Over frames en veranderende beleidscontexten
17 oktober 2013, Geo-informatie op tafel Een symposium over interactieve GIS in plan- en beleidsvorming
Linda Carton, Radboud University / guest researcher Wageningen University
Frames en veranderende beleidscontexten Content:
1. Introductie en huidig onderzoek
2. Theorie over frames en veranderende beleidscontexten
3. Case studies
4. Conclusies
Huidig onderzoek: Monitoren van duurzaamheid (blootstelling aan en toegang tot resources, zoals geluid, ontbossing, warmteverlies etc. Informatie & mapping door lokale actiegroepen/ngo’s)
Source: Platform Vlieghinder Regio Castricum (PVRC) and Geluidsnet in the Netherlands
Urban Futures Lab: Smart city monitoring, inventarisatie op duurzaamheidsindicatoren (bijv. “Percentage zonnepanelen/totaal aantal geschikte daken”, volgens de Solar atlas)
Duurzaamheid: Hoe de problematiek te framen in beleidsdilemma’s ?
Government interventies inzake sociale dilemma’s: • • • • • •
Gelijk speelveld (op schaalniveaus) Afdwingbaarheid van duurzame keuzes Ambities en grenzen: Veiligheid (absoluut) versus meer/minder keuzes Anonimiteit en vertrouwen / de ballast en bureaucratie van codificatie Individuele ‘pay-offs’ en individueel rationeel gedrag Macht van de geleidelijkheid en kleine consequenties per voorval (drempel tot handelen) (macht van de geleidelijkheid, voorbeeld van Joris Voorhoeve: “het grootste massavernietigingswapen is in de praktijk het kleine handwapen arsenaal”)
Monitoring en governance voor Duurzame Steden Idee voor onderzoeksproject Smart cities in kader Maps 4 Society
Voorbeeld tool ‘urban observatory’ (bron: ESRI)
Voorbeeld, verkeer Rotterdam vergeleken met New York en Singapore, tool ‘urban observatory’ (bron: ESRI)
Studenten onderzoek: Warmteverlies in wijken van Nijmegen
Met veldonderzoek ter plaatse
…verschil tussen warmteverlies te verklaren door leeftijd van de gebouwen
Visuele analyse gecombineerd met kwantitatieve analyse van CBS census data Ontdekken of er een correlatie is tussen het patroon van warmteverlies en inkomensniveaus
Achtergrond Onderzoek, gebaseerd op 2 pijlers: 1. Policy analysis, spatial planning, governance •
Governance of natural resources (‘collectieve actie problemen’)
•
Participatory policymaking – Participatory approaches: ethnography, gaming, focus groups, a.o. “multi-actor perspective” – Using, a.o., “framing theory”
2. Geo- information based approaches: •
Mapping & spatial visualization
•
GIS application for spatial planning
•
Land administration (institutional system of rights on land) and its consequences
Frames en Rationaliteit Economische rationaliteit: Effectiviteit en efficiency Deborah Stone, in “Policy paradox and political reason” Evalueer de efficiëntie van een bibliotheek: Het aantal duplikaat boeken in vestigingen van de bieb.
“Trying to measure efficiency is like trying to pull oneself out of quicksand without a rope. There is no firm ground.”
Kaarten maken en kaartgebruik in interactieve planprocessen ‘Maps making and Map Use in a Multi-Actor Context’ http://repository.tudelft.nl/view/ir/uuid:f5821d4b-5299-4af9-baad-176dbf1daabb/
Stellingen uit proefschrift (2007):
1. Een kaart met lege plekken tekenen reflecteert eeen beslissing van de kaartenmaker, en niet zozeer een eigenschap van het terrein. 2. Professionele kaartenmakers zijn geneigd hun aandacht meer te richten op het product (de kaart) dan op het proces (het communiceren met de doelgroep van de kaart). Dit versterkt kaartconflicten die gekarakteriseerd kunnen worden als conflicten tussen referentiekaders, ofwel ‘frames’. 3. Niet hun detailniveau, maar de mate waarin ze beleidsproblemen reduceren tot betekenisvolle dilemma’s bepaalt de waarde van beleidskaarten.
Wat is een frame? Gamson and Ryan (2005): “A frame is a thought organizer. Like a picture frame, it puts a rim around some part of the world, highlighting certain events and facts as important and rendering others invisible. Like a building frame, it holds things together but is covered by insulation and walls. It provides coherence to an array of symbols, images, and arguments, linking them through an underlying organizing idea that suggests what is essential — what consequences and values are at stake. We do not see the frame directly, but infer its presence by its characteristic expressions and language”. Frame is als een lens waardoor men kijkt 1. relatief stabiel. 2. selectieve interpretatie, 3. ‘tacit’ (impliciet, manifesteert zich door taalgebruik/expressie).
Framing en kaarten maken, in kaart brengen
Definitie van Mapping (Henk van Houtum):
• Map komt van Mappa: ”doek, kleed" (waarop kaarten werden getekend), het werkwoord ‘’to map’’ werd voor het eerst in de 16e eeuw gebruikt; iets onder de aandacht brengen, in kaart brengen • Cartografie: Carte van Griekse χάρτης (khartēs, “stuk papier”) + grafie van γράφω (graphō, “schrijven”)
Wat doet een kaartenmaker? Hij/zij zet een frame op en vertelt daarin een verhaal: • Richten van de aandacht op de ruimte: het verhaal • Verzamelen en selecteren van data voor het modelleren en visualiseren van het ‘verhaal’ • Classificatie, simplificatie, overdrijving, symbolisering, manipulatie en generalisatie van de data voor de kaart • Ontwerpen en construeren van de kaart: projectie • Lezen en interpreteren van de kaart, het grafisch vertellen van het verhaal NB. Een kaart vertelt niet het waarom: Er is verteller afhankelijkheid.
Voorbeeld: 2 kaarten van hetzelfde watersysteem en 2 x dezelfde opdracht om een kaart te maken die dit systeem uitlegt
De context: Veranderende beleidscontexten Verschillende perspectieven op planning en governance
“systeem management”
A. Muskens, 2011 en Vreke et al, 2009, p.15
“netwerk management”
Omgang met dynamiek in planningspraktijk (multi-actor)
Invulling voor een beleidsproces (multi-actor)
Analyse praktijkproces, het werken met kaarten (multi-actor)
Perspectieven van actoren in het proces relateren aan de respondenten hun frames of reference
De rol van ontwerp in interactie tussen actoren: “Design charette”, Eefde
Simulatie Spel over ontwikkelingsplanologie in Brabant Spel opzet met ondersteuning kaarten 3. Wall maps of current policy till 2020
Table of the expert panel
Table of a stakeholder
Flows of documents (incl. maps) in order to get approval, before project is put on central block map as official policy
1. Table maps
5. Central Block Map on the basis of ‘The New Map’-tool 100 80 60
Table of designers
Table of a stakeholder
E as t
40
W es t
20 0
N o r th 1 s t 2 nd Q tr Q tr
4. Visualisations of designs by Designers/consultance offices, supported by map material
2. Project forms With short descriptions of plan, costs, sketch map, approval by participants etc.
3r d
4 th
Q tr Q tr
Wall boards with figures of scenarios
Simulatiespel: stadsplanners werken samen
Besluitvormers onderhandelen over geld, minder over ruimte
Hier worden ruimtelijke concepten wel met behulp van kaarten besproken
De constructie van betekenis: Het ontwerpen van een nieuwe identiteit (van militair vliegveld naar groen recreatiegebied)
Na instemming provincie, wordt het plan in het spel op “De Nieuwe Kaart van Brabant” gezet. (in werkelijkheid een GIS waarin alle ruimtelijke plannen geinventariseerd zijn, DNK)
De Nieuwe Kaart van Brabant na twee speldagen
1. Scenario “productieruimte”
2. Scenario “belevingsruimte”
Evaluatie van de rol/functionaliteit van de kaart in beleidsprocessen: door de ogen van actoren Function of map according to intended purpose
Non-effective
Functional as planned
Effect of map is not satisfying
Effect of map is satisfying
Dys-functional
Emergent functional
Map has an unintended/ emerged function
Van interviews tussen meetings:
Map use perceived as helpful for vision building?
Drie archetypische frames in kaartgebruik Analytic frame
Design frame
Negotiation frame
• Maps as objective as possible
• Maps eliciting spatial patterns
• Map images fit with actor perspectives (mental maps) or explain counter-intuitive
• Image: Accurate info
• Image: Beautiful, holistic info
• Image: Comprehensible info
• Goal: Clarification. Rational line of reasoning from problem to model to data towards policy map
• Goal: Designing policy concepts based on existing/future landscape and regional situation
• Goal: Negotiating spatial winwin options and dilemmas: confronting and appealing others with maps
Values: • Validity, trustworthiness • Explanatory power
Values: • Action orientation • Usability/ usefulness
Map role: Scientific model Conflict resolution by fact finding
Map role: Design language Conflict resolution by innovation
Values: • Political opportunity/goal searching: pragmatic use/nonuse of maps • Interest protection and coalition building Map role: Decision agenda Conflict resolution by negotiation and deliberation Flexibly exploiting advocacy, mediation, strategic action, etc.
Conclusies
1. (On-)bewuste subtiele framing mechanismen aan het werk in kaartgebruik, verweven met
beleidsproces.
2. Drie actor-frames onderscheiden, waarmee alle gevonden conflicten rond kaarten (ook tussen
experts onderling) verklaard konden worden.
Samengevat: kern van het onderzoek Frame
metafoor en logica, ‘rationale’
• Analysis
map use as science with the map as a research model
• Design
map use as art with the map as design language
• Negotiation
map use as politics with the map as a decision agenda
‘Spelen’ met spanningen die inherent zijn aan het maken en werken met (GIS-)kaarten
• • • • • • •
Grenzen Schaal Onzekerheid – significantie Vorm – inhoud Prioriteiten en betekenissen van ruimte en plaatsen Principe – pragmatisme Process strategy – spanningen tussen rollen van kaarten
Overige conclusies in proefschrift, omgang met ‘kaartconflicten’ door actoren in beleidsproces
Vijf mechanismen geïdentificeerd ‘to cope with emergent map conflicts’: 1. “Change the cartographic layout of maps.”
2. “Change the scope of the map, by changing its scale or the region presented, thereby also altering the ‘horizon’ or system boundary of the policy issue under study.”
3. “Change the classification system around a policy issue, by a redefinition of legend items and alternative clustering of themes on a map.” 4. “Change the function and status of the map in the policy process.” 5. “Handle over the arguments involved in a conflict to decision-makers in charge and let politics decide” (possibly by means of maps).
