256
boeken
JULI 2013 TV CR
Brecht van Mourik
Parlementaire controle op Europese besluitvorming Een rechtsvergelijkend onderzoek naar mandaatsystemen en parlementaire behandelingsvoorbehouden Diss. UU, Nijmegen: Wolf Legal Publishers, 2012, 240 p., ISBN 978-90-5850-844-7 O.J. Tans*
1. Inleiding
* Dr. O.J. Tans is als rechtsfilo soof en politiek wetenschapper verbonden aan het Amsterdam University College. 1 R. Plasterk, NRC van 22 mei 2012.
De aanpak van de schuldencrisis in Europa onderstreept een probleem dat al lang zorgen baart, namelijk dat nationale parlementen niet lijken te zijn opgewassen tegen de bestuursmacht die in de EU aan de knoppen draait. Toen het water de euro aan de lippen stond, heeft een selecte groep regeringsleiders de handen ineengeslagen, met als resultaat een miljar den verslindend noodfonds, een stabiliteitsmechanisme en maatregelen ter versterking van begrotingsdiscipline. Hoewel de totstandkoming van dit beleid vele vragen opriep, is het relatief gemakkelijk door de nationale parlementen van lidstaten geaccepteerd. Het tekent de onmacht van deze vertegenwoordigende organen. Zelfs nu een pakket met enorme financië le impact en politieke lading voorlag, een pakket dat bovendien niet be paald collectief tot stand is gekomen, konden de nationale parlementen niet anders dan ja zeggen. Daarbij werd taal gebezigd die rechtstreeks van de ontwerpers van het plan afkomstig leek. ‘Dit kan geen uitstel hebben’, schreef PvdA-kamerlid Plasterk bijvoorbeeld in NRC Handelsblad. ‘De dreiging rond Griekenland is reëel, we moeten besmetting naar andere landen voorkomen.’1 Niemand weet wat er was gebeurd als VVD, CDA, GroenLinks en D66 niet in deze teneur waren meegegaan, maar duidelijk is wel dat de Tweede Kamer achter door bestuurders gecreëerde, en voor gespiegelde, feiten aanliep. Wat kon men anders dan de ministers een vrijbrief geven dit onheil af te wenden? In dit licht biedt het proefschrift van Brecht van Mourik een buitenge woon actuele studie naar mogelijkheden om parlementaire controle op Europese besluitvorming te optimaliseren. Zij focust daarbij op twee in strumenten die de afgelopen decennia in het buitenland tot wasdom zijn gekomen: het mandaatsysteem en het parlementaire behandelingsvoorbe houd. Van Mouriks vraag is concreet en praktisch georiënteerd: ‘Wat kan
TV CR JULI 2013
boeken
een parlementair behandelingsvoorbehoud of mandaatsysteem toevoegen aan de bestaande instrumenten die het Nederlandse parlement heeft om de regering te controleren in het kader van Europese besluitvorming?’2 In deze bijdrage wordt gereflecteerd op Van Mouriks beantwoording van deze vraag. Daarbij zij allereerst opgemerkt dat het proefschrift overkomt als gedegen en uitermate coherent. De focus van het boek is meteen kraakhelder en wordt bewonderenswaardig goed – en scherp – in beeld gehouden. De conclusie levert precies wat in de inleiding werd beloofd. In het kader van de academische meningsvorming zal in dit essay ook een discussiepunt worden opgeworpen, namelijk in hoeverre Van Mourik de toegevoegde waarde van de genoemde instrumenten heeft kunnen bepa len door uitsluitend de relatie tussen nationale parlementen en hun rege ringen onder de loep te nemen. Het uiteindelijke doel van deze parlemen taire controle is immers versterking van democratische legitimiteit van besluitvorming op supranationaal niveau. Hoewel elk onderzoek moet worden afgebakend, en hoewel altijd (gemakzuchtig) kan worden gewe zen op hetgeen een proefschrift nalaat te behandelen, is het niettemin de vraag of de draagkracht van Van Mouriks evaluatie niet teveel is aangetast door het overkoepelende thema van de legitimiteit van Europese besluit vorming buiten beschouwing te laten. Tot slot van dit essay wordt een suggestie gedaan om die (theoretische) draagkracht te vergroten. Eerst wordt echter een schets van de juridische status quo gegeven, gevolgd door een weergave van Van Mouriks centrale redenering.
257
boeken
2. Schets van de juridische status quo Zoals Van Mourik aangeeft in de inleiding van haar proefschrift, bestaat brede overeenstemming over de noodzaak nationale parlementen een aanvullende rol te laten vervullen in de terugdringing van het democra tisch gebrek in de EU.3 Het klassieke argument is daarbij dat de over dracht van bevoegdheden aan de EU niet gepaard is gegaan met toerei kende controle- en verantwoordingsmechanismen. 4 In beginsel zou het Europees Parlement deze accountability moeten afdwingen, maar om ver schillende redenen wordt zijn rol niet volwaardig geacht. Zo zou het in strumentarium van het EP onvoldoende zijn om adequaat invloed uit te oefenen. Bovendien wordt zijn functioneren gehinderd door afwezigheid van hetgeen het moet representeren, namelijk een Europees volk. Er is geen demos, aldus Joseph Weiler: geen Europese identiteit om tot uitdruk king te brengen, laat staan een volonté générale om te verwoorden.5 Aldus levert het EP geen bijdrage aan demos kratein: regering door het volk. Van
2 Van Mourik 2012, p. 7. 3 Van Mourik 2012, p. 3. 4 D. Curtin, Postnational democracy, The European Union in search of a political philosophy, Den Haag: Kluwer 1997, p.45. 5 J. Weiler, ‘Does Europe need a Constitution? Demos, Telos, and the German Maastricht Deci sion’, European Law Journal 1995, p. 219-259.
258
boeken
6 Art. 6 en 7 van Protocol nr. 2 EU (Lissabon). 7 Elk nationaal parlement heeft twee stemmen: één voor elke kamer in bicamerale systemen, twee voor de enige kamer in uni camerale systemen. Blijkt uit méér dan een derde van de stem men bezwaar op grond van sub sidiariteit, dan treedt de gele kaartprocedure in werking. Art. 7 Protocol nr. 2 EU (Lissabon). 8 Art. 7 Protocol nr. 2 EU (Lissabon). Men kan zich afvra gen wat de oranjekaartprocedure toevoegt: de Raad van Ministers en het EP kunnen wetgevings handelingen sowieso blokkeren. Zie: Ph. Kiiver, ‘Nationale Parle menten en Europese wetgeving. De Staten-Generaal als de Raad van State van Europa’, RegelMaat 2010, p. 182-201, op p.185. 9 Van Mourik 2012, p. 7. 10 Van Mourik 2012, p. 106.
nationale parlementen wordt verwacht dat zij dit democratisch gebrek helpen terugdringen. In juridische zin heeft deze aanvullende rol de afgelopen decennia op twee manieren vorm gekregen. Ten eerste is het zogenaamde early warning system ontwikkeld in verschillende Europese verdragen. Op basis van het subsidiariteitsbeginsel kunnen nationale parlementen direct invloed uitoefenen op (ontwerpen van) Europese wetgeving, in de vorm van het geven van een gele of een oranje kaart.6 In het eerste geval kunnen natio nale parlementen, door het kenbaar maken van hun bezwaren met ten minste een derde van hun stemmen, de Europese Commissie dwingen tot heroverweging en nadere motivatie van voorgenomen wetgevingshan delingen.7 Bereikt hun aantal bezwaarstemmen meer dan de helft, en wil de Commissie de voorgenomen wetgevingshandeling niettemin handha ven, dan kunnen zowel het EP als de Raad van Ministers het met een meerderheid van hun stemmen blokkeren.8 Deze laatste procedure wordt een oranje kaart genoemd omdat zij meer impact heeft dan de gele. Van een rode kaart kan niet worden gesproken, omdat nationale parlementen ook hier geen vetorecht hebben. Ten tweede hebben nationale parlementen zich beijverd om hun invloed op EU-besluitvorming te vergroten via controle op hun eigen regering. Volgens Van Mourik wordt in de Nederlandse politiek vaak ten onrechte betoogd dat hiervan alleen sprake kan zijn als het Europees Parlement niet als medewetgever bij een besluit is betrokken.9 Dit is een misvatting omdat de ministeriële verantwoordelijkheid integraal van toepassing is op het Brusselse optreden van bewindspersonen. Ook wanneer het Europees Parlement mede-wetgeeft, kunnen ministers ter verantwoording worden geroepen voor bijvoorbeeld hun stemgedrag in de Europese Raad van Ministers. Oorspronkelijk heeft dit controlemechanisme hoofdzakelijk een ex post-karakter: nadat EU-besluitvorming al heeft plaatsgevonden. Omdat parlementen daarmee teveel achter de feiten aanlopen, hebben de meeste lidstaten ook controlemechanismen met een ex ante-karakter in gevoerd: voordat EU-besluitvorming plaatsvindt. Zoals Van Mourik aan geeft, heeft het Deense mandaatsysteem veel aandacht getrokken. Met be trekking tot ‘belangrijke zaken’ mogen ministers in dat systeem alleen op basis van een parlementair mandaat deelnemen aan EU besluitvorming. Veelbesproken is daarnaast de Britse scrutiny reserve, waarin, aldus Van Mourik ‘…. een minister in de Raad of de Europese Raad niet kan instem men met zaken die betrekking hebben op documenten die nog ter behan deling voorliggen in het parlement…’10 Met de goedkeuringswet van het Verdrag van Lissabon is in Nederland het zogenaamde parlementair behandelvoorbehoud ingevoerd. De Tweede Kamer kan bewindspersonen opdragen over Europese wetgevings-
JULI 2013 TV CR
TV CR JULI 2013
boeken
259
voorstellen in overleg te treden met het parlement om afspraken te maken over de verdere behandeling ervan in Brussel.11 De procedure mist een aantal elementen die hierna worden besproken, en die voor Van Mourik mede aanleiding vormen zich af te vragen of beter kan worden geopteerd voor een mandaatsysteem dan wel scrutiny reserve naar Brits model.
3. Omarming van het Britse model: de scrutiny reserve In navolging van de Nationale Conventie (2006) en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2007) komt Van Mourik tot de volgende aanbeveling: ‘Een systeem als de Britse scrutiny reserve zou in belangrij ke mate iets kunnen toevoegen aan de bestaande instrumenten die het Nederlands parlement heeft in het kader van de controle op de regering met betrekking tot Europese besluitvorming.’12 Dit betekent allereerst dat zij zich afkeert van het (Deense) mandaatsys teem, dat om verschillende redenen weinig toevoegt aan het Nederlandse. Allereerst is het een misvatting dat Deense ministers te allen tijde zijn ge bonden aan een parlementair mandaat: de procedure schrijft voor dat een dergelijke binding nodig is met betrekking tot belangrijke Europese be sluiten. Vreemd genoeg beslist de regering wanneer er sprake is van een belangrijk besluit; volgens Van Mourik in vijf tot tien procent van de ge vallen.13 Bovendien worden mandaten door bewindspersonen zelf onder woorden gebracht en mondeling voorgelegd aan de volksvertegenwoordi ging – veelal in een vergevorderd stadium van het Europese besluitvor mingsproces. Hoewel daarbij wordt afgestemd met de parlementaire EUcommissie heeft de Deense regering dus in belangrijke mate het initia tief. Daar komt nog bij dat de mandaten (die zelden worden geweigerd) in de praktijk zó zijn geformuleerd dat voldoende onderhandelingsruimte bestaat. Dit alles betekent dat ook het Deense parlement, ondanks het mandaatsysteem, in belangrijke mate achter de feiten aanloopt. Interessant is daarbij tot slot dat in Denemarken niet vaststaat dat manda ten juridisch bindend zijn. Ook hieruit blijkt een mindere mate van parle mentaire controle dan de discussie over ‘Deense toestanden’ doorgaans doet vermoeden. De kracht van de Britse scrutiny reserve bestaat volgens Van Mourik uit een aantal aspecten. Ten eerste wordt het systeem gedomineerd door het parlement zelf. In beide kamers controleert een speciale commissie jaar lijks een groot aantal Europese documenten om te bepalen in hoeverre ruimere parlementaire behandeling nodig is alvorens de scrutiny reserve te kunnen opheffen. Ten tweede wordt deze schifting voorafgegaan door in formatieverschaffing van regeringszijde: elk Europees document wordt
11 De procedure wordt beschre ven in Kamerstukken II 2009/10, 32258, nr. 2. Zie ook: J. Kester en M. van Keulen, ‘De Tweede Kamermethode: versterkte parle mentaire invloed op Europese besluitvorming’, RegelMaat 2011, p. 303-314. 12 Van Mourik 2012, p. 188. Een vergelijkbaar standpunt is te vinden in: Rapport Nationale Conventie, Stcrt. 2005, p. 54-55; Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Europa in Nederland, Amsterdam: Amsterdam UP 2007, p. 65-66. 13 Van Mourik 2012, p. 81. Het cijfer is op basis van interviews bepaald. Daaruit kwam overi gens ook naar voren dat er in de praktijk weinig meningsverschil bestaat tussen regering en parle ment over de vraag of voor een Europees besluit een mandaat nodig is.
260
boeken
JULI 2013 TV CR
voorzien van een explanatory memorandum met bijvoorbeeld een impact assessment en een toelichting van het regeringsstandpunt. Omdat de rege ring pas kan instemmen met Europese besluiten nadat het parlement de scrutiny reserve heeft opgeheven (beide kamers moeten dat doen), wordt zij in dit systeem aangezet om het parlement zo snel mogelijk en volledig te informeren. Van Mourik: ‘De regering zorgt voor snelle informatiever schaffing en het parlement wordt gedwongen in een vroeg stadium Europese voorstellen te beoordelen en er een oordeel over te vellen omdat het de regering niet te lang kan laten wachten. Het systeem van de scrutiny reserve als in het Verenigd Koninkrijk garandeert dus parlementaire be trokkenheid in een vroeg stadium van het besluitvormingsproces.’14 Het Nederlandse systeem mist in dit verband twee cruciale elementen. Ten eerste treedt het behandelvoorbehoud niet – zoals in het Verenigd Koninkrijk – automatisch in werking, maar moeten de kamers zelf bepa len of het voor een Europees voorstel moet gelden. Daartoe wordt het par lement ten tweede minder gestimuleerd omdat de regering niet de taak heeft het parlement door middel van explanatory memoranda te informe ren over Europese voorstellen. Volgens Van Mourik wordt de dialoog tussen parlement en regering hierdoor minder gestimuleerd dan in het Britse systeem.15
4. Een beperkt evaluatiekader
14 Van Mourik 2012, p. 173/174. 15 Van Mourik 2012, p. 194. 16 Zo stelt Tapio Raunio dat de controlepositie van parlementen significant verbetert wanneer zij niet alleen worden geïnformeerd over de strekking van een voor genomen Europees besluit, maar bijvoorbeeld ook over de voor keuren en strategieën van de re gering, de Commissie, het EP en de overige nationale parlemen ten. T. Raunio, Two Steps Forward, One Step Behind? National Legislatures in the EU Constitution, London: The Federal Trust for Education and Research 2004. 17 A. Maurer en W. Wessels (red.), National Parliaments on their Ways to Europe: Losers or Latecomers?, Baden-Baden: Nomos 2001.
Op basis van gangbare staatsrechtelijke opvattingen over de verhouding tussen regering en parlement valt weinig af te dingen op Van Mouriks omarming van het Britse model. Vollediger informatie en een intensieve re dialoog: dat komt inderdaad tegemoet aan constitutionele idealen die in weinig landen zullen worden bestreden. Bovendien vindt Van Mouriks aanbeveling steun in empirisch onderzoek. Zo hebben verschillende col lega’s betoogd dat het vermogen regeringsstandpunten te beïnvloeden in belangrijke mate afhangt van de mate en kwaliteit waarin men over Europese besluitvorming is geïnformeerd.16 Ook is gebleken dat invloed op de uitkomst van besluitvorming groter is naarmate men vroeger bij het proces is betrokken.17 De vraag is echter of Van Mourik heeft kunnen volstaan met haar evalua tie van controle-instrumenten op basis van gangbare staatsrechtelijke op vattingen over de verhouding tussen regering en volksvertegenwoordi ging. Het cruciale probleem lijkt immers niet hoe nationale parlementen hun regeringen optimaal kunnen controleren, maar in hoeverre daarmee vooruitgang wordt geboekt in de democratische legitimatie van Europese besluitvorming. Deze laatste kwestie, die Van Mourik op de eerste
TV CR JULI 2013
boeken
bladzijde opvoert als aanleiding voor haar onderzoek, wordt uiteindelijk niet betrokken in de centrale evaluatie, en evenmin aangeroerd in de con clusie van het onderzoek. Deze inperking scheelt een slok op een borrel, aangezien de werking van de onderhavige controlemechanismen wordt gefrustreerd door een scala aan factoren.18 Zo functioneert de ministeriële verantwoordelijkheid niet optimaal. Bewindspersonen worden alleen op incidentele basis ter verant woording geroepen, met grote vertraging, zonder gebruik van duidelijke criteria, en met een sanctie – een motie van wantrouwen – die in de prak tijk weinig betekenis heeft omdat zij alleen in het uiterste geval wordt toe gepast.19 In de EU-context verzwakt het instrument nog verder omdat ministers hier nauwelijks invloed hebben op de uitkomst van besluitvor ming: zij hebben geen vetorecht en er wordt veelal op basis van meerder heid beslist. Daar komt nog bij dat Europese besluiten in belangrijke mate worden voorgekookt in de Brusselse bureaucratie, waarop nationale be windspersonen nog minder controle hebben.20 Het is daarom voor natio nale parlementen moeilijk hen verantwoordelijk te stellen voor de uit komst, en vrijwel onmogelijk om via een verzwakte verantwoordingsrela tie serieus invloed uit te oefenen op EU besluitvorming. In beginsel kunnen zij ministers nog altijd verantwoordelijk houden voor hun stem gedrag in de Raad van Ministers – hetgeen ook gebeurt – maar dat brengt hen nauwelijks invloed op de inhoud en uitkomst van besluitvorming. Controlemechanismen zoals het Deense mandaatsysteem en de Britse scrutiny reserve lossen dergelijke structurele problemen niet op. Zij geven wellicht meer greep op het EU-gerelateerde optreden van bewindsperso nen, maar dit betekent niet dat parlementen daarmee ook significant meer greep krijgen op EU-besluitvorming. De instrumenten versterken de inhoudelijke greep op Europese regelgeving kortom nauwelijks, door dat de nationale volkswil elders in het systeem buiten spel komt te staan. Natuurlijk heeft elke onderzoeker het recht zelf het probleem te bepalen. Men zou wat dat betreft kunnen tegenwerpen dat Van Mouriks proef schrift simpelweg niet op de legitimiteitsvraag is toegespitst. Het betreft een rechtsvergelijkend onderzoek naar nationale normen en praktijken, dat een conclusie oplevert over optimale parlementaire controle van EU gerelateerd regeringsoptreden – en niet van EU besluitvorming. Fair enough, maar we blijven dan wel zitten met de vraag waaruit de aanvul lende rol van nationale parlementen precies bestaat, en hoe het Britse model in dat opzicht toegevoegde waarde heeft.
261
18 Zie daarvoor ook: O. Tans, ‘National Parliaments in the European Union: Coping with the Limits of Democracy’, in: O. Tans e.a., National Parliaments and European Democracy. A Bottum-up Approach to European Constitutionalism, Groningen: Europa Law Publishing 2007, p. 227-249. 19 Zie bijvoorbeeld: S. van Bijsterveld, The Empty Throne. Democracy and Rule of Law in Transition, Utrecht: Lemma 2002. 20 In de praktijk zijn meerder heden voor besluiten vaak al be klonken voordat erover wordt be sloten door de Raad van Minis ters en/of het Europees Parlement. Vanuit het COREPER, for meel verantwoordelijk voor de voorbereiding van Europese re gelgeving, wordt namelijk inten sief gecommuniceerd met bij voorbeeld nationale ministeries en allerhande stakeholders, ten einde voldoende steun voor Europese besluiten bij voorbaat veilig te stellen.
262
boeken
JULI 2013 TV CR
5. De legitimiteitsdiscussie
21 Zie voor dit overkoepelende thema: H. Broeksteeg e.a., Political Accountability in Europe: Which Way Forward? A Traditio nal Concept of Parliamentary Democracy in an EU-Context, Groningen: Europa Law Publishing 2008. 22 Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid 2007, p. 33-40; Zie ook: F. Scharpf, Governing in Europe. Effective and democratic?, Oxford: Oxford UP 1999. 23 Zie: Tans 2007, p. 237-241. 24 Maurer & Wessels 2001, p. 466-467. 25 Rapport Nationale Conventie 2006.
Want hoe je het ook wendt of keert, uiteindelijk is de vormgeving van die nationale parlementaire controle onlosmakelijk verbonden met de over koepelende vraag naar de optimale vormgeving van een supranationale politieke gemeenschap zoals de EU, waarin enerzijds sprake is van een verregaande overdracht van bevoegdheden, en anderzijds van gebrekkige mechanismen van controle en verantwoording.21 In haar rapport getiteld Europa in Nederland signaleert de WRR wat dat betreft een belangwek kende tendens.22 In het verleden heeft de EU kunnen bogen op een wel willende consensus ten aanzien van haar beleidsdoeleinden, dat wil zeggen, op outputlegitimiteit: de overtuiging dat de autoriteit van EU legi tiem is omdat zij gunstige (vooral economische) doelen verwezenlijkt. Met verloop van tijd, en met de graduele overdracht van bevoegdheden, is het democratisch gebrek een doorn in het oog geworden. Dit betekent dat de outputlegitimiteit niet langer afdoende wordt gevonden, en dat nu ook inputlegitimiteit wordt geëist: de overtuiging dat de autoriteit van de EU legitiem is omdat de wil van het volk erin tot uitdrukking komt. Naast ‘go vernment for the people’ wordt nu dus ook gevraagd om ‘governement by the people’. De WRR plaatst ex ante-controlemechanismen in de context van deze roep om inputlegitimiteit. Door parlementaire controle uit te oefenen op bewindspersonen vóórdat zij deelnemen aan EU besluitvorming hoopt men de democratische input te versterken en vergroten. Het probleem is echter dat deze uitwerking wordt gedwarsboomd door het bovengenoem de scala aan factoren, waaraan nog kan worden toegevoegd: gebrek aan tijd en overzicht, vertaalproblemen, werkdruk (het volume aan Europese ontwerp besluiten groeit en groeit), en de nog altijd relatief geringe inte resse voor Europese aangelegenheden onder nationale parlementsleden.23 Kortom, ook wanneer men ex ante-instrumenten invoert om bewindsper sonen beter in de greep te krijgen, zal de inputlegitimiteit van EU-besluit vorming niet noemenswaardig toenemen. Er zijn in dit verband verschillende voorstellen gedaan om parlementen meer directe invloed te geven dan op dit moment, via het eerder bespro ken early warning system, het geval is. Zo is geopperd een extra kamer aan het EP toe te voegen waarin afgevaardigden van nationale parlementen zitting hebben.24 Een andere variant geeft aan sommige parlementariërs een dubbelmandaat: één voor het nationale en één voor het Europese par lement.25 Daarnaast is bedacht het early warning system gecentraliseerd, al dan niet door afgevaardigden van nationale parlementen, in Brussel te laten functioneren, in plaats van de omslachtige en tijdrovende subsidiari teitscontrole door elk parlement afzonderlijk.
TV CR JULI 2013
boeken
263
Vanuit democratisch oogpunt zijn deze voorstellen toe te juichen, maar ook hier kleven vele praktische en ook principiële bezwaren aan. Zo speelt het probleem van de ‘dubbele pet’ zodra de rollen van nationale en supranationale volksvertegenwoordiger worden gecombineerd. Welk belang gaan deze mensen dienen? Voorts maken de genoemde voorstel len de Europese besluitvorming, die toch al niet wordt geroemd om zijn overzichtelijkheid, nog ingewikkelder. Bovendien is het de vraag of zij niet op dezelfde obstakels zullen stuiten als de indirecte beïnvloeding van EU-besluitvorming via ministers. De directe invloed moet namelijk ge stalte krijgen via vertegenwoordigers die in Brussels optreden namens hun parlement. Zoals Carol Harlow opmerkt, is er geen reden om aan te nemen dat het voor parlementen gemakkelijker is om deze vertegenwoor digers (i.p.v. ministers) te instrueren, of van een mandaat te voorzien, en achteraf ter verantwoording te roepen.26
6. Voorbij de inputlegitimerende rol van nationale parlementen Tot slot wordt hier een suggestie gedaan om Van Mouriks pleidooi voor een controlesysteem naar Brits voorbeeld, en haar afwijzing van het Deense mandaatsysteem, alsnog theoretisch te ondersteunen. Daartoe moeten wij allereerst accepteren dat het streven naar inputlegitimiteit niet altijd realistisch is, gezien de institutionele vormgeving van de EU en de beperkingen van de parlementaire werkwijze. In de praktijk is een conti nue instroom en verdiscontering van parlementaire standpunten in de EU-besluitvorming gewoonweg niet te realiseren. Vervolgens moeten wij ons openstellen voor nieuwe perspectieven op het verschijnsel legitimiteit in een complexe politieke organisatie als de EU. Een eerste aanzet daartoe is te vinden in het werk van Mark Bovens. Het biedt een simpel maar belangwekkend inzicht, namelijk dat publieke ver antwoordingsmechanismen méér doelen kunnen dienen dan de volkssoe vereiniteit.27 Zij kunnen ook een zogenaamde ‘cybernetische’ functie hebben, hetgeen betekent dat zij impulsen geven om te leren van het ver leden. Zo kan een parlementaire enquête, zeker als deze veel aandacht krijgt in de media, het bestuur stimuleren het leven te beteren. Ook kan publieke verantwoording volgens Bovens een constitutioneel doel dienen, bijvoorbeeld wanneer een rechter controleert of regelgeving binnen be paalde grondwettelijke grenzen blijft. De crux is dat deze alternatieven niet steunen op een continue inhoudelijke beïnvloeding. Het draait niet om een voortdurende influx van standpunten, maar om het scheppen van leermomenten die op zichzelf staan en toch veel impact kunnen hebben.
26 C. Harlow, Accountability in the European Union, Oxford: Oxford UP 2002, p. 103/104. 27 M. Bovens, ‘Analysing and Assessing Public Accountability. A Conceptual Framework’, European Law Journal 2007, p. 447-468.
264
28 Jürgen Habermas brengt deze alternatieve visie op legiti miteit als volgt onder woorden: ‘The democratic procedure no longer draws its legitimizing force only, indeed not even pre dominantly, from political parti cipation and the expression of political will, but rather from the general accessibility of a delibe rative process…’. J. Habermas, The Postnational Constellation – Essays, Cambridge: Polity Press 2001, p. 110. Zie ook: P. Dahlgren, ‘The internet, public spheres, and political communication: dispersion and deliberation’, Political Communication 2005, p. 147-162, op p. 148. 29 E.O. Eriksen, ‘An Emerging European Public Sphere’, Euro pean Journal of Social Theory 2005, p. 341-363. 30 M. van der Steeg, ‘Rethin king the Conditions for a Public Sphere in the European Union’, European Journal of Social Theory 2002, p. 499-519. 31 P. de Wilde, ‘Ex ante vs. ex post: the trade-off between parti san conflict and visibility in de bating EU policy-formulation in national parliaments’, Journal of European Public Policy 2011, p. 672-689.
boeken
JULI 2013 TV CR
Denk aan het nee van Frankrijk en Nederland tegen het Europees consti tutioneel verdrag dat in 2005 voorlag: een geïsoleerd schokmoment waarin de bevolking van een aantal lidstaten de EU wetgever op de vin gers tikte. Ondanks het incidentele karakter heeft dit veto ongetwijfeld veel invloed gehad op latere ontwikkelingen. Hieraan verwant is de opvatting dat een legitimerende werking kan uit gaan van deliberatie in de publiek sfeer: het netwerk van communicatieve ruimtes waarin de circulatie van informatie, ideeën en debatten plaats vindt.28 Publieke deliberatie draagt namelijk bij aan politieke wilsvorming (publieke opinie), welke via allerlei kanalen invloed kan uitoefenen op au toriteiten. Als dit waar is, zou Europese besluitvorming aan legitimiteit kunnen winnen door intensivering van het debat erover. Sommige theo retici benadrukken dat dit debat niet alleen in supranationale vorm vruchtbaar is. Zo stelt Erik Oddvar Eriksen dat de Europese publieke sfeer is gebaat bij een pluraliteit van discoursen en sferen van legitimatie.29 Men moet zich die sfeer niet voorstellen als één afgesloten ruimte waarin Europese politieke wilsvorming tot stand komt, maar als een communice rend geheel van meer lokale en gespecialiseerde communicatieve ruimtes die tezamen iets collectiefs voortbrengen. In dezelfde trant betoogt Marianne van der Steeg dat nationale publieke debatten iets gezamenlijks voortbrengen: ‘[…] that which appears to be only public opinion formation on the national level simultaneously generates public opinions on the EU level.’30 In dit verband schuilt het nut van parlementaire controle van EU-besluit vorming niet zozeer in directe beïnvloeding van bewindspersonen, om aldus greep te hebben op de inhoud van EU-besluitvorming, maar veeleer in verrijking van het publieke debat over de EU. Interessant is in dit ver band een studie waarin Pieter de Wilde onderzoekt in hoeverre het Deense mandaatsysteem bijdraagt aan de mate van conflict en zichtbaar heid van parlementaire debatten.31 De conclusie luidt dat het Deense sys teem in vergelijking met het Nederlandse – dat door ex post mechanismen wordt gedomineerd – meer substantieel conflict en minder zichtbaar debat genereert. Zoals ook blijkt uit Van Mouriks proefschrift, scoort het Britse systeem vermoedelijk beter omdat het niet is gericht op het bezege len van mandaten in een slechts gedeeltelijk zichtbare onderhandeling tussen regering en parlementsfracties, maar op openlijk en goed geïnfor meerd debat.
TV CR JULI 2013
boeken
7. Slot Aan de hand van Brecht van Mouriks proefschrift over parlementaire con trole op Europese besluitvorming, is in deze bijdrage allereerst ingegaan op de vraag in hoeverre een mandaatsysteem of scrutiny reserve iets kan toevoegen aan de bestaande instrumenten ter parlementaire controle van de Nederlandse regering. Er is uitgelegd waarom Van Mourik tegen een mandaatsysteem pleit en vóór een scrutiny reserve naar Brits model: omdat het laatstgenoemde systeem wordt gedomineerd door het parlement zelf, en omdat het voorziet in een structurele, volledige en tijdige informering van het parlement in de vorm van explanatory memoranda die door de re gering worden opgesteld. Aldus draagt de scrutiny reserve bij tot een vroeg tijdige betrokkenheid van het parlement bij Europese aangelegenheden, en tot een intensievere en beter geïnformeerde dialoog tussen regering en volksvertegenwoordiging. Vervolgens is betoogd dat deze discussie moeilijk los kan worden gezien van het uiteindelijke doel van deze controle-instrumenten, namelijk de democratische legitimatie van Europese regelgeving. Wat dat betreft is ge signaleerd dat Van Mourik nalaat te beredeneren wat in dit verband de toegevoegde waarde is van een scrutiny reserve. Ex ante-mechanismen worden veelal bepleit ter versterking van de inputlegitimiteit van Europese besluitvorming, maar in de praktijk wordt dat effect nauwelijks gerealiseerd. Factoren die roet in het eten gooien, zijn zoal: de zwakte van ministeriële verantwoordelijkheid als controle-instrument, de gekwalifi ceerde meerderheidsbesluitvorming in de EU, de Brusselse politieke cul tuur, en de nationale parlementaire praktijk. Tot slot is gezocht naar een alternatieve benadering van de aanvullende rol van nationale parlementen in de legitimatie van Europese regelgeving. In plaats van de continue inhoudelijke beïnvloeding in het kader van de input legitimiteit, is geopperd dat parlementaire controle ook kan bijdragen aan de verrijking van het publieke debat, welke volgens de theorie van delibera tieve democratie op andersoortige wijze kan bijdragen aan legitimiteit van regelgeving en bestuur. Aldus ziet men nationale parlementen niet als structurele beïnvloeders, maar als aanjagers van een discours dat de EU in cidentele leermomenten kan bezorgen. Overigens lijkt de Europese schul dencrisis in dit verband ook een positief effect te hebben. Waar nationale parlementen al decennia wordt verweten te weinig interesse te tonen voor Europese onderwerpen, lijkt daar sinds de crisis verbetering in te komen. Nu er werkelijk iets op het spel staat, is de publieke opinie in de lidstaten ontwaakt met in haar kielzog de nationale parlementen, die vermoedelijk inzien dat opeens met dit onderwerp kan worden gescoord. Wie weet wordt hier ongemerkt de basis gelegd voor democratische vooruitgang.
265
