Overcapaciteit woningbouwplannen

Position paper

Overcapaciteit woningbouwplannen Werkgroep Wonen Nationaal Netwerk Bevolkingsdaling

De position paper is het resultaat van de expertmeting Overcapaciteit. Deze bijeenkomst is een initiatief van de werkgroep wonen van het Nationaal Netwerk Bevolkingsdaling.

Position paper: overcapaciteit woningbouwplannen

(08-11-2010)

Ingrijpen kost geld, maar niet ingrijpen is duurder!

De kernpunten: •

Overcapaciteit aan woningbouwplannen is een probleem dat kan leiden tot onrendabele investeringen en bouwen voor leegstand. Gemeenten moeten hun overcapaciteit per direct terugdringen.

•

De provincie moet het terugdringen van overcapaciteit door gemeenten bevorderen: o de provincie moet binnen haar grenzen de gewenste groei van de woningvoorraad vaststellen, zodanig dat tussen provincies het migratiesaldo nul bedraagt (systeem van de Nota Ruimte). Tevens kan de provincie bepalen hoe de nieuwe woningen gespreid worden over regio’s en eventueel over gemeenten. De provincie moet overcapaciteit bestrijden om ongewenste migratiestromen te voorkomen; o het goed functioneren van de woningmarkt is een verantwoordelijkheid van alle overheden gezamenlijk. Overcapaciteit kan het goed functioneren van de woningmarkt in (delen van) een provincie verstoren. De provincie moet de betreffende gemeenten daar dan ook op aanspreken; o de provincie moet gemeenten er op aanspreken als ze in hun (meerjaren)begroting uitgaan van inkomsten uit bouwplannen die niet zullen worden gerealiseerd (toezicht gemeentefinanciën).

•

Programmering van woningbouw is een ruimtevraagstuk: hoe spreid je woningbouw over Nederland, over de provincies, over regio’s en over gemeenten? De overheid kan zich beperken tot sturing op hoofdlijnen en veel aan de markt overlaten. In een groeimarkt kan dit goed functioneren. Alle woningen worden toch wel afgezet. De overheid kan ook sterk en gedetailleerd sturen en de invloed van de markt is relatief klein. Deze aanpak lijkt bij uitstek geschikt voor een (potentiële) krimpmarkt.

•

De verdeling van de nieuwbouw binnen een regio is een bestuurlijk vraagstuk. De provincie geeft de opgave per regio of per gemeente. Gemeentebesturen moeten binnen hun regio afstemmen over de fasering en over de typen woningen die worden gerealiseerd. De afstemming heeft meerwaarde omdat binnen de regio transparantie ontstaat, kansen beter benut kunnen worden (bijvoorbeeld herstructurering en transformatie) en gezocht kan worden naar mogelijkheden voor verevening en het behouden of verbeteren van kwaliteit.

•

Gemeenten zouden niet alleen maar overcapaciteit moeten terugdringen door te schrappen in de lijst met plannen. Ze zouden in regionaal verband aan strategisch voorraadbeheer moeten doen voor de gehele woningvoorraad. De schaarse nieuwbouw is dan complementair aan de (on)mogelijkheden in de bestaande voorraad en vindt vooral daar plaats waar in de vraag niet voorzien kan worden door aanpassing van bestaande 2

woningen. Betrek bij het strategisch voorraadbeheer de relevante maatschappelijke organisaties (bijvoorbeeld corporaties, projectontwikkelaars, bouwers, investeerders). •

Woningbouwprogrammering leidt, positief geformuleerd, tot: “behoud van de kwaliteit en dynamiek in kernen”. Bij het programmeren kan de kernenhiërarchie een rol spelen. Het niet doorgaan van bouwplannen kan van invloed zijn op de beschikbaarheid van voorzieningen en de leefbaarheid van kernen. Bij het programmeren zou je de bevolking in een vroeg stadium moeten informeren en raadplegen. Het proces bottum up organiseren bevordert het draagvlak voor impopulaire besluiten zoals het sluiten van voorzieningen.

•

Een integrale aanpak ligt voor de hand. Bekijk de programmering van de woningbouw in relatie tot andere sectoren als mobiliteit, zorg/welzijn, scholing, werkgelegenheid etc.? Maar een integrale aanpak lukt alleen maar als je eerst de angel van de overcapaciteit eruit is gehaald. Pas als de overcapaciteit is teruggebracht, ontstaat ruimte om gezamenlijk met al die partijen een integraal plan/visie te ontwikkelen voor het aanpakken van de gevolgen van de krimp.

•

Het terugdringen van de overcapaciteit leidt bij een deel van de plannen niet tot (ernstige) financiële gevolgen. De kans dat planschadeclaims tot verplichte uitbetaling leiden is kleiner dan vaak gedacht. Gemeentebestuurders moeten zich goed per plan (juridisch) laten adviseren over de werkelijke risico’s.

•

Bij een deel van de plannen kan wel sprake zijn van verlies in de vorm van planschadeclaims die tot een betalingsverplichting leiden, het nemen van verlies vanwege gedane investeringen en het afboeken van winsten die niet meer worden gemaakt in de meerjarenbegroting. Nagegaan moet worden hoe deze verliezen kunnen worden opgevangen.

•

Bij de keuze voor het al dan niet stopzetten van bepaalde bouwplannen kunnen gemeenten onder meer de volgende criteria hanteren: o welke kosten zijn met stopzetten gemoeid? Is stopzetten betaalbaar? o Zijn er kansen voor verevening binnen de gemeente of tussen gemeenten? o Hoe is de gewenste spreiding over kernen binnen een gemeente of regio? o Welke kansen zijn er (welke noodzaak) voor herstructurering of transformatie? o Is de gewenste bundeling van woningen en mensen in bepaalde gebieden haalbaar? o Gaat inbreiding (binnenstedelijk bouwen) voor uitbreiding (bouwen op een uitleglocatie)? o Welke (maatschappelijke) gevolgen heeft stopzetten van een plan? o Wat kost doorgaan met overcapaciteit? Wat zijn daarvan de (maatschappelijke) consequenties?

3

Inleiding Groei is niet meer vanzelfsprekend. Krimp ligt in diverse sectoren meer voor de hand en is op lange termijn onontkoombaar. Dat merken we op de woningmarkt. De groei van het aantal huishoudens neemt af en de vraag van de consument verandert sterk als gevolg van de vergrijzing. Door de demografische veranderingen ontstaan er op allerlei terreinen nieuwe opgaven. Op de woningmarkt verschuift de opgave van nieuwbouw naar aanpassing van de bestaande woningvoorraad. Deze moet mee ontwikkelen met de veranderende vraag van de woonconsument. In krimp- en anticipeerregio’s hoeft nog maar weinig bijgebouwd te worden. De woningmarkt ontspant en dat heeft gevolgen voor het functioneren van die markt. Een stagnerende markt met leegstand en waardedaling ligt dan op de loer. De huidige kredietcrisis en de economische recessie versterken dat nog eens. Minder nieuwbouw betekent ook minder verdiencapaciteit voor gemeenten en toenemende kosten voor herstructurering en transformatie. Een aantal gemeenten in krimp- en anticipeerregio’s heeft meer woningbouwmogelijkheden in ontwikkeling dan dat er de komende tien jaar vraag naar extra woningen zal zijn. Er is sprake van een overcapaciteit aan bouwmogelijkheden in de bestemmingsplannen die in ontwikkeling zijn. Als al deze bestemmingsplannen worden vastgesteld en uitgevoerd, dan wordt er gebouwd voor de leegstand. Gemeenten moeten een deel van de plannen vooruit schuiven (faseren), maar vooral in krimpregio’s en anticipeerregio’s is faseren vaak geen oplossing meer. Op termijn stopt de vraag naar groei van de woningvoorraad. Een deel van de plannen moet dus definitief van tafel. Het aanpakken van overcapaciteit is een bestuurlijk vraagstuk. Het lukt alleen als gemeenten in regionaal verband met elkaar samenwerken. Hoe wordt daar vanuit gemeenten, corporaties en ontwikkelaars tegenaan gekeken? Welke rol spelen de provincies hierbij? Tot zover lijken de problematiek en de oplossing van overcapaciteit eenvoudig: bij overcapaciteit aan nieuwbouwplannen, moet een deel van die plannen worden uitgesteld of zelfs stopgezet. Maar ligt deze benadering niet teveel in het verlengde van het groeidenken: de focus blijft immers gericht op nieuwe woningen bijbouwen en als de vraag afneemt, dan bouw je gewoon wat minder snel en ontwikkel je minder plannen. Vraagt de problematiek niet om een fundamenteel andere aanpak? Op 13 oktober 2010 heeft in Huis der Provincie Gelderland te Arnhem een expertmeeting plaatsgevonden over het thema overcapaciteit. Deze bijeenkomst vond plaats op initiatief van de werkgroep Wonen en Woonomgeving van het Nationaal Netwerk Bevolkingsdaling. De inhoud van dit paper is gebaseerd op bijdragen van de deelnemers aan de expertmeeting. Een deelnemerslijst is opgenomen aan het eind van dit paper.

Wat niemand wil horen: spreiding van de woningbouw in Nederland Puur getalsmatig werkt de spreiding van de woningbouw in ons land als volgt. Op nationaal niveau geldt het uitgangspunt dat er in ons land maximaal zoveel woningen moeten zijn als nodig voor de eigen behoefte, aangevuld met woningen om een eventueel migratieoverschot op te vangen (systeem van de Nota Ruimte). Een woningtekort van nul betekent niet een volledig ontspannen woningmarkt. Omdat sommige mensen verhuizen, staat een deel van de woningen een beperkte tijd leeg. Bij een woningtekort van nul zorgt deze “frictieleegstand” van 1,5 à 2 % toch nog voor een kleine spanning op de woningmarkt. Op deze manier houdt

4

het rijksbeleid rekening met de breed gedragen opvatting dat een klein woningtekort goed is voor het functioneren van de woningmarkt. Wat betreft de spreiding van mensen over de provincies is het rijk van mening dat tussen provincies migratiesaldo nul moet gelden (Nota Ruimte). Vervolgens zijn de provincies aan zet. Zij onderzoeken de toekomstige woningbehoefte binnen hun grenzen en bepalen de gewenste groei van de provinciale woningvoorraad. Ze spreiden die gewenste groei over regio’s of gemeenten in de vorm van afspraken, taakstellingen of contingenten per regio of per gemeente. Als een regio of gemeente qua woningbouw meer wil groeien dan door de provincie is aangegeven, dan heeft dat een effect op wat andere regio’s of gemeenten in die provincie kunnen bouwen. De provincie moet daar tegen optreden. Volgens de huidige systematiek moet zij immers voorkomen dat op regionale schaal teveel wordt gebouwd en een migratieoverschot ontstaat vanuit een buurprovincie. Deze systematiek is oorspronkelijk ontworpen voor een land en voor provincies, regio’s en gemeenten waar sprake is van groei. In anticipeerregio’s, waar de groei afneemt, voldoet de systematiek echter ook. Als gemeenten in een anticipeerregio extra woningen willen bouwen om een migratieoverschot te veroorzaken, brengt de systematiek met zich mee dat in een andere regio in dezelfde provincie minder hoeft te worden bijgebouwd. De woningbouw (groei van de woningvoorraad) moet immers afgestemd zijn op de woningbehoefte binnen die provincie. Afgezien van het bundelingsbeleid voor Wgr+ regio’s proberen provincies dergelijke migratiestromen tussen regio’s zoveel mogelijk te voorkomen. Opvallend genoeg voldoet de systematiek ook, mits consequent toegepast, in krimpregio’s waar sprake is van huishoudensdaling. Als door leegstand en waardedaling in een krimpregio migratie op gang komt, kan het effect op de woningbouwaantallen van andere gemeenten/regio’s in de betreffende provincie worden becijferd. Als de krimpregio kiest voor sloop, dan valt de leegstand en waardedaling lager uit en daarmee ook de migratie en het effect op de woningbouw in de rest van de provincie. Geachte lezer: in deze paragraaf is uw geduld ernstig op de proef gesteld. Begrenzing van groei van de woningvoorraad door provincies is echter een realiteit die een effect heeft op uw beroepspraktijk. Loop daar niet voor weg.

Gezamenlijk doel: goed functionerende woningmarkt Grondwet art. 22 (lid 2): “Bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der overheid.” Overheden bemoeien zich met de kaders voor het scheppen van voldoende woongelegenheid. Ze programmeren voldoende woningen van het juiste type in het juiste prijssegment. Corporaties en ontwikkelaars dragen zorg voor de realisatie en de beschikbaarheid van die woningen. In grote lijnen zijn alle partijen op de woningmarkt gebaat bij het goed functioneren van die markt. In het licht van overcapaciteit voldoet een goed functionerende woningmarkt minimaal aan de volgende kenmerken: 1. het aanbod van woningen sluit kwantitatief en kwalitatief aan op de vraag. Schaarste in bepaalde segmenten leidt tot verstopping: mensen kunnen dan niet verhuizen naar de woning die ze ambiëren. Op een goed functionerende woningmarkt is ‘voldoende” doorstroming. Mensen kunnen hun reële verhuiswensen realiseren; 2. waardevastheid van woningen.

5

De prijs moet zich verhouden tot het product. Niemand wil een zeepbel kopen. Prijsverstorende maatregelen zouden moeten worden vermeden. In dit verband wordt vaak gewezen op de hypotheekrenteaftrek en de huurtoeslag. Waardevastheid bereik je vooral bij een lichte spanning tussen vraag en aanbod, d.w.z. bij een bescheiden tekort. Er mag in ieder geval geen woningoverschot zijn. Als er teveel woningen zijn, dan dalen de prijzen, nemen de mogelijkheden om te verhuizen voor veel mensen opmerkelijk genoeg af (want: hoe verkoop ik mijn oude woning?) en ontstaat leegstand. Provincies richten hun beleid voor nieuwbouw op een woningtekort van nul. Veel capaciteit was tot voorkort niet problematisch. Er ontstond altijd weer nieuwe vraag naar nog meer woningen. Momenteel bereiken we in steeds meer gebieden het punt dat de groei van de vraag stagneert als gevolg van de demografische ontwikkelingen. Doorgaan met de ontwikkeling van nog meer bouwplannen leidt tot meer nieuwbouw voorzover die wordt verkocht. Leegstand en waardedaling ontstaan vooral aan de onderkant van de markt, eventueel elders in de regio. Het kan ook leiden tot investeringen in bouwplannen die nooit worden gerealiseerd. Op dergelijke onrendabele investeringen zit niemand te wachten. Dat geldt zowel voor gemeenten, voor corporaties als voor projectontwikkelaars.

Visie op overcapaciteit: strategisch voorraadbeheer door gemeenten en regio’s In veel krimp- en anticipeerregio’s en zelfs in een aantal “gewone” regio’s is sprake van overcapaciteit aan bouwplannen. In deze regio’s moet het goed functioneren van de woningmarkt leidend zijn. De betreffende gemeenten moeten de (regionale) overcapaciteit dan ook terugdringen (faseren of plannen stopzetten). De provincies moeten dit bevorderen: • vanuit hun verantwoordelijkheid op het gebied van de ruimtelijke ordening (als aanjager of regisseur); • vanuit hun verantwoordelijkheid voor het goed functioneren van de woningmarkt in de provincie (als gesprekspartner of regisseur); • vanuit hun verantwoordelijkheid als toezichthouder op de gemeentefinanciën, als gemeenten in hun (meerjaren)begroting uitgaan van inkomsten uit bouwplannen die niet zullen worden gerealiseerd. Welke criteria kunnen gemeenten bij het terugdringen van overcapaciteit hanteren? Bij deze vraag is de constatering van belang dat de kwalitatieve woningvraag verschuift. Voorbeeld: in vergrijzende regio’s neemt de vraag naar ouderenwoningen toe. Het aangetoonde tekort aan ouderenwoningen in het Woon Onderzoek Nederland is soms zo groot, dat hieraan via de nieuwbouw niet meer kan worden voldaan. Aanpassing van bestaande woningen is eveneens noodzakelijk. Gemeenten met overcapaciteit moeten om te beginnen de bestaande woningvoorraad als uitgangspunt nemen. Ze moeten nagaan welke aanpassingen in de bestaande voorraad kunnen plaatsvinden om vraag en aanbod op de regionale woningmarkt dichter bij elkaar te brengen. De groeimogelijkheden van de woningvoorraad zijn beperkt. Deze beperkte nieuwbouw moet vooral daar worden ingezet waar in de bestaande voorraad de kwalitatieve verbetering niet kan worden gerealiseerd. De nieuwbouw moet complementair zijn aan de (on)mogelijkheden in de bestaande voorraad!

6

Het terugdringen van de overcapaciteit is dus meer dan het schrappen in een lijstje met plannen. Het is het sluitstuk van een beleid van regionaal samenwerkende gemeenten dat lijkt op het strategisch voorraadbeheer dat corporaties voor hun bezit hanteren. Daarbij gaat het voor de gemeenten om alle woningen, dus zowel de huur- als de koopvoorraad. Strategisch voorraadbeheer houdt in dat de gemeenten hun nieuwbouw laten afhangen van de staat van de bestaande voorraad. Iedere woning doorloopt een bepaalde levenscyclus en zal aan het eind van die cyclus ten prooi vallen aan kwaliteitsverlies, waardedaling en sloop. Bij de planning van de nieuwbouw zouden gemeenten moeten meewegen waar woningen onder de kwaliteitsdrempel dreigen te zakken, welke mogelijkheden er zijn voor aanpassing van woningen aan hedendaagse of toekomstige kwalitatieve eisen (ouderenhuisvesting, duurzaamheid e.d.) en welke herstructurerings- en transformatieopgave er ligt. Daarbij kan bovendien allerlei ander beleid op het gebied van bijvoorbeeld ruimtelijke ordening, mobiliteit, economie en sociaal een rol spelen. Zoveel is duidelijk: het faseren, aanpassen of stopzetten van bouwplannen is maatwerk. Ongenuanceerd kiezen voor binnenstedelijk ten koste van uitleglocaties is niet gewenst, want woningen moeten wel passen binnen de (toekomstige) vraag. Binnenstedelijke locaties lenen zich bijvoorbeeld niet altijd voor grondgebonden woningen met voor- en achtertuin, terwijl daar soms wel een tekort aan is. Het maatwerk wint aan belang naarmate de markt meer ontspannen is. Onderkend wordt dat het beschreven strategisch voorraadbeheer door regionaal samenwerkende gemeenten een ideaalplaatje is, dat niet op korte termijn tot resultaat leidt. Vooruitlopend hierop is het aan te bevelen dat gemeenten hun overcapaciteit niet onnodig op laten lopen.

Bestuurlijk dilemma: hoeveel laat je aan de markt over? In essentie is (over)programmering van woningbouw een ruimtevraagstuk. De achterliggende vraag luidt: hoe spreid je woningbouw over Nederland, over de provincies, over regio’s en over gemeenten? Er zijn twee invalshoeken te onderscheiden: 1. programmering als keuzevraagstuk: de overheid stelt kaders vast waarbinnen de markt kan kiezen voor locaties, typen woningen, fasering e.d. De markt heeft hier relatief veel invloed op welke woningen waar worden opgeleverd. De overheid stuurt op hoofdlijnen. In een groeimarkt kan dit goed functioneren. Alle woningen worden toch wel afgezet. 2. programmering als planningsvraagstuk: de overheid verdeelt schaarste: gemeenten en provincies ontwerpen een planningssysteem dat aangeeft hoeveel woningen van welk type wanneer en waar gebouwd kunnen (of moeten) worden. Het systeem is uiteraard gebaseerd op een actuele bevolkingsprognose en actueel woningbehoefteonderzoek. De overheid geeft sterke gedetailleerde sturing en de invloed van de markt is relatief klein. Deze aanpak lijkt bij uitstek geschikt voor een (potentiële) krimpmarkt. In een markt met afnemende groei of krimp luistert het immers nauw welke woningen er nog bij komen. Er is een verband met toekomstige ingrepen in de bestaande voorraad om te zorgen dat de woningvoorraad in kwalitatief opzicht blijft aansluiten bij de voorkeuren van de inwoners. Hier schuilt het maatschappelijk belang van overheidssturing op woningbouw programmering. Iedereen een kan zijn reële woonwensen verwezenlijken en overbodige

7

overheidsuitgaven worden voorkomen door een goede kwantitatieve en kwalitatieve programmering op basis van de bestaande voorraad. Deze twee invalshoeken leggen het bestuurlijke dilemma bloot: hoeveel laat je aan de markt over? Vanuit de marktpartijen is naar aanleiding van deze vraag het volgende naar voren gebracht: •

•

•

producten die je niet wil realiseren moeten niet op de planningslijst. Ontwikkelaars en bouwers willen geen projecten in de programmering die niet aansluiten bij de vraag. Er moet transparantie zijn wat betreft de planning. Ze willen graag investeren, maar dan wel in projecten die door kunnen gaan. Overheden vragen soms aan ontwikkelaars om te investeren in bepaalde locaties. Maar als er dan teveel capaciteit is, kiezen die overheden vaak voor plannen waar ze zelf een financieel belang in hebben. Zulke overheden zijn geen betrouwbare partners voor de marktpartijen. Houd bij prioritering rekening met afspraken en gewekte verwachtingen uit het verleden! behoud van waarde is vooral van belang voor corporaties en particuliere eigenaren. Het streven er naar zet de markt echter ook op slot. Zonder nieuwbouw zijn potentiële bewoners aangewezen op de bestaande voorraad. Daar vinden ze niet altijd wat ze zoeken en dat schrikt af. Marktpartijen hebben er geen belang bij als de waardevermindering van bestaande woningen groot is. De prikkel om nieuwbouw te kopen verdwijnt dan. Maar een beetje teveel woningen en een beetje waardevermindering is niet zo erg. Zolang nieuwbouw nog verkocht wordt, gaat het goed. Een bescheiden deel van de voorraad zal “door het ijs zakken”. Dat moet gesloopt en wellicht vervangen worden. Groot voordeel van deze benadering is dat er weer dynamiek ontstaat, er wordt weer verhuisd; het zou goed zijn als de overheid niet zeer stringent op details stuurt, maar zich beperkt tot kaders waarbinnen de marktpartijen kunnen functioneren. Er is voorkeur voor programmering als keuzevraagstuk. Wat moet je bijvoorbeeld met het strenge uitgangspunt dat inbreiding voor uitbreiding gaat als de consument duidelijk ook om woningen vraagt die je bij voorkeur op uitbreidingslocaties bouwt (woonmilieu landelijk wonen)?

Toch blijkt in regio’s waar leegstand en waardevermindering optreedt de koopsector vast te lopen. Mensen durven niet goed een woning te kopen, want als op termijn de prijzen nog verder zakken, kun je misschien je hypotheek niet meer aflossen. De vraag naar huur neemt toe, want de afgehaakte aspirant kopers moeten wel ergens wonen. Kopen is gemakkelijker voor starters, maar dan moet de prijs wel schappelijk zijn met het oog op de verwachte waardedaling. Doorstromers moeten eerst hun oude woning verkopen voordat ze nog een stap kunnen zetten. Dat is erg moeilijk. De huidige recessie versterkt deze ontwikkelingen nog eens. In feite komt in regio’s met leegstand en waardevermindering een eind aan de ongebreidelde stijging van de huizenprijzen als gevolg van schaarste en marktverstorende maatregelen (hypotheekrenteaftrek, huurtoeslag) zoals we die de afgelopen decennia hebben meegemaakt. De gemiddelde jaarlijkse waardestijging die groter is dan de inflatie gaat verdwijnen. Zonder spanning op de woningmarkt zullen woningen zich steeds meer gaan gedragen als normale consumptiegoederen: net als bijvoorbeeld een auto zullen ze jaarlijks minder waard worden. Huizenbezitters moeten dit accepteren: je zult je hypotheek al (deels) moeten aflossen in de jaren dat je in je woning woont.

8

Tijdens de expertmeeting kwam de “les uit Oost-Duitsland” ter sprake: bestemmingsplannen die flexibel zijn hebben meer kans op uitvoering. In Oost-Duitsland hebben flexibele plannen ondanks de krimp tot een aantal mooie projecten geleid. Structuurvisies zijn bedoeld om een kader op hoofdlijnen te bieden. Ze zouden minder strak moeten zijn en meer de flexibiliteit van bestemmingsplannen moeten bevorderen. Als bestemmingsplannen minder strak de woningbouw zouden begrenzen (financiële haalbaarheid, bouwhoogte, bebouwd oppervlakte, aantal woningen, kwaliteit e.d.), dan zou het gemakkelijker zijn om te bouwen. Waarom maken wij zulke gedetailleerde bestemmingsplannen? In onze Nederlandse werkelijkheid moeten structuurvisies en bestemmingsplannen aan de Wet ruimtelijke ordening voldoen en zijn de mogelijkheden voor flexibiliteit beperkt. Misschien dat er op termijn ruimere mogelijkheden voor flexibele bestemmingsplannen komen nu in het regeerakkoord is afgesproken dat bestemmingsplannen minder gedetailleerd en meer uniform worden (een van de aanbevelingen van de Commissie Dekker, 2008).

Overcapaciteit terugdringen, maar dan positief geformuleerd De woningmarkt moet goed functioneren. Mensen moeten hun reële woonwensen kunnen realiseren. Leegstand en waardevermindering moet worden voorkomen. Overprogrammering is in dat licht fout en moet worden teruggedrongen. Investeringen zouden geen desinvesteringen moeten worden. Ze zouden gericht moeten worden gedaan, maar gericht waarop? Tijdens de expertmeeting is gesproken over een positief alternatief voor het negatief klinkende “overprogrammering terugdringen”. Conclusie: woningbouwprogrammering leidt, positief geformuleerd, tot: “behoud van de kwaliteit en mogelijkheden voor dynamiek in kernen”. Kwaliteit en dynamiek hebben voor een deel te maken met het voorzieningenniveau. Kernen willen hun vitaliteit (scholen, winkels, voorzieningen) zoveel mogelijk behouden. Niemand wil tot sluiting van voorzieningen overgaan. Dreigende leegstand en waardevermindering en de groeiende noodzaak om tot sluiting van voorzieningen over te gaan leiden tot concurrentie tussen kernen. Tijdens de expertmeeting is opgemerkt dat de kernenhiërarchie bij het sluiten van voorzieningen (lees: bij het concentreren van voorzieningen in de grotere kernen) een belangrijke rol speelt. De bestaande kernenhiërarchie is het resultaat van de woningbouw in het verleden. Bij het opstellen van een gemeentelijke/regionale visie op spreiding van voorzieningen en woningbouw zou de kernenhiërarchie een rol moeten spelen. Dit mechanisme van concurrentie moet wel worden genuanceerd: •

•

•

Het sluiten van voorzieningen hangt niet altijd even sterk samen met de demografische ontwikkelingen. Een andere belangrijke oorzaak is de schaalvergroting. Zo hebben winkels steeds meer draagvlak nodig om te kunnen voortbestaan. Zelfs in groeiende kernen verdwijnen soms voorzieningen. Vooral het moment van sluiten is problematisch. De keuze is voor bestuurders, maar ook voor alle andere betrokkenen, erg ingewikkeld. Zo zijn er in Friesland bijvoorbeeld ca. 500 dorpen, waarvan er ongeveer 225 geen school hebben. Dat gaat prima. Mensen uit die dorpen brengen hun kinderen in een ander dorp naar school (zie ook: “Zomer in Nederland”, een rapport van BMC voor de P10 gemeenten, oktober 2010). In de Achterhoek is geprobeerd om bij de spreiding van de schaarse nieuwbouw voor de komende jaren rekening gehouden met de kernenhiërarchie en voorzieningen. Zo

9

kwam men er echter niet uit. Kernen met elkaar vergelijken is erg moeilijk. Moeilijk is ook dat één gemeente maar een paar kernen heeft en een andere meer dan 20. Uiteindelijk is alleen rekening gehouden met de centrumfunctie van Doetinchem en Winterswijk Dergelijke processen moet je van onderop inzetten. Laat ouders samen met de schoolleiding een plan ontwikkelen. Stimuleert dit concurrentie tussen kernen? In het oude groeidenken wel, want daar kijkt men alleen maar naar de eigen kern. Als het proces van onderop wordt ingezet, moet je voorkomen dat mensen in de verdediging schieten. Dan kunnen ze gezamenlijk in een groter gebied (regio) tot mooie oplossingen komen. Bij het programmeren zou je de bevolking in een vroeg stadium moeten informeren en raadplegen. Het proces bottum up organiseren bevordert het draagvlak voor impopulaire besluiten zoals het sluiten van voorzieningen. In Parkstad Limburg is een prognose gemaakt van de autonome huishoudensontwikkeling, dus beleidsvrij, los van de bouwplannen. Dat gaf ook een goed inzicht, plaatste iedereen, burgers, vertegenwoordigers van allerlei instellingen, beleidsmakers en bestuurders, weer met twee benen op de grond. Het maakte de te nemen besluiten acceptabeler. • Moet woningbouw niet worden bekeken in relatie tot andere sectoren als mobiliteit, zorg/welzijn, scholing, werkgelegenheid etc.? Integraliteit verdient in theorie de voorkeur. Toch werkt het alleen als je eerst de angel uit “de materie” haalt. Pas als de overcapaciteit is teruggebracht, ontstaat ruimte om gezamenlijk met al die partijen een integraal plan/visie te ontwikkelen voor het aanpakken van de gevolgen van de krimp. Zo heeft men het althans ervaren in Parkstad Limburg. In de Achterhoek heeft men eerst een basisakkoord over de (over)capaciteit gesloten. Daarin is afgesproken met hoeveel woningen de woningvoorraad per gemeente nog mag groeien tot 2020. Het zwaartepunt van het opstellen van een breed gedragen regionale visie op het aanpakken van de gevolgen van de demografische ontwikkelingen kwam daarna.

•

Kwaliteit en dynamiek heeft naast het voorzieningenniveau ook te maken met de woningvoorraad. In echte krimpgebieden luidt de vraag: hoe kun je kwaliteit en dynamiek in kernen realiseren zonder groei van de woningvoorraad? Hoe kun je met andere woorden de bestaande voorraad mee laten veranderen met de veranderende vraag van de bevolking? Dit blijft een moeilijke vraag. Parkstad als regio beperkt zich tot de aantallen, want over de kwaliteiten werd men het niet eens. De regio heeft daarvoor onvoldoende doorzettingsmacht, want haar bevoegdheden zijn door de gemeenten naar boven toe gedelegeerd. Misschien moet de provincie hier de regie nemen. Er ligt immers een provinciaal belang, namelijk dat voor een goed functionerende woningmarkt binnen de provinciebegrenzing vraag en aanbod elkaar ook in kwalitatieve zin moeten benaderen. Les uit Parkstad: voordat je aan de kwaliteit van de bestaande voorraad kunt werken moet je eerst de plancapaciteit terugbrengen tot een redelijk niveau. Bij overcapaciteit leidt de fictieve plannenrijkdom teveel af van de noodzaak om de bestaande voorraad aan te pakken. Er lijken immers nog zoveel mogelijkheden voor nieuwbouw te zijn. De grote opgave van het terugdringen van de overcapaciteit aan bouwplannen zou je top down moeten doen. Criteria van een hogere overheid kunnen daarbij erg handig zijn om het groeidenken van tafel te krijgen. Daarna is er pas ruimte voor discussie over het aanpassen van de bestaande voorraad

10

en over de kwaliteit van de nieuwbouw in relatie tot de (mogelijkheden in de) bestaande voorraad. Het regeerakkoord (oktober 2010) stelt dat alle kernen ontwikkelingsmogelijkheden zouden moeten hebben. Het is nog niet duidelijk wat hiermee wordt bedoeld. Als het betekent: er moeten extra woningen gebouwd kunnen worden waarvoor geen behoefte is aangetoond, dan zou dat een terugkeer naar het groeidenken betekenen.

Welke aanpak voor de korte termijn is geschikt? Hierboven is opgemerkt dat strategisch voorraadbeheer als aanpak door gemeenten in regionaal verband de voorkeur verdient. In ieder geval zou de bestaande voorraad als uitgangspunt genomen moeten worden om na te gaan hoe de schaarse nieuwbouw het best ingezet zou kunnen worden. Daarbij wordt vanzelf duidelijk welke plannen moeten worden gefaseerd of stopgezet. Een dergelijke operatie vergt tijd en tijd is kostbaar. Plannen faseren en stopzetten kost hoogstwaarschijnlijk geld, maar niet ingrijpen is nog duurder! Gemeenten en regio’s, die de overcapaciteit op korte termijn willen terugdringen, kunnen per direct de volgende acties starten: 1. onderzoek de “bouwvoorraad”, d.w.z. het stuwmeer aan afgegeven maar nog niet gerealiseerde bouwvergunningen en probeer deze zoveel als mogelijk (en wenselijk) in te trekken. Dat kan volgens de werkwijze in het rapport “Intrekkingsbeleid bouwvergunningen” van Parkstad Limburg (d.d. 16 april 2008). Door het intrekken van bouwvergunningen ontstaat ruimte voor woningbouw op andere locaties; 2. stel samen met de andere gemeenten in de regio de uitgangspunten voor een binnenregionale woningbouwprogrammering op, waardoor tenminste duidelijk is hoeveel woningen de individuele gemeenten nog aan de voorraad kunnen toevoegen. Betrek hierbij ook corporaties en ontwikkelaars. Het gaat vooral om een kwantitatieve stap. De kwalitatieve aspecten van de woningen kunnen in een later stadium aan de orde komen; 3. onderzoek welk risico op planschade bestaat wanneer de diverse in ontwikkeling zijnde of vastgestelde bestemmingsplannen zouden worden veranderd (woningbouwmogelijkheden eruit gehaald). Dit kan volgens de werkwijze in het rapport “Risico analyse planschade” van Parkstad Limburg (SAOZ, december 2009). Het terugdringen van de overcapaciteit leidt bij een deel van de plannen niet tot (ernstige) financiële gevolgen. Het risico op terechte planschadeclaims is kleiner dan vaak gedacht. Het is van belang dat gemeentebestuurders zich goed per plan (juridisch) laten adviseren over de werkelijke risico’s. Bij een deel van de plannen kan wel sprake zijn van verlies in de vorm van planschadeclaims die tot uitbetaling leiden, het nemen van verlies vanwege gedane investeringen en het afboeken van winsten die niet meer worden gemaakt in de meerjarenbegroting. Nagegaan moet worden hoe deze kosten kunnen worden opgevangen; 4. onderzoek ook de andere kosten (anders dan planschade) die verbonden zijn aan uitstel of afstel van plannen. Gebruik in de regio een eenduidige manier om de kosten in beeld te brengen. Waarschijnlijk is het goedkoper om in een aantal gevallen nu al af te boeken of verlies te nemen.

11

De bovenstaande stappen kunnen in een betrekkelijk korte periode worden doorlopen. Het opstellen van een binnenregionale programmering voor zowel nieuwbouw, sloop en aanpassing van de bestaande voorraad kost waarschijnlijk meer tijd. Inzicht in de kosten van uitstel of afstel van plannen is daarbij echter onontbeerlijk. Het kostenaspect kan bij de uiteindelijke keuze voor een bepaald programma best een rol spelen, maar niet alleen! Bij de keuze voor het al dan niet stopzetten van bepaalde bouwplannen kunnen gemeenten onder meer de volgende criteria hanteren: • welke kosten zijn met stopzetten gemoeid? Is stopzetten betaalbaar? • Zijn er kansen voor verevening binnen de gemeente of tussen gemeenten? • Hoe is de gewenste spreiding over kernen binnen een gemeente of regio? • Welke kansen zijn er (welke noodzaak) voor herstructurering of transformatie? • Is de gewenste bundeling van woningen en mensen in bepaalde gebieden haalbaar? • Gaat inbreiding (binnenstedelijk) voor uitbreiding (uitleglocatie)? • Welke (maatschappelijke) gevolgen heeft stopzetten van een plan? • Wat kost doorgaan met overcapaciteit? Wat zijn daarvan de (maatschappelijke) consequenties? Uiteindelijk verdient het aanbeveling om de kosten mee te nemen in een soort Maatschappelijke Kosten Baten Analyse, waarin alle kosten en opbrengsten van overprogrammering worden afgezet tegen die van het terugdringen daarvan. In Parkstad Limburg heeft men ervaring met een dergelijke MKBA.

12

Deelnemers aan de expertmeeting overcapaciteit: Lex de Boer (SEV), voorzitter Lucas van Eijsden (provincie Gelderland), initiatiefnemer namens werkgroep wonen NNB Sjaak Kruis (Woningcorporatie Accolade, Aedes, werkgroep wonen NNB) Linda van Asselt (Regio Twente, werkgroep wonen NNB) Nico Rietdijk (Nederlandse Vereniging van projectontwikkelaars en Bouwondernemers) Linda van Tilburg (Pakstad Limburg) Evert van Kooten (Nederlandse Vereniging van projectontwikkelaars en Bouwondernemers) Margot Vreman (gemeente Oude IJsselstreek) Marleen Volkers-Schokker (provincie Overijssel) Arnoud Ashouwers (Inbo) Gerrolt Ooijman (woningcorporatie Wonion, Oude IJsselstreek) Jan Autsema (provincie Gelderland) Wim Post (provincie Gelderland) Sjors de Vries (provincie Gelderland) De bijeenkomst vond plaats onder auspiciën van het Nationaal Netwerk Bevolkingsdaling op 13 oktober 2010 in het provinciehuis van Gelderland te Arnhem

13

14