Participatiewet, re-integratie, Werkbedrijf en Werkgeversservicepunt Waar gaat het heen?
Regio KDB, ambtelijke Werkgroep Uvo Pwet, 23 januari 2014
1
Inhoudsopgave KADERSTELLING ................................................................................................................................................................................................................................ 4 Korte inleidende (historische) schets ............................................................................................................................................................................................ 4 Krimpende werkgelegenheid en focus op werkgevers ................................................................................................................................................................. 4 Werkgeversservicepunt KDB ......................................................................................................................................................................................................... 5 Sociaal akkoord.............................................................................................................................................................................................................................. 5 Wetsveranderingen ....................................................................................................................................................................................................................... 6 Participatiewet in het kort............................................................................................................................................................................................................. 6 Participatiewet financieel .............................................................................................................................................................................................................. 7 Re-integratietaak Participatiewet ................................................................................................................................................................................................. 8 Kaders werkbedrijf ........................................................................................................................................................................................................................ 8 Vormgeving Regionaal Werkbedrijf; praktische en concrete vraagstukken ............................................................................................................................... 10 Regionale en/of subregionale arbeidsmarktaanpak ................................................................................................................................................................... 10 UITVOERINGSOPTIES ...................................................................................................................................................................................................................... 12 1. Gescheiden aanpak ............................................................................................................................................................................................................... 12 2. Gezamenlijke aanpak ............................................................................................................................................................................................................ 14 2A. Optie A Werkbedrijf als uitvoeringsorganisatie (uitvoering) ............................................................................................................................................ 14 2B. Optie B Werkbedrijf als bestuursorganisatie (werktafel) ................................................................................................................................................. 15 Analysematrix uitvoeringsopties ................................................................................................................................................................................................. 16 Specifieke aandachtspunten ....................................................................................................................................................................................................... 16 Mogelijke consequenties organisatie takenpakket I-deel........................................................................................................................................................... 17 AFSLUITING ..................................................................................................................................................................................................................................... 18 2
Voorzet ........................................................................................................................................................................................................................................ 18 Voorbehoud................................................................................................................................................................................................................................. 18
3
KADERSTELLING Korte inleidende (historische) schets Met betrekking tot dit onderwerp hebben 2 algemene ontwikkelingen een belangrijke rol gespeeld: 1. Wetsveranderingen 2. Krimpende werkgelegenheid. Allereerst is, sinds het verschijnen van het advies van de commissie fundamentele herbezinning Wsw in oktober 2008, de landelijke overheid bezig met een herbezinning op het sociaal arbeidsrechtelijk stelsel en streeft zij naar – zoals dat inmiddels is gaan heten – één regeling voor de onderkant van de arbeidsmarkt. Aanvankelijk is deze vorm gegeven met het wetsontwerp Wet werken naar vermogen (Wwnv) maar vanwege de val van het Kabinet Rutte I is dat wetsontwerp niet doorgezet. Onder het huidige kabinet (Kabinet Rutte II) is wel voortgeborduurd op dat wetsontwerp en recent is een nieuw wetsontwerp bij de Tweede Kamer van de Staten Generaal ingediend, dat per 1 januari 2015 moet leiden tot de invoering van de Participatiewet. Verder staat, als gevolg van de nog steeds voortdurende algemene mondiale crisis, de werkgelegenheid onder druk. Het is een aanhoudende zorg om de werkgelegenheid zo goed als mogelijk op peil te houden en als overheid samen met vooral de werkgevers te proberen initiatieven te ontplooien om de stagnerende arbeidsmarkt zo veel als mogelijk weer vlot te trekken. Krimpende werkgelegenheid en focus op werkgevers Was van oudsher de focus bij de re-integratie activiteiten voor de werkloze werkzoekende gericht op de individuele werknemer, nu worden de re-integratie activiteiten vooral vanuit het perspectief van de werkgever benaderd. Als gevolg daarvan zijn lokaal dan wel regionaal (al dan niet in samenwerkingsverbanden) zogenoemde Werkgeversservicepunten opgericht, waar vanuit die grondgedachte getracht wordt de werkgelegenheid te bevorderen, vooral voor de meest kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt. 4
Daarbij werd aansluiting gezocht bij de landelijk ingezette verdeling van de arbeidsmarkt in 35 zogenoemde arbeidsmarktregio’s. Een van die regio’s betreft het gebied Holland Rijnland. Werkgeversservicepunt KDB Ook in onze regio is, voorsorterend op de mogelijke wetswijzigingen, in pilotvorm gestart met een werkgeversservicepunt, het Werkgeversservicepunt Kust-, Duin- en Bollenstreek (WGSP KDB). Deze pilot is in de loop van 2013 gestart. Het WGSP KDB wordt gevormd door de gemeenten uit de Kust-, Duin- en Bollenstreek, met uitzondering van de gemeente Wassenaar (Hillegom, Katwijk, Lisse, Noordwijk, Noordwijkerhout, Oegstgeest en Teylingen). De Intergemeentelijke Sociale Dienst Bollenstreek en de MareGroep nemen ook aan de WGSP KDB deel. Het WGSP KDB werkt samen met het UWV.
Sociaal akkoord Lag aanvankelijk in de plannen van het Kabinet de (financiële) verantwoordelijkheid met betrekking tot gemeentelijke re-integratie activiteiten louter bij de gemeenten, met het sluiten van het sociaal akkoord tussen werkgevers en werknemers in april 2013 is daar wezenlijke verandering in gekomen. Het Sociaal Akkoord stelt hierover immers het volgende: ‘Sociale partners zetten samen met gemeenten op regionaal niveau Werkbedrijven op voor de begeleiding naar werk van mensen met een beperking’. Het Kabinet kan zich op het punt van de Werkbedrijven in het gesloten Sociaal Akkoord vinden. De voorgenomen aanvankelijke contouren van de Participatiewet zijn daarom, mede naar aanleiding van het Sociaal Akkoord, 5
aangepast. Wetsveranderingen Op het gebied van de wetsveranderingen zijn inmiddels eerste formele stappen genomen. De Participatiewet is op 2 december 2013 ingediend bij de Tweede Kamer van de Staten Generaal. Daarmee is het officiële wetgevingstraject van start gegaan, wat moet leiden tot invoering per 1 januari 2015. Als gevolg van de invoering van de Participatiewet zal een andere wet op het sociaal arbeidsrechtelijk domein, de Wet sociale werkvoorziening (Wsw), vanaf 1 januari 2015 na verloop van tijd zijn werking gaan verliezen. De Wsw biedt een aantal mensen met een (arbeids)beperking de mogelijkheid om, onder aangepaste omstandigheden, binnen een dienstverband (betaald) arbeid te verrichten. Na 1 januari 2015 kent deze wet geen nieuwe instroom meer. De verwachting is verder dat begin 2014 de Quotumwet zal worden ingediend bij de Tweede Kamer. De Quotumwet dient als een stok achter de deur voor het geval dat er de komende tijd door werkgevers geen 125 duizend banen voor mensen met een (arbeids)beperking worden gerealiseerd. Deze door werkgevers en overheid toegezegde garantie komt namelijk voort uit het in april 2013 gesloten Sociaal Akkoord. Participatiewet in het kort Het oogmerk van de Participatiewet is om één regeling te vormen voor mensen met een arbeidsvermogen, daar waar de regelgeving nu versnipperd is. Eén regeling voor iedereen die in staat is om te werken, ook de mensen met een arbeidsbeperking die daarvoor aangewezen zijn op ondersteuning. In de Participatiewet worden de huidige regelingen Wsw (Wet sociale werkvoorziening), Wajong (Wet werk en arbeidsondersteu6
ning jonggehandicapten) en Wwb (Wet werk en bijstand) samengevoegd. De instroom in de Wsw stopt per 1 januari 2015. De Wajong blijft bestaan voor mensen die duurzaam niet kunnen werken. De Wwb gaat geheel op in de Participatiewet. Gemeenten voeren de Participatiewet uit. De gemeente heeft – in essentie – 2 taken in het kader van de Participatiewet: - de re-integratietaak: ondersteuning bij arbeidsinschakeling, waaronder aanbieden van een voorziening; - de inkomensondersteunende taak: verlening van bijstand (in geldelijke zin). Participatiewet financieel Er komt voor de gemeenten, onder de werking van de Participatiewet, een gebundeld re-integratiebudget vanuit het Rijk beschikbaar. Aan het huidige re-integratiebudget voegt de regering middelen toe in verband met het afsluiten van de Wajong voor mensen met arbeidsvermogen, de begeleiding van mensen die niet meer de Wsw kunnen instromen en voor het zittend bestand Wsw. Met het gebundelde re-integratiebudget moet de gemeente, naast de re-integratietaak op basis van de Participatiewet, ook de kosten van de uitvoering van de Wsw betalen. Op de budgetten zijn de afgelopen periode en worden de komende periode ook nog efficiencykortingen doorgevoerd door het Rijk. De vraag is of de financiële middelen die in het kader van de Participatiewet vanuit het Rijk aan de gemeenten worden verstrekt voldoende zijn. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) maakt zich daar grote zorgen over.
7
Re-integratietaak Participatiewet Deze notitie gaat dieper in op de re-integratietaak van de gemeente in het kader van de Participatiewet en de ontwikkelingen op dat vlak. De inkomensondersteunende taak van de gemeente wordt hier niet verder belicht, behoudens zijdelings waar nodig. Kaders werkbedrijf Het Werkbedrijf komt voort uit het Sociaal Akkoord van april 2013. De kaders voor het Werkbedrijf, zoals aangegeven met het Sociaal Akkoord, zijn: - gericht op de begeleiding naar werk van mensen met een beperking; - er komen 35 Werkbedrijven, die zorg dragen voor de plaatsing; - gemeenten hebben de lead en werken samen met UWV en sociale partners; - werkgevers hebben aangegeven dat zij op regionaal niveau betrokken zullen zijn bij de financiering van de Werkbedrijven; - lokale werkgevers nemen deel aan het bestuur van de Werkbedrijven, die met een commerciële inslag worden geleid. Verdere uitwerking gebeurt door de sociale partners met gemeenten (VNG en Stichting van de Arbeid) in overleg in de zogenoemde landelijke ‘Werkkamer’. Vanuit de Werkkamer zelf is tot heden nog geen concrete informatie verschenen. Gelijktijdig met het aanbieden van de Participatiewet heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de Tweede Kamer geïnformeerd over de voortgang in de Werkkamer. Hieruit valt het volgende te herleiden: - het UWV (Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen) zal een rol krijgen bij de vaststelling of iemand in staat is om het wettelijk minimumloon (WML) te verdienen en of iemand zoveel begeleiding nodig heeft dat beschut werk voor de hand ligt. Er zal 8
een wettelijk kader (landelijke criteria) voor de beoordelingscriteria van het UWV worden vastgelegd; - de loonwaardebepaling (voor de loonkostensubsidie) vindt plaats op de werkplek met betrokkenheid van Werkbedrijf en werkgever; - gemeenten hebben de lead bij de Werkbedrijven met een zware vertegenwoordiging van werkgevers in het bestuur. Ook werknemersorganisaties nemen deel aan het bestuur; - in elke regio wordt een basispakket aan functionaliteiten (onder andere werkgeversdienstverlening, werkplekaanpassingen, noriskpolis) onder regie van het Werkbedrijf georganiseerd; - werkgevers zijn op regionaal niveau betrokken bij de financiering van de Werkbedrijven; - er zijn diverse onderwerpen waarover partijen in de Werkkamer nog verdere praktische (proces)afspraken kunnen maken, zoals de matching van mensen op banen, het instrumentarium voor burgers en voor de ontzorging van werkgevers, de overdracht van Wajongers, de werkafspraken rond loonwaardemeting etc. Ten slotte valt uit de toelichting op de Participatiewet nog het volgende over de Werkbedrijven te halen: - Kabinet en sociale partners hebben afgesproken dat de 35 Werkbedrijven bij de organisatie van beschut werk worden ingezet. Gemeenten betrekken bij het organiseren van beschut werk het Werkbedrijf. - uitgangspunt bij de Werkbedrijven is te komen tot een praktische en werkbare invulling die gemeenten en bedrijven helpt en onnodige bureaucratie voorkomt. De uitwerking is erop gericht om tot de gewenste eenduidige regionale aanpak voor bedrijven en mensen met een arbeidsbeperking te komen; - het Werkbedrijf is vormvrij. In elke regio zal onder regie van het werkbedrijf een aantal functionaliteiten worden aangeboden. Het gaat hierbij om activiteiten zoals de dienstverlening aan werkgevers, het zorgdragen voor een eenduidige inzet van instrumenten (zoals loonkostensubsidie, proefplaatsing en jobcoaching), de verstrekking van voorzieningen (zoals werkplekaanpassingen), de inzet van de no-riskpolis en het maken van afspraken over de organisatie van beschut werk. Het is aan de regio om te bepalen wie de uitvoering hiervan doet, er is ruimte voor regionale differentiatie.
9
Vormgeving Regionaal Werkbedrijf; praktische en concrete vraagstukken Geconstateerd kan worden dat er over de feitelijke invulling van het regionale Werkbedrijf nog weinig concreet is. Onduidelijk is welke kant het met de Werkbedrijven op gaat. Enerzijds wordt aangegeven dat het Werkbedrijf vormvrij is, anderzijds valt te lezen dat de (van de Werkkamer nog te verwachten) uitwerking van het Werkbedrijf erop gericht is om tot de gewenste eenduidige regionale aanpak te komen. Enerzijds wordt er gestreefd naar een praktische en werkbare invulling die gemeenten en bedrijven helpt en onnodige bureaucratie voorkomt, anderzijds is er sprake van een bestuur waaraan gemeenten, werkgevers en werknemersorganisaties deelnemen en ook het UWV bij wordt betrokken. Wordt het centraal ‘dichtgeregeld’ in structuren en procedures of komt er decentraal (regionaal) ruimte om een en ander vorm te geven? Voldoende helder op het takenpakket van het Werkbedrijf is dat: - het Werkbedrijf gericht is op de begeleiding naar werk van mensen met een beperking (en daarmee niet op de begeleiding naar werk van mensen zonder een beperking!), - het Werkbedrijf betrokken is bij de loonwaardebepaling (voor de loonkostensubsidie), - onder regie van het Werkbedrijf een basispakket aan functionaliteiten wordt georganiseerd en - het Werkbedrijf bij de organisatie van beschut werk wordt ingezet. De komende tijd zal naar verwachting meer duidelijk gaan worden over de (verdere) richting, waarin het Werkbedrijf zich zal (moeten) gaan ontwikkelen. Regionale en/of subregionale arbeidsmarktaanpak De Kabinetsgedachten en de landelijke ontwikkelingen ‘ademen’ een aanpak van de arbeidsmarkt op regionaal niveau uit. Voor 10
deze regio is dat de arbeidsmarktregio Holland Rijnland. Van gemeentezijde wordt dit in het algemeen onderschreven, maar er is een sterke drang om de concreetheid en de praktische invulling (uitvoering) zo veel als mogelijk op subregionaal niveau vorm te geven.
11
UITVOERINGSOPTIES Vanuit de hiervoor beschreven kaders kan er voor de uitvoeringsopties gedacht worden aan de navolgende varianten. De beschreven varianten zijn basisvarianten, waarop allerlei ‘verfijningen’ mogelijk zijn en vergen verdere (praktische) uitwerking. Nadrukkelijk wordt hierbij opgemerkt dat enkel de uitvoerings/organisatiestructuur voor het zogenoemde W-deel (re-integratie) in beeld wordt gebracht en niet het zogenoemde I-deel (inkomensondersteuning) 1. Gescheiden aanpak De gescheiden aanpak kenmerkt zich door de organisatie van de (gemeentelijke) re-integratie en de benadering van de (gemeentelijke) doelgroep te positioneren vanuit de door de wetgever aangegeven scheiding tussen enerzijds begeleiding naar werk van mensen met een beperking en anderzijds begeleiding naar werk van mensen zonder een beperking.
12
Regionaal
Collectief gemeenten?
Werkbedrijf
Bestuurssecretariaat
Subregionaal
Agentschap Wb Alphen e.o.
Agentschap Wb Leiden e.o.
Agentschap Wb Duin- en Bollen
Wgsp Alphen e.o.
13
Wgsp Leiden e.o.
Wgsp Duin- en Bollen
2. Gezamenlijke aanpak De gezamenlijke aanpak kenmerkt zich door de organisatie van de (gemeentelijke) re-integratie en de benadering van de (gemeentelijke) doelgroep te positioneren vanuit het perspectief van de werkzoekende, zonder onderscheid te maken tussen begeleiding naar werk van mensen met een beperking en zonder een beperking. Binnen de gezamenlijke aanpak zijn er qua organisatiestructuur – grofmazig – 2 aansturingsmogelijkheden. 2A. Optie A Werkbedrijf als uitvoeringsorganisatie (uitvoering) Doelgroep:
+ Regionaal
Werkbedrijf+ Gem, Wg, Wn (,UWV)
Bestuurssecretariaat Subregionaal
Werkservicepunt Alphen e.o.
Werkservicepunt
Werkservicepunt
Leiden e.o.
Duin- en Bollen
14
2B. Optie B Werkbedrijf als bestuursorganisatie (werktafel) Doelgroep:
+
Regionaal
Werkbedrijf Gem, Wg, Wn (,UWV)
Collectief Gem.
opdrachtgever
Subregionaal
Bestuurssecretariaat
Werkservicepunt Alphen e.o.
Werkservicepunt Leiden e.o. +
15
Werkservicepunt Duin- en Bollen
Analysematrix uitvoeringsopties Met onderstaande analysematrix wordt beoogd een (overzichtelijk) inzicht te geven in de voor- en nadelen van de diverse uitvoeringsopties. De indeling kan als subjectief en/of sturend worden ervaren. Het geeft echter in elk geval een beeld van de aspecten, die een rol spelen. Dit sterkt de uiteindelijke afweging en keuze voor verdere vormgeving en uitwerking. Uitvoeringsoptie Gescheiden
Gezamenlijk (werkbedrijf)
Gezamenlijk (werktafel)
Nadelen *2 loketten *Afstemmingsvraagstukken *Concurrentierisico *Wie bepaalt over wat? 2 verschillende doelgroepen en taken *Bestuurlijk en uitvoerend *Extra organisatie *Invulling financiële structuur *Afstand van uitvoeringspraktijk (abstractierisico)
Voordelen *Verantwoordelijkheid helder *Takenverdeling helder *Financieel verdeeltechnisch eenvoudig *1 loket
*1 loket *Bestuurlijk * Overleg- en besluitplatform (strategisch) *Opdrachtgever en –nemer *Geen extra uitvoeringsorganisatie *Werksoort inkomensondersteuning inpasbaar
Specifieke aandachtspunten Bovenstaande uitvoeringsopties zijn basale opzetten. Zonder volledig te zijn, spelen de navolgende specifieke aandachtspunten bij een eventuele verdere uitwerking een rol: - doelgroep, taak en rol van het UWV; - uitwerking beschut werken; - aanhechting lokaal arbeidsmarktbeleid op regionaal/subregionaal arbeidsmarktbeleid; 16
- financiering van de Werkbedrijven/re-integratieactiviteiten; - doorwerking organisatiestructuur re-integratieactiviteiten op organisatiestructuur inkomensondersteuning. Het is zaak hier (te zijner tijd) de vereiste aandacht aan te besteden. Mogelijke consequenties organisatie takenpakket I-deel Organisatieverandering op het gebied van de (gemeentelijke) re-integratieactiviteiten hebben gevolgen voor de andere wettelijke gemeentelijke taak op basis van de Participatiewet, de inkomensondersteuning. Voor de organisatie van de inkomensondersteunende taak, onder de werking van het Werkbedrijf, zou in deze gedacht kunnen worden aan een scheiding tussen het generiek inkomensondersteunend deel (algemene bijstand) en het specifiek inkomensondersteunend deel (bijzondere bijstand). Er ligt een directere relatie tussen de algemene bijstand, als periodiek loonvervangend inkomen, en de re-integratieactiviteiten dan dat dat het geval is bij de bijzondere bijstand. De bijzondere bijstand is veel meer individueel gericht en gebaseerd op maatwerk, waar de algemene bijstand meer grofmazig van aard is. Binnen de nieuwe kaders, nadat de 3 gemeentelijke decentralisaties zijn doorgevoerd, ligt het voor de hand om de beoordeling en verstrekking van de algemene bijstand dicht tegen de re-integratieactiviteiten (van de gemeente) aan te leggen, en daarmee tegen de Werkbedrijven aan, op (sub)regionaal niveau. De beoordeling en verstrekking van de bijzondere bijstand daarentegen zou goed gekoppeld kunnen worden aan de algemene integrale zorgtaak van de gemeente. Een lokale positionering van die taak (binnen het takenpakket Wmo/Zorg) lijkt daarbij de beste optie.
17
AFSLUITING Voorzet Met deze notitie wordt beoogd een voorzet te geven voor de gedachtewisseling en eventuele keuzebepaling met betrekking tot de toekomstige organisatorische vormgeving van de uitvoering van de Participatiewet. Voorbehoud Er is nog veel niet ingevuld. Er is nog veel onduidelijk. Of er landelijk voorgeschreven kaders komen en wat die dan zijn, ook dat is nog niet helder. Wel tekent zich door de (afgelopen) jaren een teneur af. Vanuit die teneur en de vakinhoudelijke kennis en ervaring is deze notitie opgesteld. Maar waar het uiteindelijk (precies) heen gaat ……………….. Het is ook aan ons om dat mede te bepalen.
18
