Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2012 Közigazgatástudományi Kar
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
PÁSZTOR MIKLÓS AZ EURÓPAI UNIÓ KÖZPOLITIKAI ASPEKTUSBAN: TÖBBSZINTŰ KORMÁNYZAT VAGY VALAMI MÁS* Az Európai Unió1 tartalmáról máig heves viták dúlnak a társadalomkutatók elméleti és alkalmazott tudományi képviselői között, annak ellenére, hogy maga már ötvenöt éves, ember által létrehozott entitás. Igen sok iskola és fogalom verseng egymással és a figyelmes olvasó mindegyikben talál fontos szempontokat a klasszifikáláshoz. Ahogyan Palánkai Tibor megfogalmazza egy áttekintő előadásában: „A különféle iskolák ugyan külön-külön az integráció egyegy mozzanatára helyezik a hangsúlyt, de együttesen átfogó képet adnak és végső soron összességében a maga komplexitásában fejezik ki a folyamatok alakulását.”2 E cikk maga is szeretne újabb szempontokkal egy újfajta megközelítéssel élni a tartalmat illetően és finomítani empirikus vizsgálatok eredményével a kialakult összképet. A szerző szerint a közpolitika fogalma adhat ehhez kiindulást és a közmenedzsment-kutatás szemléletmódja finomíthatja és részben igazolhatja e megközelítést igazságát és, talán, átfogó jellegét. E tanulmány továbbá bizonyos oktatási tanulságok levonását is célozza. 1. Az Európai Unió státusza Az Európai Unió státuszáról folyó vitákra egyfajta megoldást adott az Unió jogi személyiségének a kimondása az alkotmány-jellegű Lisszaboni Szerződésben. Korábban még ez is hiányzott ahhoz, hogy az Unió értelmezhető entitás legyen. Ahogyan azt állítólag J. F. Kennedy mondta a hatvanas években: „Mi az az Európa? Adjanak egy Ez a tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005. számú TÁMOP program [Társadalmi Megújulás Operatív Program] Hatékony állam, szakértő közigazgatás, regionális fejlesztések a versenyképes társadalomért alprojektjében, a „Hatékony és gazdaságos közmenedzsment” műhelyben készült. A műhely (kutatócsoport) vezetője: dr. Hőgye Mihály. A tanulmányt szakmai szempontból lektorálta: dr. habil. Vass László CSc. egyetemi docens, BCE, Politikatudományi Intézet. A szerző egyetemi adjunktus (BCE Közgazdaságtudományi Kar); elérhetősége:
[email protected]. 1 Az Európai Unió fogalmát kiterjesztett értelemben használom. Értem alatta az 1957-es eredeti szerződés óta létrejött összes szervezeti formációt és elnevezést, amely elődje a mai Uniónak, ahogy a továbbiakban nevezni fogom a vizsgálandó tárgyat. 2 Palánkai Tibor (2005): Európai egység – integráció elmélet (Új integráció gazdaságtanának szükségessége), MTA székfoglaló előadás Elhangzott 2005. február 14-én, pp 9.; http://mta.hu/fileadmin/szekfoglalok/000577.pdf -, letöltve, 2011.08.27. *
2
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
telefonszámot, amin felhívhatom.” Általában a jogok gyakorlásához jogképesség kell mindenütt a világban. A jogképesség biztosít ugyanis hatóerőt és, talán fogalmazzunk úgy, hogy lelkiismeretet a másokkal való együttműködéshez. Az elméleti viták jelentős része is éppen ennek a hiátusnak a kitöltését jelenti, mintegy kísérlet ennek a hiánynak az elfedésére. Egy üres térbe bármi benyomulhat. Miután az Unió eddig soha nem rendelkezett, és ma sem rendelkezik a szuverenitás semekkora darabkájával, így közjogi státusza sem lehetett valamifajta államiság. Ezt arra alapozva mondhatjuk, hogy maga az Unió nem adhat feltétlenül végrehajtandó utasítást senkinek, csak ha a tagállamok mindegyike abba beleegyezik az Európai Tanács döntéshozatali rendje szerint. Ahogyan fogalmaz a Lisszaboni Szerződést bemutató tájékoztatás: „…szuverenitásuk egy részét nemzetek feletti együttműködés formájában megosztják egymással…”3, azaz az Unió ügynökként lép fel, ahogyan arra a későbbiekben még visszatérünk. A nemzetközi szervezet státusz volt az egyetlen megfogható jogképességi lehetőség a Szerződés 2009. évi újrafogalmazásakor is, amely valamifajta hatóerőt adhat e struktúrának. Ez a státusz azonban csak addig él, amíg a nemzetközi szervezetet létrehozó szerződés részesei maguk is a részvételben gondolkodnak. Ugyanakkor az Unió már megalakulásakor is több volt a szokásos nemzetközi szervezeteknél, mivel az általa befogadott országok és azok polgárainak sokkal átfogóbb viszonyait kívánta rendezni, mint a szokásos nemzetközi szervezetek. Az elméleti viták éppen ezért elszakadtak a nemzetközi szervezetekről szóló definíciós problémákról és szinte önálló diszciplináris kereteket jelöltek ki „európai tanulmányok” elnevezéssel. 1.1. Definíciók és szemléletek A korai időkben szinte szerzőnként születtek fogalmak az Unió definiálására. Palánkai Tibor a következőket sorolta fel egy cikkében: „Az unió még mindig félúton van a nemzeti és a föderális struktúrák között, „fél államalakulat” (partial polity) vagy „részben kialakult politikai rendszer” (part-formed political system), amelyre a „közbeeső jelleg” (inbetweenness) jellemző, s még valahol a nemzeti és a nemzetek feletti állam közötti „szürke zónában” van (D. N. Chryssochoou, 2001, 15.). Az Unió meghatározásával kapcsolatos terminológiai vitákat és zűrzavart jól jellemzi az elméleti irodalomban fellelhető elnevezések sokasága és gazdagsága: egyetértési rendszer (concordance system – Donald Puchala, 1972), hálózati kormányzás (network governance), kváziállam, konföderációs összetársulás (confederal consociation – Paul Taylor, 1993), vagy „posztnemzeti formáció” (Habermas). Ezek közül az „egyetértési
3
Válasz a „A Lisszaboni Szerződés európai „szuperállamot” hoz létre?” http://europa.eu/lisbon_treaty/faq/index_hu.htm weboldalon, letöltés:2012. 08.12.
kérdésre
a
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
3
rendszer” vagy a konföderációs típusú „összetársulás” széles körben használt terminológiákká váltak, s talán mondhatjuk, hogy a helyzet találó leírását adják.”4 A fenti, talán illetlenül hosszú hivatkozással megtakaríthatjuk annak kifejtését, hogy mit is értenek az egyes szerzők a fenti szavak mögött. A fogalmi sokszínűséget csak jelezni szerettük volna, hiszen azért elméleti rendezettségről mégis csak van egyfajta konszenzus a téma kutatói között. Azt azért látni kell, hogy az alapkérdés közös számukra. Nevezetesen az emberek és különböző csoportjaik közötti koordináció szükségessége és működése. Ebben a problémahalmazban az Unió csak egy a létező és ezért vizsgálható entitások közül. Nem véletlen, hogy sok megközelítés más entitások értelmezéséből kölcsönzött fogalmakat használ. Ugyanakkor az Unió egyediségét hangsúlyozzák és az Unió értelmezéseinek rendezettsége sajátosan kevert módon ábrázolható. A rendezettséget a funkcionalisták és a föderalisták iskoláinak szemléletmódjai által kifeszített gondolati mező jelenti.5 1.1.1. A funkcionalisták A funkcionalisták számára a joghatóságok (jurisdictions) együttműködésének az alapja a racionális munkamegosztás. Persze a funkcionalisták sem jelentenek zárt iskolát, itt is sokfajta értelmezés és fogalomhasználat lehetséges, de az alapvető szemléleti bázisuk a funkcionális tagolás és a felsőbb szintű kormányzatok funkcionális értelmezhetősége. Ebben a körben a gazdaságtan különböző megközelítései talán a legdominánsabbak, ideértve a szervezet- és menedzserelmélet eredményeit is. A funkció, mint az emberi szükségletek kielégítése, a közösen hatékonyabban előállítható javak és szolgáltatások termelésének a megszervezését jelenti. Éppen ezért ezen iskola képviselői a gazdaságtanból kölcsönzik a magyarázó erőt, a méretgazdaságosság valamifajta igényére alapozzák a különböző kormányzati szintek létét, így az Unióét is.6 A klasszikus funkcionalisták azonban nehezen magyarázták meg mindazokat a jelenségeket, amelyek akár a nemzetállamokon belül, akár az Unió életében megfigyelhetőek és például tetten érhető az állami tulajdon létében, illetve egyes szolgáltatásoknál, ahol a különböző nemzeti megoldások lényegi szervezetelméleti különbségeket mutatnak. A funkcionalisták „második generációs irodalma”7 új elemként vezeti be a joghatóságok egymás közötti megállapodásainak betartatását, mint maguk fölé rendelt szervezeti funkciót a korábbi közszolgáltatás szervezési elvek mellé. Ezzel igyekszik figyelembe Palánkai: i. m,. pp 5. Lásd Palánkai: i. m., illetve S. Piettoni (2009):Multi-level governance in the EU. Does it work?, conference paper, MIT, May 8 and 9; http://www.princeton.edu/~smeunier/Piattoni, letöltve:2011. 08.30. 6 Részletesen lásd: J. Cullis- P. Jones (2003): Közpénzügyek és közösségi döntések, Aula, 12. fejezet 7 Mike Károly (2009): Adalékok a föderalizmus gazdaságtanához – alkalmazásokkal az európai integrációra, PHD-értekezés, BCE Közgazdasági Doktori Iskola 4
5
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
4
venni a politika – a politics értelmű hatalmi politika – szempontjait is, feloldva a korábbi funkcionalisták semleges – csak a közérdeket előtérbe helyező - bürokratákat feltételező szemléletét. Sőt, éppen ellenkezőleg tekint rájuk, a magánérdeküket követő adminisztrátorok – politikusok és végrehajtással megbízott hivatalnokok együttese – érdekeltségét is figyelembe veszi, mint egyensúlyi játszmát a köz elvárásai és a saját jólét között. Ez annál is inkább alkalmazhatónak látszik az Unió értelmezésére, mivel nagyon sok eljárás épül erre az ellenőrzési viszonyra, ahogyan azt Mike részletesen kifejti. Ez a megközelítés kitágítja a gondolati mezőt a konföderációs iskola felé, de még valódi konvergenciát nem jelent, véleményem szerint, bárhogyan is nevezik magukat a szerzők. 1.1.2. A föderalisták
„A föderalizmust olyan politikai rendszerként írják le, amelyben világos hatalmi munkamegosztás van a helyi, a regionális és a központi kormányzás között, de amelyre nemzetek feletti hatalmi és kormányzási centrum fokozatos kialakulása a jellemző. Stabilitásának feltétele a megfelelő egyensúly, egyrészt a hatalom különböző rivalizáló szintjei, másrészt a hatékonyság és a demokrácia között. A második világháború után kialakuló neoföderalizmus már elfogadja a regionális integrációt. Az ún. „euroföderalisták” (John Pinder, Guido Montani, stb.) fő törekvése az Európai Egyesült Államok létrehozása.”8 – definiálja a Palánkai őket, egyben a fejlődési utakat és a belső vitákat is jelezve. Úgy gondolom, a központi gondolat a hatalmi munkamegosztás, a politics világa, ami az előzőekben háttérben volt. Ott versenyről, és egyenrangúságról szóltak, itt aláfölérendeltségről beszélnek, illetve annak hatékonyságáról. Világosan érzékelhető továbbá a finalista attitűd: az Unió szuverenitásának jelenbeli pótlása, illetve valamikori elérése. A szolgáltatások hatékony elosztása fontos szempont, de ebben a megközelítésben a szolgáltatásnyújtásban már minden joghatósági szint részt vehet. Az elosztás, a tényleges szolgáltatásnyújtó intézmények tulajdonosa és fenntartója szélesebb hatékonysági és kulturális mezőben értelmeződik, világosan érzékelve a különbséget egy Európai és egy Amerikai Egyesült Államok között. Ugyanakkor tagadhatatlan, hogy az amerikai megközelítés mód legújabb fejleményei a centralizáció veszélyeire hívják fel a figyelmet. Itt ismét az önérdekkövető közpolitikai szereplők figyelembe vételéről van szó. Ebben új játékos a központi kormányzat képviselője, aki az alsóbb szintű kormányzatokkal való kapcsolatában saját hatalmi érdekeivel vesz részt. Bizonyos „alkotmányos” megoldások segíthetik az egyensúly megteremtését közöttük, de ez már külső szereplők létét feltételezi a modellekben. E külső szereplő az aktív állampolgár és a magánintézményei akár profit, akár non-profit elven működnek azok.9 8 9
i. m., pp 2. Lásd Mike: i. m., 1.3. fejezet.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
5
Ugyanakkor az Unió mai állapotát inkább az inter-govermentalista megközelítés jellemzi, amely a kormányok közötti együttműködést helyezi előtérbe.10 Ebben a felfogásban a nemzeti államok egyfajta kapuőrző szerepet játszanak a társadalmi és az alsóbb szintű kormányzatok és a nemzetközi intézmények között. E szerep azonban empirikusan sem igazolható, leginkább az Unió egyik alapszolgáltatásának tekinthető kohéziós politika és pénzügyi alapok esetében. Ennek másfajta megközelítésre van szükség 1.2. Többszintű kormányzás (MLG): egyfajta kiegyezés Piattoni11 szerint a többszintű kormányzás 1992-ben találtatott ki G. Marks által a fenti két megközelítés kibékítésére, illetve az általuk nem megoldott problémák kezelésére, de figyelembe véve mindkét iskola eredményeit. „A többszintű kormányzatot az együttes döntéshozatal olyan elrendezéséként definiálhatjuk, amely a politikailag független, de egyébként interdependens – magán vagy kormányzati – szereplőket egybeköti egy többé-kevésbé folyamatos tárgyalásban/mérlegelésben/végrehajtásban a területi egyesülések különböző szintjein, és ezen szintek egyikéhez sem rendelhető kizárólagos közpolitikai kompetencia és nem érvényesíthető a politikai autoritás kemény hierarchiája.”12 A fenti definíció igen összetett és nagyon sokféle szempontot egyesít magában. Ugyanakkor megfelel a gyakorlati ismereteknek és empirikus tapasztalatoknak. Nevezetesen annak, hogy az Unió közvetlenül képes kommunikálni - különösen az alapító és korábban csatlakozott országok esetében – a társadalmi szereplőkkel. Mindazonáltal a legalább két fajta megoldás lehetséges, elsősorban a funkcionalisták eredményeire támaszkodva:13 • Az egyik esetben a különböző lélekszámú joghatóságok szolgáltatásainak hierarchikus elrendezése a lehetséges értelmezés, amely az Unióban használt NUTS rendszer szerint építhető fel, ahogyan azt magyar önkormányzati törvény is rögzítette korábbi formájában. • A másik megoldásban a szolgáltatás egyfajta társulásként szerveződik a különböző szintű joghatóságok között, így minden egyes szolgáltatás újabb és újabb egyedi társulást igényel. Tipikus példának tekinthető egy régió közlekedésének megszervezése, ahol nem csak a döntéshozatal közös módjáról van szó, hanem a helyi, a regionális, vagy szükség szerint a központi kormányzat közös fenntartói és finanszírozó felelősséggel. 1.2.2. Az állampolgárok partnersége
S. Piattoni: i. m., pp 6. és tovább S. Piattoni: i. m. 4. o. 12 Schmitter, Philipe (2004): “Neo-functionalism”, in A. Wiener and T. Diez eds: European Integration Theory, Oxford: Oxford University Press, pp. 45-74., 49. o., idézi: Simona Piattoni: i. m. pp. 1. 13 L. Hooge-G. Marks(2003): Unraveling the Central State, But How?,IHS, Wien pp 7. 10
11
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
6
A fenti definíció ugyanakkor kiterjeszti a résztvevők körét és az MLG közpolitikai keretébe az állampolgárokat is bevonja. E részvételi joggal és lehetőséggel talán a demokrácia új szintjét is létrehozza. Az állampolgár már nem csak megbízó a közpolitikában, de folyamatos szereplő, partner. Lényeges kérdés ebben az esetben, hogy az MLG meghatározásában milyen szerepe lehet a részvételi eljárásoknak, azaz létezhet-e MLG partnerség nélkül? A magyar tapasztalatok alapján hajlamosak vagyunk arra az álláspontra helyezkedni, hogy lehetséges ilyen értelmezés is; és mindkét forma esetében. Egyfajta lehetetlenség az által valósul meg, hogy maga a pénzelosztást szabályozó uniós rendelet tartalmaz a partnerségre vonatkozó előírást. Ugyanakkor a tapasztalatok igen korlátos megvalósulást mutatnak, legalábbis Magyarországon. Talán helyesebb az Unió egészéről szólva a partnerséget, mint kívánalmat felfogni kettős értelemben is. Kívánalom az Unió intézményei, illetve a magas demokrácia indexszel rendelkező tagállamok részéről. Különösen, ha nem értjük partnerség alatt a magánszervezetek – akár üzletiek, akár nem - számára megítélt források felhasználását. Ugyanakkor a partnerségnek teljesen új formái is létrejöttek. Leglátványosabb a különböző állampolgári csoportosulások hálózatba rendeződése az Unió területén belül. A hálózat ebben az értelemben átlép a nemzeti kormányokon éppen úgy, mint a helyi joghatóságokon. Akár a teljes közpolitikai teret képes uralni, ahogy azt az egyetemek tették az úgy nevezett bolognai folyamat esetében, amikor is maguk döntöttek a kétszintű képzési struktúra megvalósításáról, amit aztán a törvényhozások szentesítettek. E folyamatokat a szóhasználat is rögzíti, amikor is a kormányzat (government) fogalma fokozatosan kormányzássá (governance) vált az új évezredben.14 1.2.2. A kormányzat újrafogalmazása Mindazonáltal az Unió MLG gyakorlatának egyik fontos következményeként említik a nemzetállamok, tagállamok szervezeti felépítésének újraformálását. „A klasszikus kiindulási pont R. Keohane 1982-es „Nemzetközi szervezet” című cikke, amely a nemzetközi kapcsolatok keresletét/kínálatát elemzi a tranzakciós költségek és aszimmetrikus kockázatok csökkentése céljából. Mostanában a kutatók vizsgálni kezdték, hogy a globalizáció hogyan segíti a politikai autoritás szétszórását a nemzeti szint alatti és a nemzetközi intézményekhez...”15 E folyamatok az Unióban már korábban megindultak. Különösen a középső kormányzati szintek, a régiók és a megyék, illetve a föderációk tagállamainak szerepe értékelődött át, de több esetben is a helyi kormányzatok jutottak újabb szerephez.
A szerző emlékeiben még található nyom arra, hogy egy nemzetközi konferencián az elnök azzal fordult az angol anyanyelvűekhez, hogy értelmezzék a két szó közötti kölünbséget, de akkor még erre senki nem vállalkozott. Azóta ez a distinkció már polgárjogot nyert a fenti értelemben, a tudomány köznapi jelentőségét mutatva. 15 L. Hooge-G. Marks: i. m., pp 12. 14
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
7
Legszebb példája ennek a francia regionalizáció létrejötte a nyolcvanas évek elején. Sok, későn csatlakozott ország pedig meg mindig küzd ezzel a problémával, mint például Magyarország.16 Mindazonáltal a régi tagállamoknál sem egyszerű a helyzet, ott is több modell érvényesül. Két szélső példaként említik Németországot és Nagy-Britanniát.17 Németországban a 60-as évek alkotmányos reformja a tagállamokat konszenzusra kényszerítette, így gyakran patthelyzethez vezet a közös döntéshozatal. Éppen ezért az Unió intézményesítettségében nincs helyük, bár igen aktív lobbisták. Ezzel szemben Skócia, Wales és Észak- Írország Nagy-Britannián belül önálló törvényhozói hatalommal is bír, de semmilyen szerepük nincs az Unióban, szemben a helyi önkormányzatokkal, amelyek igen aktívak és ezzel a regionális struktúrák „a kormányzat szükségtelen rétegeként” jelennek meg az állampolgárok előtt. 2. Nemzetközi közpolitika Mindazonáltal az MLG erősen kötődik a fejlesztéspolitikához és az Unió egészének jellemzésére nem igazán alkalmas. Ezt a vonását erősíti az OECD is, amikor az MLG-t már a globális problémák megoldására is alkalmasnak tartja, de főként regionális fejlesztési eszközként. Ahogyan brosúrájában jelzi az MLG18 alapja az, hogy az alsóbb szintű (sub-national) kormányzatok tudással ugyan rendelkeznek, de „koherens” projekt-kidolgozáshoz és megvalósításhoz nincs elég kapacitásuk”, ezt a központi kormányzat biztosítja. Mindezt a korlátot az Unióról szóló irodalom azzal hidalja át, hogy egyéb területekre eltérő metódusokat alkalmaz. Ilyen módon használtatik a „nyílt koordináció módszer”, vagy az „Európai Közigazgatási Tér” fogalmai. Erre azért is kerülhet sor, mert „egyes elemzők szerint az Európai Unió döntéshozatali folyamatai például szektorálisan erősen fragmentáltak.”19 Az MLG másrészt inkább működési mód, mint minősítő jellemző, különösen, ha az állampolgári partnerséget nem feltétlenül tekintjük jellemzőjének. A státusz-definícióhoz új megközelítéseket kell keresni. 2.1. Közpolitika, nemzetközi közpolitika Úgy gondolom, érdemes végiggondolni azt a lehetőséget, hogy az Unió státuszát, mint közpolitikai egységet gondoljuk végig. Ehhez a közpolitikának azt a definícióját hívjuk segítségül, amely arra épül, hogy az a társadalmi értékeket érvényre juttató folyamat, illetve
Lásd Ágh A. (2011): A közpolitika változó paradigmái: az érdekcsoportoktól a többszintű kormányzásig, Politikatudományi Szemle, XX/1, pp 31-48. 17 Piattoni: i. m., pp 36. 18 http://www.oecd.org/document/11/0,3343,en_2649_34413_36877643_1_1_1_1,00.html, letöltve 2011.09.05. 19 Mike: i. m., pp42. 16
8
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
a köz által ellátandó feladatok kijelölésének módja.20 Ebben a megfogalmazásban semmilyen előfeltétellel nem élünk a társadalmi értékeket illetően, azokat, mint a társadalom belső mozgásainak és vitáinak az eredményét értelmezzük. Ebbe a definícióba nem értjük bele a piaci mechanizmusokat, hiszen azok az egyéni érdekek érvényre jutását jelentik. Fontos ugyanakkor annak hangsúlyozása, hogy a társadalom ebben az értelemben egy állam társadalmaként értelmeződik. A társadalomkutatásban e dimenziónak nem szoktak különösebb jelentőséget tulajdonítani, de a politikai jelenségek esetében ettől nem tekinthetünk el. Különösen azért, mert a további érvelésünkben a nemzetinemzetközi szétválasztásnak jelentősége van. Nevezetesen az Uniót nemzetközi közpolitika entitásként tudjuk megragadni. Mai formájában az Európai Unió nemzetközi közpolitika korai formáit mutatja21. E meghatározás három korlátozást is tartalmaz: • A közpolitika – policy - fogalma nem tartalmazza közvetlenül a hatalmi politika (politics) dimenzióját. Ezzel kikerültük a szuverenitás problémáját a definícióból. Ebben az értelemben csak a tagállami szuverenitás értelmezzük, mint annak egy részének – megállapodás és vita útján történő - egymással való megosztását. • A nemzeti-nemzetközi dimenzió hangsúlyozása tartalmazza, hogy az Unió csak az egyikben kompetens és nem omnipotens szereplő, mint egy konföderációs állam. • Végül korai formáról beszélünk, mert még ebben a formában is látunk fejlődési lehetőséget, mielőtt a mai állapotokból egy föderális állammá válna az Unió, amelyre azonban egyelőre kevés az esély. A nemzetközi közpolitika értelmezéséhez használjuk a következő, 1. számú táblázatot. 1. számú táblázat: Nemzetközi kapcsolatok tipológiája Szempontok
Diplomácia
Nemzetközi szervezetek (IMF, ILO)
Nemzetközi közpolitika (EU ?)
Alanya
Államok
nemzeti szervezetek és szakértők
állampolgárok és szervezeteik
Tárgya
állami kapcsolatok
egy ügykör, feladat
sok közügyek együttese
output
közös ügyek szabályozása
szabványosítás
szabályozás, szolgáltatások
„…a közpolitika elemzés közügyben történő döntéshozatalhoz kötődő ügyfélorientált tanácsadás, amely társadalmi értékek érvényre jutásáról tájékoztat.” D. L. Weimer - A. R .Vining: Policy Analysis, Prentice Hall, 1999., pp 27. Ebből a klasszikus definícióból vezettük le a magunkét. 21 Részletesen lásd Pásztor Miklós: Nemzetközi közpolitika, kézirat, 2005. Letölthető a BCE Közszolgálati Tanszék honlapján. 20
9
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
Eszköz
nemzetközi szerződés
nemzetközi szerződés, konvenciók/jelentések
törvények, rendeletek, tulajdon
Az államok nemzetközi kapcsolatainak elemzésénél elfogadjuk kiindulópontként a diplomáciaelméletnek azt a megállapítását, hogy tárgyát a westpháliai béke időpontjától számítja, bár diplomácia korábban is volt. Nem tárgyaljuk továbbá a birodalmi típusú kapcsolatokat sem. Így jön létre a táblázat hármas tagolása: diplomácia, nemzetközi szervezetek és nemzetközi közpolitika. A sorokban néhány fontos jellemzőt kívántuk bemutatni, jelezve az egyes típusok közötti lényegi különbséget. Így került be jellemzőként: • Alanyiság: ki a cselekvő az adott kapcsolatban. A diplomácia az államok kiválasztott képviselőinek játéktere, különleges megbízatással. A nemzetközi szervezeteknél a tárgy szerint illetékes nemzeti szervezet, illetve itt már találunk önálló szakértőket, míg a nemzetközi közpolitikában már az állampolgárok és szervezeteik jelennek meg. Az Unió éppen ezért korai forma, mert benne még az államok jelentik a cselekvő alanyt, bár a Lisszaboni Szerződés már az állampolgároknak is ad lehetőségeket – állampolgári kezdeményezés, uniós állampolgárság, stb. • A kapcsolat tárgyában is jelentős különbségek találhatóak. A diplomácia az államok kapcsolatait szabályozza, míg a nemzetközi szervezetek egy-egy közpolitika szakfeladat ellátására szakosodnak. A nemzetközi közpolitikában a szakfeladatok sokasága együttesen jelenik meg egy szervezeti egységben, még ha ez a sokaság csak részben fedi le egy szuverén állam teljes feladatkörét. • A kapcsolat működésének outputja is lényegesen eltér ő az egyes típusoknál. A diplomácia a részes államok közös ügyeit szabályozza. A nemzetközi szervezet főként a tárgykörébe eső szakpolitikai terület szabványosításával foglalkozik, míg a harmadik típus klasszikus szabályozási feladatokat lát el és szolgáltatásokat is nyújt, ha korlátozott spektrumban is. • Végül az eszközök is eltérőek. A diplomácia a közös érdekeket kifejező szerződéseket hoz létre, és azok teljesülése a felek jóindulatára van bízva. A nemzetközi szervezet is szerződéssel jön létre, de az csak a keretet adja, hiszen a tényleges szakmai kötelezettséget az úgy nevezett konvenciók állapítják meg, amihez mindig külön-külön kell csatlakozni; ugyanakkor itt már létezik egyfajta kényszerítés is azzal, hogy a konvenciót aláíróknak a plénumon kell beszámolni a végrehajtásról az elmarasztalás lehetőségével. A nemzetközi közpolitika eszközrendszere pedig megfelel a szokásos közigazgatási eszközrendszernek – törvények, rendeletek, tulajdon, büntetések. Az Unió itt is korai formának bizonyul, hiszen törvényt még nem alkothat, de rendeletei törvényi erővel bírnak, továbbá a büntetései is inkább szimbolikusak, de előrelépés itt is történt az új szerződés elfogadásával.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
10
Az Unió minősítése szempontjából egy kiegészítést szükséges tenni. Az Unió csak részleges közpolitikai koherenciával rendelkezhet. Miután nem rendelkezik a politikai főhatalmat meghatározó mechanizmussal, mint a szuverén államok, így pártpolitikai alapú parlamenti választási rendszerei, ezért egységes közpolitikai értelmezések sem lehetségesek. Ezt rögzítik mindazok, akik a szakpolitikai mechanizmusok fragmentáltságára hívják fel a figyelmet az Unió esetében. 2.2. MLG és nemzetközi közpolitika Az előzőek minősítői, de nem kizárólagos magyarázatai kívánnak lenni az Európai Unió jellegzetességeinek. Bár a táblázat már működési módokat is jelzett, az ott megfogalmazottak az Unióról szóltak és nem tisztázták teljes egészében az Unió és a szub-uniós cselekvők viszonyát. Éppen ebben a körben lehet a korábbi minősítésekkel és működési módokkal ismételten foglalkozni, mint a nemzetközi közpolitika kiegészítőivel, az azon belüli viszonyok leíróival. Ennyiben tehát az MLG, a koordináció nyílt módszere, az európai közigazgatási tér vagy a közpolitikai hálózatok fogalma semmiképpen nem helyettesíthető a nemzetközi közpolitika fogalmával. Ezek léte éppen arra utal, hogy igen sokféle módon kapcsolódhatnak egymáshoz a nemzetközi közpolitika keretébe foglalt aktorok. E fogalommal csak azt kívántuk elkerülni, hogy e kiegészítők a szempontunkból fontosabb fogalom helyére kerüljenek. Úgy gondolom, hogy a korábbi viták és fogalmi hálók éppen ezt a különbséget nem tudták megragadni. A szuverenitás hiányából következő fogalmi hiátus nem tölthető be működési módok leírásával. Mindazonáltal a működési módok sokféleségének egymás mellett élésében léteznek megfogható közös jellemzők. A továbbiakban ezek bemutatása történik meg empirikus vizsgálati adatok segítségével. 3. A nemzetközi közpolitika működtetése: elvek és személyek A továbbiak kiindulópontjául ismét a nemzetközi közpolitika nézőpontjából tekintünk az Unió működésére. Különösen az MLG esetében az általános szabályozási funkciók értelmezése mintha háttérbe szorulna a szolgáltató funkciók rovására, holott általános tapasztalatok szerint a tagállami szabályozások 40-45%-ka ma már nem lehetséges uniós keret és egyeztetés nélkül. Jogosan merül fel, hogy hogyan is történik ez az együttműködés, különösen a magyar közigazgatás jellemzői és működése alapján. Különösen élesen vetődik fel ez a kérdés, ha a közpolitikai szféra egészét mélyen érintő és átható reformhullámok szempontjait is az elemzés keretébe vonva. 3.1. MLG, tribalizmus, közigazgatási reformok – egy empirikus vizsgálat tanulságai
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
11
Az MLG már bemutatásra került. A továbblépéshez meg kell ismerni a tribalizmussal is.22 E szervezetelméleti kategória lényege, hogy az MLG homogén közcélokat feltételez az egyes szinteken található szereplőknél, akik csak „taktikai” különbségeket mutatnak, a megvalósításban, illetve saját jólétük maximálását tekintik másodlagos célnak és ebben ütközhetnek egymással, így komplex célrendszereket nem kezel. A nemzetközi közpolitika komplex szemlélete viszont a különböző közcélok közötti optimalizálás problémáját is felveti. A tribalizmus erre ad egyfajta megközelítési lehetőséget. Lényege, hogy a nagyszervezetek alcsoportokra bomlanak – funkcionális egységekre – és ezek az egységek is küzdenek egymással a szervezeti forrásokért és befolyásért. A nagyszervezet rétegzett szervezet is, azaz több szinten történik a működtetése és az azonos szervezeti funkcióhoz tartozó különböző szintű egységek együttműködésben – egyfajta törzsi összetartozással – lépnek fel a többiekkel szemben. Ez a küzdelem részben erőforrásokat von el a szervezet egészétől, részben torzítja a végeredmény hatékonyságát, mert akadályozott a törzsön kívüliekkel való elmélyültebb kommunikációt és együttműködést. Ezzel az MLG modell hasznos kiegészítést kap, egyszerre vizsgálható az Unió akcionizmusa és szabályozó szerepe, illetve a hivatalok külső és belső működési módja. A tribalizmus ugyanakkor erősíti azt a közkeletű vélekedést, hogy az állami bürokrácia magára hagyva hatékonytalan és pazarló. Ez ellen lépett fel a nyolcvanas években indult közigazgatási reformmozgalom, elsősorban az Új Közmenedzsment (NPM) iskola, majd ennek kritikájaként a hatékony közigazgatás egyéb modelljei. E körben a nemzetközi irodalom igen szép eredményekről számol be, összességében megfelelő eszközök és ösztönzők használatával eredményesen növelhető a közigazgatás és a közszolgáltatások hatékonysága. Magyarország esetében már nem ilyen pozitív a kép. Igen sok vizsgálat arra mutat, hogy bár ismertek és használtak a nemzetközileg eredményes eszközök és módszerek, de azok használatában jelentős hiátusok jelentkeznek nálunk.23 3.1. A hipotézis és a módszer Ha a magyar közigazgatás és az Unió közpolitikai kapcsolatait vizsgáljuk, akkor kérdezhetjük, hogy milyen erősségű és minőségű hatást gyakorolnak egymásra? Milyen előnyei és hátrányai származnak a magyar társadalomnak ebből az együttműködésből? Más a csatlakozásunk előtt is szkeptikus volt a szakirodalom abban az ügyben, hogy milyen fejlesztő hatást gyakorol az Unió a közép-kelet-európai államok igazgatására. Mike: i. m., 4. fejezet alapján mutatom be a tribalizmus főbb jellemzőit. Ő elsősorban Miller, G. J.(2002). Menedzserdilemmák. A hierarchia politikai gazdaságtana, Budapest, Aula – Széchenyi István Szakkollégium művére támaszkodik. 23 Lásd például Hajnal, György (2004) Igazgatási kultúra és New Public Management reformok egy összehasonlító tanulmány tükrében. Doktori (PhD) értekezés, Budapesti Corvinus Egyetem, Gazdálkodástani Doktori Iskola, vagy Hajnal – Kádár – Pásztor (2011): Jóléti és szociális programok hatáselemzése, elektronikus tankönyv, 3.4 fejezet, megjelenés alatt, továbbá Zupkó Gábor (2002): Közigazgatási reformirányzatok az ezredfordulón, Századvég, Budapest. 22
12
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
„…eredményeink megkérdőjelezik annak a várakozásnak a helytállóságát, hogy az EU-csatlakozás önmagában a közép-kelet-európai állami bürokráciák általános modernizációját és a nyugat-európai sztenderdekhez történő felzárkózását eredményezné. Ehelyett a közigazgatás hagyományos és eurokratikus részei között feszültség alakul ki, amely hatékonysági és stabilitási problémákhoz...” – összegzi véizsgálatait Mike.24 További szempontokat adhatna hipotézisünk kidolgozásához a kohéziós és más pénzügyi alapok felhasználásának vizsgálata. Egyértelműen pozitív képet ez sem mutat, különösen annak regionális fejlesztő hatásai esetében. A pénzt elköltöttük, pénzügyileg többé-kevésbé szabályosan, de a kohéziós hatásosság erősen megkérdőjeleződik. Ezeket az eredményeket azonban még sem tudjuk használni a hipotézis kidolgozására, mert itt elsősorban nem közigazgatási probléma jelentkezik, hanem politikai, illetve e pénzfelhasználás működési módja jelentősen elkülönül a szokásos ügymenetektől. Egészében nem találunk elmozdulást a korábbi, tagállami fejlesztési pénzek felhasználási módjától.25 Az Unió és a tagállam vonatkozásában az eurokraták törzséről beszélve bürokrácia negatív megítélése részben erősítést nyer. Részvételük a tagállam uniós fellépést előkészítő tevékenységében inkább hátráltató azzal, hogy az Unió érdekeit tekintik, az Unió számára tevékenységük viszont hasznos, mert beépített ellenőrzési mechanizmust működtetnek.26 Magam csak részben osztom ezt a nézetet. Én úgy látom, hogy még az eukratákon is felülkerekedik a magyar közpolitikai mentalitás és kultúra. Lényegében a hipotézisem ebben foglalható össze. Az vonatkozik, mind a nemzeti álláspont kidolgozására, mind a monitoring szerepre. Egyfajta sodródás, egyfajta félmegoldás, egyfajta rejtőzködés figyelhető meg inkább, természetesen a feladatokat azért ellátva. Módszertanilag, a korlátosa erőforrásokra tekintettel főként az irodalom gyűjtése és kritikai feldolgozása történt meg, illetve mélyinterjúzással igyekeztem a hipotézis valóságtartalmat növelni. Reprezentatív felmérésre nem volt lehetőség. Így tíz interjúval mértem fel a nemzetközi közpolitikai közösség adminisztratív tagjainak működését. A kiválasztásban igyekeztem minden szereplőtípust megtalálni: két magyar származású bizottsági munkatárs, két nyugat-európai gyökerű bizottsági munkatárs, egy brüsszeli magyar kormányképviselő, egy magyarországi, Brüsszelben gyakran megforduló szakmai referens, egy magyar, brüsszeli ügyekkel csak ritkán foglalkozó főhivatalnok, egy uniós pénzekkel foglalkozó magyar munkatárs és két magyar önkormányzati munkatárs képezte a kiválasztotti kört. Kimaradtak a hatalompolitika képviselői! Az interjú az uniós kötelezettségekre és saját munkájának összefüggéseire, illetve az uniós közpolitikai tevékenység megítélésére irányult saját és munkatársai tapasztalatai alapján, felmérve a karrier-elképzeléseket is. 24
Mike: ibid.. 25 Lásd ehhez Pásztor Miklós Vezetéstudomány, 7-8. szám 26 Mike: i.m., pp 163-165
(2008):A
magyar
közszolgáltatások
stratégiai
problémái,
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
13
3.2. Az eredmények A hipotézis szakirodalmi alapozását R. D. Putnam ma már klasszikus munkájának értelmezésével kell kezdeni. Számunkra a legfontosabb tanulsága abban foglalható össze, hogy egy olyan unitárius állam, mint az olasz, is képes eltérő közpolitikai teljesítményt nyújtani az eltérő földrajzi térségeiban, ahogyan az megfigyelhető Dél- és Észak-Olaszország közszolgáltatási teljesítményeiben az utóbbi javára. Ez a különbség egyértelműen kulturális hatásokra vezethető vissza, nevezetesen Észak fejlettebb közösségi ellenőrzési viszonyaira.27 E tétel önmaga megalapozza azt, hogy az Uniótól adminisztratív modernizációt aligha várhatunk. Mi történik mégis? Más vizsgálatok azt mutatják, hogy a magyar helyzet azért nem a dél-olasz megfelelője. Ott elsősorban a személyes függés, a „nagycsaládi” kötelékek írják felül a közszolgálati teljesítménynormákat, a szívességek és a közös járadékvadászat igénye dominál. Ez nálunk is megtalálható, de másodlagos motívumként. Inkább a politikától való távolságtartást segítő „szakmai” normatívák az uralkodóak, de ezek inkább csak a védekezést segítik a politikai nyomással szemben, semmit szakmai teljesítménykényszert jelentenének. Így válik a jog meghatározóvá, mint végső hivatkozási lehetőség, illetve a rejtőzködés a nyilvánosságtól.28 A lehetséges kölcsönhatásokat továbbgyengíti, hogy az interjúk alapján állíthatjuk, hogy a magyar adminisztrációban nincs túl erős kapcsolat a helyi és a miniszteriális szintek között. Néhány konferencia és oktatás jelenti a tényleges kapcsolatot, de itt inkább csak egyirányú kommunikáció folyik némi panaszkodással, kivéve a kapcsolattartással megbízott referenseket. Ebben a helyzetben az Unió intézményei sem jelentenek mást, mint a miniszteriális szint kibővülését. Ezzel együtt azt kell megállapítani, hogy az uniós regionális fejlesztési MLG kutatásokon kívül ez a viszonyrendszer alig vizsgált. Hasonlóképpen nincs érdemi nyoma az adminisztráción belüli hálózatoknak. Ezt érdemben sem az uniós tisztviselők, sem a magyarok nem jelezték. Ebben az esetben, persze nem a hálózatok létének tagadásáról van szó, de ez az adminisztrációban nem játszik szerepet, inkább a non-profit és az üzleti szférában. Tanulságosabb az az eset, amelyben a magyar referens azt tapasztalta, hogy adott ügyben az angol kollégák rendszeresen telefonáltak neki és másoknak is egy uniós rendelet kiadása előtti egyeztetési folyamatban. Azt tapasztalta, hogy nem egyszerűen arról van szó, hogy valakit ráállítottak, hanem adott ügyosztályon belül az éppen bent lévők végezték a munkájukat és egymással rendszeresen meg is osztották a telefonos tárgyalások tapasztalatait. Nem hálózat működik tehát, hanem hatékony munkamegosztás a közös – nemzeti - cél érdekében. A magyar helyzettel ezzel szemben az, ahol egy
27
R. Putnam - R. Leonardi R. - Y. Nanetti (1993): Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy, Princeton University Press 28 Lásd például Hajnal György (2009): Újszerű kudarcmechanizmusok a magyar közpolitika világában, Politikatudományi Szemle XVIII/4, pp 61–81. illetve Pásztor Miklós (2010): A magyar közpolitika, DIEP, 3-4. szám, elektronikusan a www.diep.com címen elérhető.
14
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
referens-egy ügy felállás található erős információs monopólium igényével, míg az angol bürokrácia képes stratégiai erőkoncentrálásra. Mindez átvezet minket a tapasztalt legnagyobb különbséghez az uniós és a magyar adminisztratív tevékenységek között. Az uniós hivatalnoki munka jelentős része egyeztetés. Ezt maga az Unió természete is kikényszeríti, hiszen nem szuverén intézmény, az államok megosztott felelősségében létezik, amely létét minden egyes aktusában folyamatosan igazolni és érvényesítenie kell minden tagállammal együttesen. Éppen ezért helyeznek igen nagy súlyt a továbbképzéseken belül a konfliktuskezelésre és a tárgyalástechnikai ismeretek fejlesztésére, szemben a nálunk preferált jogi ismeretekkel. A 2. számú táblázatban foglaltam össze az interjúk alapján talált legfontosabb különbségeket az uniós és a magyar igazgatási jellemzők között. 2. számú táblázat: A magyar és az uniós köztisztviselő állapotok összehasonltása Szempontok Unió Magyar kultúra
megállapodásos
jogi-szakmai
karrier
rendies
foglalkoztatotti
szakma
esetleges/intelligens ügyintéző
kötött
munkaintenzitás
közepes
erős/zaklatott
ellátás
kiemelt/sokrétű
átlagos
továbbképzés
Rendszeres, támogatott
esetleges
A következő megállapításokat szemléltetjük a fenti táblában: • A megállapodásos és a jogi-szakmai kulturális különbségekről már szóltunk. Annyit érdemes itt hozzáfűzni az előzőekhez, hogy szakma alatt itt elsősorban az eljárásrendekben való eligazodás képességét értjük inkább, mint a más, például üzleti tevékenységek esetében használt fogalmat. • A karrier szempontjából az Unió egyfajta zárt rendszerben gondolkodik, azaz be lehet jutni egy igen erős versenyvizsgával, de kiesni már nem, csak súlyos mulasztás esetén. Ezzel szemben a magyar köztisztviselőkre inkább a más, nagy szervezetben található foglalkoztatotti viszonyok a jellemzőek. Bekerülni is könnyen lehet, de kikerülni is, ez alól kivételt a nagy hivatalok jelentenek, ahol működik erős belső munkapiac, vagy egyes rendies szakmák (pl. orvosok). Mindez azért is fontos, mert e jellemzők miatt az uniós törzsiség kialakulása igen nehéz, az Unió magába zárt és az alatta lévő szinten mutatott teljesítmény nem jelent belépőt erre a szintre. Ez alól csak a politikai kinevezettek jelentenek kivételt, ahol a tagállamok jelölhetnek közvetlenül.
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
•
•
•
•
15
A szakmaság további jellemzője, hogy az uniós hivatalnok nem kötődik egyetlen szakpolitikához karrierje folyamán. Éppen ellenkezőleg, néhány évente szakterületet kell váltani, szinte kötelező jelleggel. Az unió inkább az intelligens ügyintézést preferálja, mondván, hogy egy ilyen hivatalnok néhány hónap alatt elsajátítja az adott terület tartalmait. Ez tovább nehezíti a hivatali hálózatok létrejöttét. ezzel szemben nálunk a szakpolitikai területhez való kötődés sokkal erősebb. Az egyes intézményekhez való hűség a norma. A munkaintenzitásban is vannak eltérések. Az uniós hivatalnokok úgy érzik, hogy több idejük van elmélyedni, tartalmasabb munkát végezni. A magyar hivatalnokok inkább zaklatottnak érzik magukat, erős intenzitással kénytelenek dolgozni. E különbséget azok is jelezték, akik mindkét adminisztrációban dolgoztak már. Úgy gondolom azonban, hogy itt nem teljesen valós különbségekről van szó, hanem a végzendő munka percepciójának különbségéről. A magyar hivatalnok többet szorong azon, hogy mikor kérnek rajta számon hibákat vagy teljesíthetetlen elvárásokat, a politika rángatózását viselik nehezen. Talán az is igaz, hogy az uniós munka tervszerűbb és kiszámíthatóbb. Lényeges különbség található a munkahely teremtette egyéb létfeltételekben is. Az Unió rendiesebb szelleme azt is magával hozza, hogy a jövedelem és a szociális juttatások igen generózusak. Juttatások nem csak a hivatalnoknak, hanem a családjának is járnak „bölcsőtől a sírig”. Ezzel szemben a magyar hivatalnokok lényegében nem kapnak többet, mint más munkavállalók hasonló munkakörökben. Az uniós rendszer éppen most van felülvizsgálat alatt az általános megszorítások részeként, így itt változások várhatóak. Végül szólni kell a továbbképzés rendszeréről. Az Unióban az rendszeres és ingyenes. Igen sokrétű, de mint már jellemeztük, főként a menedzsmenttudományok körül forog. Nálunk nem ilyen jó a helyzet, ma már a szakvizsgára való felkészülés, mint a karriernek valamifajta elősegítője is megnehezült. Külön kell szólni itt a nyelvi problémáról, nevezetesen arról, hogy az Unióban ez is továbbképzési lehetőség, holott a bekerülés feltétele a többes nyelvtudás. Nálunk erre semmilyen szervezett lehetőséget nem kínálnak, így ez újabb akadály a két szint kommunikációjában.
Összefoglalva azt mondhatjuk, hogy az uniós adminisztráció erős francia hagyományokat követ, de mégis átesett egyfajta fazonigazításon és modernizáción. A fentieken túl jól látható szakmai anyagaiban és a nyelvezetében a stratégiai menedzsment térnyerése, illetve a partnerség erős ösztönzöttsége, mint a modernizáció egyértelmű jele. Ezzel szemben a magyar adminisztráció még mindig saját hagyományai fogja. A benne foglalt eurokrata rész inkább monopóliumai megőrzésére törekszik, hiszen mindig is ezt tette részben önvédelemből, részben pozíciófoglalás céljából.
16
TÁMOP-4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005
3.3. Egyéb tanulságot Érdekes helyzetek képződhetnek az által, hogy a nemzeti hivatalnokok egyébként is nehéz bekerülését az uniós adminisztrációba generációs problémák is sújtják. A csatlakozáskor csikócsapatok töltötték fel a magyar kvótát, ők nyugdíjukig ott maradhatnak. Jelentős személycsere nem várható, de erre a magyar hivatalnokok – a megkérdezettek szerint - nem is vágynak. Az uniós karrier nem része a magyar hivatalnoki álmoknak. Akár alsóbb szinten, akár magasabban a helyhez kötöttség erős, bár a nyelvtudás hiánya is meghatározó. Uniós karrier inkább úgy érthető, ha ki lehet járni egyeztetésre, illetve a magánszektorban eladni a tudást. Azt is megállapíthatjuk, hogy a rendies állapotok sem annyira kívánatosak a magyarok számára, a munkahely biztonsága inkább. A francia modellben viszont észre lehet venni, hogy az is képes modernizálódni, viszont a lazább magyar nem feltétlenül, ehhez új ösztönzők kellenek. Talán nem feltétlenül a sokat emlegetett „életpályamodell”, inkább a nyugodtabb munkakörülmények és folyamatos továbbképzési lehetőségek. További kérdésként merülhet fel, hogy mindezekből az eredményekből mi adható át a fiatalabb generációknak az egyetemi oktatás során. Értelmes dolog-e a magyar helyzet bemutatásával sokkolni őket, vagy maradjunk annál a jól bevált hivatalnoki magatartásnál, hogy csak a követelményekről beszélünk, minden mást félreteszünk, mert abból nem lehet baj. Persze a döntés egyéni, de legalább írjuk le a tapasztalatokat. *** Egy kutatást soha nem lehet befejezni. Jelen esetben ez különösen igaz, hiszen az empirikus bázis igen szerény lehetett csak. Összességében ezért semmiképpen nem lehet a hipotézis elfogadhatóságáról beszélni, legfeljebb pontosításáról egy további vizsgálódás számára.
