Participeren in noaberschap

Armoede, participatie en beleid in Enschede

Participeren in noaberschap

Groningen, april 2015 Bert Schudde Niko Struiksma Keimpe Anema

PARTICIPEREN IN NOABERSCHAP, ONDERZOEK REKENKAMERCOMMISSIE ENSCHEDE

Inhoud

1. INLEIDING ..................................................................................................................................... 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

INLEIDING .................................................................................................................................. 1 ONDERZOEKSVRAGEN ................................................................................................................... 2 DEELONDERZOEKEN EN –VRAGEN ................................................................................................... 2 ONDERZOEKSAANPAK ................................................................................................................... 3 LEESWIJZER ................................................................................................................................ 5

2. ARMOEDE: DEFINITIES, MAATSCHAPPELIJKE CONTEXT EN BELEID ................................................ 6 2.1 INLEIDING .................................................................................................................................. 6 2.2 WAT IS ARMOEDE? ...................................................................................................................... 6 2.3 ARMOEDE EN BELEID .................................................................................................................... 7 2.3.1. Generiek inkomensbeleid versus maatwerk .................................................................. 7 2.3.2. Bereik en gebruik regelingen ......................................................................................... 8 2.4 ARMOEDEVAL ............................................................................................................................. 8

3. ARMOEDEPROBLEMATIEK IN ENSCHEDE ..................................................................................... 11 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8

INLEIDING ................................................................................................................................ 11 LAGE INKOMENS IN ENSCHEDE ..................................................................................................... 11 ACHTERGRONDKENMERKEN RESPONDENTEN ................................................................................... 12 PARTICIPATIE EN SOCIAAL ISOLEMENT ............................................................................................ 13 GEZONDHEID EN WELBEVINDEN.................................................................................................... 15 INKOMEN EN RONDKOMEN .......................................................................................................... 18 SCHULDEN ............................................................................................................................... 21 CONCLUSIE............................................................................................................................... 22

4. HET ARMOEDEBELEID VAN ENSCHEDE ........................................................................................ 24 4.1 INLEIDING ................................................................................................................................ 24 4.2 VERTREKPUNT VAN HET ARMOEDEBELEID: DE VIJF PIJLERS .................................................................. 24 4.3 INVULLING VAN LANDELIJKE EN GEMEENTELIJKE KADERS .................................................................... 25 4.3.1. Kader gemeentelijk armoedebeleid ............................................................................. 25 4.3.2. Twee uitgangspunten .................................................................................................. 25 4.3.3. Voorzieningen .............................................................................................................. 26 4.4 DOELBOOM .............................................................................................................................. 31 4.5 CONCLUSIE............................................................................................................................... 32


5. UITWERKING EN UITVOERING VAN HET ARMOEDEBELEID .......................................................... 34 5.1 INLEIDING ................................................................................................................................ 34 5.2 REGELINGEN ............................................................................................................................. 34 5.2.1. Categoriale bijzondere bijstand ................................................................................... 34 5.2.2. Individuele Bijzondere bijstand .................................................................................... 35 5.2.3. Overige regelingen ....................................................................................................... 36 5.3 FORMULIERENBRIGADE EN GELDKOMPAS........................................................................................ 37 5.4 SCHULDHULPVERLENING ............................................................................................................. 38 5.5 MAATSCHAPPELIJKE ORGANISATIES ............................................................................................... 40 5.6 DOELTREFFENDHEID UITVOERING: GEBRUIK EN BEREIK REGELINGEN ..................................................... 40 5.7 DOELMATIGHEID: UITVOERINGSKOSTEN ARMOEDEBELEID .................................................................. 42 5.8 DE DOELGROEP OVER HET ARMOEDEBELEID .................................................................................... 43 5.9 CONCLUSIES ............................................................................................................................. 46

6. HANDHAVING VAN DE WWB ...................................................................................................... 47 6.1 INLEIDING ................................................................................................................................ 47 6.1.1. Kader ............................................................................................................................ 47 6.1.2. De Fraudewet............................................................................................................... 47 6.1.3. Afspraken handhaving in het kader van de MAU ........................................................ 48 6.2 HANDHAVINGSBELEID................................................................................................................. 48 6.2.1. Uitgangspunten en doelen........................................................................................... 48 6.2.2. Beoogde effecten en middelen .................................................................................... 49 6.2.3. Spanningsvelden in de doelstellingen .......................................................................... 50 6.3 UITVOERINGSPRAKTIJK................................................................................................................ 51 6.4 ERVARINGEN EN DILEMMA’S IN DE HANDHAVINGSPRAKTIJK ................................................................ 52 6.5 CONCLUSIE............................................................................................................................... 53

7. ANALYSE ..................................................................................................................................... 55 7.1 INLEIDING ................................................................................................................................ 55 7.2 ARMOEDEPROBLEMATIEK: EEN VERANDERENDE PROBLEEMPERCEPTIE .................................................. 55 7.2.1. Omvang van de problemen.......................................................................................... 55 7.2.2. Veranderde probleemperceptie ................................................................................... 55 7.2.3. Onbedoelde gevolgen sociaal beleid............................................................................ 56 7.3 ARMOEDEBELEID ....................................................................................................................... 56 7.4 DE UITVOERINGSPRAKTIJK ........................................................................................................... 58 7.4.1. Doelmatigheid versus rechtmatigheid ......................................................................... 58 7.4.2. Doeltreffendheid: bereik van regelingen versus participatie ....................................... 58 7.5 HANDHAVINGSBELEID................................................................................................................. 59

8. CONCLUSIES ................................................................................................................................ 60

BIJLAGE 1: GEÏNTERVIEWDE PERSONEN ............................................................................................. I BIJLAGE 2: RESPONSVERANTWOORDING EN STEEKPROEFKADER DOELGROEPONDERZOEK ............. II


1

Inleiding

1.1

Inleiding Het gemeentelijk armoedebeleid is een beleidsterrein dat vaak op de brede belangstelling van de gemeenteraad kan rekenen. Het is bij uitstek een terrein waarop de gemeente, als bestuurslaag die het dichtst bij de burger staat, zijn sociale gezicht kan laten zien. Ook in de gemeente Enschede is het armoedebeleid een belangrijk aandachtspunt. De gemeente heeft van oudsher een hoog werkloosheidspercentage (op dit moment 18,5%). Recent was de gemeente in het nieuws vanwege het plan om werklozen eerst hun pensioen te laten ‘opeten’, voordat zij in aanmerking zouden komen voor een bijstandsuitkering. Dit plan is na de ontstane commotie ingetrokken. Net als in veel andere gemeenten in Nederland is het accent in het armoedebeleid in Enschede verschoven van de bestrijding van armoede naar de bestrijding van sociale uitsluiting als opstap naar participatie. Specifiek voor Enschede geldt dat uitsluiting bij kinderen moet worden voorkomen. Dit is een keuze van de raad. De gemeenteraad heeft in de laatste jaren verschillende keren over dit onderwerp gesproken, onder meer bij het vaststellen van de beleidsvisie ‘Vertrouwen in solidariteit’ in november 2011. In september 2013 heeft de raad gedebatteerd over de vraag of het armoedebeleid moest worden bijgesteld, waarbij werd vastgesteld dat de genoemde uitgangspunten in de beleidsvisie uit 2011 nog steeds de gewenste uitgangspunten vormen. In deze visie zijn twee hoofddoelen genoemd: het bevorderen van participatie en zelfredzaamheid inkomensondersteuning, bij voorkeur in de vorm van maatwerk aan degenen die het financieel niet redden. Deze doelen zijn uitgewerkt in uitgangspunten die alle terug (dienen te) komen in het armoedebeleid en de uitvoering ervan: Armoedebestrijding is niet het monopolie van de gemeente Individueel maatwerk bij tijdelijke inkomensondersteuning Voorkom armoedeval en werken moet lonen Een individuele aanpak staat centraal, geen doelgroepenbeleid Een brede toegankelijkheid tot schulddienstverlening met een beroep op de eigen verantwoordelijkheid van de burger

1


Tegen deze achtergrond heeft de rekenkamercommissie van Enschede Pro Facto verzocht een offerte uit te brengen voor een onderzoek naar het armoedebeleid in de gemeente. De rekenkamercommissie heeft besloten het onderzoek dicht aan te laten sluiten bij de beleidsvisie ‘Vertrouwen op solidariteit’ en de daarin genoemde uitgangspunten.

1.2

Onderzoeksvragen De vraag die in dit onderzoek centraal staat, is in hoeverre het armoedebeleid conform de doelen en uitgangspunten wordt uitgevoerd, of dit het gewenste effect heeft en wat de ervaringen en meningen van de doelgroep van het beleid zijn. In de onderzoeksvragen komen zowel aspecten van het beleid, de uitvoering en effectmeting aan de orde. Ook wordt aandacht besteed aan de handhaving van het beleid ten aanzien van de Wet Werk en Bijstand (WWB)1 door de gemeente. De centrale onderzoeksvraag luidt als volgt: Hoe ziet het gemeentelijk armoedebeleid eruit, hoe is de uitvoering en handhaving vormgegeven, in het bijzonder ten aanzien van inkomensondersteuning in de vorm van maatwerk, wat is er bekend over de effectiviteit van armoedebeleid ten aanzien van participatie en zelfredzaamheid en wat zijn de ervaringen van de doelgroep met het beleid en de handhaving? De centrale onderzoeksvraag bestaat daarmee uit drie onderdelen die we in vier deelonderzoeken onderscheiden: Deelonderzoek I: Formulering van het gemeentelijk armoedebeleid Deelonderzoek II: Uitvoeringspraktijk van het armoedebeleid Deelonderzoek III: Effectiviteit van het armoedebeleid Deelonderzoek IV: Handhaving De beantwoording van de centrale onderzoeksvraag en de deelvragen binnen de deelonderzoeken leidt tot een beschrijving van het beleid, de uitvoering en de effecten van het gemeentelijk armoedebeleid met een verdiepingsslag op de vijf uitgangspunten uit de beleidsvisie.

1.3

Deelonderzoeken en –vragen Deelonderzoek I: Formulering van het gemeentelijk armoedebeleid Dit deelonderzoek gaat over de vraag hoe het gemeentelijk armoedebeleid is geformuleerd. Daarbij wordt specifiek aandacht besteed aan de rol van maatschappelijke, particuliere en kerkelijke organisaties, individueel maatwerk bij tijdelijke inkomensondersteuning en schulddienstverlening. Individueel maatwerk bij tijdelijke inkomensondersteuning en de rol van maatschappelijke, particuliere en kerkelijke organisaties 1. Welke gemeentelijke regelingen en voorzieningen zijn er binnen het armoedebeleid?

1

Tegenwoordig Participatiewet

2


2. Welke rol vervullen de maatschappelijke, particuliere en kerkelijke organisaties in het armoedebeleid? 3. In hoeverre bepaalt de gemeente de kaders, zoals hoogte van het inkomen en het soort verstrekking, bij substantiële subsidiëring aan deze organisaties en wat is de rol van solidariteitsconferenties daarbij? 4. Hoe is het schulddienstverleningsbeleid geformuleerd en wat zijn de doelgroepen? Deelonderzoek II: Uitvoeringspraktijk van het armoedebeleid Dit deelonderzoek gaat over de vraag hoe de uitvoering van het armoedebeleid is vormgegeven. Bij de doelmatigheid van het beleid gaat het om de vraag naar de efficiëntie van het uitvoeringsproces; heeft de gemeente het proces op de meest efficiënte wijze ingericht? Daarbij spelen ook de kosten van het uitvoeringsbeleid een rol. Individueel maatwerk bij tijdelijke inkomensondersteuning 5. In hoeverre is de uitvoering van het gemeentelijk armoedebeleid doelmatig? 6. Hoeveel wordt gebruik gemaakt van de gemeentelijke regelingen en voorzieningen? 7. In hoeverre is het principe van individueel maatwerk leidend bij de uitvoering van het gemeentelijk armoedebeleid? In welke gevallen van inkomensondersteuning worden maatwerkvoorzieningen verstrekt en in welke gevallen generieke categoriale (in de vorm van vaste forfaitaire bedragen) voorzieningen? 8. Wat zijn de ervaringen van de doelgroep met het armoedebeleid? Schulddienstverleningsbeleid 9. Hoe is de uitvoering van het schulddienstverleningsbeleid georganiseerd, is deze breed toegankelijk en in hoeverre wordt in de uitvoering van het schulddienstverleningsbeleid een beroep gedaan op de eigen verantwoordelijkheid van de burger? 10. Wat zijn de ervaringen van de doelgroep met het schulddienstverleningsbeleid? Deelonderzoek III: Effecten van het armoedebeleid Dit deelonderzoek gaat in op de effecten van het armoedebeleid. In dit deelonderzoek staan de onderstaande deelvragen centraal: 11. Wat is de effectiviteit van het armoedebeleid? 12. Leidt het afschaffen van generieke inkomensondersteunende verstrekkingen en/of het verlagen van de hoogte van het bedrag/toeslag tot het voorkomen dan wel verminderen van de armoedeval? Leidt het aannemen van een betaalde baan tot een verhoging van de inkomsten? 13. Wat weten maatschappelijke, particuliere en kerkelijke organisaties over het effect dat zij als aanvulling op de basisvoorziening hebben op de positie van minima? 14. Wat is er bekend over de effecten van het schulddienstverleningsbeleid? 15. Wat zijn de ervaringen van de doelgroep als het gaat om de effecten van het beleid?

1.4

Onderzoeksaanpak In het onderzoek is gebruik gemaakt van verschillende onderzoeksmethoden. Juridische analyse, literatuurstudie en documentstudie In de eerste plaats is heeft een juridische analyse plaats gevonden van het wettelijk kader, waarin het gemeentelijk armoedebeleid en het handhavingsbeleid van de WWB zich afspeelt. Hiertoe zijn de wetsteksten, de wetsgeschiedenis en relevante jurisprudentie bestu-

3


deerd. Daarnaast zijn aan de hand van een beknopte literatuurstudie de context van de armoedeproblematiek en de mechanismen achter het begrip armoedeval geschetst. Aan de hand van een documentstudie van de relevante gemeentelijke beleidsdocumenten is een reconstructie gemaakt van de beleidstheorie en de is een analyse gemaakt van de uitvoering van het armoedebeleid. Daarnaast is gebruik gemaakt van gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) over de inkomensverdeling in de gemeente Enschede. Interviews Voorts zijn er interviews gehouden met sleutelinformanten, zoals de betrokken wethouder, programmadirecteur en beleidsadviseurs. Daarnaast is een aantal groepsgesprekken gevoerd met casemanagers en ambtenaren in de uitvoering en met vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties die bij de armoedeproblematiek betrokken zijn. Ook is er een groepsgesprek met een vertegenwoordiging van de raad gehouden. In deze gesprekken zijn de armoedeproblematiek in de gemeente Enschede, de uitgangspunten van het gemeentelijk beleid, de wijze waarop het gemeentelijk beleid wordt uitgevoerd en de effecten van het beleid onderwerp van gesprek geweest. Bijlage 1 geeft een overzicht van de geïnterviewde personen in de afzonderlijke interviews en groepsgesprekken. Enquête doelgroep Voor de analyse van de armoedeproblematiek in Enschede is een gebruik gemaakt van gegevens die met behulp van vragenlijstonderzoek onder de doelgroep van het gemeentelijk armoedebeleid zijn verzameld. In totaal zijn 136 interviews gehouden met inwoners van de gemeente Enschede die in enige vorm gebruik maken van het armoedebeleid. Van deze interviews waren er 106 telefonisch en 30 mondeling. De resultaten van de enquête zijn hiermee representatief voor de doelgroep. Er is gewerkt met een gestructureerde vragenlijst met voornamelijk gesloten (meerkeuze) vragen. De resultaten zijn verwerkt en geanalyseerd met behulp van het statistisch programma SPSS. Het veldwerk voor de telefonische interviews is verzorgd door Lexnova, een marktonderzoeksbureau uit Groningen met veel ervaring met dit type interviewwerkzaamheden. De mondelinge interviews met de doelgroep zijn verricht door 4e jaars studenten bestuurskunde van Saxion Hoogeschool. In beide gevallen hebben de betrokken interviewers in het kader van dit onderzoek een aanvullende training gehad van Pro Facto. Bij het opstellen van de vragenlijst en het analyseren van de uitkomsten is gebruik gemaakt van gegevens uit bestaande studies als referentiemateriaal. Het gaat hierbij om vragen en uitkomsten uit de Europese Waarden Studie en onderzoeken van het Nibud. In bijlage 2 gaan we nader in op de respons, het steekproefkader en de wijze waarop de doelgroep benaderd is. Dossierstudie Voor de analyse van het handhavingsbeleid ten aanzien van de WWB is, naast de juridische analyse, documentstudie en de interviews gebruik gemaakt van een dossierstudie. In totaal zijn 20 aselect getrokken handhavingsdossiers aan de hand van een checklist bestudeerd. Deze dossier zijn als volgt verdeeld: 5 bezwaarzaken, 5 zaken waar het benadelingsbedrag 1 maand uitkering is of lager, 5 zaken waar het benadelingsbedrag groter is dan een maand uitkering, 3 zaken waar sprake is van 0-fraude, 2 zaken waar het specifiek om hennep gaat In de dossiers is verder een onderverdeling gehanteerd van zaken die aan het licht zijn gekomen vanuit de aandacht voor risicofactoren (5), themacontroles (5), bestandskoppeling (5) en het oppikken van externe fraudesignalen (5).

4


1.5

Leeswijzer Het onderzoeksrapport is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 wordt eerst een schets gegeven van de context van de armoedeproblematiek. We gaan hier in op de verschillende definities van armoede die gehanteerd worden en op een aantal kernbegrippen binnen het armoedebeleid in algemene zin, waaronder het begrip armoedeval. In hoofdstuk 3 wordt een beschrijving en analyse gemaakt van de armoedeproblematiek in Enschede. Hoofdstuk 4 bevat een analyse van het gemeentelijk armoedebeleid en een reconstructie van de beleidstheorie. Hoofdstuk 5 beschrijft en analyseert de wijze waarop het gemeentelijk beleid is uitgewerkt en hoe de uitvoering van het beleid is vormgegeven. Hoofdstuk 6 gaat vervolgens over de handhavingsbeleid ten aanzien van de WWB. In hoofdstuk 7 wordt het armoede- en handhavingsbeleid geanalyseerd, waarna in hoofdstuk 8 de conclusies uit het onderzoek gepresenteerd worden.

5


2

Armoede: definities, maatschappelijke context en beleid

2.1

Inleiding In december 2014 doen alle regionale omroepen in Nederland mee aan een campagne voor de voedselbanken. Ook in Enschede voeren bedrijven, burgers en instellingen actie om zo veel mogelijk voedsel en geld in te zamelen. In totaal worden 130 pallets ingezamelde levensmiddelen overgedragen aan het distributiecentrum van de voedselbanken in Overijssel.2 SBS 6 zendt het programma “Geld maakt gelukkig” uit, waarin in iedere aflevering drie Nederlanders met grote financiële problemen naar de gunsten van het publiek dingen in de hoop op steun. Acties en programma’s als deze vormen het publieke gezicht van armoede in Nederland in de 21e eeuw. In het publiek en politiek debat is armoede in Nederland een beladen onderwerp. Aan de linkerkant van het politiek spectrum wordt armoede doorgaans als een gênant en onacceptabel verschijnsel beschouwd, dat in een welvarend land als Nederland niet zou mogen bestaan. Aan de rechter zijde van het politiek spectrum wordt armoede vaak als de eigen keuze of verantwoordelijkheid van de arme gezien. Kortom armoede als maatschappelijk probleem of gebrek aan karakter.

2.2

Wat is armoede? Vanuit de (beleids)wetenschap bestaan er verschillende definities en benaderingen van de begrippen armoede en armoedegrens. Er worden ook verschillende inkomensindicatoren gehanteerd aan de hand waarvan de omvang en verspreiding van armoede in Nederland wordt afgemeten. De belangrijkste lichten we hier toe. Inkomensgrenzen en budgetbenaderingen Het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) hanteert het basisbehoeftenniveau en het niet-veelmaar-toereikendcriterium. Beide zijn normbedragen gebaseerd op de minimaal vereiste uitgaven voor voedsel, kleding, wonen en andere moeilijk vermijdbare kosten. In het nietveel-maar-toereikendcriterium is tevens een bescheiden bedrag voor sociale participatie 2

“RTV Oost draagt ingezamelde levensmiddelen over aan voedselbanken”, RTV Oost 12 januari 2015

6


opgenomen. Het CBS hanteert de lage-inkomensgrens. Dat is een inkomensgrens op basis van een vast koopkrachtbedrag dat jaarlijks aan prijsontwikkelingen wordt aangepast.3 Uitgangspunt is de koopkracht op bijstandsniveau voor een alleenstaande in 1979, toen deze historisch op een hoogtepunt was. Sociaal minimum Los van deze in onderzoek en statistiek gehanteerde grenzen en definities is er het beleidsmatig sociaal minimum. Dat zijn normbedragen die het ministerie van Sociale Zaken twee maal per jaar vaststelt. Vanaf januari 2015 wordt hierin geen onderscheid meer gemaakt naar kinderen. Dit wordt via het kindgebonden budget of de Belastingdienst geregeld. Het sociaal minimum komt overeen met de hoogte van de bijstandsuitkering en is dus afhankelijk van de huishoudsituatie. TABEL 2.1 ARMOEDE EN INKOMENSGRENZEN PAAR ZONDER

PAAR MET 2

KINDEREN

KINDEREN

1373

1060

ALLEENSTAANDE MET 2 KINDEREN 961 (ook bij 1 kind) 1600

1450

1373 (ook bij 1 kind) 1990

1010

1530

1390

1900

ALLEENSTAANDE

Sociaal minimum (SZW)2015 Niet veel maar toereikend criterium (SCP) 2013 Lage inkomensgrens (CBS)2013

2.3 2.3.1.

961

Armoede en beleid Generiek inkomensbeleid versus maatwerk Algemeen, generiek inkomensbeleid is in Nederland voorbehouden aan het Rijk. Het Rijk gebruikt daarvoor verschillende instrumenten, zoals het belastingstelsel, toeslagen zoals huurtoeslag, zorgtoeslag, etc. en het stelsel van sociale zekerheid. De bijstand voor de kosten in het levensonderhoud is het laatste sociaal vangnet binnen dit stelsel van sociale zekerheid. Tot 2015 regelde de Wet Werk en Bijstand (WWB) dit sociaal vangnet4. Per 1 januari is deze vervangen door de Participatiewet. Binnen de WWB bestaat het onderscheid tussen algemene bijstand en bijzondere bijstand. De algemene bijstand gaat over bijstandsuitkeringen voor de kosten in het levensonderhoud. De bijzondere bijstand is op te vatten als een extra vangnet binnen het sociaal stelsel. De WWB is de wettelijke basis voor de uitkering, de bijzonder bijstand en de langdurigheidstoeslag. Kern van de bijzondere bijstand is het principe van individueel maatwerk. Hierop zijn enkele expliciet omschreven uitzonderingen mogelijk: de categoriale bijzondere bijstand. Hieronder vallen regelingen als een collectieve ziektekostenverzekering, regeling chronisch zieken en gehandicapten (t/m 2014) en de langdurigheidstoeslag (vanaf 2015 individuele inkomenstoeslag geheten). Verder heeft de gemeente buiten de WWB de mogelijkheid om de gemeentelijke belastingen kwijt te schelden. De invoering van de Participatiewet beperkt de gemeente verder in het verstrekken van categoriale bijzondere bijstand. In plaats daarvan

3 4

Zie Armoedesignalement 2014, SCP, 2014. De normbedragen van het SCP zijn in overleg met het NIBUD vastgesteld Zie voor een uitvoerige beschrijving van het wettelijk kader bijlage IV

7


moet de gemeente meer dan voorheen maatwerk verrichten om zo te bezien welke kosten5 de burger heeft gemaakt en wat nodig is om hem tegemoet te komen. Gemeenten hebben beperkte ruimte om armoedebeleid te voeren in de zin van generieke inkomensondersteuning. Gemeenten kunnen uitsluitend categoriale minimaregelingen in een sobere of ruimere variant opzetten en ze kunnen de inkomensgrenzen die gelden om aanspraak te kunnen maken op een regeling ruimer of minder ruim nemen. Voor categoriale regelingen is deze ruimte beperkt tot 110% van de bijstandsnorm.6 Voor de kwijtschelding van de gemeentelijke belastingen was deze ruimte al beperkter, namelijk 100% van de bijstandsnorm.7 Een algemeen extraatje voor de minima, bijvoorbeeld in de vorm van een eindejaarsuitkering, is niet mogelijk. De opdracht van het Rijk aan gemeenten is om zoveel mogelijk individueel maatwerk te leveren via de bijzondere bijstand. 2.3.2.

Bereik en gebruik regelingen Een deel van de armoedeproblematiek in Nederland heeft te maken met het feit dat niet iedereen gebruik maakt van de regelingen waar men recht op heeft. Hierdoor kunnen minima een substantieel deel van het inkomen missen.8 Daarom is het van belang na te gaan wat het bereik van minimaregelingen is en in welke mate gemeentelijk beleid bijdraagt aan het verhogen van dit bereik. Onder het bereik van regelingen verstaan we hier de verhouding tussen het aantal mensen dat recht heeft op een regeling en het aantal mensen dat daadwerkelijk gebruik maakt van een regeling. Onder gebruik van regelingen verstaan we in dit rapport het aantal mensen dat daadwerkelijk gebruik maakt van een regeling. Bereik en gebruik zijn dus niet hetzelfde. Bereik duidt op het percentage van de doelgroep dat daadwerkelijk een beroep doet op een regeling en gebruik geeft aan hoeveel personen dat in absolute zin zijn geweest. Het verhogen van het bereik van regelingen zal meestal extra kosten met zich meebrengen, zeker als het gaat om een regeling met een aanvraagprocedure. Als de kosten stijgen zal de aandacht voor doelmatigheid ook toenemen, indien de kosten om het bereik te vergroten disproportioneel toenemen. Het automatisch toekennen van vergoedingen, bijvoorbeeld met behulp van het koppelen van bestanden van de gemeente, Belastingdienst, Uitvoeringsorgaan Werknemersverzekeringen (UWV) en Sociale Verzekeringsbank (SVB) zou hier deels uitkomst kunnen bieden. Voor de individuele bijzondere bijstand biedt dit geen uitkomst, omdat hier altijd een individuele afweging gemaakt moet worden. Rechtmatigheidsoverwegingen en doelmatigheidsoverwegingen bijten elkaar op dit punt.

2.4

Armoedeval Met de term armoedeval wordt het mechanisme bedoelt dat er voor zorgt dat het netto besteedbaar inkomen terugloopt wanneer er sprake is van een bruto inkomensstijging. Dit 5

Het controleren van deze kosten geldt ingevolge art. 35 van de Participatiewet niet voor pensioengerechtigden, ouders met schoolgaande kinderen, chronisch zieken en gehandicapten en de collectieve zorgverzekering voor minima. De gemeente Enschede kan dus voor deze vier groepen wel een vergoeding verstrekking zonder te controleren zolang het kosten betreft wegens bijzondere omstandigheden en noodzakelijke kosten. Vanaf 1 januari 2015 vallen chronisch zieken en gehandicapten niet meer onder de definitie van categoriale bijstand. 6 De WWB is daartoe gewijzigd, invoering per 1 januari 2012. 7 De belastingwetgeving gaat niet uit van inkomensgrenzen, maar van vermogen en betalingscapaciteit (inkomen min verwachte kosten voor het bestaan). Bij een inkomen op 100% bijstandsnorm is er geen betalingscapaciteit en kan er dus kwijtschelding plaatsvinden. Bij een inkomen boven 100% bijstandsnorm is er wel betalingscapaciteit. Deze dient voor 80% ingezet te worden voor het betalen van belastingen. In de praktijk resulteren deze regels dus in een inkomensgrens van 100%, hoewel deze als zodanig niet in de wet genoemd wordt (artikel 255, Gemeentewet, artikel 26, Invorderingswet, Hoofdstuk 2 Uitvoeringsregels Invorderingswet). 8 Zie bijv. het onderzoek Geld op de plank, niet-gebruik van inkomensvoorzieningen, SCP, 2007.

8


mechanisme wordt veroorzaakt doordat allerlei inkomenscomponenten zoals huurtoeslag en zorgtoeslag worden afgebouwd bij een toename van het bruto inkomen. De onderstaande figuur geeft de armoedeval grafisch weer en is afkomstig uit onderzoek van het COELO. Op de x-as staat het bruto inkomen als % van het minimum loon, op de y-as het netto besteedbaar inkomen: de koopkracht. De zwarte lijn geeft de ontwikkeling van de koopkracht weer bij een toename van het bruto inkomen uit werk. De lijn loopt op tot 110% en maakt daarna een knik naar beneden: de koopkracht daalt terwijl het bruto inkomen toeneemt. Deze knik wordt vooral veroorzaakt doordat bij 110% van het minimumloon het recht op voorzieningen uit het gemeentelijk armoedebeleid stopt omdat de inkomensgrens van het rijk op 110% is gesteld. Overigens geldt voor de bijzondere bijstand vanaf 110% het zogenaamde draagkrachtprincipe. Pas vanaf 125% van het minimum loon (vanaf welke grens burgers geacht worden zelf een bijdrage in de kosten te leveren) is er weer sprake van een toename van het besteedbaar inkomen. Het is met name deze abrupte 110% grens die voor de teruggang zorgt. De oranje en bruine lijn geven de ontwikkeling van de zorgtoeslag en huurtoeslag weer. Deze worden geleidelijk afgebouwd en veroorzaken geen terugval in het inkomen. De val zit bij het recht op gemeentelijke voorzieningen: de rode, roze lijnen en de kwijtschelding van gemeentelijke en waterschapslasten: de blauwe en groene lijnen. De figuur geeft een algemeen beeld weer voor de situatie van een paar zonder kinderen in 2011. De situatie specifiek in Enschede ligt iets anders. Er is in Enschede zeer beperkt sprake van generieke of categoriale inkomensondersteuning, juist vanwege het uitgangspunt dat werk moet lonen. In Enschede is de Langdurigheidstoeslag om die reden – anders dan in veel andere gemeenten – 100%. Alleen de kwijtschelding van de gemeentelijke belastingen en de langdurigheidstoeslag zijn te kwalificeren als generieke of categoriale inkomensondersteuning. FIGUUR 2.1: GRAFISCHE WEERGAVE ARMOEDEVAL9

9

Bron: COELO

9


Als mechanisme is de armoedeval dus een reëel optredend fenomeen, dat sterker wordt naarmate inkomensondersteunende maatregelen meer harde inkomensgrenzen kennen. De aandacht voor het fenomeen armoedeval is ontstaan in de jaren 90 van de vorige eeuw, toen verondersteld werd dat het mechanisme een belangrijke rol speelt bij het beperken van de uitstroom uit uitkeringen naar werk. Het gebrek aan inkomensverbetering bij werkaanvaarding zou er voor zorgen dat uitkeringsgerechtigden geen prikkel ervaren om werk te zoeken. In een uitgebreide studie van het SCP en het CBS10 uit 2007 werd geen effect aangetroffen van de armoedeval op het zoekgedrag van werklozen. Andere factoren, zoals opleidingsniveau, leeftijd, gezondheid, sociaal netwerk en vooral de inschatting van de kans daadwerkelijk een baan te kunnen vinden bleken hierop van invloed. Het debat dat hierop ontstond tussen met name SCP en CPB11 is nooit beslecht. Een latere studie van het SCP nuanceert bovendien het veronderstelde effect dat het verkrijgen van werk heeft op het beëindigen van armoede.12 Wel heeft het idee dat armoedebeleid uitstroom in de weg staat zich genesteld in de beleidstheorieën achter het sociaal beleid.13 Enschede vormt hierop geen uitzondering, zoals het volgende hoofdstuk laat zien.

10

SCP, Armoedemonitor 2007, SCP, 2007 CPB, Armoedeval heeft wel gedragseffecten, CPB, 2008 12 SCP, Uit de armoede werken, SCP, 2010 13 Zie bijvoorbeeld Moors (2011): het fantoom van het gemeentelijk armoedebeleid, Sociale Vraagstukken 2011 11

10


3

Armoedeproblematiek in Enschede

3.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt een analyse gemaakt van de armoedeproblematiek in Enschede. Paragraaf 3.2 gaat in om de omvang van het armoedeprobleem in kwantitatieve zin. Paragraaf 3.3 tot en met 3.7 gaat in op de uitkomsten van de enquête die onder de doelgroep van het armoedebeleid in Enschede gehouden is. In paragraaf 3.8 worden de conclusies uit deze analyse gepresenteerd.

3.2

Lage inkomens in Enschede Dit onderzoek gaat over het armoedebeleid van de gemeente. Om hoeveel mensen gaat het daarbij? Hoeveel mensen leven in armoede in de gemeente Enschede? Dat ligt eraan welke definitie van armoede gehanteerd wordt. Als gekeken wordt naar het inkomen dan is op basis van gegevens uit het inkomensonderzoek van het CBS vast te stellen hoeveel huishoudens en individuen binnen bepaalde inkomensdefinities van armoede vallen. De meest recente cijfers die beschikbaar zijn hebben betrekking op 2012. De gemeente Enschede heeft in dat jaar 9.500 huishoudens die binnen het lage inkomensgrens vallen.14 Dat is 13% van het totaal aantal huishoudens in de gemeente Enschede. Voor heel Nederland ligt dat op 9%. Een andere norm die gehanteerd kan worden is de bijstandsnorm. In Enschede zijn 7.300 huishoudens op bijstandsniveau en 15.000 huishoudens op 120% van het bijstandsniveau. Een aanzienlijk deel van deze groep zit langer dan vier jaar op dit inkomensniveau. Op bijstandsniveau is dit 27% en voor de groep die op 120% van het bijstandsniveau zit zelfs 53%. In figuur 3.1. zijn de cijfers weergegeven.

14

Dit is €1010 voor een alleenstaande en € 1390 voor een echtpaar. Zie verder paragraaf 2.2

11


FIGUUR 3.1 HUISHOUDENS IN ENSCHEDE NAAR INKOMENSGRENS15

In de gemeente Enschede groeien 4.900 minderjarige kinderen op in huishoudens die binnen de lage inkomensgrens vallen. Dat is ruim 16% oftewel 1 op de 6 van alle minderjarige kinderen in Enschede. Voor heel Nederland ligt dat op 11%. Van deze groep bevinden zich 1.600 kinderen ten minste vier jaar in die positie. FIGUUR 3.2 KINDEREN IN ENSCHEDE IN GEZINNEN MET EEN LAAG INKOMEN16

3.3

Achtergrondkenmerken respondenten In het kader van dit onderzoek zijn in totaal 136 mensen die in enige vorm gebruik maken van regelingen binnen het armoedebeleid van de gemeente Enschede telefonisch of face to face geïnterviewd. Van de respondenten is 70% vrouw, heeft de helft een opleiding beneden het niveau van een startkwalificatie (MBO 2) en is 30% ouder dan 55 jaar. In 27% van de gevallen is sprake van een alleenstaande ouder met minderjarige kinderen. Van de respondenten is 93% voor het inkomen afhankelijk van een uitkering. TABEL 3.3 ACHTERGRONDKENMERKEN RESPONDENTEN ENQU6ETE Geslacht Man vrouw

15 16

30% 70%

Bron: CBS RIO Bron: CBS RIO.

12


Opleiding Geen/basisonderwijs VMBO MBO/HAVO/VWO HBO, ba WO, ma Leeftijd tot 35 35-45 45-55 55-65 65+ Gezinssituatie Alleenstaand alleenstaan met minderjarige kinderen gehuwd/samenwonend gehuwd/samenwonend met minderjarige kinderen

22% 32% 36% 10% 1% 13% 22% 35% 20% 10% 51% 27% 18% 4%

FIGUUR 3.4 INKOMENSBRONNEN

3.4

Participatie en sociaal isolement In de enquête is een aantal vragen opgenomen over de wijze waarop de respondenten deelnemen aan de samenleving. De resultaten voor de enquête kunnen we vergelijken met gegevens uit ander onderzoek waarin participatie op dezelfde wijze gemeten is. In dit geval gaat het om een vergelijking met de Nederlandse resultaten uit de Europese Waarden Studie (EWS) uit 2008.17 Binnen deze studie is een onderscheid gemaakt naar inkomensgroep. Hierdoor kunnen de resultaten uit de enquête ook op inkomensniveau vergeleken worden. In de grafieken op de volgende pagina’s zijn de bevindingen samengevat. De referentiegroepen worden aangeduid met NL EWS en laag inkomen EWS. De respondenten uit de enquête in Enschede zijn aangeduid met arm Enschede.

17 Dit is een groot longitudinaal Europees onderzoeksproject naar maatschappelijke normen en waarden, waarvan Nederlandse onderdeel door Tilburg University wordt uitgevoerd.

13


FIGUUR 3.5: LIDMAATSCHAP ORGANISATIES

EN DEELNAME

AAN MAATSCHAPPELIJKE

ACTIVITEITEN EN

Er is in de enquête onder andere gevraagd naar lidmaatschap van en deelname aan maatschappelijke organisaties en activiteiten. De sociale participatie van arm Enschede is laag. De helft van arm Enschede participeert in geen enkele van de vijftien activiteiten en soorten organisaties die de respondenten is voorgelegd. In de beide referentiegroepen ligt dit op 4% voor NL EWS en 7% voor laag inkomen EWS. De achterstand die arm Enschede bij beide

14


referentiegroepen heeft is groot. De participatie in slechts drie categorieën komt voor arm Enschede boven de 10%, namelijk kerk of religie, sport en recreatie en gezondheidszorg. Een lage mate van maatschappelijke participatie afgemeten aan deelname aan organisaties en activiteiten hoeft niet direct te betekenen dat arm Enschede zich in een sociaal isolement bevindt. Met behulp van een aantal stellingen is gevraagd in hoeverre de respondenten zich met anderen verbonden voelen. Figuur 3.6 geeft daarvan een overzicht. FIGUUR 3.6: STELLINGEN OVER SOCIALE VERBONDENHEID

Ruim 45% van arm Enschede antwoordt ja of soms op de vraag ik voel met van andere mensen geïsoleerd. Minder dan de helft van arm Enschede antwoordt ja op het item “Ik maak deel uit van een groep vrienden”. Ook de overige items geven aan dat er bij een groot deel van arm Enschede sprake is van isolement en armoede in de sociale contacten. De mechanismen hierachter zijn voor een deel terug te voeren op een gebrek aan inkomen. Er is geen geld om vrienden of familie te eten te vragen, er is geen geld om een cadeautje te kopen bij verjaardagen en er is geen geld voor een uitstapje of om mee uit te gaan. Men wil niet voortdurend op kosten van vrienden of familie op sleeptouw genomen worden. Hierdoor verwateren contacten en wordt het gevoel er alleen voor te staan vergroot.

3.5

Gezondheid en welbevinden In de enquête zijn vragen opgenomen over het welbevinden en gezondheid van de respondenten. Voor een deel van deze vragen kunnen we de situatie van arm Enschede vergelijken met de referentiegroepen uit de Europese Waarden Studie. Figuur 3.7 laat het antwoord zien op de vraag ‘Hoe gelukkig bent u alles bij elkaar genomen?’ Bijna de helft van arm Enschede voelt zich helemaal niet of niet zo gelukkig. Het verschil met de referentiecategorieen is opnieuw bijzonder groot.

15


FIGUUR 3.7 HOE GELUKKIG BENT U ALLES BIJ ELKAAR GENOMEN?

Een andere indicator voor welbevinden is de mate waarin mensen tevreden zijn met hun leven uitgedrukt in een rapportcijfer. Figuur 3.8 geeft de resultaten. Het gemiddelde voor de Nederlanders in deze studie is een 8. Mensen met een laag inkomen uit de Europese waarden studie geven zichzelf een 7,6. Arm Enschede geeft het eigen leven gemiddeld een fors lager cijfer, namelijk 6,1. Gemiddeld geeft arm Enschede zichzelf net een voldoende, maar de spreiding (standaarddeviatie) is groot: tegenover optimisten die het leven een hoog cijfer geven staan ook veel onvoldoendes. FIGUUR 3.8. HOE TEVREDEN BENT U OVER UW LEVEN?

In de interviews geven veel respondenten uitdrukking aan hun gevoel van ongeluk en uitzichtloosheid. Men voelt zich in een verdomhoek zitten en ontmoet van de buitenwereld weinig begrip voor de persoonlijke situatie. De onderstaande citaten illustreren dit. Ik zie en hoor om mij heen dat er niet veel begrip is voor de persoonlijke situatie van mensen met een uitkering. (…). Gelukkig heb ik een familie waar ik zo nu en dan op terug kan vallen.

16


Ik zou het liefste met een psycholoog over mijn problemen praten, want ik voel me vaak erg onbegrepen. We worden in een verdomhoekje gestopt, terwijl heel weinig mensen voor zo'n situatie kiezen. Ik voel me wel eens alleen als ik andere mensen hoor klagen over hun problemen op straat. (…) Ik denk dan: je zou eens bij ons aan moeten schuiven, dat zijn pas problemen. Naast welbevinden is er ook gevraagd hoe arm Enschede zijn eigen gezondheid beoordeelt. Figuur 3.9 geeft hiervan een overzicht. FIGUUR 3.9 HOE GAAT HET ALLES BIJ ELKAAR GENOMEN MET UW GEZONDHEID?

Opnieuw valt het grote verschil tussen arm Enschede en de referentiegroepen op. Ongeveer één op de drie respondenten beoordeelt de eigen gezondheid als goed of zeer goed. Bij de referentiegroep laag inkomen is dat meer dan de helft en de referentie groep gemiddelde Nederlander driekwart. Iets meer dan één op de drie beoordeelt in Enschede de eigen gezondheid als slecht of zeer slecht. Bij de referentiegroep laag inkomen is dat 9%.In vervolgvragen is ingegaan op het voorkomen van handicaps en chronische aandoeningen. Tweederde van de respondenten geeft aan te kampen met een handicap of chronische aandoening. Van deze groep geeft ruim 60% aan door deze aandoening ernstig belemmerd te worden. TABEL 3.10 MATE VAN BELEMMERING IN VRIJETIJDSBESTEDING, LIDMAATSCHAP, SPORT, REIZEN OF WERK

niet belemmerd

5%

licht belemmerd

11%

matig belemmerd

22

sterk belemmerd

63%

17


3.6

Inkomen en rondkomen In de enquête is een aantal vragen opgenomen over inkomen en rondkomen. Voor enkele van deze vragen is referentiemateriaal beschikbaar uit onderzoek van Nibud. Figuur 3.11 geeft een overzicht van de mate waarin de respondenten te maken hebben met betalingsproblemen. FIGUUR 3.11 MATE WAARIN RESPONDENTEN BETALINGSPROBLEMEN HEBBEN

Uit de figuur blijkt dat rekeningen te laat betalen, aanmaningen ontvangen en geen geld kunnen opnemen eerder regel zijn dan uitzondering. Ook de weigering van een automatische incasso komt veel voor en betaalt een kwart van de respondenten soms of regelmatig de huur of hypotheek te laat. Eén op de vijf respondenten heeft een enkele keer of regelmatig te maken met loonbeslag. Bij de gemiddelde Nederlander komt dit bij 4% van de mensen voor. Afsluiting van energie komt veel minder vaak voor.

18


Naast betalingsproblemen leidt armoede tot keuzes in de basisbehoeften zoals voedsel en verwarming. De helft van de respondenten heeft niet voldoende geld om ten minste om de dag een warme maaltijd op tafel te zetten. Een derde heeft niet voldoende geld om het huis goed te verwarmen. Voor het vervangen van versleten meubels of een weekje vakantie heeft slechts één op de tien voldoende geld. Uit de interviews blijkt dat het ook voorkomt dat mensen op noodzakelijke medicijnen bezuinigen. Men heeft vaak niet het geld om de eigen bijdragen te betalen. Sommige mensen zijn erg inventief en houden de moed er in. Anderen ontbreekt het aan de vaardigheden die nodig zijn om met een zeer laag inkomen om te gaan. Een deel van de mensen voelt dat ze het financieel niet redden. Een deel houdt zich net staande, maar de marges zijn bijzonder smal en worden voor hun gevoel ook alleen maar smaller. Een kleine financiële tegenslag is voldoende om de zaak te ontwrichten. FIGUUR 3.12 HEEFT U VOLDOENDE GELD VOOR DE VOLGENDE ZAKEN?

Enkele illustraties uit de interviews: Ik ben goed in koopjes jagen en ik kan me daardoor wel goed redden met het eten. Ik zit dertig jaar in de sociale dienst en ik zou het fijn vinden om nog één keer met mijn kinderen op vakantie te gaan. Hier is echter geen geld voor. Steunkousen worden niet meer vergoed door het ziekenfonds. Waar kan ik het goedkoopst steunkousen aanschaffen? Informatie hierover zou fijn zijn. Dat ik elke maand goed kan eten komt door mijn eigen creatieve vermogen - ik kook vaak veel en ik vries dan het grootste gedeelte in. Tuurlijk, het is vervelend om krap te zitten en ik zou graag wel eens wat meer leuke dingen doen, maar ik ben ook blij met het dak boven mijn hoofd, een warme douche en dat mijn verwarming werkt. Ik vrees voor de tijden dat er opeens iets kapot gaat hier, waar moet ik dat dan van betalen?

19


Voor veel instanties geldt dat mijn vrouw en ik net te veel verdienen. (…) Zo komen wij niet meer in aanmerkingen voor de voedselbank, terwijl mijn vrouw met moeite en heel creatief nog net warm eten op tafel kan zetten, vaak zonder vlees en minimale groente. Ik vind de kwaliteit van het eten van de voedselbank (toen we hier nog wel aanspraak op maakten) benedenmaats - veel te weinig groente, veel te veel toetjes. Mijn ziektekostenverzekering kost mij erg veel, zoveel dat ik geen geld kan uitgeven aan de dingen die ik nodig heb voor mijn gezondheid - steunzolen en medicijnen. Bij financiële problemen speelt vaak een gedragscomponent mee. In de vragenlijst is daarom ook een aantal stellingen over financieel gedrag opgenomen. Ook deze items zijn zo gekozen dat ze vergeleken kunnen worden met gegevens uit het Nibud-onderzoek. FIGUUR 3.13 STELLINGEN BIJHOUDEN ADMINISTRATIE

Het beeld dat uit de stellingen naar voren komt is dat arm Enschede minder scherp is op de administratie dan de gemiddelde Nederlander, behalve waar het gaat om het bijhouden van wat het huishouden uitgeeft. Hier scoort arm Enschede juist hoger. Het beeld past bij het beeld van huishoudens met zware achterstanden uit het Nibud onderzoek.

20


3.7

Schulden Schuldenproblematiek speelt een belangrijke rol in de armoedeproblematiek. Oorzaak en achtergrond van schuldproblemen zijn heel verschillend.18 Er is een groep waarbij de schuldproblematiek ontstaat door slechte financiële keuzes en planning: te veel kopen op krediet, meer willen consumeren dan het inkomen toelaat. Er is een groep waarbij het niet tijdig reageren op een plotselinge terugval van het inkomen de belangrijkste oorzaak van de schuldenproblematiek is. Een derde groep bouwt problematische schulden op omdat zij zich niet kunnen redden met een zeer laag inkomen. Voor dit type schulden wordt in de literatuur wel de term ‘overlevingsschulden’ gehanteerd. Schulden zitten dan vaak in betalingsachterstanden bij de vaste lasten. Met name problematiek rond ziektekostenverzekering wordt hier vaak genoemd. Ook het moeten terugbetalen van te veel ontvangen toeslagen en boetes vanuit uitkeringsinstanties worden hier veel genoemd. De incassopraktijk en onrechtmatigheden in de incassopraktijk leiden tot verergering van deze schuldenproblematiek. Professionals en maatschappelijke organisaties geven aan dat er veel mis gaat rond het vaststellen en eerbiedigen van de beslagvrije voet. Door deze onrechtmatige incasso komen burgers onder het absolute bestaansminimum dat de wetgever heeft vastgesteld. Daarbovenop speelt voor een groep het specifieke probleem dat de beslagvrije voet buiten beschouwing wordt gelaten bij vorderingen die vanuit boetes of fraude ontstaan.19 Ook de opstelling van rijksdiensten zoals Belastingdienst en het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB) in bijvoorbeeld het inhouden van te veel ontvangen toeslagen op de lopende toeslagen zonder daarbij een betalingsregeling te treffen, draagt bij aan het verergeren van de schuldenproblematiek. Dat kan er voor zorgen dat mensen onder de afgesproken leefgeldbedragen van de Stadsbank terecht komen. Tweederde van de respondenten heeft schulden. Van de mensen met schulden heeft driekwart moeite met het aflossen van die schulden. Onderstaande grafiek geeft een overzicht van het soort schulden. Het meest komen betalingsachterstanden op de vaste lasten voor (28%), gevolgd door leningen en kredieten op kleinere uitgaven (postorderbedrijven e.d.) en schulden door te veel ontvangen toeslagen, uitkeringsbedragen en boetes. FIGUUR 3.14 VOORKOMEN SOORTEN SCHULDEN

18

Zie bijvoorbeeld onderzoek van het Nibud, 2012, Kans op financiële problemen De gemeente heeft op grond van de Participatiewet de wettelijke verplichting om een boeten van 100% op te leggen bij diverse situaties waarin niet aan de verplichtingen wordt voldaan. 19

21


Enkele illustraties uit de interviews: Ik heb door toedoen van de gemeente een jaar zonder een uitkering gezeten. Gelukkig is dat nu allemaal weer rechtgezet, maar ik heb daardoor veel schulden gemaakt destijds (die nu weer afbetaald zijn) en al mijn spullen moeten verkopen. Dit was uiteraard een hele nare ervaring en ik hoop dat dit me nooit meer overkomt. Ik ben nu blij met het leven dat ik heb. Ik zit tot mijn nek in de schulden en ik zie niet meer hoe ik eruit kom: het lijkt alleen maar erger te worden. Ik word wel eens geholpen door iemand van de gemeente, maar dan krijg ik toch weer ergens een boete voor. (..) In al die 12 jaar dat ik problemen heb is er nooit iemand van de gemeente langsgekomen om te checken hoe het met me gaat, alleen maar om boetes te geven en maatregelen te treffen. Ze laten me vaak voelen alsof ik de boel probeer te bedonderen, maar ik heb toch gewoon recht op bepaalde dingen? Ik had bijzondere bijstand aangevraagd voor een koelkast, toen kwamen ze langs en zagen ze mijn tv en gasfornuis en toen hebben ze er een lening van gemaakt, terwijl ik al zoveel schulden heb. Ik snap het gewoon niet. Eigenlijk heb ik alleen maar strijd gehad met de gemeente, ik ben ook door de gemeente in de schulden terecht gekomen. Elke keer als ik ontslag nam bij een baan om (na goedkeuring van het UWV) bij een andere baan te beginnen, kreeg ik een boete van 2000 euro op de mat: ik had zelf geen ontslag mogen nemen. Dit heeft mij veel stress en kopzorgen gegeven, ik heb bijzondere bijstand aan moeten vragen om mijn advocaat te betalen en dit aan te vechten. De gemeente heeft mij in mijn geval voornamelijk tegengewerkt.

3.8

Conclusie De meting onder de doelgroep van het armoedebeleid, waarvan in dit hoofdstuk de resultaten geanalyseerd zijn, kan beschouwd worden als een nulmeting van de effectiviteit van het armoedebeleid. Het beeld dat uit de analyse naar voren komt, is dat er sprake is van een ernstige armoedeproblematiek in de gemeente Enschede. De problemen nemen toe in omvang en in zwaarte. Een groot deel van arm Enschede voelt zich buiten de samenleving staan en sociaal geïsoleerd. De participatie in maatschappelijke organisaties en activiteiten is laag en voor een grote groep deel volledig afwezig. Het welbevinden is laag, de ervaren gezondheid slecht en een aanzienlijk deel van arm Enschede kampt met chronische gezondheidsklachten en handicaps. Waar referentiecijfers beschikbaar zijn, is het beeld dat de problematiek in Enschede ernstiger is dan in de referentiegroepen. Een groot deel van arm Enschede leeft een marginaal bestaan. Geld voor eerste levensbehoeften als voedsel, verwarming en medicijnen ontbreekt. Er is geen ruimte om financiële tegenslagen te incasseren. Een aanzienlijke groep bevindt zich in de donkerrode zone waar

22


het gaat om betalingsachterstanden. Er is een omvangrijke schuldenproblematiek. Rijksoverheid en gemeente zijn als eiser steeds vaker onderdeel van deze schuldenproblematiek.

23


4

Het armoedebeleid van Enschede

4.1

Inleiding Dit hoofdstuk legt de formulering van het armoedebeleid bloot en geeft antwoord op de vraag hoe het gemeentelijk armoedebeleid van Enschede is vormgegeven. Paragraaf 4.2 gaat in de vijf pijlers van het armoedebeleid, zoals vastgesteld door de raad met de beleidsnotitie ‘Vertrouwen op solidariteit 2012-2014’. Paragraaf 4.3 gaat in op de wijze waarop landelijke en gemeentelijke kaders nader zijn ingevuld. Het hoofdstuk sluit af met een doelboom, waarin de beleidstheorie achter het armoedebeleid is gereconstrueerd.

4.2

Vertrekpunt van het armoedebeleid: de vijf pijlers Met de vaststelling van de beleidsnotitie ‘Vertrouwen op solidariteit 2012-2014’ bepaalt de gemeenteraad in 2011 de kaders voor het gemeentelijk armoedebeleid vastgelegd. Met deze nota wordt gekozen voor een andere koers in de bestrijding van de armoedeproblematiek. Niet langer vormt – zoals voorheen – inkomensondersteuning de spil in het armoedebeleid. In plaats daarvan is het beleidsaccent verschoven naar participatie aan de samenleving: burgers moeten zo zelfstandig mogelijk meedoen en dragen een eigen verantwoordelijkheid. Om aan deze participatiegedachte invulling te geven staan in de beleidsnotitie vijf beleidsthema’s centraal (hierna: de vijf pijlers). In plaats van acht beleidsthema’s zoals in het voorgaande armoedebeleid heeft de gemeenteraad in de nieuwe koers met deze vijf principes als het startpunt een kader willen stellen voor de verdere inhoudelijke vormgeving van het armoedebeleid. Twee hoofddoelen staan in dit kader centraal: (1) het vergroten van participatie en zelfredzaamheid van kwetsbare burgers in Enschede en (2) het bieden van adequate inkomensondersteuning, bij voorkeur in de vorm van maatwerk. Met deze twee hoofddoelen en de vijf pijlers ziet het beleidskader als volgt uit.

24


FIGUUR 4.1: HET GEMEENTELIJKE BELEIDSKADER

Hoofddoelen

Tussendoelen Armoedebestrijding is niet het monopolie van de gemeente Enschede Individueel maatwerk bij tijdelijke inkomensondersteuning

Verbetering van de participatie en zelfredzaamheid

Voorkom de armoedeval en werken moet lonen

Inkomensondersteuning, bij voorkeur in de vorm van maatwerk

Een individuele aanpak staat centraal, geen doelgroepenbeleid Brede toegankelijkheid tot de schulddienstverlening, met een beroep op de eigen verantwoordelijkheid van de burger

4.3 4.3.1.

Invulling van landelijke en gemeentelijke kaders Kader gemeentelijk armoedebeleid De vijf pijlers en landelijke wetgeving vormen samen het kader waarbinnen het gemeentelijk armoedebeleid vorm moet krijgen. In veel gevallen is de beleidsvrijheid beperkt door de landelijke wetgeving. In de beleidsdocumenten en interviews met de beleidsmedewerkers komen de volgende acht voorzieningen naar voren waarmee de gemeente Enschede invulling geeft aan de kaders uit de nota ‘Vertrouwen op solidariteit 2012-2014’: 1. Bijzondere bijstand door maatwerk 2. Individuele langdurigheidstoeslag 3. Intensieve samenwerking tussen gemeente Enschede en maatschappelijk middenveld 4. Stichting Leergeld Enschede als voorziening voor kinderen in kwetsbare gezinnen 5. Collectieve zorgverzekering voor minima 6. Integrale schulddienstverlening met beroep op eigen verantwoordelijkheid 7. Kwijtschelding gemeentelijke belasting bij voorkeur automatisch 8. Formulierenbrigade voor administratieve en sociaaljuridische ondersteuning Daarnaast kunnen twee uitgangspunten onderscheiden worden die richting geven aan beleid en uitvoering. Dat zijn in de eerste plaats de nadruk op de zelfredzaamheid van de burger bij Inkomensondersteuning en in de tweede plaats het uitgangspunt dat er veel speelruimte moet zijn voor de inbreng van professionals en vrijwilligers. We gaan nu eerst kort in op deze twee uitgangspunten. Daarna komen de afzonderlijke voorzieningen aan bod.

4.3.2.

Twee uitgangspunten Inkomensondersteuning met nadruk op zelfredzaamheid van de burger Het vergroten van de zelfredzaamheid van burgers is een van de uitgangspunten bij de inzet van inkomensondersteuning. Dit principe vinden we onder meer terug bij een aantal uit-

25


gangspunten voor de schuldhulpverlening en de formulierenbrigade. Burgers kunnen in beginsel een eenmalig beroep op deze voorzieningen doen. Daarna worden zij geacht zelfredzaam te zijn. Speelruimte voor professionals en vrijwilligers In de beleidsnotities wordt veel vertrouwen gelegd in de professionals en vrijwilligers voor een goede uitvoering van het armoedebeleid. Het realiseren van de hoofddoelen van meer participatie en zelfredzaamheid wordt in het verlengde gelegd van het leveren van maatwerk. Dit vereist volgens het beleid dat professionals de vrijheid krijgen om naar eigen inzicht dit maatwerk te leveren. Vrijwilligers krijgen eveneens een grotere rol toebedeeld in de bestrijding van armoede omdat zij laagdrempelig en met lage kosten contact kunnen leggen met de doelgroep. In verschillende beleidsnotities wordt gewezen op het belang van een betrokkenheid van vrijwilligers bij de uitvoering van het beleid (zoals de Formulierenbrigade) en van een goede coördinatie van de vrijwilligers door beroepskrachten. 4.3.3.

Voorzieningen 1) Bijzondere bijstand door maatwerk Wanneer burgers door bijzondere omstandigheden niet in staat zijn om te voorzien in basale levensbehoeften, staat een beroep op de bijzondere bijstand open. Dit vormt inkomensondersteuning waarbij burgers een vergoeding voor bijzondere kosten kunnen aanvragen. Er is een onderscheid tussen categoriale en individuele bijzondere bijstand. Categoriale bijzondere bijstand kan voor een categorie burgers ingezet worden op grond van de kenmerken van die burgers. De invoering van de Participatiewet beperkt de gemeente verder in het verstrekken van categoriale bijzondere bijstand toekennen. In plaats daarvan moet de gemeente meer dan voorheen maatwerk verrichten om zo te bezien welke bijzondere kosten20 de burger heeft gemaakt en wat nodig is om hem tegemoet te komen. Het beleid in Enschede ging al uit van een maatwerk gedachte. Categoriale bijzondere bijstand in de gemeente Enschede was tot 2015 beperkt tot de langdurigheidstoeslag en collectieve ziektekostenverzekering. De inkomensgrens voor de bijzondere bijstand is wettelijk vastgesteld op 110% van de bijstandsnorm. Daarbij geldt steeds dat eerst bekeken moet worden of de burger aanspraak kan maken op voorliggende voorzieningen. Het college heeft nog geen besluit genomen over de bevoegdheid om een jaarlijkse drempelwaarde in te voeren bij het aanbieden van bijzondere bijstand. Zo blijkt uit de brief over de tijdelijke inkomensondersteuning van het college aan de gemeenteraad 2015-2018. Dit houdt in dat voor kosten onder dit bedrag de burger geen bijzondere bijstand kan aanvragen. De achterliggende gedachte is dat een drempelwaarde burgers aanspoort om zelf eerst naar een oplossing te zoeken. Dit moet voorkomen dat burgers direct aankloppen bij de gemeente voor bijzondere bijstand. Het aanbieden van maatwerk wordt verder ingevuld door de manier waarop de gemeente bijzondere bijstand verstrekt. Dit geschiedt in de vorm van een renteloze lening, lening onder borg, ‘om niet’ en in natura. Het aanbieden van maatwerk is ook mogelijk voor burgers met meer inkomen of vermogen dan de normen in de Participatiewet. Wel moet er bij bijzondere kosten sprake zijn van onvoldoende draagkracht om zelf in de kosten te voorzien. Het stramien is dat 65% van het inkomen boven de bijstandsnorm vrij wordt gelaten en de burger 35% van de bijzondere kosten zelf moet dragen.21

21

Gebaseerd op het gemeentelijk loket

26


2) Van categoriale langdurigheidstoeslag naar individuele inkomenstoeslag Burgers die lange tijd van een bijstandsuitkering leven kunnen een langdurigheidstoeslag aanvragen. De langdurigheidstoeslag was tot 2015 een categoriale regeling voor burgers die een lange tijd moeten rondkomen van een inkomen op bijstandsniveau. Met de invoering van de Participatiewet is de gemeente Enschede verplicht om deze toeslag individueel toe te kennen in plaats van categoriaal. Dit brengt met zich mee dat per aanvraag een medewerker moet beoordelen of sprake is van onvoldoende zicht op inkomensverbetering en langdurig laag inkomen. Het staat de gemeente vrij om zelf een nadere invulling te geven aan deze begrippen. In het armoedebeleid heeft de gemeente Enschede ervoor gekozen om per 1 januari 2015 als eis te hanteren dat een burger gedurende vijf jaar niet meer inkomen heeft dan 100% van de bijstandsnorm.22 Wanneer een burger een niet te groot vermogen heeft, tussen de 21 en 65 jaar is en aan deze voorwaarden voldoet, kan hij een langdurigheidstoeslag ontvangen.23 Beleidsvrijheid voor de gemeente zit vooral in de hoogte van de toeslag en de periode. 3) Intensieve samenwerking tussen gemeente Enschede en het maatschappelijk middenveld Een speerpunt van het armoedebeleid is de samenwerking van de gemeente met particuliere, maatschappelijke en kerkelijke organisaties. Met het organiseren van solidariteitsconferenties en financiële ondersteuning probeert de gemeente Enschede deze organisaties nauwer te betrekken bij het bestrijden van de armoedeproblematiek. Het doel van deze samenwerking is veelal gericht op het stimuleren van hulp in natura. Door het werken met vrijwilligers moet deze hulp goedkoper en laagdrempelig plaats vinden.24 In de samenwerking met deze organisaties neemt de gemeente Enschede drie rollen aan: 1. Aanjager (het initiëren van maatschappelijke betrokkenheid) 2. Contractspartij (onderhandelingen met zorgverzekeraar Menzis) 3. Inhoudelijke coördinatie en regie (met name bij stichting Leergeld Enschede) Aan de subsidiering van stichting Leergeld Enschede ligt een uitvoeringsovereenkomst ten grondslag, waarin afspraken zijn gemaakt over de inkomensnorm om in aanmerking te komen voor deze voorziening en de inhoud van de diensten die deze stichting aanbiedt. Bij de andere maatschappelijke organisaties, die in het kader van het armoedebeleid subsidie ontvangen, is er geen sprake van uitvoeringsovereenkomsten. Tot deze groep behoren de volgende initiatieven: Geldkompas, de Voedselbank, Present Enschede, Resto van Harte, Toppers op Zondag (weekendschool), Stichting Kledingbank en het Fonds Bijzondere Noden Enschede. Als derde rol stelt de gemeente zich op als contractspartij bij de samenwerking met de zorgverzekeraar Menzis. Hierbij onderhandelt de gemeente met de verzekeraar over de prijs, aanbod en evaluatie van de aangeboden zorgpakketten. In de onderstaande tabel staan de bedragen waarmee de gemeente Enschede in de afgelopen jaren de maatschappelijke organisaties heeft gesubsidieerd. 25

22

Verordening individuele inkomenstoeslag Gemeente Enschede 2015 De bezittingen mogen in totaal niet meer waard zijn dan € 11.700 voor een echtparen/alleenstaande ouder en voor een alleenstaande € 5.850. Bij wet is bepaald dat pensioengerechtigden geen aanspraak kunnen maken op deze toeslag, ingevolge art. 36 lid 1 Participatiewet. 24 Brief Raad Tijdelijke aanvullende inkomensondersteuning (2014-11-03) 25 Deze cijfers zijn afkomstig uit de beleidsnotitie ‘Herijking of heroverweging van het armoedebeleid’, uit de brief ‘Tijdelijke aanvullende inkomensondersteuning’ en uit de jaarverslagen van de betrokken maatschappelijke organisaties. 23

27


TABEL 4.1: SUBSIDIES AAN ORGANISATIES DIE EEN ROL HEBBEN IN HET ARMOEDEBELEID

2011 650.000

2012 550.000

2013 550.000

2014 550.000

Voedselbank EnschedeHaaksbergen

37.000

37.000

37.000

37.000

Stichting Present Enschede

15.000

15.000

15.000

15.000

Resto van Harte

13.000

13.000

13.000

13.000

Weekendschool (Toppers op Zondag)

7.500

7.500

7.500

15.000

Stichting 26 kledingbank

-

-

20.000

20.000

Fonds Bijzondere Noden Enschede

81.000

82.000

82.000

82.000

Zorgverzekeraar Menzis (collectieve verzekering voor minima)

98.000

152.000

200.000

487.000

Totaal

901.500

Stichting Leergeld Enschede

26 27

27

856.500

NORMEN EN DOELGROEP Gezinnen met kinderen tot 110% van de bijstandsnorm kunnen een materiële verstrekking krijgen of in aanmerking komen voor betaling van contributie aan sportclubs en andere activiteiten voor sociale ontplooiing. Burgers die na aftrek van de vaste lasten (met in begrip van de schuldsanering) onvoldoende geld hebben voor de wekelijkse noodzakelijke boodschappen. Normen per maand bedragen: € 180 per huishouden; € 60 per volwassene; € 50 per kind. Het Bieden van laagdrempelige mogelijkheden om burgers te laten participeren in de samenleving als vrijwilliger vrijwilliger door te klussen voor mensen die daar niet toe in staat zijn. Vrij toegankelijk. De prijs voor een driegangen maaltijd bedraagt € 7 . Burgers die dit aantoonbaar niet kunnen opbrengen betalen € 4 . Aan gemotiveerde jongeren worden op zondagen extra activiteiten geboden om hun horizon te verbreden De kledingbank voorziet in tweede hands kleding voor burgers die worden doorverwezen door instanties en maatschappelijke organisaties. Wanneer andere voorzieningen niet toereikend zijn en de burger geen beroep kan doen op de bijzondere bijstand. Alleen via professionals of de Formulierenbrigade kunnen burgers een verstrekking ontvangen. Burgers met inkomen tot 110% van de bijstandsnorm kunnen een extra pakket met aanvullende verzekeringen afsluiten. Huishoudens met een inkomen tussen de 110-130% van de bijstandsnorm kunnen met korting een basis- en aanvullende verzekering afsluiten.

924.500 1.219.000

Stichting Kledingbank heeft een subsidiebeschikking gekregen van drie jaar tot en met 2015. Het bedrag over 2014 is een raming van ongewijzigd beleid

28


4) Stichting Leergeld Enschede als voorziening voor kinderen in kwetsbare gezinnen Stichting Leergeld Enschede ontvangt een subsidie voor het verstrekken van voorzieningen die de participatie van kinderen in kwetsbare gezinnen bevorderen. Aan deze subsidie is een prestatieovereenkomst verbonden. De achterliggende gedachte is dat niet de gemeente, maar deze stichting zich bezig moet houden met vergoeding van lidmaatschapskosten en het verstrekken van materiaal (zoals sportkleding of -benodigdheden). Het doel van deze voorziening is dat kinderen volwaardig kunnen deelnemen aan sociale, culturele en sportieve activiteiten. De keus voor deze aanpak leunt op het idee dat dit voor burgers informeler en laagdrempeliger is dan het formeel indienen van een verzoek om bijzondere bijstand bij de gemeente. Door het werken met vrijwilligers in deze stichting worden burgers niet geconfronteerd met procedures en bureaucratie, maar kan snel en informeel een verstrekking plaats vinden. Dit blijkt in de beleidsnotities en interviews met beleidsmedewerkers de voornaamste reden om stichting Leergeld te subsidiëren. Daarnaast heeft de keus voor stichting Leergeld als invulling van het maatwerkprincipe ook een financiële grondslag. Het werken met vrijwilligers wordt gezien als kostenbesparend omdat niet langer een ambtenaar zich bezig hoeft te houden met de aanvraag van bijzondere bijstand. 5) Collectieve zorgverzekering voor minima In het armoedebeleid heeft de gemeente een collectieve zorgverzekering afgesloten bij de zorgverzekeraar Menzis. Uit beleidsnotities blijkt dat deze beleidskeus sterk is ingegeven door het idee dat zorggebruik een financieel risico vormt voor minima. Daarnaast liggen kostenoverwegingen voor de gemeente aan dit beleidsonderdeel ten grondslag. Doordat de zorgverzekeraar zich bezig houdt met het uitbetalen van vergoedingen en het afhandelen van declaraties moet het beroep op de bijzondere bijstand afnemen. Burgers kunnen voor zorgkosten niet langer terecht bij de gemeente voor bijzondere bijstand, maar worden geacht gebruik te maken van de collectieve zorgverzekering. Dit moet kosten besparen omdat consulenten van bijzondere bijstand niet langer elke individuele aanvraag voor de vergoeding van ziektekosten hoeft te beoordelen. Daarnaast is de verwachting dat vanuit de burger bezien een zorgverzekeraar laagdrempeliger is dan de gemeente en daardoor het gebruik bevordert. De gedachte is dat de burger minder gegevens hoeft te overleggen en de dienstverlening meer is afgestemd op de klant. De collectieve zorgverzekering kan gezien worden als een goedkopere variant van de aanvullende zorgverzekering. De korting hierop – voor de sociaal zwakkeren – is door de gemeente bedongen. Personen kunnen echter niet gedwongen worden hiervan gebruik te maken. Op grond van bovenwettelijk begunstigend beleid kan de gemeente ervoor kiezen bijzondere bijstand toe te kennen of de kosten te vergoeden via de collectieve verzekering voor minima. 6) Integrale schulddienstverlening met een beroep op de eigen verantwoordelijkheid Door de invoering van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening per 1 juli 2012 is de gemeente verantwoordelijk voor een zo integraal mogelijke schulddienstverlening. Dit houdt in dat het gemeentelijk beleid zich niet alleen moet richten op het verhelpen van de schuldenproblematiek, maar ook op het bieden van nazorg en de preventie van problematische schulden. In het armoedebeleid kiest de gemeenteraad in 2011 voor het uitgangspunt dat de schulddienstverlening breed toegankelijk moet zijn voor de burgers. Tegelijkertijd moet deze dienstverlening een beroep doen op de eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid van de klant. De Stadsbank Oost Nederland houdt zich bezig met de schulddienstverlening voor burgers uit de gemeente Enschede. In deze dienstverlening wordt sterk nadruk gelegd op een streng recidivebeleid waarbij de burger in beginsel binnen een jaar geen tweede kans krijgt als hij door eigen toedoen het

29


traject voortijdig staakt.28 Hier gaat in het beleid de aanname achter schuil dat de dienstverleners in staat zijn om goed onderscheid te maken tussen de burgers die niet kunnen en zij die niet willen. Om te beoordelen in welke mate burgers zelfredzaam zijn beoogt het beleid dat er zoveel gebruik wordt gemaakt van de zgn. ‘ladder van financiële zelfredzaamheid’. Dit is een methode waarbij de dienstverlener aan het begin van het traject een indicatie maakt van de mate van zelfredzaamheid en het traject hierop afstemt. Bij het aanbieden van het traject moet volgens de beleidsvisie van de schulddienstverlening niet alleen zelfredzaamheid centraal staan, ook het borgen van de betaling van vaste lasten is een belangrijk doel. De gedachte is dat de dienstverlening zich niet standaard moet richten op het schuldenvrij maken, maar op het eerst en vooral betalen van de vaste lasten zoals de huur, zorgverzekering en energierekening. Om nader uitvoering te geven aan het idee van brede toegankelijkheid wordt in de schulddienstverlening geen onderscheid tussen groepen en categorieën burgers en wordt er geen eigen bijdrage gevraagd voor de dienstverlening. In de beleidsvisie komt dit sterk tot uitdrukking in het vertrekpunt dat geen enkele burger voorrang heeft. Dit sluit aan op het principe van geen doelgroepenbeleid uit het armoedebeleid van Enschede. Onduidelijk is waarom in het beleid wordt afgezien van het werken met categorieën. Dit strookt weliswaar niet met de vijf pijlers uit het gemeentelijk armoedebeleid, maar kan bezien vanuit de effectiviteit en efficiëntie van de schulddienstverlening wel relevant zijn. 7) Kwijtschelding gemeentelijke belastingen bij voorkeur automatisch Bij het formuleren van het armoedebeleid stellen gemeenten arme burgers vaak in de gelegenheid om voor bepaalde gemeentelijke belastingen een kwijtschelding aan te vragen.29 In de gemeente Enschede kunnen burgers met een inkomen onder 100% van de bijstandsnorm voor de leges van huwelijksvoltrekkingen, rioolheffing, afvalstoffenheffing, en onroerende zaakbelasting kwijtschelding aanvragen. Het Gemeentelijk Belastingkantoor Twente houdt zich bezig met het toekennen van de kwijtschelding. Onderdeel van het beleid is om zoveel mogelijk automatisch vast te stellen of iemand in aanmerking komt voor kwijtschelding. 8) Formulierenbrigade voor administratieve en sociaaljuridische ondersteuning Sommige burgers raken in de knel omdat zij geen gebruik maken van regelingen en voorzieningen waar zij aanspraak op kunnen maken en daardoor inkomen mislopen. In het armoedebeleid wordt dit onwenselijk geacht, omdat burgers hierdoor sneller in problematische schulden raken en het gebrek aan financiële middelen deelname aan de samenleving bemoeilijkt. In het armoedebeleid wordt de Formulierenbrigade aangedragen als oplossing van het probleem.30 Deze dienst, bestaande uit beroepskrachten van de Stadsbank en de intentie is om ook met vrijwilligers te gaan werken, helpt alle burgers met een inkomen tot 110% van de bijstandsnorm met het invullen van formulieren en het bijhouden van de financiële administratie. Daarnaast biedt de Formulierenbrigade voor deze groep ook beperkte juridische adviezen. Het vertrekpunt van de dienstverlening is dat burgers na eenmaal te zijn geholpen, in staat moeten zijn om voortaan zelf de administratie bij te houden en formulieren in te vullen. De doelgroep kan ook voor beperkte vormen van juridisch advies terecht bij de Formulierenbrigade. Dit advies omvat verweerschriften bij de rechtbank vanwege schulden, consumentenzaken en een geschil met een nutsbedrijf. Een belangrijke grens in de dienstverlening is dat het belang van deze zaken niet boven de € 500 uitstijgt. Burgers met

28

Beleidsvisie in financiële zelfredzaamheid naar vermogen 2013-2015 De beleidsruimte die gemeenten daarbij hebben wordt door de Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 grotendeels ingekaderd. Gemeenten hebben de vrijheid om te kiezen voor geheel, gedeeltelijke of geen kwijtschelding. De uitvoeringsregeling bepaalt tot welk bedragen kwijtschelding mogelijk is, maar laat wel ruimte om te bepalen voor welke gemeentelijke belastingen kwijtschelding dat geldt en welke bedragen (onder het maximum) de bovengrens vormt. 30 Motie ‘Uitvoering motie versterking Formulierenbrigade’ 29

30


een belang boven dit bedrag kunnen niet terecht bij de Formulierenbrigade, maar worden doorverwezen nar het Juridisch Loket.31

4.4

Doelboom Het voorgaande leidt tot een (op de volgende pagina weergegeven) doelboom waarin naar voren komt hoe de gemeente Enschede op grond van het armoedebeleid een oplossing beoogt te bieden voor de armoedeproblematiek. Sommige voorzieningen en regelingen staan vermeld in beleidsnotities, maar wordt niet aangegeven welke tussendoel hiermee wordt beoogd of hoe dit moet bijdragen aan de hoofddoelen. Bij deze voorzieningen en regelingen staat een vraagteken. De rode pijl geeft de tegenstrijdigheid in uitgangspunten weer tussen de beschreven voorziening en het tussendoel.

31

Het hanteren van deze grens is geen vrije beleidskeus van de gemeente Enschede, maar een verplichte drempelwaarde ingevolge het Besluit op rechtsbijstand.

31


FIGUUR 4.2 DOELBOOM ARMOEDEBELEID ENSCHEDE

Voorzieningen en regelingen

Tussendoelen

Subsidiëring van de Voedselbank, Kledingbank, stichting Present Enschede, Weekendschool en Fonds Bijzondere Noden Enschede

Hoofddoel

Armoedebestrijding is niet het monopolie van de gemeente

Stichting Leergeld Enschede als voorziening voor kinderen in kwetsbare gezinnen Collectieve Zorgverzekering voor Minima

Individuele aanpak staat centraal, geen doelgroepenbeleid

?

Voorkom de armoedeval en werken moet lonen Kwijtschelding gemeentelijke belasting

?

Formulierenbrigade voor sociaaljuridische ondersteuning

?

Integrale schulddienstverlening met beroep op eigen verantwoordelijkheid

Verbetering van de participatie en zelfredzaamheid

Brede toegankelijkheid tot de schulddienstverlening, met een beroep op de eigen verantwoordelijkheid van de burger

Bijzondere bijstand door maatwerk Individueel maatwerk bij tijdelijke inkomensondersteuning Individuele Inkomenstoeslag

4.5

?

Inkomensondersteuning, bij voorkeur in de vorm van maatwerk

Conclusie Het armoedebeleid van de Gemeente Enschede is gebaseerd op vijf pijlers uit de beleidsnotitie ‘Vertrouwen op solidariteit 2012-2014’. Verbetering van participatie en zelfredzaamheid en inkomensondersteuning bij voorkeur in de vorm van maatwerk zijn de hoofddoelen van het armoedebeleid. Samen met de vijf pijlers uit de beleidsnotitie vormen deze het beleidskader van de gemeente Enschede. Een achttal voorzieningen vormt samen met de uitgangspunten ‘Inkomensondersteuning met nadruk op zelfredzaamheid van de burger’ en ‘speelruimte voor professionals en vrijwilligers’ de uitwerking van deze beleidskaders. Uit de doelboom van het armoedebeleid van de Gemeente Enschede, die in het kader van dit on-

32


derzoek is opgesteld zijn een aantal conclusies te trekken. Ten eerste laat de doelboom zien dat het armoedebeleid is opgebouwd uit een tamelijk los verband van beleidsuitgangspunten, beleidsformulering en uitvoeringsoverwegingen. Hierin spelen praktische overwegingen een belangrijke rol en ontbreekt het aan een gedegen analyse van de armoedeproblematiek. Ten tweede is er sprake van tegenstrijdige beleidsuitgangspunten en doelen. Het bevorderen van participatie en zelfredzaamheid kunnen op gespannen voet staan met het doel van de adequate inkomensondersteuning, Daarnaast is het de vraag in hoeverre zelfredzaamheid een realistisch uitgangspunt is bij grote delen van de doelgroep. Ten derde is de conclusie gerechtvaardigd dat er veel aandacht is voor de uitvoering van het beleid, maar dat het aan een implementatiestrategie ontbreekt. De gemeente wil een groter beroep doen op de maatschappelijke betrokkenheid van burgers en meer speelruimte bieden voor de medewerkers van de gemeente. Het is onduidelijk hoe dit concreet moet worden geïmplementeerd. Het vertrouwen in de uitvoerende partijen is groot, maar de vraag is in hoeverre de gemeente kan bijsturen wanneer dit noodzakelijk blijkt te zijn. De mogelijke dilemma’s die hieruit voortvloeien blijven onbelicht en vormen een hiaat in de uitvoeringsstrategie. Ten slotte valt in op dat de doelmatigheid en doeltreffendheid van het armoedebeleid door de gemeente vooral wordt afgemeten aan het gebruik en de kosten van regelingen. Effecten ten aanzien van zelfredzaamheid en participatie zijn niet in beeld. Dit hangt samen met het ontbreken van een probleemanalyse.

33


5

Uitwerking en uitvoering van het armoedebeleid

5.1

Inleiding In dit hoofdstuk gaan we nader in de op uitwerking en uitvoering van het armoedebeleid. In paragraaf 5.2 tot en met 5.5 komen kort de regelingen binnen het armoedebeleid aan bod. Waar het vorige hoofdstuk vooral over het beleid gaat, komen in deze paragraven de meer praktische uitvoering van deze regelingen aan bod. Paragraaf 5.6 gaat over de doeltreffendheid van het armoedebeleid in termen van gebruik en bereik van regelingen. Paragraaf 5.7 gaat in op de uitvoeringskosten, terwijl in 5.8 de bevindingen uit de enquête aan bod komen.

5.2

Regelingen

5.2.1.

Categoriale bijzondere bijstand Collectieve ziektekostenverzekering De gemeente Enschede biedt inwoners met een inkomen tot 110% van de bijstandsnorm de mogelijkheid via Menzis gebruik te maken van een collectieve aanvullende ziektekostenverzekering. Zij krijgen dan een korting op de premie op de basisverzekering, aanvullende verzekering en de tandartsverzekering terwijl de dekking is uitgebreid met extra vergoedingen voor kosten zoals bijvoorbeeld brillen, fysiotherapie, tandarts en thuiszorg (GarantVerzorgd). Inwoners met een inkomen tussen 110% en 130% van de bijstandsnorm kunnen een korting krijgen op de premie van de aanvullende verzekering (ExtraVerzorgd). De keuze voor Menzis als verzekeringspartij is historisch zo gegroeid. Bovendien maakt bureau BSNF

periodiek een scan van zorgverzekeringen. Dit onafhankelijke oordeel is – naast het grote bereik van Menzis in deze regio- mede bepalend voor de keuze voor Menzis. Jaarlijks vindt er een evaluatie plaats op grond waarvan het contract al dan niet wordt voortgezet, zo geven gemeentelijke respondenten aan. Langdurigheidstoeslag De gemeente kende tot 2015 een langdurigheidstoeslag. De langdurigheidtoeslag is bedoeld voor inwoners van de gemeente Enschede die 5 jaar aaneengesloten een inkomen hebben

34


van maximaal 100% van het bijstandsniveau. De normbedragen van de langdurigheidstoeslag vanaf 2012 zijn als volgt: voor gehuwden / gezin € 162,-; voor een alleenstaande ouder € 145,-; voor een alleenstaande € 114,-. Per 1 januari 2015 is de mogelijkheid een categoriale langdurigheidstoeslag toe te kennen komen te vervallen. Deze is opgevolgd door de individuele inkomenstoeslag. Deze kent overigens dezelfde vijfjaars periode en normbedragen. De raad heeft in december 2014 ingestemd met de nieuwe verordening inkomenstoeslag 2015. TABEL 5.1: LANGDURIGHEIDSTOESLAG32 LANGDURIGHEIDSTOESLAG Aantal aanvragen Waarvan WWB: Cliënten met ander inkomen Aantal toekenningen Aantal afwijzingen Bedrag toekenningen (afgerond, x 1.000)

5.2.2.

2011 2744 2381 363 2411 127 € 1.070

2012 2785 2496 289 2604 181 € 337

2013 2535 2215 320 2427 108 € 320

2014

Individuele Bijzondere bijstand Inwoners van de gemeente Enschede met een laag inkomen, dus niet alleen inwoners met een WWB-uitkering, kunnen voor bijzondere noodzakelijke kosten een beroep doen op de bijzondere bijstand. Tot een inkomen van 100% van de betreffende bijstandsnorm worden kosten in principe volledig vergoed. Is er sprake van draagkracht, bijvoorbeeld omdat het inkomen boven de 100% bijstandsnorm ligt of omdat er vermogen is, dan is een draagkrachtregeling van toepassing. Dit houdt in dat van het inkomen boven de bijstandsnorm 65% van vrijgelaten worden. Het overige deel dient de aanvrager zelf te betalen. Voor algemene kosten, zoals aanschaf van duurzame gebruiksgoederen of woninginrichting kan op grond van artikel 35 van de Participatiewet in principe geen bijzondere bijstand verleend worden. Deze kosten worden geacht gedekt te worden met het regulier inkomen. Wel is vaak leenbijstand mogelijk. In uitzonderlijke omstandigheden wordt hiervan afgeweken. Voor bijzondere kosten is er bijzondere bijstand. Het gaat om de volgende soort kosten: Kosten beschermingsbewind en inkomensbeheer: wanneer de gemeente dit noodzakelijk acht; Extra kosten wassen en kledingslijtage door handicap of medische aandoening; Kosten bewindvoering of curatele; Dieetkosten om medische redenen; Kosten maaltijdvoorziening; Kosten rechtsbijstand; Reiskosten schoolgaande kinderen voor opleidingen buiten fietsafstand; Uitvaartkosten die niet uit de nalatenschap betaald kunnen worden; Verwarmingskosten: extra verwarmingskosten door chronische ziekte of handicap kunnen vergoed worden op medische indicatie; Woonkosten: bij een te hoge huur om in aanmerking te komen voor huurtoeslag is het mogelijk voor woonkostenvergoeding in aanmerking te komen. Voorwaarde hiervoor is dat men direct op zoek gaat naar goedkopere woonruimte. 32

Bron: WWB-jaarverslagen.

35


Discretionaire ruimte Consulenten bijzondere bijstand werken in mandaat en krijgen formele kaders mee waarin zij moeten werken. Het is wel toegestaan om buiten deze kaders te werken, zolang hier een duidelijke motivering aan ten grondslag ligt. Dit vraagt in de praktijk wel de nodige ervaring, kennis en inzicht. Om dit te faciliteren vindt er geregeld intercollegiaal overleg plaats en vindt eens per twee weken een groepsoverleg plaats. TABEL 5.2: OVERZICHT AANTAL AANVRAGEN BIJZONDERE BIJSTAND EN DE UITGAVEN WAARVOOR 33

DEZE BIJSTAND IS VERLEEND

BIJZONDERE INDIVIDUELE BIJSTAND Aantal toekenningen Aantal afwijzingen Totaalaanvragen Percentage afwijzing

2011 3374 1379 4753 41%

2012 2926 1047 3973 36%

2013 3607 1252 4859 35%

UITGAVEN WAARVOOR BIJZONDERE BIJSTAND WORDT VERLEEND (AFGEROND, X € 1.000) BBZ Directe levensbehoeften Financiële transacties Kinderopvang Kosten maatschappelijke zorg Langdurigheidstoeslag Medische dienstverlening Medische hulpmiddelen Overige uitgaven ten behoeve van cliënten Uitstroombevordering Voorzieningen voor het huishouden Voorzieningen voor opvang Voorzieningen voor wonen Totaal

2011

2012

2013

116 670 994 44 92 1.070 46 67 58 12 115 190 991 4.471

76 577 1.095 69 71 337 21 53 28 37 23 156 1.136 3.685

105 588 1.587 18 63 320 11 41 34 36 1 261 1.345 4.416

5.2.3.

Overige regelingen Kindvoorzieningen De gemeente kent geen rechtstreekse participatieregeling voor kinderen. De regeling die er is loopt via Stichting Leergeld Enschede. Per verordening is geregeld dat de gemeente geen categoriale bijzondere bijstand voor de participatie van schoolgaande kinderen toekent. In de verordening wordt gewezen op de verstrekkingen van de stichting Leergeld Enschede, het Fonds Bijzondere Noden Enschede, het Jeugdcultuurfonds en het Jeugdsportfonds. Waar dit naar oordeel van het college niet volstaat is eventueel een beroep op individuele bijzondere bijstand mogelijk. Stichting Leergeld Enschede richt zich op ouders/verzorgers van kinderen tussen de 4 en 18 jaar die een laag inkomen hebben en voor wie de kosten van school en buitenschoolse activiteiten nauwelijks op te brengen zijn. De inkomensgrens ligt op 110% van de bijstandsnorm. Stichting Leergeld Enschede vergoedt kosten van schoolreisjes, zwemlessen, contri-

33

Bron: WWB-jaarverslagen.

36


buties van sportverenigingen en culturele vorming. Er is geen vergoeding voor studiekosten, reiskosten en ouderbijdragen. Kwijtschelding Gemeentelijke belastingen Inwoners met een inkomen tot 100% van de bijstandsnorm kunnen aanspraak maken op kwijtschelding van de gemeentelijke belastingen. Het gaat dan om de OZB, rioolheffing en afvalstoffenheffing. Een deel van de kwijtschelding verloopt automatisch, namelijk voor inwoners die eerder met succes een aanvraag voor kwijtschelding hebben gedaan. In tabel 5.3 zijn de aantallen kwijtscheldingen weergegeven. De hieruit blijkende toename van het aantal automatische kwijtscheldingen komt vooral door een gerichte actie die vorig jaar is gedaan. TABEL 5.3 KWIJTSCHELDINGEN GEMEENTELIJKE BELASTINGEN Ontvangen Toegekend Automatisch afgehandeld Totaal toegekend Bedragen

5.3

2013 7490 4152 3604 7756 € 3.831.386

2014 6168 3902 5566 9468 € 4.180.884 (nog niet definitief)

Formulierenbrigade en geldkompas Uit de literatuur is bekend dat het feit dat de overheid een voorziening in het leven roept niet automatisch betekent dat de doelgroep hier ook gebruik van maakt. Onbekendheid met de regeling, moeite met de aanvraagprocedure of schaamte kunnen oorzaken van dit nietgebruik zijn. Niet-gebruik van voorzieningen kan ertoe leiden dat burgers qua inkomen beneden het sociaal minimum terecht komen terwijl dat niet nodig is, omdat ze essentiële inkomenscomponenten missen. Naast gerichte communicatie en automatische toekenning is een formulierenbrigade een veel gebruik instrument om er voor te zorgen dat burgers krijgen waar ze recht op hebben. Het Formulierenadviespunt, voorheen bekend onder de naam Formulierenbrigade, is ondergebracht bij de Stadsbank en bestaat uit beroepskrachten (en op termijn vrijwilligers) en helpt alle burgers met een inkomen tot 110% van de bijstandsnorm met het invullen van formulieren en het bijhouden van de financiële administratie. Daarnaast biedt de Formulierenbrigade voor deze groep ook beperkte juridische adviezen. Vanuit de schuldhulp wordt de vraag gesteld in hoeverre de expertise bij de vrijwilligers van de Formulierenbrigade aanwezig is. Daarnaast is een vraag wat een vrijwilliger kan en mag doen gezien zijn bevoegdheden. De praktijk leert dat sommige vrijwilligers heel goed hun werk doen, maar tegelijkertijd blijkt ook een wereld van verschil te bestaan in de opvattingen over hulp voor de klant. Bij een professionele organisaties vindt vaak meer collegiale toetsing en afstemming plaats, terwijl dit bij vrijwilligers minder controleerbaar is. Daarnaast zien we in de praktijk dat vrijwilligers (met goede intenties) de klant blijven helpen, waar de professional soms juist wil dat de klant zelf probeert om zijn zaken te regelen. De vraag is dus in hoeverre het inzetten van vrijwilligers het vergroten van zelfredzaamheid in de weg staat. Naast het Formulierenadviespunt kent de gemeente de website Geldkompas. Dit is een site waarop tips over rondkomen en informatie over de regelingen in Enschede te vinden zijn. In tabel 5.4 zijn enkele kengetallen van de Formulierenbrigade weergegeven.

37


TABEL 5.4: DE FORMULIERENBRIGADE IN AANTALLEN

Langdurigheidstoeslag Bijzondere bijstand Huur- en zorgtoeslag Wajong Kinderbijslag/toeslag Voedselbank Kwijtschelding gemeentelijke belastingen Formulieren DUO Eenmalige uitkering (bestaat niet meer) WWB SVB Aanvraag stichting leergeld Actief benaderen 65+ Lococensus Formulierencoach en overige begeleiding GBLT Overig Totaal

2011 161 265 29 60 nvt 39 140 0 1 0 41 2 179 62 242 117 1338

2012 53 223 21 1 2 87 150 3 2 45 42 1 0 181 20

2013 52 365 61 10 22 279 291 4 2 156 18 6 1 175 32

472 1303

523 1997

2014 71 439 293 18 54 321 349 30 13 293 89

372 414 2.756

De onderstaande tabel laat zien welke bedragen aan inkomsten klanten van de formulierenbrigade met behulp van de inzet van de formulierenbrigade hebben ontvangen, die ze anders wellicht zouden zijn misgelopen. 34

35

TABEL 5.5: OPBRENGSTEN FORMULIERENBRIGADE IN 2013 EN 2014

Langdurigheidstoeslag Bijzondere bijstand Huur- en zorgtoeslag Wajong Kinderbijslag/toeslag Kwijtschelding gemeentelijke belastingen Formulieren DUO WWB Lococensus GBLT Overig Totaal

5.4

€ 6.500 € 252.175 € 183.000 € 18.000 € 20.680 € 104.999 € 1.400 € 62.010 € 52.500 € 156.900 € 858.163

€ 8.875 € 303.300 € 879.000 € 32.400 € 50.760 € 125.926 € 10.500 € 116.467 € 111.600 € 124.200 € 1.763.029

Schuldhulpverlening De schuldhulpverlening is belegd bij de Stadsbank Oost Nederland. Dit is een gemeenschappelijke regeling waarin 22 gemeenten in Twente en de Achterhoek deelnemen.

34 35

Bron: Notitie ‘Herijking of heroverweging van ons armoedebeleid nodig?’ Informatie aangeleverd door gemeente.

38


De dienstverlening van de Stadsbank bestaat uit twee onderdelen: standaarddienstverlening en additionele werkzaamheden. Onder de standaarddienstverlening valt de intake, het budgetbeheer en de schuldregeling. Deze diensten zijn voor iedere gemeente gelijk en wordt in elke gemeente onder dezelfde stramien gewerkt. Met additionele werkzaamheden worden activiteiten bedoeld als budgetcoaching, bewindvoering en het inzetten op preventie. De Stadsbank is actief in de vier sociale wijkteams, in het netwerk van de gemeente en in het netwerk van de maatschappelijke organisaties van Enschede. De insteek is vooral het bieden van laagdrempelige toegang door aanwezig te zijn op plekken waar de doelgroep vaak terecht komt. Hierbij valt te denken aan het Werkplein en wijkcentra van Enschede. Daarnaast neemt de Stadsbank ook deel aan de Solidariteitsconferenties. Deze worden in paragraaf 5.5 toegelicht. Recidivebeleid In de standaarddienstverlening wordt onderscheid gemaakt tussen drie processen. In de eerste plaats de intake waar de burger een beroep doet op de dienstverlening. Het budgetbeheer vormt de fase waarin de burger al gebruik maakt van de diensten. De derde fase is de schuldregeling waarbij samen met de burger actief wordt geprobeerd om de schulden af te lossen. Afhankelijk van deze fasen en de persoonlijke omstandigheden wordt bij voortijdig afbreken van de dienstverlening door eigen toedoen gekozen om de toegang te ontzeggen in de toekomst. Deze periode kan één, twee of vijf jaar beslaan.36 Dit beleid wordt gezien als een essentiële voorwaarde om de dienstverlening betaalbaar en toegankelijk te houden voor de burgers die dit echt nodig hebben. Preventie Voor het bieden van een laagdrempelige voorziening is het eerst en vooral van belang dat burgers zich er niet voor schamen om een beroep te doen op de dienstverlening van de Stadsbank. Met dit in het achterhoofd zet de Stadsbank sterk in op samenwerking met woningcorporaties, maatschappelijke organisaties en het Werkplein. Door aanwezig te zijn op de locaties waar burgers vaker komen moet de toegang zoveel mogelijk laagdrempelig aanvoelen. Op eigen initiatief zet de Stadsbank bijvoorbeeld ook het juridische instrument van het moratorium in om te voorkomen dat door problematische huurschulden een klant zijn huis wordt uitgezet. In de kern is preventie echter niet alleen een financiële opgave, maar gaat het ook om andere oorzaken die in de eerste plaats voor de problematische schulden hebben gezorgd. 37

TABEL 5.6: PRODUCTEN SCHULDDIENSTVERLENING STADSBANK

2011 Verklaringen WNSP Indicatiestelling Bemiddeling schuldregeling Aanvragen schulddienstverleningen Verstrekte sociale leningen Actieve budgetbeheerrekening Totaal

36

1.116 1.110 308 2.139 3.557

2012 405 851 425 851 285 1.766 3.125

2013 307 1.128 546 1.128 287 2.013 3.428

2014 327 1.132 465 1.132 289 1.796 5.141

In de beleidsregels van de gemeente Enschede ten aanzien van schulddienstverlening zijn regels opgenomen, die in geval

van ‘recidive’ regelen of en hoelang burgers uitgesloten worden van schuldhulp. 37 Bron: WWB-verslagen.

39


5.5

Maatschappelijke organisaties Maatschappelijke organisaties spelen een belangrijke rol in het armoedebeleid van de gemeente Enschede. Stichting Leergeld Enschede en Fonds Bijzondere Noden (FBN) functioneren in feite als voorliggende voorziening voor de bijzondere bijstand en treden in plaats van een categoriale regeling. Voor het FBN geldt dat deze bijzondere bijstand vanwege juridische overwegingen soms moet worden afgewezen, met het toch wenselijk is om een verstrekking te geven. De bijzondere bijstand is voorliggend aan een vergoeding vanuit het FBN. De gemeente subsidieert een aantal organisaties in het kader van het armoedebeleid. Met stichting Leergeld zijn specifieke afspraken gemaakt over de hoogte, doelgroep en inkomenseisen voor de verstrekkingen. Met de andere maatschappelijke organisaties zijn dergelijke afspraken niet gemaakt. De maatschappelijke organisaties streven hun eigen doelstellingen na en richten zich op verschillende manieren op het verlichten van armoedeproblematiek. Dat kan door verstrekkingen in natura, zoals de Voedselbank en de Kledingbank die verzorgen of door vergoedingen met een specifiek doel, zoals stichting Leergeld en Fonds Bijzondere Noden. Ook zijn er andere vormen van voorzieningen die subsidie van de gemeente ontvangen, zoals het sociaal restaurant Resto van Harte en de diensten van Stichting Present, die vraag en aanbod van vrijwilligers bijeen brengt. Naast de gesubsidieerde maatschappelijke organisaties zijn er ook maatschappelijke organisaties actief op het gebied van armoedebestrijding die geen subsidie ontvangen; met name vanuit kerkelijke hoek. Deze organisaties nemen wel deel aan de jaarlijkse armoede- of solidariteitsconferentie, die op initiatief vanuit de gemeente zijn opgezet. Deze worden door de betrokken organisaties hoog gewaardeerd. TABEL 5.7: GEBRUIK VOORZIENINGEN MAATSCHAPPELIJKE ORGANISATIES

Stichting Leergeld Enschede Jeugdsportfonds Jeugdcultuurfonds Geldkompas (bezoekers) Voedselbank (aantal pakketten) Fonds Bijzondere Noden Vakantie Project Bijz. Noden Stichting Present Resto van Harte (aantal gasten) Toppers op Zondag

2011 2.232

2012 3.680

9.441 420 525 82 169 3.224 90

8.670 514 633 86 285 3.043 120

38

2013 4.092 1.186 189 25.378 531 718 51 377 3.069 120

De stijging van het aantal bezoekers in 2013 van de website Geldkompas is veroorzaakt door een specifieke hierop gerichte campagne.

5.6

Doeltreffendheid uitvoering: gebruik en bereik regelingen Het gebruik en meer specifiek het bereik van de gemeentelijke regelingen in het kader van het armoedebeleid zijn een maat voor de doeltreffendheid van het armoedebeleid. De on38

Bron: beleidsnotitie ‘Herijking of heroverweging’ en Gemeenterekeningen van 2012 en 2013

40


derstaande tabel laat zien dat het gebruik van deze regelingen de laatste jaren toeneemt. Deze cijfers geven echter niet weer wat de oorzaken van deze toename zijn en in welke mate deze te maken hebben met vergroting van de problematiek of met intensivering van de gemeentelijke inzet. 39

TABEL 5.8: ONTWIKKELING VERSTREKKINGEN ARMOEDEBELEID

Bijzondere bijstand Garantverzorgdpakket menzis Langdurigheidstoeslag Kwijtscheldingen Stichting Leergeld Enschede

2011 3.374 5.966 2.617 8.001 2.232

2012 2.926 6.717 2.604 7.900 3.680

2013 3.607 8.470 2.427 7.744 4.092

2014

9.468

Voor een specifiekere beoordeling van de doeltreffendheid van de uitvoering dienen we het bereik van de regeling in ogenschouw nemen. Bij het bereik van een regeling gaat het erom te bepalen welk deel van de totale doelgroep van een specifieke regeling daadwerkelijk van deze regeling gebruik heeft gemaakt. Dit bereik is niet exact vast te stellen. Wel is het mogelijk een benadering te geven. Het CBS heeft gedetailleerde gegevens beschikbaar over de omvang van de verschillende inkomensgroepen.40 Wanneer we deze afzetten tegen het aantal verstrekkingen is het mogelijk een schatting te geven van het bereik van de regeling. De onderstaande tabel geeft dit weer. Hieruit blijkt dat meeste regelingen een aanzienlijk bereik kennen (72% of hoger). De individuele bijzondere bijstand blijft hier met een geschat bereik van 49% bij achter. Dit is overigens niet vreemd, omdat de bijzondere bijstand niet uitgaan van jaarlijkse toekenningen maar van de noodzaak. TABEL 5.9 BEREIK EN DOELGROEP ARMOEDEBELEID

Individuele Bijzondere Bijstand Menzis Waarvan WWB Langdurigheidstoeslag Kwijtschelding Schulddienstverlening St. Leergeld St. Fonds bijzondere noden Voedselbank

BEREIKTE DOELGROEP (2013) 3.607 8.470 6.180 2.427 7.744 3.428 2.230 718 520

DOELGROEPSCHATTING

(2012) 7.300 11.700 <2.100 >9.400 ? 3.000 ? ?

BEREIK SCHATTING 49% 72% 41 93% ~100% ~82% ? ~74% ? ?

In de enquête is gevraagd in hoeverre de respondenten de verschillende regelingen binnen het armoedebeleid kennen en hier gebruik van maken. De onderstaande tabel geeft hiervan een overzicht. De bekendheid van de meeste regelingen is wat betreft de meer generieke regelingen redelijk tot zeer groot: 65% tot 97% van de respondenten kent deze regelingen. Andere onderdelen van het armoedebeleid, zoals enkele specifieke gesubsidieerde instellingen zijn minder bekend. De bekendheid van de Voedselbank is wel zeer groot (96% kent deze) maar slechts 8% van de respondenten kent de stichting Present. Het gebruik van regelingen onder de respondenten ligt voor de regelingen waar een schatting voor beschikbaar

39

Bron: Gemeenterekeningen 2012 en 2013, opgave gemeente. Het gaat hier om het Regionaal Inkomens Onderzoek (RIO) van het CBS. 41 Opgave gemeente 40

41


in dezelfde orde grote. Het gebruik van de langdurigheidstoeslag en Stichting Leergeld Enschede vormen hier een uitzondering op. TABEL 5.10 GEBRUIK EN BEKENDHEID VOORZIENINGEN Individuele Bijzondere Bijstand Menzis Langdurigheidstoeslag Kwijtschelding Schulddienstverlening St. Leergeld St. Fonds bijzondere noden Voedselbank Geldkompas Formulierenbrigade St. Kledingbank St. Present Meldpunt huurschuld Resto van harte

BEKENDHEID

GEBRUIK

82% 82% 65% 97% 83% 57% 19% 96% 21% 56% 50% 8% 13% 13%

48% 68% 68% 88% 41% 46% 9% 31% 8% 27% 21% 9% 2% 2%

In de uitvoering van de meer generieke regelingen zoals de langdurigheidstoeslag en kwijtschelding van de gemeentelijke belastingen wordt zoveel mogelijk geprobeerd om te werken met automatische toekenning. Zo wordt een langdurigheidstoeslag toegekend met een formulier waarbij de burger alleen nog maar zijn handtekening hoeft te zetten. De aanschrijving voor deelname aan de collectieve ziektekostenverzekering vindt vanuit Menzis plaats. Het grote bereik van de collectieve ziektekostenverzekering onder de WWB-klanten van de gemeente geeft aan dat dit beleid voor die doelgroep ook succesvol is. Iedereen die in beeld is bij de gemeente en die in aanmerking komt voor zo’n verzekering wordt aangeschreven met een beschrijving van het zorgpakket. Bij de kwijtschelding van de gemeentelijke belastingen wordt gewerkt met automatische toekenningen voor klanten die al in beeld bij de gemeente zijn. De gemeente kiest hier een andere invalshoek over zelfredzaamheid dan hoe dit begrip terugkomt in de vijf pijlers uit de beleidsnota. Hier ligt een doelmatigheidsoverweging aan ten grondslag omdat het qua uitvoeringskosten goedkoper is om de burgers zelf te benaderen, in plaats van de aanvragen af te wachten. Bij dit laatste moet een ambtenaar zelf nog toetsen, wat de nodige manuren en capaciteit vergt. Als de gemeente zelf met bestandskoppeling toewijzingen verstrekt is het mogelijk om hier op te besparen.

5.7

Doelmatigheid: uitvoeringskosten armoedebeleid De verhouding tussen uitvoeringskosten en de bedragen die gemoeid zijn met de verstrekkingen is een maat voor de doelmatigheid van het armoedebeleid. Tabel 5.11 geeft een overzicht hiervan. Bij de uitvoeringskosten gaat het met name om de kosten van de inzet van formatie. Indirecte uitvoeringskosten worden in de begroting niet onder de post armoedebeleid versleuteld. Bij deze kosten valt te denken aan huisvesting en ICT. In de gemeente Enschede worden alle indirecte kosten apart verantwoord. Het doel hiervan is om in de begroting zo min mogelijk indirecte kosten te versleutelen ter vereenvoudiging van de administratie.

42


De post individuele bijzondere bijstand bevat alle individuele verstrekking in het kader van de bijzondere bijstand. De post bijzondere inkomensvoorzieningen bevat de overige voorzieningen waar ook de langdurigheidstoeslag (t/m 2014) onder valt. Hierbij valt onder andere de Voedselbank, Weekendschool, stichting Present Enschede, Stichting Leergeld Enschede en de collectieve zorgverzekering voor minima bij Menzis. De post schulddienstverlening bevat de dienstverlening die de Stadsbank Oost Nederland verzorgd. In totaal is bijna elf miljoen euro met het armoedebeleid gemoeid. Ruim drie miljoen euro hiervan betreft uitvoeringskosten. Dat is een aandeel van 29%. Dit is een relatief hoog percentage. Dit valt te verklaren door de nadruk die in het beleid ligt op individueel maatwerk en rechtmatigheid. Voor iedere aanvraag afzonderlijk de rechtmatigheid vaststellen maakt de afwikkeling van deze aanvragen een kostbare zaak. Generiek, categoriaal beleid is doorgaans veel doelmatiger in termen van uitvoeringskosten. TABEL 5.11 UITVOERINGSKOSTEN ARMOEDEBELEID 201342 (AFGEROND X € 1.000) TOTAALUITGAVEN

UITVOERINGSKOSTEN

AANDEEL UITVOERINGSKOSTEN IN TOTALE KOSTEN

Individuele bijzondere bijstand Bijzondere inkomensvoorzieningen Schulddienstverlening

5.8

5.427 2.058 3.418

1.829 716 572

34% 35% 16%

De doelgroep over het armoedebeleid Aan de respondenten is een aantal stellingen voorgelegd die ingaan op verschillende aspecten van het beleid van de gemeente. Figuur 5.1 gaat over de communicatie door de gemeente. FIGUUR 5.1 STELLINGEN GEMEENTELIJK BELEID EN COMMUNICATIE

42

Bron: opgave dienst Werk en Inkomen op basis van jaarrekening 2013.

43


Een kwart van de doelgroep vindt dat de gemeente hen informeert over regelingen waar men mogelijk recht op heeft. Bijna twee-derde vindt het tegendeel. Ook de duidelijkheid van de informatie die mensen ontvangen zou te wensen over laten. Ongeveer evenveel mensen zijn het eens als oneens met de stelling: de informatie die ik over inkomensondersteunende maatregelen van de gemeente ontvang is duidelijk. Over de toonzetting van de communicatie zijn in de interviews veel opmerkingen gemaakt. Toch is de meerderheid van de respondenten het niet eens met de stelling dat zij in brieven van de gemeente als mogelijke fraudeurs benaderd worden. Ook bijna vindt twee-derde dat de medewerkers van de gemeente zich correct opstellen. Dat betekent dat ook een op de drie respondenten het daar niet direct mee eens zijn. De stelling ‘de gemeente heeft oog voor mijn individuele situatie’ springt nog het meest in het oog: één op de drie respondenten is het met deze stelling eens. Ruim de helft van de respondenten vindt het tegendeel. Enkele illustraties: Standaardbrieven van de gemeente kunnen af een toe een iets mildere toon aanslaan wat betreft consequenties die volgen door het niet nakomen van bepaalde verplichtingen. Er zijn redenen voor het niet nakomen van die verplichtingen. Het meest schrijnende aan de situatie is dat ik 30 jaar gewerkt heb, mijn steentje bij heb gedragen aan de maatschappij en dat ik nu zo ontzettend aan de grond kan zitten en zelfs als een fraudeur benaderd wordt. De communicatie vanuit de gemeente is volstrekt onduidelijk: ik heb mijn spaargeld uitgegeven aan dingen die ik niet echt nodig had, omdat ik anders geen recht zou hebben op een uitkering. Later hoorde ik dat dat voor 50+ers niet op zou gaan. Voor kwijtschelding van belastingen mag ik geen auto hebben, maar voor het solliciteren heb ik een auto nodig. Als je in de bijstand zit word je veelal aan je lot overgelaten. Ik vind het jammer dat er in de brieven voornamelijk over straffen en sancties wordt gesproken bij het niet nakomen van afspraken. Ik ben gevlucht met mijn vrouw uit Syrië en ik ben eigenlijk alleen maar heel dankbaar om wat de gemeente voor mij heeft gedaan. Ik heb een dak boven mijn hoofd, we kunnen eten en we zijn veilig. Dat is voor mij het belangrijkste. Ik hoor wel eens mensen klagen over te weinig uitkering, maar ik ben blij dat ik dit heb, ik ben gelukkig. De rompslomp aan papieren moet worden verminderd. Ik word moe van de informatie die ik telkens opnieuw moet verstrekken. De veranderingen zijn te ingewikkeld voor de lager opgeleiden. Het wordt je niet nagegooid: je moet zelf wel redelijk scherp zijn en alles zelf uitzoeken wil je weten wat er precies allemaal mogelijk is als je in de bijstand terecht komt. Verder zijn mijn contacten met de gemeente prima.

44


De gemeente houdt goed rekening met mijn situatie (ik ben blind) en vraagt mij niet dingen te doen die ik niet kan. Onduidelijkheden worden goed verhelderd. Ik vind het wel soms jammer dat de brieven voornamelijk gericht zijn op fraudeplegers. Het zou fijn zijn als de nadruk meer komt te liggen op wat mogelijk is, in plaats van waarschuwingen en regels. Ik schaam me om naar de voedselbank te moeten, ik wil dat helemaal niet. De gemeente is vooral bezig regels te stellen, wetten neer te zetten, maar wijst mij niet op mijn rechten. Het aanvragen van bijzondere bijstand duurt daarnaast veel te lang: als je het echt nodig hebt, dan moet je nog zes weken wachten en kromliggen met je vaste lasten. Ik voel me soms wel betutteld door de gemeente. Als ik een dag ziek ben van mijn werkervaringsplek dan staan ze meteen voor de deur. Ik snap aan de andere kant ook wel weer dat dit gebeurt, er zijn natuurlijk mensen bij die de boel wél bedonderen. Met dank aan fijne mensen bij de gemeente heb ik in overleg een gedeelte van mijn vakantiegeld eerder gekregen, zodat ik toch wel rond kon komen die maand. De brieven vanuit de gemeente zijn soms intimiderend en vervelend, maar ik snap waar dat vandaan komt; het is een product van onze maatschappij. In de interviews met de respondenten valt de diversiteit van de verhalen op. Er zijn mensen die hun dankbaarheid betuigen en met voorbeelden van maatwerk komen. Deze verhalen zijn wel in de minderheid. Vaker geven de interviews een beeld van een starre opstelling vanuit de gemeente met veel nadruk op verplichtingen en fraude. Mensen hebben het gevoel dat de gemeente weinig oog heeft voor de individuele situatie en vinden dat zij weinig informatie over rechten en mogelijkheden ontvangen. Ook wordt in de interviews aangegeven dat met name aanvragen van de bijzondere bijstand vaak erg lang duren, terwijl de kosten al gemaakt zijn. De financiële ruimte bij burgers om die tijd te overbruggen is er simpelweg niet. De interviews getuigen van schaamte, uitzichtloosheid en onzekerheid, maar ook van inventiviteit, creativiteit en ook van begrip voor de gemeente. De respondenten is gevraagd een totaaloordeel te geven over wat de gemeente voor mensen met een minimum inkomen doet. De helft van de respondenten is (zeer) ontevreden. Een derde is tevreden. Eén op de zes laat het in het midden.

45


FIGUUR 5.2 HOE TEVREDEN BENT U ALLES BIJELKAAR GENOMEN OVER WAT DE GEMEENTE VOOR MENSEN MET EEN MINIMUM INKOMEN DOET?

5.9

Conclusies In de uitvoeringspraktijk spelen overwegingen ten aanzien van de rechtmatigheid van het beleid en de uitvoering de hoofdrol. Overwegingen ten aanzien van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid spelen mee, maar zijn aan de rechtmatigheid ondergeschikt De keuze voor individueel maatwerk gekoppeld aan een uitvoeringspraktijk waarbij individuele aanvragen individueel op rechtmatigheid getoetst worden, brengen hoge uitvoeringskosten met zich mee. De verhouding van de uitvoeringskosten ten opzichte van de verstrekkingen liggen op ongeveer een derde en dat is relatief hoog. Dat maakt de uitvoering van deze maatregelen ondoelmatig, kostbaar, arbeidsintensief en tijdrovend voor de gemeente. De klachten over de lange tijd die de gemeente nodig heeft om aanvragen af te handelen passen in dit beeld. Daarnaast lijkt het uitgangspunt van ruimte voor professionals tot enige willekeur in de uitvoeringspraktijk te leiden. In de uitvoering van de individuele bijzondere bijstand zijn enkele doelmatigheidsstappen genomen, zoals een verkort proces voor WWBklanten. De generieke, categoriale maatregelen kennen een veel doelmatiger uitvoeringspraktijk. Het bereik van regelingen, dat wil zeggen de mate waarin mensen die recht hebben op een regeling hier ook gebruik van maken, is een graadmeter voor de doeltreffendheid van het armoedebeleid. Het bereik van de meer generieke regelingen is groot: naar schatting 75% tot meer dan 90% van de doelgroep maakt gebruik van deze regelingen. Het bereik van de individuele bijzondere bijstand blijft hierbij achter: deze ligt op 50%. De regelingen die de gemeente kent zijn niet bijzonder ruim, maar de gemeente slaagt er wel in een groot deel van de doelgroep te bereiken. Toch laat de communicatie van de Gemeente Enschede over de regelingen binnen het armoedebeleid te wensen over. Een aanzienlijk deel van de respondenten geeft aan dat de gemeente hen niet duidelijk informeert over regelingen in het armoedebeleid. Ook heeft de gemeente volgens ruim de helft van de respondenten geen oog voor de individuele situatie van de betrokken burger. Dit is een magere score voor een beleid dat individueel maatwerk en een individuele aanpak als uitgangspunten heeft.

46


6

Handhaving van de WWB

6.1

Inleiding

6.1.1.

Kader In de wettelijke kaders voor het handhavingsbeleid in de context van het armoedebeleid is de laatste jaren veel gewijzigd. Met de invoering van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (hierna: de Fraudewet) is per 1 januari 2013 de beleidsvrijheid van gemeenten behoorlijk ingeperkt. Deze wetgeving regelt dat bij fraude de cliënt de onterecht verkregen uitkering volledig moet terugbetalen en daarnaast ook een boete krijgt opgelegd van minimaal 100%. In veel gevallen is de gemeente door de Fraudewet verplicht om te handhaven en deze boete op te leggen, wat weinig ruimte overlaat voor het bieden van maatwerk. Deze regelgeving heeft ingrijpende gevolgen voor de gemeentelijke uitvoeringspraktijk en heeft grote gevolgen voor de doelgroep van het armoedebeleid.

6.1.2.

De Fraudewet Vanaf het begin is de Fraudewet omstreden.43 Het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel is bijzonder kritisch: De Afdeling is van oordeel dat de argumentatie om tot een forse verzwaring van het sanctieregime te komen, beperkt is en niet overtuigt.44 In december 2014 legt de Nationale ombudsman in het rapport Geen Fraudeur, toch boete de knelpunten van verscherpte regelgeving bloot. Een kernpunt van kritiek is dat, naast misbruik, zich in de praktijk ook allerlei andere redenen kunnen voordoen waarom burgers niet aan de inlichtingenplicht (kunnen) voldoen. Het probleem verergert alleen maar aangezien burgers met een fraudeschuld geen beroep meer kunnen doen op de schuldhulpverlening en dus met hoge problematische schulden te maken (kunnen) krijgen. Eind november 2014 haalt een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) de systematiek van de verplichte 100% boete onderuit. Dit noopt de minister tot een brief aan de Tweede Kamer, waarin hij uitlegt wat de gevolgen zijn voor het boeteregime van de Fraudewet.

43

Brief aan de Tweede Kamer van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (16-12-2014)

44

Raad van State, Advies W12.11.0479/III, 20 januari 2012

47


Deze uitspraak van het CRvB heeft een nieuwe juridische realiteit doen ontstaan waardoor de gemeente Enschede sinds 1 januari 2013 niet direct een boete mag opleggen van 100% bij een overtreding. In plaats daarvan moet de gemeente de hoogte van de boete afstemmen op de individuele situatie, waarbij opzet en grove schuld als belangrijke maatstaven dienen voor een hogere boete. Daarnaast heeft CRvB bepaald dat de boetes die gemeenten in het bestuursrecht kunnen opleggen, niet hoger mogen zijn dan de maximumboetes van het strafrecht. Dit betekent dat een boete bij opzet maximaal € 81.000 kan bedragen en in alle overige gevallen een maximum van € 8.100 geldt. 6.1.3.

Afspraken handhaving in het kader van de MAU De Gemeente Enschede heeft een structureel tekort op de midden die zij ontvangt voor de verstrekking van bijstandsuitkeringen (het zgn. BUIG-budget45) en maakt aanspraak op een regeling voor een meerjarige aanvullende uitkering van het Rijk, de zogenaamde Meerjarige Aanvullende Uitkering (MAU). In het kader van deze MAU zijn afspraken gemaakte tussen de Inspectie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over maatregelen om dit tekort terug te dringen. Onderdeel van deze afspraken zijn een inzet op een strenger handhavingsbeleid te voeren.46 Door strenger te zijn aan de poort tijdens de aanvraag van een uitkering moet in Enschede oneigenlijk gebruik voorkomen worden en het beroep op bijstand terug dringen. Deze afspraken met de Inspectie drukken een belangrijke stempel op wat het handhavingsbeleid.

6.2 6.2.1.

Handhavingsbeleid Uitgangspunten en doelen De centrale uitgangspunten en vormgeving van het handhavingsbeleid zijn bepaald in het Handhavingsplan Werk & Bijstand 2011-2014. In dit plan staat aangegeven hoe het college invulling geeft aan de opdracht om te handhaven binnen de WWB en waar de beleidsaccenten liggen. Er worden drie centrale doelen onderscheiden: 1. Het borgen van maatschappelijk draagvlak: een harde aanpak van fraude en misbruik moet een duidelijk signaal afgeven dat fraude niet wordt getolereerd. 2. De burger verplichten tot medewerking door de burger te verplichten om actief zelf mee te werken aan een geslaagde inburgering, participatie of re-integratie. De achterliggende gedachte is dat deze verplichting een stok achter de deur vormt en in de praktijk meer mogelijkheden biedt om zowel goed- als kwaadschiks de burger vooruit te bewegen. Dit volgt uit het volgende citaat uit het Handhavingsplan: “De opgave is om de werkzoekende toe te leiden naar werk. Van de klant wordt volledige medewerking gevraagd en daar zien we scherp op toe. […] Dat geldt ook indien gedrag, houding en kleding belemmerend werken bij het verkrijgen of behouden van werk” (p.3). 3. Rechtmatigheid waarborgen van verstrekkingen: het voorkomen en opsporen van fraude moet ervoor zorgen dat alleen burgers een uitkering krijgen wanneer zij hier ook echt recht op hebben. Naast dit principiële vertrekpunt moet het voorkomen van oneigenlijk gebruik ook de betaalbaarheid van het sociale vangnet waarborgen. Daarnaast is een vierde doelstelling van het handhavingsbeleid te onderscheiden dat voortvloeit uit het Ontwikkelplan MAU 2013-2015. In dit plan is vastgelegd dat het handhavings-

45

Per 1 januari 2010 zijn WWB-, IAOW-, IAOZ- en BBZ-budget gebundeld in een budget genaamd BUIG op grond van de Wet bundeling van uitkeringen inkomensvoorziening aan gemeenten (BUIG). 46 Ontwikkelplan MAU 2013-2015 Gemeente Enschede

48


beleid moet bijdragen aan het terugdringen van de structurele tekorten. Het vierde doel van het handhavingsbeleid is daarmee: 4. Het terugdringen van structurele tekorten op het inkomensdeel van het BUIGbudget 6.2.2.

Beoogde effecten en middelen Door te handhaven wordt beoogd om drie effecten teweeg te brengen: (1) het voorkomen van oneigenlijk gebruik, (2) het verhogen van de bereidheid om de regels na te leven en (3) een goede balans tussen preventie en repressie. Dit zijn in de kern de drie hoofdeffecten dat het college zichzelf als doel stelt.47 Om tot deze resultaten te komen wordt in het Handhavingsplan sterk nadruk gelegd op de methode van Hoogwaardig Handhaven. Dit is een methode die is ontwikkeld in het landelijk Handhavingsprogramma 2011-2014, geïnitieerd door de Inspectie. De rode draad in deze methode is het onderscheid tussen repressie en preventie. Deze twee aspecten hebben elk hun eigen beleidsaccenten en vragen om andere instrumenten. Zo ligt bij preventie vooral de nadruk op vroegtijdig informeren, een goede communicatie en het optimaliseren van de gemeentelijke dienstverlening. Bij repressie ligt het beleidsaccent voornamelijk op een vroegtijdige opsporing en het daadwerkelijk sanctioneren. Het Enschedese handhavingsbeleid is sterk georiënteerd op preventie. Dit blijkt uit het streven naar een sterke poortwachtersfunctie dat een rode draad vormt in het handhavingsplan. De instrumenten die het beleid aanreikt om uitvoering te geven aan deze methode zijn zowel communicatief als juridisch van aard. Het vertrekpunt van het handhavingsplan is dat de verschillende middelen proportioneel worden ingezet, met de minst mogelijke last voor de burger. Daarnaast moet het Team Handhaving, dat belast is met de uitvoering van het handhavingsbeleid, zoveel mogelijk maatwerk verrichten. Met de handhavingspiramide wordt geprobeerd om zo proportioneel mogelijk te handhaven. Deze methode houdt in dat de gemeente begint met de minst indringende instrumenten en bevoegdheden. Pas wanneer de vermoedens duiden op een ernstigere overtreding of de burger niet meewerkt, mag het team handhaving de uitvoering opschalen naar meer ingrijpende bevoegdheden en instrumenten. De handhavingspiramide ziet er als volgt uit:

47

Handhavingsplan Werk &Bijstand 2011-2014, p.7

49


De gemeente heeft de volgende instrumenten en bevoegdheden voorhanden: De medewerker (zijn expertise en ervaring) Quickscan (Verkort) administratief vooronderzoek Suwi-net inkijk Bestandskoppelingen, bijvoorbeeld met belastingdienst en het Zorgkantoor Risicoprofielen Themacontroles Aselecte controles Huisbezoek (niet of wel verplicht) Buurtonderzoek Communicatie met de burger het terugvorderen en sanctioneren De bovengenoemde doelen, instrumenten en bevoegdheden verhouden zich als volgt tot elkaar. FIGUUR 6.2: DOELEN EN INSTRUMENTEN HANDHAVINGSBELEID Methoden en instrumenten (inzetten via de handhavingspiramide)

Tussendoelen

de medewerker, Quickscan, (verkort) administratief vooronderzoek, suwi-net-inkijk, bestandskoppelingen, risicoprofielen, themacontroles, aselecte controles, huisbezoek, buurtonderzoek, communicatie met de burger en het terugvorderen en boetes

Hoogwaardig Handhaven: Vroegtijdig infomeren Optimaliseren dienstverlening Vroegtijdige opsporing Sanctioneren

Beoogd effect

Borgen van het maatschappelijk draagvlak Goede balans tussen preventie en repressie Burger werkt (verplicht) actief mee Hoge nalevingsbereidheid Onterechte uitkeringen voorkomen Zo min mogelijk mensen in de bijstand

6.2.3.

Hoofddoelen

Rechtmatigheid van verstrekkingen waarborgen Terugdringen van structurele tekorten op het BUIG-budget

Spanningsvelden in de doelstellingen De beleidsanalyse van de doelen en uitgangspunten in het handhavingsbeleid brengt een aantal spanningen voor het voetlicht. Het beleidsdoel van maatschappelijke draagvlak bevindt zich op een ander niveau dan een meer financieel ingegeven doel zoals het terugdringen van de structurele tekorten. Dit geeft inhoudelijk weinig richting aan welk doel de voorkeur verdient en welke prioriteiten leidend zijn. In de tweede plaats stroken de doelen en beoogde effecten onderling niet met elkaar. Zo is het streven naar een hoger nalevingsbereidheid vooral ingeven door de gedachte dat de burger meer betrokken en de dienstverlening klantvriendelijker moet zijn. Tegelijkertijd wordt met verplichtingen beoogd de burger meer te sturen naar participatie. Dit laatste is veel meer ingegeven door drang en dwang. Er is dus een zekere spanning tussen enerzijds een samenwerkende en anderzijds een dwingende handhavingsstijl. Deze manier van werken vraagt van de burger en andere partijen zoals hulpverleners dat zij goed besef hebben

50


van de normen. Het gemis aan een afweging over de gewenste effecten, risico’s en de onderlinge spanningen vormen een blinde vlek in het beleid. Hier is geen zicht op en het blijft tevens onduidelijk hoe in de praktijk hier mee om moet worden gegaan.

6.3

Uitvoeringspraktijk Om in beeld te krijgen hoe het handhavingsbeleid wordt uitgevoerd zijn in het onderzoek interviews afgenomen, heeft een dossieronderzoek plaatsgevonden en zijn kwantitatieve gegevens van handhaving voorhanden. Samen geven deze informatiebronnen een goede indruk van hoe de handhaving in de uitvoeringspraktijk vorm krijgt en welke dilemma’s en vraagstukken er spelen. Eerst geven we enkele kwantitatieve gegevens weer. TABEL 6.1: HANDHAVING IN CIJFERS

48

Aantal zaken (afgehandeld met resultaat) Aantal verwijtbare vorderingen Aantal maanden normverlaging (als sanctie) Oorzaak en reden sanctie: Re-integratie Schending informatieplicht/fraude Agressie Overige Opgelegde boetes Schriftelijke waarschuwingen

2011 266 445 1830

2012 313 676 1593

2013 369 653 1010

2014 343 625 1259

74,7% 18,1% 1,4% 5,9%

66,6% 29,6% 0,5% 3,3%

80% 18% 0% 1% 219 89

97,1% 2,9% 0% 0% 306 41

2013 14.213.531 4.237.549 2.479.080 15.504.447

2014 15.584.989 4.337.935 2.469.613

49

TABEL 6.2: FINANCIËLE GEGEVENS VORDERINGEN WWB

Balanstotaal per 1 januari Nieuwe vorderingen Ontvangen aflossingen van vordering Balans per 31 december

2011 13.908.503 2.882.922 2.883.874 13.637.544

2012 13.623.227 3.653.788 2.540.551 14.213.531

De bovenstaande cijfers laten zien dat in de praktijk de verplichtingen in de re-integratie het vaakst aanleiding geven voor het terugvorderen van de onterecht of teveel verkregen uitkering. Het handhavingsbeleid leidt tot een toename van vorderingen in de WWB. Het totaal bedrag aan nieuwe vorderingen groeit van € 2,9 miljoen naar € 4,2 miljoen. De ontvangen aflossingen dalen in deze periode van € 2,9 miljoen naar € 2,4 miljoen. Uit ons dossieronderzoek valt op dat in de praktijk vaak onderzoek wordt ingesteld aan de hand van signalen die voortkomen uit drie bronnen: bestandskoppelingen, bestandsonderhoud en interne meldingen door de consulenten die zich bezig houden met inkomensverstrekking Met name voor adresfraude lijkt bestandsonderhoud een cruciale bron van signaleren te zijn. Het gemeentelijk cliëntensysteem geeft automatisch een waarschuwing als meerdere 48 49

Bron: WWB-jaarverslag 2103 Idem.

51


burgers op hetzelfde woonadres staan ingeschreven. Dit geeft het team handhaving aanleiding om onderzoek in te stellen indien een bijstandsgerechtigde ook staat ingeschreven op dat adres. Bestandskoppeling stelt de gemeente Enschede in staat om uitkeringsgegevens te vergelijken met andere instanties zoals het Zorgkantoor. In de dossiers blijkt dat het vergelijken van deze gegevens een gemakkelijke manier is om niet opgegeven inkomen voor het voetlicht te brengen. Hierbij vindt vaak geen gesprek plaats met de betrokken burger, maar wordt direct de onterecht (of te veel) verkregen uitkering teruggevorderd. De interne meldingen door de consulenten die zich bezighouden met de uitkeringsverstrekking hebben vaak betrekking op een vermoeden van woonfraude of het schenden van de informatieplicht. In de praktijk spelen externe meldingen ook een rol, maar lijkt de uitvoeringspraktijk gestoeld op de voorgenoemde drie bronnen van signalen. De vorderingen die ontstaan als gevolg van de onterecht of te veel verkregen uitkering varieren van enkele honderden tot enkele duizenden euro’s. Een belangrijke kanttekening hierbij is dat naast deze vorderingen veel klanten ook een boete krijgen opgelegd van ten minste 100%, als gevolg van de verscherpte regelgeving door de Fraudewet. Wat opvalt is dat in de doorgelichte dossiers een deel van de klanten al een schuld heeft uitstaan bij de Belastingdienst of een eerdere schuld heeft openstaan bij de afdeling Economie en Werk van de gemeente. De uitstaande vordering wordt in dat geval toegevoegd aan de bestaande schuld, maar de klant hoeft pas af te lossen als de eerdere schulden zijn voldaan. Wanneer de gemeente wel direct terugvordert wordt dit ingehouden op de maandelijkse uitkering die de klant ontvangt.

6.4

Ervaringen en dilemma’s in de handhavingspraktijk Wat bij de handhaving in het oog springt, is dat de nadruk ligt op de sterkte van het signaal. Niet de omvang van de fraude of (principiële) ernst van de overtreding is het belangrijkste argument om al dan niet handhavend op te treden, maar de mate waarin het haalbaar is om daadwerkelijk fraude te constateren. Dit lijkt in de praktijk vooral voort te komen uit de druk die de grote instroom in de WWB met zich meebrengt. In de afgelopen jaren hebben meer mensen een beroep gedaan op de gemeente Enschede voor bijstand. Dit heeft als gevolg dat aan de poort meer controle en onderzoek moet plaatsvinden om te voorkomen dat burgers ten onrechte een uitkering krijgen. Tegelijkertijd is de realiteit dat bepaalde signalen zoals het waterverbruik (met het vermoeden van samenwonen) makkelijker is te onderzoeken dan het constateren van zwart werken Een derde oorzaak voor de nadruk op signaalsterkte is dat er geen expliciet afwegingskader is in het beleid wat betreft de te stellen prioriteiten. Daardoor ontstaat (logischerwijs) de neiging om eenvoudige handhavingszaken op te pakken, die echter niet per definitie (en wellicht zelfs juist niet) de grootste financiële omvang hebben. De hoge boetes als gevolg van de Fraudewet brengen met zich mee dat het perspectief op een toekomst zonder schulden wordt bemoeilijkt. Door boetes op te leggen die even hoog zijn als de onterecht of te veel verkregen uitkering krijgen getroffen burgers vaak te maken met hoge schulden. Dit werkt in de praktijk belemmerend, omdat dit de klant demotiveert. Waar voorheen met hard werken nog perspectief was op herstel en verbetering, is de ervaring dat hier niet langer meer sprake van is. In de praktijk zorgt het strenge handhavingsregime ook voor dilemma’s waar het gaat om gezinnen met kinderen. De wet schrijft voor dat de gemeente verplicht is om te handhaven en te beboeten, maar tegelijkertijd willen de handhavingsconsulenten niet de participatie van kinderen in de weg staan.

52


In de uitvoeringspraktijk is de ervaring dat een aanzienlijk deel van de overtredingen niet bewust en niet met opzet plaatsvinden. Om te voorkomen dat de burger de dupe wordt van strengere regelgeving wordt in de interviews met handhavingsconsulenten sterk de nadruk gelegd op een betere samenwerking met andere instanties. In de praktijk doen zich situaties voor dat de maatschappelijke werkers of andere hulpverleners zich niet bewust zijn van het belang om fraudesignalen (tijdig) te melden of hier bewust van afzien. Zo wil een maatschappelijke werker zijn relatie met de klant niet op het spel zetten door fraude te melden. Dit is problematisch omdat juist vroege signalering onnodige problemen en kosten voor de burger kan voorkomen. Het terugvorderen van onterecht of te veel verkregen uitkering zorgt vaak voor een verergering van financiële problemen en staat op de lange termijn de participatie van de burger alleen maar in de weg. Het inzetten van de handhavingsinstrumenten gebeurt zoveel mogelijk via de handhavingspiramide. Dit houdt in dat wordt geprobeerd om de minste indringende methode voor de burger te gebruiken. De handhavingsconsulenten hebben binnen de voorgeschreven instrumenten de vrijheid om zelf te kiezen hoe zij een instrument toepassen. Een voorbeeld hiervan is een verplicht huisbezoek waarbij niet meewerken als consequentie heeft dat de burger geen recht meer heeft op een uitkering of een niet-verplicht huisbezoek. Het komt in de praktijk dus sterk aan op de handhavingsconsulent die enerzijds de rechtmatigheid en anderzijds een goede bejegening moet borgen. Om dit in goede banen te leiden kent het team Handhaving een kwaliteitsmedewerker die zich bezighoudt met het borgen van rechtmatigheid en onderzoeksrapportages controleert. Daarnaast wordt met intervisie en intercollegiaal overleg geprobeerd om de professionele kwaliteit te borgen.

6.5

Conclusie Het handhavingsbeleid is nauw verweven met het gemeentelijk armoedebeleid. De burger die een WWB-uitkering van de gemeente ontvangt krijgt namelijk tegelijkertijd te maken met de wettelijke verplichtingen, zoals de plicht om informatie aan te leveren. Met het inzetten van de handhavingspiramide en de daarbij behorende instrumenten wordt beoogd de volgende vier hoofddoelen te realiseren: 1. Het borgen van het maatschappelijk draagvlak 2. De burger werkt (verplicht) actief mee 3. Rechtmatigheid van de verstrekkingen waarborgen 4. Het terugdringen van structurele tekorten op het BUIG-budget De doelboom die volgt uit de beleidsdoelen en -instrumenten brengt twee spanningsvelden voor het voetlicht. In de eerste plaats lijkt het handhavingsbeleid vooral geënt te zijn op de mate waarin iets gedaan kan worden met een melding van (mogelijke) fraude. Dit heeft als gevolg dat de fraudezaken die makkelijker aantoonbaar zijn eerder en vaker aangepakt worden dan de gevallen waarin meer aanvullend onderzoek vereist is. De vraag rijst in hoeverre hiermee ook de principiële functie van handhaving is gewaarborgd. Met name voor het borgen van maatschappelijk draagvlak zou het beleid meer gericht moeten zijn op de overtredingen die aanstoot geven in het publieke debat. Het blijft onduidelijk in hoeverre dit nu ook gebeurt. Het huidige handhavingsbeleid verstaat onder doelmatig dat de instrumenten zo efficiënt mogelijk worden ingezet om de meeste handhavingsresultaten te bereiken, ongeacht de principiële ernst (of omvang) van de overtreding. Met dit criterium valt het handhavingsbeleid van Enschede als doelmatig aan te merken.

53


Het tweede spanningsveld zijn de beleidsdoelen en uitgangspunten die op gespannen voet met elkaar (kunnen) staan. In het handhavingsbeleid wordt sterk nadruk gelegd op een goede communicatie en samenwerking met de burger. De achterliggende gedachte is dat de burger vooral geïnformeerd moet worden en het naleven van regels aangemoedigd moet worden. Tegelijkertijd wordt streng gehandhaafd op de inlichtingenplicht en moet de burger zo nodig ook gegevens overleggen – en in het uiterste geval een huisbezoek toestaan. In het handhavingsbeleid blijkt geen sprake van een visie welk uitgangspunt de voorkeur verdient in geval van tegenstrijdigheden en dilemma’s. Concluderend komt het in de praktijk sterk aan op de handhavingsconsulenten die bij de inzet van instrumenten en middelen zelf moeten inschatten wat de beste handhavingsstijl is. Bij de inzet van de instrumenten wordt met de handhavingspiramide op papier proportioneel gewerkt. De praktijk wijkt hier soms van af. Om de kwaliteit van de handhaving te waarborgen beschikt het team Handhaving van de afdeling Economie en Werk over een gespecialiseerde kwaliteitsmedewerker. De conclusie die hier uit valt te trekken is dat de inzet is om wettelijke regels zo nauwlettend mogelijk te volgen. Dit is in de uitvoeringspraktijk terug te zien. Het dossieronderzoek laat zien dat dit soms gevolgen heeft die niet in verhouding staan tot de feiten, maar die wel de toets der wet doorstaan. Het ontbreekt de gemeente simpelweg aan beleidsvrijheid om tot meer proportionele uitkomsten te komen.

54


7

Analyse

7.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt een analyse gemaakt van het armoedebeleid in de gemeente Enschede. In paragraaf 7.2 gaan we eerst in op de context van het armoedebeleid en dan met name de veranderende probleemperceptie en de wettelijke repercussies die onbedoelde neveneffecten van sociale wetgeving hebben voor het gemeentelijk armoedebeleid. In Paragraaf 7.3 gaan we nader in op de doelmatigheid en doeltreffendheid van het armoedebeleid van de gemeente Enschede. In paragraaf 7.4 komt vervolgens het handhavingsbeleid aan bod.

7.2

Armoedeproblematiek: een veranderende probleemperceptie

7.2.1.

Omvang van de problemen De meting onder de doelgroep van het armoedebeleid laat zien dat er in Enschede sprake is van een ernstige armoedeproblematiek die in omvang toeneemt en die grote delen van de bevolking treft. Armoedeproblematiek is in Enschede in vergelijking met referentiegemeenten disproportioneel groot. De vrees en het vermoeden worden uitgesproken dat armoede in Enschede in sommige gevallen van generatie op generatie overgedragen wordt. Oorzaken en gevolgen van armoede zijn complex en met elkaar verweven. Armoede gaat ten koste van welbevinden, gezondheid en maatschappelijke participatie. Een gebrek aan participatie, psychische problemen en een slechte gezondheid kunnen ook de oorzaak zijn van armoedeproblematiek.

7.2.2.

Veranderde probleemperceptie In het denken, de politieke stellingname en in beleidstheorieën vindt een verschuiving plaats van armoede als maatschappelijk probleem naar armoede als individueel probleem. Oorzaken, gevolgen en oplossingsrichtingen binnen het armoededebat worden geïndividualiseerd. De burger is zelf verantwoordelijk of moet zelf verantwoordelijkheid gaan nemen, is de gedachte, de burger moet zelfredzaam worden. Beleid dient gericht te zijn op maatwerk,

55


toegesneden op de individuele burger. Sinds kort lijkt er weer iets meer aandacht te ontstaan voor de maatschappelijke oorzaken van armoede.50 Naast individualisering wordt in het armoedebeleid steeds vaker een criminologische terminologie gehanteerd. Dit zien we terug in zowel de wetgeving als in gemeentelijk beleid. Een herhaald beroep op schulddienstverlening heet nu recidive. Een schending van de informatieplicht zonder kwade opzet heet nu fraude.51 Deze verschuivingen hebben zich ook in Enschede voorgedaan. De nadruk op zelfredzaamheid en individu die uit het armoedebeleid van Enschede spreken, sluiten aan bij het geïndividualiseerde armoedebegrip. 7.2.3.

Onbedoelde gevolgen sociaal beleid Onbedoelde gevolgen van sociale wetgeving zijn in toenemende mate onderdeel van de armoedeproblematiek. Hierin zijn drie mechanismen werkzaam. Ten eerste is het sociale stelsel uiterst complex en ondoorzichtig en bovendien voortdurend in verandering. Voor een groot deel van de betrokken burgers is het niet meer te behappen. Hierdoor neemt de kans op fouten toe, wat weer kan leiden tot hoge boetes en terugvorderingen. De opstelling van met name de Belastingdienst bij het verrekenen van vorderingen leidt ertoe dat mensen financieel in de problemen komen. Deze complexiteit leidt tevens tot misstanden in de incassopraktijk, waar de beslagvrije voet niet gerespecteerd wordt. Ten tweede is er steeds vaker sprake van blokkades en het opwerpen van drempels in de toegang tot het sociaal vangnet van voor groepen burgers die zich in de marge van de samenleving bevinden en daardoor verder marginaliseren, bijvoorbeeld door het aangaan van schulden. De invoering van een drempelbedrag in de bijzondere bijstand is een voorbeeld van zo’n drempel. Deze blokkades en drempels zijn veelal budget gedreven, enerzijds vanuit lokale beleidskeuzen, anderzijds door de werking van de WWB-financieringssystematiek. Ten slotte confronteert het handhavingsbeleid een aanzienlijke groep (ongeveer 10%) uitkeringsgerechtigden met aanzienlijke vorderingen en boetes. Deze boetes en vorderingen leggen een langdurig extra beslag op het besteedbaar inkomen en dragen zo bij aan versterking van de armoedeproblematiek.

7.3

Armoedebeleid In de beleidsnotitie ‘Vertrouwen op solidariteit 2012-2014’ staat omschreven welke koers de gemeenteraad van Enschede wil varen in het gemeentelijk armoedebeleid. Met behulp van vijf - pijlers wordt beoogd de zelfredzaamheid en participatie te bevorderen en tot een adequate inkomensondersteuning te komen, bij voorkeur in de vorm van maatwerk. De doelboom die volgt uit dit onderzoek brengt vier spanningsvelden en hiaten in de beleidsformulering voor het voetlicht. 1. Los verband beleidsuitgangspunten, beleidsformulering en uitvoering De vijf uitgangspunten voor het armoedebeleid vormen het vertrekpunt van het gemeentelijke beleid, maar zijn geen absolute kaders. Naast de vijf pijlers is het beleid sterk ingegeven door praktische overwegingen. Dit blijkt uit de manier waarop in beleidsnotities de keuze voor een regeling of voorziening wordt onderbouwd. De financiële en praktische haalbaarheid staat bij het maken van deze keuzes sterk op de voorgrond. De aandacht voor de on50

Zo nodigde de Tweede Kamer de Franse econoom Thomas Piketty in november 2014 uit om zijn ideeën over de groeiende kloof tussen arm en rijk toe te lichten. Ook de publicatie van Gescheiden Werelden van het SCP en de WRR in het najaar van 2014 past in dit beeld. De publicatie omvat een brede studie naar de sociaal-culturele achtergronden van sociale ongelijkheid. 51 Ook op dit punt is het advies van de Raad van State over de Fraudewet bijzonder kritisch.

56


derliggende oorzaken van armoede lijkt naar de achtergrond te zijn verdwenen. Het startpunt in de beleidsnotitie ‘Vertrouwen op solidariteit’ is niet een analyse van de armoedeproblematiek, maar de oplossingen die praktisch en wenselijk worden beschouwd. Het ontbreken van een probleemanalyse maakt het lastig om te beoordelen hoe het gemeentelijk armoedebeleid daadwerkelijk een verschil kan uitmaken voor de kwetsbare burgers van Enschede. Zo blijft het onduidelijk welke oorzaken van armoede het beleid probeert weg te nemen en in welke mate het realistisch is om dit in de eerste plaats van gemeentelijk armoedebeleid te verwachten. 2. Tegenstrijdige beleidsdoelen en uitgangspunten Met het gemeentelijke armoedebeleid wordt geprobeerd om de participatie en zelfredzaamheid te bevorderen. Tegelijkertijd vormt een adequate inkomensondersteuning bij voorkeur in de vorm van maatwerk ook een hoofddoel. In de beleidsnotie worden deze doelen in één adem genoemd als de oplossing van de armoedeproblematiek. Waar de beleidsformulering aan voorbij gaat is dat deze doelen op gespannen voet met elkaar kunnen staan. Het streven naar meer zelfredzaamheid brengt met zich mee dat burgers zelf (meer) verantwoordelijk worden voor het deelnemen aan het dagelijkse verkeer. Het is de vraag in hoeverre dit een realistisch uitgangspunt is voor grote delen van de doelgroep. Anderzijds beoogt het armoedebeleid dat iedere burger volwaardig kan deelnemen aan de samenleving. De vraag welk doel de voorkeur verdient of hoe welke afwegingen de gemeente hier in moet maken, blijft onbelicht. Maatwerk is één van de beleidsuitgangspunten en tegelijkertijd bevat het beleid ook enkele generieke maatregelen, zoals de langdurigheidstoeslag, de collectieve ziektekostenverzekering en de kwijtschelding van de belastingen. De beleidstheorie bevat geen aanwijzingen over de verhouding tussen de generieke en maatwerkcomponenten. Hetzelfde doet zich voor op het punt van het doelgroepenbeleid, waar het gaat om specifieke aandacht voor kinderen via de subsidie aan stichting Leergeld. Dit is een vorm van doelgroepenbeleid dat in de beleidstheorie niet is terug te vinden. 3. Veel aandacht voor uitvoering, maar geen implementatiestrategie Een belangrijk kenmerk van het armoedebeleid van Enschede is een sterke oriëntatie op de uitvoeringspraktijk. Het streven naar een goede verhouding tussen de beroepskrachten en vrijwilligers brengt dit goed tot uitdrukking. De gemeente wil een groter beroep doen op de maatschappelijke betrokkenheid van burgers en meer speelruimte bieden voor de medewerkers van de gemeente. Alhoewel deze koers duidelijk doorklinkt in de verschillende beleidsdocumenten, is niet duidelijk hoe dit concreet moet worden geïmplementeerd. Met name als het gaat om de aansturing van vrijwilligers en beroepskrachten reikt het beleid weinig handvatten aan. Het vertrouwen in de uitvoerende partijen is groot, maar de vraag is in hoeverre de gemeente kan bijsturen wanneer dit noodzakelijk blijkt te zijn. De mogelijke dilemma’s die hieruit voortvloeien blijven onbelicht en vormen een hiaat in de uitvoeringsstrategie, ondanks dat met alle organisaties periodiek overleg wordt gevoerd over de uitvoering en elke organisatie een vaste contactpersoon heeft bij de gemeente voor de subsidie en voor inhoudelijke vragen. 4. Inhoudelijke evaluatie van het armoedebeleid In de beleidsdocumenten en gemeenterekeningen wordt de doelmatigheid en doeltreffendheid van het armoedebeleid vooral afgemeten aan het gebruik en de kosten van de regelingen en voorzieningen. Deze geven geen indicatie van de effecten ten aanzien van meer zelfredzaamheid en participatie. Dit hangt nauw samen met het ontbreken van een gedegen probleemanalyse. In de formulering van het armoedebeleid komt naar voren dat vooral wordt gekeken naar de beschikbare middelen en de aantallen burgers die daarmee geholpen kunnen worden. Deze oriëntatie op het aanbod, de te leveren diensten (met zo

57


laag mogelijke kosten), gaat echter voorbij aan de behoefte: wat verwachten inwoners met een laag inkomen van de gemeente, ondanks dat de gemeente signalen krijgt van het maatschappelijke middenveld waar een deel van de uitvoering van het armoedebeleid is belegd.

7.4

De uitvoeringspraktijk

7.4.1.

Doelmatigheid versus rechtmatigheid In de uitvoeringspraktijk spelen doelmatigheids- en doeltreffendheidsoverwegingen een rol. Rechtmatigheid voert echter de boventoon. De keuze voor individueel maatwerk gekoppeld aan een uitvoeringspraktijk waarbij individuele aanvragen individueel op rechtmatigheid getoetst worden breng hoge uitvoeringskosten met zich mee. Dat is terug te zien in de verhouding van de uitvoeringskosten ten opzichte van de verstrekkingen. Deze liggen op ongeveer een derde en dat is relatief hoog. Dat maakt de uitvoering van deze maatregelen ondoelmatig, kostbaar, arbeidsintensief en tijdrovend voor de gemeente. De klachten over de lange tijd die de gemeente nodig heeft om aanvragen af te handelen passen in dit beeld. Daarnaast lijkt het uitgangspunt van ruimte voor professionals tot enige willekeur in de uitvoeringspraktijk te leiden. In de interviews met de doelgroep komen zowel voorbeelden van maatwerk als voorbeelden van een gebrek aan maatwerk naar voren. In de uitvoering van de individuele bijzondere bijstand zijn enkele doelmatigheidsstappen genomen, zoals een verkort proces voor WWB-klanten, maar per definitie blijft de basis van het proces het individueel toetsen van iedere aanvraag. Die individuele toetsing kost tijd en geld. De generieke, categoriale maatregelen kennen een veel doelmatiger uitvoeringspraktijk. Waar mogelijk wordt gebruik gemaakt van automatische toekenning.

7.4.2.

Doeltreffendheid: bereik van regelingen versus participatie Het bereik van de meer generieke regelingen is groot: 75% tot meer dan 90% van de doelgroep maakt volgens de gegevens uit dit onderzoek gebruik van deze regelingen. Het bereik van de individuele bijzondere bijstand blijft hierbij achter: deze ligt op 50%. Dit bereik is een belangrijke indicator voor de doeltreffendheid van het armoedebeleid. De regelingen die de gemeente kent zijn niet bijzonder ruim, maar de gemeente slaagt er wel in een groot deel van de doelgroep te bereiken. Succesvol armoedebeleid wreekt zich hier snel: hoe groter het bereik, hoe hoger de kosten. Wanneer de budgettaire kaders hier niet mee meegroeien komt het niveau van de voorzieningen onder druk te staan. Waar het gaat om de doeltreffendheid van de zelfredzaamheid en participatiegedachte in het beleid kan de meting onder de doelgroep die in het kader van dit rekenkameronderzoek is uitgevoerd als nulmeting beschouwd worden. Het beeld dat uit deze meting naar voren komt is somber: de participatie van de doelgroep ligt laag. Het gevoel van isolement is groot. De schuldenproblematiek en het geldgebrek laten soms geen ruimte voor basale zaken als een warme maaltijd, medicijnen of verwarming. Het gemeentelijke armoedebeleid treft zijn doelgroep, maar de inzet is te laag om een substantieel verschil te maken. Bovendien wordt dezelfde doelgroep langs andere wegen met de onbedoelde gevolgen van sociale wetgeving geconfronteerd. Als zodanig dragen de regelingen niet bij aan een armoedeval, als in een gebrek aan financiële prikkels om te gaan werken. Door de zelfredzaamheid en participatie om de twee tot vier jaar te meten, kan de effectiviteit van het beleid worden gemeten, waarbij dit onderzoek als nulmeting dient.

58


7.5

Handhavingsbeleid Het handhavingsbeleid wordt gedreven door rechtmatigheidsoverwegingen en financiële overwegingen. Als zodanig opereert de gemeente binnen de strakke kaders die de wet voorschrijft. De speelruimte die de gemeente heeft voor eigen beleidsafwegingen is bijzonder klein. Het handhavingsbeleid is doeltreffend waar het gaat om het terugdringen van het beroep op een uitkering en daarmee het terugdringen van het tekort op het budget. Het handhavingsbeleid heeft echter ook onbedoelde neveneffecten. Hoge boete- en terugvorderingsbedragen beperken het perspectief van de betrokken burgen en brengen hen in ernstige financiële problemen. Via het armoedebeleid wordt de gemeente met deze problematiek geconfronteerd. Deze neveneffecten brengen op deze manier potentieel hoge maatschappelijke kosten met zich mee. Deze kosten zetten de doelmatigheid van het handhavingsbeleid in het bredere perspectief van de gemeentelijke taken en verantwoordelijkheden binnen de Participatiewet sterk onder druk.

59


8

Conclusies

Op grond van de bevindingen van dit onderzoek kunnen de volgende conclusies worden getrokken. Armoedeproblematiek in Enschede Er is sprake van ernstige en toenemende armoedeproblematiek in de gemeente Enschede. Arme inwoners van Enschede participeren minder in de samenleving, voelen zich vaker sociaal geïsoleerd, ongelukkig en ontevreden met hun leven. Ook is er sprake van grote gezondheidsproblemen en ernstige schuldenproblematiek en problemen om rond te komen. Een groot deel van de arme inwoners van Enschede ontbreekt het aan geld voor essentiële zaken als regelmatig een warme maaltijd, een voldoende verwarmde woning of medicijnen. Beleid en uitvoering armoedebeleid Het armoedebeleid in Enschede is meer aanbod dan vraag of effect gedreven. Er is geen scherp inzicht in zaken als de omvang van de doelgroep en, het bereik en effect van regelingen. De beleidsuitgangspunten en uitvoeringspraktijk lijken wat los van elkaar te staan. In het beleid ligt veel nadruk op zaken als individueel maatwerk en participatie, terwijl het in de uitvoeringspraktijk vooral gaat om inkomensondersteuning en het zo doelmatig mogelijk inrichten van regelingen. Deze kunnen dan ook heel goed generiek of op doelgroepen gericht zijn, zoals de collectieve ziektekosten-verzekering en de subsidie aan Stichting Leergeld Enschede, in plaats van op individueel maatwerk. Het beleid zoals geformuleerd in de vijf uitgangspunten komt niet overeen met de aangetroffen uitvoeringspraktijk. De beleidstheorie bevat in die zin opmerkelijke hiaten, met name daar waar het gaat om de uitgangspunten van generiek/categoriaal beleid. Wellicht dat de organisatorische scheiding tussen beleid en uitvoering hier van invloed is. De financiële situatie van de gemeente is een bepalende factor in de totstandkoming van het armoedebeleid. Grote tekorten in de uitvoering van de bijstand maken de financiële ruimte voor armoedebeleid beperkt. De discussie over de MAU-gelden werkt zeer sterk door in het besluitvormingsproces ten aanzien van het armoedebeleid. De subsidie aan Stichting Leergeld Enschede is opmerkelijk. Deze stichting ondersteunt gezinnen met kinderen die op een minimuminkomen moeten rondenkomen met middelen om de sociale participatie te bevorderen. Dit werkt in de praktijk als een soort doelgroepenbeleid waarvan de gemeente de uitvoering op afstand heeft gezet. Vanuit een doelmatig-

60


heidsperspectief is hier wat voor te zeggen, maar het werpt wel de vraag op waar gemeentelijk beleid, waar men rechten aan kan ontlenen, ophoudt en maatschappelijk initiatief begint. De regelingen in het armoedebeleid zijn over het algemeen sober. Het gebruik en bereik van de meeste generieke regelingen in het armoedebeleid liggen vrij hoog, ruim driekwart van de doelgroep maakt gebruik van deze regelingen. Het bereik van de bijzondere bijstand ligt lager: de helft van de doelgroep maakt hier van gebruik. Een-derde van de kosten van de bijzondere bijstand zijn uitvoeringskosten. Handhaving In december hebben zich landelijk een aantal belangrijke ontwikkelingen voorgedaan rond handhaving. In november 2014 verschijnt een bijzonder kritisch rapport van de Nationale Ombudsman over de Fraudewet met de titel Geen fraudeur, toch boete. In het rapport wordt de conclusie getrokken dat de fraudewetgeving onschuldige burgers hard raakt met disproportioneel hoge boetes. In december volgt uitspraak van de Centrale Raad van Beroep, waardoor een nieuwe juridische werkelijkheid ontstaat en de minister zich genoodzaakt ziet de Fraudewet aan te passen. In de interviews die in het kader van dit rekenkameronderzoek gehouden zijn blijkt ook dat de Fraudewet vooral ook als een impuls wordt gezien om scherper te zijn bij de screening van aanvragen. Wanneer onregelmatigheden in een vroeg stadium worden opgespoord wordt voorkomen dat mensen in een later stadium in grote problemen komen. Bij handhaving spelen verder de afspraken die met het ministerie zijn gemaakt in het kader van de aanvullende uitkering die Enschede ontvangt op het inkomensbudget (MAU). In het handhavingsbeleid ontbreekt een duidelijke handhavingsstrategie. Gemakkelijke zaken worden eerder opgepakt dan ernstige zaken. Boetes zijn vaak disproportioneel en de wetgeving staat maatwerk bij de handhaving in de weg. Dit beeld wordt bevestigd in de dossierstudie. Het handhavingsbeleid is stevig en bevat geen ruimte voor buitenwettelijk begunstigend beleid. Uit de dossierstudie kan niet de conclusies getrokken worden dat het handhavingsbeleid van de Gemeente Enschede onrechtmatig is; wel heeft het handhavingsbeleid tot onbedoelde neveneffecten, die samenhangen met de proportionaliteit van de boetes en vorderingen. Tot slot De systematiek van voorheen de Wet Werk en Bijstand en nu de Participatiewet geeft gemeenten een grote financiële verantwoordelijkheid en uitvoeringsverantwoordelijkheid tegenover een beperkte beleidsvrijheid. De wetgeving bevat voor de gemeenten financiële prikkels om de toegang tot sociale voorzieningen te beperken. Door de toegenomen nadruk op fraudebestrijding, het incassobeleid van onder andere de Belastingdienst en de complexiteit van veel inkomensondersteunende maatregelen draagt (sociale) wetgeving en rijksbeleid bij aan een ernstige schuldenproblematiek van een groep burgers die zich in de marge van de samenleving bevindt. Ook het gemeentelijke handhavingsbeleid speelt hierin een rol. In de verantwoordelijkheid die de gemeente heeft voor het armoedebeleid wordt de gemeente vervolgens geconfronteerd met de onbedoelde sociale gevolgen (perverse effecten) van deze wetgeving en uitvoeringspraktijk. Gemeentelijk armoedebeleid zit als het ware klem tussen enerzijds de toenemende omvang van de armoede- en schuldenproblematiek en anderzijds de beperkte financiële ruimte die

61


de gemeente heeft, de prikkel voor de gemeente om de toegang tot voorzieningen te beperken en een in toenemende mate knellend stelsel van sociale wetgeving.

62


Bijlage 1: geïnterviewde personen

Bilgic , Elisabeth Bannenberg, John Berg, Jolande van den Blok, Ellen Bovenius, Marcel Dijk, Vic van Gerda Vink, Gerda Hakman, Jacco Heeringa, Bob Kokhuis, Richard Poortier, Daniëlle Remers, Frank Roode, Henri de Rotting, Ans Ruesen, Genio Slootheer, Melanie Soest, Esther van Straten, Rob van ten Vergert, Johan ten Varwijk, Will Velde, Dineke van der Velde, Laurens van der Veldhuizen, Jan Velthuijsen, Allard van Vergert, Ton ten Visser-Voorn, Margriet Wegdam, Wendy Welman, Patrick Weustink, Jacqueline Winkelhorst, Wilma

handhaving beleidsadviseur armoedebeleid Resto van Harte Stichting Fonds Bijzondere Noden Enschede handhaving raadslid D66 stichting Present Enschede afdelingscontroller voorzitter cliëntenraad werk en inkomen directeur Economie Werk en Onderwijs Stichting Leergeld Enschede Formulierenadviespunt (voorheen Formulierenbrigade) raadslid Christen Unie Toppers op Zondag (Weekend school) Stichting Leergeld Enschede senior handhaving handhaving hoofd inkomen consulent bijzondere bijstand stichting Welzijn Ouderen Enschede Voedselbank Enschede Haaksbergen raadslid PvdA Diakonaal Platform Enschede consulent bijzondere bijstand raadslid CDA raadslid Enschede Anders afdelingsmanager intake Stadsbank Oost Nederland wethouder teamleider handhaving adviseur economie en werk

i


Bijlage 2: responsverantwoording en steekproefkader doelgroeponderzoek

De enquête onder de doelgroep is als volgt opgezet. Er is een steekproefkader opgesteld voor de doelgroep. Hiervoor zijn gegevens over de omvang van het gebruik van de verschillende regelingen als uitgangspunt genomen. Vervolgens zijn een aantal deelgroepen geselecteerd. Er is dus sprake van een gestratificeerde steekproef, in zoverre dat de verschillende doelgroepen elkaar overlappen. Immers, een huishouden dat van de ene regeling gebruik maakt kan ook heel goed van een andere regeling gebruik maken. Er is voor gekozen de groepen individuele bijzondere bijstand, collectieve ziektekostenverzekering en langdurigheidstoeslag samen te nemen en onder deze groep 60 interview te houden. Daarnaast is een aparte steekproeven getrokken onder de groepen die gebruik maken van de schulddienstverlening en stichting Leergeld. Van deze groepen zijn naam en adres gegevens door de gemeente Enschede beschikbaar gesteld. Door de onderzoekers is uit deze groepen een bruto steekproef getrokken, telkens uitgaand van een netto respons van ongeveer 10%. De bruto steekproef is gecontroleerd op dubbele adressen en vervolgens in januari 2015 aangeschreven. De respondenten hebben alle een brief ontvangen met uitleg over het onderzoek en een antwoordkaart met de mogelijkheid zich voor het onderzoek af te melden. Voor de groep die gebruik maakt van de voedselbank waren geen naam en adresgegevens beschikbaar. Deze groep is integraal benaderd met een niet-gepersonaliseerde brief en antwoordkaart. Deze brief is door medewerkers van de voedselbank uitgedeeld bij het overhandigen van de voedselpakketten. De brief bevatte een antwoordkaart waarop respondenten hun naam en contactgegevens konden invullen indien zij mee wilden doen aan het onderzoek. In totaal zijn dus 1651 huishoudens benaderd voor het onderzoek. RESPONSOVERZICHT DOELGROEPONDERZOEK Gemeente Stichting Leergeld Enschede Stadsbank Oost Nederland Voedselbank Totaal

BRUTO STEEKPROEF 507 208 416 520 1.651

ii

STEEKPROEFKADER 60 20 20 20 120

GEREALISEERD 78 (68 telefonisch, 10 face to face) 20 (telefonisch 20 (telefonisch) 20 (face to face) 138

Participeren in noaberschap

Recommend Documents