk is deze afstemming niet gelukt. Enkele jaren later beschikt ook de Netwerkstad over een actuele programmering voor werklocaties.
14.7 Houding van grotere steden moet aansluiten bij gevoel van de kleintjes In regio’s waarin duidelijk onderscheid te maken is tussen grote (stad) en kleine (platteland) gemeenten blijkt het vaak lastiger om regionale afspraken te maken. De kleinere gemeenten hebben al snel het gevoel te moeten opdraaien voor de problemen van de grotere gemeente(n). Denk daarbij bijvoor-
De markt voor bedrijventerreinen
beeld aan de opvang van NIMBY-bedrijven uit de grote buurgemeenten. De houding en attitude van de grote gemeenten speelt daarbij uiteraard een grote rol. Komt men afspraken echt na? Hoe stelt men zich op in een overleg? Hierbij ontbreekt nogal eens het juiste gevoel. Het regionale belang en ook het feit dat de grotere gemeenten in de regio vaak een belangrijke economische functie hebben (zoals werkgelegenheid, voorzieningen, recreatie et cetera) wordt soms uit het oog verloren. In deze regio’s is extra aandacht nodig om te komen tot gezamenlijk gedragen regionaal bedrijventerreinenbeleid. Goede werksessies om (meer) vertrouwen op te bouwen zijn dan vaak extra belangrijk, maar zeker ook elkaar wat gunnen. Dit geldt hierbij zowel voor de grote stad, als de kleinere gemeenten. Opvallend is dat (kleinere) gemeenten waarvoor een mogelijke gemeentelijke herindeling dreigt, juist eerder geneigd zijn om regionaal samen te werken. Deze gemeenten zien vanuit strategisch oogpunt vaak voordelen voor een regionale aanpak. In de toekomst zal er immers ook moeten worden samengewerkt. Nu een proces frustreren kan dan nadelig werken. Soms worden er ook maatregelen genomen om het regionaal belang te benadrukken. Zo huurde de Stadsregio Rotterdam enkele jaren geleden een communicatiebureau in om de economische belangen van de regio te benadrukken en is er een brochure gemaakt waarin het economisch belang van de stad (Rotterdam) in verhouding tot de regio werd aangegeven. Een ander voorbeeld is het Stedelijk Gebied Eindhoven: Eindhoven heeft hier een voortrekkersrol, maar schroomt niet om ook wanneer het gaat om schrappen van terrein of locaties deze rol op zich te nemen.
Zo wordt ook vertrouwen gewonnen richting de regiopartners.
14.8 Veel aandacht nodig voor fris en aantrekkelijk proces In veel regio’s zijn er op regelmatige frequentie bestuurlijke en ambtelijke overleggen. De structuur van deze bijeenkomsten is vaak statisch en weinig verrassend. Veelvoorkomende termen zijn portefeuillehoudersoverleg economische zaken en ambtelijk overleg economische zaken. Vaak bestaan deze overlegstructuren al vele jaren. Daardoor is het (regionaal) belang in de loop der jaren soms uit het oog verloren en zijn er nog maar enkele bestuurders die actief hun bijdrage leveren. Een sterke werksessie, met aantrekkelijke agenda en mogelijk enkele toonaangevende sprekers (zoals de gedeputeerde van de provincie of een spreker uit een andere, succesvolle regio) zorgt al gauw voor meer resultaten en een positieve impuls. Ook moet er veel ruimte zijn voor informele contacten, zo raken bestuurders goed op elkaar ingespeeld en worden processen aantrekkelijker en soepeler. Een borrel, een hapje eten samen. Zo is in de regio Gooi- en Vechtstreek een serieus computerspel ontwikkeld rond regionale bedrijventerreinen. Dit geeft de betrokkenen virtueel inzicht in de gevolgen van beslissingen. Gemeenten, bedrijven, provincies en maatschappelijke organisaties leren wat regionale samenwerking betekent. Ze spelen om de inzet van een ‘transformatiefonds’, een regionaal fonds met transformatierechten. In een vroeg stadium sterke bestuurlijke werksessies organiseren, waarbij bestuurders met elkaar in gesprek kunnen gaan en gezamenlijk keuzes kunnen maken, zorgt ervoor dat het
De markt voor bedrijventerreinen
199
onderwerp gaat leven en er wordt voorkomen dat de bedrijventerreinenagenda alleen een papieren stuk wordt. Het werkt stimulerend wanneer daarbij meerdere belangrijke sleutelfiguren uit de regio worden betrokken. Denk aan bijvoorbeeld andere belanghebbende bestuurders en ambtenaren (bijvoorbeeld ook op het gebied van ruimtelijke ordening, financiën en grondzaken), de gedeputeerde van de provincie, maar ook een afvaardiging van het bedrijfsleven, zoals Kamer van Koophandel of VNO-NCW. Vaak spelen ook externe partijen, waaronder adviesbureaus, een rol om het proces te versnellen.
200
In de regio Amersfoort is bij het opstellen van de economische agenda een regionale bijeenkomst georganiseerd voor bestuurders, ambtenaren en (een afvaardiging van het) bedrijfsleven om op de belangrijkste thema’s met elkaar in gesprek te gaan. Aansluitend werd een netwerkborrel georganiseerd. Dit zorgde voor vertrouwen en bovendien biedt dit alle partijen de gelegenheid zich te laten horen. In de regio Oost-Groningen is ervoor gekozen om de bestuurlijke sessies veelal te organiseren op aantrekkelijke locaties (waaronder ook een museum) en te combineren met een lunch of diner. Zo werd vergaderd in een aangename, frisse setting. Een ander leuk voorbeeld van een aantrekkelijk proces zijn de bustours die wethouders samen met marktpartijen in de regio’s Kop van Noord-Holland en Noord-Kennemerland houden om samen alle bestaande en nieuwe bedrijventerreinen te bezoeken en te beoordelen. Zo ontstaat een wij-gevoel en komen bestuurders op plekken waar ze veelal alleen over praten.
14.9 Koppeling met geld maakt regionale samenwerking uitvoerbaar Door aan de bedrijventerreinenagenda een financiële paragraaf toe te voegen, wint de agenda vaak flink aan belang. Bovendien maakt een financiële component, zoals het op regionaal niveau residueel berekenen van grondprijzen, verevenen of schrappen (en lasten verdelen), de agenda een stuk betekenisvoller voor bestuurders. Het gaat immers echt ergens over en de strategie of agenda kan worden doorgerekend naar wat het de regio oplevert. Opvallend is dat eigenlijk kan worden geconcludeerd dat in regio’s waarbij ook een financiële koppeling is gemaakt, de bedrijventerreinenagenda langer actueel blijft en hoger op de agenda staat. Zeker in tijden waarin de uitgifte van nieuw terrein achterblijft, zoals momenteel in de economische crisis, is het belang om op andere manieren geld te verdienen (of schulden en tegenslagen te voorkomen) steeds groter. Daarbij zorgt een koppeling met geld vaak voor snelle actie (immers, er is daadwerkelijk wat te verdienen en er zijn veelal financiële middelen beschikbaar) en maakt dit dat het bedrijventerreinenbeleid concreet wordt en echt ergens over gaat. Soms werkt een financiële koppeling ook goed als stok achter de deur. Een goed voorbeeld is het transformatiefonds in de regio Gooi- en Vechtstreek: dit fonds is door transformatie de afgelopen jaren niet gevuld, omdat er geen bedrijventerrein meer getransformeerd is. Dit was uiteindelijk ook het hoofddoel van het instellen van het fonds! Bovendien worden herstructurering en opwaardering van bedrijventerreinen in deze regio veel meer vanuit het stimuleren van private investe-
De markt voor bedrijventerreinen
ringen opgepakt (verleidingsplanologie volgens de ‘hoe courant is uw pand’-aanpak). In het Stedelijk Gebied Eindhoven, maar ook in de regio Oost-Groningen bijvoorbeeld zijn gemeenten (in navolging van de Netwerkstad Twente en regio Groningen-Assen) aan de slag met het residueel berekenen van grondprijzen. Dit zorgt voor marktconforme prijzen en soms ook meeropbrengsten. De meeropbrengsten kunnen worden gereserveerd voor de herstructurering van bedrijventerreinen. Zo is er sprake van een win-winsituatie. Veel van de recente regionale trajecten waarbij overaanbod van bedrijventerreinen wordt teruggedrongen, gaan over beleid, markt en… geld. Door goed te kijken naar de grondexploitaties wordt schrappen makkelijker. Door als eerste door te rekenen wat alle gemeenten (aan opbrengsten) verliezen als alle terreinen op de markt blijven dan wel komen, ontstaat een gemeenschappelijk gevoel van urgentie. Daarna kan – via het benoemen van keuzecriteria en het doorrekenen van scenario’s – worden bepaald hoeveel geld te verdienen valt als de regio keuzes maakt. Daarmee wordt schrappen (of deprogrammering zoals het tegenwoordig ook wel heet) ‘het nieuwe verdienmodel’. Twee bekende voorbeelden van regio’s die zo’n traject hebben doorlopen, inclusief concrete stappen naar schrappen en financiële consequenties, zijn Groningen-Assen en de regio Rivierenland. In de regio Groningen-Assen is bijna 300 hectare gepland bedrijventerrein geschrapt, inclusief regionale verevening van de kostenkant van de grondexploitaties die hierbij hoorden. Dit werd in de zomer van 2012 bekrachtigd; inmiddels zijn de laatste onderhandelingen over uitvoering en schrappen en ‘wie betaalt wat?’ aan de gang. Er is gekozen
voor verevening op subregionaal niveau, dit werkt vaak het beste, omdat de gemeenten elkaar vaak beter kennen, het gezamenlijk belang groter is en de ambitie past bij de subregio en betrokken bestuurders. Groningen-Assen is hiermee overigens een van de koplopers in Nederland, waar het aankomt op schrappen in combinatie met verevening. Echter, de noodzaak was in deze regio, gezien het overaanbod, ook groot. De regio Rivierenland heeft zo’n 500 hectare aan zachte en harde plannen voor bedrijventerreinen geschrapt; bovendien zijn afspraken gemaakt over de verdeling en prioritering van de terreinen die nog ‘over’ zijn in een regionaal programmadocument bedrijventerreinen (RPB).
14.10 Regionale vastgoed programmering essentieel voor sterke agenda Bij veel regio’s in Nederland speelt over de ‘kokers’ heen kijken richting regionale vastgoedprogrammering. Bedrijventerreinen zijn hiervan een onderdeel. Vragen, knelpunten en oplossingen voor regio’s hangen steeds vaker samen en kunnen niet meer alleen in (bijvoorbeeld) het bedrijventerreinendossier worden opgelost. Dat heeft te maken met de economische realiteit, de veranderingen in demografie, het feit dat vastgoedsegmenten steeds meer samenhangen, gemeenschappelijke thema’s zoals leegstand et cetera. Enkele voorbeelden: −− Terugbrengen nieuwbouw en overprogrammering, oplossingen in de ene koker (bijvoorbeeld woningproductie) kunnen problemen in de andere koker (bijvoorbeeld overprogrammering bedrijventerreinen) helpen opheffen.
De markt voor bedrijventerreinen
201
−− Financiële arrangementen tussen de vastgoedkokers waarbij bestaand en nieuw vastgoed steeds meer verweven zijn. Financiële oplossingen in de ene koker verbinden met de andere koker (in regio Eindhoven wordt bijvoorbeeld nu samen de systematiek voor grondprijzen sociale woningbouw afgestemd, na eerst goede resultaten te hebben geboekt bij grondprijzen bedrijventerreinen).
202
−− Toepassing van de Ladder voor Duurzame Verstedelijking. Deze Ladder moet op regionale schaal worden afgelopen voor alle vastgoedsegmenten. Kern daarbij is het denken vanuit de regionale marktbehoefte en de markttechnische kwaliteit van (bestaande) gebouwen en gebieden. Welke bestaande gebouwen en gebieden hebben (nog) toekomstwaarde? Welke nieuwe plekken voegen nog wat toe aan de economie en de vastgoedsegmenten van de regio, welke niet en zijn juist schadelijk voor de bestaande voorraad? Het liefst wordt de Ladder op dezelfde manier toegepast voor alle verschillende ‘kokers’.
integraler naar de verschillende vastgoedsegmenten en naar knelpunten en oplossingen wordt gekeken. Vooral de krimp- en anticipeerregio’s in Nederland zijn hierin het verst, omdat de noodzaak en het bewustzijn hier ook veel meer worden gevoeld. Denk aan Parkstad Limburg maar ook bijvoorbeeld de Kop van Noord-Holland. Bedrijventerreinen staan dan minder op zich, maar worden opgenomen in regionale vastgoedprogrammering. Tot zover onze tien leerervaringen. Tot slot: de regio blijft een van de moeilijkste niveaus in Nederland om beleid op te voeren en afspraken te maken. Met een slimme aanpak, gericht op het uitnutten van bovenstaande leerervaringen, valt in ieder geval veel winst te behalen.
−− Samenhang tussen verbreding functiemogelijkheden lege winkels (naar bijvoorbeeld bedrijfsruimte lichte milieucategorieën) en selectieve uitgifte op bedrijventerreinen. −− Samenhang tussen verkleuring bedrijventerreinen en winkels en bijvoorbeeld internetafhaalpunten op bedrijventerreinen. −− Versterking ruimtelijke keuzes gericht op robuuste ruimtelijke structuur van een regio. In welke kernen willen we de groei accommoderen, waar niet? Sterker kiezen voor bepaalde kernen en centra dus om daar voldoende massa te houden. We zien nu de eerste pilots in regio’s waarbij veel
De markt voor bedrijventerreinen
203
De markt voor bedrijventerreinen
204
De markt voor bedrijventerreinen
15 Verzakelijking en beleid: waar staan we op de kaart? Bart Pasmans & Cees-Jan Pen
15.1 Inleiding De problematiek ten aanzien van de veroudering en de beeldkwaliteit van bedrijventerreinen hangt in belangrijke mate samen met imperfecties van de onderliggende grond- en vastgoedmarkt. Duidelijk is dat met name gemeenten op de bedrijventerreinenmarkt te veel de rol van ontwikkelaar hebben gespeeld. Het model van actief grondbeleid door gemeenten, dat wil zeggen het actief verwerven en bouwrijp maken van gronden voor eindgebruiker, kent een lange historie. Jarenlang is dit niet alleen een belangrijke bron van vooral gemeentelijke inkomsten geweest, maar ook een belangrijk instrument om te sturen op economische ontwikkeling. De afgelopen jaren zijn de tekortkomingen en risico’s van dit dominante publieke ontwikkelingsmodel duidelijk geworden. Grondbedrijven waren genoodzaakt miljoenen af te boeken en dit zal de komende jaren nog wel even doorgaan. Het versnipperd grondeigendom, slechte
verankering van beheer en onderhoud en aanbodgericht denken zijn daarvan nadrukkelijk exponenten. Dit vraagt om een reflectie en heroverweging van het sterk gewortelde actieve grondbeleid in het overgrote deel van de gemeenten. Zeker wanneer we daarbij de eerder beschreven submarkten in ogenschouw nemen. Deze variëren in kwantitatief en kwalitatief opzicht, kennen uiteenlopende sterkten en zwaktes en vragen om een maatwerkbenadering. De ‘keuze’ voor een bepaald ontwikkelingsmodel speelt daarin een belangrijke rol; wordt het actief of meer passief, publiek dan wel privaat ingevuld? Dit hoofdstuk geeft een chronologisch overzicht van beleidsmaatregelen die zijn genomen om de markt van bedrijventerreinen te verzakelijken. De maatregelen hebben tot een aantal nieuwe inzichten geleid die in de laatste paragraaf besproken worden. Ook worden er lessen geformuleerd die meegenomen
De markt voor bedrijventerreinen
205
moeten worden met het oog op de toekomst van verzakelijking van bedrijventerreinen.
Noodzaak van verzakelijking
206
Op dit moment domineren overheidspartijen de bedrijventerreinenmarkt te sterk en marktpartijen zijn nog steeds te weinig betrokken. De standaardwerkwijze is dat bij nieuwe terreinen gemeenten kavels direct uitgeven aan eindgebruikers. Professionele intermediairs zoals projectontwikkelaars of (woning) bouwcorporaties komen slechts incidenteel in beeld. Daarnaast is bedrijfshuisvesting met name een koopmarkt, waarbij de huurmarkt nauwelijks van de grond komt.42 Dit resulteerde in een onevenredig snelle uitbreiding van het bedrijventerreinenareaal, een onnodige functiescheiding en een te snelle veroudering van bestaande bedrijventerreinen (Segeren, Needham & Groen, 2005). De recente druk op gemeentelijke begrotingen en faillissementen (zie onder meer Apeldoorn en Lansingerland) heeft de risico’s van het voeren van een actief grondbeleid aan de oppervlakte gebracht en dit werpt de vraag op of een gemeente überhaupt een dergelijke actieve en riskante rol op zich zou moeten nemen. De rol van zowel marktspeler als marktmeester leidt in sommige gevallen tot een ‘dubbele pettenproblematiek’.
In 2001 stelt het Centraal Planbureau in een rapport dat private vastgoedpartijen beter in staat moeten worden geacht om te gaan met kostenefficiëntie en risico’s. Ook vanuit wetenschappelijke hoek wordt nagedacht over de manier waarop de grond- en vastgoedmarkten functioneren en zijn gestructureerd, onder meer Needham (2005) is een van de pioniers die voor een andere marktordening staan. Hij pleit niet per se voor meer marktwerking maar voor een andere marktwerking. De VROM-raad sprak in het advies ‘Werklandschappen, een regionale strategie voor bedrijventerreinen’ (2006) over een andere invulling van de markt en overheid in relatie tot de ontwikkeling van bedrijventerreinen: “Meer markt, andere overheid’ is het adagium. De VROM-raad ziet goede mogelijkheden voor verschillende samenwerkingsarrangementen tussen overheid en marktpartijen (beleggers, ontwikkelaars en ondernemers) en geeft als achtste aanbeveling aan gemeenten mee: ‘Zet bij (her)ontwikkeling van werklandschappen in op samenwerking met marktpartijen en treed, waar mogelijk en verantwoord, terug als ontwikkelende partij.’ Dit laatste is cruciaal, want zolang gemeenten grond tegen te lage prijzen aan blijven bieden is er sprake van een concurrentie die vastgoedpartijen ervan zal weerhouden in deze markt te treden” (VROM-raad,2006: 12).
15.2 Verzakelijking op de kaart Na twee decennia van uiteenlopende liberaliseringsoperaties in andere markten is vanaf begin 2000 het idee opgekomen dat private vastgoedpartijen, zoals ontwikkelaars en beleggers (en later ook de ondernemers zelf), een grotere rol dienen te spelen bij de (her)ontwikkeling van bedrijventerreinen en het beheer en onderhoud daarvan.
De problematiek rondom bedrijventerreinen wordt onder meer gekoppeld aan de verrommeling van het landschap en krijgt in toenemende mate aandacht van de media en komt ook hoger op de politieke agenda’s te staan. Er wordt een taskforce geïnstalleerd om de problematiek nader in kaart te brengen en oplossingsrichtingen te duiden. De commissieNoordanus presenteert haar bevindingen en visie in het rapport ‘Kansen voor kwaliteit’
De markt voor bedrijventerreinen
(2008) en zet met het Taskforce-rapport in op verzakelijking als een belangrijke oplossingsrichting voor bedrijventerreinenproblematiek. Verzakelijking wordt daarin breed gedefinieerd; zowel private vastgoedpartijen als ontwikkelaars en beleggers als de ondernemers moeten nadrukkelijker een rol krijgen bij de (her-) ontwikkeling en het beheer van bedrijventerreinen:
kunnen bevorderen. Ook intensivering van ruimtegebruik past in dat beeld: “Een actievere rol van private ontwikkelaars en beleggers past daarbij. Daartoe zal het ‘gebied’ bedrijventerrein zich moeten ontwikkelen tot een volwaardig product op een volwaardige markt voor bedrijventerreinen met geïntegreerde vastgoedontwikkeling, professioneel assetmanagement en het in stand houden van een duurzame gebieds-
“In combinatie met een zekere ruimtelijke
kwaliteit als bedrijfsmatige kernactiviteiten”
schaarste moet verzakelijking ertoe leiden dat
(TBH, 2008: 23).
herstructurering op den duur gaat behoren tot de normale, marktgestuurde levenscyclus van
“ Daarnaast wordt veel waarde gehecht aan een
bedrijventerreinen, met een hooguit beperkte,
strakkere ruimtelijke planning en aanbodprogram-
faciliterende rol voor de overheid. Dit sluit een
mering op regionaal niveau, een beperktere collec-
blijvende rol voor de overheid als ‘producent’ van
tieve inzet en een (onder voorwaarden verplicht)
bedrijventerreinen niet uit, maar deze zal gaan-
parkmanagement ” (TBH, 2008: 26).
deweg waarschijnlijk wel aan betekenis inboeten. De markt voor bedrijventerreinen [….] zal geleidelijk meer risicodragend moeten worden, ook ten aanzien van herstructurering. Een zware overheidsrol past daar niet in. Verzakelijking moet leiden tot een meer marktgestuurde, zij het vanwege externe effecten ‘geleide’ bedrijventerreinenmarkt met op den duur minder (zware) overheidsinterventies en meer kwaliteit” (TBH, 2008: 3).
De Taskforce stelt dat een strakke regionale planning van bedrijventerreinen een voorwaarde is om tot deze nieuwe marktordening te komen. Minder overmaat zou de doelstelling moeten zijn, schijnbaar paradoxaal, zonder een uitgesproken schaarstebeleid. Er blijft volgens de Taskforce immers een zekere flexibiliteit noodzakelijk, ook in het kader van schuifruimte voor herstructurering. Verder zijn gebiedsontwikkeling en ‑beheer belangrijke sleutels in dit proces. Een accentverschuiving in daarvoor geschikte bedrijvensectoren zou volgens de commissie de ruimtelijke kwaliteit
In diezelfde periode is door een aantal institutionele beleggers naar aanleiding van het Innovatieprogramma Mooi Nederland in het zogenaamde Beleggerspamflet de intentie geuit om te participeren in de markt van bedrijventerreinen en onder welke voorwaarden dat zou kunnen plaatsvinden (Protego Real Estate Investors et al., 2009). De oproep was gericht aan ministers, gedeputeerden en wethouders en wanneer zij hieraan gehoor geven, zullen beleggers de handschoen oppakken, was de stelling. In het pamflet geven zij aan dat een aantal van de beleidsdoelstellingen parallel loopt met de doelstellingen van beleggers in industrieel vastgoed, onder meer als het gaat om efficiënt gebruik van de ruimte, duurzaam beheer en onderhoud, gebiedsgerichte innovaties in collectieve voorzieningen en kapitaalverschaffing voor risicodragende maar renderende investeringen (zoals de herstructurering van verouderde bedrijventerreinen). Daarvoor worden de volgende maatregelen noodzakelijk geacht:
De markt voor bedrijventerreinen
207
“De markt voor bedrijventerreinen zal meer gericht moeten worden op beleggers: huren zal aantrekkelijker gemaakt moeten worden t.o.v. de nu dominante kaveluitgifte in eigendom en andere vormen van kooparrangementen. Tussen vraag naar en aanbod van bedrijventerreinen moet meer evenwicht komen met als resultaat dat hergebruik van bestaand industrieel vastgoed voor alle betrokken partijen een aantrekkelijke optie moet worden. De markt verandert van een uitbreidings- naar een vervangingsmarkt. Voor de bediening van de markt zal de markt zelf meer ruimte moeten krijgen. De overheid kan zich dan op termijn steeds verder en pijnloos terugtrekken. Van groot belang achten wij dat de onrendabele marktverstorende ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen in de toekomst achterwege blijft. Een marktconforme bediening van de industriële 208
vastgoedmarkt vraagt om nieuwe regionaal georiënteerde samenwerkingsverbanden tussen de overheid en de private sector die zich toeleggen op de (her)ontwikkelopgave van bedrijfsvastgoed.” (citaat beleggerspamflet Statement van beleggers-
Mooi Nederland lag aan de basis voor de latere pilots verzakelijking. In de publicatie ‘Mooi Nederland, 2,5 jaar innovatie en waardecreatie’ staan de opbrengsten van de in totaal 96 voorbeeldprojecten beschreven. Vlak na de Taskforce-Noordanus verscheen het rapport van de commissie-Jorritsma over de uitvoeringsstrategie (her)ontwikkeling bedrijventerreinen. Het kabinet heeft in dat kader met provincies en gemeenten in 2010 een convenant gesloten over een nieuwe aanpak van bedrijventerreinen (Convenant Bedrijventerreinen 2010-2020). Daarin committeren zij zich ‘om gezamenlijk een succesvol, duurzaam en economisch verantwoord bedrijventerreinenbeleid af te spreken dat bijdraagt aan de economische en ruimtelijke kwaliteit van Nederland’ (3). Doel is het stimuleren van een gezond economisch vestigingsklimaat, waarbij open landschappen worden gespaard, verrommeling wordt tegengegaan en duurzaamheid wordt gestimuleerd. Naast harde afspraken dat tot en met 2013 6.500 hectare gerevitaliseerd en geherprofileerd moet worden, komt daar tot 2020 nog 10.000 hectare bij.
bijeenkomst Van Nelle Fabriek 1 juli 2008)
Ook bij het toenmalige ministerie van VROM stond verrommeling hoog op de agenda. In 2009 is het ministerie gestart met het Innovatieprogramma Mooi Nederland. Dit programma stond in het teken van (1) het stimuleren van zuinig ruimtegebruik, (2) het tegengaan van verrommeling en (3) het bevorderen van ruimtelijke kwaliteit. Binnen dit programma zijn een vijftal pilots voor ruimtelijke kwaliteit op bedrijventerreinen aangewezen. De pilots hebben tot nieuwe inzichten geleid dat investeren in kwaliteit zorgt voor vertrouwen bij ondernemers en behoud van de waarde van locaties.
De commissie-Jorritsma gaat kort in op verzakelijking en ziet dit als synoniem met streven naar duurzame kwaliteit. Een zakelijke bedrijventerreinmarkt bestaat in de ogen van de commissie uit: −− strakkere en regionale planning met minder overmaat; −− toepassing SER-ladder; −− regionaal grondbeleid; −− regionale verevening;
De markt voor bedrijventerreinen
−− duurzaam bedrijventerreinbeheer of parkmanagement;
gebiedsgerichte aanpak, via een grotere betrokkenheid van private partijen.”
−− herontwikkeling en beheer in handen van professionele organisaties;
Doel van deze strategie is de waarde van de terreinen te behouden en te laten groeien door een professionele gebiedsgerichte aanpak, waarbij in samenspraak met overheden er een grotere (financiële) betrokkenheid is van private partijen. Denk hierbij aan beleggers, ontwikkelaars, eindgebruikers en regionale ontwikkelbedrijven. De Roadmap moet naar eigen zeggen vooral gezien worden als een visionair startdocument. Het gaat hierbij immers om een langetermijnstrategie waarbij nieuwe kennis, inzichten en ervaringen moeten bijdragen aan het verder inkleuren van het beeld en helpen bij het in de praktijk brengen van verzakelijking (Roadmap, 2010).
−− inzetten op faciliterend grondbeleid; −− kiezen voor heldere en kwalitatieve segmentering (bij nieuwe terreinen); −− gemeentelijke bemoeienis met herstructurering beperken tot typisch publieke taken. Daarmee levert het Convenant Bedrijventerreinen (in)direct een bijdrage aan verdere verzakelijking. Het heeft regionale samenwerking en vooral kwantitatieve afstemming inderdaad hoger op de agenda geplaatst maar de praktijk blijkt vooralsnog redelijk weerbarstig. Verschillende provincies hebben dit reeds vertaald naar hun eigen provinciale convenant bedrijventerreinen. In enkele regio’s heeft men al aardig vorm gegeven aan bovenlokale afstemming met soms al bescheiden positief resultaat (zie onder meer Ontwikkelingsbedrijf Noord-Holland Noord) maar in het merendeel van de regio’s moet de vertaalslag van overleg naar concrete maatregelen en daadwerkelijk bindende afspraken nog gemaakt worden.
In de Roadmap is op hoofdlijnen in kaart gebracht hoe groot de markten zijn, hoe de marktstructuur in elkaar zit, in welke regio’s en segmenten concrete kansen liggen en welke instrumenten (pilots, onderzoek, workshops) en randvoorwaarden nodig zijn om deze kansen te benutten. Tevens is de verzakelijkingsstrategie vertaald naar een zestal uiteenlopende dimensies. Hiermee is de basis gelegd voor het traject van de verzakelijkingspilots.
15.3 Verzakelijkingspilots
2010: Roadmap Verzakelijking In 2010 verscheen het meest recente beleidsmatige wapenfeit, de Roadmap Verzakelijking, waarin de onderliggende assumpties voor verzakelijking verder zijn uitgewerkt en een aantal kansrijke voorbeeldprojecten zijn aangehaald. Verzakelijking is daarin als volgt gedefinieerd: “... een langetermijnstrategie, gericht op behoud en groei van de waarden van bedrijventerreinen door een professionele en
In 2013 heeft het toenmalige Nicis Institute de Roadmap Verzakelijking geëvalueerd.43 De pilots verzakelijking werden in 2010 in het kader van het verschijnen van de nota ‘Roadmap verzakelijking bedrijventerreinenmarkt’ door het Rijk geselecteerd. Een zestal terreinen werd geselecteerd: Breda (met focus op terrein Emer-Noord), bedrijventerrein Kranenmortel in Deurne, bedrijventerrein C-Mill in Heerlen, drie locaties in OostGroningen, West-Friesland en de terreinen van
De markt voor bedrijventerreinen
209
SADC (Schiphol Area Development Company). Het onderliggende rapport bevat naast bevindingen ook tien uitgewerkte aandachtspunten voor de lokale en regionale verzakelijkingsagenda, waaronder het belang van regionale afstemming, vastgoedbewustzijn, kennismanagement, parkmanagement, vernieuwende concepten en de rol van best persons. Deze paragraaf beschrijft de kern van de evaluatie op basis van de meest essentiële onderdelen uit de samenvatting van de evaluatie.
210
De belangrijkste uitkomst van de evaluatie had geen betrekking op complexe en ambitieuze ontwikkelingsmodellen maar was gericht op het op orde brengen van de basis. Het advies luidde: breng de basis (beheer en onderhoud, accountmanagement en een actieve bedrijvenvereniging met verantwoordelijke ondernemers) bij bedrijventerreinen op orde en spreek gemeenten en ondernemers aan op hun rol en verantwoordelijkheid. Bedrijventerreinen zijn nadrukkelijk zowel een publiek als een privaat probleem. Verzakelijking leidt tot een meer duurzaam en gezond markt- en planningssysteem van bedrijventerreinen. Vanuit economische duurzaamheid en ruimtelijke kwaliteit is het essentieel dat hierin stappen worden gezet. Verzakelijking is een langetermijnstrategie en we staan pas aan het begin. Verzakelijking is gericht op behoud en groei van de waarde van bedrijventerreinen door een professionele en gebiedsgerichte aanpak. Hierbij is sprake van een grotere betrokkenheid van ondernemers en professionele vastgoedpartijen. De rollen en verantwoordelijkheden van betrokken publieke en private partijen zijn aan het veranderen en we zitten midden in dit ingrijpende proces. We nemen afscheid van een lange periode van planoptimisme en dominant aanbodgericht grond-
exploitatie- en groeidenken. De overwegend actieve ontwikkelende rol van de overheid bij nieuwe terreinen lijkt voorbij. Het klassieke verdienmodel van actief grondbeleid heeft zijn keerzijde laten zien en de risico’s zijn niet meer te verantwoorden. Deze cultuurverandering naar een meer passief en faciliterend ontwikkelingsbeleid gaat niet zonder slag of stoot en vergt nogal wat van bestuurders en het ambtelijk apparaat. Niet alleen de lokale concurrentie maar ook onhaalbare financiële exploitaties moeten worden losgelaten. Uit de evaluatie blijkt dat er mede hierdoor nog betrekkelijk weinig concrete resultaten zijn te benoemen. De basis ligt bij het goed organiseren van beheer en onderhoud. Parkmanagement is daarmee feitelijk stap 0 bij verzakelijking. Meest opvallend naast het gebrekkige vastgoedbewustzijn bij de overheid is dat ook ondernemers zich niet of nauwelijks bewust zijn van de waarde van vastgoed en er niet of nauwelijks van te overtuigen zijn kansen te zien met betrekking tot het investeren in de eigen vastgoed of gebiedsontwikkeling. Grotere ontwikkelaars en landelijke beleggers blijken in tegenstelling tot de ambities uit de Roadmap nauwelijks geïnteresseerd. Op terreinen zitten veel eigenaar-gebruikers en deze ondernemers zullen dwingender moeten worden aangesproken op hun eigen verantwoordelijkheid en gebrekkige vastgoedbewustzijn. Uit de analyse uit 2013 komen tien zaken naar voren als rode draad voor de voortgaande verzakelijking en professionalisering: (1) de rolopvatting van de gemeentelijke overheid, (2) regionale afstemming, (3) vastgoedbewustzijn, (4) vastgoedmarkt, (5) kennismanagement lokaal niveau, (6) parkmanagement, (7) ontwikkelingsmaatschappijen, (8) investeren en financieren, (9) vernieuwende concepten en modellen, (10) overige zaken
De markt voor bedrijventerreinen
zoals de rol van best persons. Ten slotte bestaat ‘de basis op orde brengen’ uit de onderstaande zaken. Aanbevelingen: −− Houd bedrijventerreinen op lokale agenda −− Wijs op ruimtelijk-sociaaleconomisch belang −− Lokale beheer- en onderhoudsbudgetten op orde −− Intensiever communiceren met ondernemers −− Bindend regionaal samenwerken −− Creëren regionale schaarste brengt waarde bestaande terreinen op orde −− Spreek (georganiseerd) bedrijfsleven aan −− Terreingewijs organiseren −− Meer eigen verantwoordelijkheid nemen −− Benadrukken gebrekkig vastgoedbewustzijn −− Overheid moet afspraken en convenanten uit verleden nakomen en dwingender optreden bij niet nakomen
15.4 Reflectie Dit hoofdstuk geeft een chronologisch overzicht van verschillende beleidsmaatregelen
om de bedrijventerreinenmarkt te verzakelijken. In hoeverre hebben de verschillende rapporten, roadmaps en pamfletten tot een daadwerkelijke verzakelijking van bedrijven terreinen geleid? In hoeverre is het beleid in de praktijk geïmplementeerd? Er is nog steeds sprake van een moeizame vertaalslag van beleid naar praktijk. Dit komt naast lokale bezuinigingen en het onderschatten van het sociaaleconomisch belang van bedrijventerreinen onder andere door verschillen in vruchtbaarheid van de locatie en de regio; in sommige (krimp)gebieden is het bijvoorbeeld lastiger om bedrijventerreinen te herstructureren. Maar ook door verschillen in taal en beleidscultuur is de vertaalslag tussen beleid en praktijk niet altijd even eenvoudig te maken. Waar heeft de Roadmap ons gebracht? De noodzakelijke verduurzaming van de vastgoedsector is echt ingezet als het gaat om de transitie van nieuwe ontwikkeling naar de herstructureringsopgave van bestaande terreinen. Er wordt meer en meer gesproken over bestaande locaties en de vraag van bestaande ondernemers. De nieuwe locaties worden gelukkig steeds meer als het probleem gezien. Grote vrees is wel dat de problemen van menig grondbedrijf niet kunnen gaan leiden tot slijten van nieuwe kavels voor een appel en een ei. De schop gaat eindelijk in het planningssysteem. In de meeste regio’s lijkt het besef te ontstaan dat vraag en aanbod van bedrijventerreinen in evenwicht moeten komen en het streven is een gezonde schaarste aan nieuwe bedrijventerreinen. Wel dient dat besef nog veelal omgezet te worden in harde bestuurlijke afspraken. Als er meer evenwicht is tussen vraag en aanbod, worden bedrijventerreinen een interessanter product en pas dan zullen marktpartijen echt toetreden op deze markt. Er vinden gelukkig
De markt voor bedrijventerreinen
211
omvangrijke schrapoperaties plaats waardoor de aarde voor verzakelijking steeds vruchtbaarder wordt, maar we zijn er zeker nog niet.
212
Gemeenten zouden meer inzicht in en belangstelling voor bedrijventerreinen moeten tonen, deze hoger op de agenda moeten zetten en ondernemers maximaal faciliteren. Het uitwerken van die passende faciliterende rol is een maatwerkopgave die nu op lokaal niveau vorm zal moeten krijgen. Werkende bedrijventerreinen zijn zoals De Kort en Pen in Cobouw april 2014 benadrukten: “de sleutel voor werkgelegenheidsbehoud en economische groei en om de grote opgave rond bijvoorbeeld de Participatiewet en aanpak jeugdwerkloosheid te realiseren.” Vertrouwen bij ondernemers krijg je door het al relatief lage onderhouds niveau en de geringe aandacht voor bedrijventerreinen niet verder te versoberen, want de kostprijs hiervan ligt op de lange termijn aanmerkelijk hoger. Beheer en onderhoud dragen niet alleen bij aan een goede dynamiek en werkomgeving voor bedrijven maar zijn inmiddels ook aan te merken als een afzonderlijk hoofdstuk in het verzakelijkingsverhaal. Vanuit het oogpunt van initiële kwaliteit en waardevastheid naar de toekomst is een goed beheersmodel niet alleen een voorwaarde voor investeringen maar ook een nieuw en opkomend verdienmodel voor private vastgoedspelers.
opnieuw gepositioneerd en bestemd moeten worden waarbij het denken in strikt publieke en private sferen los wordt gelaten. Tegelijkertijd dient de route bottom-up te worden bepaald en kan in geleidelijke stappen een bijdrage worden geleverd aan het bereiken van de ultieme eindbestemming: het oplossen van de problematiek van bedrijventerreinen.
42
Tot deze conclusies kwam ook het Planbureau voor de Leefomgeving in de studie ‘De toekomst van bedrijventerreinen: van uitbreiding naar herstructurering’ (2009).
43
http://www.platform31.nl/publicaties/verzakelijkingbedrijventerreinen-heeft-toekomst
Als het de doelstelling is om private vastgoedpartijen te verleiden actief te worden op de bedrijventerreinenmarkt en op grotere schaal aan de slag te kunnen met nieuwe verdienmodellen dient de basis op orde te zijn. Met een beleidskader dat is toegesneden op de lokale context kunnen de voorwaarden worden gecreëerd om verzakelijking verder te laten groeien waar dat kan. Het verzakelijkingsdenken en daaraan gelieerd beleid zou
De markt voor bedrijventerreinen
213
De markt voor bedrijventerreinen
214
De markt voor bedrijventerreinen
16 Werklocatie: van vastgoed complex naar kenniscomplex Theo Föllings
16.1 Inleiding In dit artikel staan voorbeelden van (her)ontwikkelingsinstrumenten van bedrijventerreinen centraal: masterplannen, gebiedsontwikkelingen, revolverende fondsen, publiek-private samenwerkingsconstructies, parkmanagement, vereveningsmethodieken en regionale planningsmethodieken. De kennis over en de toepasbaarheid van deze instrumenten delen we graag met andere professionals en geïnteresseerden. Door de financiële en economische crisis vijf jaar geleden kwam alle vanzelfsprekendheid rond het begrip (her) ontwikkeling van bedrijventerreinen op losse schroeven te staan, evenals de bijbehorende instrumenten. Het is noodzakelijk om te komen tot een nieuwe oriëntatie op het begrip bedrijventerreinen. Daarom focussen we ons in deze bijdrage niet op allerlei (her)ontwikkelingsmethodieken uit het verleden, maar op nieuwe manieren van (her)ontwikkelen van bedrijventerreinen. Om zicht te krijgen op hoe
het begrip bedrijventerreinen zich in de toekomst zal ontwikkelen, is het goed om vooruitkijkend gebruik te maken van onze ‘achteruitkijkspiegel’. Waar komen we vandaan en in hoeverre bepaalt dat de richting waar we de komende jaren op kunnen koersen? Zo zal glasvezel tot de basisinfrastructuur van een bedrijventerrein gaan behoren. Daarnaast vindt er een incrementele en bottom-up ontwikkeling plaats waarbij bedrijventerreinen meer tot kennislocaties omvormen of samensmelten met andere functies. Tot slot zal de ontwikkeling van onze ‘e-society’ vergaande effecten hebben op werklocaties, met als gevolg dat bedrijventerreinen en kantoorlocaties meer en meer transformeren van vastgoedcomplexen naar kenniscomplexen.
De markt voor bedrijventerreinen
215
16.2 Verzakelijking door de tijd heen Verzakelijking tot 1995
216
Wanneer we de periode na de Tweede Wereldoorlog van 1945 tot 1995 beschouwen, zien we dat het ruimtelijk economisch beleid in het teken staat van herstel en groei van de economie in Nederland. Diverse Nota’s Ruimtelijke Ordening (Ministerie van VROM, 1966) spelen hierin een belangrijke rol. Bedrijventerreinen zijn een onderdeel van het vestigingsklimaat van Nederland in het algemeen en van de regio’s in het bijzonder. Het scheiden van wonen en werken is een logische beweging om overlast, waaronder lawaai, stank en milieuverontreiniging, te lokaliseren op bedrijventerreinen. Door de economische groei ligt de nadruk in deze periode ook op nieuwe terreinen in plaats van op het hergebruik van bestaande terreinen. Het feit dat bedrijven terreinen ook nog geld opleveren voor de gemeentelijke begroting versterkt de nadruk op nieuwbouw in plaats van herontwikkeling van reeds uitgegeven bedrijventerreinen. Voorzien in bedrijventerreinen is ook een gemeentelijke taak, net zoals de aanleg van recreatievoorzieningen, verzorgende voorzieningen en de woonfunctie. Met de stijging van de welvaart zien we behalve voor de kwantiteit ook steeds meer aandacht komen voor de kwaliteit van bedrijventerreinen. Zo zien we het onderscheid tussen natte en droge kavels door logistieke ontwikkelingen steeds meer vervagen en worden er hogere eisen gesteld aan de beeldkwaliteit van bedrijventerreinen. Natuurlijk zijn er in deze veertig jaar ook een aantal conjuncturele schommelingen waarneembaar. In het ruimtelijk economisch beleid lopen deze schommelingen parallel met de centralisatie versus decentralisatie-tendens van de spreiding van overheidsmiddelen over Nederland.
Centralisatie en decentralisatie van overheidsmiddelen zijn hier zeker van belang, omdat de overheidsinvesteringen voornamelijk neerslaan in het verbeteren van het vestigingsklimaat en dat geldt dus ook voor bedrijventerreinen.
Verzakelijking 1995-2005 Met de sterke groei van de economie in deze periode zien we een forse toename van de aanleg van nieuwe terreinen. Om enigszins grip te houden op deze onstuimige groei wordt het ABC-locatiebeleid geïntroduceerd (Ministerie van VROM, 1994). Samengevat: kantoren bij stations op A-locaties, gemengde bedrijventerreinen aan de rand van de stad op B-locaties en logistieke bedrijventerreinen langs de snelweg op de zogenaamde C-locaties. In de praktijk zien we een enorme en snelle toename van het aantal snelweglocaties, die in de verkoop worden gegooid als ‘zichtlocaties’. Gemeenten plannen, ontwikkelen en financieren gemakkelijk en vooral te veel zonder onderlinge afstemming. Het effect is dat de overheid met de ontwikkeling en te snelle uitgifte van nieuwe terreinen de snelle groei van bedrijven weliswaar accommodeert, maar ook een te groot aanbod creëert. Dit leidt tot verplaatsing van snelgroeiende bedrijven naar de nieuwe terreinen; ze laten lege gebouwen en zwakkere mkb-bedrijven achter. Deze kaalslag doet denken aan een ‘sprinkhanenplaag’. Met het ‘succes’ van de snelweglocatie groeit ook de maatschappelijke weerstand tegen de ongebreidelde groei en uitgifte van bedrijventerreinen. De stichting Natuur en Milieu start met succes het gevecht om de open ruimte en wint dat ook. Bedrijventerreinen komen in het verdomhoekje te zitten, in tegenstelling tot het verleden waarin ze een symbool van de vooruitgang waren. Onder deze maatschap-
De markt voor bedrijventerreinen
pelijke druk worden ook de eerste pogingen gedaan om meer aandacht en dus ook meer geld te besteden aan de herontwikkeling van vervuilde terreinen. Tegelijkertijd zien we met de Lissabon-agenda in het jaar 2000 een paradigmaverschuiving optreden in het regionaal economisch beleid. Niet zozeer de zwakte van een regio, maar juist de sterkte, c.q. de bijdrage die de regio kan leveren aan het BNP, komt centraal te staan in de kenniseconomie van de Europese Unie en daarmee ook in Nederland. We zien de aandacht verschuiven naar de zogenoemde triple helix: de sterke kennispunten van bedrijven, kennisinstellingen en de overheid in een regio. Innovatie wordt, naast vestigingsklimaat, een steeds belangrijker aspect van bedrijventerreinen.
Verzakelijking 2005-2015 Met de toenemende maatschappelijke druk maakt de Rijksoverheid in navolging van de TIPP-regeling ook de Topper-regeling operationeel. De Rijksoverheid financiert de herontwikkeling van circa vijftig belangrijk geachte bedrijventerreinen verspreid over Nederland (Ministerie van VROM, 2001). Al met al gaat daar in totaal ruim een miljard euro in om, inclusief de financiering van de provincies en gemeenten. In de praktijk blijken er vele miljarden meer nodig te zijn om de noodzakelijk geachte ingrepen voor de herontwikkeling van bedrijventerreinen met succes uit te voeren. Daarnaast brengt de Sociaal Economische Raad advies uit over het te voeren bedrijventerreinenbeleid (SER, 1999). De zogenaamde SER-ladder doet zijn intrede: eerst pakken we de herontwikkeling van bestaande terreinen aan; we geven ruimte voor bedrijventerreinen intensiever uit. Mocht er dan nog ruimte nodig zijn, dan pas worden er nieuwe terreinen ontwikkeld. De commissie-
Noordanus voert op basis van deze SER-ladder de inventarisatie van de herstructureringsopgave uit (THB, 2008). Duidelijk is dat de overheid deze opgave niet alleen kan financieren. Noordanus brengt daarbij mechanismen in beeld om private partijen te verleiden om ook te inventariseren in de herontwikkeling van bedrijventerreinen. Belangrijkste mechanisme is: creëer schaarste aan bedrijventerreinen in een regio en maak gebruik van verevening. Dat wil zeggen: ploeg winsten van nieuw uitgegeven bedrijventerreinen terug in de herontwikkeling van bestaande terreinen. Onderwijl is de Rijksoverheid ook met de provincies in gesprek over decentralisatie van een aantal rijkstaken, waaronder het ruimtelijk economisch beleid en dus ook het bedrijventerreinenbeleid (PBL, 2009). In de overdracht van het rijksbeleid naar de provincies loopt de Topper-regeling af en er is geen nieuw rijksgeld beschikbaar voor de (her)ontwikkeling van bedrijventerreinen. De Rijksoverheid sluit bij de overdracht van de bevoegdheden een overeenkomst met de provincies over de totale omvang te ontwikkelen nieuwe bedrijventerreinen, waarbij de SER-ladder is toegepast. Het regionaal programmeren wordt ‘hot’, evenals het toepassen van vereveningsmogelijkheden en de SER-ladder door provincies en gemeenten (Buck Consultants International, 2013).
16.3 En toen kwam de crisis: 2008-2009 Vreemde financiële beleggingsproducten, financiering van vastgoed op basis van speculaties, slechte vastgoedportfolio’s, slecht management, verwachtingen van consumenten, onvoldoende toezicht op de banken en nog veel meer factoren leiden tot een vertrouwenscrisis onder financiële instel-
De markt voor bedrijventerreinen
217
lingen, waarmee ‘de crisis’ is geboren. Kort daarop zijn de gevolgen hard merkbaar in de reële economie. Natuurlijk heeft dit ook effect op de (her)ontwikkeling van bedrijventerreinen. De uitgifte van nieuwe terreinen stokt volledig evenals de aanleg van nieuwe kantoren. De SER-ladder is in deze nieuwe werkelijkheid niet meer van toepassing, net zomin als het mechanisme van het creëren van schaarste en verevening.
218
Eén effect zien we nu al in alle hevigheid optreden: ‘Het Nieuwe Werken’ doet zijn intrede. Door de crisis krijgen we te maken met een enorme leegstand in kantoren, nu al zo’n 15 tot 20%, en die zal in de komende jaren alleen maar verder stijgen. Volgens makelaarsvereniging NVM is het gemiddelde aantal gebruikte vierkante meters per medewerker in de afgelopen jaren gedaald van 23 naar 17 (NVM, 2014). Een afname van bijna 25%. Naar alle verwachting zal dat gemiddelde alleen maar verder dalen tot twaalf vierkante meter, wederom een daling van 25%. Ook in reguliere panden zien we de ‘verkantorisering’ toenemen, zowel in de werkprocessen zelf als in het beschikbaar stellen van ruimte aan externen voor de verhuur (Centraal Planbureau, 2012). Het is ook een absoluut misverstand dat Het Nieuwe Werken alleen maar geïntroduceerd zou worden om huisvestingskosten te besparen. Tegelijkertijd breekt de exponentiële groei van internet, ict en communicatie na de ict-bubble aan het begin van deze eeuw nu echt helemaal los: mobiele telefoons, iPads en notebooks betekenen dat mensen altijd en overal met elkaar in contact staan. Maar ook steeds meer systemen zijn altijd en overal met elkaar verbonden. De impact is enorm en zal zich in de komende jaren verder voor ons ontvouwen. Juist de ontwikkelingen in het maken van
nieuwe producten en diensten vormen de basis voor Het Nieuwe Werken. De intrede van open innovatiesystemen, flexibilisering in bedrijfsvoering (zzp’ers), cocreatie, internationalisering, time-to-market zijn drijvende krachten achter deze ontwikkeling. Altijd en overal connected zijn faciliteert en versnelt deze ontwikkeling alleen maar. De exponentiële groei van internet, ict en communicatie leidt niet alleen tot Het Nieuwe Werken maar ook tot Het Nieuwe Winkelen. Deze storm zal ook de detailhandelsstructuur in de binnensteden niet ongemerkt voorbijgaan. Toonaangevende winkelketens worden door het internetwinkelen overbodig en tegelijkertijd ontstaan nieuwe combinaties in de keten van detailhandel, groothandel en logistiek. Natuurlijk heeft dit gevolgen voor de ruimtelijke ontwikkeling van binnensteden en bedrijventerreinen. We zien overigens vanuit het beleid een tendens om de economische motor van Nederland te centraliseren. Dat betreft tegenwoordig niet meer alleen de noord- en zuidvleugel van de Randstad, maar ook Brainport regio Eindhoven en de regio Food Valley. Deze regio’s – met name Wageningen University Research Center – zijn in diverse buitenlanden nu eenmaal bekender dan Amsterdam, Rotterdam of Eindhoven. Onder de Engelse vakterm ‘borrowed sizes’ lenen zij kracht van elkaar. Zo kan Nederland zich met recht als ‘grote stad’ in het buitenland presenteren. Op regionaal en lokaal niveau werkt het idee van deze borrowed sizes ook nog wel, maar wat te doen tussen regio’s en steden binnen Nederland? Kunnen die kracht van elkaar lenen? De vraag stellen is voor een goed verstaander ook direct deze beantwoorden. Komt deze beleidsoriëntatie op centralisatie voort uit de conjuncturele ontwikkeling zoals
De markt voor bedrijventerreinen
we die in de in de afgelopen vijftig jaar hebben gezien? Of treedt er een wijziging in de economische structuur op? Dan moeten we een dergelijke heroriëntatie nog eens tegen het licht houden.
16.4 Wie weet raad? Als alle automatismen en waarheden rond de (her)ontwikkeling van bedrijventerreinen zijn verdwenen, hoe krijgen we dan vat op deze nieuwe situatie? Anders gezegd: betreft het alleen conjunctuur of ook structuur? Voor het vinden van een antwoord op deze vraag kunnen we terug naar het jaar 2007. In dat jaar publiceert de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid het rapport ‘Innovatie Vernieuwd’ (WRR, 2007), met een duidelijke analyse van de economische structuurveranderingen die in regio’s aan de gang zijn. Neue Combinationen (Schumpeter): laat duizend bloemen bloeien en geef ruimte aan de uitdagers. Dit is een duidelijk tegengeluid tegen het al jaren gehanteerde Portermodel. De diamant van het ecosysteem dat gebouwd wordt om de sterke spelers in een regionale economie heen en waaruit ‘Pieken in de Delta’ was geboren. Dit zou goed zijn in navolging van de paradigmaverschuiving van het regionaal economisch beleid in Europa en ook Nederland. Beide modellen staan echter naar mijn idee niet tegenover elkaar, maar leven in een goed ontwikkeld ecosysteem met elkaar samen. Een goed ontwikkeld ecosysteem kan zich immers vele nieuwe combinaties permitteren en veel variaties in zich herbergen. Recent heeft de WRR een opvolger van het bovengenoemde rapport gepresenteerd, namelijk ‘De lerende economie’ (WRR, 2013). In deze analyse draait het om het verdienvermogen van Nederland. Het organiseren van het verdienvermogen wordt bepaald door de
responsiviteit van de Nederlandse economie, in casu het snel en adequaat inspelen op nieuwe omstandigheden. Het begrip wordt geoperationaliseerd door veerkracht (het systeem heeft brandgangen bij onverwachte economische ontwikkelingen), adaptatie (het systeem kan snel veranderen en zich aanpassen) en het systeem heeft een proactieve houding (is goed in terugkoppeling geven en langetermijndenken). Met de ervaringen van de crisis achter ons vormt een juiste, naar behoren functionerende operationalisering van deze begrippen, geen overbodige luxe. Voor deze operationalisering wordt gekeken naar de verbetering van de productiviteit, het op orde hebben van de economische ketens in een steeds meer globaliserende economie en het versnellen van de innovatie voor nieuwe producten en diensten. De oplossing is gelegen in het begrip kenniscirculatie. Geen nieuw begrip: het werd al geïntroduceerd rond het ontstaan van de Technocentra in Nederland. We zien nu echter een duidelijke verruiming van de definitie. Het gaat om kenniscirculatie, niet alleen tussen kennisinstellingen en bedrijven, maar ook tussen toeleveranciers en uitbesteders onderling, klanten en bedrijven, wetgeving, procesverbeteringen. In marketing betreft het onder meer kenniscirculatie tussen bedrijven en consumenten. Deze kenniscirculatie vindt niet top-down plaats maar bottom-up. Het schaalniveau waarop dit het beste lijkt plaats te kunnen vinden is de regio. Hiermee lijkt Porter weer revisited. Klampen we ons wederom vast aan de grote economische spelers in Nederland? Het sluit in ieder geval goed aan op het ingezette Topsectorenbeleid waarbij de topsectoren niet alleen in Den Haag gevestigd zijn maar ook in de regio (PBL, 2014).
De markt voor bedrijventerreinen
219
220
Naast deze constatering blijkt ook uit de analyse van beide rapporten dat bedrijventerreinen annex kantoren in totaal precies twee keer voorkomt in de beide rapporten samen. Dat geeft ook stof tot nadenken. De toegevoegde waarde van een bedrijf stond en staat altijd op de voorgrond. Echter de traditionele productiefactoren arbeid (kennis), grondstoffen en gebouwen, kapitaal (machines, geld), zijn volledig in het teken van kapitaal en arbeid komen te staan. Dit past ook in de verdere ontwikkeling van onze economie naar een kenniseconomie. Tegen deze achtergrond is de productiefactor grond en gebouwen naar de achtergrond gedrongen en in de totale exploitatie van een bedrijf geminimaliseerd. Dit past ook in de constatering dat in de kenniseconomie een verschuiving optreedt van materiële investeringen naar immateriële investeringen (SMO, 2013). In tegenstelling tot het recente verleden waarin al die grond en gebouwen de banken nog (schijn)zekerheden gaven voor hun leningen. Dit zien we nu ook terug in de houding van banken op leningsaanvragen voor uitbreidingen van bedrijven (naast strengere toezichtnormen van centrale banken). Daarnaast neigen banken ertoe om alleen nog maar leningen voor uitbreidingsinvesteringen te gaan verstrekken indien het uitbreidende bedrijf voorziet in courante panden, in casu op goed ontsloten centrumlocaties in een regio. Het wordt steeds belangrijker hoe duurzaam een pand is, en dat de restwaarde binnen 20-25 jaar op nul komt. Dat is een totaal andere insteek dan het idee dat in het vastgoed een stuk van de pensioenvoorziening van de directeur-grootaandeelhouder zit verwerkt. Zonder dat het zwart op wit in de WRR-publicaties geschreven staat, roept dit wel het beeld op dat bedrijventerreinen c.q. kantoren volstrekt
irrelevant zijn geworden voor de economische ontwikkeling.
16.5 Zoekrichtingen verzakelijking Naar aanleiding van de analyses en ontwikkelingen in de samenleving op het gebied wonen, werken en recreëren zijn een aantal mogelijke zoekrichtingen voorhanden.
Toch verevening? In de kantorensector leek een oplossing voorhanden: we creëren een ‘stroppenpot’ voor oude te slopen kantoren die mede gevuld wordt door de ontwikkeling van kwalitatief nieuwe kantoren die voldoen aan de nieuwe tijd en Het Nieuwe Werken. Helaas blijft deze vorm van verevening vooralsnog beperkt tot publicaties in nieuwsbladen. Het afboeken op de restwaarde van leegstaande panden die rijp zijn voor sloop is nog te groot, terwijl nieuwe ontwikkelingen op de markt door de grote leegstand natuurlijk zeer beperkt zijn c.q. zeer beperkt worden toegelaten.
Investeren in bedrijventerreinen bottom-up? Op bedrijventerreinen lijkt een oplossing voor deze nieuwe werkelijkheid voorhanden. We zien dat de planvorming van een bedrijventerrein niet meer centraal staat. Individuele bedrijven die groeien worden gefaciliteerd in de ruimtelijke vraag. Daarmee is de top-downbenadering voor de (her)ontwikkeling van bedrijventerreinen veranderd in een bottomupbenadering (Provincie Gelderland, 2013). Hiermee wordt de herstructurering van een geheel bedrijventerrein naar de achtergrond gedrongen.
De markt voor bedrijventerreinen
Investeringen in campusontwikkeling: shared facilities, meet en greet, incubators? Waren voorheen campussen aan kennisinstituten voorbehouden, thans zien we steeds meer kennisintensieve veelal grote bedrijven actief een campusontwikkeling omarmen. Shared facilities en dito apparatuur en ‘meet & greet’-faciliteiten zijn voorhanden, allemaal gericht op facilitering van het open innovatieproces. Hierdoor worden sneller en meer nieuwe innovaties ontwikkeld en verloopt de kenniscirculatie tussen de gevestigde bedrijven effectiever. Dit biedt zeker een meerwaarde voor een aantal locaties maar niet ieder bedrijventerrein heeft de mogelijkheid om zich om te vormen tot een soort campus.
Investeren in bereikbaarheid? De ontsluiting op bedrijventerreinen is van belang voor de logistieke processen van logistieke bedrijven, warehouses, e-shops en maakindustrie. Deze bereikbaarheid heeft niet alleen betrekking op de fysieke weg maar ook op de digitale snelweg. Dit is geen nieuws eigenlijk, met de exponentiële groei van ict, communicatie en internet. Het offensief rond smart industries en Industrie 4.0 door de Nederlandse industrie in navolging van de Duitse industrie is hiervan een daadwerkelijke uiting. Steeds meer bedrijven hebben meer en meer digitale transportcapaciteit nodig om de werkprocessen snel, flexibel en optimaal te laten verlopen. Hierbij wordt ook veelvuldig 3D-printing aangehaald. Glasvezel op bedrijventerreinen is daarmee geen unique selling point meer, maar behoort tot de benodigde basisinfrastructuur van ieder bedrijventerrein.
Investeren in diversiteit? Een andere optie is om de bestaande bedrijventerreinen te laten verkleuren en naast werkfuncties ook andere functies toe te laten zoals wonen, onderwijs maar ook (grootschalige) detailhandel en leisure. Dit is nog geen gemeengoed in Nederland en komt slechts in een beperkt aantal grootstedelijke milieus voor. Niet ieder bedrijventerrein en niet iedere stad leent zich ook voor een dergelijke ontwikkeling. Wellicht kunnen rood-voor-roodmethodieken rond herstructurering of transformatie van overtollige agrarische gebouwen op het platteland de herstructurering en transformatie op bedrijventerreinen inspireren. Natuurlijk ontbrandt rond grootschalige detailhandel op bedrijventerreinen altijd een strijd hoe dergelijke ontwikkelingen zich verhouden tot de ontwikkeling van de binnensteden. De e-shops hebben deze discussie echter een andere invalshoek gegeven. Maar verkleuring geeft ook kansen om rotte plekken op bedrijventerreinen te herstructureren. Diverse IKEAvestigingen trekken jaarlijks net zoveel bezoekers als pretpark de Efteling. Dat geeft te denken, vanuit leisureoogpunt... Bij iedere vorm van verkleuring is het echter de vraag of de overheid in termen van adaptatie van de regelgeving en in de snelheid van de toepassing daarvan deze ontwikkelingen in gang durft te zetten en kan bijbenen.
16.6 Vooruitblik verzakelijking 2015-2025 Een blik in de toekomst is in deze tijd van snelle economische ontwikkelingen niet eenvoudig. Toch kunnen we een aantal ontwikkelingen aangeven die zich in de komende jaren gaan voltrekken. De exacte vorm is natuurlijk onderhevig aan nieuwe technologische en maat-
De markt voor bedrijventerreinen
221
schappelijke ontwikkelingen. Met een aantal ontwikkelingen zoals glasvezel kunnen we morgen al aan de gang gaan en deze hebben overmorgen resultaat. Met andere ontwikkelingen zoals campusontwikkeling of verkleuring kunnen we ook morgen al aan de gang, maar deze stappen zijn pas op een later tijdstip zichtbaar en merkbaar. De verscheidenheid aan terreinen die ontstaat wordt dus mede ingegeven door de tijdspanne waarin de activiteiten plaats kunnen vinden en het ruimtelijke schaalniveau van waaruit wordt geopereerd c.q. waarin de werklocatie fungeert.
Basisinfrastructuurontwikkeling
222
Met de exponentiële groei van alle ict-, communicatie- en internetontwikkelingen zal glasvezel binnen tien jaar tot de basisinfrastructuur van bedrijventerreinen behoren. Hiermee wordt naast het gebruik van glasvezel door bedrijven ook decentrale opwekking van energie mogelijk. En worden bedrijventerreinen 24/7 beveiligd. Het gaat hier ook op korte termijn over het beheer in termen van tegengaan van zwerfvuil, kwaliteit wegdek, parkeermogelijkheden, zorgen voor de riolering, een goede bewegwijzering, fysieke ontsluiting naast de digitale ontsluiting en dergelijke. Het is te verwachten, gelet op alle kerntaken die naar de gemeenten worden overgeheveld, dat de overheid op lokaal niveau steeds minder geld beschikbaar heeft voor het onderhoud van bedrijventerreinen. Het zoeken naar nieuwe publiek-private samenwerking moet deze lacune gaan opvullen. Dat bedrijven voor het financieren van het onderhoud zelf steeds meer aan de lat komen te staan lijdt geen twijfel. Het idee van een vereniging van eigenaren-gebruikers met de overheid in de rol van handhaver dringt zich hierbij op.
3D-printingontwikkeling Werken trekt ook meer en meer de woonwijken in. Enerzijds door de verkantorisering van de arbeid en anderzijds ook omdat productie niet meer zoals vroeger viezigheid, lawaai en stank veroorzaakt. Met de opkomst van industriële 3D-printing (TNO, 2013) kan productie ook in de woonwijk plaatsvinden. Toepassingen voor en door consumenten laten naar het nu zich nu laat aanzien langer op zich wachten. Maar deze ontwikkeling zal op de langere termijn gemeengoed worden in onze huiskamer. De vraag is niet of dat gebeurt, maar wanneer. Een vergelijking met onze inkjetprinter die ging faxen, daarna ook kon kopiëren en nu ook scannen, is een mooi voorbeeld van hoe snel een dergelijke toepassing kan evolueren.
Bottom-upontwikkeling Het actief inspelen op economische ontwikkeling bij bedrijven is ook geen punt van discussie. Het is de polsslag waarop nieuwe locaties ontwikkeld worden. De verschuiving die zich hierbij voordoet is dat ruimtelijke planning top-down plaatsmaakt voor bottomupontwikkeling, kavel voor kavel. Dit betekent dat niet de visie (eindplaatje) maar de strategie (het proces) leidend is om een gebied functioneel te laten aanpassen aan de wensen en eisen van de tijd.
Incrementele ontwikkeling Deze strategie is niet alleen van toepassing om groeiende bedrijven te accommoderen, maar ook om een bedrijventerrein te laten verkleuren, ofwel andere functies toe te laten in de herstructurering en mogelijk zelfs transformatie van het gebied. Dit vergt wel een proactieve houding van betrokken partijen – de bedrijven – maar ook van de overheid. Immers indien zich kansen voordoen om eenvoudig kavels te verwerven moeten we
De markt voor bedrijventerreinen
daar de mogelijkheden voor creëren. Onder meer ruilverkaveling kan nieuwe ontwikkelingen mogelijk maken zonder dat bedrijven zich moeten verplaatsen. Vreemd eigenlijk, dat de methode van ruilverkaveling al sinds de Tweede Wereldoorlog wordt toegepast op agrarische gronden op het platteland en nu pas de eerste experimenten plaatsvinden in de stedelijke omgeving.
Ontwikkeling e-society Zoals eerder aangeven leidt ‘The Internet of Things’ (Financieele Dagblad, 2013) tot verdere verkantorisering van werklocaties c.q. werkruimte. Daarbij zien we ook andere businessmodellen ontstaan waarbij wij als consument veel meer zelf regelen, wat onder meer leidt tot massaontslagen bij banken en verzekeraars. Tegelijkertijd levert dit veel meer informatie op waarbij zelfs banken hardop beginnen na te denken over verkoop van deze informatie. Het effect hiervan is een grotere leegstand van kantoren, waar alternatieven voor moeten worden gezocht, of de sloophamer weer aan het werk moet. Dit proces zien we echter ook terug op de reguliere bedrijventerreinen. Bijvoorbeeld waar voorheen testen op grote schaal in real life moesten worden uitgevoerd, gebeurt dat nu meer en meer achter de pc met modellen; ontwerp van machines idem dito, en ga zo maar door (Ministerie van Economische Zaken, 2014). Dit betekent uiteindelijk minder ruimtebehoefte. Met het huidige (geplande) aanbod kunnen we in ruime mate in deze vraag voorzien. De vraag is of we op de juiste plek de juiste kwaliteit kunnen aanbieden. Het volledig stilvallen van de uitgifte van nieuwe terreinen en alle aandacht richten op de herontwikkeling en transformatie van reeds bestaande bedrijventerreinen komt daarmee in het vizier.
De e-societyontwikkeling heeft niet alleen invloed op de manier van werken maar ook op de manier van winkelen, waarbij we de invloed op zorg, overheid, recreatie en dergelijke hier buiten beschouwing laten. Invloeden waar we nu al ervaring mee opdoen zie je bijvoorbeeld bij het elektronisch winkelen. Dit leidt tot andere logistieke ketens en megastores, maar ook tot sluiting van winkelketens van onder meer cd’s, boeken en witgoed. Er zullen ongetwijfeld nog vele soorten ketens volgen. Tegelijkertijd zien we e-shops ook fysieke showrooms openen in de grotere steden van Nederland, waardoor de verkopen via het web aanzienlijk toenemen. Dit betekent weer nieuwe kansen voor de binnensteden. Als stad moet je daarop inspelen en dus goed weten om welke soort e-shops het gaat en welke logistieke ketens hieraan zijn verbonden.
Conclusie Met de economische crisis is het besef ontstaan dat innovatie en kennis de zichtbare ontwikkelingen zijn van een proces dat al langer gaande is onder de noemer kenniseconomie. Vastgoed is daarmee als productiefactor voor bedrijven naar de achtergrond gedrongen. Zijn bedrijventerreinen daarmee overbodig geworden? Ik vrees dat het antwoord op deze vraag inderdaad ja is, wanneer we kijken naar bedrijventerreinen als vastgoedconcepten. Echter met de ruimtelijke concentratie van bedrijven op een bedrijventerrein zijn wel de randvoorwaarden geschapen waarin bedrijven de mogelijkheid hebben om de kenniscirculatie sneller te laten verlopen of deze om zich heen te organiseren. Daar zijn grotere bedrijven zoals Philips, DSM, Thales, NXP wel mee bezig (Buck Consultants International, 2012). Dit betekent dus ruimte creëren voor bedrijven die van belang zijn voor de open innovatieprocessen bij deze grote bedrijven. We zien dat genoemde bedrijven de
De markt voor bedrijventerreinen
223
fysieke randvoorwaarden creëren om dit mogelijk te maken. Het zijn mooie voorbeelden van kenniscirculatie nieuwe stijl naast de reeds bestaande campussen rond de universiteiten in Nederland. Het stimuleren van deze kennis circulatie is niet alleen voorbehouden aan universiteiten en grote bedrijven. Kennis circulatie kan ook via andere actoren verlopen zoals toeleveranciers, business-to-business klanten, consumenten enzovoort. Bedrijventerreinen zijn al fysieke verzamelplekken van bedrijven. De vraag is alleen of deze bedrijventerreinen de juiste samenstelling hebben om deze kenniscirculatie op gang te brengen c.q. deze te organiseren. Bedrijventerreinen worden knooppunten van kennisontwikkeling, kenniscirculatie en innovatie. Niet ieder bedrijventerrein, naast de zogenaamde campussen, komt hiervoor in aanmerking. 224
Hiermee wordt het proactief beheer van bedrijventerreinen ook steeds belangrijker. Proactief beheer gaat niet alleen over de fysieke gesteldheid van het terrein maar ook over de samenstelling van bedrijven op het terrein in het licht van kenniscirculatie. Ook de mogelijkheden op het gebied van transformatie en ruilverkaveling zijn hierin van belang. Dit betekent wel op langere termijn proactief inspelen op economische ontwikkelingen en verhuisbewegingen op het terrein. Bovendien is naast een relevante samenstelling van bedrijven ook de bereikbaarheid van het terrein van belang voor de ontwikkeling van het bedrijventerrein als knooppunt voor kenniscirculatie.
(nimby)terreinen op voornamelijk regionale schaal noodzakelijk moeten inrichten. Aan de andere kant van het spectrum zal het aantal benodigde kantoren sterk verder dalen. Interessante vraag hierbij is welke kantoren op langere termijn overleven en welke omgevormd dan wel gesloopt gaan worden. De grote middengroep van gemengde bedrijventerreinen zal zich enerzijds voor een deel ontwikkelen tot de zogenaamde nimbyterreinen en anderzijds richting bedrijventerreinen waar de bedrijven gezamenlijk de kenniscirculatie goed op gang weten te brengen. Ook zal een deel van de gemengde bedrijventerreinen, met name in grootstedelijke milieus, de mogelijkheid hebben om te verkleuren waardoor nog maar een beperkt aantal gemengde terreinen overblijft. Naar gelang van de omvang (met name de kleine terreinen) zullen die voor een gedeelte in de toekomst verdampen. Al met al klopt de uitspraak dat bedrijventerreinen en kantoren als vastgoedcomplexen zullen verdwijnen. Echter bedrijventerreinen zijn en blijven een belangrijke ontmoetingsplek voor het verdienvermogen van bedrijven en hun medewerkers. In de toekomst neemt kenniscirculatie in belang toe en zullen bedrijventerreinen en kantoren meer en meer transformeren naar kenniscomplexen.
Dat met de kenniseconomie alle bedrijventerreinen en kantoren verdwijnen is natuurlijk niet het geval. Ten eerste blijven er specifieke bedrijfsactiviteiten bestaan met een hoge milieucategorie die we op daarvoor geschikte
De markt voor bedrijventerreinen
De markt voor bedrijventerreinen
226
De markt voor bedrijventerreinen
17 Herstructurering: een maatschappelijk kader voor investeringsbeslissingen Jan Schuur
17.1 Inleiding Op de Nederlandse grondmarkt voor bedrijventerreinen hebben gemeenten een dominante positie. Vanuit hun publieke taak zijn zij verantwoordelijk voor de ruimtelijke planning van deze terreinen en voor het milieutoezicht. Maar daarnaast houden gemeenten zich ook bezig met aankoop, ontwikkeling, inrichting, uitgifte, beheer en onderhoud van bedrijventerreinen (Schuur, 2004b: 63). Zulke activiteiten zouden ook goed uitgevoerd kunnen worden door private partijen als projectontwikkelaars en vastgoedbedrijven of door de grondeigenaren zelf (Louw et al., 2009: 118). De financiële belangen kunnen groot zijn voor gemeenten. Als private grondeigenaar verdient de gemeente aan de uitgifte van lege kavels (Olden, 2010: 197-198). Als publieke partij int zij daarna de onroerendezaakbelasting die de eigenaren jaarlijks voor de opstallen betalen. Daar kunnen hoge kosten tegenover staan.
Bij economische tegenspoed betaalt de gemeente net als elke private ondernemer de prijs voor een overschatting van de grondvraag. De rentelasten van de onverkochte grond kunnen dan als een molensteen op de gemeentelijke begroting drukken, zoals bleek in de economische crisis van begin jaren tachtig (Ike et al., 1984) en 25 jaar later opnieuw bij de huidige crisis (zie bijvoorbeeld Enquêtecommissie Grondbedrijf Apeldoorn, 2012: 46-48). De zorg van een gemeente voor haar bedrijventerreinen gaat zover dat zij ook de herstructurering van verouderde bedrijventerreinen op zich neemt. Uit grondexploitaties blijkt dat gemeenten maar liefst 70% van de herstructurering financieren en dat het om grote bedragen gaat (Ter Steege & Koning, 2009: 25). Provincies en Rijk zijn goed voor nog eens 20%. Daarbij financieren deze overheden soms de sloop van opstallen en de verplaatsing
De markt voor bedrijventerreinen
227
van particuliere ondernemingen, ook als die zelf hun bezit verwaarlozen. Bijna 90% van de toekomstige herstructureringsopgave bestaat namelijk uit revitalisering, een vorm van herstructurering die ook de private delen van het terrein omvat (THB, 2008: 60). Bij revitalisering gaat het onder meer om het verhogen van de beeldkwaliteit van private panden en kavels, het invullen van braakliggende kavels, een oplossing voor leegstaande panden en het intensiveren van het ruimtegebruik op bebouwde kavels (Olden, 2010: 102-103). De grote betrokkenheid van gemeenten bij de huisvesting van bedrijven leidt helaas niet tot resultaten die tevreden stemmen. Zo was er in het afgelopen decennium veel kritiek op de omvang en het aanzien van bedrijventerreinen. Velen vonden ze te groot, lelijk en ontsierend voor het landschap (VROM-raad, 2006: 40-43; Tweede Kamer, 2009). 228
Door de economische crisis is dit debat wat geluwd, maar de problemen rond de beleving van bedrijventerreinen zullen niet kleiner worden. De herstructureringsopgave is groot en nog maar zeer indicatief afgebakend en dat geldt dus ook voor de kosten (THB, 2008: 60). Ondertussen schrijdt de veroudering van het areaal bedrijventerreinen voort, zodat die kosten nog verder zullen stijgen (Traa & Knoben, 2009: 37). Het Convenant Bedrijventerreinen 2010-2020 van 2009 lijkt dit proces niet te stoppen (Olden, 2010: 137). Daarnaast vormen ook de bedrijventerreinen die nog niet zijn verouderd een bron van zorg. De vraag naar bedrijfsgrond zal steeds verder afnemen en een deel van de bestaande overschotten is waarschijnlijk blijvend (Schuur et al., 2007b: 18; Olden, 2010: 149). Dat betekent dat de rentelasten voor gemeenten hoog zullen blijven, terwijl de inkomsten van nieuwe uitgiften opdrogen, zelfs nadat de crisis voorbij is.
Bedrijventerreinen zullen nog lang de aandacht van beleidsmakers vragen. Deze situatie met dreigende overschotten en oplopende kosten roept veel vragen op over het bedrijventerreinenbeleid. In dit hoofdstuk ga ik in op het investeringsbeleid van gemeenten. Hoe onderbouwt men de beslissing over een investering in bedrijventerreinen? Hoe zou die besluitvorming in de toekomst beter kunnen? Ik probeer een maatschappelijk kader te schetsen voor de gemeentelijke besluitvorming over bedrijventerreinen dat het huidige beleid zakelijker kan maken. Ik richt me vooral op herstructurering, omdat dit type publieke investering de komende decennia steeds meer zal domineren.
17.2 Hoe gemeenten nu beslissen Huub Ploegmakers geeft in hoofdstuk 5 van dit boek een overzicht van de doelen die Nederlandse overheden nastreven bij de herstructurering van bedrijventerreinen. Hij toont aan dat de kostbare ingrepen die daarvoor worden gedaan die doelen nauwelijks dichterbij brengen. Dit beleid is blijkbaar niet erg effectief. Om wat voor doelen gaat het? Ploegmakers inventariseert de einddoelen die worden genoemd in gemeentelijke masterplannen voor de herstructurering van bedrijventerreinen die tussen 2002 en 2008 werden gehonoreerd in de Topper-subsidieregeling van het Rijk (zie ook Ploegmakers & Beckers, 2012: 7). Gemeenten noemen de volgende doelen: vergroten van de aantrekkelijkheid van de locatie; verdichting; verbeteren van publieke ruimte en gebouwen; scheppen van werkgelegenheid; versterken van duurzaamheid; verandering van werkgelegenheidssamenstelling; en vergroten van milieuhygiëne. In een
De markt voor bedrijventerreinen
enquête door het EIB noemen gemeenten vergelijkbare doelen, zoals verbetering van het aanzicht en de bereikbaarheid van het bedrijventerrein en tegengaan van veroudering en leegstand (Ter Steege & Koning, 2009: 6). Dit zijn dus de doelen waarmee gemeenten en Rijk verantwoorden dat ze belastinggeld besteden aan verouderde bedrijventerreinen. Huub Ploegmakers toetst het beleid aan de doelen die de gemeenten zelf noemen. Die doelen staan in zijn bijdrage niet ter discussie. Maar bij sommige van deze doelen kun je vraagtekens plaatsen. Zijn ze realistisch? Verplaatsen ze niet het probleem? Is dit een taak voor overheden? Hieronder ga ik in op deze vragen. Achtereenvolgens bespreek ik beleidsdoelen gericht op de aantrekkelijkheid van bedrijventerreinen, de ontsluiting, de dichtheid, de werkgelegenheid en op de duurzaamheid van bedrijventerreinen.
vanzelf. Bij investeringen in de uitstraling van hun pand zijn ondernemers van elkaar afhankelijk, omdat zo’n investering alleen rendeert als de anderen op het terrein het ook doen. De ondernemers ervaren een ‘prisoner’s dilemma’ bij de ontwikkeling van het terrein (Buitelaar et al., 2008: 69) en zullen dus afwachten. Bovendien zullen niet alle ondernemers op een bedrijventerrein hechten aan een goede uitstraling of zich de luxe van een renovatie kunnen permitteren (Schuur, 2001: 841). Ten slotte blijft altijd het risico bestaan dat kavels bij vertrek of faillissement van de eigenaar in verval raken en hun omgeving meeslepen, omdat veel bedrijfsvastgoed door zijn specifieke functionele structuur weinig courant is. Het gevolg van deze onderlinge afhankelijkheid is dat ondernemers per saldo minder in het terrein zullen investeren dan ze zouden willen, daar langer mee wachten en eerder verhuizen dan nodig is (CPB, 2001: 43). Er is sprake van onderinvestering.
Aantrekkelijkheid Het verbeteren van de aantrekkelijkheid van een bedrijventerrein en het tegengaan van leegstand en veroudering worden vaak genoemd als motieven voor herstructurering. De aantrekkelijkheid van een bedrijventerrein wordt enerzijds bepaald door de uitstraling, de functionaliteit en de veiligheid van de openbare ruimte en anderzijds door de uitstraling van de private kavels. Als het gaat om de openbare ruimte, worden beheer en onderhoud doorgaans gezien als reguliere taken van de gemeente. De Taskforce (Her)ontwikkeling Bedrijventerreinen neemt het opknappen van de openbare delen van een terrein (de ‘facelift’) dan ook niet mee in de herstructureringsopgave (THB, 2008: 128). Bij private kavels zou het onderhoud een aangelegenheid van de betreffende eigenaren moeten zijn, maar dat gebeurt niet altijd
Overheden zien het als hun taak dit proces met publieke investeringen te keren en investeren daarom in de herstructurering van het terrein. Zonder privaatrechtelijke regeling kunnen bedrijven niet gedwongen worden mee te betalen naar rato van het belang dat ze ontlenen aan de herstructurering (free riding). Bij zo’n privaatrechtelijke regeling valt te denken aan een juridische vorm die eigenaren verplicht tot lidmaatschap van de beheersorganisatie (VROM-raad, 2006: 46). Bij herontwikkeling van een bedrijventerrein zou zelfs gekozen kunnen worden voor een private ontwikkelaar die ook het vastgoed realiseert. Deze ondernemer houdt zo gedurende de gehele levenscyclus van het terrein belang bij waardevermeerdering en kan daarvoor via de huur of via een Vereniging van Eigenaren een bijdrage afdwingen (Schuur, 2001: 842; VROMraad, 2006: 76; Olden, 2010: 112).
De markt voor bedrijventerreinen
229
Soortgelijke vormen van parkmanagement blijken inderdaad de investeringsbereidheid te stimuleren (Pen et al., 2013: 68). Zonder zo’n juridische structuur blijft de private onderinvestering bestaan en zal het tekort via het herstructureringsbeleid tot in de verre toekomst worden afgewenteld op de belastingbetaler.
Ontsluiting
230
Bij een flink deel van de herstructureringsprojecten wenst men de ontsluiting van het bedrijventerrein te verbeteren (Ter Steege & Koning, 2010: 17). Dit versterkt de economische aantrekkingskracht van het terrein: de locatie wordt beter verbonden met de afzetmarkt, met markten voor tussenproducten en met de arbeidsmarkt. Verbetering van de ontsluiting van bedrijventerreinen valt onder de aanleg van infrastructuur, traditioneel een reguliere taak van de overheden in ons land. Het valt buiten het bestek van dit hoofdstuk om dat ter discussie te stellen.
Verdichting Verdichting spaart natuur en landschap, maar kan de bewegingsruimte van ondernemers beperken. Er zijn voor hen weinig prikkels om te streven naar verdichting. De huisvestingskosten van een onderneming zijn beperkt als je ze vergelijkt met andere bedrijfskosten (Schuur, 2001: 841). Ook de kosten van grond zijn gering (1,8% in 2002) in verhouding tot andere investeringen in vaste activa (Segeren et al., 2005: 106). Ondernemers lijken dan ook onverschillig met hun grond en vastgoed om te gaan (CPB, 2001: 42-43; Pen et al., 2013: 63). Gemeenten houden deze situatie in stand door lage grondprijzen te vragen en veel nieuw aanbod op de markt te brengen. Voorlopig komt daar geen einde aan. Het Convenant Bedrijventerreinen 2010-2020 (2009) voorziet nog altijd in 1100 hectare uitbreiding per jaar,
terwijl de vraag in de laatste 30 jaar gemiddeld 878 hectare per jaar was en al voor de crisis verder terugliep (Olden, 2010: 149; Arcadis & Stec, 2007: 18). Ook om andere redenen kan dit streven naar verdichting gerelativeerd worden. Volgens het Convenant Bedrijventerreinen 2010-2020 hebben de provincies een opgave van circa 1.600 hectare herstructurering. In de praktijk is er bij herstructurering van een bedrijventerrein maar een ruimtewinst van 5-10% mogelijk, zodat verdichting hooguit zo’n 160 hectare per jaar zal opleveren (Gordijn et al., 2007: 10; THB, 2008: 131). Het lijkt doelmatiger om verdichting te bereiken via de beperking op de aanleg van nieuwe terreinen dan via herstructurering van de bestaande (Schuur et al., 2007a: 36-41). Daar komt nog bij dat juist de oude bedrijventerreinen het dichtst bebouwd zijn (Schuur et al., 2007a: 37; ETIN, 2007). Ook zonder beleid vindt overigens al verdichting plaats. Door de ‘verdienstelijking’ van de Nederlandse economie wordt het ruimtegebruik op bedrijventerreinen vanzelf compacter. Kantoorhoudende bedrijven nemen gaandeweg de plaats in van ruimte-extensieve industriële vestigingen (Janssen et al., 2006: 79).
Werkgelegenheid Gemeenten blijken met herstructurering ook werkgelegenheid te willen scheppen, een argument dat eveneens vaak bij de aanleg van nieuwe terreinen wordt genoemd (Olden, 2010: 15-16). Na herstructurering zal een bedrijventerrein de bestaande ondernemers langer vasthouden, hun groei beter faciliteren en ook nieuwe bedrijven aantrekken. De werkgelegenheid zal hier inderdaad groeien. Het grootste deel van deze groei bestaat echter uit verplaatsing en gaat ten koste van
De markt voor bedrijventerreinen
bedrijventerreinen in de omgeving (Weterings et al., 2008: 58). De echte (netto) groei zal moeten komen van de productiviteitsstijging die door de vernieuwde werkomgeving en huisvesting mogelijk wordt, of doordat een verhuizing wordt voorkomen (Schuur, 2004b: 65). Per saldo zal het werkgelegenheidseffect dus niet zo groot zijn als vaak wordt voorgespiegeld. Daarbij is de vraag gerechtvaardigd waarom ondernemers niet zelf in hun kavels investeren als dat de productiviteit en dus de winst van hun bedrijf stimuleert.
Duurzaamheid Bij het versterken van duurzaamheid zou het moeten gaan om ingrepen in het bedrijventerrein die de belasting van het milieu structureel terugbrengen. Maar vaak blijft onduidelijk wat overheden precies onder duurzame bedrijventerreinen verstaan. De Stuurgroep Boegbeeld Duurzame Bedrijventerreinen van het ministerie van Economische Zaken verwoordde het als volgt: “Samenwerking tussen bedrijven onderling en met overheden op bedrijventerreinen, gericht op het verbeteren van het (bedrijfs)economisch resultaat, de vermindering van de milieubelasting en een efficiënter ruimtegebruik.” (Stuurgroep Boegbeeld Duurzame Bedrijventerreinen, 1998: 19). Het gaat dus ook om economische duurzaamheid. In het convenant Duurzame Bedrijventerreinen Zuid-Holland (2010) wordt duurzaamheid geïnterpreteerd als: optimaal ruimtegebruik, kwaliteit van de openbare ruimte en van particuliere kavels en bedrijfspanden, parkmanagement, veiligheid. Pas aan het eind noemt men milieusparende maatregelen op het gebied van bouw, energie, water en afval. Het streven naar duurzaamheid blijkt in de praktijk sterk te overlappen met de andere beleidsdoelen voor bedrijventerreinen en voegt daardoor weinig toe.
17.3 Naar een ander beleidskader: vier vragen Huub Ploegmakers toont aan dat we moeten twijfelen aan de effectiviteit van het herstructureringsbeleid voor bedrijventerreinen. Als we alle beleidsdoelen overzien die de Nederlandse gemeenten met herstructurering willen bereiken, is er bovendien ook aanleiding om te twijfelen aan die doelen zelf. Er zijn vraagtekens te plaatsen bij de ratio, de doelmatigheid en de maatschappelijke effecten van dit beleid. Hoe kan dit beter? In dit hoofdstuk wordt een kader voorgesteld dat de maatschappelijke effecten van herstructurering centraal stelt (Renes et al., 2008: 105). Leunend op welvaartstheoretische concepten uit de economie en de methode van de maatschappelijke kosten-batenanalyse (mkba), moeten voor dit kader achtereenvolgens vier vragen beantwoord worden: 231
−− Wat is het probleem? −− Wat zijn alle positieve en negatieve maatschappelijke effecten van de herstructurering? −− Waar, bij wie en wanneer slaan die effecten neer? −− Is herstructurering nodig en is dit een overheidstaak? In de rest van dit hoofdstuk worden de vier vragen uitgewerkt. In tegenstelling tot de mkba gaat het hier om een kwalitatieve, meer conceptuele analyse. Eventueel kan voorafgaand aan de definitieve investeringsbeslissing altijd nog een mkba volgen waarin de omvang van de effecten wordt geschat en in geld uitgedrukt. Voor de achterliggende welvaartstheorie en de toepassing van de methodiek in
De markt voor bedrijventerreinen
het algemeen wordt verwezen naar de nieuwe leidraad voor mkba’s (Romijn & Renes, 2013b).44
Vraag 1: het probleem
232
Het probleem dat met herstructurering wordt bestreden is de veroudering van het terrein. Veroudering is een continu proces en komt in vier soorten, die elk een andere oorzaak en een andere probleemhouder kunnen hebben en daardoor om een andere oplossing kunnen vragen (CPB, 2001: 21-26). Er is sprake van technische veroudering als het reguliere onderhoud is verwaarloosd. Economische veroudering houdt in dat de structuur van de economie zozeer is veranderd dat de opzet van het terrein is achterhaald. Onderhoud helpt dan niet. Bij maatschappelijke veroudering zijn de normen voor milieuhygiëne, geluid, veiligheid en bijvoorbeeld arbeidsomstandigheden in de samenleving zodanig aangescherpt dat de opzet van het bedrijventerrein niet meer voldoet. De oorzaak ligt niet zozeer bij de economie als wel bij nieuwe maatschappelijke normen en wettelijke regelgeving die de mogelijkheden op het terrein beperken. Bij ruimtelijke veroudering ten slotte zou de oorspronkelijke opzet van het terrein nog steeds kunnen voldoen, ware het niet dat de bebouwde omgeving door uitbreidingen zo is veranderd dat het terrein nu in de weg ligt: aanliggende woonwijken hebben er last van en de ontsluiting van het terrein raakt verstikt door nieuw verkeer. Bij elk van de vier vormen van veroudering is een andere aanpak nodig en ligt het initiatief bij andere partijen. Bij zo’n probleemanalyse past ook dat er realistisch wordt nagedacht over wat er gebeurt met het terrein en zijn omgeving als er niet wordt ingegrepen. In termen van een mkba is dit de verkenning van het nulalternatief. Daar hoort een onderzoek bij naar de ontwikkelingen op
de regionale markt voor bedrijfsgrond en vastgoed (Olden, 2010: 205-206). Maar liefst 94% van de naar een bedrijventerrein verhuizende werkgelegenheid komt uit dezelfde Coropregio. Zo’n 74% komt zelfs uit de eigen gemeente (Weterings et al., 2008: 55). Een verkenning van de plannen van de lokale ondernemers kan dus al veel inzicht geven in hoe vraag en aanbod zich zullen ontwikkelen. In het nulalternatief dienen natuurlijk ook de effecten te worden meegenomen van ander voorgenomen beleid dat de symptomen van veroudering zal versterken of verzwakken, zoals de geplande aanleg van concurrerende bedrijventerreinen, nieuwe woonbebouwing in de directe omgeving of nieuwe wetgeving die het vestigingsgedrag en de bewegingsruimte van bedrijven zal beïnvloeden. De effecten van herstructurering moeten tegen dit autonome scenario worden afgezet. Dan zou bijvoorbeeld kunnen blijken dat de vastgoedprijzen zo snel gaan dalen dat de verwaarloosde opstallen na een paar jaar alweer courant worden, zodat private investeerders de herstructurering op zich nemen (vgl. Visser & Romijn, 2013: 11). Als de negatieve effecten in de tussentijd gering zijn of tegen geringe kosten beperkt kunnen worden, kan afwachten een goede strategie zijn. Herstructurering op kosten van de overheid is dan niet nodig. Er bestaat een samenhang van de locatie met de rest van het stedelijke gebied of de regio. Soms kan een stad erbij gebaat zijn een bedrijventerrein op te heffen en de locatie in te richten voor een andere functie, omdat de stad als geheel daar beter van wordt. Het probleem van de veroudering van het bedrijventerrein kan dus ondergeschikt zijn aan andere verstedelijkingsvraagstukken in de stad waarvoor de locatie van het terrein een oplossing kan
De markt voor bedrijventerreinen
bieden. Het bedrijventerrein kan dan beter plaatsmaken voor bijvoorbeeld een winkelgebied, sociale huisvesting, een stadspark of zelfs een rosse buurt. Het behoud van het bedrijventerrein is dus geen doel op zich: vanuit het perspectief van de stad of de regio moeten ook andere functies van die locatie verkend worden (Renes et al., 2010: 113). Het CPB heeft een praktische handreiking ontwikkeld die kan helpen om het maatschappelijke probleem bij complexe gebiedsontwikkelingen goed te ontrafelen (Visser & Romijn, 2013: 14-16). Deze ‘problem check’ is ook te gebruiken bij de herstructurering van bedrijventerreinen. Dat verkleint de kans op kostbare investeringen die het probleem niet oplossen.
Vraag 2: de effecten In masterplannen en beleidsnota’s noemt men doorgaans een bestuurlijke selectie van gewenste effecten. In deze stap gaat het echter om een integrale inventarisatie: alle mogelijke effecten, op korte én lange termijn, op het terrein én in de omgeving, direct én indirect. De VROM-raad pleit in dit verband voor kennis van de ‘footprint’ van bedrijventerreinen (VROM-raad, 2006: 10). Hoewel bij de politieke besluitvorming de beleidsmatig gewenste effecten de doorslag zullen geven, moeten andere gewenste en ongewenste effecten ook een plaats krijgen in de afweging. Het gaat om die effecten van herstructurering die zich zonder de geplande ingreep niet zouden hebben voorgedaan. Globaal kunnen we de volgende soorten effecten van herstructurering onderscheiden: −− stijging van productiviteit, daling van bedrijfskosten en verbetering van de concurrentiepositie en daardoor groei van inkomen en werkgelegenheid;
−− minder milieubelasting en overlast door criminaliteit, geluid, verkeer en stank, met gunstige gevolgen voor de gezondheid; −− meer belevingskwaliteit (inrichting, architectuur, landschap, groen, schoon, veilig). Veelgenoemde beleidsdoelen als ruimtewinst en verbetering van de ontsluiting van een terrein zijn geen doelen op zich, maar instrumenten om deze effecten te bereiken. Andere instrumenten kunnen effectiever en doelmatiger zijn. Een gevolg van deze effecten is de waardestijging van het vastgoed op en om het terrein. De toegenomen potentie en aantrekkingskracht van de hernieuwde locatie zal de vraag naar grond en vastgoed doen stijgen. Deze waardestijging kan behulpzaam zijn bij de monetaire waardering van de effecten van de herstructurering in een mkba (Romijn & Renes, 2013b: 119). 233
Bij al deze effecten is het belangrijk te letten op de schaal in ruimte en tijd. Sommige effecten zijn van korte duur, terwijl andere zich pas op langere termijn manifesteren. Hetzelfde geldt voor de ruimtelijke dimensie. Er zijn effecten die niet verder gaan dan het bedrijventerrein en zijn directe omgeving. Dat geldt bijvoorbeeld voor de belevingskwaliteit. Andere effecten kunnen veel verder reiken. Een bedrijventerrein is onderdeel van een samenhangend stedelijk weefsel, zodat ingrepen op het terrein ook elders effect kunnen hebben. Zelfs ongunstige effecten, bijvoorbeeld als daardoor op doorgaande wegen files en verkeersoverlast gaan ontstaan of economische dynamiek wordt weggezogen. Alle denkbare effecten in ruimte en tijd zijn relevant. De planbureaus spreken in dit verband van een ‘agglomeratieexploitatie’ (Romijn & Renes, 2013a: 68-86).
De markt voor bedrijventerreinen
Vraag 3: de belanghebbenden
234
Voor de bestuurlijke autoriteit die over de investering in een bedrijventerrein moet beslissen tellen natuurlijk vooral de effecten binnen de grenzen en de gemeenschap waar zij haar democratische legitimiteit aan ontleent. Maar soms overschrijden de effecten deze grenzen. Als een gemeente alleen de effecten op eigen grond en voor eigen burgers meeweegt, kan er sprake zijn van afwenteling van ongewenste effecten op de buurgemeente of van zogenaamde ‘free riding’ van de buren als het gaat om gewenste effecten. Dan wordt het besluit over de herstructurering of de uitbreiding van het terrein genomen zonder met de effecten in de buurgemeenten rekening te houden. Bij de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen leidde dit ertoe dat gemeenten met elkaar wedijverden om dit extra areaal, een belangrijke reden voor het ruime aanbod dat we nu kennen (CPB, 1999: 140; Olden, 2010: 20). De bestuurlijke indeling van Nederland verstoort een goede besluitvorming. Inmiddels streeft men ernaar om het bedrijventerreinenbeleid bij provincies of stadsregio’s te leggen in plaats van bij gemeenten (Convenant Bedrijventerreinen 2010-2020, 4-5). Op dat bestuurlijke niveau zijn er minder grensoverschrijdende effecten.
Dat maakt het voor de ondernemers op het terrein mogelijk om betere mensen aan te trekken. Dit is een productiviteitsverhogend effect, maar het gaat deels ten koste van bedrijven op andere locaties. Verbetering van de belevingswaarde van het terrein kan ook de verkoop van ongebruikte panden stimuleren en daarmee gunstig zijn voor de ondernemers met grondeigendom en, als er nog vrije kavels zijn, voor de terreinbeheerder die de grond uitgeeft (meestal de gemeente). De prijzen van het onroerend goed zullen stijgen, waardoor de effecten op termijn in de vorm van inkomen terechtkomen bij de eigenaren van bedrijfspanden en woningen. In het algemeen zullen de baten van een herstructurering vooral toevallen aan de eigenaren van vastgoed en grond op het terrein en in de omgeving, voor een groot deel zelfs in financiële termen. De gebruikers van het terrein en de omwonenden profiteren van een prettigere en gezondere leefomgeving. In de stad of regio als geheel kunnen de effecten van herstructurering tegenvallen en zelfs negatief zijn, omdat door de stedenbouwkundige samenhang in het gebied op andere kwetsbare locaties juist een negatieve-spiraalwerking kan ontstaan. Dergelijke verbanden worden vaak genegeerd.
Vraag 4: de rol van overheden Per type effect kunnen de belanghebbenden verschillen. Productiviteitseffecten zullen vooral terechtkomen bij de betrokken ondernemers en via hen bij werknemers en aandeelhouders. Verhuizingen zullen echter ten koste gaan van andere locaties in de regio, waar bedrijven en werknemers vertrekken en ongebruikte bedrijfspanden als rotte kiezen kunnen achterblijven. Een verbetering van de uitstraling, de milieukwaliteit en de veiligheid komt ten goede aan hen die op het terrein werken, bezoekers en omwonenden. Wellicht wordt de locatie aantrekkelijker voor werknemers.
Als ondernemers en vastgoedeigenaren het meest van herstructurering profiteren, zelfs in de vorm van extra inkomen, waarom moeten deze kostbare ingrepen in private kavels en privaat vastgoed dan met belastinggeld betaald worden? Overheden die het exploitatietekort van een herstructurering aanvullen, moeten daar goede redenen voor hebben. Zo’n tekort is immers een teken dat marktpartijen er te weinig geld voor overhebben (Buitelaar & Schuur, 2011). Ook hier biedt de welvaartstheorie een handreiking. Deze theorie onderbouwt de rol van overheden en
De markt voor bedrijventerreinen
bakent hun taken af. Als het gaat om ruimtelijke en stedenbouwkundige problemen, zijn er een paar goede argumenten voor een overheidsrol (Schuur, 2010: 6). Bij de veroudering van bedrijventerreinen gaat het vooral om externe effecten: met name de leefomgevingseffecten van veroudering waarvan de andere ondernemers op het terrein, de bezoekers en de omwonenden de dupe zijn zonder dat ze daar iets aan kunnen doen (CPB, 2001: 47-49). Een gemeente die een herstructurering financiert die verder gaat dan de infrastructuur en de openbare ruimte waar zij zelf voor verantwoordelijk is, moet dat aan de hand van deze leefomgevingseffecten motiveren. En de omvang van die financiering mag natuurlijk niet groter zijn dan de extra maatschappelijke baten die ermee worden gerealiseerd.
Privatisering van het bedrijventerrein maakt per saldo meer investeringen los van de gebruikers van het terrein en de private beheerder neemt dan bovendien het onderhoud van de openbare ruimte voor zijn rekening. De ondernemers hebben de beslissing over het hoe en wanneer van het onderhoud van het terrein dan geheel in eigen hand. Dit lijkt een efficiënte en meer bestendige oplossing voor de huidige veroudering en is in omringende landen al wel gebruikelijk (Olden, 2010: 253). Gemeenten kunnen zich dan wijden aan hun publieke taken en de kaders stellen waarbinnen deze private terreinbeheerders mogen opereren. Zij hebben dan ook minder belang bij de uitbreiding van het areaal nieuwe bedrijventerreinen.
Conclusie Volgens de welvaartstheorie zijn er geen argumenten waarom overheden via herstructurering de productiviteit en de werkgelegenheid zouden moeten stimuleren. Als de regionale markten voor arbeid en bedrijfsvastgoed goed werken, kunnen bedrijven het best zelf bepalen of, hoe en wanneer ze in hun bedrijfsomgeving investeren om de productiviteit te vergroten. Zouden private partijen ook moeten bijdragen aan de kosten van herstructurering? Moeten eigenaren van een woning of bedrijfspand die via een waardestijging profiteren van de door de belastingbetaler gefinancierde herstructurering hieraan meebetalen? Sinds 2008 geeft de Grondexploitatiewet de mogelijkheid om de kosten van een herstructurering deels op hen te verhalen (Olden, 2010: 146). Dat klinkt rechtvaardig, als het verouderde terrein als ijkpunt wordt genomen. Maar deze eigenaren hebben ook nooit een vergoeding gekregen voor de waardedaling die daaraan voorafging.
Voordat een gemeente de beslissing neemt om te investeren in een oud bedrijventerrein, moet zij zichzelf vier vragen stellen. De vier vragen vormen samen een denkkader voor de beslissing over de herstructurering van bedrijventerreinen dat de politieke afweging meer diepte geeft en de doelen van het beleid meer scherpte. De gemeente moet zich afvragen welk maatschappelijk probleem met de herstructurering wordt opgelost en wie daarvan profiteren. De antwoorden op de vier vragen helpen bij de beslissing of de herstructurering moet worden uitgevoerd en in hoeverre deze moet worden gefinancierd door de gemeente. De conceptuele analyse staat hier centraal; niet de rekenkundige, monetaire afweging zoals die in een mkba wordt gemaakt. Die stap kan alsnog gezet worden, tenminste als er voldoende vertrouwen bestaat in de meetbaarheid van de leefbaarheids- en productiviteitseffecten en in de mogelijkheid om die effecten een waarde te geven en als er genoeg inzicht
De markt voor bedrijventerreinen
235
bestaat in de dynamiek van de regionale markten voor arbeid en vastgoed. De vier vragen kunnen overigens ook een opstap zijn voor andere methoden waarmee men de effecten kan kwantificeren en vergelijken, zoals de multicriteria-analyse en de impactanalyse (Romijn & Renes, 2013b: 41).
44
Bij het maken van een monetaire afweging zoals in een mkba spelen een aantal specialistische methodische vraagstukken, zoals het bepalen van indirecte effecten, het gevaar van dubbeltelling van effecten, de vraag hoe je toekomstige baten en kosten terug moet rekenen naar het heden en het omgaan met een onzekere toekomst. Die vraagstukken spelen bij een kwalitatieve analyse ook, maar dit laten we hier buiten beschouwing. Zie daarvoor Romijn en Renes (2013b).
Maar waarschijnlijk geeft deze kwalitatieve analyse ook zonder dit rekenwerk al veel houvast bij de vraag waarom, waar, wanneer en voor wie herstructurering eigenlijk nodig is. Het denken over alternatieven, prioriteiten en financieringsconstructies volgt dan vanzelf.
236
De markt voor bedrijventerreinen
237
De markt voor bedrijventerreinen
238
De markt voor bedrijventerreinen
18 Tien jaar vakblad Bedrijventerrein in vijf reizen Jan-Willem Wesselink
18.1 Nürnberg: hoe het begon Het is voorjaar 2005. Een paar maanden eerder hadden Edgar van Eekelen, uitgever en eigenaar van Elba Media, en ik het vakblad Bedrijventerrein bedacht. Nu zat ik in de trein naar Nürnberg. Daar ligt Nordostpark, wat een schoolvoorbeeld zou zijn van een modern bedrijventerrein. Ontwikkeld in de jaren dertig en sinds eind jarennegentig herontwikkeld tot een modern businesspark. Eigendom van de Duitse ontwikkelaar Tercon Immobilien, die er nog mooiere plannen mee had. In de trein naar Nürnberg las ik het boek van Erik Louw, Barrie Needham, Han Olden en Cees-Jan Pen (Louw et al., 2009) en het ‘Vademecum Bedrijventerreinen’ van Stef van der Gaag, destijds de enige fatsoenlijke boeken over bedrijventerreinen. Louw en zijn medeauteurs schopten toen al tegen de gangbare denkwijzen over bedrijventerreinen aan en Van der Gaag liet zien hoe je een bedrijventerrein
ook anders kon indelen. Via die twee boeken leerde ik over zowel de economische als de fysieke aspecten van bedrijventerreinen. Wij zijn het vakblad Bedrijventerrein begonnen omdat we het vreemd vonden dat over zoiets belangrijks nog geen vakblad bestond. Bedrijventerreinen, daar kwamen en komen de grote problemen van de stad samen met de grote belangen van de stad. Een derde van het Nederlandse BNP werd destijds verdiend op bedrijventerreinen en waarschijnlijk is dat deel hooguit licht gekrompen. Elke dag gaan miljoenen Nederlanders naar een bedrijventerrein en gedurende een flink deel van het jaar zien ze alleen daar de wereld bij daglicht. Decennialang keek niemand daarnaar om. Ook niet zo raar, want sinds Le Corbusier waren bedrijventerreinen een noodzakelijk kwaad en een zegening tegelijkertijd. Alles beter dan die vieze fabrieken in de stad. Maar toen in de loop
De markt voor bedrijventerreinen
239
van de jaren tachtig de laatste fabrieken uit de steden waren verdwenen, begon de discussie over bedrijventerreinen. We waren met elkaar vergeten hoe erg het alternatief was en het nieuwe kwaad heette bedrijventerrein. Die gebieden waren troosteloos en zonder enige fantasie ontwikkeld. Erg functioneel, zonder het besef dat er mensen werkten in die bedrijven. Er werkten daarbij ook steeds minder mensen. Gingen er in de jaren veertig en vijftig nog duizenden mensen, vaak te voet, naar de grote fabrieken, sinds de jaren zeventig waren veel banen ‘weggeautomatiseerd’ en volstonden machineoperators. Er was helemaal geen discussie over mogelijk dat dit geen prettige stadsdelen waren. Niemand wilde graag op een bedrijventerrein werken, maar iedereen deed het.
240
Hoe anders was de werkelijkheid in Nürnberg. Nordostpark was herontwikkeld tot een business- en technologiepark. Een insteek die aansloot bij een van de belangrijkste al bestaande gebruikers van het park: Lucent Technologies. Bovendien werd in samenwerking met het bondsland Beieren en de stad Nürnberg een zogenoemde Forschungsfabrik gebouwd waar tal van onderzoeksbedrijven onderdak vonden. Dit moest als een magneet werken voor het hele terrein. De regio NoordBeieren kende destijds een clusterpolitiek. In Nürnberg lag de focus op technologie, in Erlangen op farmacie en in Fürth op nieuwe materialen. De nieuwe en oude gebouwen lagen idyllisch in het groen. Dat was om een wat minder idyllische reden aangelegd, vertelde Dirk Petersen, directeur van het terrein. Nordostpark was door de nazi’s gebouwd om de munitiefabrieken te huisvesten. En die fabrieken werden zorgvuldig in het groen gesitueerd, zodat die
vanuit de lucht minder gemakkelijk te zien waren door vijandelijke vliegtuigen. Maar nu kwam dat groen om heel andere redenen van pas. Medewerkers liepen er tussen de middag een rondje op weg naar het gezamenlijke restaurant of de lokale Chinees en ook als de zon onder was, was het een aangename plek. Het terrein voelde veilig en aangenaam, zo betoogde directeur Petersen: “We hebben direct gekozen voor bepaalde infrastructurele zaken. En dan heb ik het niet over de wegen en de kabels, maar de kinderopvang, het restaurant, het zomerfeest, het beachvolleybaltoernooi. Wij willen meer bieden dan een standaardpark, vanuit de gedachte dat het voor de medewerkers prettig moet zijn om hier te werken. Dat kost ons in sommige gevallen geld. Het kinderdagverblijf betaalt een huur van twee euro per vierkante meter, ruim vijf euro onder de commerciële huur. Dat geldt ook voor het Chinees restaurant. Daarbij hebben wij geïnvesteerd in de keuken. Dat kan, puur economisch gezien, niet uit. Maar we vinden het belangrijk dat er een restaurant is en dus doen we dat.” In Nederland waren we toen nog niet zover. Het NatLab in Eindhoven werd weliswaar herontwikkeld tot de Philips High Tech Campus en her en der waren er andere campusontwikkelingen ontstaan, maar er was een wereld te winnen. Het vakblad Bedrijventerrein werd ontwikkeld vanuit het opportunisme dat wij die wereld wel even zouden veranderen. Maar ook vanuit de wetenschap dat op bedrijventerreinen zoveel belangen samenkwamen dat er een plek nodig was om al die stakeholders met elkaar in contact te brengen. “Onze doelgroep”, zeiden wij vaak, “dat is iedereen die vindt dat hij onze doelgroep is: bedrijventerreinprofessionals.” En dus haakten er gemeenten aan, maar ook zorgverzekeraars,
De markt voor bedrijventerreinen
adviseurs, architecten en projectontwikkelaars. En we werkten vanuit het pragmatisme dat in zo’n belangrijk deel van de stad – waar de economische belangen zo groot zijn, waar gemeenten zich flink in de schulden hadden gestoken, waar de echte milieuproblemen van Nederland bestonden (en nog steeds bestaan) – de verhalen voor het oprapen zouden liggen. En dat was ook zo. Eind 2005, een halfjaar later, onderzochten we samen met Smart Agent Company en DHV of de medewerkers op al die bedrijventerreinen het wel naar de zin hadden. Bleek niet zo te zijn. Sterker nog, vrijwel alle Nederlanders werkten in een omgeving waar ze zich niet thuis voelden. Dat haalde de vaderlandse pers en een dag lang hingen alle landelijke kranten en radiostations aan de lijn. En wisten wij zeker dat we iets goeds in handen hadden.
18.2 Silicon Valley: het ecosysteem ontrafeld In 2008 was de crisis niet net begonnen, maar eigenlijk al in volle gang. Alleen hadden we in de stedenbouw- en architectuurwereld nog het idee dat het wel over zou waaien. De crisis begon met de aanslag op de Twin Towers. Dat was de speld die de zeepbel waarin we leefden doorprikte. Of eigenlijk zeepbel na zeepbel, want het duurde even voor we er in ons vak echt last van kregen. Bovendien werd onze zeepbel enthousiast bijgevuld door het ene ministerie dat vond dat bedrijventerreinen geherstructureerd moesten worden en het andere ministerie dat vond dat we in thema’s moesten denken. Daarbij werd Silicon Valley vaak als voorbeeld genoemd. En niet ten onrechte: op een minuscuul stukje Amerika was een economisch microklimaat ontstaan dat de hele wereld
jaloers liet toekijken. Alleen al in 2006 werd er 5,2 miljard euro aan venture capital (27% van het totaal in de Verenigde Staten) geïnvesteerd in een gebied dat net zo groot is als onze Randstad. Met het verschil dat het lokale Groene Hart daar niet bebouwd is, omdat het de gedaante heeft van een baai. In Nederland (en de rest van Europa) was het cool om jezelf te vernoemen naar Silicon Valley. Er ontstonden Silicon bedrijventerreinen, kantoorgebouwen, straten en alleys. Silicon was een kwaliteitspredikaat geworden. Net zoals Valley. Die ontstonden ook overal. Health Valley, Energy Valley en natuurlijk Food Valley. Dat principe is overigens van alle tijden. Denk maar aan de verschrikkelijke term ‘meubelboulevard’, waarbij wanhopig wordt geprobeerd een vleugje Parijse flair naar Apeldoorn-Oost te krijgen. En dus besloten we op de redactie dat we erheen zouden gaan. Dat ging vrij naïef. Of eigenlijk net zo naïef als iedereen die we er in Nederland over spraken. Veel mensen hadden het van horen zeggen, hadden er artikelen over gelezen, maar waren er nooit geweest. Onze naïviteit ging nog even door op het vliegveld van San Francisco, toen we direct constateerden dat de Valley ook echt een vallei is. Met bergen aan beide zijden. Met daarna in het westen de oceaan en in het oosten de woestijn. Het begrip microklimaat kon je dus vrij letterlijk nemen: het leidde tot een uniek ecosysteem. En net als in de natuur was dat ecosysteem in hoge mate afhankelijk. De maat van de Silicon Valley werd beperkt door de afstand tot de universiteiten Stanford en Berkeley, waar zo ongeveer elke avond lezingen werden – en vast nog steeds worden – gehouden.
De markt voor bedrijventerreinen
241
Waar jongens en meisjes met goede ideeën hopen tegen een business angel aan te lopen.
242
Als ze meer geld nodig hadden gingen ze trouwens wel naar Sand Hill Road, waar zo ongeveer alle relevante venture capitalists op een rij zitten. We spraken een van hen, de Nederlandse Amerikaan Doug Engmann. De kans dat je een hele goede investering deed, zei hij, was een op tien. Dat was het gouden idee waar iedereen naar zocht. Twee van de tien draaiden quitte. En de andere zeven waren weggegooid geld. Dat maakte dat de VC’s en de business angels goed zochten. Fotograaf Roelof Pot en ik waren dus niet erg interessant tijdens het netwerkdiner op Stanford University. We leerden die avond hoe je vakkundig iemand links kunt laten liggen tijdens het netwerken. En we leerden hoe je een goede presentatie geeft. Dat is belangrijk, want, zo zei David Orenstein van Stanford eerder tegen ons: “Een idee is leuk, maar een idee waar je geld mee kunt verdienen is veel leuker.” En dus hadden veel hoogleraren op het particuliere Stanford ook een bedrijfje. “Dat is wel een aanbeveling als je hier rector wilt worden.” In de Valley ging het niet over ict of over computers of over internet. Het ging over iets veel algemeners, namelijk techniek. Al sinds de jaren vijftig werd in het gebied onderzoek gedaan naar vernieuwende technologie. Zo’n beetje alles wat u aan techniek in huis heeft (van tv tot smartphone) is in de Valley uitgevonden of sterk verbeterd. In feite ging het om de vraag wat the next big thing was. Dat kon net zo goed biotechnologie zijn als een nog dunnere chip. The next big thing, dat was een technologische verandering waar je ook nog heel rijk van kon worden. Maar hoe kon je zo’n ecosysteem nu kopiëren in Nederland? Dat kan helemaal niet. Een
ecosysteem ontstaat van onderop omdat op het juiste moment de juiste ingrediënten aanwezig zijn. Goed onderwijs, studenten die iets van hun leven willen maken, voldoende ruimte om te experimenteren (letterlijk, maar ook figuurlijk; niet voor niets was San Francisco ook de hoofdstad van de hippies). Wie dat van bovenaf wil namaken, verspilt de moeite. Sterker nog, de overheid in Amerika heeft overal een teruggetrokken rol en in de San Francisco Bay Area was dat niet anders. Hoewel we in San Jose (de zuidrand van de Valley) een overheidsbedrijf bezochten dat heel actief bedrijven naar zijn eigen gemeente probeerde te trekken. ‘Wij staan gelukkig wat verder van de gemeente”, zeiden ze daar. ‘Dan kunnen we onze eigen commerciële cultuur in stand houden en hebben we geen last van een ambtelijke inslag.’ Terug in Nederland was de les vooral dat je moet doen waar je goed in bent. Niet waar de ander goed in is. En dus hebben de Greenport, het Westland en de Food Valley – waarom zijn dat toch zoveel begrippen? – meer potentie dan de zoveelste ‘Silicon Achterbuurt’. Hoewel de Silicon Roundabout in Londen – die naam is dan wel weer grappig – wel een groot succes is. Ook Londen kent blijkbaar een interessant microklimaat.
18.3 Øresund: Flexibiliteit als uitgangspunt Het was de bijzonderste studiereis die Elba Media ooit organiseerde (hoewel de eerste reis naar Lissabon, waarbij varkensoortjes op het menu stonden, ook apart was). Met een groep bedrijventerreinprofessionals bezochten we de Øresundregio: de steden Kopenhagen en Malmö. Een regio die in Malmö sterker werd beleefd dan in Kopenhagen. Logisch: het kleine en arme Malmö had er veel meer te halen.
De markt voor bedrijventerreinen
De regio was ontstaan door de bouw van de Øresundbrug tussen de twee steden. Daardoor lagen de steden veel dichter bij elkaar en zo’n tien jaar na de bouw gingen de bewoners van de steden zich daar ook naar gedragen. Het aantal Zweden dat in Denemarken een baan had gevonden was sterk gestegen. Het aantal Denen dat een goedkoop tweede huisje in Zuid-Zweden had trouwens ook. De studiereis had meerdere insteken. Even los van het netwerken waar zo’n reis bijzonder geschikt voor blijkt, ging het om de vraag hoe je een regio bouwt. In Nederland een hot item op dat moment. Dat de Øresundregio grensoverschrijdend was, maakte het voor de deelnemers extra interessant. Een ander thema waren incubatorconcepten die we gedurende de reis bezochten. Ook dat was opeens hot in Nederland. Het idee dat je niet alleen grote bedrijven moet binnenhalen, maar je ook moet focussen op start-ups: het idee dat je die kunt en misschien wel moet opkweken, was ondertussen gemeengoed geworden. Maar hoe doe je dat? Wij hadden tijdens de reis drie incubators op het programma staan. We bezochten in Kopenhagen 5Te, een ict-start-up waar David Stray Jorgensen de scepter zwaaide. Nou ja, scepter. Stray Jorgensen bleek een wonderlijke figuur die net zo lief vertelde over zijn visie op de relatie tussen man en vrouw als die tussen hem en zijn huurders. En in beide gevallen bleek het om een gecompliceerde relatie te gaan. Het hele idee achter een incubator was het samenbrengen van ondernemers, maar de doelgroep in Kopenhagen was daar niet zo van gediend. Die wilden werken aan hun product, niet aan hun netwerk. Dus liepen de vrijdagmiddagborrels en andere activiteiten niet zo fantastisch. Ook was David Stray Jorgensen
realistisch in zijn kijk op het succes van zijn huurders: dat ontbrak. De successen die hij had voorspeld, waren niet uitgekomen; de mannen achter Skype had hij bijna de huur opgezegd. ‘En wie kon er nou voorspellen dat dat spelletje waarin je varkens met vogels moet doodschieten, zo’n groot succes zou worden.’ Voor wie het alweer vergeten is: dat ging over Angry Birds. De incubator deed daarom wat een incubator moet doen: ondernemers huisvesten. Niet meer en niet minder. Dat deed hij omdat de universiteit daar behoefte aan had. En omdat het een succes was. Ondernemers stonden in de rij. Maar dat het toch wel kon, bleek uit MINC, de Malmö Incubator. Rosvall Jönsson vertelde dat haar vrijdagmiddagborrels en andere activiteiten wel liepen en dat zij als incubatormanager er ook haar uiterste best voor deed om het een succes te maken. Haar drive was inspirerend en bepalend. De sfeer in MINC was totaal anders dan in Kopenhagen. Bordjes van het koningshuis aan de muur, bloemenbehang en gezellig barpersoneel. Meer een place to be dan de cleane inrichting in de Deense hoofdstad. Maar er moest ook geld verdiend worden. “Het moet duidelijk zijn dat dit geen liefdadigheid maar serieuze business is. Door niet elke keer mijn hand op te houden maar geld te verdienen, neem ik hen serieus.” De laatste incubator was Ideon in Lund, op een uurtje rijden van Malmö. Eigendom van de IKEA-familie en dat zag je er ook een beetje aan af. Er zat wel heel veel blankgelakt hout in het gebouw. Incubators worden wel eens vergeleken met mini-ecosystemen en als die vergelijking klopt, dan was deze incubator in het stadium waarin de pioniersvegetatie overgaat in het vormen van een bos. Veel
De markt voor bedrijventerreinen
243
halfvolgroeide bomen in Ideon. En een organisatie die het pionieren allang voorbij was. Hier zat een professionele club die wist waar ze mee bezig waren: geld, kennis en netwerk aan elkaar koppelen. Daar hadden ze de professionals (ook op financieel gebied) voor in huis gehaald. Maar de vraag bleef wel hangen of dit nou de vernieuwende spelers (of een knaller als Angry Birds) zou opleveren. Beetje saai allemaal.
244
Saai was de rest van de reis allerminst. Nog nooit ging er zoveel mis tijdens een studiereis (en gelukkig daarna ook nooit meer): de nieuwbouwwijk Sluseholmen die een bouwkundige blunder bleek te zijn, een dronken gids tijdens het bezoek aan de Øresundbrug en het letterlijke hoogtepunt van de reis, een meeting op de bovenste verdieping van de Turning Torsotoren in Malmö, had niet het gewenste effect omdat er een dichte mist hing die het beloofde uitzicht van 80 kilometer terugbracht naar 1 meter 80. Maar ondertussen kregen we wel een kijkje in de toekomst in de Øresundregio. Niet alleen door de incubators, maar ook door de wijk rondom de Turning Torso. Die is volgens een soort flexibele stedenbouw ontwikkeld. Niet uit armoede, maar uit kracht: flexibiliteit als uitgangspunt. Een onverwachte les uit Malmö. Ook bijzonder.
18.4 Het Ruhrgebied: wat is de volgende stap in herstructurering? In 2009, toen de bomen nog tot in de hemel groeiden, hadden we een minister van VROM, Jacqueline Cramer was haar naam, die vond dat Nederland een rommeltje was. Het zag er niet uit, dat land van ons. En dus richtte ze een programma op met de naam Mooi Nederland. Dat doe je natuurlijk niet als je vindt dat het
land al mooi is. De ergste rommel, zo vond Cramer, lag aan de randen van de stad. Bedrijventerreinen waren verworden tot een oneindige verzameling goedkope loodsen en hallen. Op die terreinen was de afgelopen vijftig jaar niet bijster veel aan onderhoud gedaan en dat was te zien. Het was tijd voor een stevige aanpak. En dus werd er een Taskforce Herstructurering in het leven geroepen onder leiding van zwaargewicht Peter Noordanus. Tot dan toe kenden we taskforces vooral uit defensie. Ook ons leger in Uruzgan heette destijds eufemistisch een taskforce. Maar het gaf natuurlijk wel mooi aan hoe serieus de minister het probleem nam. Als je zorgt voor mooie bedrijventerreinen, zo was de redenering, dan komt de economische groei vanzelf. Voor een deel klopt dat: zeker in gebieden waarin omzet gerelateerd is aan bezoek. En wie wil er nou op een vies en vuil bedrijventerrein werken? Zeker in een economische hoogconjunctuur moesten we zorgen voor aangename werkomstandigheden, anders vertrokken de toppers naar de buren. En het was natuurlijk ook een schande dat ons land zo lelijk was. Op de redenatie van de minister viel van alles af te dingen. Bijvoorbeeld dat veel succesvolle bedrijven ooit zijn begonnen in lelijke gebouwen. In Eindoven is het eerste gloeilampenfabriekje – ooit een lelijk, leegstaand pand – van de gebroeders Philips nu een museum en in Silicon Valley kun je een hele dag vullen met een ‘schuurtjestoer’. Ook was het maar de vraag of ondernemers die zooi zo’n probleem vonden (waarom hadden ze het dan nooit zelf opgelost?) en sowieso valt over smaak te twisten. Maar op de redactie van het vakblad Bedrijventerrein waren we alleen maar blij. We waren
De markt voor bedrijventerreinen
met het vakblad in een gat gesprongen dat door deze minister alleen maar groter werd. En dus besloten we de minister te eren met een gasthoofdredactieschap. We maakten in 2010 een nummer dat de minister wilde. Dat het kabinet viel, was even een hobbeltje, maar gelukkig was haar opvolger Tineke Huizinga net zo enthousiast. Ze kwam het eerste exemplaar zelfs persoonlijk op de redactie ophalen. Op onze site vindt u daar nog steeds foto’s van. Op die foto valt op hoe opgeruimd onze redactionele burelen erbij lagen en hoe groot de glimlach was op de gezichten van de redactie. Het waren mooie tijden. Maar wat is er terechtgekomen van al die mooie plannen? Dat is maar hoe je het bekijkt. Sceptici zullen zeggen dat de meeste bedrijventerreinen nog steeds een rommeltje zijn. En dat de onderbouwing van de plannen van Noordanus niet helemaal klopte. Hij had wel een erg optimistisch wereldbeeld. Maar het is ook waar dat de verantwoordelijken voor bedrijventerreinen bij gemeenten jarenlang de wind in de rug hadden. Dat hun plannen serieuzer werden genomen dan ooit. Dat veel terreinen er beter bij liggen dan tien jaar geleden. Dat de negentiende-eeuwse schil waar de oude havens van de stad liggen, is herontdekt als interessant gebied. Niet voorspelde effecten hebben ook effect. Dat was bijna vier jaar geleden. In 2013 ging het vakblad Bedrijventerrein met een groep professionals, verenigd in de SKBN, naar het Ruhrgebied. Om inspiratie op te doen hoe we verder moeten met onze herstructureringsopgave. Het Ruhrgebied is het grootste industriegebied van Duitsland. Het is een samenklontering van stadjes en dorpjes die alleen maar zijn gegroeid omdat er gemakkelijk kolen te winnen waren en omdat die kolen zo snel mogelijk werden ingezet om staal te produ-
ceren. Toen dat eind jaren tachtig van de vorige eeuw definitief voorbij was, bleef een herstructureringsopgave over die zo groot is dat alles wat we in Nederland doen erbij verbleekt. De SKBN-studiereis was dus aangenaam voor de relativering, maar zette ook aan tot denken. Want was het nou slim dat de Duitsers jarenlang hadden geïnvesteerd in de fysieke kant van hun probleem? We spraken daarover met specialisten van onder andere het Regionalverband Ruhr. En zij vonden van wel. Want je moet eerst de troep opruimen voor je iets nieuws kunt beginnen. Daarom waren ze nog steeds enthousiast over de effecten van de IBA, de Internationale Bauausstellung, op het gebied. Maar tegelijkertijd beseften ze wel degelijk dat de opgave nu economisch en sociaal was. Daarom waren ze ook blij dat het Ruhrgebied culturele hoofdstad van Europa was geweest. Maar hoe nu verder? Hoe maak je een nieuwe economie in een gebied zonder doel? Dat moet van onderop komen. Niet omdat Duitsers opeens het Angelsaksische bestuurssysteem omarmen, maar omdat ze de overheid volledig hebben uitgekleed. Als private en burgerinitiatieven het niet oppakken, pakt niemand het op. En dus bezochten we Triple Z, waar directeur Dirk Otto ons rondleidde en liet zien hoe je moet herstructureren: vanuit de economische behoefte van ondernemers. ‘Ik ken mijn huurders en ik help ze waar ik kan. Ik versterk hun netwerk zodanig dat ze alleen al daarom hier blijven.’ Het zijn mensen als Otto die het succes bepalen. Het is goed dat een minister zorgt voor urgentie en daar een man als Noordanus op zet. Dat geeft mensen als Otto de moed om door te gaan. Maar waar Noordanus weer iets anders ging doen, bleef Otto. Net zoals de vele mannen en vrouwen die
De markt voor bedrijventerreinen
245
op de Nederlandse bedrijventerreinen het werk doen. In de afgelopen tien jaar hebben wij vijf keer het beste bedrijventerrein van Nederland gekozen. En altijd, geen enkele keer uitgezonderd, wonnen bevlogen mensen. Mensen die geloofden in hun verhaal, anderen konden enthousiasmeren en je schaapachtig aankijken als je vraagt naar de leegstandscijfers. Hebben ze niet, kennen ze niet. Zij maken Nederland mooi.
18.5 Londen en de toekomst
246
Stel je bent Le Corbusier. Of beter gezegd: de Le Corbusier van nu. En je moest een oplossing verzinnen voor de huisvestingsproblemen van bedrijven. Want dat deed de Zwitserse Fransman. Begin jaren twintig bedacht Le Corbusier een antwoord op de groeiende mismatch tussen de traditioneel in steden gehuisveste bedrijven en de groeiende milieuimpact die zij daar hadden. De industriële revolutie veranderde de stad radicaal en de huisvesting voor bedrijventerreinen was daar een onderdeel van. De vraag die bedrijventerreinprofessionals zich eigenlijk constant zouden moeten stellen is of vraag en aanbod wel matchen. Dat vertalen ze nogal vaak slechts alleen in vierkante meters. Maar vraag en aanbod gaat vooral over de inhoudelijke behoefte. De Le Corbusier van nu zou zien dat bedrijven tegenwoordig optimale flexibiliteit vragen. Hoe flexibeler, hoe beter. Door de opkomst van mobiel internet (we zijn altijd en overal verbonden met alles en iedereen), door de circulaire economie (waarin er aan bezit veel minder prestige ontleend wordt en bezit dus minder belangrijk is) en door 3D-printen wordt de tijd tussen iets willen en iets doen steeds korter. Bovendien zijn de
mogelijkheden oneindig. Vergelijk het aanbod van de gemiddelde boekhandel maar met bijvoorbeeld Bol.com. Of van uw schoenenwinkel met Zalando. Bedrijven moeten inspelen op die flexibiliteit. Wat vandaag nodig is, is dat volgende maand niet meer. Wat onderscheidt het ene productiebedrijf van het andere? Eigenlijk alleen de machinestraat. Kantoor en magazijn kunnen prima worden gedeeld met andere bedrijven. Laboratoria in veel gevallen ook (kijk maar naar de High Tech Campus). Dat kan en zal de Le Corbusier van nu moeten veranderen. Dit vraagt om flexibele bedrijventerreinen en bedrijfsgebouwen. Maar dat werkt alleen als de basis waarop die worden gerealiseerd, heel sterk is. Flexibiliteit vraagt om stabiliteit. In Londen wordt daar volop mee geëxperimenteerd. In 2011 bezocht ik de Westminster Hub, die toen net was geopend. Daar ontmoetten we Indy Johar, bedenker en inspirator van het concept. Die vertelde dat het in zijn concept niet ging over de werkplekken, maar om de ontmoetingen. Werken deden de mensen thuis wel. Of in de stad. Bij de lokale pub. Overal waar wifi is. Dus stond er niet het meest hippe Gispenmeubilair, maar tafels die zo waren gemaakt dat je elkaar wel moest tegenkomen. Daaronder lag letterlijk en figuurlijk een stevige basis. Het verdienmodel van The Hub was helemaal niet zo vernieuwend – het geld wordt namelijk verdiend door abonnementen en zaalverhuur – maar werkt wel. The Hub is een succes, deelnemers staan in de rij, ‘hub’ is een naam geworden voor vernieuwende werkconcepten en Richard Branson schijnt er af en toe een lezing te geven.
De markt voor bedrijventerreinen
Opvallend genoeg zijn de principes die het succes maken helemaal niet zo heel vernieuwend. The Hub grijpt terug op de manier waarop in de middeleeuwen door de gildes werd gewerkt, mixt dat met de exclusieve herenclubs uit de negentiende eeuw en de drie p’s (plek, plek, plek) uit de twintigste. Want ook hier is de plaats van cruciaal belang: midden in de voor de gebruikers relevante financiële, juridische en politieke wereld. Maar voor kantoorwerkers is het leven simpel. Hun bestaan is volledig footloose geworden. Moderne nomaden zijn het, die overal kunnen werken en alleen een adres nodig hebben om post en klanten te ontvangen (en ja, dan is een adres in hartje Londen aangenaam). Ook voor start-ups zijn oplossingen bedacht; kijk bijvoorbeeld naar de High Tech Campus. Maar hoe zit dat bij andere bedrijven: hoe flexibel is bijvoorbeeld een productiebedrijf? Ruim een jaar geleden stond er een opmerkelijk berichtje in de krant: Volkswagen Group gaat naar standaardonderdelen voor alle auto’s die binnen het concern wordt gemaakt. Simpel gezegd: de schroeven in een Seat zijn gelijk aan die in een Audi. Klinkt logisch, maar door allerlei overnames was dat niet zo. Het terugbrengen van het aantal onderdelen zorgt ervoor dat Volkswagen goedkoper kan produceren, maar brengt ook een risico met zich mee. Als een onderdeel niet deugt moeten opeens wel heel veel auto’s worden teruggeroepen. Het belangrijkste effect is echter flexibiliteit: Volkswagen kan zijn producten veel sneller aanpassen aan de wensen van de klant.
krimpen? Dat is juist niet de stabiele basis die nu wordt gevraagd. Waarom kun je niet gewoon een unit aan je bedrijfsgebouw plakken als de productie groeit? Meer kantoorruimte huren in de flexwerkplek? Wat meer schappen in het centrale magazijn? Le Corbusier loste door zijn functiescheidingssystematiek een maatschappelijk probleem op. Fabrieken in de stad waren vies en gevaarlijk. Nu is het probleem wat minder zichtbaar, hoewel het maar is wat je gewend bent. Het huidige maatschappelijke probleem is dat we ons land in een sneltreinvaart hebben volgelegd met bedrijventerreinen waar geen behoefte aan is. Het uit de stad plaatsen van bedrijven had destijds allerlei nadelen. Het vervoer van werknemers bijvoorbeeld. Maar uiteindelijk waren de ondernemers destijds vooral gebaat bij de verandering, het maakte ruimte voor enorme groei. Die kans ligt er nu weer. Het flexibele bedrijventerrein maakt dat bedrijven hun productie razendsnel kunnen aanpassen aan de grillen van de markt. Bedrijventerreinen (hoe ze er ook precies uitzien) moeten die groei faciliteren. De volgende studiereis gaat naar zo’n terrein. En u mag mee.
Hoe flexibeler hoe beter. Wie wendbaar is overleeft. Waarom maken we bedrijventerreinen dan zo star? Waarom moeten ondernemers zoveel moeite doen om uit te breiden of te
De markt voor bedrijventerreinen
247
248
De markt voor bedrijventerreinen
Slot
250
De markt voor bedrijventerreinen
19 Conclusies en agenda voor de toekomst Erwin van der Krabben & Cees-Jan Pen
19.1 Zes jaar ná Taskforce (Her)structurering Bedrijventerreinen In dit slothoofdstuk blikken we terug op wat er, zes jaar na de wake-upcall van de Taskforce (Her)structurering Bedrijventerreinen (THB), is bereikt. Daarbij zijn we vooral geïnteresseerd in de nieuwe kennis die is opgedaan in het onderzoek dat in de afgelopen jaren is uitgevoerd en waarover in dit boek is gerapporteerd. Dit boek wil echter niet alleen de noodkreet van de THB (commissie-Noordanus) actualiseren, maar tegelijk agenderen waar we nu staan. De Taskforce zette in op regionale samenwerking en verzakelijking. Wat is daarvan eigenlijk terechtgekomen? Wat is er overgebleven van de miljardeninvesteringsopgave die was berekend? Zijn extra middelen nodig om de waardeval van bedrijventerreinen te voorkomen? Is de wederzijdse communicatie tussen gemeente, ondernemers en eigenaren toegenomen? Kortom: welke lessen hebben we geleerd van de afgelopen periode en welke
inzichten nemen we mee voor het formuleren van het beleid van de komende jaren?
Nieuw beleid We stellen vast dat er veel nieuw beleid is gemaakt en uitgevoerd voor bedrijventerreinen. Er is wel degelijk een nieuw en duurzamer besef ontstaan met betrekking tot de ontwikkeling en het beheer van bedrijventerreinen. De eerste stappen op de Ladder voor Duurzame Verstedelijking worden gezet. Wat we ook kunnen vaststellen is dat er veel publiek geld is uitgegeven aan het revitaliseren en herstructureren van verouderde bedrijventerreinen. Over de private betrokkenheid en investeringen weten we nog steeds weinig. Het is moeilijk om vast te stellen of de problemen die door de THB in 2008 werden gesignaleerd (te snelle veroudering van bedrijventerreinen, te ruim en goedkoop aanbod van nieuwe uitleglocaties, onvoldoende vraaggestuurd terreinaanbod, vaak matige ruimte-
De markt voor bedrijventerreinen
251
252
lijke kwaliteit) nu verminderd zijn. Tot op zekere hoogte is dit waarschijnlijk wel het geval. Lokale en regionale overheden hebben aantoonbaar nieuw beleid vastgesteld dat bijdraagt aan het verminderen van de problemen. Regionale ontwikkelingsmaatschappijen dragen in belangrijke mate bij aan de uitvoering van dit beleid. Waarschijnlijk is de beleidsaandacht voor de markt voor bedrijventerreinen lange tijd een stuk groter geweest dan de aandacht voor de kantoren- en de winkelvastgoedmarkt. Dat heeft te maken met het belang van die bedrijventerreinen voor de (lokale) economie, maar misschien meer nog met het feit dat de overheid bedrijventerreinen toch primair als onderdeel van de publieke sector ziet. Overigens zien we recent juist weer veel meer aandacht ontstaan voor leegstaande kantoren en leegloop van binnenstedelijke winkelgebieden. Over bedrijventerreinen hoor je de laatste jaren niet zoveel meer. Maar dan nog vermoeden we dat de beleidsaandacht bij provincies en gemeenten – de uren die men eraan besteedt en de beleidsnota’s die verschijnen – nog altijd groter is met betrekking tot bedrijventerreinen. Zorgelijk is dat we op lokaal niveau zien dat in het kader van recessie en bezuinigingen te snel wordt gekort op schoon, heel en veilig, terwijl dit de basis is onder waardebehoud.
Wisselwerking wetenschap en praktijk Tegelijkertijd is er veel onderzoek uitgevoerd en is er nieuwe kennis opgedaan over de wijze waarop de bedrijventerreinenmarkt in Nederland functioneert. Afgaande op de publicaties die de afgelopen jaren zijn verschenen in de internationale wetenschappelijke literatuur durven we wel de conclusie te trekken dat in de afgelopen tien jaar nergens zoveel onderzoek naar de markt voor bedrijventerreinen en beleid voor bedrijventerreinen is gedaan als in Nederland. Dat heeft ongetwijfeld te maken
met de Nederlandse beleidsaandacht voor het onderwerp. Onderzoekers werden daarbij geholpen door de grote hoeveelheid data die met betrekking tot dit marktsegment aanwezig is. Daarbij was er in het algemeen zeer veel bereidheid bij overheden om informatie en data te verschaffen aan onderzoekers. Als onderzoekers moeten we ons natuurlijk ook de vraag stellen of dat onderzoek dan heeft bijgedragen aan een beter functioneren van de markt voor bedrijventerreinen en een effectiever beleid. Die vraag is niet zo eenvoudig te beantwoorden. We hebben te maken met het veelvoorkomende probleem dat beleidsmakers en bestuurders vaak snel antwoord willen op hun vragen, terwijl de uitvoering van wetenschappelijk onderzoek (en daarover publiceren in wetenschappelijke tijdschriften) tijd kost. Veel van het onderzoek dat is uitgevoerd kan uiteindelijk teruggevoerd worden naar de vraag of overheden nu wel slim bezig zijn met de wijze waarop de problematiek met betrekking tot bedrijventerreinen is aangepakt. In de afgelopen jaren zijn er diverse relevante onderzoeksresultaten in wetenschappelijke publicaties verschenen die – voorzichtig gesteld – laten zien dat het slimmer (of efficiënter) kan, maar deze publicaties zijn niet altijd even toegankelijk voor een breder publiek. Met dit boek hebben we in ieder geval geprobeerd een ‘vertaalslag’ te maken, maar dat is nog niet voldoende. Tegelijkertijd is er in de afgelopen jaren wel een community ontstaan van bestuurders, beleidsmakers, adviesbureaus en wetenschappers waarin veel mogelijkheden zijn om kennis en informatie uit te wisselen. En dat is ook gebeurd. Bovendien zien we ook onderzoekers die zijn gepromoveerd op onderzoek naar bedrijventerreinen doorstromen naar de praktijk.
De markt voor bedrijventerreinen
In de volgende paragraaf laten we zien welke antwoorden gegeven zijn op de vragen die we ons aan het begin van het boek gesteld hebben. We sluiten af met een agenda voor de toekomst. In die agenda benoemen we een aantal thema’s waarvan we menen dat die de komende jaren, in onderzoek en in beleid, aandacht vragen.
19.2 Onderzoeksresultaten Het onderzoek waarover in dit boek is gerapporteerd heeft veel informatie en nieuwe inzichten opgeleverd en bijgedragen aan de onderbouwing dan wel afwijzing van hypotheses en meningen over vraagstukken die samenhangen met (de veroudering van) bedrijventerreinen en het ruimtelijk-economisch beleid met betrekking tot dit vastgoedsegment. Ook zijn er adviezen opgesteld voor een duurzaam bedrijventerreinenbeleid in de toekomst. We pretenderen niet dat dit heeft geleid tot eensluidende en alomvattende antwoorden op de vragen die in het eerste hoofdstuk van dit boek zijn gesteld. We achten het ook niet realistisch om alle inzichten in dit laatste hoofdstuk met elkaar in verband te brengen en te bediscussiëren. In plaats daarvan vatten we de belangrijkste conclusies van alle bijdragen in dit boek hieronder samen, gegroepeerd aan de hand van de vier onderzoeksvragen uit hoofdstuk 1.
1 Wat is precies het probleem? Wat zijn de oorzaken van veroudering op bedrijventerreinen? −− Waarom investeren ‘eigenaar-gebruikers’ onvoldoende in het behoud van de kwaliteit van hun bedrijfshuisvesting? Needham, Van der Krabben en Ploegmakers (hoofdstuk 2) geven drie redenen: 1) een deel van de veroudering vindt plaats in de openbare ruimte; 2) veroudering kan deels worden
gezien als een ongeprijsd negatief extern effect, als gevolg van de veroudering die optreedt bij een ander bedrijfsgebouw; en 3) eigenaren investeren niet omdat een deel van het effect verloren gaat als een ongeprijsd positief extern effect. Het belang om de neergaande onderhouds- en beheerspiraal op bedrijventerreinen te stoppen, is evident. −− Van der Krabben en Buitelaar (hoofdstuk 3) noemen vier ‘ongewenste marktuitkomsten’ die optreden op de markt voor bedrijventerreinen: 1) de veroudering van bedrijfsgebouwen en de achteruitgang in kwaliteit van de openbare ruimte; 2) er is een overaanbod van nieuwe bedrijventerreinen; 3) ‘vragers’ naar bedrijfsruimte hebben vaak maar de keuze uit één enkele aanbieder van bedrijventerreinen waarop zij dan in eigen beheer hun bedrijfsruimte dienen te realiseren; 4) industriële bedrijven kunnen slechts kiezen uit een beperkt aantal huisvestingsconcepten. −− Veroudering van bedrijventerreinen uit zich onder meer in de waardedaling van het bedrijfsvastgoed op die bedrijventerreinen (Beekmans, hoofdstuk 4) Het onderzoek van Beekmans laat zien dat ‘gemengde bedrijventerreinen’ de laagste gemiddelde waarde van alle typen terreinen laten zien. Ook bereikbaarheid (via de weg, per openbaar vervoer en via water) en ‘zichtlocaties’ hebben een aanzienlijk effect op vastgoedwaarde. Het is belangrijk te kiezen en te segmenteren en het waardedenken veel centraler te stellen. −− Het onderzoek van Beekmans laat verder zien dat het vaak niet duidelijk is op grond van welke criteria overheden bedrijventerreinen als verouderd bestempelen.
De markt voor bedrijventerreinen
253
Vaak weten we niet wat ondernemers eigenlijk zien als verouderd en/of problematisch. Het zijn toch vaak publiek geïnspireerde lijstjes.
254
met behulp van statistisch onderzoek zien dat er sprake is van aanzienlijke regionale verschillen in ruimteproductiviteit. Deze verschillen kunnen grotendeels worden verklaard door verschillen tussen die regio’s in verstedelijkingsgraad, het aandeel van de industrie in werkgelegenheid en vraagaanbodverhoudingen. Op grond van deze bevindingen komt Louw tot de conclusie dat in regio’s met een hoge ruimteproductiviteit efficiënter met de ruimte wordt omgegaan.
−− Door de THB wordt gesteld dat de beperkte betrokkenheid van private partijen bij de bedrijventerreinenmarkt een van de oorzaken is van de gebrekkige kwaliteit en veroudering van bedrijventerreinen. Pasmans (hoofdstuk 6) heeft zich de vraag gesteld in welke mate er sprake is van private betrokkenheid op bedrijventerreinen en of er regionaal45 sprake is van verschillen. Het onderzoek van Pasmans toont aan dat er inderdaad sprake is van regionale verschillen. We zien een gemiddeld relatief grote mate van private betrokkenheid in regio’s met een hoog bruto binnenlands product en hoge verkoopprijzen van bouwgrond op bedrijventerreinen. Verder is er sprake van een relatief grote mate van private betrokkenheid op bedrijventerreinen met hoge vastgoedwaarden en, opvallend genoeg, bedrijventerreinen waar sprake is van veroudering en een relatief slechte bereikbaarheid. Men lijkt te kiezen voor de bovenkant en onderkant van de productlevenscyclus van neergaande bedrijventerreinen. Tevens is duidelijk dat in groeiregio’s op een andere meer private manier gedacht kan worden aan funding van ontwikkelingsfondsen, terwijl in krimpregio’s de rol van de overheid van groter belang is.
−− Knoben, Weterings en Van Amsterdam (hoofdstuk 13) verkennen het belang van bedrijventerreinen voor werkgelegenheidsontwikkeling en het stimuleren van werkgelegenheidsgroei. Drie aannames worden onderzocht: (1) de mate waarin bedrijven zich vestigen op bedrijventerreinen die zich ook elders zouden kunnen vestigen; (2) de mate waarin nieuwe bedrijventerreinen werkgelegenheidsgroei genereren; en (3) de mate waarin de aanleg van nieuwe bedrijventerreinen leidt tot de veroudering van bestaande terreinen. Uit hun onderzoek blijkt:
−− Bij de kwaliteit van bedrijventerreinen denken we vaak ook aan de zorgvuldigheid (of juist onzorgvuldigheid) van het ruimtegebruik op een terrein. In het hoofdstuk van Louw (hoofdstuk 8) wordt de vraag gesteld in hoeverre er sprake is van efficiënt ruimtegebruik op bedrijventerreinen. Louw laat
• dat veel verhuizende werkgelegenheid zich vestigt op een ‘oud’ bedrijventerrein en dat het daarom te kort door de bocht is om te veronderstellen dat de ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen zou leiden tot een versnelde veroudering van bestaande terreinen.
• dat er inderdaad sprake is van een veranderende samenstelling van werkgelegenheid op bedrijventerreinen; • dat de werkgelegenheidsgroei op bedrijventerreinen hoger is dan op andere locaties;
De markt voor bedrijventerreinen
Bedrijventerreinen zijn dus nog steeds locaties waar ruimte is om te ondernemen en te floreren. Dit wordt bij alle doemdenken over lelijke blokkendooslocaties nog wel eens genegeerd.
2 Is de gekozen aanpak ‘verstandig’? Was er ook een alternatieve aanpak mogelijk geweest? −− In het Nederlandse ruimtelijke-ordeningsbeleid wordt traditioneel vaak gekozen voor een aanpak gebaseerd op marktregulering (de overheid stuurt middels voorwaardelijke verboden) en marktstimulering (de overheid doet het zelf of stimuleert door middel van subsidieverstrekking) De mogelijkheid van marktstructurering (het vaststellen van regels die de vrijwillige interactie tussen particulieren structureren) krijgt veel minder aandacht, maar biedt soms – ook bij de aanpak van problematiek op bedrijventerreinen – een goed alternatief (Needham, Van der Krabben en Ploegmakers; hoofdstuk 2). −− In lijn met het voorgaande punt doen Van der Krabben en Buitelaar (hoofdstuk 3) enkele suggesties voor het veranderen van de ‘systeemfouten’ in de huidige marktordening voor bedrijventerreinen: 1) het internaliseren van ongeprijsde negatieve externe effecten, bijvoorbeeld met behulp van een vaste ‘herontwikkelingsbijdrage’; 2) voorwaarden opleggen aan de kwaliteit van bedrijventerreinen door eisen op te nemen met betrekking tot de minimale kwaliteit op bedrijventerreinen (nationaal ruimtelijk beleid); 3) gemeenten beperkingen opleggen met betrekking tot het ontwikkelen van en aanbieden van bouwgrond op bedrijventerreinen; en 4) vergroten en professionaliseren van de markt voor commercieel bedrijfsvastgoed, onder meer
door negatieve externe effecten in andere segmenten te beprijzen (maatregel 1), de transparantie van deze markt te verbeteren en de (door)verhuurmogelijkheden te verbeteren. −− Beekmans (hoofdstuk 4) toont met statistisch onderzoek aan dat maatregelen gericht op het veranderen van de samenstelling van de bedrijvigheid op een bedrijventerrein en het verbeteren van de bereikbaarheid van bedrijventerreinen kan bijdragen aan het ‘versterken’ van de vastgoedwaarden. Daarmee kan veroudering mogelijk worden tegengegaan. −− Olden (hoofdstuk 9) stelt dat, tegen de achtergrond van de beleidsmatig hoge prioriteit voor herstructurering, het beleid voor bedrijventerreinen slecht onderbouwd is. De ramingen van de vraag naar bedrijventerreinen zijn te eenzijdig gericht op de uitbreidingsvraag. Van de vervangingsvraag, die van belang is voor de herstructureringsopgave, zijn alleen globale schattingen beschikbaar op basis van te onttrekken bedrijventerreinen. Door het ontbreken van marktonderzoek is er bovendien weinig inzicht in het programma van eisen dat ondernemers stellen aan hun huisvesting. En omdat ook de kwaliteit van de bestaande huisvesting weinig aandacht krijgt is het niet mogelijk te bepalen of de geraamde vraag naar bedrijventerreinen is onder te brengen in de bestaande voorraad bedrijfspanden. De Taskforce benadrukte het belang van duidelijke en transparante data. Hier is nog een opgave. Zonder heldere facts en figures is het lastig regionaal te werken aan noodzakelijke verduurzaming en betere en minder kostbare balans tussen vraag en aanbod.
De markt voor bedrijventerreinen
255
−− Van Dinteren (hoofdstuk 10) draagt argumenten aan waarom het verstandig zou zijn de grondprijzen op bedrijventerreinen te verhogen: 1) er is sprake van hogere inkomsten voor de gemeente; 2) het stemt gevestigde ondernemers tot nadenken over de noodzaak van een verplaatsing; 3) het gaat veroudering van bedrijventerreinen tegen, omdat er extra middelen voor het beheer van terreinen beschikbaar komen; 4) de extra inkomsten kunnen worden gebruikt voor de revitalisering van bestaande terreinen.
3 Wat zijn de effecten van het gevoerde beleid tot nu toe?
256
−− In het onderzoek van Ploegmakers (hoofdstuk 5) staat de vraag centraal in hoeverre de beoogde effecten van de herstructurering van bedrijventerreinen, zoals deze worden verwoord in gemeentelijke masterplannen, daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Zijn onderzoek wijst uit dat herstructurering een verwaarloosbaar effect heeft op de groei van werkgelegenheid, het aantal bedrijven, vastgoedwaardes en de intensiteit van het ruimtegebruik. In feite had herstructurering alleen enig effect op de sectorsamenstelling van de bedrijventerreinen. Dit is, vanuit een beleidsperspectief beschouwd, natuurlijk een zorgelijke conclusie. Bij de nieuwe provinciale bedrijventerreinenprogramma’s is het zaak hier rekening mee te houden. −− Ploegmakers komt met enkele mogelijke verklaringen voor het beperkte economische effect van herstructurering: 1) er zijn enkele problemen met het uitgevoerde statistische onderzoek; 2) misschien hebben gemeenten voorrang gegeven aan doelstellingen met betrekking tot ruimtelijke en/of milieukwaliteit, in plaats van
economische doelstellingen; 3) wellicht is het herstructureringsbeleid gewoon niet goed uitgevoerd (omdat het vooral gericht is geweest op het benutten van ‘politieke’ kansen); 4) het herstructureringsbeleid is gebaseerd op onjuiste veronderstellingen. −− Louw (hoofdstuk 8) concludeert in zijn onderzoek naar ruimtegebruik op bedrijventerreinen (in de periode 1995-2003) dat de ruimteproductiviteit is gestegen en dat de efficiëntie van het ruimtegebruik is toegenomen. Hij stelt echter dat het maar zeer de vraag is of de overheid direct op het ruimtegebruik van bedrijven kan sturen. Hij verwijst hierbij ook naar het gebruik van de Ladder voor Duurzame Verstedelijking. Het is volgens hem de vraag of toepassing van de Ladder voor Duurzame Verstedelijking wel zal leiden tot het meest efficiënte ruimtegebruik van de schaarse ruimte. −− De Vor (hoofdstuk 11) heeft, met behulp van statistisch onderzoek, geanalyseerd wat de omvang en de aard zijn van mogelijke positieve en negatieve externe effecten die gepaard gaan met de ruimtelijke concentratie van economische activiteit op bedrijventerreinen. Hij concludeert: 1) dat van het concentreren van bedrijven op bedrijventerreinen in economische termen geen positief structurerend effect mag worden verwacht; en 2) dat bedrijventerreinen lokaal negatieve effecten hebben op de prijzen van woningen die in de nabijheid van bedrijventerreinen liggen. Indirect onderbouwt dit de steeds bredere roep om functiemenging en multifunctionele gebiedsontwikkeling.
De markt voor bedrijventerreinen
4 Wat zijn de thema’s en innovaties voor de komende jaren?46 −− Kooij (hoofdstuk 7) heeft onderzoek gedaan naar het fenomeen van de campusontwikkelingen in Nederland, dat in de afgelopen jaren erg veel aandacht heeft gekregen in het bedrijventerreinenbeleid. Hij heeft zich daarbij onder meer de vraag gesteld hoe het denken over en het beleid ten aanzien van campusontwikkeling zich de afgelopen jaren heeft ontwikkeld – van soms het min of meer toevallig vrijkomen van grond en vastgoed op bedrijventerreinen in het bezit van grote bedrijven, zoals Philips (Eindhoven) en DSM (Geleen), tot een belangrijke pijler onder het ruimtelijk-economisch beleid in regio’s. −− Olden (hoofdstuk 9) stelt op basis van de conclusies die hij hierboven trekt dat de basis onder de Ladder voor Duurzame Verstedelijking niet op orde is. Noch de eerste trede, noch de tweede trede is afdoende onderbouwd. Hierdoor blijft er in de praktijk te veel nadruk liggen op de ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen. De planningsopgave dient nog veel meer te liggen op de vernieuwing van de bestaande voorraad. −− Van Dinteren (hoofdstuk 10) draagt thema’s aan voor de in 2014 nieuw gekozen gemeentebesturen: 1) verminder of temporiseer het aanbod op regionaal schaalniveau; 2) maak regionale afspraken over de te hanteren methodiek voor het vaststellen van grondprijzen; en 3) stel op regionaal niveau een segmentatie van bedrijventerreinen vast en houd dit zo eenvoudig mogelijk. −− De Vor (hoofdstuk 11) doet enkele suggesties hoe beleidsmatig kan worden omge-
gaan met positieve en negatieve externe effecten verbonden aan bedrijventerreinen: 1) veel beleid met betrekking tot bedrijventerreinen stuurt op specialisatie (bijvoorbeeld campusontwikkeling); subsidiëring van bedrijven uit een bepaalde sector om deze te verlokken tot vestiging op een bepaald thematisch terrein lijkt echter inefficiënt; 2) goed parkmanagement kan een cruciale rol spelen bij het verbinden van verschillende belangen op een bedrijventerrein en het uiteindelijk beperken van negatieve uitstralingseffecten; 3) inzicht in het effect van bedrijventerreinen op huizenprijzen biedt aanknopingspunten voor het inschatten van de maatschappelijke kosten en baten van de transformatie van een locatie. −− Bugge (hoofdstuk 12) stelt dat besluitvorming over de herstructurering van bedrijventerreinen niet altijd zorgvuldig verloopt en doet in zijn hoofdstuk voorstellen voor verbetering. Hij stelt dat er geen sprake kan zijn van een uniforme aanpak van verouderingsproblemen op verschillende bedrijventerreinen; er is een toenemende behoefte aan situatieafhankelijke strategieën waarbij een verschuiving optreedt van eenmalige (vaak vooral fysieke) grootschalige ingrepen naar continu doorlopende verbeterprocessen. Dit is in lijn met de opkomende meer kleinschalige en organische manier van gebiedsontwikkeling. −− Op basis van de conclusies van hun onderzoek komen Knoben, Weterings en Van Amsterdam (hoofdstuk 13) tot een drietal ‘beleidsimplicaties’: 1) er zijn bedrijven waar traditioneel bedrijventerreinen niet voor bestemd zijn (bijv. ziekenhuizen, detailhandel), maar die daar toch het meest op hun plek lijken te zijn; 2) het aanleggen van
De markt voor bedrijventerreinen
257
nieuwe bedrijventerreinen leidt niet tot een toestroom van bedrijven van buiten de gemeente; de vraag vanuit de bestaande bedrijvigheid moet daarom als leidraad worden genomen bij behoefteramingen; en 3) bedrijven verhuizen niet massaal van een ‘oud’ naar een ‘jong’ terrein. Beleid dat bedrijven zou beletten in hun mobiliteit heeft dan ook negatieve consequenties voor het bedrijf en daarmee ook voor de werkgelegenheid in de regio.
258
−− Een van de belangrijkste conclusies van de THB was dat de ruimtelijke regie op regionaal niveau bij de uitvoering van het bedrijventerreinenbeleid te wensen overhield. Inmiddels is er veel gebeurd. Van Geffen, Geuting, De Kort en Van der Molen (hoofdstuk 14) schetsen de belangrijkste leerervaringen met regionale samenwerkingen: 1) vind een groot gezamenlijk belang; 2) sluit regionaal bedrijventerreinenbeleid aan bij een succesvolle en bestaande regiostructuur; 3) werken op subregionaal niveau versnelt het besluitvormingsproces aanzienlijk en vergroot de kans op succes; 4) geef succesvolle bestuurders de kans om veranderingen door te voeren; 5) de provincie moet stimuleren en prikkels uitdelen; 6) wees realistisch over samenwerking; 7) verbind belangen van grote en kleine gemeenten in een regio; 8) een fris en aantrekkelijk proces is belangrijk; 9) voeg een financiële paragraaf toe aan de regionale bedrijventerreinenagenda; 10) ontwikkel segmentoverstijgende regionale vastgoedprogrammering. −− Pasmans en Pen (hoofdstuk 15) rapporteren over de resultaten tot nu toe van de zogenaamde verzakelijkingsstrategieën die in een aantal regio’s ten aanzien van bedrijventerreinen zijn ingezet. Zij constateren:
1) dat de vertaalslag van het beleid gericht op de professionalisering van de ontwikkeling en het beheer van bedrijventerreinen vaak moeizaam verloopt; en 2) dat er te licht gedacht wordt over de noodzakelijke cultuurverandering bij zowel publieke als private partijen, waarbij de vastgoedcrisis uiteraard niet geholpen heeft. Toch komen zij tot de conclusie dat er wel een toekomst is voor verzakelijking, onder de voorwaarde dat gemeenten hun rol heroverwegen, dat er een grotere rol komt voor bovenlokale ontwikkelingsbedrijven en dat eigenaren en ondernemers meer hun verantwoordelijkheid voor eigen vastgoed nemen. −− Föllings (hoofdstuk 16) stelt dat innovatie en kennis als productiefactoren voor bedrijven steeds belangrijker zijn geworden, terwijl vastgoed als productiefactor aan belang heeft ingeboet. Toch zijn er ook genoeg voorbeelden van ruimtelijke concentraties van bedrijven op bedrijventerreinen, vaak georganiseerd rondom grotere bedrijven, waar ‘kenniscirculatie nieuwe stijl’ succesvol verloopt. Föllings concludeert dat het proactief beheer van bedrijventerreinen steeds belangrijker wordt. Dat heeft niet alleen betrekking op de fysieke gesteldheid van het terrein, maar ook op de samenstelling van bedrijven in het licht van kenniscirculatie. Ook hier wordt gewezen op het belang van parkmanagement en wederzijdse samenwerking. −− Schuur (hoofdstuk 17) onderzoekt in zijn hoofdstuk het investeringsbeleid van gemeenten. Hij richt zich op de onderbouwing van investeringsbeslissingen van bedrijventerreinen en op de vraag hoe de besluitvorming in de toekomst beter kan. Schuur komt tot een maatschappelijk afwe-
De markt voor bedrijventerreinen
gingskader waarbij het draait om vier vragen: 1) in welke mate is de veroudering van een bedrijventerrein een probleem; 2) wat zijn de positieve en negatieve maatschappelijke effecten van de herstructurering; 3) waar, bij wie en wanneer slaan die effecten neer; en 4) is herstructurering nodig en is dit een overheidstaak? −− Wesselink (hoofdstuk 18) concludeert ten slotte, aan de hand van enkele korte impressies van buitenlandse ervaringen met bedrijventerreinen, dat we in Nederland te kampen hebben met een maatschappelijk probleem, namelijk dat we ons land in een sneltreinvaart hebben volgelegd met bedrijventerreinen waar geen behoefte aan is. Hij stelt dat er behoefte is aan een nieuwe visie op (bestaande) bedrijven-terreinen: het flexibele bedrijventerrein. Hoe flexibeler hoe beter. Wie wendbaar is overleeft. Geef ondernemers de ruimte om hun productie razendsnel aan te passen aan de grillen van de markt. Bedrijventerreinen moeten die groei faciliteren.
19.3 Lessen voor de toekomst We stellen ons de vraag, nu het beleid is vernieuwd en nu we al deze nieuwe kennis hebben, hoe de beleids- en onderzoeksagenda bedrijventerreinen voor de toekomst eruitziet. Kunnen we tevreden zijn over de huidige marktuitkomsten? Moet de marktordening nog verder aangepast worden? Is het beleid voldoende effectief? We doen vijf suggesties.
1 Pak systeemfouten in de marktordening aan Stel dat de economie fors aantrekt en de behoefte van bedrijven aan ruimte op bedrijventerreinen eveneens weer toeneemt: zouden gemeenten nu dan anders reageren op
die vraag dan in het verleden? We denken van niet! Niet in de laatste plaats omdat veel gemeenten nog met ruime voorraden bedrijfsgrond zitten waarvan ze graag – om financiële redenen – af willen. Maar het heeft ook te maken met de hierboven besproken systeemfouten in de marktordening voor dit grond- en vastgoedmarktsegment. Wat het uitgevoerde onderzoek geleerd heeft is dat het nuttig is – niet alleen voor de bedrijventerreinenmarkt, maar ook voor andere vastgoedmarktsegmenten – om een verband te leggen tussen marktuitkomsten en marktordening, voordat de overheid besluit te interveniëren. Voor de ruimtelijke ordening is de boodschap dat ‘sleutelen’ aan marktordening soms effectiever kan zijn dan direct teruggrijpen naar min of meer traditionele interventies, zoals subsidies en ruimtelijk (restrictief) beleid. Zoals gezegd, dit geldt ook voor beleid en interventies in andere vastgoedmarkten. Recent onderzoek van het Planbureau voor de Leefomgeving komt met een vergelijkbare conclusie met betrekking tot commerciële vastgoedmarkten (Buitelaar et al., 2013).
2 Aandacht voor eigenaar-gebruikers bedrijfsvastgoed en investeerders Er is nauwelijks of geen aandacht voor de eigenaar-gebruikers van bedrijfsvastgoed en/of de commerciële investeerders in bedrijfsvastgoed. Een verklaring hiervoor is dat dit nauwelijks onderzocht is (met uitzondering van onderzoek naar bouwinvesteringen door Ploegmakers en Beekmans) Als gevolg hiervan zijn het investeringsgedrag en de locatiekeuzen van bedrijven in feite nog steeds een black box. We weten niet goed wat die eigenaar-gebruikers en commerciële investeerders beweegt om al dan niet te investeren op een bedrijventerrein of om bijvoorbeeld te verhuizen naar een nieuw bedrijventerrein. Is dat erg? Ja, we denken van wel. Het merendeel
De markt voor bedrijventerreinen
259
van de investeringen op een bedrijventerrein wordt gedaan door eigenaar-gebruikers (in productie, grond en gebouwen) Bovendien zouden we graag zien dat commerciële partijen meer gaan investeren op bedrijventerreinen. Wil je die investeringen als overheid beïnvloeden, dan is samenwerking met die bedrijven en inzicht in hun investeringsgedrag belangrijk. Dit is een oproep zowel aan bestuurders en beleidsmakers als aan onderzoekers.
3 Verminder betrokkenheid van gemeenten bij ontwikkeling van bedrijventerreinen
260
Het blijft een intrigerende vraag wat er zou gebeuren als gemeenten zouden stoppen met het actief ontwikkelen van bedrijventerreinen. Nemen marktpartijen dan de rol van gemeenten over? Kunnen die marktpartijen een beter product leveren? En zijn gemeenten dan beter in staat om hun ruimtelijk-economische beleid uit te voeren? Indien men het zou willen, zou het best kunnen. Het betekent dat gemeenten de gronden op bedrijventerreinen die ze nog in bezit hebben gaan afstoten en dat ze geen nieuwe gronden meer gaan verwerven. Probleem is dat we niet weten wat de gevolgen zijn, in financiële zin voor de gemeente zelf en in ruimtelijk-economische zin voor (toekomstige) bedrijven die zich willen vestigen. Te overwegen valt om hier in enkele gemeenten of regio’s mee te gaan experimenteren.
4 Aandacht voor sociaal-economisch belang van bedrijventerreinen Het uitgevoerde onderzoek is vooral gebaseerd op een ruimtelijk-economische kijk op bedrijventerreinen. Dit terwijl het sociaaleconomisch belang van terreinen groot is; er zijn immers veel mensen werkzaam. Diverse auteurs in dit boek tonen aan dat een substantieel aantal banen is gevestigd op bedrijven-
terreinen. Bedrijventerreinen kennen ook vaak een relatieve oververtegenwoordiging van lager en middelbaar geschoold werk en zeker ook kwetsbaar werk. Van oudsher bieden bedrijventerreinen ondernemers letterlijk en figuurlijk ruimte om te ondernemen en te groeien. Zeker meer industrieel en ambachtelijk werk gedijt hier. We bevelen aan om daar beleidsmatig meer aandacht aan te besteden, bijvoorbeeld in relatie tot de nieuwe Participatiewet. In samenwerking met lokale en regionale bedrijven zal er de komende jaren veel aandacht zijn voor banen die zich concentreren op bedrijventerreinen. Het herstructureren en onderhouden van de terreinen zal dus hoog op de agenda blijven staan.
5 Andere aanpak voor ‘stadsvernieuwing’ noodzakelijk We kunnen ons niet goed voorstellen dat het Rijk – in een context waarin het grootste deel van het ruimtelijk beleid gedecentraliseerd is naar provincies, regio’s en gemeenten – opnieuw zou kiezen voor de top-downbenadering waarvoor in 2008 werd gekozen onder invloed van de THB. En toch zijn we er zeker van dat zich ook in de toekomst ruimtelijke opgaven met betrekking tot veroudering in stedelijk en in landelijk gebied blijven voordoen, op bedrijventerreinen maar ook op andere typen locaties. Revitalisering en invoering van parkmanagement is prima, maar op termijn waarschijnlijk niet voldoende. Het lijkt op dit moment niet waarschijnlijk dat het Rijk opnieuw – voor welke ruimtelijke opgave dan ook – zo diep in de buidel zal tasten en honderden miljoenen euro’s beschikbaar stelt. Deze vijf punten leiden tot het inzicht dat smart governance wenselijk is. Grofweg zien we vier richtingen waarin die smart governance zich kan begeven, grotendeels in lijn
De markt voor bedrijventerreinen
met de aandachtspunten die we hierboven hebben aangestipt: 1 Niets doen; accepteer dat ruimtelijke veroudering en verrommeling erbij horen. In veel gevallen hoeft dat ook niet zo erg te zijn. Indien je bij een verouderd bedrijventerrein op een in potentie aantrekkelijke locatie tien jaar langer wacht met ingrijpen, doet zich misschien wel vanzelf een kans op transformatie voor (bijvoorbeeld omdat de vastgoedwaarden verder zijn afgenomen). 2 Repareer enkele van de systeemfouten die we hiervoor hebben genoemd, bijvoorbeeld door marktverstoringen door gemeenten te verminderen of door negatieve externe effecten van het handelen van bedrijven te beprijzen (bijvoorbeeld via consistente toepassing van de Ladder voor Duurzame Verstedelijking of het instellen van een ‘verwijderingsbijdrage’). 3 Stop als overheid met het actief zelf ontwikkelen van bedrijventerreinen, door gronden die nog in bezit zijn te verkopen aan derden en zelf geen nieuwe gronden ten behoeve van bedrijventerreinen te verwerven. Provincies en gemeenten beperken zich dan tot het zorgdragen voor voldoende plancapaciteit. 4 Zet publiek geld op een ‘slimmere’ manier in, niet als subsidie voor het opknappen van bedrijventerreinen maar als kapitaal waarmee op risico, maar wel met een fatsoenlijke rendementsverwachting, ‘meegeïnvesteerd’ kan worden samen met bedrijven en andere kapitaalverschaffers, om investeringen los te trekken die anders niet plaats zouden vinden. Dit draagt bij aan verzakelijking van het beleidsterrein. Regionale ontwikkelingsmaatschappijen
hebben de afgelopen jaren bijvoorbeeld veel ervaring opgedaan met fondsvorming op regionaal niveau. Deze publicatie laat zien dat er de afgelopen jaren veel onderzoek is gedaan naar de herstructurering en verzakelijking van bedrijventerreinen. De komende jaren blijft de leegstand van bedrijventerreinen, maar ook van kantoren, winkels en (maatschappelijk) vastgoed hoog op de politieke agenda staan. Op basis van verschillende onderzoeken hebben we een aantal lessen geformuleerd voor beleidsmakers, bestuurders en politici. Ook zijn er vervolgvragen voor nieuw onderzoek geadresseerd die de komende tijd een antwoord verdienen. De dikte van dit boek laat zien dat het herstructureren van bedrijventerreinen geen eenvoudige opgave is. De economische crisis laat zien dat de toekomst zich niet laat voorspellen. Toch kent de (her)ontwikkelingsopgave – of het nu om bedrijventerreinen, kantoren, winkels of leegstaande basisscholen gaat – een vergelijkbare complexiteit van betrokken partijen, conflicterende belangen en ingewikkelde financieringsconstructies. Gemeenten en regio’s die hier slim op in kunnen spelen zullen een streepje voor hebben. Hierbij moet niet worden vergeten – of we het nou leuk of mooi vinden of niet – dat vanwege het economisch belang (banen, duidelijkheid voor gevestigd bedrijfsleven en ruimte voor zwaardere en meer ambachtelijke bedrijven) van bedrijventerreinen er met ups en downs altijd aandacht voor deze gebieden zal zijn. Grootste verandering is de veranderende rol van de overheid en de meer zakelijke kijk en grotere rol van ondernemers en vastgoedeigenaren gecombineerd met een afnemende vraag naar nieuwe terreinen en focus op de waarde van bestaande terreinen.
De markt voor bedrijventerreinen
261
45 46
Op Corop-niveau. We spreken bewust van ‘de komende jaren’, omdat dit boek duidelijk heeft aangetoond dat we rond bedrijventerreinen nauwelijks in staat zijn de toekomst te voorspellen.
Literatuur
Alker, S., V. Joy, P. Roberts en N.
Bak, L. (1961) Het industriële
Smith (2000) ‘The definition of
terreingebruik in Nederland; een
brownfield’, Journal of Environ-
planologische facetstudie. Den
Aalst, A.C.J. van, G.R.M. Mustert en
mental Planning and Management ,
Haag: Sdu Uitgevers.
J.J.E. Reimerink (1985) De effectivi-
43(1) 49-69.
teit van behoefteramingen voor
Ball, M. (1998) ‘Institutions in British
bedrijventerreinen. Den Haag:
Ambrose, B.W. (1990) ‘An Analysis of
Property Research: A Review’,
Rijksplanologische Dienst.
the Factors Affecting Light Indus-
Urban Studies , 35(9) 1501-1517.
trial Property Valuation’, Journal of Adams, D., C. de Sousa en S. Ties-
Real Estate Research, 5(3) 355-370.
Barzel, Y. (1997) Economic analysis
of property rights. Cambridge, MA:
dell (2010 ) ‘Brownfield Development: A Comparison of North
Anderson, E. en H. Catignon (2008)
American and British Approaches’,
‘Firms and the Creation of New
Urban Studies , 47(1) 75-104.
Markets’. In: Ménard, C. en M.M.
Baum, A. (1991) Property Invest-
Cambridge University Press.
Shirly (Eds ) Handbook of New
ment Depreciation and Obsoles-
Alberini, A., A. Longo, S. Tonin,
Institutional Economics , 401-431.
cence. Londen: Routledge.
F. Trombetta en M. Turvani (2005)
Berlin/Heidelberg: Springer.
‘The role of liability, regulation and
Beckers, P., J. Schuur en M. Traa
economic incentives in brownfield
Andersson, R. en S. Musterd (2005)
(2012) Bedrijven en terreinen: de
remediation and redevelopment:
‘Area-based policies: A critical
voorspelling van het werkgelegen-
evidence from surveys of develo-
appraisal’, Tijdschrift voor Economi-
heidsaandeel op bedrijven-
pers’, Regional Science and Urban
sche en Sociale Geografie, 96(4)
terreinen. Den Haag: PBL.
Economics , 35(4) 327-351.
377-389.
Alchian, A.A. en H. Demsetz (1973)
Anker, M. van den, C. Geerdes en
A hedonic price analysis of the
‘The property rights paradigm’,
M. Steverink (2009) Evaluatie en
value of industrial sites . PBL
Journal of Economic History, 33 (1)
leerervaringen van de Topper-
Working Paper, 10. geraadpleegd
16-27.
regeling bedrijventerreinen.
op pbl.nl/en/publications.
Beekmans, J. en P. Beckers (2013)
Den Haag: Nicis Institute. Beekmans, J., E. van der Krabben en
Alexander, E.H. en A. Faludi (1996) ‘Planning doctrine: its uses and
Arcadis en Stec (2007) IBIS werk
K. Martens (2012) ‘An indicator for
implications’, Planning doctrine,
locaties. De stand in planning en
decline of industrial estates’,
special issue of Planning Theory,
uitgifte van bedrijventerreinen
Journal of European Real Estate
16 11-61.
1 januari 2007 en de uitgifte in
Research, 5(3) 229-249.
2006. In opdracht van het MinisAlgemene Rekenkamer (2008)
terie van VROM.
Herstructurering van bedrijven-
Beekmans, J., P. Beckers, E. van der Krabben en K. Martens (2013) ‘A
terreinen. Tweede Kamer, verga-
B&A Groep (1998) Vestigingsplaats-
hedonic price analysis of the value
derjaar 2008-2009, 31760, nrs. 1-2,
factoren: belang, waardering en
of industrial sites’, Journal of
Den Haag: Sdu Uitgevers.
knelpunten. Den Haag: Ministerie
Property Research, 31(2) 108-130.
van Economische Zaken.
De markt voor bedrijventerreinen
263
Beekmans, J., H. Ploegmakers en
Buck Consultants International
Buitelaar, E. en J. Schuur (2011)
A. Woestenburg (2013) Inzichten in
(2009) Fysieke investeringsop-
Publieke financiering voor gebieds-
de effecten van ruimtelijk beleid:
gaven voor campussen van natio-
ontwikkeling? Stedenbouw + Ruim-
voorbij assumpties en ex-ante evalu-
naal belang. Nijmegen: BCI.
telijke Ordening, 2011/04 48-51.
Buck Consultants International
Brink, van den, Bakker, Smeets, en
aties. Paper gepresenteerd op Plandag 2013, Antwerpen, België, 23 mei.
(2012) Actueel beeld campussen in
Weekers (2005) Motie van het lid
Nederland. Nijmegen: BCI.
van den Brink c.s. 29 800 XIII Nr. 60.
Berghauser Pont, N. en P. Haupt
(29 800 XIII Nr. 60) Den Haag: Sdu
(2004) Spacemate. The spatial logic
Buck Consultants International
of urban density. Delft: Delft Univer-
(2013) Quickscan Stichting
sity Press.
Kennisalliantie Bedrijventerreinen
Bromley, D.W. (1991) Environment
Nederland (SKBN) en Buck Consul-
and economy: property rights and
Boekholt, P., M. Nagle en F. Zuijdam
tants International. Nijmegen/
public policy, Oxford: Blackwell,
(2009) Campusvorming. Studie naar
Amsterdam: BCI.
Cambridge (USA).
Uitgevers.
de meerwaarde van campussen en de rol van de overheid met betrek-
Bugge, K.E. (2013) Restructuring
Bruijn, de, J.A., E.F. ten Heuvelhof,
king tot campusvorming.
Industrial Sites more Quickly:
en R.J. in ‘t Veld (2002) Procesma-
Amsterdam: Technopolis.
A Decision Support Model.
nagement: Over procesontwerp en
Nijmegen: Proefschrift Radboud
besluitvorming . Schoonhoven:
Universiteit Nijmegen.
Academic Service.
to know what works, where, when
Buitelaar, E., A. Segeren en P. Kron-
Campusplan Limburg (Producer)
and how’, In: Laffert, W.M., (ed.)
berger (2008) Stedelijke transfor-
(2011, 30 Jan. 2011) Limburgs
Governance for Sustainable Deve-
matie en grondeigendom.
Campusplan. [Movie] Geraadpleegd
lopment: The Challenge of Adapting
Rotterdam: Ruimtelijk Planbureau,
op http://youtu.be/-MGAKD6UsbQ.
Form to Function, Cheltenham:
NAi Uitgevers.
Bressers, J.Th.A. (2004) ‘Implemen264
ting sustainable development: How
Casson, M. (1982) The Entrepre-
Edward Elgar Publishing Limited, 284-318.
Buitelaar, E. (2003) ‘Neither market
neur: An Economic Theory. Oxford:
nor government. Comparing the
Martin Robertson.
Bressers, J.Th.A. (2009) ‘From public
performance of user rights
administration to policy networks:
regimes’, Town Planning Review,
Contextual interaction analysis’, In:
74(3) 315-330.
Nahrath, S. and F. Varone (eds.)
CBS (2004) www.statline.nl. CBS (2008) www.statline.nl.
Rediscovering Public Law and Public
Buitelaar, E. (2007) The cost of land
Administration in Comparative
use decisions. Applying transaction
Policy Analysis: Tribute to Peter
cost economics to planning &
Knoepfel. Bern: Haupt Verlag AG.
development. Oxford: Blackwell.
Buck Consultants International
Buitelaar, E., R. van der Heijden en
en een onvolmaakte overheid. Den
(1998) Locatievoorkeur en ruimte-
R. Argiolu (2007) ‘Managing traffic
Haag: Sdu Uitgevers.
gebruik van verhuisde bedrijven.
by privatisation of road capacity: a
Den Haag: Ministerie van Economi-
property rights approach’, Trans-
sche Zaken.
port Reviews , 27(4) 699-713.
CBS (2011) www.statline.nl. Centraal Planbureau (1999) De
grondmarkt; een gebrekkige markt
De markt voor bedrijventerreinen
Centraal Planbureau (2001) Verou-
De Groot, H.L.F., J. Poot en M.J. Smit
Dinteren, van, J.H.J. en O. Koops
dering van bedrijventerreinen: een
(2009) ‘Agglomeration, innovation
(2005) ‘Rekenen aan werklocaties’,
structuur voor herstructurering.
and regional development: theore-
Real Estate Magazine, september
Den Haag: CPB.
tical perspectives and meta-
(4) 20-23.
analysis’. In: Capello, R.en P. Centraal Planbureau (2002)
Nijkamp (eds), Handbook of Regi-
Dinteren, van J.H.J.(2008) Bedrijven-
Welvaartseffecten van Maasvlakte
onal Growth and Development
terreinen als speelveld. Oratie
2; aanvullende kosten-batenana-
Theories. Cheltenham: Edward
uitgesproken op 24 juni 2008.
lyse van uitbreiding van de Rotter-
Elgar 256-281.
Groningen: faculteit Ruimtelijke
damse haven door landaanwinning.
Wetenschappen, Rijksuniversiteit
Den Haag: CPB (CPB Bijzon-
De Groot, H.L.F., G. Marlet, C.
dere Publicatie 34).
Teulings en W. Vermeulen (2010)
Stad en Land . Den Haag: CPB.
Groningen. Dinteren, van J.H.J. (2012) ‘De hoogte van grondprijzen voor
Centraal Planbureau (2005)
Bedrijfslocatiemonitor; de vraag
Dehejia, R.H. en S. Wahba (1999)
bedrijventerreinen’, Economische
naar ruimte voor economische
‘Causal effects in nonexperimental
Statistische Berichten, 97 (17) 470-473.
activiteit tot 2040. Den Haag:
studies: Re-evaluating the evalua-
Koninklijke De Swart.
tion of training programs’, Journal
of the American Statistical Associa-
Dinteren, van J.H.J, H. Harmelink, H.
Centraal Planbureau (2012)
tion, 94(448) 1053-1062.
van Groenestein en R. Nijboer
Kantorenmarkt in historisch en
(2013) ‘Ruimtelijke gevolgen
toekomstig perspectief. Den Haag:
Deloitte (2013) Onderzoek naar
nieuwe werkvormen’, Stedenbouw
CPB.
regionale samenwerking op het
+ Ruimtelijke Ordening ,
gebied van grondbeleid. “Wie aan
4 46-49.
Ciccone, A. en R.E. Hall (1996)
boord is, moet meevaren”. Utrecht.
‘Productivity and the density of
DiPasquale, D. en W.C. Wheaton
economic activity’, American
De Vor, F. en H.L.F. de Groot (2008)
(1996) Urban Economics and Real
Economic Review, 86(1) 54-70.
‘Agglomeration Externalities and
Estate Markets. London etc.:
Localized Employment Growth: The
Prentice Hall, Inc.
Coase, R.H. (1960) ‘The problem of
Performance of Industrial Sites in
social cost’, Journal of Law and
Amsterdam’, The Annals of Regi-
DSM (2004a) DSM to reorganize
Economics , 3 1-44.
onal Science, 44(3) 409-431.
Geleen (Netherlands) production
Coase, R.H. (1988) The Firm, the
De Vor, F. (2011) The Impact and
Heerlen: DSM Press release.
Market and the Law. Chicago:
Performance of Industrial Sites;
site to boost its performance.
University of Chicago Press. Cook, G. (1989) ‘Local authorities
Evidence from the Netherlands.
DSM (2004b) Jaarverslag 2003
Proefschrift. Amsterdam: Vrije
Koninklijke DSM N.V. (p. 84). Geleen:
Universiteit.
DSM.
Dijk, van, J.en P.H. Pellenbarg (2000)
DSM (2013) History Retrieved 20
‘Firm relocation decisions in the
Aug., 2013, geraadpleegd op http:
Netherlands: An ordered logit
//www.dsm.com/corporate/
approach’, Papers in Regional
about/our-company/dsm-history-
Science, 79(2) 191-219.
timeline.html.
and industrial property markets’,
Property Management , 7 (1) 3-12.
De markt voor bedrijventerreinen
265
DSM & LIOF (2003) Limburg
Financieele Dagblad (2013) Internet
Giussani, B., M. Hsai en S. Tsolacos
investors join forces in venture
of things, Het Financieele Dagblad,
(1992) ‘A comparative analysis of
capital. Persbericht, 24 september
Amsterdam, 2013.
the major determinants of office
Fothergill, S., S. Monk en M.Perry
Property Valuation and Investment,
Dunse, N. en C. Jones (2005) ‘Rental
(1987) Property and industrial
11(2) 157-173.
Depreciation, Obsolescence and
development. Londen: Hutchinson.
rental values in Europe’, Journal of
2003.
Location: The Case of Industrial
Gordijn, H., G. Renes en M. Traa
Properties’, Journal of Property
Foucault, M. (1976) The History of
(2007) Naar een optimaler ruimte-
Research, 22(2) 205-223.
Sexuality Volume 1: The Will to
gebruik door bedrijventerreinen:
Knowledge. Londen: Penguin
Een verkenning van beleidsopties.
Dunse, N., C. Jones, J. Brown en W.D.
Books.
Den Haag: Ruimtelijk Planbureau.
Industrial Rents and the Role of
Geene, van, M. (2012) ‘Het effect
Gorman, H.S. (2005) ‘Brownfields in
Fraser (2005) ‘The Spatial Pattern of Distance’, Journal of Property
van herstructurering op de vast-
historical context’, Environmental
Investment & Finance, 23(4)
goedprijs’, Bedrijventerrein, VIII(3)
Practice, 5 (1) 21-24.
329-341.
40-41. Gorter, E., H. Olden, Hen M. Stijnen-
266
Duren, van, M.en S. Smit (2000)
Gemeente Dordrecht (2006)
bosch (2007) De markt voor bedrij-
Herstructurering bedrijventerreinen
Masterplan revitalisering Zeeha-
venterreinen in beeld. Factsheets
in beeld. Amsterdam: RIGO Research
vengebied. Dordrecht: Gemeente
over de ontwikkeling van vraag en
en Advies.
Dordrecht.
aanbod. Utrecht: Stogo.
Enquêtecommissie Grondbedrijf
Gemeente Haarlem (2006) Master-
Greenbaum, R.T. en J.B. Engberg,
Apeldoorn (2012) De grond wordt
plan herstructurering Waarder-
(2004) ‘The impact of state enter-
duur betaald. Raadsonderzoek naar
polder. Haarlem: Gemeente
prise zones on urban manufactu-
het grondbedrijf in de gemeente
Haarlem. Gemeente Tilburg (2008) Master-
ETIN (2007) Kwantitatieve en kwali-
ring establishments’, Journal of
Policy Analysis and Management,
Apeldoorn.
23(2) 315-339.
plan herstructurering Loven,
tatieve onderbouwing van de Zuid-
Kraaiven en Kanaalzone. Tilburg:
Guy, S. en J. Henneberry (eds.)
Hollandse herstructureringsopgave.
Gemeente Tilburg.
(2002) Development and Develo-
Gent, van, W.P.C., S. Musterd en W.
Oxford: Blackwell.
pers: Perspectives on Property.
Tilburg: ETIN adviseurs. Evans, A.W. (2004) Economics, Real
Ostendorf (2009) ‘Disentangling
Estate and the Supply of Land.
neighbourhood problems: Area-
Healey, P. (1992) ‘Development
Oxford: Blackwell Publishers.
based interventions in western
Plans and Markets’, Planning Prac-
european cities’, Urban Research &
tice and Research, 7(2) 13-20.
Fehribach, F.A., R.C. Rutherford en
Practice, 2(1) 53-67.
M.E. Eakin (1993) ‘An analysis of the
Heberle, L. en K. Wernstedt (2006)
determinants of industrial property
‘Understanding brownfields rege-
valuation’, The Journal of Real Estate
neration in the U.S’, Local Environ-
Research, 8(3) 365-376.
ment , 11 (5) 479-497.
De markt voor bedrijventerreinen
Heckman, J.J., H. Ichimura en P.E.
Henneberry, J. (1996) Property
IVBN (2006) De vastgoedbeleg-
Todd (1997) ‘Matching as an econo-
market structure and behaviour:
gingsmarkt in Nederland in 2006.
metric evaluation estimator:
the interaction of use and invest-
Voorburg: IVBN.
Evidence from evaluating a job
ment sectors and its impact on
training programme’, The Review of
urban and regional development .
Jacobs, J. (1969) The Economy of
Economic Studies , 64(4) 605-654.
The Cutting Edge property research
Cities . New York: Vintage.
conference, RICS. Heidemij-Advies (1996) Nieuwe
Jacobs, A. J. en H.J. Kooij (2013)
kansen voor bestaande terreinen:
Hodgson, G.M. (2002) ‘The legal
‘Fading EUphoria at the Dutch-
Een onderzoek naar de problemen
nature of the firm and the myth of
German Border? The Case of
en oplossingen voor verouderde
the firm-market hybrid’, Internati-
Avantis’, Tijdschrift voor Economi-
bedrijventerreinen in Nederland.
onal Journal of the Economics of
sche en Sociale Geografie, 104(3)
Den Haag: Department of
Business , 9(1) 37-60.
379-387.
Hodgson, G.M. (2004) The Evolu-
Janssen, L., R. Okker en J. Schuur
Economic Affairs. Helderman, J. (2007) Bringing the
tion of Institutional Economics:
(2006) Welvaart en Leefomgeving.
Market back in? Institutional
Agency, Structure and Darwinism in
Een scenariostudie voor Nederland
Complementarity & Hierarchy in
American Institutionalism. Londen:
in 2040. Den Haag: Centraal Plan-
Dutch Housing and Health (PhD).
Routledge.
bureau, Milieu- en Natuurplanbureau en Ruimtelijk Planbureau.
Rotterdam: Erasmus University Rotterdam.
Hodgson, G.M. (2008) Frank A. Fetter (1863-1949): Capital (1930),
Jones, C. (2005) ‘A regional perspec-
Henderson, J.V. (1997) ‘Externalities
Journal of Institutional Economics,
tive on the impact of the privatisa-
and industrial development’,
4 (1) 127-137.
tion of the UK public industrial
Huisman, K. (2008) Campusontwik-
Planning C: Government and Policy,
keling. Voorbeelden uit Nederland
23 123-139.
Journal of Urban Economics , 42 449-470.
property stock’, Environment and
Henderson, J.V. (2003) ‘Marshall’s
en België en de mogelijkheden voor
scale economies’, Journal of Urban
Limburg . Maastricht.
Economics , 53 1-28.
Using Foucault’s Methods . Londen: IBIS (2008) IBIS Werklocaties . Den
Hendrikx, B. (2014) Scenes from a
Kendall, G. en G. Wickham (1999) Thousand Oaks, New Delhi: Sage.
Haag: Ministerie van VROM.
movement: an actor-network
Keogh G.en E. D’Arcy (1999)
analysis of the global rise of the
IBIS (2010) IBIS Werklocaties .
‘Property market efficiency: an
homeless street paper. (PhD).
Den Haag: Ministerie van VROM.
institutional economics perspective’, Urban Studies , 36 2401-2414.
Nijmegen: Radboud University Nijmegen.
IBIS (2012) IBIS Werklocaties . Den Haag: Ministerie van VROM.
Henneberry, J. (1988) ‘Conflict in
Kerstens, Y., M. Theriault en F. Des Rosiers (2004) ‘The impact of
the Industrial Property Market’,
Ike, P., H. Voogd en K. van Zwieten
surrounding land use and vegeta-
Town Planning Review, 59 (3)
(1984) ‘Bedrijfsterreinplanning’,
tion on single-family house prices’.
241-262.
Publikatiereeks Civiele Planologie
Environment and Planning B: Plan-
nr. 8, Technische Hogeschool Delft.
ning and Design, 31 (3) 539-567.
De markt voor bedrijventerreinen
267
Knoben, J. en M. Traa (2008)
Krabben, van der, E. (2009) ‘A
Lai, L.W.C. (2007) ‘The problem of
De Bedrijfslocatiemonitor: Kritiek,
property rights approach to exter-
social cost: the Coase theorem and
Alterntieven en Aanpassingen.
nality problems: planning based on
externality explained’, Town Plan-
Den Haag: Ruimtelijk Planbureau/
compensation rules’, Urban Studies
ning Review, 78 (3) 335-368.
Rotterdam: NAi Uitgevers.
46 (13) 2869-2890. Latour, B. (1986) ‘The powers of
Knoben, J., L.A.G Oerlemans en
Krabben, van der, E. en E. Buitelaar
association’. In J. Law (Ed.) Power,
R.P.J.H. Rutten (2008) ‘The Effects of
(2011) ‘Industrial Land and Property
action and belief. A new sociology
Spatial Mobility on Firm Perfor-
Markets: Market Processes, Market
of knowledge? (264-280). Londen &
mance’, Economic Geography, 84(2)
Institutions and Market Outcomes:
Boston MA: Routledge & Kegan
The Dutch Case’, European Plan-
Paul.
157-183.
ning Studies , 19(12) 2127-2146. Knoben, J. en M. Traa (2009) Het
Latour, B. (2005) Reassembling the
schatten van macroterrein-quoti-
Krabben, van der, E. en J. van
ënten. Den Haag: PBL.
Dinteren (2010) ‘Public develop-
Network-Theory. Oxford: Oxford
ment of industrial estates in the
University Press.
Kooij, H.J. (2015) Space for Innova-
Netherlands: Undesired market
tion, Innovation in Space (PhD).
outcomes and policy interventions’,
Law, J. (1992) ‘Notes on the theory
Nijmegen: Radboud University.
Tijdschrift voor Economische en
of the actor-network: Ordering,
Sociale Geografie 101 (1) 91-99.
strategy, and heterogeneity’,
Systems Practice, 5(4) 379-393.
Kooij, H.J.,K.A.M. van Assche en A. 268
Social: An Introduction to Actor-
Lagendijk (2014) ‘Open Concepts as
Lai, L.W.C. (1997) ‘Property rights
Crystallization Points and Enablers
justifications for planning and a
Levačić, R. (1991)’Markets and
of Discursive Configurations: The
theory of zoning’, Progress in Plan-
government: an overview’. In:
Case of the Innovation Campus in
ning , 48 (3) 161-246.
Thompson, G., J. Frances, R. Levačić
the Netherlands’, European Plan-
ning Studies , 22(1) 84-100.
en J. Mitchell (eds.) Markets, hierarLai, L.W.C. (1998) Zoning and
chies & networks: the coordination
Property Rights: A Hong Kong Case
of social life. Londen: Sage Publica-
Korteweg, P.J. (2002) Veroudering
Study. 2nd edition. Hong Kong:
tions, 35-47.
van kantoorgebouwen: probleem of
Hong Kong University Press.
uitdaging? Utrecht: Koninklijk
Lindblom, C.E. (2001) The market
Nederlands Aardrijkskundig
Lai, L.W.C., P. Yung, en E.C.K Ho
system. What it is, how it works and
Genootschap/ Faculteit Ruimtelijke
(2007) ‘Time is of essence: the idea
what to make of it. New Haven/
Wetenschappen.
of the corollary of the Coase
Londen: Yale University Press.
Theorem and a possible applicaKrabben, van der, E. en J. Lambooy
tion’, RURDS , 19 (3) 224-232.
(1993) ‘A theoretical framework for
Loasby, B.J. (2000) ‘Market institutions and economic evolution’,
the functioning of the Dutch
Lai, L.W.C. en C.W.Y Hung (2008)
Journal of Evolutionary Economics,
property market’, Urban Studies , 30
‘The inner logic of the Coase
10 (3) 297-309.
(8) 1381-1397.
Theorem and a Coasian planning research agenda’, Environment and
Louw, E. en J.F.H. Hiethaar (1999)
Planning B: Planning and Design 35
Bedrijventerreinen over de groene
(2) 207-226.
grens. Delft: Delft University Press.
De markt voor bedrijventerreinen
Louw, E., B. Needham, H. Olden en
Mark, van der, R.C., M.B. Kort en M.
Milieudefensie (2007) Vernieuw de
C.J. Pen (2004) Planning van Bedrij-
Pen (2004) Evaluatie van de
oude bedrijfsterreinen! Spaar het
venterreinen. Den Haag: Reeks
beleidsinstrumenten voor bedrij-
landschap. Petitie.
Planologie, Sdu Uitgevers.
venterreinen: Stirea, TIPP en DBT. Eindrapport. Utrecht: Berenschot.
Ministerie van Economische Zaken (2004) Actieplan bedrijventer-
Louw, E. en Y. Bontekoning (2007)
reinen 2004-2008; samenwerken
‘Planning of Industrial Land in the
Marlet, G. en C. van Woerkens
Netherlands: Its Rationales and
(2010) De effectiviteit van grote-
aan uitvoering. Den Haag: Minis-
Consequences’, Tijdschrift voor
stedenbeleid: Kwantitatieve Evalu-
terie van Economische Zaken.
Sociale en Economische Geografie,
atie GSB III, 2005-2009. Utrecht:
98(1) 121-129.
Atlas voor Gemeenten.
Louw, E. en F. de Vor (2008) ‘De
Mansfield, J.R. en J. Pinder (2008)
Industry fit for the future. Den
economische betekenis van bedrij-
‘‘Economic’ and ‘functional’ obso-
Haag/Hannover: FME, TNO, Kamer
venterreinen’, Economische Statis-
lescence’, Property Management
van Koophandel, Ministerie van
tische Berichten, 93 (4541)
26(3)191-206.
Economische Zaken.
Maclennan, D. en A. More (1997)
Ministerie van Infrastructuur en
Ministerie van Economische Zaken (2014) Smart Industries – Dutch
506-509. Louw, E., B. Needham, H. Olden en
‘The Future of Social Housing: Key
Milieu (2012) Handreiking Ladder
C.J. Pen (2009) Planning van bedrij-
Economic Questions’, Housing
voor Duurzame Verstedelijking.
venterreinen. Den Haag: Reeks
Studies , 12(4) 531-547.
Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu.
Planologie 11, herziene uitgave, Sdu Uitgevers.
McCarthy, L. (2002) ‘The brownfield dual land-use policy challenge:
Ministerie van VROM (1966a) Eerste
Louw, E. (2009) Changing industrial
reducing barriers to private deve-
nota Ruimtelijke ordening 1960.
land use: a firm level analysis. Paper
lopment while connecting reuse to
Den Haag: Ministerie van VROM.
presented on the 49e Congress of
broader community goals’, Land
the European Regional Science
Use Policy, 19(4) 287-296.
august 2009).
Ministerie van VROM (1966b)
Tweede nota Ruimtelijke ordening
Association in Łódź (Polen) (24-29 McNutt, P. (2000) ‘Public goods and
1966. Den Haag: Ministerie van
club goods’. In: B. Boukaert and
VROM.
Louw, E., E. van der Krabben en H.
G. de Geerst (Eds) Encyclopedia of
van Amsterdam (2012) The Spatial
Law and Economics, Vol. I: The
Ministerie van VROM (1974) Derde
Productivity of Industrial Land,
History and Methodology of Law
Nota Ruimtelijke Ordening 1974.
and Economics , 927-951. Chel-
Den Haag: Ministerie van VROM.
Regional Studies, 46(1) 137-147.
tenham: Edward Elgar. Ministerie van VROM (1988) Vierde
Levačić, R. (1991) ‘Markets and Government: An Overview’. In:
Meyer, P.B.en T.S. Lyons (2000)
Nota Ruimtelijke ordening 1988.
Thompson, G., Frances, J., Levačić,
‘Lessons from private sector
Den Haag: Ministerie van VROM.
R., & Mitchell, J., (Eds.), Markets,
brownfield redevelopers’, Journal of
Hierarchies and Networks: The
the American Planning Association,
Coordination of Social Life 35-47.
66(1) 46-57.
London: Sage Publications.
De markt voor bedrijventerreinen
269
Ministerie van VROM (1991) Vierde
Munneke, H. J. (2005) ‘Dynamics of
Netherlands Academy of Techno-
Nota Ruimtelijke ordening Extra
the Urban Zoning Structure: An
logy and Innovation (2003) Univer-
1991. Den Haag: Ministerie van
Empirical Investigation of Zoning
siteiten, bedrijfsleven en overheid
VROM.
Change’, Journal of Urban Econo-
stimuleren innovatief ondernemer-
mics, 58(3) 455-473.
schap. Press release.
Nota Ruimtelijke ordening 2001.
Murdoch, J. (2006) Post-structura-
Planbureau voor de Leefomgeving
Den Haag: Ministerie van VROM.
list geography. A guide to relational
(2009) De Toekomst van Bedrijven-
space. Londen: Thousand Oaks/
terreinen: van Uitbreiding naar
New Delhi: SAGE Publications.
Herstructurering . Den Haag/Bilt-
Ministerie van VROM (2001) Vijfde
Ministerie van VROM (2007) Een
structuurvisie voor de ‘panorama’s
hoven: PBL.
en de snelwegzone’. Brief aan
Needham, B. (2000a) ‘Spatial plan-
Tweede Kamer der Staten-Generaal.
ning as a design discipline: a para-
Netwerkstad (2008), Grondprijzen
digm for Western Europe?’,
bedrijventerreinen Netwerkstad.
Ministerie van VROM (2008) Lands-
Environment and Planning B: Plan-
Netwerkstad Twente / PHO Grond-
cape Cluttering. www.vrom.nl/
ning and Design, 27 437-453.
zaken en BAB Economie, 4 maart.
Needham, B. (2000b) ‘Land Taxa-
NVB (2010) Thermometer Bedrijfs-
pagina.html?id=37396.
270
Ministerie van VROM (2009) Regio-
tion, Development Charges, and
ruimten. Voorburg: Nederlandse
nale kansen voor kwaliteit - Handrei-
the Effects on Land-Use’, Journal of
Vereniging van Bouwondernemers.
king voor uitvoeringsstrategieën in
Property Research, 17(3) 241-257.
provinciaal en (inter)gemeentelijk
NVM (2014) Leegstand kantoren
bedrijventerreinenbeleid. Bestuur-
Needham, B. (2006a) Planning, Law
markt verder opgelopen, 2014.
lijke Werkgroep Uitvoeringsstra-
and Economics; the Rules We Make
Amsterdam: NVM Business.
tegie (her)ontwikkeling
for Using Land. Londen en New
bedrijventerreinen (Commissie
York: Routledge.
Jorritsma)
Nutt, B. en D. Sears (1971) ‘Functional obsolescence in the planned
Needham, B. (2006b) ‘Een andere
environment’, Environment and
Ministerie van VROM (2009) Conve-
taakverdeling. Privaatrechtelijke
Planning 4 13-29.
nant Bedrijventerreinen 2010-2020,
regels voor bedrijventerreinen’,
tussen IPO, VNG en de Ministers van
Stedenbouw + Ruimtelijke Orde-
Olden, H. (2010) Uit voorraad lever-
VROM, EZ en BZK, oktober 2009.
ning , 87(3) 40-43.
baar. De overgewaardeerde rol van
Ministerie van VROM (2010) Conve-
Needham, B. en E. Louw (2006)
nant Op weg naar Duurzame Bedrij-
‘Institutional Economics and Poli-
terreinen. (Proefschrift). Utrecht:
venterreinen Zuid-Holland. Den
cies for Changing Land Markets:
Geomedia Faculteit, Geoweten-
Haag: Ministerie van VROM.
The Case of Industrial Estates in the
schappen Universiteit van Utrecht.
bouwrijpe grond als vestigingsfactor bij de planning van bedrijven-
Netherlands’, Journal of Property Morrison, N. (1997) ‘A Critique of a
Research, 23(1) 75-90.
Oort, van, F.G. (2004) Urban growth
and innovation: Spatially bounded
Local Property Forecasting Model’,
Journal of Property Research, 14(3)
externalities in the Netherlands.
237-255.
Aldershot: Ashgate.
De markt voor bedrijventerreinen
Oort, van, F.G. (2007) ‘Spatial and
Ploegmakers, H. en P.J. Beckers
Provincie Limburg (2011b) Notulen
sectoral composition effects of
(2012) Evaluating regeneration
Statenvergadering van 10 en 11
agglomeration economies in the
policies for rundown industrial sites
februari 2011. Maastricht: Provincie
Netherlands’, Papers in Regional
in the Netherlands , Den Haag:
Maastricht.
Science, 86 5-30.
Netherlands Environmental Assessment Agency.
Provincie Limburg (2011c) Staten-
voorstel Chemelot Campus Sittard
Oort, van, F., R. Ponds, J. van Vliet, H. van Amsterdam, S. Declerck,
Ploegmakers, H. en P. Beckers
Geleen. Maastricht: Gedeputeerde
J. Knoben, P. Pellenbarg en J. Welte-
(2014, submitted) What triggers
Staten van Limburg.
vreden (2007) Achtergronden:
urban renewal of business estates?
Verhuizing van bedrijven en groei
Characteristics of business estates
Provincie Limburg (2012a) Notulen
van werkgelegenheid. Rotterdam:
and their chance for renewal.
van de Statenvergadering van
Planbureau voor de Leefomgeving
2012/26) Maastricht: Provincie
Ostrom, E. (2005) Understanding
(2009) Toekomst van bedrijventer-
Limburg.
Institutional Diversity, Princeton:
reinen: van uitbreiding naar
Princeton University Press.
herstructurering . Den Haag: PBL.
2 maart 2012. (Provinciaal blad
NAi Uitgevers.
Provincie Limburg (2012b) Staten-
voorstel Campussen Zuid-Limburg Pen, C.J. en C. Geerdes (2009) De
Planbureau voor de Leefomgeving
(Chemelot Campus & Maastricht
black box van bedrijventerreinsub-
(2014) Topsectoren en regio’s 2014.
Health Campus) (G-12-005-1).
sidies . Den Haag: Vereniging van
Den Haag: PBL.
Maastricht: Provincie Limburg.
Nederlandse Gemeenten. Pen, C.J., V. Petit, H. van Rooijen en
271
Polanyi, K. (1957) The Great Trans-
Provincie Limburg (2013) Eerste
formation. Boston: Beacon Press.
voorgangsrapportage Groot Project Chemelo Campus en Brains
B. Pasmans (2013) Verzakelijking Porter, M.E. (1990) The Competitive
Unlimited (van de Maastricht
toekomst. Lessen uit zes Rijks-
Advantage of Nations . New York:
Health Campus). Maastricht:
pilots. Den Haag: Platform31.
Free Press.
Provincie Limburg.
Pennington, M. (2000) Planning
Provincie Gelderland (2013) Bedrij-
Rosenbaum, P.R. en D.B. Rubin
van bedrijventerreinen heeft
and the Political Market. Londen en
venterreinenagenda 2020. Arnhem:
(1983) ‘The central role of the
New Brunswick: Athlone Press.
provincie Gelderland.
propensity score in observational
Permentier, M., J. Kullberg, J en L.
Provincie Limburg (2008) Inno-
studies for causal effects’, Biome-
trika, 70(1) 41-55.
van Noije (2013) Werk aan de wijk:
veren in Limburg – campusontwik-
Een quasi- experimentele evaluatie
keling . Provincie Limburg
Rosenbaum, P.R. en D.B. Rubin
van het krachtwijkenbeleid. Den
(Producer) (2011a, 27 Aug. 2013)
(1984) ‘Reducing bias in observati-
Haag: SCP.
Campusplan Limburg overhandigd
onal studies using subclassification
aan minister. [Movie] Retrieved
on the propensity score’, Journal of
Pigou, A.C. (1920) The Economics
from http://www.youtube.com/
the American Statistical Associa-
of Welfare. Londen: MacMillan.
watch?v=ZFz9oJ62OjM.
tion, 79 516-524.
De markt voor bedrijventerreinen
Regio Utrecht (2012) Regionaal
Royal HaskoningDHV (2013) Ruim-
Schuur, J., L. Janssen, S. Klaver, N.
convenant bedrijventerreinen Regio
telijke gevolgen van nieuwe werk-
Pieterse en D. Snellen (2007b) De
Utrecht 2011-2020. Utrecht.
vormen in Flevoland. Nijmegen.
ruimtelijke vraagstukken van de
Renes, G., M. Thissen en A. Segeren
ROZ/IPD (2008) Vastgoed Jaarindex
van nu. Den Haag/Bilthoven:
(2006) Betaalbaarheid van koopwo-
2007. www.rozindex.nl.
Ruimtelijk Planbureau en Milieu en
toekomst voor de beleidsagenda
ningen en het ruimtelijk beleid. Rotterdam: NAi Uitgevers. Renes, G., A. Weterings en H.Gordijn
Natuurplanbureau. Rueter, F.H. (1973) ‘Externalities in urban property markets – empirical
Schuur, J. (2010) Baten en kosten
test of zoning ordinance of Pitts-
van ruimtelijk beleid en de relatie
(2009) De toekomst van bedrijven-
burgh’, Journal of Law and Econo-
met het woningaanbod. Den Haag/
terreinen. Van uitbreiding naar
mics, 16 313-349.
Bilthoven: PBL.
Ruimtelijk Planbureau (2006) Bloei-
Segeren, A., B. Needham en J. Groen
herstructurering. Den Haag: PBL. Romijn, G. en G. Renes (2013a)
ende bermen. Vestedelijking langs
(2005) De markt doorgrond. Een
Plannen voor de Stad. Een multi
de snelweg . Rotterdam: NAi Uitge-
institutionele analyse van grond-
disciplinaire verkenning van de
vers.
effecten van verstedelijkings-
272
markten in Nederland. Den Haag/ Rotterdam: Ruimtelijk Planbureau,
projecten op het functioneren van
Schuur, J. (2001a) Veroudering van
een stad. Den Haag: Centraal Plan-
bedrijventerreinen: Een structuur
NAi Uitgevers.
bureau en Planbureau voor de
voor herstructurering. Den Haag:
Segeren, A. (2007) De grondmarkt
Leefomgeving. De Swart, Den Haag.
Centraal Planbureau.
voor woningbouwlocaties –
Romijn, G. en G. Renes (2013b)
Schuur, J. (2001b) ‘Nieuw beleid
eigenaren. Rotterdam: NAi
Algemene leidraad voor maatschap-
voor oude terreinen’, Economische
Uitgevers.
pelijke kosten-batenanalyse.
Statistische Berichten, 86, nr.
Centraal Planbureau en Planbureau
(4332), 840-843.
belangen en strategieën van grond-
Den Haag.
SER (1999) SER commissie Ruimte-
lijke Inrichting en bereikbaarheid in
voor de Leefomgeving. De Swart, Schuur, J. (2004) ‘Een nieuwe bena-
Ontwerpadvies: excellent vesti-
dering van bedrijventerreinen’,
gingsklimaat belangrijke leidraad
Royal Haskoning (2010a) Kwaliteit
PropertyNL Research Quarterly,
voor ruimtelijk economisch beleid.
en veroudering bedrijventerreinen
maart 2004 63-67.
Den Haag: SER.
Schuur, J., A. Weterings, S. Klaver,
Simons, R. en A.E. Jaouhari (2001)
C. Eijgenraam en E. Verkade
‘Local government intervention in
in de provincie Noord-Brabant. Nijmegen/’s-Hertogenbosch. Royal Haskoning (2010b) Bedrijven-
(2007a) Een ruimtelijke verkenning
the brownfields arena’, Economic
terreinenplannen voor de vier
naar alternatieven voor de Hoek-
Development Commentary, 25 (3)
regio’s in de provincie Fryslân.
sche Waard. Den Haag: Ruimtelijk
12-18.
Regionale opgave en afspraken.
Planbureau en Centraal Planbu-
Nijmegen.
reau.
SMO (2013) De Toekomst van het
Nederlandse Verdienmodel. Den Haag: SMO.
De markt voor bedrijventerreinen
Statencommissie voor het Econo-
Tait, M. en O.B. Jensen (2007)
Torrens, P.M. en A. Nara (2007)
misch Domein (2008) Verslag van
‘Travelling Ideas, Power and Place:
‘Modeling gentrification dynamics:
de vergadering van 4 april 2008.
The Cases of Urban Villages and
A hybrid approach’, Computers,
Maastricht: Provincie Limburg.
Business Improvement Districts’,
Environment and Urban Systems
International Planning Studies,
31(3) 337-361.
Statencommissie voor het Econo-
12(2) 107-128.
misch Domein (2011) Verslag van
de vergadering van de Statencom-
Traa, M en J. Knoben (2009) VerouTaskforce (Her)ontwikkeling Bedrij-
dering en herstructering op bedrij-
missie voor het Economische
venterreinen (2008a) Kansen voor
venterreinen: een verkenning. Den
Domein op 28 januari 2011. Maas-
kwaliteit: Een ontwikkelingsstra-
Haag/Bilthoven: PBL.
tricht: Provincie Limburg.
tegie voor bedrijventerreinen. Den Haag: Ministerie van VROM en
Tsolacos, S. (1997) ‘A Case Study of
Stec (2005) Bedrijfsruimtegebrui-
ministerie van Economische Zaken.
Industrial Property Development in
kers in beeld. Nijmegen/Voorburg:
‘s-Hertogenbosch: BibloVan-
South Hampshire’, Journal of
NVB.
Gerwen.
Property Research, 14(3) 211-236.
Stec (2008) Quickscan grond-
Taskforce (Her)ontwikkeling Bedrij-
Tsolacos, S., T. McGough en
prijzen in de bedrijventerreinen-
venterreinen (2008b) Tussenrap-
B. Thompson (2005) ‘Affordability
portage Taskforce (Her)ontwikkeling
and Performance in the Industrial
markt. Arnhem. Steege, D.H.A. ter en M.A. Koning
Bedrijventerreinen. Brief aan de
Property Market’, Journal of
ministers van EZ en VROM.
Property Investment & Finance,
(2009) Baten van herstructurering
23(4) 311-328.
van bedrijventerreinen; een
Taskforce Versnellingsagenda.
verkennend onderzoek.
(2005) Versnellingsagenda 2005.
Tweede Kamer (2008) ‘Kabinets
Amsterdam: Economisch Instituut
Limburg op weg naar 2012. Maas-
reactie Taskforce (Her)ontwikkeling
voor de Bouwnijverheid.
tricht: Provincie Limburg.
Bedrijventerreinen’, Tweede Kamer
Steen, van, P. (1995) Ondernemen
Teisman, G.R. (1992) Complexe
op en buiten het bedrijventerrein:
besluitvorming: een pluricentrisch
Tweede Kamer (2009) Verslag van
een blik op het bedrijventerrein als
perspectief op besluitvorming over
een overleg van de vaste
vestigings- en investeringslocatie.
ruimtelijke investeringen. Den
commissie voor Volkshuisvesting,
Groningen: Faculteit der Ruimte-
Haag: VUGA.
Ruimtelijke Ordening en Milieu
2007-2008 31253-8.
beheer en de vaste commissie voor
lijke Wetenschappen. Thompson, R. (1997) ‘Industrial
Verkeer en Waterstaat op 30 maart
Strabo (2008) Vastgoedtransactie
Employment Densities’, Journal of
2009 met minister Cramer van
Informatiesysteem. www.strabo.nl.
Real Estate Research, 14(3)
VROM over de Structuurvisie voor
309-319.
de Snelwegomgeving.
Stuurgroep Boegbeeld Duurzame Bedrijventerreinen (1998) Duur-
TNO (2013) 3D-printing wordt snel
Vastgoedmarkt (2012) Regio
zame Bedrijventerreinen, Hand
realiteit. Delft /Eindhoven: TNO
Amsterdam wil marktconforme
reiking voor het management van
Time.
grondprijs, 22 oktober.
bedrijven en overheid, Den Haag.
De markt voor bedrijventerreinen
273
Veere, van der, K.R. (2012) Waarde-
Walks, R.A. en R. Maaranen (2008)
Williamson, O. E. (1975) Markets and
vermeerdering als oplossing voor
‘Gentrification, Social Mix and
hierarchies . New York: Free Press.
veroudering van bedrijventer-
Social Polarization: Testing the
reinen? Een studie naar private
Linkages In Large Canadian Cities’,
Witlox, F. en B. Derudder (2005)
investeringsmogelijkheden. Master-
Urban Geography 29(4) 293-326.
‘Ruimtebehoefteraming van
scriptie Planologie. Utrecht: Universiteit Utrecht. Vegt, van der, C., J. Korteweg en R.
bedrijven aan de hand van een Webster, C.J. (1998) ‘Public choice,
methode; een eerste verkenning
theory’, Urban Studies, 35 53-75.
voor Vlaanderen’, Kwartaalschrift
Economie, 4 429-448.
Lieshout (2006) Amsterdamse
Economische Verkenningen.
Webster, C.J., en L.W.C. Lai (2003)
Amsterdam: SEO Economic
Property Rights, Planning and
Wittebrood, K. en T. van Dijk (2007)
Research.
Markets: Managing Spontaneous
Aandacht voor de wijk . Effecten van
Cities. Cheltenham: Edward Elgar,
herstructurering op de leefbaar-
Visser, S. en G. Romijn (2013) De
Cheltenham (UK) / Northampton
heid en veiligheid. Den Haag: SCP.
probleemcheck: het verband tussen
(MA, USA).
probleemanalyse en maatschap-
Zhu, J.M. (2000) ‘The impact of
pelijke kosten-batenanalyse. CPB
Wesselink, J.W. (2012) Kennisdos-
Notitie, 6 december 2013.
sier Bedrijventerreinen op zoek
trial change’, Land Use Policy, 17
naar economische dynamiek.
21-8.
Vereniging Nederlandse 274
economische terreinquotiënten
Pigovian and Coasian planning
Amersfoort: Elba Media.
Gemeenten (2009) Bedrijven en
Milieuzonering . Den Haag: VNG
Wetenschappelijke Raad voor het
VROM-Raad (2005) Handreiking
vernieuwd . Den Haag: WRR.
Regeringsbeleid (2008) Innovatie
Grondtransacties en Staatssteun met achtergrondinformatie over het
Wetenschappelijke Raad voor het
Europese kader. Den Haag: VROM-
Regeringsbeleid (2013) Naar een
raad.
lerende economie. Den Haag: WRR.
VROM-Raad (2006) Werkland-
Weterings, A., J. J. Knoben en H. van
schappen: een regionale strategie
Amsterdam (2008) Werkgelegen-
voor bedrijventerreinen. Den Haag:
heidsgroei op bedrijventerreinen.
VROM-raad.
Achtergrondstudies. Den Haag/ Bilthoven: PBL.
Wagemans, G. en V. Przybylski (2011) Consortium Chemelot
Weterings, A. en J. Knoben (2013)
Campus. Masterplan 2010-2020.
‘Footloose: An analysis of the
Geleen: Chemelot.
drivers of firm relocations over different distances’, Papers in
Regional Science, 92(4) 791-809.
De markt voor bedrijventerreinen
industrial land use policy on indus-
Introductie auteurs
leider bij het Planbureau voor de
Nederland. Eén van die rollen
Leefomgeving. Daarnaast is hij als
niveaus is dat hij voorzitter is van de
Hans van Amsterdam is onder-
research fellow verbonden aan de
Stichting kennisalliantie bedrijven-
zoeker GIS bij de sector Verstedelij-
Amsterdam School of Real Estate.
terreinen Nederland, kortweg
king en Mobiliteit van het Plan
Voordien werkte hij als onder-
SKBN, hét kennisnetwerk netwerk
zoeker en docent bij de Radboud
van stedelijke- en regionale ontwik-
Universiteit Nijmegen, alwaar hij
kelingsmaatschappijen in Neder-
ook gepromoveerd is (in 2007). Zijn
land.
bureau voor de Leefomgeving. Hij analyseert en monitort ruimtelijke ontwikkelingen op het gebied van wonen, werken en mobiliteit. Hij richt zich daarbij met name op het
onderzoek richt zich op het functioneren van de grondmarkt, het
Frank de Feijter is onderzoeker
analysemethoden voor het beant-
grondbeleid en gebiedsontwikke-
Planologie aan de Radboud Univer-
woorden van onderzoeksvragen.
ling. Daarbij richt hij zich op zowel
siteit Nijmegen en studeerde
de juridisch-planologische als de
Economische geografie en Plano-
financieel-economische kant.
logie, verdieping vastgoed en
zoeken van geschikte gegevens en
Kjell-Erik Bugge is als associate
grond, aan dezelfde universiteit.
lector Duurzame Leefomgeving verbonden aan het kenniscentrum
Jacques van Dinteren is product
Hij had een actieve bijdrage in het
“Leefomgeving” van Saxion. Hij
manager Markets, Concepts &
‘URD Delta Oost project’ over inno-
doet praktijkgericht onderzoek
Strategies bij Royal HaskoningDHV.
vatieve vormen van sturing en
Al bijna 40 jaar houdt hij zich bezig
financiering bij knooppuntontwik-
met zeer uiteenlopende zaken op
keling. Frank voelt zich thuis op het
het vlak van locatie- en gebieds-
snijvlak van inhoud en proces,
ontwikkelingen in binnen- en
ruimte en economie. Zo houdt hij
buitenland, variërend van werk-
zich bezig met (nieuwe vormen
sings-gerichte interactieve
locaties tot geheel nieuwe steden.
van) locatie- en gebiedsontwikke-
processen tussen overheid en
Van 2007 tot 2014 was hij als
ling, grondbeleid, herstructurering
ondernemers.
bijzonder hoogleraar economische
van bedrijventerreinen, regionale
naar procesmanagement en decision support voor een toekomstbestendige ontwikkeling van werklocaties. Hij heeft vooral ervaring met procesanalyses en design en begeleiding van oplos-
geografie werkzaam aan de Rijks-
samenwerking en locatiekeuzebe-
Jasper Beekmans studeerde
universiteit Groningen. Momenteel
leid.
planologie aan de Radboud Univer-
is hij onder meer verbonden aan de
siteit Nijmegen en was tussen 2008
Masteropleiding Urban Area Deve-
Peter van Geffen werkt als direc-
en 2014 als onderzoeker verbon-
lopment (MUAD)
teur bij Stec Groep, een advies- en onderzoeksbureau op het vlak van
den aan diezelfde universiteit. Hij promoveert daar op een onderzoek
Theo Föllings is vice president
economische ontwikkeling en
naar de oorzaken van veroudering
Business Environment & Innovation
vastgoed. Na zijn studie planologie
van bedrijventerreinen. Sinds
and Business Development,
(Radboud Universiteit Nijmegen)
december 2014 is hij werkzaam als
Regional Development Agency East
werkte hij achtereenvolgens voor
adviseur bij PAS bv, een bedrijf dat
Netherlands (Oost NV). Hij werkt
VNO-NCW en de Kamer van Koop-
adviseert op het gebied van vast-
reeds 25 jaar op het gebied van
handel Gelderland. Vervolgens ging
goed, gebiedsontwikkeling en
regionale economische ontwikke-
hij in 1997 bij Stec Groep aan de
planeconomie.
ling. Vanuit verschillende posities
slag ging, waar hij inmiddels 18 jaar
en rollen heeft hij bij-
werkzaam is. Peter is expert op het
Edwin Buitelaar is werkzaam als
gedragen aan de regionale econo-
gebied van werklocaties. Zo is hij is
senior onderzoeker en programma-
mische ontwikkeling van regio’s in
actief op het gebied van regionaal
De markt voor bedrijventerreinen
275
en lokaal beleid, acquisitieplannen,
nable energy transitions’ dat onder-
kader van het programma Kennis
marktonderzoek, waardebepaling,
zoek doet naar de potentie van
voor Krachtige Steden.
grondexploitaties en ondernemers-
lokale duurzame energie-initia-
gerichte herstructurering. Hij werkt
tieven.
276
Joris Knoben is universitair hoofddocent Regionale Economie en
voor overheden, ontwikkelmaatschappijen, eindgebruikers, ontwik-
Evert-Jan de Kort is senior advi-
Netwerken aan de Radboud Univer-
kelaars, beleggers en banken.
seur en partner bij economisch
siteit. Zijn onderzoek en onderwijs
advies- en onderzoeksbureau Stec
spelen zich af op het raakvlak van
Esther Geuting is werkzaam als
Groep. Na zijn studie sociale geo-
de economie, geografie en bedrijfs-
directeur innovatie bij Stec Groep,
grafie aan de Radboud Universiteit
kunde. De afgelopen jaren is hij
daarnaast is zij momenteel voor het
Nijmegen heeft Evert-Jan zo’n vijf
betrokken geweest bij diverse
Rijk en de gemeente Almere en
jaar als adviseur gewerkt bij advies-
(beleids)onderzoeken over de
Zeewolde actief als gebiedsregis-
bureau BRO. In 2005 maakte hij de
economische betekenis van bedrij-
seur voor de ontwikkeling van het
overstap naar de Stec Groep, waar
venterreinen. Momenteel werkt hij
innovatieproject Oosterwold.
hij inmiddels zo’n 10 jaar actief is op
voornamelijk aan een grootschalig
Esther studeerde planologie en
het vlak van regionale economie,
onderzoek naar clustering en
economische geografie aan de
gebiedsontwikkeling en de (her)-
innovatie in ontwikkelingslanden.
Radboud Universiteit. Sinds 2001 is
ontwikkeling van werklocaties in
ze werkzaam bij Stec Groep, daar-
het bijzonder. Evert-Jan was daarbij
Erik Louw is als onderzoeker
voor werkte ze vier jaar als senior
mede-initiator van diverse innova-
verbonden aan de Faculteit Bouw-
vastgoedadviseur voor het Amster-
tieve en landelijk bekende
kunde van de Technische Universi-
dams Grondbedrijf. In 2004 startte
modellen en aanpakken zoals de
teit Delft. Zijn onderzoek richt zich
ze met het schrijven van een proef-
Economische Effect Rapportage
op ruimtelijke economische vraag-
schrift aan de Radboud Universiteit
(EER) Bedrijventerreinen en
stukken en het bijzonder de plan-
Nijmegen, binnen de vakgroep
Kantoren en de Hoe Courant is Uw
ning en ontwikkeling van
planologie en als lid van het onder-
Pand (HCUP) aanpak.
bedrijventerreinen en het ruimtegebruiken van bedrijven. Daarnaast
zoeksteam Governance and Places (GaP), Institute for Management
Erwin van der Krabben is hoogle-
doet hij onderzoek naar de huisves-
Research. Ze promoveerde in 2011
raar Vastgoed- en locatieontwikke-
tingsvraag en huisvestings-
op onderzoek naar de mogelijk-
ling aan de Radboud Universiteit
behoefte van bedrijven in relatie tot
heden van marktstructurering als
Nijmegen en professor of Real
hun vestigingsplaatskeuze.
ruimtelijke ordeningsinstrument.
Estate aan de University of Ulster (Northern Ireland). Zijn onderzoek
Barrie Needham studeerde
Henk-Jan Kooij is onderzoeker
richt zich op vraagstukken waarin
economie aan de University of
Economische Geografie aan de
de wisselwerking tussen ruimtelijke
Cambridge en vervolgens werkte bij
Radboud Universiteit Nijmegen. Dit
ordening en de werking van grond-
een stedenbouwkundig advies-
artikel is onderdeel van zijn promo-
en vastgoedmarkten centraal staat.
bureau in Londen en bij weten-
tieonderzoek ‘Space for Innovation,
Van 2009 tot 2013 was hij onder
schappelijke aanstellingen in
Innovation in Space’ dat afgerond is
meer onderzoeksleider van een
Londen en in Birmingham. In 1978
in maart 2015. Momenteel is hij als
onderzoeksprogramma over de
kwam hij naar Nederland voor een
onderzoeker betrokken bij het
bedrijventerreinenmarkt in Neder-
aanstelling aan de Katholieke
onderzoeksproject ‘Mobilizing
land, dat werd uitgevoerd in het
Universiteit Nijmegen, vakgroep planologie waar hij in 1994 als
grassroots capacities for sustai-
De markt voor bedrijventerreinen
hoogleraar planologie werd
Planbureau als sector-directeur
Cees-Jan Pen is programma-
benoemd. Sinds 2007 is hij met
verantwoordelijk voor het ruimte-
manager bij Platform31 en lector
emeritaat. Nog steeds begeleidt hij
lijk-economisch onderzoek en
vastgoed lectoraat Brainport bij
een aantal promovendi, geeft hij
publiceerde diverse kritische arti-
Fontys Hogescholen. Binnen Plat-
gastcolleges en schrijft weten-
kelen over het beleid voor bedrij-
form31 houdt Cees-Jan zich naast
schappelijke werken. Zijn onder-
venterreinen.
zijn brugfunctie tussen wetenschappelijk onderzoek en de prak-
zoek richt zich op de raakvlakken tussen de planologie en de
Han Olden is onderzoekscoördi-
tijk, bezig binnen het thema
economie, met name tussen de
nator bij het Expertisecentrum
ruimte&economie met betrekking
ruimtelijke ordening en grond en
Stedelijke Dynamiek en Duurzaam-
tot topics als verduurzaming werk-
vastgoed. Zijn publicaties gaan
heid van de Universiteit Utrecht. Als
locaties, binnensteden en regionaal
voornamelijk hierover.
beleidsadviseur en onderzoeker is
ruimtelijk-economische afstem-
hij al meer dan dertig jaar betrokken
ming en samenwerking. Cees-Jan
Guido van der Molen is senior
bij de planning van bedrijven-
heeft zich naast zijn rol als
adviseur bij economisch advies- en
terreinen. In 2010 is hij aan de
aanspreekpunt voor het onder-
onderzoeksbureau Stec Groep.
Universiteit Utrecht gepromoveerd
zoeksproject gebiedsontwikkeling
Direct na afronding van zijn studie
op een evaluatie van het provinciale
werklocaties de afgelopen tijd
planologie aan de Universiteit
en het gemeentelijke beleid voor
beziggehouden met de evaluatie
Utrecht is hij bij Stec Groep gaan
bedrijventerreinen. Hij was tevens
van Rijkspilots verzakelijking en de
werken. Hier is hij inmiddels bijna
coauteur van het boek Planning
evaluatie van de Topper-regeling.
tien jaar werkzaam op het gebied
van bedrijventerreinen (Sdu
Bij Fontys is Cees-Jan onder meer
van bedrijventerreinen, kantoren,
2004/2009). In het kader van de
projectleider van het Raak project
retail en regionale economie. Guido
herijking van het nationale beleid
Leegstand Leeft!
was eerder als projectleider
voor bedrijventerreinen vergeleek
betrokken bij de verkenning van de
hij de Nederlandse praktijk met het
Huub Ploegmakers is werkzaam
regionale samenwerking op het
beleid in Vlaanderen, Duitsland,
als onderzoeker en docent bij de
gebied van bedrijventerreinen voor
Frankrijk en het Verenigd
Radboud Universiteit Nijmegen. Hij
het Ministerie van Binnenlandse
Koninkrijk.
zal promoveren op een onderzoek naar de effectiviteit van beleid
Zaken en Koninkrijksrelaties. Bart Pasmans is docent Vastgoed-
gericht op de aanpak van verou-
Jan Schuur is programmaleider bij
kunde aan de Academie voor Bouw
derde bedrijventerreinen. Sinds
het Planbureau voor de Leefomge-
en Infra bij Avans Hogeschool. Zijn
2013 is hij als onderzoeker
ving. Hij is sinds 1995 betrokken bij
onderwijstaken liggen vooral in het
betrokken bij het project ‘Practices
onderzoek naar bedrijventerreinen.
domein van gebiedsontwikkeling,
and policies for neighbourhood
Aanvankelijk bij het Centraal Plan-
besluitvormingsprocessen en
improvement’ waarin wijkvernieu-
bureau als projectleider van de
vastgoedbeheer. Daarnaast is hij
wing vanuit diverse invalshoeken
Bedrijfslocatie-monitor, een
van 2009 tot 2013 werkzaam
wordt bestudeerd.
systeem voor de regionale raming
geweest aan de Radboud Universi-
van de behoefte aan bedrijventer-
teit als promotieonderzoeker
Friso de Vor is als onderzoeker
reinen. Hij schreef ook een boek
waarbij zijn onderzoek zich richtte
regionale economie werkzaam bij
over veroudering en herstructure-
op de verzakelijking van de bedrij-
het lectoraat Area Development
ring van bedrijventerreinen. Vanaf
venterreinenmarkt.
van Hogeschool Windesheim. De vraagstukken waar hij zich mee
2002 was hij bij het Ruimtelijk
De markt voor bedrijventerreinen
277
bezighoudt hebben betrekking op een breed werkveld van gebiedsontwikkeling, de bouw, mobiliteit en logistiek. In 2011 is hij gepromoveerd op een onderzoek naar de ruimtelijk-economische effecten van bundeling van economische activiteit op bedrijventerreinen. Anet Weterings is onderzoeker Ruimtelijke Economie bij de sector Verstedelijking en Mobiliteit van het Planbureau voor de Leefomgeving. In haar onderzoek staat de vraag centraal hoe regionale verschillen van invloed zijn op het economisch presteren van bedrijven en hun werknemers. Jan-Willem Wesselink is graag bezig met stad, ruimte en urba278
nisme en met kennislabs, vakbladen en evenementen daarover. Dat doet hij momenteel als hoofd Kennis en Ontwikkeling bij ElbaRec en vanuit die rol ook als Hoofdlaborant in het Kennislab voor Urbanisme dat hij heeft ontwikkeld en opgezet. Ook is hij hoofdredacteur van het vakblad Vitale Stad en de afgelopen tien jaar was hij dat van het vakblad Bedrijventerrein. Binnen de directie Kennis en Ontwikkeling van Elba-Rec runnen we de bestaande Kennislabs en zetten we nieuwe kennisinitiatieven op zoals de Smart Logistics Hub in de Amsterdamse West-as.
De markt voor bedrijventerreinen
279
Projectconsortium
schappen” uitgevoerd door de
tium van één of enkele universi-
Radboud Universiteit in Nijmegen.
taire onderzoeksgroepen en een
Binnen het onderzoeksprogramma
Onder leiding van professor Erwin
aantal stedelijke partijen. Vanuit de
‘Kennis voor Krachtige Steden’ van
van der Krabben, hoogleraar vast-
praktijk zijn het Ontwikkelings
Platform31 is in meer dan zestig
goed- en locatieontwikkeling,
bedrijf Oost Nederland NV, de
uiteenlopende projecten onder-
hebben verschillende PhD’s onder-
gemeente Nijmegen, het ontwik-
zoek gedaan naar stedelijke en
zoek gedaan naar bedrijventer-
kelingsbedrijf van de gemeente
regionale vraagstukken. Deze
reinen in Nederland. Ieder
Rotterdam en de gemeente
publicatie is het resultaat van het
onderzoek binnen het ‘Kennis voor
Haarlemmermeer bij dit onderzoek
onderzoek “Gebiedsontwikkeling:
Krachtige Steden’ programma
betrokken geweest.
de herontwikkeling van werkland-
wordt uitgevoerd door een consor-
281
De markt voor bedrijventerreinen
Colofon Een samenwerkingsproject van Radboud Universiteit Platform31 Uitgave Platform31
Platform31
Radboud Universiteit
Postbus 20833
Postbus 9102
2500 GV Den Haag
6500 HC Nijmegen
070 - 302 84 84
024 - 361 61 61
[email protected]
[email protected]
www.platform31.nl
www.ru.nl
Onder redactie van:
Beeld
Opmaak
Erwin van der Krabben
Omslag: Jacques van Dinteren
az grafisch serviceburo bv
Cees-Jan Pen
Binnenwerk:
Frank de Feijter
Jasper Beekmans: pag. 16, 56,
Druk
164, 226
Platform P
Jacques van Dinteren: pag. 40, 70,
Oplage 500
Krabben, van der, E., Pen, C.J., Feijter, de, F.J. (2015) De markt voor bedrijventerreinen: uitkomsten van onderzoek en beleid. Nijmegen/ Den Haag
80, 92, 108, 152, 166, 204, 238, 248, 250
Februari 2015
Henk-Jan Kooij: pag. 118, 130, 140,
© Platform31
178, 184, 214 ISBN 978 94 91711 251
De markt voor bedrijventerreinen
283
284
De markt voor bedrijventerreinen
Bedrijventerreinen worden vaak geassocieerd met leeg stand, verloedering en verrommeling. Om van dit imago af te komen, riep de Taskforce (Her)structurering Bedrijven terreinen in 2008 op om de markt van bedrijventerreinen te gaan hervormen. Deze publicatie laat zien wat er de afgelopen jaren is gebeurd: bedrijventerreinen zijn op grote schaal geherstructureerd, maar niet altijd met het beoogde resultaat, de overheid speelt een andere rol en kijkt met een meer zakelijke blik naar bedrijventerreinen, terwijl de rol van ondernemers en vastgoedeigenaren belangrijker is geworden. De behoefteramingen voor nieuwe terreinen zijn naar beneden bijgesteld en de focus is meer komen liggen op de waarde van de bestaande terreinen.
een samenwerking van Radboud Universiteit Platform31
De publicatie bespreekt welke lessen we de afgelopen jaren geleerd hebben op basis van kwalitatief en kwan titatief onderzoek naar bedrijventerreinen en het gevoerde overheidsbeleid. Daarnaast vat het de inzichten samen die kunnen worden meegenomen in het formu leren van nieuw beleid voor de komende jaren. Hierbij is meer aandacht voor eigenaargebruikers van bedrijfsvastgoed en investeerders noodzakelijk, dienen ‘systeem fouten’ in de markt voor bedrijventerreinen gerepareerd te worden en is het de uitdaging om publiek geld op een ‘slimmere’ manier in te zetten. Met uiteenlopende bijdragen van onderzoekers en prak tijkdeskundigen op het gebied van bedrijventerreinen is deze publicatie interessant voor iedereen die hierin inhoudelijk geïnteresseerd is. Op de eerste plaats voor beleidsadviseurs en bestuurders bij het Rijk, provincies en gemeenten, maar ook onderzoekers en adviseurs. De wisselwerking tussen beleid, de werking en uitkomsten van de vastgoedmarkt is bovendien ook relevant voor een breder publiek van ruimtelijke ordenaars en ruimtelijk economen. 978 94 91711251
uitgave