Overheidspublikatie Toezicht. quick scan in het kader van het veiligheidsplan "Een veih'g Den Haag"

Overheidspublikatie | 113508 M k. E. S T A A L *

uv

flrirëR[M-lM*N>ÏÏEl!EMT ft 033»*"IS»Tlt*OVIÏS

Handhaving Toezicht Controle

quick scan in het kader van het veiligheidsplan "Een veih'g Den Haag"

Erik Staal

januari 2004

Dienstenbibliotheek Tel: (353) 20 63 | Sp. E03.02 | Email: [email protected]

Overheidspublikatie | 113508 M R . E. S T A A L u v [innua-iMmFSUluI t i

Inhoudsopgave

1. Onderzoeksopdracht en verantwoording

3

2. Het bestuurlijke krachtenveld

5

3. Het bestuurlijk/ambtelijke krachtenveld

8

4. Het ambtelijke krachtenveld

11

5. De relevante omgeving

15

6. Samenvattende conclusies en aanbevelingen

17


Overheidspublikatie | 113508

M ii. E. S T A A L u v [iNTERin-JMANAOEUENT

l.

Onderzoeksopdracht en verantwoording

Enige tijd geleden heeft het Bestuurlijk Overleg Veiligheid (BOV) mij de opdracht verstrekt

om een quick scan uit te voeren naar de (mogelijkheden tot) verbetering van de gemeentelijke functies op het terrein van handhaving en toezicht & controle. De oorsprong van deze opdracht ligt in het veiligheidsplan "Een veilig Den Haag" dat op 8 oktober 2002 is vastgesteld door het college van B&W. In dat plan is o.m. opgenomen dat de (gemeentelijke) uitvoeringsorganisatie op het gebied van handhaving en toezicht & controle versterkt en verbeterd dient te worden1. Volgens afspraak is de quick scan niet alleen gericht op de gemeentelijke organisatie. Ook relevante organisaties in de omgeving van de gemeente (waaronder op nadrukkelijk verzoek de woningcorporaties) zijn in het onderzoek betrokken. In het kader van de informatieverzameling en de toetsing van opinies en standpunten heb ik ca. 30 gesprekken gevoerd. Het gaat om bestuurders, ambtenaren en sleutelfiguren uit het maatschappelijke veld, die betrokken zijn bij het onderwerp handhaving en toezicht & controIe. Een overzicht van mijn gesprekspartners is als bijlage bijgevoegd. De opbouw van de rapportage is als volgt: -

in hoofdstuk 2 ga ik in op het bestuurlijke krachtenveld; het gaat o.a. om de onderlinge verhoudingen, de formele taakverdeling, de bestuurscultuur, e.d.;

-

het bestuurlijk/ambtelijke krachtenveld komt in hoofdstuk 3 aan de orde; het gaat o.a. om de verhouding tussen (individuele) bestuurders en de gemeentelijke dienst(en);

-

vervolgens ga ik in hoofdstuk 4 in op de ambtelijke organisatie; het gaat o.a. om de ambtelijke verhoudingen tussen de gemeentelijke diensten en om knelpunten binnen

diensten;

-

de relevante omgeving staat centraal in hoofdstuk 5; het gaat dan met name om de verhouding tussen de gemeente (bestuur/ambtelijke diensten) enerzijds en individuele burgers en organisaties in het maatschappelijke veld, zoals woningcorporaties, evenementenbureaus, e.d. anderzijds;

1

Voor de goede orde meld ik dat de begrippen handhaving, toezicht & controle, conform de afbakening in het veiligheidsplan, betrekking hebben op de onderwerpen horeca, milieu, evenementen, strandtenten, brandveiligheid gebouwde omgeving, illegale kamerhuur/onrechtmatige kamerhuur, illegale overbewoning en de

uitvoering van de leefmilieu verordening.


Overheidspublikatie | 113508 H ii. E. S T A A L [IHTERIM-]'.!*»/

- tot slot geef ik in hoofdstuk zes een (samenvattend) overzicht van de conclusies en aanbe-

velingen. Vooraf nog het volgende: in deze quick-scan heb ik samen met mijn gesprekspartners getracht problemen te lokaliseren en oplossingen te exploreren. Hierin is ruimte geboden voor het uiten van indrukken, noties, persoonlijke observaties en niet volledig uitgewerkte oplossingsrichtingen. In deze rapportage zijn daar de sporen ongetwijfeld van terug te vinden. Niettemin ben ik van mening dat juist in het uitwisselen van deze zaken de kern van verbeteringen kan liggen. In de rapportage geef ik telkens onder een pakkende kop (waarin de nuance bewust is weggelaten) mijn observaties weer. Li deze rapportage ga ik niet expliciet in op de onderscheiden thema's van handhaving, zoals genoemd in het veiligheidsplan. De reden daarvoor is dat ik aan de hand van de stukken en gesprekken een overall-beeld heb willen schetsen, dat thema- en ook sectoroverstijgend is. Ik geef er de voorkeur aan om duidelijke randvoorwaarden te schetsen, die voor alles in acht genomen moeten worden. Die (randvoorwaarden zijn essentieel voor het met succes en resultaat handhaven, ongeacht het beleidsterrein waarop de uitvoering van de handhaving zich richt. Ik hoop met de quick-scan een goede aanzet te hebben gegeven voor een verbetering van de taken op het onderzoeksterrein.



M n. E. S T A A L u v flNTFRIU-]l.1AH
2.

Het bestuurlijke krachtenveld

Het eerste onderwerp waarop ik in mijn gesprekken ben ingegaan betreft de mogelijke knel-

punten die voortvloeien uit onheldere bestuurlijke verhoudingen en afspraken, de bestuurscultuur en mogelijke oplossingen. Aan de orde waren vragen als: -

welke knelpunten worden gepercipieerd/ervaren (gedacht kan worden aan: formele taak-

verdeling; onderlinge verhoudingen; effectiviteit van de gekozen overlegstructuur; relatie met de relevante omgeving; interne coördinatie)

- wat zijn de effecten daarvan (te denken valt aan: versplintering verantwoordelijkheid en -

daarmee de aanspreekbaarheid van individuele bestuurders, etc) welke oplossingen worden gezien en wat is de haalbaarheid en het realisatietempo daarvan.

De resultaten over dit onderwerp wil ik groeperen rond de verschillende actoren die in het bestuurlijke traject een rol spelen. De burgemeester neemt een bijzondere positie in

De burgemeester heeft een bijzondere verantwoordelijkheid op het terrein van de handhaving. Alle (bestuurlijke) gesprekspartners erkennen dat. Dit heeft niet alleen te maken met de for-

mele verantwoordelijkheden die voortvloeien uit zijn eigen portefeuille, maar ook met zijn positie als eerste burger van de stad. In die hoedanigheid wordt hij door de omgeving (media, burgers, bedrijven, e.d.) vaak als eerste aangesproken op problemen/crises, ook als het gaat om zaken waarvoor een wethouder primair verantwoordelijk is.

Wat hi dit kader als probleem wordt gezien (zowel door de burgemeester als de wethouders)

is dat de burgemeester te maken krijgt met een cumulatie van problemen waarvoor hij, gelet op de omstandigheden, direct oplossingen moet toezeggen, maar waarvan de uitvoering buiten zijn directe invloedssfeer ligt, omdat hij geen zeggenschap heeft over de uitvoerende dienst. Het knelpunt dat hierbij ontstaat is dat het zicht op de nakoming van toezeggingen verloren gaat en dat (in het ergste geval) toezeggingen niet ofte laat worden nagekomen. Dat

wordt versterkt doordat er binnen de gemeente geen integraal systeem bestaat waarin gemaakte afspraken kunnen worden vastgelegd en gemonitord. Overigens heb ik alom beluisterd dat de burgemeester zich goed van zijn taak kwijt De noodzaak om de rol van de wethouders te expliciteren

De keerzijde van de hiervoor beschreven prominente rol van de burgemeester is dat de afzonderlijke wethouders te snel aannemen dat de handhaving in crisissituaties bij de burgemeester in goede handen is. Daardoor kan het voorkomen dat de wethouders niet ten volle hun ver-

antwoordelijkheid tot uitdrukking kunnen of zullen brengen. Een aanvullend knelpunt hierbij is dat de bestuurlijke verantwoordelijkheidsverdeling bijzonder complex is. Immers, behalve de handhavingsaspecten in de vakportefeuilles, zijn er ook


Overheidspublikatie | 113508 E. S T A A L [lM7EPU.l-jl.1AN,

nog de gebiedsgebonden handhavingsvraagstukken in de stadsdelen. Hierdoor hebben alle wethouders ook een taak gekregen op het terrein van de handhaving. Dit leidt tot het beeld van een situatie waarin iedereen verantwoordelijkheid heeft maar welke dat dan precies is en hoe de grenzen lopen onduidelijk blijft. In zo'n situatie is de kans groot dat te veel zaken op het bord komen te liggen van die bestuurder die toch al het meest wordt aangesproken op handhavingsvraagstukken, i.c. de burgemeester.

Het vorenstaande betekent m.i. dat er afspraken moeten worden gemaakt op welke wijze de wethouders meer zichtbaar een primaire verantwoordelijkheid kunnen dragen op onderdelen van het handhavingsterrein.

Het BOV als bestuurlijke regisseur voor handhaving Het Bestuurlijk Overleg Veiligheid (BOV) is bij de collegevorming in 2002 in het leven geroepen om de eerst verantwoordelijke collegeleden meer grip te geven op zaken in de sfeer van de veiligheid en handhaving. Bovendien moet het BOV de afstemmingsvraagstukken die voortvloeien uit de eerder genoemde complexe bestuurlijke verantwoordelijkheidsverdeling oplossen. In de praktijk blijkt dat het BOV tot nu toe vooral functioneert als platform voor de uitwisseling van informatie. Als overlegorgaan ter bevordering van een snelle en doortastende besluitvorming voldoet het BOV nog niet aan de verwachtingen. Niet alleen waar het gaat om de vertaling van bestuurlijke uitgangspunten/wensen in de richting van het ambtelijke apparaat, maar ook waar het gaat om het tijdig inbrengen en bespreken van de handhavingstoets op nieuw beleid. Ook in dit geval is het gemis van een integraal gemeentelijk systeem, waarin de handhavingsafspraken worden vastgelegd, voelbaar. Bestuurders kunnen daardoor onvoldoende hun afspraken zeker stellen en monitoren. In het BOV kan een agendapunt "hoe staat het met de lijst van toezeggingen" bijdragen aan de onderlinge transparantie en de wederzijdse beoordeling van de bestuurlijke slagkracht. Het BOV dient in de toekomst daarom meer op te treden als bestuurlijke regisseur van veiligheidsbeleid, inclusief handhaving. Persoonlijke verhoudingen binnen het college

Bc heb in de gesprekken geen indicatie gekregen dat de onderlinge verhouding tussen de bestuurders een belemmering vormt voor een slagvaardig optreden. Iedereen is doordrongen van het belang van het onderwerp, accepteert de verschillende rollen en verantwoordelijkheden en de wijze waarop een ieder dat invult. Een goede onderlinge sfeer is zonder meer noodzakelijk bij de behartiging van collegiale verantwoordelijkheden. Dat levert wel het gevaar op dat bestaande irritaties met betrekking tot concrete handhavingsproblemen, bijvoorbeeld over de taakopvatting van de ander of over het niet nakomen van afspraken, onder tafel blijven om de sfeer niet te bederven. De consequentie daarvan kan zijn dat er een zekere stroperigheid ontstaat, dat de ambtelijke omgeving het idee krijgt dat de soep niet zo heet wordt gegeten en dat handhaving aan de bestuurlijke aandacht ontsnapt. Anders gezegd: de bestuurders hebben ook de verantwoordelijkheid om elkaar in-


Overheidspublikatie | 113508 E. S T A A L n v j>TE*i,V: JtMNhGCMEST & ORGANISATIEADVIES

dringend aan te spreken, ook als dat af en toe leidt tot irritaties. Handhavingsbeleid dient op het scherpst van de snede uitgevoerd te worden. Met name ook omdat de geloofwaardigheid

van het bestuur en de bestuurders daarbij in het geding is. De stadsdeelcommissie: een meer actieve rol is vereist

Stadsdeelcommissies vervullen een belangrijke rol in de relatie tussen de burger en de gemeente. Het is evident dat het handhavingselement hierin pregnant aanwezig is. Diverse gesprekspartners hebben gemeld dat het een knelpunt is dat handhavingsvraagstukken, die op stadsdeelniveau worden aangekaart, in een ander bestuurlijk gremium moeten worden opge-

lost. De stadsdeelcommissies kunnen aan de hand van de bestuurlijk vastgestelde stadsdeelplannen heel goed de uitvoerende handhavingstaken volgen en daarop ook zo nodig interveni-

eren. Een nog niet opgelost probleem betreft de tekortschietende organisatie van de stadsdeelkantoren. De grote diensten zouden zich meer en beter moeten inspannen om de kwaliteit en kwantiteit ten aanzien van handhavingstaken te versterken.


Overheidspublikatie | 113508 E. S T A A L [«mnti-Jiu»

3.

Het bestuurlijke / ambtelijke krachtenveld

Het tweede onderwerp waarop ik in mijn gesprekken ben ingegaan betreft de mogelijke knelpunten die voortvloeien uit de verhouding tussen de (individuele) bestuurder en de gemeente-

lijke dienst van waaruit de ondersteuning wordt geleverd. Aan de orde waren vragen als: -

welke knelpunten worden over en weer gepercipieerd/ervaren (gedacht kan worden aan:

ondersteuning door de dienst op bestuurlijk gevoelige onderwerpen; de bestuurlijke kracht om punten op de politieke agenda te plaatsen en houden; relatie met de relevante omgeving);

-

wat zijn de effecten daarvan;

-

welke oplossingen worden gezien en wat is de haalbaarheid en het realisatietempo daarvan. Dit onderwerp levert de volgende observaties op. De wethoudersstaf: te weinig sturend vermogen t.a.v. de handhaving De wethoudersstaf is bij uitstek het gremium waarin handhavingsvraagstukken aan de orde

moeten komen. De wethouder kan de grote lijnen uitzetten, er kunnen afspraken worden gemaakt over de aanpak van concrete problemen en er kan worden teruggekoppeld vanuit het

BOV en het AOV. Echter, in veel gevallen is hiervan geen of in onvoldoende mate sprake. Er wordt wel algemene informatie uitgewisseld, maar er worden niet echt knopen doorgehakt. Daardoor krijgt het overleg over handhavingsvraagstukken vooral een retrospectieve insteek

in plaats van een pro-actieve. Dit geldt vooral voor die wethoudersstaven waarbij, gelet op de inhoud van de portefeuille, handhaving meer in de marge een rol speelt. De wethouder en de bestuursadviseur: onderlinge rol t.a.v. handhaving versterken

De functie van bestuursadviseur heeft in eerste aanleg alle elementen in zich om voor de wethouder "een spin in het web" te zijn, ook op handhavingsterrein. De bestuursadviseur is daarbij niet alleen gericht op de portefeuillevraagstukken, maar ook op de collegiale verantwoordelijkheid van de wethouder. In mijn gesprekken komt de marginale rol die de bestuursadviseurs op handhavingsterrein vervullen enkele keren naar voren. Er is in overwegende mate sprake van het becommentariëren vanaf de zijlijn en in het beste geval van "damage-control". Een van de verklaringen die hiervoor wordt genoemd, is dat de bestuursadviseurs zowel van bestuurlijke als ambtelijke

zijde te vrijblijvend worden aangesproken op te bereiken resultaten. Zo er al een prioriteitenstelling is, staat handhaving daarin in ieder geval niet erg hoog. Op de rol van de bestuursadviseur kom ik in hoofdstuk 4 nog terug.


Overheidspublikatie | 113508 M u E. S T A A L u v { I H T E R M H M A M A 6 E U I H T & OBQMIISMÏEHtiVIES

De bestuursopdracht: een zinvol instrument In het gemeentelijke besturingsmodel is destijds het instrument van de bestuursopdracht geïn-

troduceerd om de wethouder extra sturingsmogelijkheden te geven op het gemeentelijke apparaat. In het verleden is het instrument vooral gehanteerd om sturing te geven bij beleidsopdrachten, maar ook voor uitvoerende handhavingsvraagstukken kan het zonder meer een zinvol instrument zijn. Er kan legitimering mee worden gegeven aan (groepen) ambtenaren om te interveniëren in processen binnen of tussen diensten die extra aandacht verdienen. Voorts geeft het de wemouder de mogelijkheid om zijn bestuursadviseur meer zeggingskracht te geven in zijn rol van troubleshooter. Al met al: de bestuursopdracht kan bij goed gebruik een

disciplinerend en corrigerend instrument zijn. De wethouder en de handhaver: bestuurlijke dekking? Een eerste vereiste! Ik heb vaak het signaal gekregen dat de Haagse bestuurders te weinig standvastig zijn als er

op ambtelijk niveau gehandhaafd is. Natuurlijk bestaat er zoiets als de discretionaire bevoegdheid van de bestuurder om af te wijken van zijn eigen beleid, maar juist bij een onderwerp als handhaving, waarbij toegeven en gedogen makkelijker en vaak populairder is "de poot stijf houden", is het van belang dat de bestuurder openlijk dekking geeft aan het uitvoerende apparaat. Dit is temeer van toepassing als een bestuurder vooraf op de hoogte is van een te nemen handhavingsmaatregel. De positieve uitwerking van voldoende bestuurlijke dekking is evident Ambtenaren kunnen met zelfvertrouwen opereren, zullen niet vervallen in "indek-

gedrag" en zullen daardoor effectiever en met meer output de handhavingstaken uitvoeren. Bestuurlijke gevoeligheid: moet consequent ontwikkeld worden

Bestaat bij de bestuurder soms onvoldoende gevoeligheid voor wat zich op ambtelijk niveau afspeelt, zo is er bij ambtenaren soms sprake van onvoldoende bestuurlijke gevoeligheid. Daarbij gaat het niet zozeer om de beleidsontwikkeling, maar meer om het uitvoerende, ope-

rationele apparaat. Sommigen wijten deze ontwikkeling aan het gemeentelijke organisatiemodel (het concern-AJienstenmodel met grote zelfstandige diensten zonder secretarie). Anderen leggen meer de nadruk op het feit dat wethouders, ambtelijke top en bestuursadviseurs bij het operationele apparaat kennelijk onvoldoende voor het voetlicht weten te brengen waar bestuurlijke voetangels en klemmen liggen. Op dit punt kan de stadsdeelorganisatie wellicht een brugfunctie vervullen. De kom daar later op terug. Handhavingscapaciteit: toenemende spanning De spanning tussen de voor de handhaving noodzakelijke en beschikbare capaciteit neemt toe. Omdat de inzet ten aanzien van de handhaving nogal versnipperd is bestaat er geen of onvoldoende zicht op het geheel aan handhavingscapaciteit (mensen en budget). Het gevolg daar-

van is dat er ook onvoldoende zicht bestaat op zowel de resultaten als de tekortkomingen in de handhaving. Het is noodzakelijk het inzicht op bestuurlijk en ook op ambtelijk top-niveau


Overheidspublikatie | 113508 M n. E. S T A A L u v [ l r M E I i l « - ] « M U S € U E N t & <JE3*i:.SMlEfcC'mS

te verbeteren ten einde de allocatie van middelen en ook de mogelijkheden voor interventies effectiever te doen zijn.

10



S T A A L n v [|l'TER!l1-]!.l*«Afi[HENT

4.

Het ambtelijke krachtenveld

Het derde gespreksonderwerp dat in de gesprekken aan de orde kwam betrof knelpunten die voortvloeien uit de verhouding tussen de ambtelijke diensten en knelpunten binnen de afzonderlijke diensten. Het gaat dan om vragen als: - welke knelpunten worden gepercipieerd/ervaren er op het terrein van de samenwerking tussen de diensten (te denken valt aan: te weinig afstemming; dubbelingen in taken; onduidelijke bevoegdheidsverdeling; geïsoleerde benadering van samenhangende handhavingproblemen/vraagstukken; te weinig slimme toepassing van ICT; ontbreken van protocollen; geringe personele capaciteit; handelingssnelneid van diensten) - wat zijn de effecten daarvan (te denken valt aan: gevallen van langs elkaar heen werken; etc) - welke oplossingen worden gezien en wat is de haalbaarheid en het realisatietempo daarvan. Op dit vlak zijn de volgende observaties relevant.

De gemeentesecretaris: terecht op afstand Een enkeling heeft gesuggereerd dat de gemeentesecretaris een meer dwingende rol zou moeten vervullen op handhavingsterrein. Als hoogste ambtenaar, als adviseur van het college, als diensthoofd van de Bestuursdienst en als voorzitter van het GMT heeft hij daarvoor zeker de mogelijkheden. Niettemin ben ik van mening dat het (frequent) gebruiken van die mogelijkheden op het terrein van de handhaving niet goed zou zijn. Immers, voorkomen moet worden dat de gemeentesecretaris met grote regelmaat in een positie wordt gedwongen waarin hij een deelbelang vertegenwoordigt. Op langere termijn zou dat afbreuk doen aan zijn natuurlijke rol waarbij bij boven de ambtelijke partijen moet staan.

Het AOV: terecht een ambtelijke spilfunctie

Het Ambtelijk Overleg Veiligheid (AOV) functioneert volgens mijn gesprekspartners goed en heeft een toegevoegde waarde als ambtelijk coördinatieoverleg. Er wordt gewerkt aan de hand van een actiepuntenlijst waarmee concrete problemen tot een oplossing worden gebracht. Het AOV wordt wel hoofdzakelijk gezien als de uitvoerende pendant van het BOV. De waarde van het AOV zou wellicht kunnen toenemen als de leden wat nadrukkelijker de rol van aanjager op zich zouden nemen. Die kunnen zij vervullen omdat ze ook zitting hebben in andere gremia, bijvoorbeeld de wethoudersstaf waarin handhaving aan de orde komt. Een enkeling heeft gesuggereerd om het AOV te integreren in het GMT. Dat zou een overleg schelen. Dat lijkt mij geen wenselijke zaak. Immers, in het AOV kan de schijnwerper voluit gericht zijn op de bestuurlijke prioriteit van handhaving, terwijl het gevaar groot is dat dit in het GMT ondergesneeuwd raakt. Bovendien zijn niet alle betrokken diensthoofden op handhavingsterrein in het GMT vertegenwoordigd.

11


Overheidspublikatie | 113508 S T A A L [ i h T E R I U ]l-*HS

De bestuursadviseur: teveel toeschouwer, te weinig trouble-shooter Al eerder heb ik opgemerkt dat de bestuursadviseur op handhavingsterrein onvoldoende uit de verf komt. Enerzijds heeft dit te maken met de kwaliteit van de bestuursadviseurs. Daarbij is vooral de vraag gesteld naar de inhoudelijke en procesmatige inbreng van de bestuursadviseur. Op dat vlak liggen kansen voor verbeteringen. Anderzijds heeft het te maken met een onvoldoende aansturing, zowel door de wethouder (zie hoofdstuk 3) als door de ambtelijke top. Dit laatste wordt nog eens versterkt door de zwakke organisatorische inbedding binnen de Bestuursdienst. In feite is er niemand die er voor zorgt dat handhaving bij de bestuursadviseurs hoog op de agenda staat en/of blijft. Overigens is dat niet exclusief het geval voor handhaving, maar ook voor andere (beleidsonderwerpen. De ben ervan overtuigd dat er substantiële verbetering kan worden bereikt als er op het punt van de aansturing een voorziening wordt getroffen. De verbeteringen kunnen bestaan uit snellere besluitvorming, betere monitoring, tijdiger interventies, betere afstemming, e.d. De aansturing kan worden versterkt door de portefeuillehouders en de gemeentesecretaris daarin een prominentere rol te geven. Bovendien moet het onderwerp inzet, aansturing en kwaliteit van de bestuursadviseurs frequenter op de agenda komen van het college, het GMT en het MT van de BSD. Bij het sonderen van het voorstel om de positie van de bestuursadviseurs te versterken werd met name van de kant van de vakdiensten het beeld opgeroepen dat daarmee de secretarie

weer zou terugkeren. Dat lijkt mij sterk overtrokken. Ik heb de indruk dat de balance of power hi de huidige situatie teveel is doorgeslagen in de richting van de diensten. Ik kreeg namelijk van bestuurders teveel signalen dat zij moeilijk bij de diensten binnenkomen. Naast een versterking van de aansturing moet ook gewerkt worden aan een kwaliteitsverbetering. Daarbij kan gedacht worden aan specifieke opleidingen/trainingen, maar moet ook worden gewerkt aan een betere doorstroming van bestuursadviseurs. Sommigen zijn te lang be-

stuursadviseur en kunnen daardoor blinde vlekken ontwikkelen. DSO en OCW: handhaven moet veel hoger op de dienst-agenda Met name bij de diensten DSO en OCW krijgt de uitvoering van de handhaving niet de aandacht die het verdient. De top van die diensten is meer gefocussed op beleidsontwikkeling, met als gevolg dat de onderdelen die zich daar op richten meer aandacht krijgen dan de uitvoerende handhavingsonderdelen. Bovendien bestaat bij velen de indruk dat de beleidsmakers nog steeds onvoldoende de handhavingstoets loslaten op beleidsvoorstellen. Dit effect wordt nog eens versterkt als de handhavingsonderdelen gepositioneerd zijn op stadsdeelniveau (m.n. DSO). Consequentie daarvan is dat sommige handhavingsproblemen in "de periferie" onvoldoende snel, effectief en efficiënt aandacht krijgen van 'liet centrum".

12


Overheidspublikatie | 113508 S T A A L [MT!IIU-]IUHJ

Meer in zijn algemeenheid is door sommigen gesteld dat het een goede zaak zou zijn als de gemeente de beschikbare beleidscapaciteit zou inkrimpen en de vrijval zou benutten voor ver-

sterking van de handhavingscapaciteit. De diensten: operationele processen binnen diensten op orde De afgelopen tijd hebben de diensten veel energie gestoken in het op poten zetten van het eigen handhavingsbeleid. Daarbij is de organisatie op een aantal manieren in de steigers gezet. Te denken valt aan het vergroten van de ambtelijke capaciteit, het vastleggen van afspraken, het opstellen van protocollen, ISO-certificering van processen, uitlijnen van juridische processen, e.d. Dit alles heeft ertoe geleid dat de sectorale uitvoerende handhavingsorganisaties redelijk op orde zijn. Wel is het zo dat de beschikbare personele capaciteit efficiënter en slimmer kan worden ingezet waardoor het rendement kan toenemen. Operationele samenwerking tussen diensten: nog veel mogelijkheden voor verbetering

In het verlengde van het voorgaande ligt de constatering dat de samenwerking tussen diensten op operationeel niveau nog onvoldoende is. De handhavingsorganisaties zijn grotendeels gescheiden en het gebruik van eikaars expertise en/of capaciteit is nog minimaal. Er zijn naar mijn mening grote voordelen te behalen als er tussen diensten afspraken kunnen worden gemaakt over een geïntegreerde en gecoördineerde inzet voor handhavings- en controleprogramma's. Ook het ontwikkelen van gezamenlijke ICT-toepassingen kan leiden tot een betere dienstverlening (bijvoorbeeld een gemeenschappelijk systeem voor het melden van overlastsituaties, het vastleggen en monitoren van de gemaakte afspraken, e.d.) De diensten: ieder zijn eigen deconcentratiemodel In de uitvoeringspraktijk van de stadsdeelkantoren blijkt telkens weer dat de ongelijke mate waarin de diensten hun deconcentratie hebben vorm gegeven (zowel in termen van bevoegdheden, mandaat als in organisatorische zin), belemmerend werkt op een integrale aansturing. De uitvoeringsambtenaren werken teveel vanuit "de koker van hun dienst" en begrijpen te weinig eikaars taal. Potentiële synergievoordelen blijven hierdoor liggen. Naar ik heb begrepen wordt binnen de dienst OCW momenteel onderzocht op welke wijze de dienst (verder) invulling kan geven aan de deconcentratiegedachte. De discussie binnen OCW

duurt nu al verschillende jaren, maar er worden tot nu toe geen knopen doorgehakt. Dit belemmert de dienstverlening van de gehele gemeentelijke organisatie op stadsdeelniveau. Het is m.i. nu een goed moment om in overleg met de andere diensten nog eens goed te bezien hoe de onderlinge afstemming en synergie kan worden versterkt.

13


Overheidspublikatie | 113508 M k. E. S T A A L

nv

[mtlH'J-JUAHMStMeilI ft DRGAI

De stadsdeelcoördinator:geef bevoegdheden en verantwoordelijkheden Het hiervoor gesignaleerde probleem binnen de stadsdeelorganisatie ZOU deels Opgelost fcuu-

nen worden als de stadsdeelcoördinator een meer inhoudelijke en sturende rol zou krijgen in de richting van het personeel dat op het stadsdeelkantoor werkt. De stadsdeelcoördinator heeft nu geen of nauwelijks bevoegdheden en is alleen coördinator/facilitator, zonder inhoud. Een verbetering kan overigens niet worden bereikt door alleen te sleutelen aan de formele rol en positie van de stadsdeelcoördinator. Er is daarvoor meer nodig. Stadsdeelcoördinatoren moeten "de toppers" horen van de gemeentelijke organisatie. Ervaren medewerkers, die gezaghebbend zijn, overwicht hebben en aan zowel mensen als complexe processen daadkrachtig leiding kunnen geven. Wanneer hiervoor gekozen wordt, de noodzaak daartoe is volop aanwezig, dan dient er een ander type coördinator te komen dan nu aanwezig is.

14


Overheidspublikatie | 113508 E. S T A A L u v [lK7E*IH-]hMNAGEMEKT & OÜCANISAT,EAOYI£J

5.

De relevante omgeving

Het vierde onderwerp van mijn gesprekken had betrekking op de verhouding tussen de gemeente (bestuur en ambtelijke diensten) en de relevante omgeving (m.n. politie, woning-

bouwcorporaties, evenementenbureaus). Daarbij ging het om zaken als: - welke knelpunten worden gepercipieerd/ervaren in de relatie met het maatschappelijke veld (te denken valt aan: mee-tegenwerking van organisaties; de urgentie en prioriteit van handhavingsproblemen; de taakverdeling tussen gemeente en maatschappelijke organisaties) - wat zijn de effecten daarvan (te denken valt aan: falend overleg, "georganiseerde" tegenwerking etc) - welke oplossingen worden gezien en wat is de haalbaarheid en het realisatietempo daarvan. Onderstaand ga ik daar, gegroepeerd rond enkele thema's, nader in op de resultaten. Handhaving rond woningen: te weinig samenwerking

Een belangrijke externe samenwerkingspartner voor de gemeente op het gebied van woninggerelateerde handhaving is de woningbouwcorporatie. Vanuit hun volkshuisvestelijke taak zijn ze prominent in de stad vertegenwoordigd en hebben zij bovendien zelf belang bij een goede handhaving. In de praktijk is de samenwerking tussen de gemeente en een corporatie vooral gericht op de grote herstructureringsopgave. Op het terrein van de handhaving verloopt de samenwerking veel minder vanzelfsprekend. Een knelpunt hierbij is dat het voor de corporaties onduidelijk is met wie er binnen de gemeente zaken kunnen worden gedaan op dit voornamelijk operationele niveau. De gemeente wordt gepercipieerd als een veelkoppig monster. Op organisatorisch niveau zijn er weliswaar goede één-op-één contacten met gemeentelijke

diensten, maar een integrale aanpak, die bijvoorbeeld door de stadsdeelcoördinator vorm zou kunnen worden gegeven, ontbreekt. Ook een gemeentelijk (geautomatiseerd) systeem waarin

corporaties handhavingsproblemen kunnen melden, afspraken kunnen vastleggen en de voortgang daarvan kunnen monitoren (zie hoofdstuk 2) ontbreekt. Uit het overleg met de corporaties is gebleken dat zij bereid zijn om flink te investeren in handhavingscapaciteit (buurtconciërges, -beheerders, huismeesters, wijkbeheerders, e.d) Ondanks een aantal goede initiatieven van de gemeente en de corporaties is de aanpak over het geheel genomen nog te vrijblijvend. Het moet mogelijk zijn om via onderlinge operationeIe prestatieafspraken de continuïteit en effectiviteit van de handhaving rond de woningen te verhogen en te waarborgen. Voor de goede orde: ook andere vastgoedbezitters dan de corporaties zouden betrokken kunnen worden bij handhavingsvraagstukken rondom hun bezit.

15


Overheidspublikatie | 113508 S T A A L [|.T»I«-]I»N<

Handhaving bij evenementen: het groeit ze boven het hoofd

Bij grote evenementen ligt de handhavingsverantwoordelijkheid voor een belangrijk deel bij de organisatoren. Dat zijn veelal kleine, private (projectorganisaties. Met de groei van dit soort evenementen (Haschiba, Koninginnedag, Parkpop, e.d.) zijn de handhavingseisen van de gemeente -terecht- navenant toegenomen. De handhavingsmaatregelen die de organiserende partijen moeten treffen zijn steeds complexer en in de voorbereiding moet met veel gemeentelijke partners rekening worden gehouden. Van de zijde van de evenementenorganisaties wordt gesteld dat zij de handhavingseisen kwalitatief niet meer goed kunnen bijbenen. Ondersteuning/facilitering vanuit de gemeente (zonder de verantwoordelijkheid over te nemen) zou een oplossing kunnen bieden.

Handhaving in de horeca:strakker en duidelijker Knelpunten in de sfeer van de horeca zijn o.a. terrasvervuilmg (zowel zwerfvuil als ongebreidelde territoriumdrift van de uitbaters), brandveiligheid en sluitingstijden. De horecasector

herkent de genoemde knelpunten en is van mening dat alleen een strakkere en duidelijker handhaving van de regels tot resultaten leidt. Men beseft dat zo'n beleid voor een aantal ondernemers negatieve gevolgen heeft, maar tevens dat het voor de bedrijfstak als geheel positief zal uitwerken. Het vertrouwen in het zelfregulerend vermogen van de sector wordt niet

hoog ingeschat (het is vooral de buurman die de regels overtreedt) en dus zal het heil voor een groot deel van de overheidshandhaving moeten komen. Handhaving en de burger: de klant centraal? Den Haag heeft de ambitie om binnen een bepaalde tijd de beste dienstverlenende gemeente

van het land te zijn. Dat betekent onder meer dat de gemeente voor de burger laagdrempelig moet zijn, de gemeentelijke organisatie geen doolhof is en de burger ervan uit moet kunnen gaan dat de gemeente het principe hanteert van afspraak is afspraak. In dit licht heeft het mij bevreemd dat vrijwel geen van mijn gemeentelijke gesprekspartners handhaving heeft gedefinieerd in termen van dienstverlening aan de burger als klant. Als je dat doet, word je gedwongen om in de oplossingssfeer 'Van buiten naar binnen te redeneren". Dat kan tot nieuwe inzichten leiden. Handhaving en nieuwe technologie: het wiel is al uitgevonden! Het gebruik van nieuwe technologie biedt grote mogelijkheden om de taken op het terrein van

de handhaving slimmer en efficiënter toe te passen. De binnengemeentelijke ontwikkeling op dit terrein kan volgens mijn gesprekpartners nog een flinke oppepper gebruiken. De valkuil hierbij zou zijn om binnen de gemeente naar een compleet eigen systeem te streven, terwijl het bekend is dat er al werkende toepassingen elders voor handen zijn. Een goed en recent voorbeeld daarvan is het gebruik van nieuwe technologie bij Staatsbosbeheer om overtredingen te melden/registreren (en door te geven aan collega- handhavingsorganisaties). Een oriëntatie op dit punt kan waarschijnlijk al snel tot resultaten leiden.

16


Overheidspublikatie | 113508 M ii. E. S T A A L u v *

[t(UE
6.

Samenvattende conclusies en aanbevelingen

In de voorgaande hoofdstukken heb ik via 4 invalshoeken knelpunten geformuleerd. Met het formuleren van de knelpunten is tegelijkertijd een deel van de oplossingsrichting aangegeven. In dit hoofdstuk werk ik die nader uit. De oplossingen versterken elkaar en zullen uiteindelijk leiden tot een hogere kwaliteit van handhaving. Ik heb de oplossingsrichtingen geformuleerd in de vorm van opdrachten, zodat het BOV deze als leidraad kan nemen voor een verbeterplan.

Ontwikkel een handzaam, transparant, geautomatiseerd handhavingssysteem Er moet een integraal, geautomatiseerd handhavingssysteem komen dat beschikbaar is voor alle partijen die bij de handhaving betrokken zijn. Alle partijen moeten handhavingsproblemen in het systeem kunnen aanmelden en via het systeem zicht kunnen krijgen op de afhandeling daarvan (monitoring). Het is niet de bedoeling om (bij diensten) bestaande systemen over boord te gooien. De bestaande systemen moeten aan elkaar worden geknoopt, de witte vlekken moeten worden ingevuld en het systeem moet op relatief eenvoudige wijze geconsolideerde bestuurlijke en beleidsinformatie kunnen genereren. Het integrale systeem zal verder minimaal aan de volgende randvoorwaarden moeten voldoen: - transparant en toegankelijk; bestuurders, diensten maar ook externe partijen (ook burgers) moeten het systeem kunnen raadplegen en daarin klachten kunnen melden. - heldere rapportages; het systeem moet overzichtelijke "actiepuntenlijsten" genereren en snel zicht geven op de afhandelingsstatus - zicht geven op de verantwoordelijkheden; uit het systeem ondubbelzinnig blijken bij wie de bestuurlijke en de ambtelijke verantwoordelijkheid berust voor de afhandeling van actiepunten. - zicht geven op de afhandelingstermijn en de wijze waarop het actiepunt is afgedaan. De Bestuursdienst is verantwoordelijk voor de ontwikkeling en het operationeel houden van het systeem. De directeur Bestuurszaken kan bij de ontwikkeling de opdrachtgeversrol vervullen. De valkuil bij dit soort trajecten is overigens dat er op het gebied van de registratie en monitoring stilstand ontstaat totdat er een goed draaiend systeem beschikbaar is. Dat is uiteraard niet de bedoeling. De BSD kan direct al, op de "traditionele" wijze starten met het maken van inventarisaties, voortgangslijsten en procesbewaking. Met het te ontwikkelen systeem kan de wethouder sterker betrokken worden bij en verantwoordelijkheid dragen voor de handhavingsproblematiek, kan het BOV meer gaan sturen en kan de burgemeester ontlast worden. Door deze aanpak kan het bestuurlijk overleg zakelijk blijven, aan diepgang winnen en worden de persoonlijke verhoudingen niet onnodig onder druk gezet. Het is daarbij de taak van het AOV om de BOV-vergaderingen goed voor te bereiden en te zorgen voor een overzicht van de actuele stand van zaken.

17


Overheidspublikatie | 113508 E. S T A A L n v IlHIERW-ÏMAN/GEIiENT 6 OB&ANISA1

Maak gebruik van nieuwe technologie om de handhaving slimmer te organiseren Op de externe markt zijn systemen beschikbaar en bij externe organisaties reeds beproefd, om

de melding en monitoring van klachten door handhavers op locatie te laten uitvoeren (o.a. met gebruikmaking van GPS en on-line verbinding met een centraal systeem). De adviseer de volgende actie. - geef een expertgroep, onder leiding van de directeur Bestuurszaken, de bestuursopdracht om op korte termijn in kaart te brengen welke nieuwe technologie op de markt beschikbaar is en waar die met succes wordt toegepast; bereidt vervolgens de weg voor een snelle gemeentelijke toepassing, met behulp van kleinschalige pilot-projecten zo mogelijk in samenwerking met externe handhavers. Versterk de bestuurlijke ondersteuning vanuit de Bestuursdienst Veel van de genoemde knelpunten vinden hun oorsprong in de minder goede ondersteuning van het bestuur en/of de individuele bestuurders. Een aantal concrete maatregelen kan die ondersteuning versterken, t.w.: - versterk de aansturing van de bestuursadviseurs door de portefeuillehouders en de gemeentesecretaris op dit punt een nadrukkelijke rol te geven. Ook in het college, het GMT en het MT van de Bestuursdienst moet dit punt op de agenda komen. - scherp de rol van de bestuursadviseurs aan in die zin dat zij niet alleen als toeschouwer zaken becommentariëren maar ook geacht worden daadwerkelijk de handen uit de mouwen te steken. - verzorg trainingen/opleidingen voor bestuursadviseurs die gericht zijn op het ontwikkelen van vaardigheden zoals het vlot trekken van vastgelopen trajecten, het aanspreken van anderen op hun verantwoordelijkheid, het overbruggen van tegengestelde belangen en -last but not least- het bevorderen van het collegiale denken en handelen. - zorg voor een frequente en tijdige verversing van bestuursadviseurs. Goede bestuursadviseurs zijn positief kritisch naar ("eigen") wethouders en diensten en hebben daardoor in die functie een "houdbaarheid" van enkele jaren. - maak frequenter gebruik van het instrument van de bestuursopdracht om de bestuurlijke sturing te versterken. De bestuursadviseur speelt een voortrekkersrol bij de opstelling van de bestuursopdracht en het monitoren van de voortgang. Maak handhavingscapaciteit inzichtelijk en herprioriteer personele capaciteit op beleidsterrein ten gunste van handhavingscapaciteit.

Een eerste bestuursopdracht op het terrein van de handhaving kan eruit bestaan om de directeuren van de vakdiensten opdrachtnemer te maken voor een onderzoek naar het inzichtelijk maken van de handhavingscapaciteit (een overzicht van de formatieve en budgettaire inzet per handhavingsgebied en een indicatie van de met die middelen bereikte en te bereiken output). Het vorenstaande kan de input vormen voor een gemeentelijk handhavingsprogramma. Daarbij moet betrokken worden de mogelijkheid van het inwisselen van beleidscapaciteit voor operationele handhavingscapaciteit.

18


Overheidspublikatie | 113508 S T A A L

In het onderzoek zal ook aandacht moeten worden besteed aan het ontzien van handhavingstaken in het geval van eventuele bezuinigingen en de financiering van een versterking de

handhavingsfunctie. Daarbij gaat het ook om inkomstenbronnen als leges (waaronder de mogelijkheid van een gedifferentieerde leges afhankelijk van de kwaliteit van de aangeleverde informatie) en bestuurlijke boetes. Versterk en stroomlijn de deconcentratie.

De samenwerking tussen diensten op operationeel handhavingsniveau wordt bemoeilijkt doordat elke dienst een eigen invulling heeft gegeven aan de mate en de vorm van deconcentratie. Geadviseerd wordt de volgende acties te entameren: - verstrek het AOV de opdracht om op handhavingsterrein te komen tot een gelijksoortige aanpak van de deconcentratie van de diensten (aansturing, bevoegdheden, mandaat, e.d.). - zorg voor een upgrading van de functie van stadsdeelcoördinator, een en ander na afronding van de hiervoor genoemde opdracht. De upgrade zal eruit bestaan dat de stadsdeelcoördinator, anders dan nu, meer bevoegdheden en verantwoordelijkheden krijgt om te sturen op de uitvoering van de werkzaamheden van de gedeconcentreerde ambtenaren. Ook krijgt hij op stadsdeelniveau coördinerende bevoegdheden tussen diensten. - verzorg trainingen/opleidingen voor stadsdeelcoördinatoren die gericht zijn op het ontwikkelen van vaardigheden zoals het functioneel en/of projectmatig aansturen van ambtenaren die hiërarchisch tot andere diensten behoren, het aanspreken van anderen op hun verantwoordelijkheid en het optreden als projectleider. - geef de stadsdeelcoördinator een belangrijke rol in de ondersteuning van de wethouder v.w.b. zijn taken als stadsdeelwethouder. Daarmee kan ook de stadsdeelcommissie beter worden bediend en zal waarschijnlijk de afhandeling van handhavingsvraagstukken snelIer op stadsdeelniveau worden afgedaan. - bezie of de zittende stadsdeelcoördinatoren in staat zijn om de nieuwe, zwaardere rol in te vullen. start op stadsdeelniveau pilots waarbij diensten, onder de aansturing van de stadsdeelcoordinator, delen van eikaars werk gaan verrichten. - maak op stadsdeelniveau optimaal gebruik van de verschillende geautomatiseerde systemen. Geef elkaar rechten en kijk naar offensieve toepassingen van intranet en internet. Geef de BSD de opdracht om de betreffende systemen op dit punt tegen het licht te houden. Uiteraard moet hierbij de relatie naar het eerdergenoemde integrale handhavingssysteem in het oog worden gehouden.

Ga verdergaande allianties en samenwerkingsverbanden met externe organisaties aan Het is duidelijk dat ook buiten de gemeentelijke organisatie handhavingstaken worden verricht. Alhoewel er op een aantal vlakken al goede samenwerking bestaat liggen er goede mogelijkheden om die uit te breiden en daarmee een hoger rendement van de handhaving te bereiken. Ik doe de volgende suggesties: - maak tezamen met vastgoedeigenaren (corporaties, pensioenfondsen, rijksgebouwendienst, e.d.) een plan over hoe zij de handhavingsproblematiek in en rond hun bezit kunnen versterken. Daarbij kan gedacht worden aan extra inspanningen op functies als huis-

19


Overheidspublikatie | 113508 M R . E. S T A A L u v ['tTfcSIM-jM.VMjrM?/!!

meester, buurtbeheerder, (buurt)conciërge, e.d. In dit plan moet expliciet aandacht worden besteed aan mogelijke financieringsbronnen voor deze extra inzet. onderzoek de mogelijkheden om op handhaving gericht personeel van buitengemeentelijke organisaties extra bevoegdheden te geven (bijv. via de status van onbezoldigd ambte-

naar) creëer binnen de gemeente een schakelpunt dat (zonodig tegen betaling) organisatoren van grote evenementen soepel door de gemeentelijke regels, procedures en vergunningen kan loodsen (one-stop-shopping).

Bestuur: een krachtiger en dominantere bestuurscultuur gewenst Tot slot wil ik nog de aandacht vestigen op een algemeen punt. Tijdens mijn gesprekken het onderwerp (bestuurs)cultuur regelmatig aan de orde geweest. Mijn gesprekspartners zijn van mening dat de (bestuurs)cultuur, waar het om handhavingsvraagstukken gaat, wel wat pittiger mag zijn. Men verwoord dat in termen als: - spreek elkaar meer aan op gemaakte afspraken - houdt onderwerpen vast en laat ze niet van de agenda verdwijnen - vertoon geen slappe knieën als het (bijv. in de publiciteit) wat tegenzit - accepteer niet dat diensten niet leveren wat zij beloven - spreek over bereikte resultaten al naar gelang de uitkomsten in de zin van: "dat hebben jullie goed gedaan" of "dat heb ik fout gedaan" - neem gecalculeerde risico's en straf niet als het een keer fout gaat. Het bestuur in het algemeen en het BOV in het bijzonder moeten hierbij een voorbeeldfunctie

vervullen. Als dat het geval is zal ook de ambtelijke cultuur op dit punt snel volgen. Het zal duidelijk zijn dit punt alleen gerealiseerd kan worden met de persoonlijke inzet en het volledige commitment van de individuele bestuurders en de gezamenlijke inspanning van het BOV.

20


Overheidspublikatie | 113508 M R. E. i

l

A A L U V

[i«raiu-l"*»"!ai«'

Bijlage Overzicht gesprekspartners t.b.v. de quick scan in het kader van het veiligheidsplan " Een veilig Den Haag"

Naam

Functie / organisatie

- WJ. Deetman (2x) - L.E.J. Engering-Aarts - P.M.M. Heijnen - WJ. Stolte - J. Klijnsma - B.J. Bruins

Burgemeester

- A.J. Hilhorst - M. Smits - R. van de Laar - H.P.M. Kool - D.M.F. Jongen - J.J. Wortel - H. Jagersma - N. Rosenberg - R. Brons - N. van Mourik -G.Heersma &P.Blankwaart - M. Terwindt & A. de Graaf - J.H. Potter - C. Rog - H. van der Vet

Wethouder ROSW Wethouder NGD Raadslid WD Raadslid PvdA Gemeentesecretaris Dienst Stadsbeheer Dienst Stedelijke Ontwikkeling Dienst Onderwijs Cultuur en Welzijn Commandant Brandweer Bestuursdienst Politie Haaglanden Dienst Burgerzaken Dienst Stedelijke Ontwikkeling

- F. van der Vaart - G.J. Bunck & - C.J.E.M. Vaars - J.P. van der Helm - S. van der Laag - J. van Geest - R. Verbiest

Wethouder FC; loco-burgemeester Wethouder OSWI Wethouder SISS Wethouder WVE Wethouder VBM

Bestuursdienst Bestuursdienst Bestuursdienst Dienst Stadsbeheer Dienst Stadsbeheer woningcorporatie Haag Wonen woningcorporatie Staedion stichting Doen evenementen

r Dienstenbibliotheek Tel: (353) 20 63 | Sp. E03.02 | Email: [email protected]

Overheidspublikatie Toezicht. quick scan in het kader van het veiligheidsplan "Een veih'g Den Haag"

Recommend Documents