DC 2009_128 ESR 95
EN DE LOKALE BESTUREN
Directiecomité VVSG 28.9.2009
1. Stabiliteitspact en ESR 95 Om toe te treden tot de eurozone op 1.1.1999 moesten de landen voldoen aan een aantal economische criteria. Die hadden betrekking op de inflatie, de langetermijnrente, de wisselkoersstabiliteit en de overheidsfinanciën: Overheidsschuld < 60% van het bruto binnenlands product (BBP) Overheidstekort (zogenaamde vorderingensaldo) < 3% van het BBP Bij de toestemming voor de toetreding tot de Eurozone ondertekenden de deelnemende landen het zogenaamde Stabiliteitspact (1997). Ze verbonden zich ertoe om ook na de invoering van de euro de overheidsfinanciën onder controle te houden. De maximale schuldgraad van 60% BBP bleef behouden, en tegelijkertijd werd afgesproken om op middellange termijn te streven naar een vorderingensaldo in evenwicht of met een klein overschot. In 2005 werd de norm versoepeld tot een tekort van ten hoogste 1% van het BBP. Tegelijkertijd werden er afspraken gemaakt over de wijze waarop de naleving van die criteria op het vlak van overheidsschuld en –tekort zou worden berekend. Dat werd het Europees Systeem van Rekeningen 1995 (ESR 95). Elke lidstaat moet aan Eurostat gegevens over de economie en de overheidsfinanciën rapporteren volgens de methodologie van ESR 95. In België gebeurt dit door het Instituut voor de Nationale Rekeningen. De aandacht voor het ESR 95-saldo van de (Belgische) overheden steeg de voorbije maanden door de oplopende tekorten en de sterke stijging van de overheidsschuld ten gevolge van de financieeleconomische crisis. Iedereen is het erover eens dat we voor een zware sanering van de overheidsfinanciën staan, en daarbij zullen en kunnen ook de lokale besturen niet buiten schot blijven.
2. ESR 95 – kenmerken Enkele specificiteiten van ESR 95 zijn: De Europese normen gelden voor de hele overheid: federaal, gemeenschappen en gewesten, sociale zekerheid, lokale besturen. Als er vandaag (najaar 2009) sprake is van een verwacht tekort van 25 of 26 miljard euro, dan is dat het tekort van al die overheden samen. Het grootste tekort ligt bij de federale overheid, maar ook alle gewesten zitten sinds dit jaar (opnieuw) in het rood. Voor de lokale besturen is de situatie minder duidelijk (zie verder). Het voldoen aan de normen van het Stabiliteitspact gaat vaak gepaard met (discussies over) eenmalige ingrepen en over de verwerking volgens ESR 95 ervan (cf. de discussies tussen België en Europa over de statistische verwerking van de overname van het pensioenfonds van de NMBS door de federale overheid, of de verkoop van onroerende goederen (realisatie van een ontvangst) die nadien gewoon weer worden gehuurd (extra uitgaven)).
3. ESR 95 en lokale besturen: een wereld van verschil Voor een goed begrip van ESR 95 is het belangrijk om erop te wijzen dat de berekening van het vorderingensaldo (tekort of overschot) anders verloopt dan de berekening van het tekort of overschot zoals die vandaag moet gebeuren voor de gemeentelijke begroting (op basis van door de centrale overheid opgelegde regels!): ESR 95 en lokale besturen - 1/6
ESR 95 kent geen verschil tussen de gewone en de buitengewone dienst, een gemeente wel. ESR 95 maakt geen onderscheid tussen het saldo van het jaar zelf en het algemene saldo (inclusief overschotten of tekorten van vorige jaren), een gemeente wel. Investeringen zijn voor ESR 95 uitgaven zoals de andere. In een gemeente zijn investeringen uitgaven van de buitengewone dienst. De verkoop van (niet-financieel) patrimonium (gronden, gebouwen, …) is volgens ESR 95 een ontvangst als een ander, voor een gemeente is het een buitengewone ontvangst die alleen mag worden ingezet voor de financiering van buitengewone uitgaven (bv. nieuwe investeringen). Gemeenten mogen lenen om hun investeringen (en andere buitengewone uitgaven) te financieren, maar niet voor de financiering van de gewone uitgaven. ESR 95 spreekt zich niet uit over de toegelaten wijze van financiering, zodat het aangaan van leningen voor het dekken van lopende uitgaven (personeel, aflossingen, …) perfect kan. Aflossingen van leningen horen voor de gemeenten bij de gewone uitgaven, die dus moeten worden gefinancierd met gewone ontvangsten. Die laatste kunnen geen nieuwe leningen zijn. Voor de berekening van het saldo volgens ESR 95 tellen de uitgaven voor aflossingen niet mee. Nieuwe leningen zijn voor gemeenten ontvangsten op de buitengewone dienst (ter financiering van buitengewone uitgaven), voor ESR 95 tellen nieuwe leningen niet mee bij de ontvangsten. Uiteraard hebben ze wel een invloed op de overheidsschuld. De aan- en verkoop van financiële activa (bv. participaties) tellen voor ESR 95 niet mee bij de uitgaven, resp. ontvangsten van een overheid. In een gemeente gaat het om buitengewone uitgaven, resp. ontvangsten. Het moment van registratie van een transactie verschilt tussen ESR 95 en de gemeenteboekhouding. Dit heeft echter alleen een tijdelijk effect op de resultaten of saldi (verschuiving in de tijd), en is niet fundamenteel voor het verklaren van de verschillen. We houden er dus voor de rest ook geen rekening mee.
Het gevolg van bovenstaande verschillen qua boekhouding en registratie is dat het perfect kan dat een gemeente een (volgens de haar opgelegde regels) begroting in evenwicht indient, en volgens ESR 95 toch een tekort boekt. Ook het omgekeerde kan: een overschot volgens ESR 95 maar een tekort volgens de gemeentelijke begrotingsregels. In dat laatste geval zal de gemeente echter geen budget indienen, want de toezichthoudende overheid laat alleen maar budgetten in evenwicht toe. 4. ESR 95 en lokale besturen: de cijfers Regelmatig publiceren het Planbureau en de Hoge Raad van Financiën gegevens over het huidige en verwachte ESR 95-saldo van de lokale besturen. Ze moeten dat doen omdat de lokale besturen mee bepalend zijn voor het saldo van alle Belgische overheden samen, het enige voor Europa relevante cijfer. In mei 2009 publiceerde het Planbureau ‘Economische vooruitzichten 2009-2014’.1 Dat bevatte ook gegevens over de verwachte evolutie van de overheidsfinanciën, met een opsplitsing op basis van de verschillende deelentiteiten van de overheid. Dat gaf het onderstaand beeld: Tabel 1: Vorderingensaldo per entiteit van de overheid (in % van het BBP) Deelentiteit 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Federale overheid -1,1 -1,7 -2,5 -3,0 -3,2 -3,4 -3,4 -3,4 Sociale zekerheid 0,5 0,5 -0,8 -1,0 -1,1 -1,0 -1,0 -0,9 Gemeenschappen en gewesten 0,3 0,0 -0,5 -1,1 -0,9 -0,9 -0,9 -0,9 Lagere overheid -0,1 -0,1 -0,5 -0,5 -0,7 -0,8 -0,7 -0,6 Totale overheid -0,3 -1,2 -4,3 -5,6 -5,9 -6,1 -5,9 -5,8 Bron: Planbureau, mei 2009 Bij een BBP van ca. 327 miljard euro in 2007 en van ca. 330 miljard euro in 2008 betekent dit een ‘tekort’ van de ‘lagere overheden’ van ca. 300 miljoen euro in 2007 en 2008.
1
Document beschikbaar op: http://www.plan.be/admin/uploaded/200905191212010.proj2009_nl.pdf ESR 95 en lokale besturen - 2/6
De Hoge Raad van Financiën kwam in september 2009 uit met ‘Begrotingstrajecten op korte en middellange termijn voor het aangepaste stabiliteitsprogramma 2009-2012’.2 Dat bevatte onder meer volgende gegevens: Tabel 2: Vorderingensaldo bij ongewijzigd beleid (in % van het BBP) Deelentiteit 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Federale overheid en sociale zekerheid -4,9 -4,9 -5,4 -5,6 -5,7 -5,8 -6,0 Gemeenschappen en gewesten -0,5 -1,2 -0,9 -0,9 -0,9 -0,8 -0,8 Lagere overheid -0,5 -0,5 -0,7 -0,8 -0,6 -0,6 -0,6 Totale overheid -5,9 -6,6 -7,0 -7,3 -7,3 -7,2 -7,4 Bron: Hoge Raad van Financiën, september 2009. Voor de ‘lagere overheden’ liggen deze cijfers in dezelfde grootteorde als die van het Planbureau, met een verwachte verslechtering richting 2012 (ten gevolge van de investeringscyclus van lokale besturen), en nadien weer een verbetering. Voor de federale overheid, de sociale zekerheid en de gemeenschappen en gewesten zijn de meest recente voorspellingen een stuk negatiever dan in het voorjaar. De gepubliceerde cijfers roepen echter bijzonder veel vragen op: Zoals hierboven aangegeven komt het ESR 95-tekort of –overschot niet overeen met het saldo dat voortvloeit uit de aan de lokale besturen opgelegde begrotingsregels. Een gemeente die die begrotingsregels respecteert (dit wordt trouwens gecontroleerd door de toezichthoudende overheid), kan moeilijk verweten worden mee aan de basis te liggen van een tekort op ESR 95-basis. De gegevens maken nooit een onderscheid tussen soorten lokale besturen (gemeenten, OCMW’s, politiezones, provincies), of tussen de lokale besturen in de drie gewesten. Nochtans is de situatie van elk van die groepen (en van de besturen binnen elke groep) sterk uiteenlopend. Het belangrijkste probleem heeft te maken met de correctheid van de gegevens. We weten dat de cijfers over de lokale overheidsfinanciën ver achterlopen op de feiten. Het gaat dus niet of nauwelijks om echte begrotings- of boekhoudgegevens, maar wel om extrapolaties van steekproeven van jaren terug, aangevuld met bepaalde concrete gegevens en verwachtingen over de evolutie van de investeringen. Zo leren interne, niet gepubliceerde berekeningen van Dexia voor de gemeenten (die weliswaar slechts een deel zijn van de ‘lagere overheden’, maar wel het belangrijkste) een ESR 95-tekort van ‘slechts’ 44 miljoen op voor 2007, als resultaat van een tekort van 13 miljoen euro in Vlaanderen, een overschot van 25 miljoen euro in Wallonië en een tekort van 55 miljoen euro in Brussel. Het Planbureau gaat voor 2007 uit van een tekort van de lokale overheden van ca. 300 miljoen euro, een pak meer dus (zie Tabel 1). Het INR heeft al herhaaldelijk gewaarschuwd voor mogelijke opmerkingen hierover van Eurostat. Vooral over de werkelijke toestand van de Waalse overheidsfinanciën tast men eigenlijk in het duister, omdat er geen of amper een goed georganiseerde elektronische gegevensverzameling van budgetten en rekeningen bestaat op het niveau van de toezichthoudende overheid, het Waalse gewest (en de Duitstalige Gemeenschap). In Vlaanderen is de toestand iets beter, maar ook hier beschikt het Agentschap Binnenlands Bestuur vandaag (september 2009) nog niet over alle gegevens van de rekeningen 2007 van de Vlaamse gemeenten. Niemand weet dus of de gepresenteerde gegevens over het ‘tekort’ van de lokale besturen correct zijn. De werkelijke toestand kan beter zijn, of slechter. Vanuit bovenstaande vaststellingen is het bijzonder gevaarlijk om beleidsmaatregelen voor het ‘terugdringen van het tekort van de lokale besturen’ te nemen, zonder te weten of er wel een tekort is, hoe groot het is, in welk(e) gewest(en) het zich situeert, bij welke lokale overheden het zit, enz. 5. ESR 95 en lokale besturen: een haalbare kaart? Hierboven gaven we al aan dat er grote verschillen bestaan tussen ESR 95 en de gemeentelijke begrotings- en boekhoudregels. Bovendien hebben we eigenlijk nauwelijks zekerheid of de door Hoge Raad 2
Document beschikbaar op: http://docufin.fgov.be/intersalgnl/hrfcsf/adviezen/PDF/HRF_fin_advies_200909.pdf ESR 95 en lokale besturen - 3/6
van Financiën en het Planbureau gepubliceerde gegevens over het saldo van de lokale overheden wel correct is. Er is met de toepassing van ESR 95 voor lokale overheden echter nog een ander, meer inhoudelijk probleem. Een gemeente mag lenen om te investeren, maar moet ervoor zorgen dat de gevolgen van die lening (aflossingen en intresten) kunnen worden gedragen door de ontvangsten van de gewone dienst (belastingen, Gemeentefonds, …). ESR 95 moeit zich niet met de financiering, maar stelt dat alle uitgaven (incl. investeringen en intresten, maar zonder aflossingen en aankoop van financiële activa) kunnen worden gefinancierd door alle ontvangsten (incl. verkoop van patrimonium, maar excl. nieuwe leningen of de verkoop van financiële activa). Volgens de eigen regels kan een gemeente zich permitteren om eens een jaar in het rood te gaan, op voorwaarde dat dit tekort kan worden gedragen door de gecumuleerde positieve saldi uit het verleden. ESR 95 laat dit niet toe: elk jaar staat op zich. Door deze afwijkende regels krijgen de investeringen in ESR 95 een grote impact: ze tellen mee zoals de andere uitgaven, en de financiële gevolgen ervan moeten in een keer worden gedragen (in een gemeente gebeurt dat eigenlijk gespreid over de tijd door de aflossing van de lening). Het gevolg hiervan is dat gemeenten die vandaag veel schulden hebben (en dus veel aflossingen betalen) wellicht minder problemen zullen hebben om het ESR 95-evenwicht na te leven, dan gemeenten met weinig of geen schulden. Gemeenten met veel schulden hebben vandaag immers ook veel gewone ontvangsten om die aflossingen te financieren. Die ontvangsten (subsidies, belastingen, …) blijven ook onder ESR 95 als ontvangsten meetellen, terwijl de aflossingen als uitgaven wegvallen. Gemeenten met weinig of geen schulden zien bij de overgang van hun eigen systeem naar ESR 95 nauwelijks uitgaven (aflossingen) wegvallen, maar moeten plots wel andere uitgaven (investeringen) volledig en in een jaar ten laste nemen, wat vaak gewoon onmogelijk is. Bovenstaand conceptueel probleem wordt nog versterkt door twee bijkomende aspecten, die typisch zijn voor de lokale besturen: Het gewicht van de investeringen binnen de totale uitgaven is in een gemeente groter dan bij de andere overheden. Dat blijkt ook uit gegevens van Dexia, die aangeven dat de lokale besturen goed zijn voor ca. 50% van de overheidsinvesteringen (tegenover slechts 5% van de overheidsschuld!). Bij lokale besturen zijn er veel meer kleine besturen, waarvan het investeringsniveau een zeer onregelmatig verloop kent. Als er eens een investering van bv. 10 miljoen euro gebeurt (een nieuw gemeentehuis), dan zal dat investeringsniveau de volgende 20 jaar misschien nooit meer worden gehaald. De gemeente beperkt zich dan tot kleinere projecten (onderhoud wegen, nieuwe rioleringen, …). Door ESR 95 zouden eerder eenmalige grote projecten ofwel onmogelijk worden, ofwel in één keer integraal moeten worden gefinancierd door bv. een eenmalige maar spectaculaire verhoging van de belastingen. Het toepassen van een verplicht ESR 95-evenwicht voor individuele lokale besturen lijkt op basis van het voorgaande zware gevolgen te zullen hebben: Het sterk terugschroeven van de lokale investeringen. Dit zou op zijn beurt zeer belangrijke economisch-conjuncturele effecten sorteren, gegeven het aandeel van de lokale investeringen in de totale overheidsinvesteringen in ons land. Bovendien dreigt al na enkele jaren een sterke veroudering van hele stukken overheidspatrimonium in ons land, wat nadien extra kosten meebrengt om alles weer op punt te stellen. Het ongebreideld (uit)verkopen van het eigen patrimonium, puur uit financiële druk. Op zich is er niets verkeerd aan een overheid die een deel van haar patrimonium te gelde maakt, maar als dat alleen gebeurt vanuit budgettair oogpunt (op korte termijn), is er wel een probleem. We verwijzen naar de talrijke sale-and-lease-back- en sale-and-rent-back-operaties van de centrale overheden de voorbije jaren. Intussen is immers gebleken dat een aantal van die transacties vanuit financieel oogpunt (dus rekening houdend met het volledige plaatje) negatief zijn. Het zoeken naar alternatieve financieringsvormen waardoor de investeringen worden gedebudgetteerd, lees ESR 95-neutraal gemaakt. We denken dan vooral aan allerlei vormen van PPS, waartoe ook de Vlaamse overheid voor bv. de inhaaloperatie scholenbouw of voor de financiering van nieuwe gemeentelijke sportinfrastructuur zijn toevlucht nam. PPS kan een goed piste zijn, voor zover deze vorm om een project vorm te geven wordt gekozen na het zorgvuldig afwegen van alle voor- en nadelen en alternatieven. PPS dreigt echter meer nadelen ESR 95 en lokale besturen - 4/6
dan voordelen te genereren wanneer het niet langer een keuze is, maar een door budgettaire normen opgelegde verplichting wordt, wanneer met andere woorden ook de privépartner van meet af aan zeker is dat de lokale overheid voor PPS zal kiezen. Het besef van de onzinnigheid om aan individuele lokale besturen ESR 95-regels op te leggen, blijkt ook uit een brief die premier Van Rompuy hierover op 27.8.2009 aan de VVSG stuurde (zie Bijlage 1). Daarin staat letterlijk ‘Dit evenwicht zou beoordeeld worden op gewestelijk niveau (en niet per gemeente afzonderlijk) en binnen een volledige legislatuur (en dus niet jaar op jaar).’ Maar daarmee zijn nog niet alle problemen van de baan. Hoe zal elk gewest als toezichthouder immers dat evenwicht operationaliseren? Zal het ene bestuur een tekort mogen hebben, als er elders voldoende overschotten zijn? En wat als het geen opgelegd evenwicht (een vorderingensaldo van 0% van het BBP) wordt, maar een opgelegd overschot of een toegestaan tekort? Wie zal dan welke norm krijgen opgelegd, rekening houdend met het feit dat er geen ‘BLP’, een ‘bruto lokaal product’ bestaat? Hoe zal men dat saldo trouwens verdelen onder de verschillende types lokale besturen binnen één gewest? Bij al het voorgaande komt er in de periode die voor ons ligt nog een probleem bij. Traditioneel stijgt het niveau van de lokale investeringen in de tweede helft van de gemeentelijke legislatuur. Pas dan komen de meeste geplande projecten aan uitvoering toe, met een natuurlijke stijging van de investeringen van de lokale besturen tot gevolg. Ook het Planbureau en de Hoge Raad van Financiën gaan voor de jaren 2010-2012 uit van een toename van de lokale investeringen. De saneringsoperatie die de verschillende Belgische overheden moeten doen, ligt eveneens vooral in de jaren 2010-2013. Het kan uiteraard niet dat de lokale besturen het slachtoffer worden van een toevallig samenvallen van hun investeringspiek met het moment waarop er het meest moet worden bespaard. In die context brengen we nog eens in herinnering dat de slechte toestand van de Belgische overheidsfinanciën absoluut niet in de eerste plaats te wijten is aan de lokale besturen (cf. het schuldaandeel van slechts 5%). Het zou dan ook ongepast zijn dat een bovenproportioneel deel van de saneringsoperatie wel op hun schouders terecht komt. 6. Conclusie De blinde toepassing van de ESR 95-regels op de lokale besturen heeft heel wat ongewenste neveneffecten. Bovendien rijst de vraag of die toepassing wel mogelijk en/of noodzakelijk is, gegeven de bestaande onzekerheid over de werkelijke cijfers van de lokale financiën (in Vlaanderen), en de conceptuele onmogelijkheid om de federaal afgesproken wenselijke ESR 95-saldi te gaan vertalen naar individuele gemeenten, OCMW’s, provincies en politiezones in de drie gewesten. Jan Leroy 15.9.2009
ESR 95 en lokale besturen - 5/6
Bijlage 1
ESR 95 en lokale besturen - 6/6
