NL
COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN
Brussel, SEC(2003)
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE
Overwegingen bij de hervorming van het suikerbeleid van de Europese Unie Resultaten van het onderzoek naar de gevolgen van hervorming
INHOUDSOPGAVE INLEIDING ....................................................................................................................................4 1.
SUIKER EN HET SUIKERBELEID .......................................................................................6
1.1.
Belangrijke gegevens aangaande de suikereconomie...................................................6
1.2.
De GMO voor suiker ....................................................................................................8
2.
FACTOREN DIE BIJDRAGEN TOT SPANNING EN VERANDERING ........................................9
2.1.
Een GMO die buiten het bereik van de hervormingen van het GLB is gebleven ........9
2.2.
Een voorzieningsbalans die voortdurend onder hoge druk staat ..................................9
2.3.
Een controversiële GMO ............................................................................................12
3.
RICHTSNOEREN VOOR HERVORMING............................................................................15
3.1.
Doelstellingen van de toekomstige GMO ..................................................................16
3.2.
Wat zijn de problemen en wat staat er op het spel?....................................................16
4.
DE VIER BELEIDSSCENARIO’S EN DE EFFECTEN ERVAN ................................................17
4.1.
Analyse op basis van de vier beleidsopties ................................................................18
4.1.1.
“Status-quo”................................................................................................................18
4.1.2.
“Vaste quota”..............................................................................................................20
4.1.3.
“Lagere prijzen” .........................................................................................................21
4.1.4.
“Liberalisering” ..........................................................................................................25
4.2.
Analyse op basis van de pijlers van de duurzame ontwikkeling ................................26
4.2.1.
Economische effecten.................................................................................................26
4.2.1.1. De situatie tegen 2010-2015 .......................................................................................26 4.2.1.2. Prijzen en marktevenwicht .........................................................................................27 4.2.3.
Milieueffecten.............................................................................................................36
5.
SAMENVATTING VAN DE VOOR- EN NADELEN ..............................................................37
5.1.
De beleidsopties afgemeten aan de doelstellingen .....................................................37
5.2.
Inschatting van de beleidsscenario’s door de geconsulteerde partijen .......................40
5.3.
Gevolgen voor de voornaamste belanghebbende partijen..........................................42
5.4.
Overzichtstabel van de voor- en nadelen....................................................................43
BIJLAGE I EXTERN OVERLEG EN BINNENGEKOMEN BIJDRAGEN .............................................45
2
BIJLAGE II THEMATISCHE BIJDRAGEN VAN DE INTERDEPARTEMENTALE STUURGROEP..........47 BIJLAGE III MANDAAT VAN DE STUURGROEP ........................................................................48 BIJLAGE IV DE INTERDEPARTEMENTALE STUURGROEP .........................................................52 BIJLAGE V BIBLIOGRAFIE ......................................................................................................53
3
INLEIDING De Raad heeft de Verordening betreffende de gemeenschappelijke marktordening (GMO) voor de suikersector in 2001 met vijf jaar verlengd en de Commissie bij die gelegenheid opdracht gegeven in 2003 een verslag in te dienen over het functioneren van deze regeling en indien nodig voorstellen te doen voor herziening1. De Commissie heeft in 2000 reeds een beoordeling van deze GMO2 uitgevoerd. Ditmaal heeft ze met het oog op de voorbereiding van het in voorgaande alinea bedoelde verslag entiteiten van buiten de Gemeenschappen opdracht gegeven drie onderzoeken uit te voeren om de gevolgen van de verschillende hervormingsscenario’s3 te bestuderen en voor vier landbouwsectoren, waaronder de suikersector, een vergelijking te maken en daarbij te kijken naar de omstandigheden op het gebied van mededinging en concentratie4 en de mechanismen voor prijstransmissie5. In haar mededeling van juni 20026 heeft de Commissie aangegeven dat ze besloten heeft in het op te stellen verslag een werkelijk diepgaande analyse van de gevolgen uit te voeren. Aangezien de GMO voor suiker belangrijke consequenties heeft voor het beleid op andere gebieden heeft de Commissie dit onderzoek toevertrouwd aan een stuurgroep waarin in totaal veertien directoraten-generaal en diensten zijn vertegenwoordigd. Dit verslag bevat de resultaten van een onderzoek naar de sociale, economische en milieuvertakkingen van de suikerregeling en een analyse van de gevolgen die de onderscheidene hervormingscenario’s voor de betrokken partijen kunnen hebben, zowel in de Unie als in derde landen. We hebben daarbij gebruik kunnen maken van de expertise van alle leden van deze uiterst heterogene stuurgroep. Van januari tot juli heeft de interdepartementale stuurgroep de etappen doorlopen die voor de uitvoering van een gevolgenonderzoek zijn voorgeschreven6. De verschillende onderdelen van dit onderzoek vertegenwoordigen elk één van die etappen. Het geheel wordt voorafgegaan door een inleiding waarin de bijzondere karakteristieken van de suikereconomie en de GMO voor suiker worden toegelicht (deel 1). In het tweede deel van dit verslag komen de factoren die bijdragen tot spanning en verandering aan bod. Er zal ook aandacht worden besteed aan de kritiek die er vanuit verschillende zijden op de GMO is geleverd7 (deel 2).
1 2 3 4 5 6 7
Verordening (EG) n° 1260/2001, artikel 50, lid 2. NEI(2000), Evaluation of the Common Organisation of the Markets in the Sugar Sector, http://www.europa.eu.int. Study to Assess the Impact of Options for the Future Reform of the Sugar Common Market Organisation, http://www.europa.eu.int. Study on the Structure of Competition and the Degree of Concentration in the Agro-Food Sector, http://www.europa.eu.int. Study on Price Transmission in the Agro-Food Sector, http://www.europa.eu.int. COM(2002) 276 van 5.6.2002 over effectbeoordeling. Van de suikerverwerkende industrie en NGO’s op het gebied van ontwikkelingssamenwerking en het milieu tot aan de Europese Rekenkamer en internationale organisaties zoals de OESO. Er zal verder aandacht worden besteed aan de klacht die Brazilië, Australië en Thailand bij de WTO hebben ingediend.
4
Daarna zal er worden gekeken naar de doelstellingen van de GMO, maar ditmaal in het licht van de nieuwe verplichtingen die de EU is aangegaan, de Europese strategie voor duurzame ontwikkeling en de richtsnoeren zoals die bij de hervorming van het gemeenschappelijk landouwbeleid gelden (deel 3). Er zullen vier scenario’s worden onderscheiden. Elk scenario staat voor een bepaalde visie aangaande de hervorming van de suikerregeling. Er is een “status-quo”-scenario, dat een ongewijzigd beleid voorstaat, en er is een “vaste quota”-scenario, dat uitgaat van een marktregulatie via vaste of variabele quota bij een hoog prijsniveau. De scenario’s “lagere prijzen” en “liberalisering” stellen een regeling voor gebaseerd op het evenwicht tussen kosten en prijzen, met of zonder invoerheffingen (deel 4). De opties zullen uiteenlopende gevolgen hebben op het productieniveau, de plaatsen waar de productie zal plaatsvinden, de prijzen, het inkomen van de landbouwers, werkgelegenheid, het milieu, mededinging en concentratie, en de invoer uit derde landen. In sectie 4.1 zullen deze gevolgen eerst in kwalitatieve zin worden belicht. Vervolgens zullen ze aan de hand van een aantal simulatiemodellen worden gekwantificeerd. Op de kwantitatieve aspecten zal in de volgende sectie (4.2) uitvoeriger worden ingegaan. De verschillende opties zullen dan tegen elkaar worden afgezet en vergeleken, waarbij niet alleen gekeken zal worden naar de economische en sociale gevolgen, maar ook naar de gevolgen voor het milieu en de mogelijkheden voor duurzame ontwikkeling. In het laatste deel van dit verslag wordt een overzicht gegeven van de voor- en nadelen van de verschillende scenario’s. De opties worden hier beoordeeld op grond van hun vermogen om een passend antwoord op de uitdagingen te formuleren. Daarbij wordt gekeken naar de mate waarin de vastgelegde doelstellingen verwezenlijkt kunnen worden en naar de gevolgen die ze zullen hebben voor de belanghebbende partijen, de begroting en het algemeen welzijn (deel 5). De door de stuurgroep opgestelde scenario’s zijn in maart gepresenteerd aan de “permanente suikergroep” van het raadgevend comité voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Bij die gelegenheid is ook een schets gegeven van de gevolgen die deze scenario’s kunnen teweegbrengen. Deze scenario’s zijn bovendien doorgegeven aan het secretariaat van de ACS-landen en andere belangengroepen. De verschillende partijen zijn uitgenodigd om op basis van de scenario’s commentaar te leveren en hun standpunt uiteen te zetten. De stuurgroep heeft tussen april en juni vijf werkbijeenkomsten georganiseerd met organisaties van suikerbiettelers, suikerfabrikanten en -raffinadeurs, de suikerverwerkende industrie, consumentenorganisaties, NGO’s op het gebied van het milieu en ontwikkelingssamenwerking en vertegenwoordigers van de ACS-landen. In de bijlagen is een lijst opgenomen met daarop vermeld welke organisaties geraadpleegd zijn en welke bijdragen we van hen ontvangen hebben (bijlage I). Hun standpunten met betrekking tot de verschillende aspecten van de GMO en de opties voor hervorming zullen behandeld worden in de daarvoor gereserveerde onderdelen van dit verslag. De door de stuurgroep geleverde thematische bijdragen zijn in bijlagen aangegeven (bijlage II). In de bijlagen vindt u ook een lijst met de leden van de stuurgroep en een afschrift van de precieze opdracht die de groep ontvangen heeft. Helemaal aan het einde vindt u een biografie van het gebruikte materiaal (bijlagen III tot V). De stuurgroep heeft kennis genomen van een effectstudie dat door LMC International in opdracht van het Europees Comité van Suikerfabrikanten (ECSF) is uitgevoerd. Dat onderzoek loopt parallel aan de studie die in opdracht van de Commissie is verricht naar de gevolgen van de verschillende opties. De gevolgde methoden zijn evenwel verschillend. Het verslag van de LMC is door de ECSF aan de stuurgroep ter beschikking gesteld. 5
1.
SUIKER EN HET SUIKERBELEID
Vroeger kwam alle suiker van overzee, als gevolg waarvan suiker een schaars en duur voedingsmiddel was. Om voor de suikervoorziening niet meer volledig afhankelijk te zijn van de uit de koloniën afkomstige rietsuiker is men aan het begin van de negentiende eeuw in Noord-Frankrijk begonnen met het telen van suikerbieten. De suikerbietteelt heeft zich vervolgens over vrijwel geheel Europa uitgebreid. Met het goedkoper worden van het zeevervoer is de concurrentiedruk van de rietsuiker echter steeds sterker geworden. De suikerbietproductie heeft zich sinds de jaren twintig van de vorige eeuw dan ook alleen kunnen handhaven dankzij steeds hoger wordende tariefmuren. 1.1.
Belangrijke gegevens aangaande de suikereconomie
De suikerbietbouw beslaat binnen het Europa van de vijftien thans een areaal van 1,8 miljoen hectare, ofwel 1,2% van het gebruikte landbouwareaal. De suikerbietproductie vertegenwoordigt 1,6 à 1,8% van de totale landbouwproductie. Suikerbieten worden op ongeveer 230.000 bedrijven geteeld, meestal naast andere gewassen, zoals – bijvoorbeeld – graan. De omvang van bedrijven die suikerbieten telen is doorgaans groter dan het gemiddelde. Landbouwbedrijven beslaan gemiddeld een oppervlakte van 20 ha, tegen 70 ha voor bedrijven die suikerbieten telen (waarvan 8 ha voor het telen van suikerbieten gebruikt worden). Ook het inkomen van bedrijven die suikerbieten telen ligt hoger. Volgens gegevens van het Informatienet inzake landbouwbedrijfsboekhoudingen (INLB) bedraagt het inkomen van deze bedrijven 1,7 maal het gemiddelde. De jaarlijkse suikerproductie in het Europa van de vijftien schommelt tussen de 15 en 18 miljoen ton. De productie is in handen van 30 ondernemingen die tezamen 135 suikerfabrieken en 6 raffinaderijen bezitten. De suikerfabrieken bevinden zich verspreid over het gehele gebied waar suikerbieten geteeld worden; de raffinaderijen bevinden zich altijd in de buurt van havens. Dat de fabrieken zich dicht bij de landbouwbedrijven bevinden is eenvoudig te verklaren: suikerbieten zijn zwaar en het vervoer ervan is duur (zeker als het om afstanden van meer dan 100 kilometer gaat). REGIO’S WAAR SUIKERBIETEN WORDEN GETEELT, SUIKERFABRIEKENEN -RAFFINADERIJEN IN DE EU-25 +
6
Suikerbieten zijn sterk aan bederf onderhevig. De suikerfabrieken functioneren daarom uitsluitend gedurende de campagne, die ongeveer drie maanden duurt. De fabrieken moeten dus een grote verwerkingscapaciteit hebben, en dat betekent dat er grote investeringen moeten worden gedaan. De vervangingswaarde van een fabriek met een optimale capaciteit (>10.000 ton per dag) wordt geschat op 200 miljoen €. In alle lidstaten worden suikerbieten geteeld, behalve in Luxemburg. Frankrijk en Duitsland zijn verantwoordelijk voor de helft van de productie van de vijftien. Ze worden gevolgd door het Verenigd Koninkrijk en Italië, die elk 8% van de totale productie voor hun rekening nemen. Met de toetreding van de tien nieuwe lidstaten zal het suikerbietareaal met 30% toenemen, terwijl de productie met 15% zal stijgen. Zes van de tien nieuwe lidstaten zijn suikerproducenten; ze produceren tezamen 3 miljoen ton. Polen is de grootste producent, met een gemiddelde productie van 2 miljoen ton. De Unie voert suiker in en uit, maar is al met al een netto exporteur. Suiker vertegenwoordigt 2 tot 3,5% van de landbouwuitvoer van de Unie. In de loop van de jaren negentig is de uitvoer gestegen tot 5,3 miljoen ton (tegen een invoer van 1,8 miljoen ton). Het netto saldo van de uitvoer komt dus overeen met tussen de 15 en 20% van de productie. Kijken we naar de nieuwe lidstaten, dan zien we dat Polen een belangrijk uitvoerland is. De Unie zal dus ook na uitbreiding netto exporteur blijven. De Unie speelt op de wereldsuikermarkt een belangrijke rol. Ze neemt 13% van de wereldproductie, 12% van de consumptie, 15% van de uitvoer en 5% van de uitvoer voor haar rekening. De laatste jaren is het belang van de landen op het zuidelijk halfrond echter gestaag toegenomen, terwijl het aandeel van de Unie teruggevallen is. De Unie is tientallen jaren lang de grootste producent geweest, maar is in 1996 door Brazilië en India voorbijgestreefd. Deze twee landen tezamen leveren 30% van het aanbod op de wereldmarkt. India heeft de EU ook gepasseerd als het gaat om de consumptie: het consumeert 15% van alle suiker. Al zijn de grote producenten ook grote consumenten, suiker is eerst en vooral handelswaar. Er wordt elk jaar ongeveer 40 miljoen ton suiker verhandeld – dat is gemiddeld 30% van de wereldproductie (135 miljoen ton, uitgedrukt in tonnen geraffineerde suiker). Brazilië domineert de wereldmarkt: een kwart van de voor de uitvoer bestemde suiker is uit dit land afkomstig. De wereldprijs voor suiker is dus van het allergrootste belang. De prijzen zijn echter uiterst wispelturig. Ze volgen een heel grillig patroon en kunnen sterk variëren, van heel hoog tot heel laag. In 1974 en 1981 zijn historisch hoge prijzen genoteerd; in de jaren negentig schommelde de prijs tussen de 115 en 260 €/ton. Sinds 1995 is een voortdurende daling waar te nemen. Die daling is vooral te wijten aan het feit dat de productie de consumptie overtreft, wat ook blijkt uit het feit dat de voorraden sterk toegenomen zijn. De consumptie is één van de factoren die de prijsontwikkeling bepalen. Ze groeit heel regelmatig en kan als een motor achter de markt worden beschouwd. Er is echter wel een verschil waar te nemen tussen de verschillende categorieën landen. De consumptie neemt het sterkst toe in de zich ontwikkelende landen. De invoer is afhankelijk van macro-economische en politieke factoren. De productie trekt zich van de prijsfluctuaties weinig aan. Dat heeft voor een deel te maken met het feit dat suikerriet (dat 75% van het voor de suikerproductie gebruikte landbouwareaal in beslag neemt) een meerjarige plant is, met een cyclus van gemiddeld zes jaar. Daar komt bij dat investeringen in de suikerindustrie vooral extra lange termijninvesteringen zijn. Het aanbod daarentegen is vooral afhankelijk van het weer en de herzieningen van de productievoorspellingen. Die kunnen belangrijke prijsfluctuaties op de internationale markt teweegbrengen. Bovendien is de suikeruitvoer afhankelijk van een vrij beperkt aantal suiker producerende landen: Brazilië, de EU, Australië, Thailand en Cuba
7
verzorgen samen zo’n 70% van de werelduitvoer. Tot slot is het zo dat vraag en aanbod in alle betrokken landen beïnvloed wordt door interventie van de zijde van de autoriteiten, en dat kan dan weer tot gevolg hebben dat de nodige structurele aanpassingen te laat gemaakt worden of niet ver genoeg gaan. 1.2.
De GMO voor suiker
De GMO voor de suikersector van de Gemeenschap8 is in 1968 geïntroduceerd. Het doel van regeling bestond er eerst en vooral in de producenten een waardig inkomen te verzekeren en de markt met de eigen productie te voorzien. De door de consument betaalde prijzen waren voldoende hoog om de sector te onderhouden, terwijl invoerheffingen een efficiënte bescherming boden tegen concurrentie uit derde landen. Om deze regeling voort te zetten hoefde nauwelijks een beroep op de begroting te worden gedaan. De communautaire productie was gebaseerd op gegarandeerde hoeveelheden (gewoonlijk quota genoemd) die overeenstemden met de interne vraag. De door de producenten betaalde en naar de begroting overgehevelde voorheffingen moesten volstaan om de kosten voor de uitvoer van het productieoverschot te dekken (restitutie bij de uitvoer). In 1975 is er volgend op de toetreding van het Verenigd Koninkrijk een eerste herziening uitgevoerd. In de GMO zijn toen een aantal nieuwe verplichtingen opgenomen, inzonderheid jegens de ACS-landen. Krachtens het ‘Suikerprotocol’ is de communautaire markt opengesteld voor een contingent suikerriet uit 19 ACS-landen; deze hebben recht op preferentiële toegang tegen communautaire prijzen. Omdat er zo extra suiker op de markt werd gebracht moest de uitvoer met een gelijkwaardige hoeveelheid toenemen. De daarvoor gebruikte restituties kwamen ten laste van de gemeenschapsbegroting. Na de toetreding van Portugal en – later – Finland is de opening van de markt ten behoeve van de raffinaderijen uitgebreid, zij het in heel beperkte mate. Een meer recente wijziging van de regeling dateert van 1995, volgend op de afsluiting van de Uruguay-ronde en de daaruit voortvloeiende beperkingen op de restituties voor de uitvoer. Omdat de restituties nu aan een limiet gebonden waren, moesten de overschotten op de communautaire markt worden teruggebracht, en dat betekende dat de quota verlaagd werden. In de praktijk komt het er op neer dat bij extra invoer het evenwicht op de markt wordt hersteld door de communautaire quota terug te brengen (declasseringsmechanisme). Dit mechanisme heeft de afgelopen jaren niet tot werkelijk dramatische gevolgen geleid. Er is binnen de WTO nu echter een akkoord over de landbouw tot stand gekomen, terwijl de communautaire markten steeds meer opengesteld worden (belangrijk is vooral de opening van de markten voor producten uit de Balkan in 2001). Dat heeft geleid tot een grotere invoer van suiker en dus ook tot een verlaging van de quota. De GMO is vastgelegd in Verordening (EG) n° 1260/2001. Deze Verordening verloopt op 30 juni 2006.
8
Verordening n° 1009/67/EEG van de Raad, PB B 308 van 18.12.1967, blz. 1.
8
2.
FACTOREN DIE BIJDRAGEN TOT SPANNING EN VERANDERING
In 1992 is begonnen met een hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, maar die hervormingen hebben de voor suiker geldende regeling niet wezenlijk gewijzigd. Ook de onderhandelingen in het kader van de Uruguay-ronde hebben deze regeling niet ingrijpend vermogen te veranderen. Dat de regeling zo lang heeft kunnen gelden kan tot op zekere hoogte worden gezien als een succes, maar dan wel tegen vrij hoge kosten (de oorspronkelijke doelstellingen in aanmerking genomen). De regeling komt nu evenwel onder zodanige druk te staan dat de toekomst voor de sector ingrijpende wijzigingen te zien zal geven. Er is uit uiteenlopende hoek kritiek geleverd op de regeling en sommige van die bezwaren zijn al geruime tijd geleden voor het eerst geuit. 2.1.
Een GMO die buiten het bereik van de hervormingen van het GLB is gebleven
Vanaf het begin van de jaren negentig is er bij de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid een tendens waarneembaar in de richting van directe steun voor de landbouwers. Prijsondersteuning wordt geleidelijk aan afgeschaft. In de internationale context zien we een beweging in de richting van harmonisatie van de voorwaarden voor interne steun voor de landbouw. Een gelijkaardige ontwikkeling zien we bij alle andere regelingen die gevolgen hebben voor handel in landbouwproducten. De GMO voor suiker wordt door deze verschuivingen niet geraakt. In bijna alle landen gelden voor de suikerproductie bijzondere steunregelingen. Krachtens het hierboven genoemde Protocol kunnen de ACS-landen gebruik maken van het communautaire regime. Dat is de reden waarom internationale druk tot hervorming voor de suikersector lange tijd minder sterk is geweest. Daar zal nu echter verandering in komen. Het is mogelijk gebleken de voor suiker geldende regeling aan de externe veranderingen – vijf achtereenvolgende uitbreidingen en de afsluiting van een landbouwakkoord tijdens de Uruguay-ronde – aan te passen zonder de fundamentele structuur ervan aan te tasten. Het feit dat de hervormingen nauwelijks gevolgen hebben gehad voor de suikersector heeft ertoe geleid dat de steunregeling voor deze sector de mededinging tussen de landbouwers verstoort. Voor de meeste landbouwsectoren gaat nu ontkoppeling gelden, met vaste steun. Bovendien zal het degressieprincipe worden ingevoerd. Deze ontwikkelingen zullen de bestaande verstoring vermoedelijk alleen maar verhevigen. Als er voor de suikersector geen hervorming wordt doorgevoerd kan deze sector niet mee evolueren in de richting van een duurzame en marktgeoriënteerde landbouw. 2.2.
Een voorzieningsbalans die voortdurend onder hoge druk staat
De consumptie is relatief stabiel en de invoer is aan een contingentenregeling onderworpen. Het productieniveau verschilt per campagne, maar niet veel. Dat betekent dat de uitvoer lange tijd de variabele is geweest bij het aanpassen van een voor de Unie uitzonderlijk stabiele voorzieningsbalans. Het in het kader van de Uruguay-ronde afgesloten landbouwakkoord en de daaruit voortvloeiende verplichtingen hebben nauwelijks verandering gebracht in de situatie. De algemene tendens naar het terugbrengen van de interne steun heeft voor suiker geen gevolgen gehad. Men heeft aan deze verplichting kunnen voldoen door in andere sectoren (bijvoorbeeld de graansector) sterke prijsverlagingen door te voeren. De verplichting om bij de opening van de markten een zeker minimum aan te houden kon goeddeels worden nagekomen door de toelating van preferentiële import. De douaneheffingen zijn nog steeds erg hoog omdat men 9
gunstige historische referenties heeft gekozen. Daar komt bij dat de vrijwaringsclausule steeds van toepassing is geweest, aangezien de reactieprijs meer dan twee maal zo hoog is als de prijs op de wereldmarkt voor niet preferentiële handelswaar. De aldus verzekerde bescherming heeft de invoer van elk type niet preferentiële import feitelijk onmogelijk gemaakt. De enige beperking wordt gevormd door het plafond voor de restituties voor de uitvoer. Als gevolg van die beperking is er sinds 2000 een mechanisme voor het terugbrengen van de quota van toepassing. De Unie zal binnenkort echter uitgebreid worden en de stabiliteit van de voorzieningsbalans wordt ernstig bedreigd. Er worden op dit moment multilaterale onderhandelingen gevoerd binnen de WTO, er zijn unilaterale concessies gedaan jegens de minder ontwikkelde landen en de Balkanregio, en het is mogelijk dat de regeling voor de uitvoer op de helling wordt gezet als gevolg van de klacht die Brazilië, Australië en Thailand bij de WTO hebben ingediend. Deze factoren kunnen ertoe leiden dat de handelsbalans voor suiker een omkering ondergaat. Dat zou voor de productie vergaande gevolgen hebben, en wel zodanig dat de productie de nieuwe variabele zou worden voor de correcties op de voorzieningsbalans van de Europese Unie. 2.2.1.
Minder mogelijkheden voor de uitvoer
De Unie heeft bij de WTO voorgesteld de uitvoer die van de restitutieregeling gebruik maakt aanzienlijk te beperken. De begroting voor dit type uitvoer zou volgens die plannen met 45% teruggebracht worden. De kosten voor restitutie bedragen thans gemiddeld 480 €/ton. De voorstellen zouden er op neerkomen dat er minder dan 0,6 miljoen ton kan worden geëxporteerd. De voorstellen van Harbinson gaan nog verder: de restituties zouden in de eerstvolgende 5 tot 9 jaar geheel en al moeten worden afgeschaft. Het voor uitvoer in aanmerking komende volume zou zo met 1 miljoen ton worden teruggebracht. De uit het terugbrengen van de restituties voortvloeiende verplichtingen gelden niet voor de heruitvoer van suiker uit India en de ACS-landen. De Gemeenschap is met betrekking tot deze heruitvoer geen verplichtingen tot beperking aangegaan. Brazilië, Australië en Thailand hebben bij de WTO evenwel een klacht ingediend en geëist dat er aan deze vrijstelling een einde wordt gemaakt. Dat zou ertoe kunnen leiden dat het uitvoerbare volume met 1,6 miljoen ton extra wordt teruggebracht. Indien de door Brazilië, Australië en Thailand verlangde paneldiscussie een ongunstige afloop heeft zou dat tot gevolg kunnen hebben dat ook categorie C suiker (die zonder restituties wordt uitgevoerd) van uitvoer zou worden uitgesloten. Voornoemde landen zijn namelijk van mening dat de reden waarom deze suiker tegen prijzen onder de kostprijs kan worden uitgevoerd besloten ligt in het feit dat de suiker in de A- en B-quota zoveel steun bij de productie ontvangen. Het gaat hier om een volume van ongeveer 3 miljoen ton. Als alle hierboven genoemde, voor de Unie ongunstige mogelijkheden bewaarheid zouden worden, zou de Unie in het geheel geen suiker meer kunnen uitvoeren (zelfs als alle andere factoren – inzonderheid het verschil tussen de interne prijs en die op de wereldmarkt, de omstandigheid die de Unie nu juist tot zo’n aantrekkelijke markt maakt – gelijk zouden blijven). 2.2.2.
Een mogelijk sterke toename van de invoer
Aan de invoerzijde zien we dat jegens de landen op de westelijke Balkan reeds belangrijke concessies zijn gedaan. Deze landen hebben – onder bepaalde beperkende voorwaarden – vrij toegang tot de Europese markt, en dat geldt voor hun gehele productie. Zulke concessies zijn ook verleend aan de minst ontwikkelde landen in het kader van het alles-behalve10
wapensinitiatief. Deze laatste regeling wordt sinds 2001 geleidelijk aan (door het gestaag verhogen van de contingenten) ingevoerd en zal pas vanaf 2009, wanneer vrije toegang tot de markten definitief wordt, werkelijk merkbare gevolgen hebben. Zolang de Europese prijzen aantrekkelijk blijven kunnen onder de hier geschetste omstandigheden drie soorten reacties worden geanticipeerd: –
de tot nu voor de wereldmarkt bestemde uitvoer zal in Europa worden afgezet;
–
de arbitrageprocedure zal tot gevolg hebben dat de plaatselijke productie in de Unie moet worden afgezet. De plaats van die suiker zal dan uiteindelijk – wat de interne consumptie betreft – worden ingenomen door op de wereldmarkt aangekochte suiker. De Balkanlanden nemen die rol nu reeds waar;
–
de uitbreiding van de productiecapaciteit in de scherpst concurrerende landen (Mozambique, Soedan) om aldus de Europese markt te voorzien.
Rekening houdend met de huidige handelsvoorwaarden, de productiecapaciteit en de ons bekende investeringsplannen kan het uitvoerpotentieel van de minder ontwikkelde landen op tussen de 0,9 en 2,7 miljoen ton worden geschat. De Balkanlanden kunnen tussen de 0,5 en 0,9 miljoen ton uitvoeren. Experts schatten het totale potentieel voor de periode 2010-2015 op 1,5 à 3,5 miljoen ton (daarbij is geen rekening gehouden met de mogelijkheden voor heruitvoer na zodanige bewerking dat dit als rechtvaardigingsgrond kan dienen om producten uit deze regio’s aan te kopen). Op dit moment kunnen alleen bepaalde ACS-landen uit hoofde van het Suikerprotocol contingenten suiker tegen een gegarandeerde prijs en zonder betaling van wat voor heffing dan ook invoeren. Dit Protocol zal in het kader van de nieuwe akkoorden voor het economische partnerschap – waarover nu onderhandeld wordt – opnieuw bekeken worden. Het is heel goed mogelijk dat de Europese markt als gevolg van deze ontwikkelingen vrijer toegankelijk wordt. De ACS-landen zouden 3,5 miljoen ton extra naar de Unie kunnen uitvoeren, terwijl hun totale productiecapaciteit tot 6 miljoen ton zou kunnen toenemen. Er worden nu ook onderhandelingen met Mercosur gevoerd, en ook die zouden tot een toename van de invoer kunnen leiden. Indien het huidige, beperkende beleid op het gebied van zoetstoffen wordt herzien zal dat voor de suikermarkt gevolgen hebben (deze zoetstoffen zouden in Europa worden geproduceerd). We zullen die mogelijkheid nog niet in onze analyse betrekken, maar we melden hier alvast wel dat er in het kader van de Euro-Mediterrane samenwerking akkoorden met Turkije en Israël zijn afgesloten voor de invoer van fructose. De op basis van die akkoorden ontwikkelde productiecapaciteit zou de plaats kunnen innemen van nog eens ongeveer 0,3 miljoen ton suiker op de interne markt. 2.2.3.
De bescherming van de interne markt zal afnemen
De Gemeenschap heeft intussen voorstellen gedaan voor het terugbrengen van de heffingen met gemiddeld 36%. Dat zou ertoe kunnen leiden dat de huidige door de heffing geboden bescherming van 419 €/ton teruggebracht wordt tot 268 €/ton. Indien de voorstellen van Harbinson doorgang vinden (reductie van de heffingen met gemiddeld 60%), dan zouden de heffingen uiteindelijk slechts 168 €/ton bedragen. De onderhandelaars geloven verder dat het niet erg waarschijnlijk is dat de bijzondere vrijwaringsclausule altijd zal kunnen blijven gelden. Het is niet goed mogelijk exacte voorspellingen te doen, maar het is wel duidelijk in welke richting de ontwikkelingen zich zullen begeven. We kunnen bovendien vrij precies aangeven hoe zwaar de verschillende factoren die op de voorzieningsbalans van de Unie een rol spelen 11
zullen wegen. Bij het opstellen van de volgende GMO dient voor de periode 2010 – 2015 met het volgende rekening te worden gehouden: –
een – onvermijdelijke – verlaging van de binnenlandse prijs als gevolg van de afname van de bescherming tegen de invoer van producten van buiten de Unie;
–
minder mogelijkheden voor uitvoer (zeker als het gaat om uitvoer met restitutie);
–
een sterke toename van de preferentiële import;
–
extra druk op de Europese markt door concurrerende producten.
Er zal dus minder ruimte zijn voor de productie van suiker in Europa. De productie zal daarom moeten worden verminderd. 2.3.
Een controversiële GMO
De huidige GMO staat onder druk van buiten, maar ook intern is er kritiek. Het Hof van Justitie heeft sinds 1975 herhaaldelijk reserves geuit met betrekking tot de gevolgen die deze GMO voor de mededinging heeft9. In 2000 heeft een groep onafhankelijke experts het functioneren van de GMO voor suiker aan een diepgaand onderzoek onderworpen10. In datzelfde jaar heeft de Europese Rekenkamer een speciaal verslag aan de regeling gewijd11. Ook andere organismen – zowel op nationaal als internationaal niveau – hebben de marktordening onderzocht12. In deze onderzoeken is de performance van de GMO afgezet tegen de doelstelling die de wetgever ermee beoogde te bereiken. Bovendien is geprobeerd vast te stellen welke gevolgen de GMO heeft voor andere beleidsdoelstellingen en -terreinen, zowel in Europa als in derde landen. De in deze onderzoeken behandelde vragen komen voor een belangrijk deel overeen met die welke door de stuurgroep al dan niet in overleg met andere entiteiten behandeld zijn. Ook de conclusies komen overeen. Men is het erover eens dat de voorziening van de Europese markt stabiel, veilig en kwalitatief goed is. De van de suiker afhankelijke industrie behoort tot de belangrijkste critici van de GMO. Deze ondernemingen bevinden zich in een goede positie om de regeling te beoordelen. Ze stellen dat de voorziening door de Europese suikerproducenten van uitzonderlijke kwaliteit is, en dat geldt voor zowel producten als diensten. Daar staat tegenover dat de kosten voor het onderhouden van de regeling te hoog zijn. Volgens de industrie is dat niet te rechtvaardigen. Erkend wordt ook dat de GMO een belangrijke bijdrage levert aan de prijsstabiliteit, al is het wel zo dat er voor die bescherming tegen prijsfluctuaties op de wereldmarkt betaald moet worden: de binnenlandse prijs ligt aanzienlijk hoger dan de prijs op de wereldmarkt en de mededinging in de sector is verstoord. Dat de GMO bijdraagt tot het bestaansniveau van de landbouwers blijkt uit het feit dat het inkomen van suikerbiettelers hoger ligt dan dat van de meeste andere categorieën landbouwers. Dat gegeven is overigens aanleiding tot kritiek: de GMO verstoort de mededinging tussen landbouwers terwijl ook het gelijkheidsbeginsel geweld wordt aangedaan. Het zijn inderdaad vooral de suikerindustrie en een kleine minderheid landbouwers die het meeste profijt ondervinden van de steunregeling. Deze minderheid krijgt vergeleken bij de gemiddelde belastingbetaler een voorkeursbehandeling, en dat gaat ten koste van andere sociale categorieën.
9 10 11 12
Arrest van het Hof, Suiker Unie e.a. / Commissie. NEI (2000). Rekenkamer (2000). Zweedse mededingingsautoriteit (2002);OESO (2002).
12
De GMO wordt verder bekritiseerd omdat ze leidt tot overproductie. Dat suikeroverschot moet op de wereldmarkt worden verkocht. De daarvoor benodigde restituties komen uiteindelijk ten laste van de belastingbetaler en de consument. Bovendien worden scherper concurrerende producenten door dit systeem benadeeld. Het systeem van restituties voor de export wordt in alle onderzoeken en door alle geraadpleegde personen en entiteiten veroordeeld (behalve door de actoren uit de suikersector zelf). Velen van hen – en dus niet alleen Brazilië, Thailand en Australië – hebben bovendien ernstige twijfels omtrent de uitvoer van categorie C suiker. Net zoals dat in de onderzoeken wordt gedaan wijzen alle belanghebbende partijen op de regeling voor de preferentiële import tegen gegarandeerde prijzen, zoals die voor de ACSlanden en een gestaag groeiende groep zich ontwikkelende landen buiten de ACS geldt. De toekomst van die regeling is verbonden met het lot van de GMO, terwijl het hier om zaken gaat die eigenlijk onder het ontwikkelingsbeleid behoren te vallen. De meeste ACS-landen die van de regeling onder het Suikerprotocol gebruik maken geven aan tevreden te zijn over de GMO. Ze willen dat de GMO wordt voortgezet, maar hebben hun reserves als het gaat om de toekenning van diezelfde privileges aan nieuwe landen. De ACSlanden die voorstander van de regeling zijn, rechtvaardigen hun standpunt door te wijzen op het multifunctionele karakter van hun suikerproductie. De al dan niet rechtstreeks uit de regeling voortvloeiende positieve gevolgen op sociaal gebied zouden niet op dezelfde wijze ten laste de staatsbegrotingen kunnen worden gerealiseerd. Een aantal landen wijst erop dat de suikerrietbouw een onvervangbare rol speelt bij het behoud van het milieu. Er zijn ook landen die stellen dat er geen realistische alternatieven voor diversificatie voorhanden zijn, aangezien hun economieën afhankelijk zijn van de suikersector. Er zijn tenslotte ook ACS-landen die een wijziging van de huidige GMO voorstaan. Een aantal NGO’s op het vlak van milieubehoud en ontwikkelingssamenwerking betwijfelt of het huidige systeem van preferenties werkelijk efficiënt is en of de criteria voor toepassing wel juist zijn. Volgens deze NGO’s is het onjuist dat er geen rekening wordt gehouden met het feit dat de situatie van land tot land verschilt. Er wordt al evenmin gekeken naar de verschillen tussen de verschillende categorieën producenten. Multilaterale ontwikkelingsagentschappen wijzen erop dat het systeem mede bepaalt hoe de hulpbronnen worden ingezet. Sommige landen worden op deze wijze gedwongen zich op monocultuur te richten. Ze concentreren zich dan op activiteiten die ze economisch gezien nog afhankelijker zal maken van instabiele marktomstandigheden, zonder dat die activiteiten werkelijk bijdragen tot werkelijk duurzame ontwikkeling. De hoge suikerprijs binnen de Gemeenschap is onderwerp van scherpe kritiek, niet alleen van de zijde van de suikerverwerkende industrie, maar ook van de consumentenorganisaties. Zij moeten die prijs immers opbrengen. De consumenten vinden het niet juist dat zij voor de GMO moeten betalen als die alleen profijt oplevert voor de suikerproducenten. De GMO is een steunmaatregel en wordt als zodanig door economen veroordeeld. Volgens hen is de regeling niet erg doeltreffend, terwijl de markt op deze wijze verstoord raakt. Wordt de suikerprijs afgezet tegen de koopkracht, dan blijkt dat de prijs van suiker op de Europese markt op het gemiddelde voor de geïndustrialiseerde landen ligt en onder die welke in de zich ontwikkelende landen betaald moet worden. Vergelijk je de prijs echter met de wereldprijs, dan blijkt de prijs in Europa het twee- of drievoudige te bedragen. De suikerverwerkende industrie meent dat dit prijsverschil haar concurrerend vermogen negatief beïnvloedt. Zij vindt dat dit prijsverschil moet worden gecorrigeerd via de restituties voor de vervaardiging en uitvoer van suikerhoudende producten. De industrie gelooft dat ze anders gedwongen zal worden de GMO voor de suiker mede te financieren.
13
De hoge suikerprijs leidt tot overproductie en voor die productie worden intensieve landbouwmethoden ingezet. De kritiek van de milieubeweging en de Rekenkamer concentreert zich op deze aspecten. De suikersector reageert op deze kritiek door te wijzen op het feit dat de landbouwmethoden de afgelopen jaren aanmerkelijk verbeterd zijn, waardoor er minder hulpmiddelen behoeven te worden ingezet. Bovendien gaan de suikerfabrieken steeds zuiniger met energie om13. De voedingsmiddelenindustrie beklaagt zich over het feit dat de GMO de productie van zoetstoffen met een vergelijkbare calorische waarde beperkingen oplegt. De productie van deze stoffen ligt veel lager dan die welke bij het huidige prijsniveau mogelijk zou zijn. Het zwaarst weegt mogelijk de klacht van de mededingingsautoriteiten (waaronder de Commissie zelf en de nationale autoriteiten), het Hof van Justitie, de Rekenkamer, de OESO, de suikerverwerkende industrie en de consumentenvertegenwoordigers. Deze stellen dat de Europese markt voor deze sector niet voldoende concurrerend is. Bovendien garandeert deze regeling de suikerproducenten hoge winsten. De verstoring van de mededinging wordt doorgaans geweten aan de wijze waarop de basisvoorwaarden voor de GMO geformuleerd zijn. Deze brengen de hieronder opgesomde gevolgen teweeg: –
de productiequota vormen een obstakel voor de ontwikkeling van de capaciteiten van de meest efficiënte producenten; ze beperken de productie van concurrerende producten; ze belemmeren de vestiging van nieuwe producenten en dragen bij tot concentratie, aangezien de scherpst concurrerende producenten hun productie niet kunnen uitbreiden;
–
de verdeling in nationale quota draagt bij tot de compartimentalisering van de nationale markten;
–
het feit dat de interventieprijs op zo’n hoog niveau blijft liggen vormt een obstakel voor een prijsbeleid dat de mededinging in de hand werkt; het regime zoals voor derde landen geldt, beschermt de communautaire markt voor een belangrijk deel tegen mededinging van buiten.
De GMO legt indirect de basis voor een situatie waarin de suikerindustrie “stilzwijgend medeplichtig” is aan het kunstmatig hoog houden van de marktprijs (aanzienlijk hoger dan de gegarandeerde prijs). Het is niet eens nodig voor dat doel een kartel te vormen14. Het is duidelijk dat de meeste van deze bezwaren samenhangen met de wijze waarop het aanbod geregeld is – door het opleggen van de door de lidstaten vastgestelde quota. Het feit dat er nationale quota worden opgelegd weerspiegelt een politieke keus. De lidstaten geven zo aan dat ze de suikerproductie in alle leden van de Unie willen handhaven. Daarom heeft men gekozen voor verdeling, en niet voor specialisatie op basis van de voordelen die de interne markt zou kunnen bieden. Deze keuze van de wetgever is bij elke achtereenvolgende uitbreiding bevestigd. Het gevolg van deze beleidskeuze is dat de suikerprijs voldoende hoog moet worden gehouden om de kosten van de producenten in gebieden die voor het telen van suikerbiet minder geschikt zijn (en dus minder scherp kunnen concurreren) te kunnen dekken. Daar komt bij dat via deze GMO de restituties gefinancierd worden waarmee de uitvoer van de meest productieve landbouwers wordt ondersteund, en wel door het opleggen van een voorheffing die door alle actoren in de sector wordt betaald, maar uiteindelijk in de
13 14
Door de EISC en het ECSF gezamenlijk opgesteld milieurapport. Zie het hiervoor vermelde rapport van de Zweedse mededingingsautoriteiten.
14
consumentenprijs wordt doorberekend. Een sterkere mededinging zou er ongetwijfeld toe leiden dat de marktprijs dichter in de buurt van de interventieprijs zou komen (het verschil tussen die twee prijzen is lange tijd te groot geweest). Er zou daarmee veel gewonnen kunnen worden. Een hoge interventieprijs leidt er immers toe dat de suikerproductie in het gehele grondgebied van de Unie gehandhaafd blijft. De Rekenkamer en de suikerverwerkende industrie leveren ook kritiek op de winst die door de suikerproducerende industrie wordt gerealiseerd. Het niveau van die winst zou worden bepaald door het verschil tussen de interventieprijs voor suiker en de minimumprijs voor suikerbieten, één en andere onafhankelijk van de fluctuaties in de kosten en ontwikkelingen van de productiemethoden. Ze tekenen ook verzet aan tegen het feit dat de suikerindustrie bevoordeeld wordt omdat het de suikerfabrieken zijn die de quota toegewezen krijgen en niet de landbouwers15. 3.
RICHTSNOEREN VOOR HERVORMING
De ideeën voor de hervorming van de GMO zijn ingegeven door de premissen die in het tweede deel van dit verslag zijn opgesomd. Ze moeten gezien worden binnen de context van de prioriteiten van de Europese strategie met betrekking tot duurzame ontwikkeling (deze prioriteiten zijn in de doelstellingen voor het hervormde gemeenschappelijk landbouwbeleid opgenomen). De richtsnoeren moeten verder rekening houden met het feit dat de Unie nieuwe verplichtingen is aangegaan: dat beperkt de Unie in de mogelijkheden haar marktordening gestalte te geven. Tot slot zullen de richtsnoeren voor hervorming een antwoord moeten inhouden op de problemen die in de genoemde onderzoeken en door de betrokken partijen zijn gesignaleerd. De hervorming van de GMO moet zodanig worden vormgegeven dat de suikersector in de toekomst beter kan concurreren. De sector zal zich in een niet al te verre toekomst voor een belangrijk deel moeten kunnen handhaven zonder restituties of productiesteun. De nieuwe GMO moet bovendien berekend zijn op de extra concurrentie die het gevolg zal zijn van de verlaging van de douanetarieven. De invoer zal toenemen als gevolg van een hele serie initiatieven en reeds afgesloten dan wel nog af te sluiten akkoorden (met de ACS-landen, met de landen waarmee economische partnerschapsovereenkomsten zijn afgesloten, India, de meest begunstigde landen, de landen waarop het alles-behalve-wapensinitiatief betrekking heeft, de Balkanlanden). De hervorming dient echter wel een duurzaam evenwicht op de markt te scheppen om zo een regelmatige en veilige aanvoer te garanderen. De nieuwe GMO moet bovendien zo opgezet zijn dat de suikersector een bijdrage levert aan de verwezenlijking van de Europese strategie voor duurzame ontwikkeling. Bij de hervorming moet er dus op worden gelet dat de specifieke doelstellingen voor de sector aansluiten bij de doelstellingen en interventiemodaliteiten zoals die voor de landbouwsector als geheel zullen gelden.
15
Deze kritiek wordt enigszins afgezwakt door het feit dat de suikerfabrieken tegenwoordig vaak eigendom van coöperatieve landbouwondernemingen zijn. Een derde van de suikerfabrieken is reeds in handen van zulke coöperatieven.
15
3.1.
Doelstellingen van de toekomstige GMO
De hier volgende zeven aangepaste en uitgebreide doelstellingen voor de GMO voor suiker zijn gebaseerd op de doelstellingen die bij de meest recente hervormingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid als inspiratie hebben gediend. Het gaat erom: –
een regelmatige suikervoorziening te garanderen en de Europese markt te beschermen tegen al te extreme prijsfluctuaties;
–
het concurrerend vermogen van de suikersector te verhogen zodat ze in het internationale mededingingsklimaat kan overleven;
–
de landbouwers een aanvaardbaar bestaansniveau te garanderen en ervoor te zorgen dat de plattelandsgemeenschappen intact blijven. Voor dat doel zou de prijssteun moeten worden afgeschaft om plaats te maken voor een systeem met steun aan de producent (één en ander op voorwaarde dat de normen gerespecteerd worden);
–
de mededinging te bevorderen, te verzekeren dat de gebruikers en consumenten een billijke prijs betalen en het aanbod van zoetstoffen te diversifiëren;
–
de druk die door de suikerproductie op het milieu wordt uitgeoefend te verminderen;
–
de GMO te vereenvoudigen en transparanter te maken;
–
de kosten van de GMO terug te brengen en deze zodanig vorm te geven dat ze kan bijdragen tot het verwezenlijken van doelstellingen op andere beleidsterreinen.
3.2.
Wat zijn de problemen en wat staat er op het spel?
De hierboven opgesomde doelstellingen volstaan voor het vastleggen van het kader voor de toekomstige GMO; ze volstaan evenwel niet om de exacte inhoud van die GMO te definiëren. Aan de hand van deze doelstellingen kunnen immers geen besluiten worden genomen aangaande een hele reeks essentiële vragen en dilemma’s. Ze geven bijvoorbeeld niet aan wat het beste evenwicht is tussen de liberalisering van de handel en het systeem van communautaire preferentie. Ze maken bovendien geen einde aan de spanning zoals die bestaat tussen de dynamiek van de interne markt (die ertoe zou leiden dat suiker alleen nog maar in de productiefste regio’s zou worden geproduceerd) en de politieke keus om de productie voort te zetten in al die gebieden in de Unie en de kandidaat-landen waar nu suiker wordt verbouwd, hoe gering de verbouwde hoeveelheden ook zijn. De hierboven vermelde doelstellingen zeggen ook niets over het ritme waarmee de overgang moet worden gerealiseerd, en in welke mate er bij de begeleiding van de nodige herstructurering gekeken moet worden naar de gevolgen die deze herstructurering teweegbrengt. Je kunt kiezen voor een snelle overgang naar de markt, en duidelijk aangeven wat het einddoel is, maar je kunt ook kiezen voor een langzame overgang (wat evenwel tot aarzeling kan leiden). De ene optie zal de actoren in de sector op een heel andere wijze treffen dan de andere, en dat zal dan weer gevolgen hebben voor de wijze waarop de herstructurering verloopt. Wat de begeleiding betreft: in de doelstellingen wordt wel iets gezegd over steun aan de producenten, maar niets over de wijze waarop de herstructurering van de industrie gestalte moet krijgen. Er wordt al evenmin iets gezegd over de gevolgen voor derde landen die profijt trekken van het huidige prijsniveau voor suiker op de Europese markt. Om zich van de haar toevertrouwde opdracht te kwijten, heeft de stuurgroep besloten vier scenario’s te bestuderen. Al deze scenario’s kunnen als richtsnoer voor de hervorming dienen, afhankelijk van de prioriteit die men bereid is aan de verschillende doelstellingen toe te kennen en het standpunt dat men met betrekking tot de kernvragen inneemt. In het laatste deel 16
van dit verslag (deel 4) zal een beoordeling worden gegeven van de verschillende scenario’s opties, en daarbij zullen de in de vorige zin genoemde standpunten een fundamentele rol spelen. 4.
DE VIER BELEIDSSCENARIO’S EN DE EFFECTEN ERVAN
In het kader van de doelstellingen en vereisten van de hervorming zijn vier beleidsbenaderingen uitgewerkt. Deze sluiten aan bij de voorkeuren van de verschillende betrokken partijen en verschillen van elkaar ten aanzien van de marktreguleringsinstrumenten waarvoor gekozen wordt (prijzen of quota), de beoogde evenwichtssituatie (prijsniveau en voorzieningsbronnen) en de effecten die ze hebben op de verschillende categorieën actoren en doelstellingen. In de voorgestelde beleidsoriëntaties zijn de verschillende opties verwerkt die onderzocht zijn in de met het oog op de hervorming verrichte onafhankelijke studies16 en in andere studies die de afgelopen jaren zijn uitgevoerd17. Voor de kwantitatieve beoordeling van de effecten van deze opties is dus nuttig gebruik gemaakt van deze studies. Tezamen laten deze vier beleidsbenaderingen zien hoe de toekomst eruit kan gaan zien, en ze vormen een hulpmiddel om de effecten van bepaalde beleidskeuzen stelselmatig te onderzoeken. Bij iedere optie worden de belangrijkste elementen van een GMO in de suikersector op een specifieke manier gecombineerd. Voor iedere optie zijn ook varianten uitgewerkt waarin instrumenten die op communautair niveau ingezet kunnen worden, zoals rechtstreekse steun aan de boeren of productiequota voor alternatieve zoetstoffen, op verschillende manieren toegepast zijn. De keuze van de instrumenten en parameters voor deze varianten is van invloed op het kwantitatieve niveau van het te bereiken evenwicht en op de effecten van de hervorming. Dergelijke keuzen zijn soms niet te vermijden bij de hier voorgestelde opties, maar over het geheel genomen heeft dit overzicht enkel betrekking op de overkoepelende beleidsoriëntaties. Keuzen die zich afspelen op het niveau van de varianten worden alleen besproken bij wijze van illustratie of als dat nodig is om de effecten via modellen te kwantificeren. Deze keuzen zeggen niets over de variant die na afloop van de voorbereidende werkzaamheden als beste uit de bus zal komen als het gaat om het vinden van een evenwicht tussen de belangen die op het spel staan en de problemen waarvoor een oplossing gevonden moet worden. De variant waarvoor uiteindelijk gekozen wordt zal samengesteld moeten worden op basis van de aanwijzingen die het door de Commissie gewenste debat ongetwijfeld zal opleveren. Er zijn twee beleidsbenaderingen uitgewerkt waarbij de markt voornamelijk gereguleerd wordt op basis van productiequota. Een daarvan, het zogeheten “status-quo”-scenario, kenmerkt zich door het feit dat de quota jaarlijks aangepast worden aan het volume van de importen. Bij de andere op quota gebaseerde benadering, het “vaste quota”-scenario, worden de productiequota teruggebracht tot een nader overeen te komen niveau en worden de concessies voor vrije import omgezet in preferentiële contingenten. Dat betekent echter wel dat de internationale overeenkomsten van de Gemeenschap, zoals het alles-behalvewapensinitiatief, herzien moeten worden. De twee andere beleidsoriëntaties betreffen een marktordening die grotendeels berust op prijsregulering. Het “lagere prijzen”-scenario is gericht op een kleinere maar beter concurrerende suikersector. Dat betekent dat de Europese markt minder aantrekkelijk zou worden, terwijl de noodzakelijke voorwaarden voor een stelsel van preferentiële importen
16 17
EuroCARE (2003) en LMC International (2003). Zie het overzicht van de geraadpleegde literatuur in de bijlage.
17
gehandhaafd blijven. Bij de “liberalisering”-optie wordt iedere vorm van externe regulering van de productie, de prijzen en de handel losgelaten. Vanwege de complexiteit van de effectbeoordeling voor elk van de vier beleidsbenaderingen heeft de interdepartementale stuurgroep ervoor gekozen het onderzoek aan te vullen met een analyse van zes transversale thema’s18. Deze tweesporenbenadering, per optie en per thema, is ook hier gevolgd, bij de weergave van de resultaten. Eerst worden de vier beleidsoriëntaties en de effecten ervan in kwalitatief opzicht beschreven en besproken (deel 4.1). Vervolgens worden de belangrijkste kwantitatieve resultaten die tegen 2010-2015 zullen worden bereikt uiteengezet, en de effecten daarvan worden geanalyseerd in het kader van de thematische studies. Die zijn ingedeeld op basis van de drie dimensies van de duurzame ontwikkeling: de economische, de sociale en de milieudimensie (deel 4.2). 4.1.
Analyse op basis van de vier beleidsopties
Voor iedere beleidsoptie worden hier de marktreguleringsinstrumenten en de tegen 2010-2015 te verwachten evenwichtssituatie beschreven, evenals de belangrijkste effecten, voordelen en nadelen zoals die thans voorzien kunnen worden. 4.1.1.
“Status-quo”
Het zogeheten “status-quo”-scenario houdt een verlenging in van de huidige regeling na 30 juni 2006, maar de marktsituatie zal hoe dan ook aanzienlijk veranderen. Hoewel de prijzen op de communautaire markt omlaag gebracht zouden moeten worden overeenkomstig de in het kader van de WTO overeengekomen prijsafspraken, zou nog steeds een prijsniveau gegarandeerd worden dat ongeveer het driedubbele bedraagt van het niveau op de wereldmarkt. Gezien dat grote prijsverschil zal van de concessie inzake vrije toegang voor de MOL, die in 2009 ingaat, naar alle waarschijnlijkheid een aanzuigende werking uitgaan die tot gevolg heeft dat de betrokken derde landen vóór alles de Europese markt zullen willen voorzien en hun productie dienovereenkomstig zullen aanpassen en ontwikkelen. Verder leert de ervaring van de afgelopen twee jaar met de westelijke Balkanlanden dat er bij een dergelijk prijsverschil altijd handelaren zijn die met het ontduiken van de oorsprongregels zoveel winst denken te behalen dat ze de risico’s voor lief willen nemen. Controle daarop is op zich al lastig en wordt nog bemoeilijkt door de totstandkoming van vrijhandelsbetrekkingen tussen sommige MOL en een aantal grote suikerproducerende derde landen. Tegen die achtergrond zou de door het communautaire stelsel ondersteunde productie (garantieprijzen en tariefbescherming) afhankelijk zijn van het reële volume van de preferentiële importen en de daling van de exportsubsidies waarmee zal moeten worden ingestemd in het kader van de WTO. Valt de uitspraak van de WTO-geschillencommissie in de door Brazilië, Australië en Thailand ingediende klacht negatief uit voor de Europese Unie, dan zal het “status-quo”-scenario leiden tot een drastische verlaging van de suikerproductie in Europa. Het aantal suikerfabrieken dat daardoor zou verdwijnen zou weleens onevenredig groot kunnen zijn, gelet op het feit dat de fabrieken een bepaalde productiecapaciteit moeten halen om levensvatbaar te zijn. Het aantal suikerfabrieken dat in het “status-quo”-scenario de poorten zou moeten sluiten zou vergelijkbaar zijn met het aantal fabriekssluitingen tijdens het proces van rationalisering van de sector, dat geleid heeft tot het verdwijnen van 25% van de fabrieken tussen 1992 en 2000. Een klein deel van de productiecapaciteit zou omgezet kunnen worden in capaciteit voor de raffinage van geïmporteerde ruwe suiker. Het ‘voordeel’ van de 18
Bijlage II bevat de lijst met studies die in het kader van de zes thematische analyses zijn verricht.
18
communautaire steun, dat uiteindelijk betaald wordt door de Europese consument, zou geleidelijk verschuiven naar de derde landen en de tussenhandelaren. Wordt de vermindering van de quotagerelateerde productie verdeeld op basis van de coëfficiënten van Verordening (EG) nr. 1260/2001, dan zouden alle lidstaten er de gevolgen van ondervinden, zonder dat dit ten koste gaat van de concurrentievoordelen die ze thans hebben. Ze zouden dan voldoende marge overhouden om de daling van de productiecapaciteit optimaal over hun grondgebied te spreiden. Beneden een bepaald niveau zou de daling van de quota echter een onevenredig zware aanslag betekenen op de concurrentiepositie van de meest efficiënt werkende producenten en de herstructurering ernstig belemmeren19. Een negatieve uitkomst van de WTO-procedure zou er dan toe kunnen leiden dat er eerder een einde komt aan de solidariteit, met als gevolg dat de actoren in de sector de GMO ter discussie zullen stellen. Per definitie zou de verlenging van de Verordening geen correctief effect hebben op de meest controversiële aspecten van de GMO en dus geen einde maken aan de kritiek die daarop van vele kanten geleverd is (zie hierboven II.3), met name ten aanzien van het ontbreken van concurrentie. De concurrentieverstoringen tussen de Europese boeren, gevolg van de in vergelijking met andere sectoren zeer hoge prijzen die gehanteerd worden in de suikerbietenteelt, zouden blijven bestaan. De communautaire overproductie ten opzichte van het verbruik zou dalen, en dus zouden ook de heffingen in verband met de financiering van de restituties afnemen. Dat zou resulteren in een verhoging van de nettoprijs van suikerbieten. Het uiteindelijke effect op het inkomen van de boeren zou niet erg groot zijn en afhangen van de omvang van de daling van de suikerbietenproductie en van de mate waarin overgeschakeld wordt op alternatieve activiteiten. In een matig concurrerende omgeving zouden ook de marges van de suikerindustrie nog steeds gegarandeerd zijn dankzij de vaste prijzen, los van de werkelijke ontwikkeling van de productiekosten. De marktprijzen zouden zelfs kunnen stijgen, daar de producenten zullen proberen hun winst te maximaliseren op basis van quota waarvan de volumes verlaagd zijn. De kosten voor de consument zouden hoog blijven. Het verdwijnen van de productieoverschotten zou leiden tot het verdwijnen van de gesubsidieerde communautaire exporten van quotasuiker en tot de afschaffing van de heffingen. De exportsubsidies die het gevolg zijn van de preferentiële importen zouden ten laste blijven komen van de communautaire begroting. Legt de WTO daarnaast een vermindering van de communautaire exporten zonder restitutie op, dan zou de communautaire productie nog sterker dalen, hetgeen zou leiden tot een stijging van het marktaandeel van de suikerproducerende derde landen, met name Brazilië. De verlenging van het huidige stelsel zou tot gevolg hebben dat de ontwikkeling met betrekking tot de contingenten voor alternatieve zoetstoffen gelijk zou zijn aan de ontwikkeling van de suikercontingenten. De keuzemogelijkheden voor de gebruikers en consumenten zouden dus niet toenemen.
19
Met name vanwege de verschillen tussen de lidstaten ten aanzien van de A- en B-quota.
19
Bij overigens ongewijzigde omstandigheden zou de productieverlaging er vermoedelijk toe leiden dat de druk op het milieu en op de wereldmarkt die verband houdt met de communautaire overproductie zou afnemen. 4.1.2.
“Vaste quota”
Veel actoren in de sector zijn geporteerd voor het idee terug te keren naar een meer voorspelbare situatie waarin investeren weer mogelijk is en zijn bereid te accepteren dat de sector daarvoor aanzienlijk ingekrompen moet worden. Ze beginnen namelijk de gevolgen te ondervinden van de automatische aanpassing van de productiequota aan de ontwikkeling van het niveau van de preferentiële importen, waarvan sommige al geheel vrij zijn van contingenten (westelijke Balkanlanden). Om hun voorstel kracht bij te zetten – een voorstel dat in strijd is met de verplichting die de Unie ten gunste van de MOL is aangegaan – voeren ze aan dat het Europese alles-behalve-wapensinitiatief geen navolging heeft gekregen (tot onlangs, met de toezeggingen van Australië, Nieuw-Zeeland en Canada) en dat het in de praktijk moeilijk is overtredingen van de oorsprongregels te voorkomen. Wordt gekozen voor een terugkeer naar vaste quota, dan betekent dit dat de Gemeenschap terugkomt op haar internationale verplichtingen zoals het alles-behalve-wapensprogramma, in het kader waarvan de communautaire markt opengesteld is voor alle producten afkomstig uit de minst ontwikkelde landen. Dit initiatief vormt een van de pijlers van het voorstel inzake toegang tot de landbouwmarkt dat is ingediend bij de WTO en bij andere internationale gremia. Voor herinvoering van tariefcontingenten zou een hoge politieke prijs betaald moeten worden en de geloofwaardigheid van de Gemeenschap zou door een dergelijke stap geschaad worden. Toch vragen ook de MOL zelf om heropening van de onderhandelingen; de reden is dat ze een daling van de prijzen willen voorkomen die voor verschillende van hen het einde zou betekenen van het privilege van vrije toegang en die de daarmee samenhangende voordelen aanzienlijk zou beperken. Zo hebben ook de ACS-landen die het Suikerprotocol ondertekend hebben zich uitgesproken voor een terugkeer naar vaste quota. Wat betreft de westelijke Balkanlanden die kandidaat zijn voor toetreding tot de Unie, of dat naar alle waarschijnlijkheid zullen worden, is het onlogisch ze aan te sporen de productie en import te verhogen zodat ze kunnen voorzien in de lokale behoefte terwijl deze extra hoeveelheden weggewerkt zullen moeten worden wanneer deze landen eenmaal deel uitmaken van de Unie, met als bijkomstig probleem dat de derde landen die deze suiker leveren schadeloos gesteld zullen moeten worden. Een terugkeer naar vaste quota zou onvermijdelijk leiden tot productiequota die op een aanmerkelijk lager niveau liggen dan die van dit moment. De preferentiële importen zouden opnieuw aan een contingent gebonden worden; over die contingenten zou onderhandeld moeten worden, maar zeker is dat ze zouden moeten overeenkomen met de hoogste exportniveaus die zijn bereikt, terwijl ook rekening gehouden zou moeten worden met de investeringen die door sommige partners gedaan zijn met het oog op de vrije toegang tot de Europese markt na 2009. Het “vaste quota”-scenario impliceert dat over het stelsel opnieuw onderhandeld wordt, en in dat licht zou gedacht kunnen worden aan de invoering van een communautair kader om de overdracht van productiequota tussen verschillende productiezones te regelen, met de bedoeling te komen tot een gedecentraliseerd mechanisme waarmee een evenwicht gevonden kan worden tussen de noodzaak van cohesie en een quotaverdeling op basis van concurrentievoordelen. Onder bepaalde voorwaarden zouden de middelen die vrijkomen dankzij de verkoop van quota aangewend kunnen worden om de plattelandsontwikkeling te financieren en om de gevolgen van de productiebeperking op te vangen. Een dergelijk stelsel
20
zou echter ook van invloed kunnen zijn op de inspanningen van de sterk concurrerende bedrijven in het kader van de herstructurering van de sector. De producenten zouden er in verschillende mate door getroffen worden, afhankelijk van hun financieringscapaciteit, en de regeling zou ertoe kunnen leiden dat het proces van concentratie versterkt wordt. De prijzen op de interne markt, waarvoor tot op zekere hoogte tariefbescherming zou gelden, zouden relatief hoog en dus aantrekkelijk blijven, ook voor het deel van de preferentiële importen dat aan een contingent gebonden is. Bij deze beleidsoptie is een daling van de garantieprijzen in omstandigheden die vergelijkbaar zijn met sommige van de met optie c) beoogde omstandigheden evenwel niet uitgesloten. De gevolgen voor de begroting zullen, afgezien van datgene wat in dit verband reeds vermeld is met betrekking tot het “status-quo”-scenario, afhangen van de vraag of er al dan niet voor gekozen wordt een eventuele daling van de prijzen vergezeld te doen gaan van invoering van rechtstreekse steun of de inzet van andere middelen die noodzakelijk zouden kunnen blijken te zijn om de gevolgen van het openbreken van de handelsakkoorden te compenseren en om de herstructurering in de ontwikkelingslanden te ondersteunen. Het is aannemelijk dat bij deze beleidsoptie het contingent voor alternatieve zoetstoffen uitgebreid zal worden, aangezien de omstandigheden die ten grondslag liggen aan het oorspronkelijke besluit inzake contingentering gewijzigd zijn. De gevolgen die dit scenario zal hebben voor het milieu zijn afhankelijk van het alternatief gebruik en de ligging van de vrijkomende akkers, maar de daling van de productiequota zou op zichzelf een positief effect hebben. 4.1.3.
“Lagere prijzen”
Het “lagere prijzen”-scenario impliceert ondersteuning van de prijzen op de interne markt via de vaststelling van een adequaat niveau van tariefbescherming. Op die manier kan het kwantitatieve evenwicht op de markt bereikt worden door het (Europese en preferentiële) aanbod aan te passen aan de prijzen, aangezien productiequota - in ieder geval op termijn ontbreken. Het interventiemechanisme, dat in het geval van suiker de afgelopen vijftien jaar niet gebruikt is, zou voor zover nodig enkel nog de functie vervullen van een echt vangnet voor het geval de interne prijzen extreem dalen, tot beneden een bepaalde drempel. Het zou zelfs afgeschaft kunnen worden; als referentie zou dan een indicatieve prijs gebruikt kunnen worden en er zou een passend mechanisme ingevoerd kunnen worden om als vangnet te dienen. De niet aan een contingent gebonden preferentiële importen zouden toenemen, waardoor de marktprijzen in de buurt zouden komen te liggen van de invoerprijs van de niet-preferentiële importen; daarvoor zou de tariefbescherming gelden die wordt afgesproken in het kader van de WTO. Eventueel zou die prijs nog verlaagd kunnen worden met het oog op het marktevenwicht. Door de daling van de interne prijs zou de druk van buitenaf op het niveau van de communautaire productie afnemen. De Europese markt zou minder aantrekkelijk worden voor een aanzienlijk deel van de exportlanden met hoge productiekosten, waaronder een groot aantal ACS-landen. Om de gevolgen van de daling van de suikerbietenprijs voor zover nodig te compenseren zou rechtstreekse inkomenssteun voor de boeren ingevoerd worden op basis van de beginselen van het herziene GLB. Bij de vaststelling daarvan zou getracht kunnen worden het optreden van uiteenlopende steunniveaus onder de verschillende categorieën boeren zoveel mogelijk te beperken. Met het oog op een billijke verdeling en ter beperking van de lasten voor de 21
begroting zou de rechtstreekse steun voor een beperkt aantal hectaren toegekend kunnen worden. De productiequota zouden worden afgeschaft zodra de import- en productieniveaus zich zouden hebben gestabiliseerd. Ze zouden zelfs onmiddellijk afgeschaft kunnen worden als een deel van de rechtstreekse betalingen aan het productieniveau per hectare gekoppeld zou blijven en het aantal hectaren aan een maximum gebonden zou worden. Het verdwijnen van de quota zou een positief effect hebben op de concurrentie en de intracommunautaire handel, een effect waarvan de sterkst concurrerende producenten het meest zouden profiteren. Afhankelijk van het niveau van de vastgestelde prijs zouden de producenten van vervangende zoetstoffen (isoglucose) nieuwe ontwikkelingskansen krijgen. De gevolgen van de prijsdaling zouden het sterkst merkbaar zijn in de regio’s die niet beschikken over concurrentievoordelen, met name na de afschaffing van de quota. De compensatie voor de boeren, en eventueel ook die voor de ACS-landen, via buiten het GLB vallende instrumenten, zou dan een zware last kunnen betekenen voor de begroting. Ook in dit scenario zouden de milieueffecten afhangen van de keuzen die gemaakt worden met betrekking tot het alternatief gebruik van de vrijkomende akkers. De rechtstreekse betalingen zouden echter aan randvoorwaarden inzake milieunormen gebonden kunnen worden, zodat minder intensieve teeltmethodes bevorderd zouden kunnen worden. Vooralsnog is het niet mogelijk nauwkeurig aan te geven welk effect dit scenario zal hebben op de detailhandelsprijs van suiker en suikerproducten. Meer dan 30% van de suiker die in Europa geconsumeerd wordt is tafelsuiker (rechtstreekse consumptie); het valt te verwachten dat de prijs daarvan zal dalen, met name gezien de concurrentie op het niveau van de detailhandel. De rest van de suiker die in Europa geconsumeerd wordt is suiker die gebruikt wordt in verwerkte producten. Het effect van de daling van de suikerprijs hangt af van de kosten voor deze grondstof en het aandeel daarvan in de eindprijs van het product, en van de concurrentie op de afzetmarkten.
22
regio naar de andere en van de ene lidstaat naar de andere. Worden geen mogelijkheden voor een dergelijke overdracht geboden, dan zou de verlaging van de productie met 2,5 tot 3,5 miljoen ton in de minst concurrerende regio’s leiden tot claims inzake compensatie die een behoorlijk zware last zouden kunnen betekenen voor de communautaire begroting. Een en ander zou schadelijk kunnen uitpakken voor de regionale economieën.
EEN VOORBEELD VAN EEN OVERGANGSSCENARIO Bij de beschrijving van de verschillende beleidsbenaderingen worden de beoogde evenwichtssituatie en de gehanteerde reguleringsinstrumenten toegelicht en worden de voornaamste effecten vanuit kwalitatief oogpunt besproken. Het gaat hierbij echter steeds om beschrijvingen van de “eindsituatie”.
Om de herverdeling van de quota zo economisch mogelijk te laten verlopen, moet ervoor gezorgd worden dat de overdracht, zowel binnen de afzonderlijke lidstaten als van de ene lidstaat naar de andere, plaatsvindt op basis van duidelijk omschreven doelstellingen inzake de communautaire prijzen. De overdracht moet zodanig geregeld worden dat wanneer er ruimte ontstaat bij de verkoper/verhuurder, de koper/huurder slechts tot actie kan overgaan op basis van een intersectorale overeenkomst waarbij betrokken zijn: een complete productie-eenheid, de houder van die eenheid en ten minste een meerderheid van de producenten van suikerbieten die terzake leveringsrechten kunnen doen gelden
Bij het “lagere prijzen”-scenario gaat het om een buitengewoon complex en gevarieerd model, en om een en ander wat inzichtelijker te maken volgt hier een beschrijving van de overgang naar een nieuwe evenwichtssituatie met een productieniveau en een niveau van preferentiële importen zonder overschot of tekort. Het betreft hier een overgangsscenario dat in 2013 leidt tot een GMO waaruit zowel quota als interventieprijzen verdwenen zijn, en tot een prijs van witte suiker die ongeveer 40% lager ligt dan de huidige prijs. Het spreekt voor zich dat er ook andere scenario’s denkbaar zijn die tot een dergelijk evenwicht kunnen leiden, met name scenario’s voor de kortere termijn. De omvang van de herstructureringsoperatie die hiervoor nodig is moet echter niet onderschat worden.
Evenzo zouden aan de uitwisseling van quota verplichtingen inzake beperking van de productie van C-suiker gekoppeld kunnen worden, om te voorkomen dat het effect van de daling van de prijzen op de regulering van het aanbod voor een deel teniet gedaan wordt door een stijging van de productie van C-suiker bij de producenten die nieuwe quota verwerven.
Eerste fase Uitgaande van het huidige stelsel zouden de prijzen meteen al met 15 tot 20% verlaagd worden om te komen tot een gemiddelde marktprijs voor witte suiker in de Gemeenschap van ongeveer 600 euro per ton. De interventieprijs zou worden afgeschaft.
Overdracht van quota zou echter alleen maar een doeltreffend instrument voor herstructurering zijn als er gedurende enkele jaren nog een quotastelsel met relatief hoge prijzen zou blijven bestaan. Voor de invoering van een marktordening, met name in juridische zin, en voor de besluiten en handelsakkoorden waarbij meerdere beroepsgroepen betrokken zijn, lijkt een overgangsperiode van vijf jaar waarin relatief hoge en stabiele prijzen gegarandeerd zijn noodzakelijk. Voorwaarde is wel dat de partijen reeds zouden beslissen over de nog niet verstreken toepassingsduur van Verordening (EG) nr. 1260/2001 met het oog op de voorbereiding van de aanpassingen.
De douanerechten, met inbegrip van de aanvullende rechten betreffende een absoluut onmisbare vrijwaringsclausule, zouden zodanig verlaagd worden dat de invoerprijs van niet-preferentiële suiker op het niveau van de in de Gemeenschap beoogde prijs gehandhaafd blijft, terwijl tegelijkertijd aan de eisen van de toekomstige WTO-overeenkomst voldaan wordt (in de meeste gevallen waarschijnlijk op voorhand). Het huidige stelsel van quota die variëren naar gelang van het marktevenwicht zou gehandhaafd blijven, maar de exportrestituties zouden geleidelijk afgebouwd worden, afhankelijk van de eisen in het toekomstige WTO-akkoord. Mochten de quota worden verlaagd, dan zou de omvang van de quota voor zoetstoffen stabiel kunnen blijven.
De maximale raffinagebehoeften die voor vijf (kandidaat-)lidstaten zijn vastgelegd, waaronder Slovenië, zouden net als de productiequota verlaagd worden. Aldus zouden de nieuwe raffinaderijen die nodig zouden zijn in verband met de toegenomen importen de vrijheid hebben zich te richten op regio’s waar de productie van suiker achterblijft bij de vraag; dat zijn vaak ook de regio’s die als eerste gedwongen zijn hun quota voor de productie van suikerbieten af te staan.
Om de herstructurering van de suikerproductie te bevorderen zouden de productiequota overgedragen kunnen worden (verkoop of verhuur) van de ene
23
afgeschaft worden, op het moment waarop de marktprijs, die met ongeveer 40% verlaagd zou zijn, geleid zou hebben tot de beoogde evenwichtssituatie.
De garantieprijs voor preferentiële suiker uit de ACS-landen en India zou evenredig met de interne marktprijs verlaagd worden, tot 435 euro per ton voor ruwe suiker, en ook de steun voor de raffinage zou evenredig verlaagd worden.
De garantieprijs voor preferentiële suiker, die alleen van toepassing is op suiker die valt onder het ACSprotocol en de overeenkomst met India, zou, evenals de steun voor de raffinage, opnieuw verlaagd worden, evenredig met de daling van de marge van de suikerproducenten. Dat betekent dat hij op ongeveer 290 euro per ton zou uitkomen.
Financiële compensatie voor de producenten van suikerbieten in de lidstaten uit hoofde van het EOGFL zou niet nodig zijn, daar compensatie reeds plaats zou vinden via de afschaffing van de heffingen, de verkoop of verhuur van quota, de reductie van C-suiker, enz. Wel zou het nodig kunnen zijn maatregelen uit te werken en geleidelijk in te voeren voor steun op financieel en/of handelsgebied in verband met de aanpassingen die noodzakelijk zouden zijn in de onder het Suikerprotocol vallende ACS-landen.
Ervan uitgaande dat compensatie gegeven zou moeten worden voor de helft van het inkomensverlies bij de suikerbietenproducenten die getroffen zouden worden door de prijsdalingen in de tweede fase, zou het benodigde budget uiteindelijk bijna 1 miljard euro bedragen. Verder zouden voor de herstructurering van de productie van de ACS-landen flankerende maatregelen genomen moeten worden.
Aan het einde van deze eerste overgangsfase zou de communautaire productie ingrijpend gereorganiseerd zijn en uitkomen op zo’n 17,5 miljoen ton, waaronder 15,5 tot 16 miljoen ton quotasuiker. De preferentiële importen zouden komen te liggen tussen 2 en 2,5 miljoen ton, de exporten rond de 3,5 miljoen ton.
In het eindstadium, dat wil zeggen tegen 2013, zou de Gemeenschap van 25 lidstaten ongeveer 14 miljoen ton suiker produceren en via de preferentiële akkoorden ongeveer 2,5 miljoen ton suiker invoeren. Ze zou nauwelijks nog suiker exporteren. De omvang van de productie van isoglucose zou enkel nog afhankelijk zijn van het concurrentievermogen van de industrie.
Tweede fase De marktprijzen in de Gemeenschap zouden verder verlaagd moeten worden tot 450 euro per ton, dat wil zeggen tot een niveau dat iets minder dan 40% onder het oorspronkelijke niveau ligt. Daartoe zouden de invoerprijzen van niet-preferentiële suiker en dus ook de douanerechten (inclusief de noodzakelijke vrijwaringsclausule) geleidelijk omlaag gebracht moeten worden, welke daling vergezeld zou moeten gaan van een evenredige aanpassing van de institutionele prijzen. Dit proces zou twee tot drie jaar moeten duren. Met de nieuwe marktprijs voor witte suiker zou voor het voortbestaan van concurrerende raffinaderijen een gemiddelde suikerbietenprijs van rond de 25 euro per ton nodig zijn. De producenten van suikerbieten zouden gecompenseerd moeten worden. Daarbij kan gedacht worden aan losgekoppelde steun of aan handhaving van ten minste een deel van de steun per hectare, met een maximum voor het totaal aantal hectaren. De laatste optie zou gedurende een eerste periode te prefereren zijn om een beter gebruik van de industriële infrastructuur te garanderen en een minimale greep op de organisatie van de productie te behouden. De productiequota zouden net zoals in het huidige stelsel verlaagd worden afhankelijk van het marktevenwicht, dat bereikt dient te worden via afschaffing van de exportrestituties en een geleidelijke daling van de marktprijzen. De quota zouden uiteindelijk, in het laatste stadium,
24
4.1.4.
“Liberalisering”
Het “liberalisering”-scenario houdt in dat de steun voor de prijzen van suiker en suikerbieten op de interne markt afgeschaft wordt en dat er een einde komt aan de productiequota en de kwantitatieve en tarifaire beperkingen van de handel. Deze optie wordt bepleit door de sterkst concurrerende exporteurs van suikerriet, door een deel van de voedingsmiddelenindustrie waarin gebruik gemaakt wordt van suiker, door sommige NGO’s op het gebied van ontwikkelingssamenwerking, door consumentenorganisaties en door instanties als de OESO, die kritiek hebben op het ontbreken van concurrentie en op de weinig efficiënte wijze waarop de middelen voor de regulering van de markten op dit moment toegewezen worden. Aangezien beschermingsmaatregelen zouden ontbreken, zouden de interne prijzen zich richten naar de prijzen op de wereldmarkt. Bij dat prijsniveau zou de Europese markt aantrekkelijk blijven voor de sterkst concurrerende exportlanden zoals Brazilië. Deze exporten zouden in de plaats komen van de meeste preferentiële exporten van de ACS-landen, India en de MOL, die met aanzienlijk hogere productiekosten te maken hebben. Een van de kenmerken van de liberale optie voor de suikersector is dat ze zeer waarschijnlijk zou leiden tot een beperking van het aantal voorzieningsbronnen, met als gevolg dat de Europese markt en de wereldmarkt kwetsbaarder zouden worden voor de klimatologische, economische en politieke ontwikkelingen in een van de grote exportlanden. Ondanks de doeltreffendheid van de Europese industriële infrastructuur zou de rentabiliteit van de Europese fabrikanten onder grote druk komen te staan en zou hun concurrentiepositie verzwakt kunnen worden. De korte duur van het suikerbietenseizoen - hoogstens drie maanden, tegen meer dan negen maanden voor het suikerrietseizoen - is een structurele handicap als het gaat om de rentabiliteit van de investeringen van de Europese suikerindustrie. Vanwege het ontbreken van reguleringsinstrumenten zouden in de eerste plaats de minst concurrerende fabrikanten de gevolgen ondervinden van de vermindering van de productiecapaciteit. Bij gebrek aan alternatieve afzetmogelijkheden zou de sluiting van afzonderlijke productie-eenheden ook kunnen leiden tot het volledig verdwijnen van de suikerbietenteelt in bepaalde regio’s, met alle gevolgen van dien voor de rentabiliteit van de landbouwbedrijven. Net zoals voor de andere opties die leiden tot een drastische productievermindering zullen in dit scenario waarschijnlijk maatregelen nodig zijn om de herstructurering van de sector te bevorderen en om de sociale gevolgen van de sluiting van suikerfabrieken op regionaal niveau op te vangen. Wordt de liberaliseringsoptie gecombineerd met compensaties voor het inkomensverlies van de boeren, op basis van een regeling in de geest van de hervorming van het GLB, dan zou met het toenemen van het politieke draagvlak voor dit scenario het oorspronkelijk beoogde zuiver liberale karakter van deze optie steeds meer vervagen. Gezien de omvang van de prijsdaling zouden de rechtstreekse betalingen zwaar drukken op de begroting (zie hierna paragraaf 4.2.1). Evenzo zou onderzocht moeten worden in hoeverre maatregelen nodig zijn om de gevolgen op te vangen van de forse daling van de inkomsten uit de preferentiële importen tegen garantieprijzen voor de ACS-landen en de MOL. Wordt daarentegen gekozen voor een geleidelijke invoering van de liberaliseringsmaatregelen, met een passende overgangsperiode, dan zouden de ondersteunende maatregelen minder uitgebreid hoeven te zijn; met name zou dan minder financiële compensatie nodig zijn. 25
Het positieve effect op de diversiteit van het aanbod voor de gebruikers en consumenten dat samenhangt met de afschaffing van de productiebeperkingen voor alternatieve zoetstoffen zou gedeeltelijk teniet gedaan worden door de druk op de markt die ontstaat als gevolg van het aanbod van goedkope suiker. Hef effect op de ontwikkeling van de detailhandelsprijzen zou vergelijkbaar zijn met (en van dezelfde factoren afhankelijk zijn als) het effect dat optreedt in geval van een minder sterke daling van de prijzen zoals die hierboven onderzocht is in het kader van het “lagere prijzen”scenario. Wat de effecten op het milieu in Europa betreft, lijkt de liberaliseringsoptie veel overeenkomsten te vertonen met het “status-quo”-scenario. De milieueffecten op bedrijfsniveau hangen af van de keuzen die worden gemaakt met betrekking tot het alternatief gebruik van de vrijkomende akkers, ter vervanging van de suikerbietenteelt. Bij ongewijzigde productieomstandigheden zou de versterking van de suikersector in Brazilië een verslechtering van het milieu kunnen inhouden. 4.2.
Analyse op basis van de pijlers van de duurzame ontwikkeling
In dit deel worden de effecten van de verschillende beleidsbenaderingen gekwantificeerd en worden de resultaten weergegeven van de studies die de interdepartementale stuurgroep heeft verricht in het kader van de thematische analyse inzake de economische, sociale en milieudimensies van de duurzame ontwikkeling20. Met de huidige kennis en de beschikbare instrumenten voor modelontwikkeling is het niet mogelijk gebleken op alle punten tot ‘harde’ en overtuigende resultaten te komen op basis waarvan duidelijk onderscheid gemaakt kan worden tussen de verschillende beleidsoriëntaties. 4.2.1.
Economische effecten
De analyse van de economische effecten begint met een overzicht van de elementen van de voorzieningsbalans zoals die eruit ziet tegen 2010-2015. Vervolgens worden verschillende situaties besproken waarin vraag en aanbod in evenwicht zijn, telkens op basis van een specifiek prijsniveau en zonder dat er sprake is van marktinterventie. Aldus kan het niveau bepaald worden (rond de 475 euro) waarbij een minimaal overschot optreedt zonder dat nietpreferentiële importen nodig zijn. In het laatste deel wordt ingegaan op de effecten van de beleidsopties op de verschillende onderdelen van de begroting. 4.2.1.1. De situatie tegen 2010-2015 Op basis van de resultaten van de effectstudies en de simulatiemodellen is in tabel 1 voor elk van de vier beleidsopties een overzicht uitgewerkt (cijfers bij benadering) van de verwachte stand van zaken tegen 2010-2015 met betrekking tot de voorzieningsbalans van de Unie, de prijsniveaus van suiker en suikerbieten en de gevolgen voor de begroting. De resultaten van de modellen zijn geëxtrapoleerd naar een Gemeenschap van 25 lidstaten en er is uitgegaan van een geschatte gemiddelde prijs voor witte suiker af fabriek van 725 euro per ton. Te zien is dat de productie van de Gemeenschap in geval van volledige liberalisering niet geheel zou verdwijnen; dat wijst op een zekere concurrentiekracht. Bij ongewijzigde kosten zou deze productie echter met bijna tweederde afnemen en zich concentreren in enkele regio’s
20
De acht thema ‘s waren: prijzen en marktevenwicht; compensatie; vooruitzichten voor zoetstoffen; concurrentie; milieu en vervoer; bio-energie; herstructureringen en werkgelegenheid; en derde landen.
26
in het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Duitsland en Oostenrijk, en wat de nieuwe lidstaten betreft in Polen. De schommelingen van de suikerbietenprijs, naar gelang van de ontwikkeling van de wereldmarktprijzen voor suiker en de prijzen voor alternatieve gewassen, zouden een zeer negatieve invloed hebben op de stabiliteit die nodig is voor het voortbestaan van de suikerindustrie, die zich kenmerkt door tamelijk hoge investeringskosten. Op internationaal vlak zou bijna tweederde van de suikerbehoefte van de Gemeenschap voor bijna 80% gedekt worden door één land; dat werpt de nodige vragen op ten aanzien van de continuïteit van de voorziening op de lange termijn, en het zou grote gevolgen hebben voor de betrekkingen met de MOL en met de ACS-landen, die op dit gebied toch van oudsher de partners zijn van de Gemeenschap. Met de beleidsopties waarbij een quotaregeling op de lange termijn blijft bestaan kan een hogere communautaire productie behouden blijven dan met de quotavrije opties. Van belang is vooral dat de prijzen voor suikerbieten op een hoger niveau gestabiliseerd zouden worden. Via een dergelijke hervorming zouden de begrotingsuitgaven van de Gemeenschap in verband met de werking van de GMO licht dalen. De gebruikers en de consumenten daarentegen zouden nog steeds zeer hoge prijzen moeten betalen. Dergelijke regelingen zouden op de lange termijn echter weinig stabiliteit bieden, daar de huidige tegenstellingen zouden blijven bestaan en de concurrentiedruk nauwelijks zou verminderen. Het zouden conflictmodellen blijven, en de invulling van deze regelingen zou geheel afhankelijk zijn van de internationale onderhandelingen. De regeling waarvoor gekozen wordt zou afhankelijk zijn van de suikerimporten in het kader van het alles-behalve-wapensprogramma, de importen van gekristalliseerde fructose, enzovoort, en van de WTO-onderhandelingen, met inbegrip van de onderhandelingen betreffende het geschil tussen de Gemeenschap en Brazilië, Australië en Thailand. Wat de verder gelegen toekomst betreft kan niet voorbijgegaan worden aan het feit dat nieuwe internationale onderhandelingen zullen moeten worden gevoerd met Mercosur, of met de ACS-landen, in het kader van het economisch partnerschap, en wellicht ook met andere grote suikerproducerende landen. In alle gevallen gaat het hier om scenario’s waarin de communautaire productie steeds verder teruggebracht zou moeten worden. De opties waarbij niet via een quotaregeling maar op basis van een daling van de prijzen naar een marktevenwicht gestreefd wordt zijn radicaler; daarvoor zouden dan ook overgangsregelingen nodig kunnen zijn. Per definitie zou het bereikte evenwicht een oplossing moeten zijn waarin een tamelijk stabiele communautaire productie gegarandeerd is. Het vereist echter nogal wat inspanningen om van de huidige situatie tot een dergelijke evenwichtssituatie te komen; de producenten van suikerbieten zouden met een inkomensdaling te maken krijgen, de ultraperifere regio’s zouden in problemen komen en er zou inkomensverlies optreden voor de producenten in de ACS-landen en India die profiteren van de regeling inzake preferentiële importen. Dat kan tot gevolg hebben dat compensatie gevraagd zal worden, die in sommige gevallen ten laste zal komen van de Gemeenschapsbegroting. 4.2.1.2. Prijzen en marktevenwicht De prijs van suiker in de Gemeenschap is bepalend voor de omvang van de suikerbietenproductie, de mogelijkheden voor preferentiële import en de concurrentie van
27
alternatieve zoetstoffen. Het marktevenwicht en de daarmee samenhangende effecten worden uiteraard in hoge mate beïnvloed door de keuze van het stelsel ter regulering van de markt, al spelen ook talrijke andere factoren en omstandigheden een rol. Het evenwicht als zodanig, dat voor zover nodig aangepast kan worden, dient in de kern echter te berusten op de prijzen en de kosten. Tabel II geeft een overzicht van de verschillende marktsituaties zoals die verwacht kunnen worden indien compensatieregelingen ontbreken en de marktprijzen van witte suiker in de Unie van 25 lidstaten bepalend zijn. In alle gevallen waarin sprake is van een overschot of een tekort zullen aanpassingen nodig zijn. De simulaties zijn gebaseerd op nationale en regionale gemiddelden voor de productiekosten. Het is derhalve niet uitgesloten dat op een gemiddeld genomen matig concurrerende markt producenten met een betere dan gemiddelde concurrentiepositie kunnen overleven. Een en ander betekent dat de geraamde productieniveaus erg onzeker zijn. Bij een prijs voor witte suiker van ongeveer 525 euro per ton zou, uitgaande van de schattingen inzake de gemiddelde productiekosten, in 10 van de 21 lidstaten waar op dit moment suikerbieten geproduceerd worden die productie beëindigd worden21. Daarmee zou bijna 25% van de productie verdwijnen. Vanaf 400 euro per ton zou de communautaire productie zeer sterk afnemen. Wordt iedere daling van de communautaire prijs van witte suiker gevolgd door een evenredige daling van de kostprijs van geïmporteerde preferentiële ruwe suiker22, dan zou de totale “importeerbare” productie van bijna 5 miljoen ton bij een prijs voor ruwe suiker van 500 euro per ton dalen naar 3 miljoen ton bij een prijs van ongeveer 400 euro per ton. Rond een prijs van 400 euro per ton voor ruwe suiker, oftewel 575 euro per ton voor witte suiker, ligt een belangrijke grens; wordt die overschreden, dan zullen van de begunstigden van de alles-behalve-wapensovereenkomst alleen de producenten met lage kosten kunnen overleven. Zo zou het voor het eiland Mauritius, dat goed is voor bijna eenderde van de productie van preferentiële suiker uit de ACS-landen, niet meer rendabel zijn suiker op de communautaire markt af te zetten. De regionale markten van de landen die tegen lage kosten produceren zouden aantrekkelijker kunnen worden dan de Gemeenschap. De productie van isoglucose speelt een cruciale rol in een marktordening die gebaseerd is op de prijzen en de productiekosten in de Gemeenschap. Bij een prijs van witte suiker boven de 500 euro per ton zou isoglucose in een quotavrij stelsel 3,5 tot 4 miljoen ton van het marktaanbod uitmaken, dat wil zeggen bijna eenderde. Komt de prijs onder de 450 euro per ton te liggen, dan zou de productie instorten en zou de gehele zetmeelindustrie in problemen kunnen komen.
21
22
Bedrijven waarvan de productiekosten onder het gemiddelde liggen zouden de prijsdalingen uiteraard beter kunnen opvangen. Voorwaarde is wel dat de aanvoer van suikerbieten gegarandeerd blijft, hetgeen betekent dat de winstmarge per hectare voor de suikerbietenteelt op hetzelfde niveau zou moeten blijven liggen als de marge voor de teelt van de meest rendabele concurrerende gewassen. In het geval van suiker die valt onder het Suikerprotocol en de overeenkomst met India: de interventieprijs van ruwe suiker verminderd met de steun voor raffinage.
28
Alles bijeengenomen kan vastgesteld worden dat er een evenwicht optreedt tussen in de Gemeenschap uit suikerbieten geproduceerde suiker en suiker uit preferentiële importen, zonder noemenswaardige productie van isoglucose, wanneer er sprake is van een prijs van rond de 475 euro per ton voor witte suiker, oftewel 325 euro per ton voor ruwe suiker. Wordt gekozen voor rechtstreekse steun om het inkomen van de producenten van suikerbieten op peil te houden, dan zou de prijs meer in de buurt van de 450 euro per ton moeten liggen om het evenwicht op de markt in stand te houden. De uitkomsten van deze varianten zijn van nogal wat factoren afhankelijk en kunnen daarom niet via verfijnde modellen voorspeld worden; hier moet worden volstaan met algemene kenmerken van situaties waarvan de grenzen niet duidelijk aan te geven zijn. Het evenwichtsniveau bij een prijs van 475 euro per ton is fragiel en er zijn nogal wat risico’s aan verbonden, aangezien het gaat om een drempelwaarde waaronder de rentabiliteit afneemt voor: –
de productie van suiker uit suikerbieten in tien (kandidaat-)lidstaten: Oostenrijk, België, Tsjechië, Duitsland, Denemarken, Hongarije, Nederland, Polen, Zweden en het Verenigd Koninkrijk;
–
de productie van isoglucose;
–
de levering van preferentiële suiker door een aantal landen die veel voordelen hebben bij het Suikerprotocol, waarbij opgemerkt zij dat de drempel voor Mauritius op een hoger prijsniveau ligt.
29
Tabel I – Belangrijkste resultaten van de opties in de EU-25 tegen 2010-2015
PRODUCTIE
OPTIE
23 24
IMPORT
EXPORT
PRIJS DALING WITTE DOUANER SUIKER ECHTEN EU
QUOTA
TOTAA L
Mln t
Mln t
Mln t
Mln t
Mln t
€/t
Huidige situatie
17,5
20,0
1,9
2,8
5,3
“Status-quo” 2010-2015
13,5
16,0
4,0
1,5
“Vaste quota” 2010-2015
14,0
16,0
3,5
“Lagere prijzen” 2012-2015
0,0
14,0
Overgangssituatie 2006-2011
15,5
“Liberalisering” 2010-2015
0,0
PRIJS SUIKERBIETEN
RECHTST DALING NETTOREEKSE OPBRENG UITGAVEN STEUN STEN SUIKER23
LIDSTATEN DIE HUN PRODUCTIE BEËINDIGEN/AANZIEN LIJK BEPERKEN
QUOTA
CSUIKER
%
€/t
€/t
725
0%
48
17
Nee
4,0
600
< –36%
40
20
Nee
150
600 - 800
EL-IR-IT (ES-FILV-LT-P-SK-SV)
1,5
3,5
600
< –36%
40
20
Nee
150
600 - 800
EL-IR-IT (ES-FILV-LT-P-SK-SV)
2,5
0,0
0,5
450
< –60%
-
25
Ja
300
800 - 1000
EL-IR-IT (ES-FILV-LT-P-SK-SV)
17,5
2,0
1,5
3,5
600
< –36%
40
20
Nee
150
600 - 800
EL-IR-IT
6,0
10,0
0,0
0,0
350
-
-
21
Ja
350
1150 - 1350
Alle lidstaten, behalve wellicht AT-DE-FR-UK
RESTIT. TOTAAL
De bedragen in deze kolom hebben niet noodzakelijkerwijs betrekking op uitgaven ten laste van de begroting. Na aftrek van de opbrengsten uit de heffingen.
30
PRODUCENTE N
ACS
Mln €
Mln € 1000 - 1200 24
Tabel II – Ontwikkeling van de markt afhankelijk van de daling van de suikerprijs in de EU-25 De hier gepresenteerde resultaten zijn gebaseerd op de volgende grootheden: totale productie- en vervoerskosten, toepassing van de bestaande overeenkomsten inzake preferentiële importen tot 20102015 en ontbreken van compensatieregelingen voor de producenten. In geval van een overschot of tekort kan Tariefreducties WTO
Marktprijs EU verkoop kostprij prijs s
met quota en exporten
EULidstaten die de MOL die de export Importen Andere partners die productie mogelijkerwijs productie mogelijkerwijs alles-behalvede export wapens beëindigen beëindigen beëindigen zonder quota en exporten
€/t % €/t witte Vrijwaring Vrijwaring ruwe dalin suiker met zonder met zonder suiker g 725 700 675 650 625 600
498 0 481 -3% 464 -7% 446 -10% 429 -14% 412 -17%
het marktevenwicht hersteld worden zonder de prijzen aan te passen, bijvoorbeeld door het overschot te verminderen via exporten met restitutie en/of vermindering van de productiequota van de EU-25, of door het tekort aan te vullen via nieuwe importen en/of stimulering van de productie middels steunmaatregelen.
Mln t
-15% -15%
20 -15%
+ EL IR IT
-36% -45%
-36%
-60%
-45%
-45%
18
575
395 -21%
550
378 -24%
525
361 -28%
500
343 -31%
475 450
326 -34% 309 -38%
425
292 -41%
400
275 -45%
375
258 -48%
6
350
240 -52%
6
325
223 -55%
6
300
206 -59%
0
275
189 -62%
250
172 -66%
+ ES FI LA LT PT SK SL
-36% -60%
-45% -60%
+ Bangladesh Dem. Rep. Congo Jamaica Madagaskar
18,5
-15% -36%
Mln t
-60%
+ BE CZ DK HU NL + AT DE PL SV UK FR
2,5
1,2
EUprod.
Importen
Mln t
Mln t
Mln t
Mln t
Mln t
Mln t
20,0 20,0 20,0 18,5 18,5 18,0
4,7 4,7 4,7 4,2 4,0 4,0
4,0 4,0 4,0 4,0 4,0 3,5
28,7 28,7 28,7 26,7 26,5 25,5
12,7 12,7 12,7 10,7 10,5 9,5
2,2
2,0 + Burkina Faso Tanzania
Andere importen
+ Ivoorkust Mauritius
2 1,7
17 16 14 11,5
+ Malawi Senegal Swaziland
8 8
Ethiopië Mozambique Soedan Zambia Zimbabwe
Bron: DG AGRI
31
0,7
+ Cuba Congo Br Guyana
1,2
0,4
+ Balkanlanden Belize India Fiji
0,5
0,2
Brazilië
0,1
Isogluc. Totaal Oversc hot
18,0
2,9
3,5
24,4
8,4
17,0
2,9
3,5
23,4
7,4
17,0
1,9
3,0
21,9
5,9
16,0
2,6
3,0
21,6
5,6
14,0 11,5
2,6 0,9
1,0 0,5
17,6 12,9
1,6 -3,1
8,0
0,9
0,5
9,4
-6,6
8,0
0,9
0,5
9,4
-6,6
6,0
0,3
0,0
6,3
-9,7
6,0
0,3
0,0
6,3
-9,7
6,0
0,3
0,0
6,3
-9,7
0,0
0,3
0,0
0,3
-15,7
0,0
0,3
0,0
0,3
-15,7
0,0
0,3
0,0
0,3
-15,7
4.2.1.3. Effect op de uitgaven in verband met de GMO en op de exportopbrengsten van de ACS-landen Tabel I bevat een schatting van de netto begrotingsuitgaven tegen 2010-2015 voor elk van de vier beleidsopties. Bij de schatting is uitgegaan van een wereldmarktprijs voor witte suiker tegen 2010-2015 van 300 euro per ton, bij een koers van 1 euro = 1,03 dollar. Tegen 2012-2015 leidt het “lagere prijzen”-scenario tot een eindsituatie met een interne prijs voor suiker van 450 euro per ton, hetgeen overeenkomt met een daling van 38% ten opzichte van de aanvangssituatie. De verwachte prijs voor suikerbieten is 25 euro per ton. Tot een suikerbietenprijs van 40 euro per ton is bij de schatting van de uitgaven geen rekening gehouden met compensatie voor het inkomensverlies van de boeren, aangezien de nettoprijs van suikerbieten zal stijgen (als gevolg van de verlaging van de heffingen en de daling van de productie van C-suikerbieten) en in voorkomend geval inkomsten verworven zullen worden uit de overdracht van quota. Bij de scenario’s waarin de prijs tot onder dit niveau daalt is bij de schatting uitgegaan van een compensatie ter hoogte van 50% van het inkomensverlies (behalve voor C-suikerbieten). Bij een prijs van 25 euro per ton zou het compensatiebedrag uitkomen op ongeveer 900 miljoen euro. De netto-uitgaven voor de GMO zouden dan iets onder het huidige niveau komen te liggen. Ook bij de schatting van de uitgaven in het “liberalisering”-scenario is uitgegaan van een dergelijke compensatie. Bij de begrotingsramingen voor de twee beleidsopties die zijn gebaseerd op lagere prijzen zijn uitgaven in verband met herstructureringsmaatregelen en compensatieregelingen voor andere categorieën actoren die mogelijk getroffen zouden worden buiten beschouwing gelaten. Elke daling van de interne prijs zal leiden tot een vermindering van de exportopbrengsten van de ACS-landen. Ook de omvang van die vermindering is in de tabel weergegeven. Hoe meer de markt geliberaliseerd wordt, des te sterker zal deze inkomstendaling uitvallen, en ze zal vooral de landen treffen die een groot deel van hun inkomsten in deviezen verwerven via de export van suiker. 4.2.2.
Sociale effecten
4.2.2.1. Effect op de suikerindustrie en de werkgelegenheid De effecten van de verschillende beleidsopties op de werkgelegenheid zijn in de tabel hieronder weergegeven. Het betreft hier een schatting van het banenverlies dat optreedt als gevolg van de daling van de productie in de suikersector. De arbeidsplaatsen die verloren gaan zijn verdeeld over drie categorieën: landbouw, industrie en indirecte werkgelegenheid in verwante sectoren. Vergeleken met de effecten op het volume van de werkgelegenheid in de industrie is het banenverlies in de landbouwsector gering. Het verlies van werkgelegenheid is voornamelijk het gevolg van de vervanging van de suikerbietenteelt door de teelt van minder arbeidsintensieve alternatieve gewassen.
32
Schatting van de daling van de werkgelegenheid en van het aantal suikerfabrieken per optie landbouw
industrie
indirect
aantal suikerfabrieke n
Status-quo
- 4 500
- 24 500
- 49 000
57
Vaste quota
- 4 500
- 24 500
- 49 000
57
Lagere prijzen
- 6 500
- 25 500
- 51 000
54
Liberalisering
- 7 500
- 29 000
- 58 000
37
De gevolgen voor de werkgelegenheid in de suikerfabrieken en in de met de suikerproductie verband houdende sectoren lijken ernstiger dan in de landbouw. Toch wijkt het verlies van banen niet veel af van de daling van de werkgelegenheid die de afgelopen jaren is opgetreden als gevolg van de rationalisering van de sector; die heeft geleid tot de sluiting van verschillende kleinere productie-eenheden en tot de concentratie van de productie bij bedrijven met een grotere productiecapaciteit (meer dan 8000 ton per dag). De rationalisering van de suikerindustrie van de EU-15 tussen 1992 en 2000 Capaciteit in tonnen per dag
1992
2000
< 5 000
51
9
5 000 – 8 000
59
28
8 000 – 12 000
46
51
12 000 – 15 000
27
26
> 15 000
0
21
Totaal aantal fabrieken
183
135
Tegen 2012 zouden bij voortzetting van het rationaliseringsproces nog eens 60 eenheden en ongeveer 15.000 arbeidsplaatsen verloren gaan. Het reële effect van de andere beleidsoriëntaties op de werkgelegenheid zoals dat uit de ramingen naar voren komt, lijkt niet erg groot te zijn en zou geen bepalende factor hoeven te zijn bij het maken van een keuze. Tussen 1992 en 2000 heeft het verlies van 17.000 banen als gevolg van de rationalisatie geen grote omschakelingsproblemen opgeleverd. Toch kan de sluiting van een fabriek in de betrokken regio’s en in bepaalde geïsoleerde streken in sommige gevallen tot eenderde van de gezinnen treffen en tamelijk ernstige gevolgen hebben. De behoeften inzake omschakeling die daaruit voortvloeien zouden in die gevallen waarin daarvoor gronden aanwezig zijn gedekt kunnen worden via een speciale toewijzing in het kader van het komende financieel pakket en/of via de oprichting van een omschakelingsfonds. Dat fonds zou gefinancierd kunnen worden via door de producenten te betalen heffingen en/of via een deel van de opbrengsten die verkregen worden uit de overdracht (verkoop of leasing) van quota in het kader van de herstructurering. Door de suikerfabrieken te stimuleren over te schakelen op de raffinage van geïmporteerde suiker zou het banenverlies beperkt kunnen worden, zij het slechts in geringe mate. Bij eenzelfde productieomvang heeft een raffinaderij minder werknemers nodig dan een suikerfabriek. Raffinaderijen zijn twaalf maanden per jaar in bedrijf, terwijl de activiteiten 33
van een suikerfabriek hoofdzakelijk plaatsvinden tijdens het suikerbietenseizoen, dat wil zeggen gedurende ongeveer drie maanden. Bij overigens gelijkblijvende omstandigheden betekent dit dat wanneer het werk van een suikerfabriek door een raffinaderij met dezelfde capaciteit wordt overgenomen, daarmee werkgelegenheid voor een kwartaal geschapen wordt. Met andere woorden: een raffinaderij kan de productie van vier suikerfabrieken overnemen. 4.2.2.2. Effect op het inkomen van de boeren en op compensaties De beperking van de productie en de daling van de prijzen zijn van invloed op het inkomen van de boeren. Dit effect zal bij een evenwichtssituatie die wordt bereikt via een daling van de prijzen aanmerkelijk sterker zijn dan in het geval waarin het evenwicht tot stand gebracht wordt via beperking van de quota. Een daling van de gemiddelde nettoprijs die de boer ontvangt voor zijn suikerbieten zal leiden tot een verschuiving naar concurrerende gewassen wanneer de marges op de variabele kosten in de suikerbietenteelt lager zijn dan de marges die gehaald worden bij de teelt van vervangende gewassen (over het algemeen granen). Simulaties op basis van gegevens van het informatienet inzake landbouwbedrijfsboekhoudingen (ILB) geven aan dat het inkomensverlies per producent als gevolg van een daling van de gemiddelde nettoprijs van suikerbieten met 50%, na een eventuele omschakeling naar andere gewassen, niet meer dan 15% zal bedragen. Wordt een compensatie verstrekt die bijvoorbeeld overeenkomt met een prijsdaling van 50%, zoals bij granen is gebeurd, dan zou het maximale gemiddelde inkomensverlies 4% bedragen. In bepaalde gevallen zou een dergelijk compensatieniveau evenwel als te hoog beschouwd kunnen worden. De werkelijke inkomensdaling zal afhangen van de mate van specialisatie van de bedrijven en van hun diversificatiepotentieel. De meest kwetsbare bedrijven zijn de gespecialiseerde bedrijven. Dat zijn over het algemeen kleine ondernemingen met een gemiddeld suikerbietenareaal van minder dan vijf hectare, een categorie die 55% van het totale aantal bedrijven in de suikerbietensector uitmaakt. Meer dan 50% van de cultuurgrond waarop suikerbieten worden geteeld behoort toe aan bedrijven met een gemiddeld areaal van meer dan 120 hectare, waarvan 15 hectare bestemd is voor de suikerbietenteelt. Deze grote ondernemingen hebben aanzienlijk meer ruimte om te diversifiëren dan de veel kleinere gespecialiseerde bedrijven. Dat betekent dat ze gemakkelijker kunnen overstappen op andere gewassen, aangezien deze op het bedrijf toch al geteeld worden. Het met de daling van de suikerbietenprijs samenhangende inkomensverlies kan zo beter opgevangen worden. Gezien deze verschillen zou ervoor gekozen kunnen worden de compensatie voor het verlies van inkomsten toe te passen via modulatie. Zo zou bijvoorbeeld een compensatie ter hoogte van 50% van de daling van de suikerbietenprijs gegeven kunnen worden voor de eerste vijf hectaren, of de compensatie zou afgestemd kunnen worden op het niveau van de steun voor granen voor, bijvoorbeeld, maximaal tien hectaren. 4.2.2.3. Het bijzondere geval van de ultraperifere regio’s Herstructureringen en maatregelen ter beperking van de activiteit hebben ook grote gevolgen voor bepaalde ultraperifere regio’s waar de teelt en de verwerking van suikerriet een grote rol spelen in de lokale economie en waar de kosten voor de productie van suiker hoog zijn,
34
vanwege de ligging ver van het centrum, de specifieke productiestructuren en de beperkte afzetmogelijkheden op de lokale markten. De productie van suikerbieten en de raffinage van suiker op de Azoren zijn hoofdzakelijk gericht op de lokale markt (6 tot 10.000 ton). De suikerbietenteelt is zeer beperkt, vanwege de concurrentie van beter concurrerende producenten, en de Azoren importeren ruwe suiker voor raffinage in het kader van het bijzondere voorzieningsstelsel. De Franse overzeese departementen produceren rietsuiker voor de lokale markt, met name de rumsector, maar vooral voor de raffinaderijen in het moederland Frankrijk, die de voornaamste afzetmarkt vormen voor de productie van 200 tot 250.000 ton. De meeste suiker wordt geproduceerd op la Réunion, waar suikerriet op grote schaal verbouwd wordt en een belangrijke rol speelt in de landbouw en in de sociaal-economische ontwikkeling. De productiekosten zijn hoog, ondanks pogingen om de structuren te verbeteren en de productiviteit te verhogen. Een daling van de prijzen die zou leiden tot een terugval van de suikerproductie zou grote gevolgen hebben voor de lokale economie, maar ook voor het milieu op het eiland. De ultraperifere regio’s hebben dus te maken met productieomstandigheden die verschillen van die van de centrale regio’s, en dat gegeven zou aanleiding moeten zijn om deze regio’s anders te behandelen in het kader van de hervorming van de instrumenten voor steun aan de regionale economieën. De middelen die mogelijk zouden moeten worden bestemd voor herstructureringsmaatregelen, en zo nodig ook voor omschakelingsmaatregelen, zouden vrijgemaakt kunnen worden via een speciale toewijzing in het kader van het komende financieel pakket. 4.2.2.4. De gevolgen voor de ACS-landen Alle opties waarin lagere prijzen een rol spelen zullen gevolgen hebben voor de landen die vallen onder het Suikerprotocol, in die zin dat de opbrengsten uit de exporten naar de Gemeenschap daardoor zullen dalen. In tabel I is per beleidsoptie de geschatte daling van de exportopbrengsten aangegeven. In tabel II is voor verschillende prijsniveaus aangegeven welke ACS-landen en MOL als eerste getroffen zouden worden, uitgaande van de geschatte gemiddelde productiekosten van deze landen. Op sociaal vlak zullen de gevolgen ernstig zijn, vooral omdat deze landen in hoge mate afhankelijk zijn van de suikerproductie. In de hoorzitting met de ACS-landen hebben sommige van deze landen het multifunctionele karakter van hun suikerindustrie krachtig verdedigd en nadrukkelijk gewezen op de indirecte positieve effecten op sociaal gebied, die samenhangen met de wijze waarop de sector is georganiseerd. Er bestaan evenwel grote verschillen tussen de verschillende ACS-landen. Een nauwkeurig beeld hiervan is moeilijk te geven; daarvoor zouden specifieke studies verricht moeten worden waarin de structuur van de productie en de perspectieven voor de sector in ieder land afzonderlijk nader geanalyseerd worden. De flankerende maatregelen die bij de overgang naar een nieuwe GMO voor de onder het Suikerprotocol vallende landen genomen zouden moeten worden, zouden in ieder geval gebaseerd moeten zijn op dergelijke studies, waarbij gekeken wordt naar de economische, sociale en milieueffecten van de daling van de suikerprijs in Europa en de gevolgen daarvan voor het inkomen van de boeren, naar de perspectieven van de suikersector in ieder land en naar mogelijke alternatieven.
35
Een deel van de jaarlijkse kosten die verband houden met de heruitvoer van preferentiële suiker zou zinvol aangewend kunnen worden om maatregelen voor herstructurering en flankerend beleid in de ACS-landen en de MOL te ondersteunen. 4.2.3.
Milieueffecten
De verschillende beleidsbenaderingen zijn van invloed op de omvang van de productie van suikerbieten, de plaats waar die productie plaatsvindt, de teelt van vervangende gewassen, de bedrijvigheid in de sector, de vervanging van suikerfabrieken door raffinaderijen en op het vervoer in verband met de aanvoer van suiker en suikerbieten. Aan elk van deze elementen zijn milieueffecten verbonden. 4.2.3.1. Bodem, water, biodiversiteit Op basis van een groot aantal studies en monografieën is een kwalitatieve en soms ook kwantitatieve evaluatie verricht waarin de effecten van de suikerbietenteelt en de teelt van concurrerende gewassen op bodem, water en biodiversiteit met elkaar vergeleken zijn. Aan de hand van die gegevens kan een beeld gegeven worden van de milieueffecten van de verschillende beleidsoriëntaties. Onder overigens gelijkblijvende omstandigheden zal de inperking van het suikerbietenareaal ten gunste van die vervangende gewassen die gelet op de ligging en de aard van de bedrijven waar suikerbieten worden geteeld het meest voor de hand liggen, te weten granen, oliehoudende gewassen en eiwitrijke gewassen, leiden tot een afname van de schade aan het milieu die het gevolg is van, onder andere, erosie en bodemverdichting, verwijdering en onnodige verplaatsing van aarde (met het oogsten van de suikerbieten meekomende aarde), vervuiling van het grondwater met pesticiden en waterverbruik in verband met irrigatie in bepaalde regio’s. Een daling van de suikerbietenproductie zal echter nauwelijks effect hebben op de verontreiniging van het grondwater met nitraten. Verder is het zo dat de suikerbietenproductie ook positieve effecten heeft voor het milieu; zo draagt ze ertoe bij dat bepaalde diersoorten in de productiezones behouden blijven, en dankzij de wisselbouw leidt ze tot een betere agronomische kwaliteit van de bodem. De conclusie is dan ook dat het milieuresultaat afhankelijk is van de keuzen die worden gemaakt met betrekking tot vervangende gewassen en van de agronomische omstandigheden. Algemeen gesproken zal een daling van de suikerbietenproductie een positief effect hebben vanuit het oogpunt van milieubescherming. De milieueffecten van de vervanging van suikerfabrieken door suikerraffinaderijen en door bedrijven die zich richten op de verwerking van alternatieve gewassen zijn moeilijk in te schatten en lijken geen grote rol te spelen. Uitgaande van deze kwalitatieve gegevens kan gesteld worden dat quotaregelingen vanuit milieuoogpunt minder aantrekkelijk zijn, daar ze een negatieve invloed hebben op de plaats waar suikerbieten geteeld worden, in die zin dat ze de productie in stand houden in regio’s die voor de suikerbietenteelt het minst geschikt zijn. Omgekeerd zou het milieu erbij gebaat zijn als de rechtstreekse steun die verleend zou kunnen worden in het kader van het “lagere prijzen”-scenario ontkoppeld zou worden en aan randvoorwaarden inzake milieunormen gebonden zou worden, en als de marges per hectare verlaagd zouden worden om opneming van de suikerbietenteelt in de milieuprogramma’s op landbouwgebied te bevorderen.
36
4.2.3.2. Duurzame energie De ontwikkeling van de productie en de prijzen zal ook van invloed zijn op de mate waarin de suikerbietenteelt een bijdrage zal kunnen leveren aan de productie van duurzame energie25. Om de doelstellingen van de EU inzake de productie van duurzame energie te verwezenlijken zou een grotere plaats voor biomassa ingeruimd moeten worden bij de energieproductie. Technisch gezien is de productie van bio-ethanol uit suikerbieten zonder meer mogelijk, en de energiebalans van deze brandstof is positief. In de huidige situatie is de bio-energiemarkt echter geen levensvatbaar alternatief dat voldoende perspectieven biedt om enkel met het oog hierop de productie van suikerbieten in stand te houden. De economische levensvatbaarheid van het product bio-ethanol is in de eerste plaats afhankelijk van de fiscale voorwaarden en de regelgeving inzake de samenstelling van brandstoffen. Wel zou een daling van de prijs van voor de productie van suiker bestemde suikerbieten de teelt van suikerbieten voor energiedoeleinden kunnen bevorderen. 4.2.3.3. Vervoer De milieueffecten van het vervoer van suikerbieten en suiker zijn moeilijk vast te stellen. Het vervoer naar de suikerfabrieken van een product met een hoog soortelijk gewicht als de suikerbiet, dat voor nog geen 17% bestaat uit suiker, maakt een groot deel uit van de productiekosten en de kosten voor energieverbruik, en op dit punt lijkt er zeker een en ander verbeterd te kunnen worden. Door de aanvoer te laten plaatsvinden vanuit havencentra, en niet vanuit afzonderlijke productiebedrijven, zou een verschuiving van het vervoer over de weg naar het vervoer per spoor of per schip bevorderd kunnen worden. Zo zou ook het nettoeffect van een daling van de prijzen op de hoeveelheden die vanuit en naar de Gemeenschap vervoerd worden positief zijn, ondanks de toename van de importen (althans zolang de productie niet met meer dan 60% afneemt). De opties “lagere prijzen” en “liberalisering” lijken wat de milieueffecten van het vervoer betreft de beste keuze te zijn, maar het verband tussen vervoer en milieu is geen factor op basis waarvan duidelijk onderscheid gemaakt kan worden tussen de verschillende hypothesen. 5.
SAMENVATTING VAN DE VOOR- EN NADELEN
Hieronder volgt een korte samenvatting van de verschillende beleidsscenario’s en de mate waarin zij aan de doelstellingen uit deel II tegemoetkomen (paragraaf 5.1). Aan het einde van diezelfde paragraaf is dezelfde informatie nog eens gebundeld in een overzichtstabel. Hoe de verschillende groepen actoren de voor- en nadelen inschatten blijkt uit hun eigen bijdragen (paragraaf 5.2). De inschatting van de interdepartementale stuurgroep is samengevat in paragraaf 5.3. Tot slot zijn de voornaamste voor- en nadelen van elk beleidsscenario samengevat in een overzichtstabel (paragraaf 5.4). 5.1.
De beleidsopties afgemeten aan de doelstellingen
Van alle scenario’s is “liberalisering” de enige die snel en diep zou ingrijpen in de aanvoer van suiker naar de Unie. Zij zou de communautaire productie tot eenderde van haar huidige peil reduceren en op termijn zelfs doen verdwijnen. Tevens zou de aanvoer geconcentreerd worden vanuit enkele zeer concurrentiële grote exportlanden; Brazilië heeft daarbij het grootste expansiepotentieel. In een dergelijke situatie zou een regelmatige aanvoer zeer afhankelijk worden van de klimatologische, economische en politieke fluctuaties bij deze grote exporteur. Desondanks zou de veiligheid van de aanvoer niet ernstig in het gedrang 25
De bijdragen inzake deze thema’s staan vermeld in bijlage 2.
37
komen, omdat de consumptie wereldwijd met een voorspelbaar en stabiel percentage stijgt, er regelmatig overschotten worden geproduceerd en er meerdere landen zijn die suiker exporteren. Niettemin mogen we niet onderschatten welke problemen, om niet te zeggen nadelen er zouden kleven aan een toestand waarbij het grootste deel van de suiker in Europa wordt geïmporteerd. Op dit ogenblik bieden Europese producenten een gamma aan kwaliteitscategorieën die belangrijk zijn voor bepaalde soorten gebruik. Sommige daarvan zijn moeilijk te handhaven als de suiker over grote afstanden wordt aangevoerd. De producenten beheren momenteel tevens een stevig bevoorradingsnetwerk met geïntegreerd beheer dat de zowel suikerfabrieken, de verwerkende industrieën als de grootschalige distributie omspant. Mocht suiker grotendeels geïmporteerd worden, dan zouden kwaliteit en dienstverlening waarschijnlijk weliswaar op een andere manier gehandhaafd kunnen blijven, maar dit zou wel kosten met zich meebrengen die nu grotendeels verborgen blijven wanneer de prijs in Europese havens rechtstreeks vergeleken wordt met de prijs die de verbruiker betaalt. De Europese markt zou beter worden beschermd tegen de prijsfluctuaties op de wereldmarkt via de opties met quota, maar de prijs voor de verbruikers zou in dat geval hoog zijn. Bij “liberalisering” zou deze bescherming volledig verdwijnen, en bij het scenario “lagere prijzen” zou die bescherming afnemen samen met de tarifaire bescherming en het verschil tussen de interne en de wereldprijs. Een extreme prijsverlaging zou gevolgen hebben voor de levensstandaard van de landbouwers, en hiermee zou rekening moeten worden gehouden in de ruimere context van de crisisbeheersingsanalyse die de Commissie volgens de conclusies van de Landbouwraad van juni 2003 tegen eind 2004 moet uitwerken. Bij de opties met quota zou de suikerbietenprijs hoog blijven, zodat de bietentelers een comfortabel inkomen behouden. Anderzijds zou de concurrentievervalsing voortbestaan, evenals de inkomensongelijkheid ten opzichte van andere landbouwers, tenzij tegelijkertijd de prijzen worden verlaagd en de herverdelingsmechanismen tussen de regio’s worden teruggeschroefd. Wordt gekozen voor “lagere prijzen”, dan zou de suikersector op een lijn komen te staan met andere landbouwsectoren en zou de concurrentievervalsing afnemen als op termijn rechtstreekse ontkoppelde inkomenssteun wordt toegekend. Indien gekozen wordt voor de “status-quo”, blijft de productie verdeeld over alle bestaande productieregio’s, en dit zou helpen het platteland leefbaar te houden. Bij dit voordeel moet echter een kanttekening worden geplaatst. De betrokken landbouwregio’s hebben vaak de beste gronden en hebben dus een relatieve voorsprong als ze moeten overschakelen op andere landbouwactiviteiten. Het scenario “vaste quota” zou hetzelfde voordeel bieden. Dat gaat zelfs ook op bij een herstructurering in geval van “lagere prijzen” of “liberalisering”, omdat er door verkoop of verhuur van quota middelen vrij zouden komen die gebruikt kunnen worden om de inkomens te handhaven of alternatieve activiteiten te ontwikkelen. Bovendien zou een prijsverlaging gepaard gaan met rechtstreekse steun die de koopkracht op het platteland zou vergroten. Een vermindering van de activiteit in de hele Unie in het kader van de “status-quo” zou daarentegen een ernstige belemmering vormen voor de herstructurering van de sector en zou het vergroten van de concurrentiekracht in de weg staan. Quota overdragen of opheffen in het kader van de andere beleidsopties zou die belemmeringen uit de weg ruimen, maar de producenten die die quota zouden overnemen en ze naar gelang van hun financiële mogelijkheden een andere bestemming zouden geven, zouden daarvoor een prijs moeten betalen.
38
Als de handel geliberaliseerd wordt, zouden de beleidsopties zonder quota een specialisatie volgens comparatieve voordelen in de hand werken en de interne markt uit zijn isolement halen. Dit zou het potentieel van de meest concurrentiële producenten vrijmaken en hun in staat stellen de vrijgekomen marktaandelen te veroveren. In dat geval zouden de intensiteit, de begeleidende middelen en het ritme van de overgangsfase naar een nieuw marktevenwicht bij een lagere prijs een beslissende invloed hebben op de herstructurering en de te verwachten concurrentiekracht op langere termijn. Schrappen van C-suiker en van de vrijwaringsclausule zou het marktevenwicht ernstig verstoren, vooral als gekozen wordt voor een van de beleidsopties met quota. Vanuit het oogpunt van concurrentie zorgen alleen de beleidsopties zonder quota voor een verbetering, omdat die de drempel verlagen voor nieuwe producenten en nieuwe producten. Er zou meer concurrentiedruk komen als het huidige overwicht van de raffinage-industrie verminderd werd door de import van witte suiker. Zelfs als voor “liberalisering” geopteerd zou worden en de aanvoer daardoor uitsluitend nog uit Brazilië zou komen, zou de concurrentie niet noodzakelijk afnemen. De concurrentieregels zouden nog altijd van toepassing zijn, ongeacht de ligging van de bedrijven. Binnen Brazilië zou de suiker nog altijd uit diverse bronnen worden betrokken. Bovendien zijn de laatste jaren meerdere bedrijven in handen van Europese producenten gekomen. Vanuit het standpunt van de verwerkende bedrijven en consumenten gezien zou “liberalisering” de beste prijs opleveren. De keerzijde is dat die prijs veel meer zou fluctueren. De beleidsopties met quota zouden de productie van suikerbieten handhaven in regio’s die hiervoor het minst geschikt zijn. Dit zou een grotendeels negatieve weerslag hebben op het milieu, behalve als quota mogen worden overgedragen. Omgekeerd zou bij de optie “lagere prijzen” rechtstreekse steun ontkoppeld worden en zouden aan de ontkoppelde steun milieucriteria verbonden kunnen worden. Een verlaging van de suikerbietenprijs bij de beleidsopties zonder quota zou de bio-ethanolsector levensvatbaarder maken, al zou zo’n verlaging op zich niet voldoende zijn. Een enkel ontkoppeld steunbedrag zou het stelsel eenvoudiger en transparanter maken. “Liberalisering” zou een radicalere verandering betekenen, namelijk afschaffing van het stelsel. Bij alle beleidsopties is een vermindering van de productie en de export met restitutie gunstig voor de begroting. Dit gunstige effect zou echter voor een deel teniet worden gedaan door de kosten van rechtstreekse steun bij de beleidsopties “prijsverlaging” en “liberalisering”. Maatregelen om de herstructurering van de suikerindustrie en de reconversie van de activiteiten in de zwaarst getroffen landelijke regio’s en gemeenschappen te vergemakkelijken, zullen in voorkomend geval buiten rubriek 1a) gefinancierd worden. Op extern vlak zouden de beleidsopties met quota zorgen voor hoge exportontvangsten voor partners met preferentiële toegang. Hierdoor zouden sommige van hen een specialisatie handhaven die economisch niet houdbaar is. De prijzen zouden hierbij hoog blijven, en de wereldmarkt zou verstoord blijven omdat internationaal concurrentiële producenten waaronder meerdere ontwikkelingslanden - hun afzetmogelijkheden geblokkeerd zouden zien. De beleidsopties bij het scenario “lagere prijzen” zouden de overproductie en de marktverstoring verminderen. Daar staat dan weer tegenover dat er problemen zouden
39
ontstaan voor een aantal ultraperifere regio’s en traditionele partners van de Unie wiens economie afhankelijk blijft van een afzet in Europa tegen een hoge prijs. Uit - soms ietwat theoretische - berekeningen blijkt dat het algeheel economisch welzijn het meest gebaat is bij de scenario’s “liberalisering” en “lagere prijzen”. Dit komt doordat de uitgaven van de verbruikers en de lasten voor de begroting veel sterker zouden verminderen dan de winsten van de suikersector. Bij deze berekeningen is echter geen rekening gehouden met het welzijn van de bevolking buiten de Europese Unie. Beoordeling van de beleidsscenario’s aan de hand van de doelstellingen Doelstellingen van de GMO voor suiker
statusquo
vaste quota
lagere prijzen
Liberalisering
Regelmatige aanvoer van suiker en bescherming van de Europese markt tegen extreme prijsfluctuaties
J
JJ
J
L
Grotere concurrentiekracht voor de sector om de internationale concurrentie het hoofd te bieden
LL
L
JJ
JJ
Een billijke levensstandaard voor de landbouwers en een levensvatbaar platteland door overschakeling van prijsondersteuning naar een steunstelsel voor de producent
L
L
J
L
Meer concurrentie, een redelijke prijs voor de verbruiker en een gediversifieerd aanbod van zoetstoffen
LL
LL
JJ
JJ
Suikerproductie wordt minder belastend voor het milieu
L
L
J
K
De GMO wordt eenvoudiger en transparanter, en haar bijkomende doelstellingen worden bevorderd met passende gemeenschappelijke beleidsvormen
L
L
J
JJ
JJ
JJ
J
L
De druk op de begroting wordt minder
JJ J K L LL
de doelstelling wordt gehaald
5.2.
Inschatting van de beleidsscenario’s door de geconsulteerde partijen
is gunstig voor de doelstelling geen effect is ongunstig voor de doelstelling brengt de doelstelling in gevaar
Hieronder volgt een overzicht van de voor- en nadelen van de beleidsscenario’s zoals ingeschat door de organisaties die hierover een bijdrage hebben ingediend bij de interdepartementale stuurgroep. De lijst met bijdragen is bijgevoegd (Bijlage I).
40
JJ J K L LL
Geconsulteerde partij
statusquo
Vaste quota
lagere prijzen
liberalisering
Landbouwers
J
JJ
LL
LL
Suikerfabrikanten
K
KJ
K
LL
Raffinagesector
JJ
JJ
LL
LL
Zetmeelfabrikanten
K
K
KJ
LL
Voedingsmiddelenindustrie
LL
LL
JJ
JJ
ACS-landen
JJ
JJ
LL
LL
EBA-landen
JJ
JJ
LL
LL
Consumenten
LL
LL
JJ
JJ
Ontwikkelings-ngo’s
JK
JJ
L
LL
Milieu-ngo’s
L
L
JJ
K
voorkeur aanvaardbaar neutraal negatief zeer negatief tot bedreigend
41
5.3.
Gevolgen voor de voornaamste belanghebbende partijen
De onderstaande tabel is gebaseerd op de diverse analyses en geeft aan welke gevolgen de beleidsscenario’s hebben voor partijen die bij de GMO voor suiker betrokken zijn. Er is gekeken naar de verandering ten opzichte van de huidige toestand. Gaan erop vooruit
Status-quo
Lagere prijzen
Vaste quota
Liberalisering
*
Gaan erop achteruit
EBA Balkan Raffinagesector Landbouwers Importeurs Suikerfabrikanten Begroting Milieu Brazilië Voedingsmiddelenindustrie ACS-landen Consument Zoetstoffensector Input voor de landbouw Platteland EBA Balkan ACS-landen Landbouwers Voedingsmiddelenindustrie Suikerfabrikanten Consument Raffinagesector Milieu Importeurs Begroting Input voor de landbouw Platteland Zoetstoffensector Brazilië Raffinagesector Importeurs Zoetstoffensector Begroting
EBA Balkan Landbouwers Suikerfabrikanten Milieu Voedingsmiddelenindustrie ACS-landen Consument Input voor de landbouw Platteland Brazilië
Voedingsmiddelenindustrie Importeurs Consument Brazilië Milieu
Gekeken is naar het verschil met de huidige toestand.
42
EBA Balkan ACS-landen Landbouwers Suikerfabrikanten Raffinagesector Input voor de landbouw Platteland Zoetstoffensector Begroting
5.4.
Overzichtstabel van de voor- en nadelen Voordelen
Statusquo
· · ·
Nadelen
De productie en het inkomen blijven in de meeste regio’s op peil, al zullen ze geleidelijk dalen. De regeling gaat geleidelijk minder kosten, waardoor de druk op de begroting afneemt. De baten van preferenties voor ACS/EBAlanden blijven op een hoog peil.
· ·
· · · · ·
Lagere prijzen
· · · · · · · · ·
Vaste quota
· · ·
·
Vergemakkelijkt de herstructurering van de sector en de verhoging van zijn concurrentiekracht. Beperkt de overproductie en de verstoring van de wereldmarkt. Beperkt de concurrentievervalsing. Beperkt de ongelijkheid tussen landbouwers. Vermindert de prijs voor consumenten en verwerkende bedrijven. Heeft op termijn een gunstig effect op de diversificatie van de zoetstoffenaanvoer. Vergemakkelijkt de onderhandelingen binnen de Wereldhandelsorganisatie Vergemakkelijkt het afdwingen van milieucriteria. Zorgt voor een lichte vermindering van de netto-uitgaven van de GMO.
·
Stabiliseert de aanvoer en beschermt tegen de prijsschommelingen op de wereldmarkt. De sector kan weer investeren en verhoogt zijn zichtbaarheid. De productie wordt in een groter gebied gehandhaafd, met gunstig effect voor het platteland, behalve als quota worden overgedragen. De regeling gaat minder kosten, waardoor de druk op de begroting afneemt.
·
43
· ·
· · · · ·
Vertraagt de herstructurering van de sector en bemoeilijkt het verhogen van zijn concurrentiekracht. Trekt zonder enige beperking preferentiële import op de Europese markt aan die niet concurrentieel is en die het voortbestaan van de interne productie op termijn bedreigt. Handhaaft concurrentievervalsing. Handhaaft ongelijkheid tussen landbouwers. Het evenwicht van de balans is erg gevoelig voor het schrappen van de vrijwaringsclausule en de Csuiker. Compliceert de onderhandelingspositie van de EU bij de Wereldhandelsorganisatie. De GMO blijft complex en weinig doorzichtig. De inkomsten van de landbouwers gaan erop achteruit. De exportinkomsten van de ACS-landen gaan erop achteruit. Mogelijke begeleidingsen herstructureringsmaatregelen brengen kosten met zich mee.
Terugkomen op het EBA-initiatief zou de geloofwaardigheid van de EU aantasten. Vertraagt de herstructurering van de sector en bemoeilijkt het verhogen van zijn concurrentiekracht. Handhaaft de concurrentievervalsing. Handhaaft ongelijkheid tussen landbouwers. Compliceert de onderhandelingspositie van de EU bij de Wereldhandelsorganisatie. De GMO blijft complex en weinig doorzichtig.
Liberalisering
· · · · · ·
Verbetert op termijn de concurrentiepositie van de sector. Beperkt de verstoring van de wereldmarkt. Vergemakkelijkt de onderhandelingen binnen de Wereldhandelsorganisatie. De regeling weegt niet meer op de begroting, behalve in geval van compensatiebetalingen. Maakt een einde aan de concurrentievervalsing. Grootst mogelijke vereenvoudiging van de GMO!
· · · · · · · ·
44
De stabiliteit van de aanvoer en de prijzen neemt af. Een groot deel van de Europese suikerindustrie gaat verloren. Het inkomen in de landbouw daalt, met aanzienlijke gevolgen voor een aantal plattelandsgemeenschappen. De inkomsten van niet-concurrentiële traditionele partners (ACS) dalen. De productie van alternatieve zoetstoffen is niet meer rendabel en verdwijnt. De rentabiliteit van de raffinaderijen wordt bedreigd. Mogelijke kosten voor begeleidings- en herstructureringsmaatregelen. Lasten voor de begroting in geval van compensatiebetalingen aan landbouwers.
BIJLAGE I EXTERN OVERLEG EN BINNENGEKOMEN BIJDRAGEN Raadgevend comité GLB Op 17 maart 2003 zijn de beleidsscenario’s en een schematisch overzicht van hun effecten voorgelegd aan de permanente werkgroep “suiker” van het raadgevend comité voor het GLB. Dit comité is samengesteld uit de belanghebbende partijen van de betrokken sectoren. Er is een consultatieperiode gestart die afliep op 30 april 2003. Mondeling overleg Van 1 april tot en met 26 juni heeft de interdepartementale stuurgroep vijf werkbijeenkomsten gehouden met vertegenwoordigers van de vijf voornaamste betrokken partijen en belanghebbenden die zich eerder al over het suikerbeleid hadden uitgesproken: –
op 1 april 2003 met de Internationale Confederatie van Europese Suikerbietenkwekers (Confédération internationale des betteraviers européens CIBE);
–
op 9 april 2003 met het Europees Comité van Suikerfabrikanten (Comité européen des fabricants de sucre - CEFS);
–
op 14 mei 2003 met het Comité van Suikerverwerkende Industrieën (Comité des industries utilisatrices de sucre - CIUS);
–
op 16 juni 2003 met de consumentenorganisaties (Bureau européen des consommateurs BEUC), NGO’s die zich inzetten voor ontwikkelingssamenwerking en eerlijke handel (Collectif de l’éthique dans le sucre, Collectif stratégies alimentaires, Oxfam-Solidariteit, Solagral, …) en een NGO die zich inzet voor de bescherming van het milieu (WWF);
–
op 26 juni 2003 met de ACS-landen.
Op 18 maart 2003 heeft de interdepartementale stuurgroep een werkvergadering gehouden met de deskundigen van de consultancyfirma EuroCARE, die de effectenstudie voor de Commissie hebben uitgevoerd. Schriftelijke bijdragen Van maart tot en met juli heeft de interdepartementale stuurgroep schriftelijke bijdragen ontvangen van de volgende organisaties: –
Internationale Confederatie van Europese suikerbietenkwekers (Confédération internationale des betteraviers européens - CIBE) – 29-4-2003;
–
Europees Comité van Suikerfabrikanten (Comité européen des fabricants de sucre - CEFS) – 19-05-2003;
–
Comité van Suikerverwerkende Industrieën (Comité des industries utilisatrices de sucre - CIUS) – 19-06-2003; 45
–
National Farmers Union (NFU) – 12-5-2003;
–
Europees Comité van Permanente Rietsuikerraffinadeurs (Comité Européen des Raffineurs Permanents de Sucre de Canne - CERPSCA) – 21-5-2003;
–
Groep van landen van Afrika, het Caraïbische gebied en de Stille Zuidzee (ACSgroep) – 15-5-2003;
–
Vereniging van Graanzetmeelfabrikanten van de Europese Unie (Association des amidonneries de céréales de l’Union européenne - AAC) – 21-5-2003;
–
Confederatie van Belgische Bietplanters (CBB) – 16-5-2003;
–
Collectief voor Voedselstrategie (Collectif stratégies alimentaires - CSA) – 256-2003;
–
Collectief voor een Ethische Suikersector (Collectif de l’éthique dans le sucre – 24-6-2003;
–
European Federation of Food, Agriculture and Tourism Unions (EFFAT) – 246-2003;
–
Solagral – 28-6-2003;
–
Groep van minst ontwikkelde ACS-landen die suiker leveren aan de EU – 16-72003;
–
Europees Bureau voor Milieubescherming (EEB) – 16-7-2003.
46
BIJLAGE II THEMATISCHE BIJDRAGEN VAN DE INTERDEPARTEMENTALE STUURGROEP 1.
Effectbeoordeling van de hervormingsopties op de werkgelegenheid
2.
Effectbeoordeling van de hervormingsopties op het milieu
3.
Economische aspecten van de hervorming van de GMO op de suikersector
4.
Beschrijving van de GMO voor suiker
5.
Evaluatie van de hervormingsopties in het licht van de internationale verplichtingen van de Unie en de effecten op de ontwikkelingslanden
6.
De weerslag van een verlaging van de suikerprijs op de begroting
7.
Compensatie van de ACS-landen bij een hervorming van de GMO voor suiker
8.
Concurrentie in de suikersector
9.
De noodzaak van een verlaging van de suikerprijs
10.
De internationale suikermarkt
11.
Suiker: markten, prijzen en exploitatiestructuren
12.
De vooruitzichten voor het gebruik van suikerbieten in de productie van bioenergie
13.
De vooruitzichten voor zoetstoffen
14.
Prijs en evenwicht op de suikermarkt
47
BIJLAGE III MANDAAT VAN DE STUURGROEP
I.
BESLUIT VAN DE COMMISSIE
Bij het vastleggen van haar werkprogramma voor 200326 heeft de Commissie bepaald dat er in juni 2003 een verslag dient te verschijnen, dat zonodig vergezeld dient te gaan van een voorstel tot herziening van de suikerregeling. Zij heeft besloten dat dit voorstel, als het er komt, onderworpen wordt aan een uitgebreide effectenstudie. Deze effectenstudie wordt uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van het directoraatgeneraal Landbouw en staat onder begeleiding van een interdepartementale stuurgroep (ISG). Het besluit van de Commissie stoelt op de mededeling over effectbeoordeling van juni 200227, en met name op de volgende passage, waarin het mandaat van de ISG wordt vastgelegd: "Voor de voorstellen met belangrijke transversale gevolgen en die politiek van het grootste belang zijn, kan de Commissie in bepaalde gevallen beslissen dat het DG dat verantwoordelijk is voor de effectbeoordeling wordt bijgestaan door en het voorzitterschap waarneemt van een interdepartementale groep, waarvan de meest betrokken DG's en het SG deel uitmaken. De Commissie zal ervoor zorgen dat bij het ontwerpen van deze voorstellen zo vroeg mogelijk in het proces rekening wordt gehouden met de horizontale multisectorale aspecten, en in het bijzonder met de economische en sociale gevolgen en de gevolgen voor het milieu. Het is de taak van de interdepartementale groep de reikwijdte vast te stellen, toezicht te houden op de voortgang van de uitgebreide beoordeling en de afwerking van de effectbeoordelingsverslagen voor transversale voorstellen te superviseren." II.
ACHTERGRONDEN
De suikerregeling is in hoofdzaak buiten de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid gebleven. Die hervorming is begonnen in 1992 en voortgezet met Agenda 2000. Dat zij zo lang is blijven voortbestaan, is te danken aan het feit dat zij een zekere mate van succes heeft gehad, aangezien de oorspronkelijke doelstellingen zijn gehaald. Zij is ook flexibel genoeg om in te kunnen spelen op de beperkingen die de Overeenkomst inzake Landbouw van de WTO oplegt aan exportsubsidies. De regeling ligt niettemin vanuit diverse hoeken onder vuur: ontwikkelingsorganisaties, de Europese Rekenkamer, alsook Brazilië en Australië, die een klacht bij de Wereldhandelsorganisatie hebben ingediend. De voornaamste kritiek betreft de exportsubsidies die de wereldmarkt en de daar heersende prijzen zouden verstoren, wat ten koste zou gaan van suikerproducerende ontwikkelingslanden. Voorts betreft de kritiek hoofdzakelijk de kosten die verwerkende bedrijven en consumenten zouden moeten dragen, de contingentering van de productie van andere zoetstoffen zoals isoglucose, de concentratie en het gebrek aan concurrentie binnen de sector en de rigiditeit van het stelsel dat de productie tussen de verschillende landen verdeelt, de ongelijkheden tussen landbouwers en tot slot de gevolgen voor het milieu. Aan de andere kant kan de hoge suikerprijs voor sommige suikerproducerende regio's in Europa gelijkstaan aan een vorm van regionale ontwikkelingssteun. Voor de partners van de Unie die al geruime tijd handelsconcessies genieten (ACS, India) komt de douanevrijstelling voor hun suiker en het feit dat zij hun suiker tegen gegarandeerde prijzen kunnen afzetten neer op een soort "ontwikkelingshulp". Deze preferentiële import is in het verleden regelmatig gecompenseerd door een export van gelijkaardige hoeveelheden. De economische mogelijkheden die deze export biedt kunnen echter in het gedrang komen door de onderhandelingen die momenteel bij de Wereldhandelsorganisatie aan de gang zijn. Voorts zijn er concessies verleend aan de Balkanlanden en de minst ontwikkelde landen in het kader van het allesbehalve-wapensinitiatief. In deze omstandigheden kunnen niet-herexporteerbare importen die in de
26 27
COM(2002) 590 definitief van 30.10.2002. COM(2002) 276 definitief van 5.6.2002.
48
bevoorradingsbalans van de Unie verschijnen zwaar gaan doorwegen op de productiemogelijkheden binnen de Unie zelf. Mocht de suikerregeling op dezelfde manier hervormd worden als de regelingen voor andere gewassen, dan zou dit zware kosten voor de openbare financiën met zich meebrengen. De huidige regeling wordt grotendeels gefinancierd door de suikerproducenten, en uiteindelijk door de consument. Als de interne prijzen naar de wereldmarktprijzen zouden opschuiven, zou dit bovendien in ongelijke mate gevoeld worden door de suikersectoren van de lidstaten. Bij de vorige herziening van de suikerregeling in oktober 2000 heeft de Commissie voorgesteld deze voorlopig met twee jaar te verlengen in afwachting van een meer fundamentele herziening die uitgebreide studies zal vereisen naar de effecten op de suikersector zelf, op concurrerende gewassen, de ondersteuning van de industrie, de werkgelegenheid, de consumenten, andere landen, overzeese gebiedsdelen en ontwikkelingslanden 28. De Commissie heeft verder verklaard dat "voor een grondige hervorming van de sector, wil men de bovengenoemde kritiek ondervangen, zowel de quotaregeling als het niveau van de interventieprijzen moet worden aangepast. Kwesties zoals de toenemende marktconcentratie, het gebrek aan concurrentie of het grote verschil tussen de door de producent ontvangen prijs en de door de verbruiker betaalde prijs, zijn niet alleen aan de orde in de suikersector, maar in de gehele levensmiddelensector. Het gaat om een complex geheel van onderling samenhangende factoren die een grondige analyse vereisen. De Commissie zal de bovengenoemde vraagstukken en het concurrentieniveau in de belangrijkste levensmiddelensectoren (dus niet alleen voor suiker, maar ook voor vlees, zuivel en graan) onderzoeken. Daarnaast moet worden onderzocht hoe prijsveranderingen worden doorgegeven en moeten de oorzaken van het grote verschil tussen producenten- en consumentenprijzen worden onderzocht. Bovendien moet worden nagegaan welke gevolgen de voortzetting of afschaffing van de quotaregeling heeft voor de suikersector en/of de concurrerende akkerbouwgewassen. De conclusies van al dit onderzoek moeten de Commissie nuttige informatie verschaffen voor haar onderzoek inzake de toekomst van de quotaregeling..." De Raad heeft de regeling met vijf jaar verlengd tot 30 juni 2006. Daarbij heeft hij 2003 gehandhaafd als termijn voor een tussentijdse evaluatie. De ISG vat haar werkzaamheden aan met op de achtergrond de voorstellen van de Commissie voor de tussentijdse herziening van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, de nieuwe ronde handelsbesprekingen in het kader van de Ontwikkelingsagenda van Doha en het vooruitzicht van de partnerschapsovereenkomsten met de ACS-landen III.
ETAPPES
De ISG zou in etappes moeten werken zoals voorgeschreven door de mededeling over effectenbeoordeling: 1.
De problemen analyseren
"De eerste vraag in het effectbeoordelingsproces betreft de vaststelling en de analyse van het probleem / de problemen op één of meer beleidsgebieden in economische, sociale en milieutermen." Voor het omschrijven en analyseren van de problemen en fundamentele vraagstukken die de suikersector kenmerken kan de ISG zich met name baseren op: –
het evaluatieverslag van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker29.
–
het speciaal verslag van de Rekenkamer over het beheer van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker, vergezeld van de antwoorden van de Commissie30.
28
COM(2000) 604 van 4 oktober 2000, punt 2 van de toelichting: Overwegingen in verband met de hervorming. Rapport van het NEI, http://europa.eu.int/comm/agriculture/eval/reports/sugar/index_en.htm. Rekenkamer, Speciaal verslag n°20/2000, PB 50 van 15.2.2001.
29 30
49
In de loop van de komende maanden zouden tevens de studies beschikbaar moeten komen waartoe de Commissie bij de behandeling van het meest recente hervormingsvoorstel opdracht heeft gegeven. Het toezicht op deze studies wordt uitgeoefend door interdepartementale stuurgroepen waarin de directoratengeneraal Begroting, Concurrentie, Ontwikkeling, Economische en Financiële Zaken, Werkgelegenheid en Sociale Zaken, Regionaal Beleid, Gezondheids- en Consumentenbescherming en Handel zitting hebben. Deze studies hebben betrekking op: –
de gevolgen van verschillende scenario's voor de hervorming van de gemeenschappelijke marktordening voor suiker;
–
de mate van concentratie en concurrentie in de vier sectoren van de voedingsindustrie, waaronder de suikersector;
–
het doorgeven van prijsveranderingen in vier sectoren van de voedingsindustrie, waaronder de suikersector.
2.
De beleidsdoelstellingen vaststellen
"Op basis van de probleemanalyse zullen de beleidsdoelstellingen worden uitgedrukt in termen van verwachte resultaten in een bepaald tijdskader." Het voorstel dient erop gericht te zijn de suikerregeling en de doelstellingen van de suikermarkt op één lijn te krijgen met de doelstellingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en de interventieregels die de Commissie heeft vastgelegd bij de tussentijdse herziening. Voorts dient rekening te worden gehouden met de nieuwe internationale verplichtingen van de Unie en de aanpassingen die zij vereisen om aan deze doelstellingen te kunnen blijven voldoen. 3.
Beleidsopties en alternatieve instrumenten vaststellen
" Alternatieve opties of instrumenten om de beleidsdoelstelling(en) te bereiken, moeten steeds in een vroeg stadium van de voorbereiding van de beleidsvoorstellen in overweging worden genomen. Door het hele effectbeoordelingsproces heen dienen eveneens het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel in aanmerking te worden genomen en verder te worden onderzocht. Het scenario "ongewijzigd beleid" moet in de analyse steeds als referentiepunt ("counterfactuele situatie") worden opgenomen. De andere opties worden daarmee vergeleken." De hervormingsopties voor de suikerregeling zijn al op interdepartementaal niveau geformuleerd in de opdracht tot de studie "Analyse van de effecten van hervormingsscenario's voor de GMO voor suiker". De geselecteerde opties passen binnen de mogelijkheden van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Zij kunnen eventueel worden bijgesteld of aangevuld als gevolg van gewijzigde interventieregels die de Commissie voorstelt in het kader van de tussentijdse herziening van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Teneinde een zo geïntegreerd mogelijke aanpak binnen de Commissie te bereiken kan de stuurgroep voorstellen andere beleidsvormen en instrumenten van de Commissie in te schakelen die de doelstellingen kunnen bevorderen of de kosten van de hervorming voor de betrokken partijen kunnen beperken. 4.
De gevolgen analyseren
"Voor de gekozen beleidsoptie, en waar mogelijk ook voor de geselecteerde alternatieven, dienen alle relevante positieve en negatieve gevolgen in de effectanalyse te worden onderzocht en gerapporteerd, met bijzondere nadruk op hun milieu- en economische en sociale dimensies. Dat gebeurt in twee stappen: eerst worden de relevante gevolgen vastgesteld ('screening') en vervolgens worden ze beoordeeld in kwalitatieve, kwantitatieve en/of monetaire termen ('scoping')." De directoraten-generaal die zitting hebben in de ISG zal gevraagd worden welke gevolgen de verschillende beleidsopties zullen hebben voor hun beleidsterrein. Tevens zal hun verzocht worden een deskundig oordeel te vellen over de resultaten van de studie "Analyse van de effecten van hervormingsscenario's voor de GMO voor suiker". Bij beide stappen - vaststelling en beoordeling - zal rekening worden gehouden met de uitbreiding van de Unie.
50
5.
Ex-post implementatie, monitoring en evaluatie
De effectbeoordeling moet vaststellen of er zich problemen kunnen voordoen bij de tenuitvoerlegging van de beoordeelde opties en moet beschrijven hoe daarmee rekening zal worden gehouden, bijvoorbeeld bij de keuze van de implementatieperiodes of de geleidelijke invoering van een maatregel. De latere lopende of ex-post evaluaties volgen de regels van de mededeling over evaluatie, d.w.z. een algemene ex-post of tussentijdse evaluatie met een interval van maximaal zes jaar, afhankelijk van de aard van de activiteit. IV.
EXTERN ADVIES
"Bij een uitgebreide effectbeoordeling wordt ernaar gestreefd ... betrokken partijen en deskundigen te consulteren ... teneinde zich een zo volledig mogelijk beeld te vormen, de vergaarde informatie te toetsen ... en een zo ruim mogelijk debat tot stand te brengen." Over de hervormingsopties en de effecten die de stuurgroep bestudeert (zie § 3.5, screening) wordt de permanente groep "suiker" van het raadgevend comité geconsulteerd waarin de betrokken partijen zitting hebben. De diensten van de Commissie vragen langs informele weg advies aan de deskundigen van de huidige en de zich aansluitende lidstaten. V. – – – – – –
TERMIJNEN EN VERSLAGEN Problemen en cruciale kwesties...................... midden februari 2003 Bepalen van de opties..................................... eind februari 2003 Bepalen van de effecten.................................. begin maart 2003 Consultatie van belanghebbende partijen ....... maart-juni 2003 Evaluatie van de effecten................................ midden mei 2003 Eindverslag..................................................... eind juli 2003.
51
BIJLAGE IV DE INTERDEPARTEMENTALE STUURGROEP SG
Christine DALBY Fréderique LORENZI Lea VATANEN
AGRI
Florence BUCHHOLZER Bruno BUFFARIA Jean-Marc GAZAGNES Alain LECOMTE Notis LEBESSIS (presentator, rapporteur) Matthias LOESCH Javier MAEZTU NIEVA Franz-Rudolf SCHLOEDER Vesa-Pekka TERAS
BUDG
Jennifer BROWN Marco PECCI-BORIANI Marc VANHEUKELEN
COMP
Hubert DE BROCA Christof SCHOSER
DEV
Lotta ISAKSSON Philip MIKOS
ECFIN ELARG EMPL
Rainer WICHERN Claude VERON-REVILLE Michel BIART Katarina LINDAHL
ENTR
Louis-Marie BOUTHORS Jaime SILVA
ENV REGIO
Bernhard BERGER Pierre NICOLAS
SANCO
Cathal O’CIONNAITH
TRADE
Mariella CANTAGALLI Lisa MACKIE
TREN
Richard HADFIELD
52
BIJLAGE V BIBLIOGRAFIE Actionaid (2002), Farmgate – The Developmental Impact of Agricultural Subsidies. AgraCEAS Consulting Ltd. (2003), Study on Price Transmission in the Agro-food Sector. BALDOCK, D., DWYER, J., SUMPSI VINAS J. M. (2002): Environmental integration and the CAP, IEEP. BORELL, B., PEARCE, P., (1999), Suger : the Taste Test of Trade Liberalisation, CIE. BOURGES, B., (2000), L’OCM du Sucre dans l’UE et les marchés mondiaux. BROUSSARD, J-M. (2002) Quotas et marché à terme : similitudes et différences, Economie rurale n°270. BUZZANELL, P. J. (2000): Organic Sugar: Short Term Fad or Long Term Growth Opportunity? International Sugar Organization 9th International Seminar "Hot Issues for Sugar" November 21, 2000, London, UK. CEDAL Bain & Company (2000), Impact potentiel d’un changement de prix du sucre pour les consommateurs de l’UE, Principaux resultats. CIBE/CEFS (2003), Environmental report – Beet growing and sugar production in Europe. Cour des comptes (2001), Rapport Spécial n°20/2000 relatif à la gestion de l’OCM dans le secteur du sucre, accompagné des réponses de la Commission, 2001/C 50/01. Court of Auditors (2002), Greening the CAP – Special report No. 14/2000. DE GENESTOUX, P. (2002), Le Marché Mondial du Sucre Blanc : Caractéristique et Perspectives. DYMOCK, P., OCDE (2002), Report on Policy Reform in the Sugar Sector. EUROCARE (2003), Study to assess the impact of future options for the future reform of the sugar common market organisation, Bonn, 2003 European Commission, DG Agriculture (2003): Reform of the Common Agricultural Policy – A long term perspective for sustainable agriculture – Impact analysis. Eurostat (1997): Eurostat surface nitrogen balance calculations (by Jakob Hansen) Eurostat (2002): The use of plant protection products in the European Union, Luxembourg. EVANS, R (2002), An alternative way to assess water erosion of cultivated land - field-based measurements: and analysis of some results, Applied Geography 22, 187-208; FRANCES, K., HIRD, V., LOBSTEIN, T., STAYTE, L., VAUGHAM, A. (2000), Sweet and Sour Food Facts 10, from Sustain. FRANDSEN, S.E., JENSEN, H.G., WUSHENG YU, WALTER JORGENSEN, A. (2001), Modelling the EU Sugar Policy : A Study of Policy Reform Scenarios, SJFI, Working Paper N°13. GYSI, M 2003: Bodenverdichtung: Vorbelastung als Stabilitätsmass, FAT Bericht 566, 2003 ISO (2002), International Sugar Organisation, Key Drivers of the World Sugar Market. ISO (2002), Everything But Arms initiative (EBA) : Implications for the World Sugar Market.
53
ISO (2002), Regional Trade Agreements : Challenge or Threat to International Sugar Trade ? ISO (2003), Self-Sufficiency in Sugar – Trends and Prospects. ISO (2003), Taking Stock of Econometric Models of the World Sugar Market. LAVAL, E. (2002), OCM Sucre : Bilan et Perspectives, ENSA, Rennes. LMC International (1999), The World Sweetener Market to 2010 – Upheaval and Change in the Demand for Caloric Sweeteners. LMC International (2003), Study to assess the impact of future options for the future reform of the sugar CMO, prepared for the CEFS. Netherlands Economic Institute (2000) : Evaluation of the Common Organisation of the markets in the sugar sector. NZZ, Bodenverdichtung rechteitig erkennen. 29 Mai 2002. OECD (2003), Agricultural Outlook, 2003 – 2008. PIKETTY, M.-G., BROUSSARD, J.-M. (2000), Peut-on libéraliser les marchés du sucre ? Sucrerie Française. PIKETTY, M-G, BROUSSARD, J-M. (2002), Conséquences possibles de la libéralisation des échanges de sucre : deux modèles et leurs réponses, Economie rurale n°270. RAWORTH, K., (2002), The Great EU Sugar Scam, Oxfam Briefing Paper. Reports from Member States under Regulation 1260/1999/EC. ROSELL, J. and VILADOMIU, L. (2000): The wine regime, In: Brouwer, F. and Lowe, P. (eds), cited from Baldock et al. (2002). ROSIERS, M. (1999), Le régime du sucre : L’élasticité du prix des produits sucrés, Le sucrier belge, vol. 117. SCHMIDT, E. (2002), Proposal for a Basic Reform of the EU Sugar Market Regime. SCHWERTMANN, U., VOGEL, W., KAINZ, M. (1987): Bodenerosion durch Wasser – Vorhersage des Abtrags und Bewertung von Gegenmaßnahmenm. Ulmer Verlag, Stuttgart SILCOCK, P., MANLEY, W., JONES, J., REASTON, P. (2002): The potential environmental effects of CAP reform. Final report for Department for Environment, Food and Rural Affairs, the Royal Agricultural College. STOCKFISCH, N. (2003): Energieeinsatz Zuckerrübenzeitung.
und
Klimaschutz
in
der
Zuckerrübenproduktion,
Die
Swedish Competition Authority (2002), Sweet Fifteen : The Competition on the EU Sugar Markets, Report 2002:7. Università degli Studi di Bologna (2003), Study on Competition and Concentration in the Agro-food Sector. ZALF Merkblatt 7, Bodenerosion im Zuckerrübenanbau - Gefahren und Möglichkeiten der Verminderung.
54
