Univerzita Karlova v Praze Právnická fakulta
Lucie Baďurová
ORGANIZACE A ČINNOST ČESKÉ NÁRODNÍ BANKY (S DŮRAZEM NA BANKOVNÍ DOHLED) Diplomová práce
Vedoucí diplomové práce: Prof. JUDr. Milan Bakeš, DrSc.
Katedra: Katedra finančního práva a financí
Datum vypracování práce (uzavření rukopisu): srpen 2008
2
PROHLÁŠENÍ
„Prohlašuji, že jsem předkládanou diplomovou práci vypracovala samostatně za použití zdrojů a literatury v ní uvedených.“
Lucie Baďurová
3
OBSAH PROHLÁŠENÍ..................................................................................................................... 3 OBSAH ................................................................................................................................. 4 SEZNAM OBRÁZKŮ......................................................................................................... 5 ÚVOD ................................................................................................................................... 6 PÁR SLOV Z HISTORIE BANKOVNICTVÍ.................................................................. 7 CENTRÁLNÍ BANKOVNICTVÍ NA NAŠEM ÚZEMÍ.................................................................... 8 BANKOVNÍ SYSTÉM A NE/POSTRADATELNOST CENTRÁLNÍ BANKY........... 9 BANKOVNÍ SYSTÉM V ČR ........................................................................................... 12 CENTRÁLNÍ BANKA – SMYSL EXISTENCE A ZPŮSOBY VZNIKU ................... 13 ČESKÁ NÁRODNÍ BANKA – PRÁVNÍ ZÁKLAD ...................................................... 14 ORGANIZACE A ŘÍZENÍ ČESKÉ NÁRODNÍ BANKY ............................................ 17 BANKOVNÍ RADA A JEJÍ ČLENOVÉ ..................................................................................... 17 DALŠÍ VÝZNAMNÉ PRVKY ORGANIZAČNÍ STRUKTURY ...................................................... 20 FUNKCE A CÍL ČESKÉ NÁRODNÍ BANKY .............................................................. 20 MĚNOVÁ POLITIKA ........................................................................................................... 21 Jednotlivé měnověpolitické nástroje............................................................................ 23 EMISNÍ MONOPOL ............................................................................................................. 25 BANKA BANK.................................................................................................................... 28 BANKA STÁTU .................................................................................................................. 29 SPRÁVA DEVIZOVÝCH REZERV.......................................................................................... 29 ZASTUPOVÁNÍ STÁTU V MĚNOVÉ OBLASTI A MEZINÁRODNÍ SPOLUPRÁCE ........................ 29 REGULACE A DOHLED ....................................................................................................... 30 DALŠÍ FUNKCE .................................................................................................................. 31 PRÁVNÍ PŘEDPISY ............................................................................................................. 32 HOSPODAŘENÍ ČESKÉ NÁRODNÍ BANKY ............................................................. 32 REGULACE A DOHLED PROVÁDĚNÝ ČESKOU NÁRODNÍ BANKOU ............. 34 PÁR SLOV NA ÚVOD .......................................................................................................... 34 PROČ REGULOVAT A DOHLÍŽET? ....................................................................................... 35 OMEZENÍ? ANI NÁPAD! .................................................................................................... 36 VELKÝ BRATR VŠE VIDÍ ANEB ROZSAH REGULACE A DOHLEDU ČNB ............................... 39 Různé modely dohledu a integrace v České republice ................................................ 39 Integrace ano či ne? .................................................................................................... 42 VÝBOR PRO FINANČNÍ TRH ............................................................................................... 43 REGULACE BANKOVNÍHO PODNIKÁNÍ V ČR...................................................................... 44 Úprava vstupu do odvětví ............................................................................................ 44 Úprava činnosti ........................................................................................................... 45 DOHLED – JEHO ROZDĚLENÍ A VÝKON .............................................................................. 45 Dohled na individuálním základě ................................................................................ 46 Dohled na konsolidovaném základě ............................................................................ 47 Dohled nad finančními konglomeráty ......................................................................... 49 4
Opatření k nápravě...................................................................................................... 50 VLIV EVROPSKÉ UNIE NA VÝKON DOHLEDU ..................................................... 51 BASEL II ........................................................................................................................... 51 INTEGRACE DOHLEDU NA EVROPSKÉ ÚROVNI ................................................................... 53 CEBS ............................................................................................................................... 53 EVROPSKÁ CENTRÁLNÍ BANKA ......................................................................................... 54 Měnová politika ČNB po přijetí eura .......................................................................... 55 STRUČNÝ VHLED DO VÝKONU DOHLEDU V SRN A NA SLOVENSKU .......... 56 NĚMECKO ......................................................................................................................... 56 SLOVENSKO ...................................................................................................................... 59 SHRNUTÍ ........................................................................................................................... 62 ZÁVĚR ............................................................................................................................... 63 PŘÍLOHA .......................................................................................................................... 66 POUŽITÉ ZDROJE .......................................................................................................... 68 RESUMÉ ............................................................................................................................ 70 ORGANIZATION AND FUNCTIONS OF THE CZECH NATIONAL BANK (EMPHASIZING BANKING SUPERVISION).................................................................................................... 70 Klíčová slova ............................................................................................................... 71 Keywords ..................................................................................................................... 71
SEZNAM OBRÁZKŮ OBRÁZEK 1 – Prognóza inflace............................................................................................ 23 OBRÁZEK 2 – Vývoj výše oběživa od roku 1993 do konce roku 2006................................ 27 OBRÁZEK 3 – Struktura aktiv a pasiv ČNB k 31.12. 2007 .................................................. 33 OBRÁZEK 4 – Jedna z prvních československých bankovek. .............................................. 66 OBRÁZEK 5 – Pohled na průčelí hlavní budovy ČNB......................................................... 66 OBRÁZEK 6 - Logo ECB a její název v jazycích smluvních států EU ................................. 67 OBRÁZEK 7 – Budova BaFinu v Bonnu............................................................................... 67
5
ÚVOD Peníze. Jak samozřejmá nám dnes připadá jejich existence. A přitom trvalo mnoho století, než dostaly podobu, jakou mají dnes. Nejprve probíhala mezi lidmi jen naturální směna, později se začaly používat jako platidla určité předměty – mj. i plátno, z jehož názvu bylo odvozeno slovo platit. Až později se pak objevily mince z různých drahých kovů, zejména stříbra a zlata. Stále se však jednalo o tzv. plnohodnotné peníze, protože materiál, z něhož byly vyrobeny, byl cenný sám o sobě, a hodnota mince záležela i v jeho hmotnosti. Trvalo ještě nějakou dobu, že se začaly používat peníze neplnohodnotné, bankovky, resp. státovky a mince. Dennodenně je používáme, platíme s nimi, ukládáme je do bank, směňujeme, ztrácíme a nalézáme, sbíráme a střádáme. A že by nás přitom trápily nějaké měnově politické otázky? Leda tak, jestli je tisícikoruna z výplaty pravá a nebo jestli nezkrachuje další banka. Ale kdo se stará o vydávání peněz? Kdo ovlivňuje jejich množství a proč je to vůbec třeba? Kdo kontroluje banky a jiné instituce, které hospodaří z cizími penězi? Na tyto a mnoho dalších otázek lze najít odpověď prostřednictvím hlubšího pochopení bankovního systému a zejména jeho „představené“ – centrální banky. Bankovnictví je nenahraditelnou součástí každé tržní ekonomiky, bez ohledu na to, zda se používají peníze ve fyzické podobě nebo zda budou jednoho dne redukovány na pouhý údaj v informačním systému. Stále budou existovat. A s nimi i banky a jiné finanční instituce. A ty je samozřejmě třeba řídit a kontrolovat a dohlížet nad tím, zda jsou v nich uložené peníze klientů v bezpečí, tedy zda tyto instituce dodržují veškerá pravidla, kterými jsou povinny se řídit. A právě to má na starosti Česká centrální banka. Ovšemže se nejedná o její jedinou činnost, nepochybně však patří mezi ty nejdůležitější. Nezbytnost důkladného dohledu koneckonců vyplývá i z historických zkušeností, kdy např. v devadesátých letech minulého století došlo v České republice ke krachu mnoha bank v důsledku nedostatečné regulace. Jak Česká národní banka vznikla a jakým způsobem je organizována a řízena její činnost? Jaké jsou její funkce a je opravdu nepostradatelná? Jakým způsobem a v jakém rozsahu vykonává dohled nad bankami a jaká jsou její oprávnění? Jaká je její role při výkonu dohledu ve srovnání se situací u našich východních a západních sousedů, tj. v Německu a na Slovensku? Je jistě mnoho otazníků, zajímavostí i faktů, týkajících se české centrální banky, následující stránky se pokusí odhalit alespoň některé z nich a poskytnout tak určité informace o této významné instituci. 6
PÁR SLOV Z HISTORIE BANKOVNICTVÍ Banky a bankovnictví vůbec nejsou, jak by se mohlo na první pohled zdát, výdobytkem moderní doby. Jejich počátky sice nesahají tak hluboko do minulosti, jako vznik peněz, přesto se ale mohou pochlubit velmi zajímavou historií. První banky začaly vznikat již ve středověku, ve 12. nebo 13. století v Itálii1. Najdeme zde i vůbec nejstarší instituci na světě, jejíž činnost byla nepochybně bankovního charakteru a která byla zároveň podrobena veřejné kontrole – Banca Monte di Paschi di Siena již od roku 1472 přijímá vklady a poskytuje úvěry a další služby svým klientům. Banky samozřejmě nevznikly přes noc. Jednalo se o nevyhnutelný důsledek neustále se rozvíjejícího obchodu, který ale musel dlouho zrát, než dosáhl dnešní podoby. V prvopočátcích bank byla prostá myšlenka – místo složité přepravy drahých kovů a drahokamů, které se používaly jako platidlo, postačí stvrzenka o jejich uložení u zlatníka, resp. později bankéřů. Uložitel pak měl v ruce platidlo, které bylo plně kryto drahými kovy, které v bance uložil. Není divu, že bankám brzy došlo, že je nepravděpodobné, aby si všichni vkladatelé přišli pro všechny své vklady najednou, a že tedy mohou vydat více poukázek, než kolik drahých kovů skutečně drží. Veškeré vydané poukázky tak byly kryty drahými kovy jen přibližně z 30%. Zrodily se tedy neplnohodnotné peníze, a poskytování úvěrů a přijímání vkladů je do dneška jednou z charakteristických činností bank. Od dob, kdy bylo bankovnictví v plenkách, už uběhlo mnoho let a banky se za tu dobu změnily téměř k nepoznání. Velmi rychlý rozvoj zaznamenaly zejména v souvislosti se vznikem směnek a šeků, s rozmachem velkovýroby a kapitalismu. V 19. století se tak začínají objevovat první banky i u nás – roku 1824 Česká spořitelna, později např. v roce 1868 Živnostenská banka (s jejímž názvem už se dnes bohužel nesetkáme). Následovaly další, kvůli nedostatečné kontrole však mnoho z nich také zkrachovalo. V prvním čtvrtletí 20. století působilo v ČSR na tři stovky bank, řada ekonomických krizí však jejich počet značně zredukovala. Ty, které přežily, pak čekala desetiletí dalšího, velmi rychlého rozvoje. Vznik bezhotovostních peněz a bleskový nástup a rozmach informačních technologií posunuly bankovnictví na zcela jinou úroveň, než bylo před sto lety. Banky jsou nyní naprosto nepostradatelnou součástí moderních ekonomik, obchod nebo vůbec fungování státu si bez
1
Také název banka pochází z italštiny a doslova jej lze přeložit jako „lavice“, resp. „stůl“. Na tom byly totiž
operace s penězi prováděny.
7
nich lze jen sotva představit. Fungující bankovní soustavy nezřídka vyvedly země z hlubokých ekonomických recesí a staly se tak pilíři pokroku. Jak se počet bank a jejich agenda zvětšovaly, stával se celý systém rozsáhlejším, složitějším a tím pádem i labilnějším. Postupně se tak vyvinula ještě jedna instituce se specifickými funkcemi, mezi nimiž časem začíná výrazně vystupovat do popředí právě dohled nad ostatními finančními ústavy, a tou je centrální banka. První centrální banky ale vznikaly už v 17. století2 a důvodem pro to byly zejména špatné finanční návyky panovníků, kteří dokázali v častých válkách utratit mnohem více, než bylo vhodné (a možné). Potřebovali proto nezřídka pořádnou finanční injekci, a zároveň s tím i přehledné vedené státních účtů. Až o dvě století později začaly vznikat centrální banky i z racionálnějších důvodů, kterým byla především centralizace emise peněz a již zmíněný dohled, ale i mnohé další.
CENTRÁLNÍ BANKOVNICTVÍ NA NAŠEM ÚZEMÍ Československo si na svou „vlastní“ centrální banku muselo chvíli počkat. Před rokem 1918 působila na jeho území Privilegovaná Rakouská národní banka, založená roku 1816. Již o rok později získala tato soukromá banka emisní monopol, který ve skutečnosti monopolem nebyl, jelikož bankovky vydávalo v nemalém rozsahu také ministerstvo financí (šlo tedy o státovky). Po vzniku Rakousko-Uherska se bankovky PRNB začaly používat i na území Uherska a v roce 1878 vzniká Rakousko-Uherská banka. Stejně jako PRNB i tato byla podrobena velmi pečlivé kontrole ze strany vlády, která hojně využívala úvěrování bankou. Po vzniku Československa byly postupně stahovány z oběhu původní hotovostní peníze a nahrazeny československou korunou (viz obrázek 1). Národní banka československá začíná kvůli nestabilní hospodářské situaci fungovat až o 8 let později, do té doby vykonávalo částečně její funkce ministerstvo financí (konkrétně jeho Bankovní úřad). I NBČS byla pod přísnou státní kontrolou, stát však vlastnil pouhou jednu třetinu jejich akcií. S cílem zamezit zbytečnému zadlužování státu, který vedl např. k bankrotu Rakousko-Uherska v roce 1873, bylo NBČS zapovězeno poskytovat úvěry vládě, mohla ale úvěrovat banky i podniky. Vedle emisního monopolu pečovala banka zejména o kurs
2
Nejstarší centrální banka co do data založení je Švédská říšská banka (Sveriges Rijksbank, 1668), činnost
skutečné centrální banky však zahájila jako první Bank of England v roce 1694.
8
koruny, která až do druhé světové války patřila k nejstabilnějším evropským měnám a byla velmi žádaná. Hitlerovy představy o uspořádání Evropy ale tento vývoj zastavily. Národní banka pro Čechy a Moravu byla plně podřízena Německu, říšská marka se ze zákona stala druhým oběživem a koruna postupně ztrácela svůj předválečný lesk. Po porážce Německa byla činnost NBČS obnovena, výraznější vliv v dějinách však již nesehrála. Po komunistickém převratu totiž byla v polovině století nahrazena Státní bankou československou, která v centrálně řízené ekonomice sloužila jen jako další nástroj moci vládnoucí strany. Spolu s postupným zánikem obchodních bank, které byly znárodňovány, tak byl vytvořen jednostupňový bankovní systém, zcela podřízený komunistické straně, obchodní banky byly pouze specializovanými pobočkami centrální banky. Ani tak významná instituce, jako je centrální banka, se tedy neubránila totalitnímu státu a v jeho područí
zůstala bez
významnějších změn až do druhé poloviny 80. let. Poté se ale (konečně) objevily reformní snahy, které vedly k oddělení podnikatelské činnosti centrální banky od významných měnových úkolů. 31.12. 1992 pak SBČS zaniká a k 1.1. 1993 nově vzniklou Českou republiku doprovodila také nová centrální banka, jejíž název se inspiroval v dobách první republiky – Česká národní banka.
BANKOVNÍ SYSTÉM A NE/POSTRADATELNOST CENTRÁLNÍ BANKY Pojem bankovní systém lze stručně popsat jako „souhrn všech bankovních institucí v daném státě a uspořádání vztahů mezi nimi“3. Zahrnuje tedy složku materiální (instituce) a funkční (vzájemné vztahy). V rámci těchto dvou složek pak lze učinit určité rozlišení. Nejprve je ovšem nezbytné vymezit, co to vůbec banka je. Zcela vyčerpávající definici zřejmě nelze poskytnout, banka je však subjektem natolik specifickým, že je možné ji vystihnout několika charakteristickými znaky. Banky jsou finančními institucemi, jejichž náplní podnikání je obecně obchodování s penězi, zejména, jak už bylo výše řečeno, poskytování úvěrů a přijímání vkladů. Tyto dva prvky mj. obsahuje v definici banky také český zákon o bankách4, díky němuž lze pojem upřesnit tak, aby se dostatečně odlišoval 3
Revenda, Z. Centrální bankovnictví. 2. rozšířené vydání. Praha: Management Press, 2001. Str. 18.
4
Zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, v platném znění.
9
např. od jiných subjektů, které také mohou obchodovat s penězi. Zatímco forma akciové společnosti založené v České republice těžko může posloužit jako vhodný rozlišovací znak (jedná se spíše o nezbytnou podmínku), jinak je tomu u bankovní licence. Fakt, že společnost vlastní bankovní licenci, zcela nepochybně znamená, že se jedná o banku. Jistým vodítkem může být také název společnosti, jelikož výraz „banka“ je až na výjimky (kdy se evidentně nejedná o banku ve smyslu finanční instituce, např. krevní banka) vyhrazen právě subjektům, které vlastní bankovní licenci. Na druhou stranu použití tohoto výrazu v názvu společnosti je pouze jejím právem, a nikoli povinností. V podmínkách českého právního řádu by bylo možné použít ještě jednu definici – banka je instituce, která má běžný účet u centrální banky. Jedná se totiž o povinnost, kterou bankám ukládá zákon. Osobně bych tedy banku definovala stručně jako právnickou osobu, která je držitelem bankovní licence a jejíž hlavní náplní činnosti je přijímání vkladů a poskytování úvěrů veřejnosti. Jde samozřejmě o popis velmi všeobecný, poskytuje však alespoň rámcovou představu o tom, co banka je. Prvek existence platné bankovní licence ji odlišuje od všech ostatních podnikatelských subjektů, byť by např. poskytovaly úvěry, zmínění hlavní náplně činnosti zase identifikuje banku jako finanční instituci a umožňuje i široké veřejnosti pochopit její základní funkci.
Z materiálního hlediska lze pak v každém hospodářství rozlišovat mnoho druhů bank podle jejich činnosti, a to z různých hledisek, která nejsou vždy zcela jednotná. Jedná se zejména o obchodní (komerční) banky, investiční banky zabývající se především investicí do cenných papírů nebo poskytováním dlouhodobých úvěrů, hypoteční banky, stavební spořitelny, zemědělské banky, rozvojové banky, retailové banky atd. Vně tohoto dělení pak stojí centrální banka a zcela mimo národní bankovní soustavu se nacházejí banky mezinárodní, často se specifickými úkoly – např. Mezinárodní banka pro obnovu a rozvoj (IBRD), Banka pro mezinárodní platby (BIS), Evropská investiční banka (EIB), Evropská centrální banka se sídlem ve Frankfurtu na Mohanem (ECB – viz dále) a další. V rámci funkční složky bankovního systému je pak důležitá nikoli činnost jednotlivých bank, nýbrž jejich vzájemné vazby. Rozlišit pak lze systém jednostupňový a dvoustupňový. Historicky je systém jednostupňový starší, neboť takové byly všechny systémy až do vzniku centrální banky. Nicméně i poté stále jednostupňové systémy existují, jejich podoba je však odlišná – existuje centrální banka i banky ostatní, jejich rozsah činnosti je však velmi úzký a musí se podřizovat rozhodnutím z centra. Nejsou tedy 10
podnikatelskými subjekty, ale de facto spíše pobočkami centrální banky. Tento systém je typický pro centrálně plánované ekonomiky a byl uplatňován také v Československu v období totality (1950-1989). Jednostupňový systém ale není příliš efektivní, proto se zejména ve většině tržních ekonomik používá systém dvoustupňový. V tom má centrální banka a obchodní a jiné banky až na výjimky zcela odlišné pole působnosti. Centrální banka vykonává řadu specifických činností, ostatní banky jsou podnikatelskými subjekty, snažícími se maximalizovat zisk, a to v poměrně širokém spektru aktivit, přičemž nejsou vázány žádnými centrálními příkazy. Podaná charakteristika je samozřejmě jen velmi obecná, konkrétní podoba dvoustupňových bankovních systémů se bude v jednotlivých státech lišit. Podle různých hledisek je pak možné učinit podrobnější rozlišení, které bude lépe reflektovat skutečný stav. Každopádně je zřejmé, že jednostupňový systém, v němž centrální banka řídí obchodní banky, je v moderních ekonomikách zcela nepřijatelný. Takový systém totiž extrémně deformuje hospodářskou soutěž mezi obchodními bankami, v krajních případech až do té míry, že je fakticky eliminována. Pokyny centrální banky, které jsou pro obchodní banky závazné, totiž řídí většinou jejich činností. Vyskytnou-li se některé vně tohoto řízení, jsou v „podnikání“ banky nevýznamné. Pokud by tomu tak nebylo, centrální banka by jistě neodkladně podnikla potřebné kroky, aby svou kontrolu opět maximalizovala. Na druhou stranu to ale v žádném případě neznamená, že by protipólem jednostupňového systému měla být neexistence kontroly. Nezbytné však je nalézt správnou míru, které poskytne dostatečnou záruku funkčnosti a stability bankovního systému, aniž by přitom byla v rozporu s demokratickými principy právního státu (viz dále).
Jak už bylo výše řečeno, v původním slova smyslu lze jednostupňový bankovní systém chápat jako situaci před vznikem centrální banky, tedy období, kdy na trhu již funguje řada bankovních institucí, které se snaží dosahovat zisku, nicméně žádná, která by vše „zastřešila“ a jíž by bylo uloženo plnění určitých zvláštních úkolů, např. kontrola bank V současnosti již takových systémů mnoho nenajdeme, to ale neznamená, že by systémy s centrální bankou, jak fungují dnes, byly všeobecně bez výhrad přijímány. Naopak existence a činnost centrálních bank byla podrobena často i velmi ostré kritice, a to i z úst takových velikánů ekonomie, jako jsou F.A. Hayek či Milton Friedman. V průběhu 20. století se tak objevilo nebo bylo oprášeno několik teorií dalšího možného vývoje bankovních systémů. 11
Důležité je, že ne ve všech těchto alternativách figuruje národní centrální banka, a pokud ano, je často závislá nebo podřízená jiné instituci. Nejzřetelněji lze odlišnosti od klasického centrálního bankovnictví pozorovat na příkladu tzv. svobodného bankovnictví a soukromých peněz. V tomto systému zcela absentuje centrální banka a s ní také měnová politika či dohled nad bankami. Finanční trh tedy není nijak regulován, jde v podstatě o laissez-faire. Peníze jsou emitovány soukromými bankami, které mezi sebou volně soutěží, a právě tato konkurence zajišťuje funkčnost celého systému. Stejně jako ostatní alternativy i tato má samozřejmě své nedostatky a její zavedení do praxe je jen stěží reálné, demonstruje ale, že existence centrální banky není bezpodmínečně nutná. Krom toho, jiné možnosti už tak vzdálené realitě nejsou (zejména ty, kde je centrální banka podřízena jinému subjektu) a jsou skutečně využívány5. Přesto se domnívám, že existence centrální banky je v současných podmínkách vhodná a účelná. Centrální banka plní řadu důležitých úkolů, které nelze jen tak vynechat, zejména vykonává bankovní dohled a určuje měnovou politiku. A i když některé ekonomické teorie tvrdí, že např. bez dohledu je možné se obejít, za aktuální situace tomu lze uvěřit jen velmi těžko, zejména v českém podnikatelském prostředí, které se nekalými praktikami jen hemží. A případné pouhé přesunutí výkonu těchto činností na jiné subjekty (snad jen s výjimkou dohledu nad finančním trhem) by samozřejmě nic nevyřešilo, jen by došlo k roztříštění jednotlivých aktivit, což by v důsledku mohlo znamenat zhoršení jejich provádění. Vše tedy mluví pro další existenci centrálních bank a spíše zvětšování jejich významu (odhlédneme-li od možných integračních procesů, které by samozřejmě pozici národní centrální banky oslabily) než naopak.
BANKOVNÍ SYSTÉM V ČR Dle výše uvedeného rozlišování je český bankovní systém dvoustupňový a také univerzální, což znamená, že není rozděleno investiční a obchodní bankovnictví. Bankovnímu systému u nás dominují tři velké banky – Česká spořitelna, a.s., Československá obchodní banka, a.s., a Komerční banka, a.s. Vedle těchto univerzálních bank existují ještě banky specializované, které se soustředí na užší okruh činností. Obecně 5
Např. dolarizace, kdy ve státě obíhá zahraniční měna a národní centrální banka, pokud vůbec existuje, je
závislá na centrální bance zahraniční (funguje např. v Andorře, Lichtenštejnsku či Monaku), nebo prostá měnová unie, v níž národní centrální banky také nemusí existovat, ale při existenci centrální banky unie je situace funkčně prakticky stejná.
12
lze do této skupiny zařadit zejména stavební spořitelny, kde poskytování vkladů a přijímání úvěrů je účelově vázáno. Stavební spořitelny se orientují především na drobné střadatele. Zcela mimořádnou funkci pak mají dvě další specializované banky. Českomoravská záruční a rozvojová banka, která od roku 1992 podporuje malé a střední podnikání, a Česká exportní banka, podporující vývoz. Ještě před několika lety existovala Konsolidační banka, byla však přetvořena na Českou konsolidační agenturu, která již není bankovní institucí. Součástí bankovního systému jsou samozřejmě také pobočky zahraničních bank i spořitelní a úvěrní družstva. Český bankovní systém lze dále charakterizovat např. jako vysoce otevřený (zahraniční banky mají pro přístup na český trh prakticky stejné podmínky, jako banky české) a pobočkový (existuje nevelký počet bank, které disponují velkým množstvím poboček; i když trend směřuje k systému propojenému, kdy existuje sice více bank, ale vzájemně vlastnicky propojených).
CENTRÁLNÍ BANKA – SMYSL EXISTENCE A ZPŮSOBY VZNIKU V každé oblasti se najdou úkoly, které jsou natolik významné, že je vhodné je svěřit do rukou skutečného odborníka. Nejinak je tomu i v sektoru bankovnictví. A právě skrze tyto činnosti lze centrální banku charakterizovat. Jedná se o instituci, která: -
má emisní monopol na hotovostní peníze
-
provádí měnovou politiku
-
reguluje bankovní systém.6
V souvislosti s emisí hotovosti byly centrální banky dříve nazývány bankami emisními nebo také cedulovými (podle bankocedulí, tj. papírových peněz, které vydávaly). Na tomto místě je dlužno podotknout, že centrální banka v současnosti „nevyrábí“ peníze jako takové, pouze používané oběživo. Peníze vznikají v bankách obchodních jako účetní zápisy, za něž je poté možné získat hotovost. Je proto chybné tvrzení, že centrální banka má monopol na emisi peněz. Emituje pouze potřebné oběživo, aniž by zároveň mohla přímo ovlivnit jeho objem. Existence peněz tak v žádném případě není podmíněna existencí centrální banky, naopak je na ní nezávislá, jak je patrné z historického vývoje.
6
Revenda, Z. Centrální bankovnictví. 2. rozšířené vydání. Praha: Management Press, 2001. Str. 32.
13
Opačná úvaha by totiž vedla k velmi absurdnímu závěru, totiž že by nejprve bylo třeba založit centrální banku, a teprve poté by mohly vzniknout peníze. Emisní činnost centrální banky patří mezi její nejstarší funkce, další postupně přibývaly s časem, přičemž dodneška existují nemalé rozdíly mezi činností centrálních bank v různých ekonomikách. V tomto směru se obecně odlišují zejména státy s ekonomikou centrálně plánovanou, kdy například funkce centrální banky jako regulátora může být ve značné míře omezena nebo různě pozměněna. Centrální banka může vzniknout zásadně třemi způsoby. Prvním z nich je přeměna „obyčejné“ soukromé obchodní banky v banku centrální. Ačkoli se tento způsob může zdát poměrně jednoduchý, opak je pravdou. Jelikož v minulosti bylo jedním z hlavních úkolů centrálních bank úvěrovat vládu, není divu, že se do této činnosti banky zrovna nehrnuly, a proto přeměny neprobíhaly zrovna dobrovolně. Dlouhou dobu pak také mohlo trvat, než banka přestala provádět běžné bankovní operace a stala se skutečnou centrální bankou (např. ve Švédsku to bylo více než 200 let). Podobnou variantou vzniku centrální banky je prosté přidělení výhradního emisního práva jediné bance, jak se to stalo např. v Itálii. Posledním způsobem je založení centrální banky jako instituce úplně nové, což je zřejmě nejjednodušší metoda, jak vytvořit zdroj financí pro stále prázdnou státní pokladnu.
ČESKÁ NÁRODNÍ BANKA – PRÁVNÍ ZÁKLAD Právní základ existence České národní banky nenalezneme v českém právním řádu v ničem menším, než je samotná Ústava ČR. V její hlavě šesté se nachází stručný článek 98 o pouhých dvou odstavcích následujícího znění: (1) Česká národní banka je ústřední bankou státu. Hlavním cílem její činnosti je péče o cenovou stabilitu; do její činnosti lze zasahovat pouze na základě zákona. (2) Postavení, působnost a další podrobnosti stanoví zákon. Tímto zakotvením v Ústavě se ČNB stala v podstatě ústavním orgánem sui generis (obdobná je situace ještě v případě Nejvyššího kontrolního úřadu). Otázkou je, zda takový akt byl nezbytný. Státní moc pramení z lidu a dělí se na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní. V souladu s tím jsou také v Ústavě rozděleny a popsány jednotlivé ústavní orgány. Z tohoto hlediska se pak samostatný článek o ČNB může jevit jako nadbytečný. Těžko říci, co tím ústavodárce sledoval. Je zřejmé, že zařazení ČNB do Ústavy vedle ústavních orgánů může subjektivně zvyšovat její význam zejména v očích veřejnosti (či spíše té její části, která má o této skutečnosti povědomí). Z objektivního hlediska 14
pak nelze přehlédnout fakt, že Ústava ČR je rigidní a k její změně je proto vyžadována kvalifikovaná většina (3/5 všech poslanců a 3/5 přítomných senátorů). Hlavní cíl a zajištění relativní nezávislosti možností zasahovat do činnosti banky pouze na základě zákona jsou proto lépe „chráněny“ před možnými změnami7. Nejen z těchto důvodů lze tedy jistě ústavodárci prominout, že ČNB má v Ústavě své (i když jen nevelké) samostatné místo. Nezdá se, že by to bylo ke škodě věci, spíše naopak. Čl. 98 ale není jediný, který se ČNB týká. Možná ještě důležitější je čl. 62, písm. k), nacházející se v hlavě třetí o moci výkonné. Stanoví totiž pravomoc prezidenta jmenovat členy Bankovní rady ČNB. Tato jednoduchá a nenápadná věta se stala v nedávné minulosti jablkem sváru mezi ústavními orgány a vše musel vyřešit až Ústavní soud. Příčinou sporu byla nejednotná interpretace toho, zda jmenování guvernéra a viceguvernéra spadá pod tento článek nebo zda se jedná o pravomoc prezidenta založenou běžným zákonem (konkrétně § 6 odst. 2 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance). Význam tohoto rozlišení spočívá v tom, že rozhodnutí prezidenta republiky podle čl. 62 Ústavy nevyžadují ke své platnosti spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena, zatímco rozhodnutí podle čl. 63 ano. A právě v tomto článku je zakotveno oprávnění prezidenta republiky vykonávat i pravomoci neuvedené výslovně v Ústavě, stanoví-li tak zákon. Zatímco tedy prezident odvozoval svou pravomoc jmenovat guvernéra a viceguvernéra ČNB z čl. 62, vláda spatřovala její základ v čl. 638, a napadla proto u Ústavního soudu jako neplatné rozhodnutí prezidenta republiky, jímž jmenoval guvernéra a viceguvernéra ČNB bez kontrasignace. Ve svém nálezu Pl. ÚS 14/01 ze dne 20.06. 2001 č. 91, sv. 22 Sb. n. u. (vyhlášeno pod č. 285/2001 Sb.) se Ústavní soud nakonec přiklonil na stranu prezidenta republiky. Své rozhodnutí odůvodnil mj. tím, že „současná Ústava nezná žádné členství v bankovní radě, jež by mohlo vzniknou bez jmenování prezidentem republiky na základě čl. 62 písm. k) Ústavy pouze a přímo ze zákona.“ Guvernér tedy „není členem bankovní rady přímo ze zákona o ČNB, ale přímo a primárně z Ústavy samé, neboť podle Ústavy prezident republiky jmenuje bez výjimky všechny členy bankovní rady, a to způsobem uvedeným v čl. 7
Ke změně tohoto článku již jednou došlo, a to ústavním zákonem č. 448/2001 Sb., kdy byl v souvislosti
s ekonomickými změnami upraven i hlavní cíl ČNB z původní „péče o stabilitu měny“ na současnou „péči o cenovou stabilitu“. 8
Stejný názor lze nalézt také v publikaci Pavlíček, V., Hřebejk J. Ústava a ústavní řád České republiky,
Komentář, 1. díl: Ústavní systém. 2. doplněné a podstatně rozšířené vydání. Praha: Linde Praha a.s., 199 8 na str. 227: „Jmenování do funkce guvernéra, viceguvernéra, jakož i odvolání všech členů Bankovní rady prezidentem republiky je založeno zákonem, nikoli Ústavou.“
15
62 písm. k). Jestliže pak zákon o ČNB definuje tyto členy bankovní rady jako guvernéra, viceguvernéra a ostatní členy, nevyjímá v žádném případě (a obyčejný zákon ani nemůže vyjmout) guvernéra a oba viceguvernéry z Ústavou vymezené jmenovací pravomoci prezidenta republiky.“9 Krom toho „právní názor, že čl. 62 Ústavy vyjadřuje právo prezidenta republiky jmenovat bez kontrasignace všechny členy Bankovní rady, byl respektován a praktikován od roku 1993 (…). Tato praxe pak byla potvrzována i postupně se vyvinuvší ústavní zvyklostí. V demokratickém právním státě je sotva představitelné, aby interpretace ústavy a jí odpovídající ústavní zvyklosti (…) byly její účelovou dezinterpretací zpochybněny (…)“10. Dle mého názoru rozhodl Ústavní soud v této věci správně. Interpretací pouhého textu by bylo možné dospět i k jinému závěru, významné mi zde proto připadá zejména označení jmenování guvernéra a viceguvernérů za ústavní zvyklost, což nelze zpochybnit, jelikož takto je jmenování praktikováno po celou dobu existence ČR. Popis reality slovy často není dokonalý, proto je zde praxe, aby tyto nedokonalosti odstranila. De lege ferenda by ale přesto bylo vhodné, aby alespoň předpisy nejvyšší právní síly byly jasné, neboť se jedná o základ, na kterém stojí celý současný právní řád. Vedle tohoto významného rozhodnutí uvedl Ústavní soud v odůvodnění nálezu také některé poznatky týkající se postavení členů Bankovní rady a jejich pravomocí, které budou zmíněny dále. Postavení, působnost a pravomoci ČNB pak byly konkretizovány zákonem č. 6/1993 Sb., o České národní bance (dále jen „zákon o ČNB“). Celých pět let zůstal tento zákon nezměněn, od konce 90. let však byl již celkem patnáctkrát novelizován. Často se jednalo jen o drobné změny, někdy činěné v návaznosti na evropskou legislativu. Jedna z nejvýznamnějších změn proběhla v roce 2006, kdy došlo k integraci dohledu a ČNB byl svěřen dohled nad celým finančním trhem (viz dále). Zákon o ČNB je rozdělen do 12 částí, které v šesti desítkách paragrafů upravují organizaci a cíle ČNB, vztah k jiným orgánům, jednotlivé oblasti činnosti včetně dohledu a možných sankčních opatření, hospodaření, informační povinnosti apod. § 1 tohoto zákona popisuje ČNB jako ústřední banku České republiky (tedy v podstatě opakuje dikci Ústavy) a orgán dohledu nad finančním trhem. Jde o právnickou osobu s postavením veřejnoprávního subjektu, do obchodního rejstříku se ale ze zákona 9
Jirásková, V., Suchánek J. Ústavní právo v judikatuře Ústavního soudu. Praha: LINDE PRAHA, a.s. 2007.
Str. 207. 10
Tamtéž, str. 203.
16
nezapisuje. Ve stanoveném rozsahu jsou bance svěřeny také kompetence správního úřadu. Jejím sídlem je Praha. Ačkoli ČNB není na rozdíl od obchodních bank podnikatelským subjektem a nesnaží se proto primárně dosahovat zisku, hospodaří samostatně a relativně nezávisle na vládě či jiných orgánech.
Dalším významným právním předpisem, který upravuje pravomoc a působnost ČNB, je zákon č. 21/1991 Sb., o bankách (dále jen „zákon o bankách“). Tento zákon stanoví mj. pravidla pro vznik a existenci obchodních bank včetně bankovní licence, kterou uděluje právě ČNB. Obsahuje také ustanovení o bankovním dohledu, nucené správě či sankcích za porušení povinnosti. Také tento zákon byl již hojně novelizován (v průměru dvakrát ročně), jedná se nicméně o jev v českých podmínkách velmi obvyklý (ačkoli jen stěží vítaný). Vedle těchto předpisů existují samozřejmě i další, které souvisejí s činností ČNB, v oblasti bankovní dohledu je to např. zákon č. 377/2005 Sb., o doplňkovém dohledu nad bankami, spořitelními a úvěrními družstvy, institucemi elektronických peněz, pojišťovnami a obchodníky s cennými papíry ve finančních konglomerátech, nebo zákon č. 15/1998 Sb., o dohledu v oblasti kapitálové trhu, některé povinnosti stanoví ČNB také zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení, či zákon č. 219/1995 Sb., devizový zákon, zákon č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, opomenout nelze ani právní předpisy Evropských společenství. Zákon o ČNB se nevyhnul ani zásahu ze strany Ústavního soudu, který nálezem vyhlášeným pod č. 278/2001 Sb. zrušil na návrh prezidenta republiky části několika jeho ustanovení. Právní předpisy je pak oprávněna vydávat také přímo centrální banka (viz dále).
ORGANIZACE A ŘÍZENÍ ČESKÉ NÁRODNÍ BANKY BANKOVNÍ RADA A JEJÍ ČLENOVÉ Nejvyšším řídícím orgánem ČNB je bankovní rada, tedy kolegiální orgán, který rozhoduje ve sboru (na rozdíl od mnoha ústředních správních úřadů, např. ministerstev, v jejichž čele je vždy orgán monokratický). Bankovní rada je sedmičlenná a při jejím jmenování je kladen důraz zejména na odbornost. Podle dikce zákona o ČNB lze členem jmenovat jen uznávanou a zkušenou osobnost v oblasti finančního trhu. Zákonodárce se tímto způsobem pokusil orientovat výběr členů na jejich praktické zkušenosti, což je 17
samozřejmě jenom správně, i když význam slov „uznávaný“ a „zkušený“ je možné do určité míry interpretovat subjektivně. Pokus o konkretizaci jejich významu de lege ferenda by však byl zřejmě nadbytečný. Guvernéra, oba viceguvernéry a ostatní 4 členy (vrchní ředitele) Bankovní rady jmenuje a odvolává prezident republiky. Zatímco možnost odvolání pramení jasně ze zákona o ČNB a k jeho platnosti je proto zapotřebí kontrasignace předsedy vlády nebo jím pověřené člena vlády, jmenování má svůj podklad v čl. 62 Ústavy a kontrasignace tudíž třeba není. Ke sporu však došlo, jak už bylo výše řečeno, ohledně jmenování guvernéra a viceguvernéra. Podle rozhodnutí Ústavní soudu však v souladu s ústavní zvyklostí není kontrasignace třeba ani zde. Při odvolávání členů bankovní rady není prezident republiky omezen jen nutností kontrasignace, ale musí se také držet zákona, který taxativně stanoví, kdy lze odvolání provést. Obecně jde buď o situace, kdy člen přestane splňovat zákonem vyžadované podmínky pro výkon funkce nebo kdy svou funkci nevykonává řádně. Guvernéra lze odvolat také v případě, dopustil-li se vážného pochybení. Ke konkretizaci tohoto vcelku vágního ustanovení neposkytuje zákon žádné vodítko. Lze presumovat, že se jedná o pochybení v rámci výkonu své funkce, posouzení vážnosti však bude záležitostí víceméně subjektivní. De lege ferenda by bylo vhodné obohatit zákon alespoň o stručný návod, jak vážnost pochybení posuzovat (např. demonstrativním výčtem jeho možných důsledků), aby nebylo možné odvolání na jeho základě zneužívat. V průběhu šestiletého funkčního období může dojít také k přesunu mezi jednotlivými funkcemi v bankovní radě. Prezident je tak oprávněn např. viceguvernéra jmenovat guvernérem, aniž by bylo nutné jej nejprve samostatně z funkce odvolat. V případě takového přesunu pak samozřejmě nepočíná běžet nová šestiletá lhůta funkce, nýbrž pokračuje lhůta původní. S cílem zachovat nestrannost členů stanoví zákon poměrně široce neslučitelnost funkcí, a to mj. i obecně s jakoukoli funkcí, jejíž vykonávání by mohlo způsobit střet zájmů s členstvím v bankovní radě. Členové bankovní nesmí svou funkci zastávat více než dvakrát, a to nikoli jen bezprostředně po sobě, ale ani s jakkoli dlouhou přestávkou. Omezení přitom nerozlišuje, jakou funkci v radě ten který člen zastával (po dvou obdobích „běžného“ členství tedy již nelze jmenovat stejnou osobu např. guvernérem). Skutečnost, že v čele ČNB stojí kolegiální bankovní rada a nikoli guvernér coby monokratický orgán potvrdil ve svém nálezu Pl. ÚS 14/01 ze dne 20.06. 2001 č. 91, sv. 22 Sb. n. u. (vyhlášeno pod č. 285/2001 Sb.) také Ústavní soud. Podle něj jsou v § 5 odst. 1 18
zákona o ČNB zcela jednoznačně formulovány hlavní úkoly bankovní rady, v následujícím odstavci pak jsou doplněny o demonstrativní výčet dalších oprávnění s cílem rozšířit, nikoli omezit pole působení bankovní rady. Nelze tedy tvrdit, že by guvernér byl nadán určitými pravomocemi, který by výrazně přesahovaly pravomoci rady, a že by jej proto bylo možné považovat za monokratický orgán. Guvernér má v tomto případě spíše postavení prvního mezi rovnými (např. jedná jménem ČNB navenek, předsedá jednání bankovní rady a bez účasti jeho nebo alespoň jím pověřeného předsedajícího viceguvernéra není bankovní rada usnášeníschopná, v případě rovnosti hlasů je hlas předsedajícího, tzn. guvernéra, je-li přítomen, rozhodující, guvernér nebo jím určený viceguvernér mají právo účastnit se jednání vlády s hlasem poradním atd.). V době, kdy byl vydán zmíněný nález, existovalo v zákoně o ČNB poměrně paradoxní ustanovení, podle něhož museli být ostatní členové rady jmenováni z řad vedoucích pracovníků ČNB, ačkoli pro guvernéra ani viceguvernéry podobné omezení neplatilo. Tato podmínka byla rovněž jedním z důvodů, o které opřel Ústavní soud své rozhodnutí. Ačkoli toto minimálně pochybné omezení nebylo žalobou u Ústavního soudu napadeno, přesto bylo ještě v roce 2001 změněno. Podle nové dikce už nemuseli být ostatní členové vedoucími pracovníky ČNB, všichni členové bankovní rady však měli být nadále navrhováni vládou. Tato restrikce prezidentových pravomocí, o jejímž souladu s Ústavou by se dalo pochybovat, byla ale velice záhy zrušena. Zřejmě již samotným zmíněním ČNB v Ústavě bylo sledováno zajištění její nezávislosti. Tu zdůrazňuje i § 9 zákona o ČNB, podle kterého ČNB ani „bankovní rada při plnění hlavního cíle České národní banky a při výkonu dalších činností nesmějí přijímat ani vyžadovat pokyny od prezidenta republiky, Parlamentu, vlády, správních úřadů ani od jakéhokoliv jiného subjektu.“ To samozřejmě neznamená, že by ČNB byla od jiných orgánů zcela izolovaná. Právě naopak. ČNB je povinna podávat Poslanecké sněmovně pravidelně zprávy o měnovém vývoji a o finanční stabilitě, zaujímá stanoviska k návrhům, předkládaným vládě, týkají-li se její působnosti, ministr financí nebo jiný pověřený člen vlády je oprávněn účastnit se jednání bankovní rady s hlasem poradním, zprávu o výsledku hospodaření a účetní závěrku předkládá ČNB Poslanecké sněmovně atd. Po přistoupení k Evropské unii se pak povinnost ČNB a členů bankovní rady nepřijímat ani nevyžadovat pokyny zákonem výslovně rozšířila také na orgány Evropského společenství, vlády členských států Evropské unie nebo jakýkoli jiný subjekt. Toto ustanovení se však jeví nadbytečným, jelikož zákaz přijímat či vyžadovat příkazy stanoví velmi obecně již § 9 zákona o ČNB, neboť i ten hovoří o „jakémkoli jiném subjektu“. Snad by se 19
dalo dovodit, že tento paragraf hovoří v intencích národních, kdežto čl. II zákona č. 442/2000 Sb., které novelu obsahuje, v intencích evropských.
DALŠÍ VÝZNAMNÉ PRVKY ORGANIZAČNÍ STRUKTURY Bankovní rada je sice rozhodujícím, nikoli však jediným orgánem ČNB. Jako snad všechny nejvyšší orgány i ona se musí soustředit především na nejvýznamnější úkoly ČNB, tedy zejména na měnovou politiku. Aby na ni měla co nejvíce prostoru, působí v ČNB také ředitelé sekcí a samostatných odborů, kteří disponují nemalými pravomocemi a jsou odpovědni přímo bankovní radě za svěřené úkoly. V ČNB je zřízena také tzv. rozkladová komise. Jde o poradní orgán, jehož členy, zejména odborníky z oblasti finančního, obchodního, správního a evropského práva, jmenuje bankovní rada z osob, které nejsou zaměstnanci ČNB. Rozkladová komise rozhoduje např. o opravných prostředcích (rozkladech) proti rozhodnutí ČNB, dává podněty k zahájení přezkumného řízení nebo posuzuje také rozhodnutí soudu, kterým bylo rozhodnutí soudu o rozkladu zrušeno a vráceno ČNB k opětovnému projednání. Rozkladová komise jedná v 11člených senátech (v současnosti jsou tři), jejími usneseními však není bankovní rada vázána. Již bylo řečeno, že centrální banka sídlí v Praze. Kromě honosné budovy v jejím centru disponuje však i sedmi regionálními pobočkami11, které zastupují ČNB a fungují jako kontaktní místo pro styk se zástupci bank a orgány státní správy, Českým statistickým úřadem, finančními orgány, institucemi a vybranou klientelou. Pobočky vykonávají různé, ne vždy stejné funkce, např. se starají o zásobu peněz, vedou účty klientů, vykonávají devizovou kontrolu, ve vymezeném rozsahu vedou správní řízení atd. V podstatě tedy vykonávají běžnou každodenní činnost ČNB.
FUNKCE A CÍL ČESKÉ NÁRODNÍ BANKY Již mnohokrát bylo zdůrazněno, že centrální banka má v bankovním systému naprosto specifické postavení, které je doprovázeno řadou práv, ale i povinností, které se ve vyspělých zemích přinejmenším principiálně shodují. Jednotlivé funkce centrální banky, které budou dále jmenovány, je proto možné obecně aplikovat i na jiné státy. 11
Praha, Ústí nad Labem, Plzeň, České Budějovice, Hradec Králové, Brno a Ostrava
20
Rozdílná ale může být definice hlavního cíle. V ČR je jím již 7 let péče o cenovou stabilitu. Význam tohoto cíle, který je uveden i přímo v Ústavě ČR, je zejména v tom, že jakákoli činnost ČNB musí být s tímto cílem v souladu. Pouze není-li tento cíl dotčen, může ČNB (jako v podstatě vedlejší cíl) podporovat obecnou hospodářskou politiku vlády vedoucí k udržitelnému hospodářskému rozvoji, a také obecnou hospodářskou politiku v ES se záměrem přispět k dosažení jeho cíle. Nerespektování hlavního cíle při činnosti ČNB není v zákoně výslovně sankcionováno, nepochybně by ale mohlo být např. vážným pochybením, pro něž lze odvolat z funkce guvernéra ČNB (viz § 6 odst. 13 zákona o ČNB). Hlavní cíl tak usměrňuje veškerou činnost ČNB a zamezuje (i když spíše v teoretické rovině) zásahům do jejího fungování (ty jsou samozřejmě zakázány tak jako tak, nicméně nerespektování hlavního cíle by mohlo vést k větší viditelnosti takových zásahů). V souladu s hlavním cílem a zásadou tržního hospodářství pak ČNB vykonává další funkce, které je možné rozlišit podle druhu na makroekonomické a mikroekonomické. Mezi makroekonomické funkce patří především určování měnové politiky a emise hotovosti, mezi funkce mikroekonomické pak zejména regulace a dohled, funkce „banky bank“ a „banky státu“. Jedná se samozřejmě jen o demonstrativní výčet funkcí, které ČNB vykonává. Všechny jsou přitom navzájem propojené a časoprostorově podmíněné (např. už zdaleka není hlavním důvodem existence centrální banky úvěrování vlády, jak tomu bylo dříve). Jejich výčet a podrobný popis je obsažen zejména v zákoně o ČNB, dále v zákoně a bankách, v devizovém zákoně a v dalších.
MĚNOVÁ POLITIKA Určování měnové politiky je mezi činnostmi ČNB uvedeno v § 2 zákona o ČNB na prvním místě. Z historického hlediska by se zde měla nacházet spíše emise oběživa, podle aktuálního významu je však měnová politika na čele plným právem. Její váha postupem času roste, zejména se stále se zvyšující rolí bezhotovostních peněz. V případě měnové politiky je velmi důležitý text zákona o ČNB. § 2 odst. 2 písm. a) totiž říká, že ČNB „určuje měnovou politiku“, tedy ji nejen provádí, ale rovněž o ní i rozhoduje. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí ČNB v těchto záležitostech nepodléhají schválení žádného jiného orgánu, je centrální banka v oblasti měnové regulace subjektem zcela samostatným a nezávislým.
21
V rámci měnové politiky je ČNB svěřena celá řada nástrojů, jejichž prostřednictvím se snaží především regulovat množství peněz v oběhu (ačkoli určit, které peníze „jsou v oběhu“ a kolik jich vlastně je představuje problém samo o sobě12). Podle toho, jaké kroky zvolí, může se obecně jednat o politiku: 1. expanzivní – rychlost růstu množství peněz v oběhu stoupá, 2. restriktivní – rychlost růstu množství peněz v oběhu klesá, 3. neutrální – rychlost růstu množství peněz v oběhu je stabilizována. Cílů, kterých se ČNB při provádění měnové politiky snaží dosáhnout, je hned několik. Ty nejdůležitější z nich bývají často označovány jako tzv. magický čtverec – vnitřní stabilita měny (boj proti inflaci), podpora ekonomického růstu, podpora zaměstnanosti a vyrovnanost běžného účtu platební bilance. Vzhledem k tomu, že k dosažení prvního a posledního cíle vede restriktivní, resp. neutrální měnová politika, a ke zbylým dvěma politika expanzivní, je třeba při provádění měnové regulace volit prostředky ze všech skupin tak, aby cíle byly co naplněny co nejlépe13. Ve státech, kde je centrální banka alespoň do určité míry závislá na vládě, je možné pozorovat využívání banky jako prostředek předvolební agitace, kdy jsou prováděna především opatření expanzivní politiky, jež sice většinou povedou ke zvýšení zaměstnanosti, ale nikoli k měnové stabilitě. Po volbách pak bude zřejmě tendence opačná. V politice samostatné centrální banky, jako je i ta česká, by měla převažovat opatření restriktivní, která nejlépe korespondují s hlavními cíli.14 Snadné řešení, jak provádět měnovou politiku, ale bohužel kvůli velkému množství více či méně měřitelných veličin a vlivů různého charakteru a významu neexistuje. Vždy bude třeba pečlivě posoudit danou situaci a poté zvolit nejvhodnější opatření. Jakékoli paušalizování a provádění akcí „do puntíku“ podle předem připravených
šablon
rozhodně
nelze
vzhledem
k vysokému
počtu
proměnných doporučit. Naopak vypracování obecnějších řešení, v jejichž rámci pak 12
Za tím účelem se jako důsledek praktické potřeby konstruují např. měnové agregáty, které vyjadřují souhrn
určitých peněžních prostředků v závislosti na stupni jejich likvidity. 13
Z důvodů těchto konfliktů je v poslední době preferován jako jediný cíl boj proti inflaci.
14
Jedná se samozřejmě o zjednodušený model, vedle stupně závislosti centrální banky na vládě zde působí i
jiné faktory, např. očekávání veřejnosti. V souvislosti s tím se v minulosti objevila teorie, že je možné „zvolit“ mezi inflací a nezaměstnaností, a že tedy např. zvyšováním inflace lze snížit nezaměstnanost. Prokázalo se však, že tato nepřímá úměrnost mezi růstem cenové hladiny a nezaměstnaností, známá jako Phillipsova křivka, z dlouhodobého hlediska neexistuje (v takovém případě jde o vertikálu na úrovni přirozené míry nezaměstnanosti). Stejně tak byla zpochybněna možnost volby mezi hospodářským růstem a nízkou inflací, nebo vztah mezi změnou výše mezd a míry nezaměstnanosti.
22
bude možné doladit detaily podle konkrétní situace, lze, zejména pro mimořádné případy, jen doporučit. OBRÁZEK 1 Prognóza inflace Předpovědět
– vývoj
inflace s naprostou jistotou není možné, proto má graf tvar vějíře. Různé odstíny odpovídají pravděpodobnosti, s jakou nastane daný vývoj. Zdroj: http://www.cnb.cz
Z vývoje posledních pár let lze konstatovat, že v boji proti inflaci, tedy růstu cenové hladiny, je ČNB vcelku úspěšná – i přes růst HDP, který ČR zaznamenává poslední roky, se míra inflace pohybuje kolem několika procent15. Úspěšný boj proti inflaci přitom může být pro ekonomiku klíčový. Své o tom ví např. Zimbabwe. Tento africký stát bojuje už několik let s ekonomickou krizí, nedostatek potravin a paliv zapříčinil extrémní růst cen. Zimbabwe se tak může „pochlubit“ hyperinflací, kterou jinde ve světě nenajdete – v lednu tohoto roku překročila roční míra inflace 100.000%. Za situace, kdy peníze ztrácejí svou hodnotu takovým extrémním tempem, je jen otázkou času, kdy se jako platidla přestane zákonná měna v zemi používat. Zimbabwská vláda je zřejmě na řešení příčin problémů krátká, proto se pokusila vyřešit aspoň její důsledky. Aby lidé nemuseli tahat na nákupy tašky plné peněz, vydala v lednu zbrusu novou bankovku – zimbabwský dolar s nominální hodnotou 10.000.000.
Jednotlivé měnověpolitické nástroje K dosahování cílů v měnově-politické oblasti využívá ČNB řady nástrojů. V tomto ohledu se budou centrální banky různých zemí v mnohém shodovat, ale budou mezi nimi i jisté rozdíly. Nástroje lze rozlišovat podle různých hledisek, přičemž jednotlivé skupiny se budou často prolínat. Např. podle dopadu na banky lze rozeznat nástroje nepřímé (tržní), které působí plošně na celý bankovní systém, a nástroje přímé (netržní), které zasahují 15
Loni byla např. meziroční míra inflace 2,8%, rok předtím 2,5%, v roce 2003 dokonce jen 0,1%.
23
přímo do činnosti té které banky16. Přímé nástroje jsou sice účinnější, v tržní ekonomice jsou ale méně používány, protože omezují samostatnost bank. Ze všech měnověpolitických nástrojů jsou nejvyužívanější tzv. repo operace17, které jsou vlastně druhem operace na volném trhu. Tyto obchody jsou vůbec mezi nástroji ČNB nejdůležitější, jejich cílem je ovlivňování vývoje úrokových sazeb v ekonomice. Nejen výše těchto sazeb (diskontních, repo a lombardních), ale i další podmínky pro úvěry poskytované centrální bankou bankám obchodním lze označit také jako diskontní nástroje. Použití těchto sazeb překračuje hranice bankovního sektoru, jejich význam se však v průběhu historie měnil. Dříve se např. z diskontní sazby vypočítával úrok z prodlení v závazkových vztazích, od roku 2005 se však k tomuto účelu používá repo sazba a význam diskontní sazby tak (obecně) klesá. Nový způsob výpočtu úroku z prodlení umožňuje, aby se v průběhu prodlení měnila výše úroku, která se nadto odvíjí od významné veličiny v oblasti měnové politiky. Takovou úpravu nelze než přivítat. V rámci operací na volném trhu se provádějí buď repo tendry 14denní nebo tříměsíční. V prvním případě vyhlašuje ČNB tzv. 2T repo sazbu18, která je vlastně maximálním úrokem, který mohou banky získat. Ve své snaze zbavit se přebytečné likvidity jsou pak banky uspokojovány přednostně – čím nižší úrok požadují, tím vyšší je šance, že jim ČNB vyhoví. Tento postup zajišťuje, že na trhu nebude přebytek likvidity, a zároveň to, že ČNB zaplatí nejnižší možnou cenu. Na rozdíl od těchto velmi využívaných obchodů se tříměsíční tendry od roku 2001 nepoužívají (sazba pro ně nebyla ani sazbou ČNB, nýbrž sazbou tržní). Výjimečně se v rámci operací na volném trhu provádějí také nákupy a prodeje cenných papírů a derivátů. Vedle repo obchodů, které trvají obvykle 14 dní, se provádějí i obchody tzv. přes noc (O/N – overnight), označované jako automatické facility. Minimální objem těchto obchodů je relativně nízký (jen 10 milionů Kč, na rozdíl od 300 milionů u repo operací), uplatnění zde najde jak diskontní (depozitní facilita), tak i lombardní sazba (marginální zápůjční facilita). Pro zajištění plynulosti plateb může ČNB poskytovat i vnitrodenní úvěry, které nejsou
16 17
Jedná se pouze o jedno z mnoha různých dělení, uvádění většího počtu však nemá význam. Repo operace, repo obchody nebo také dohody o zpětném odkoupení jsou vlastně kombinací dvou
obchodů - přijetí/poskytnutí peněz proti poskytnutí/přijetí cenných papírů a termínového zpětného obchodu. 18
2T repo sazba byla poprvé vypsána k 8. 12. 1995 a činili 11,30%, při krizi v roce 1997 se vyšplhala až
k 39% a pak velmi rychle klesala, ČNB vyhlašovala nové sazby každých pár dní, na rozdíl od roku 2000, který byl velmi stabilní a žádná z úrokových sazeb se během něj nezměnila. Po dlouhodobém poklesu byla sazba v posledních měsících několikrát zvýšena, od února 2008 činí 3,75%.
24
úročeny. Nedojde-li však k uhrazení, dojde k automatickému přechodu na marginální zápůjční facilitu. V České republice jsou také stále používány i tzv. povinné minimální rezervy (PMR), což je částka, se kterou banky nemohou disponovat. Rezervy jsou sice aktivy obchodních bank (vč. poboček bank se sídlem v jiných členských státech EU), ty je ale musí mít uloženy u centrální banky. Ačkoli v některých zemích se již dlouho nepoužívají nebo jsou jen na minimální výši, v ČR se může jednat až o 30% primárních závazků instituce, jíž se týkají (viz § 25 zákona o ČNB), v současnosti však jde pouze o 2% (tato výše je shodná s výší sazby, kterou stanoví Evropská centrální banka pro banky v měnové unii). Povinné minimální rezervy tak ovlivňují likviditu bank19, zároveň ale mohou být i poměrně ztrátové, protože obvykle nejsou úročeny – to se ale bank v ČR netýká, zde jsou PMR od roku 2001 úročeny již zmíněnou dvoutýdenní repo sazbou a jejich smyslem je zejména zajistit plynulost platebního styku. O tom, zda jsou PMR nezbytné, lze do značné míry polemizovat. Za situace, kdy jsou na velmi nízké úrovni (kterou jsou nepochybně i současná 2%), je zřejmě jejich existence postradatelná. Dá se totiž předpokládat, že banky budou určité rezervy držet bez ohledu na to, zda je jim to zákonem přikázáno či nikoliv, neboť tím chrání samy sebe. Jejich výše bude samozřejmě záležet na dané bance, ale zmíněných 2% by nejspíš dosáhly tak jako tak. Pokud ovšem stát vyžaduje PMR např. ve výši 50%, pak je zřejmé, že takové množství prostředků by banka jako rezervy dobrovolně nedržela, jelikož by to velmi výrazně (negativně) ovlivnilo její činnost. Pak tedy bude zákonný požadavek nezbytný. Zda bude také účelný, to už je otázka jiná.
EMISNÍ MONOPOL Právo emitovat oběživo je jednou z nejstarších funkcí centrální banky a také tou, která ji nejvýrazněji odlišuje od bank obchodních. Ačkoli některé teorie tvrdí, že bez regulace centrální bankou by obchodní banky mohly emitovat své vlastní peníze a konkurence mezi nimi by udržela stabilitu systému, historický vývoj svědčí o něčem jiném (tento systém nefungoval např. ani v raně novověké Itálii a byl jedním z důvodů vzniku tamější centrální banky). 19
Není to však nezbytné. Banky totiž mohou vytvářet i dobrovolné rezervy, proto teoreticky vyšší míra PMR
bude doprovázena menšími rezervami dobrovolnými, celková výše rezerv proto může být i při různé výši PMR shodná.
25
ČNB je jedinou bankou v ČR s právem vydávat hotovostní peníze, má tedy emisní monopol, a to jak na bankovky, tak i na mince (které mohou mít v některých zemích podobu státovek), včetně pamětních20. ČNB může samozřejmě emitovat také peníze bezhotovostní, toto oprávnění mají ale i jiné subjekty, např. poskytnou-li bezhotovostní úvěr klientům z mimobankovního sektoru. Emise oběživa ale prakticky není jen oprávněním ČNB, je i povinností, neboť bez dostatečné zásoby (kvalitních) hotovostních peněz21 by hotovostní platební styk mohl zkolabovat, důsledkem by mohlo být např. i zvýšení počtu padělků v oběhu22. Každopádně objem oběživa, po němž je poptávka, nemůže ČNB ovlivnit. Závisí totiž výhradně na rozhodnutí domácností, podniků a obchodní bank, kolik hotovosti chtějí držet (např. místo vkladu na účtu). Toto rozhodnutí je ovlivněno především úrokovou mírou (klesá-li, roste množství oběživa a naopak), ale také důvěrou v bankovní sektor. Nemalé množství bankovek pohltí také velký problém dnešní doby, kterým je korupce. Čím je rozšířenější, tím více hotovosti je drženo23, neboť platbu v hotovosti lze utajit mnohem lépe než převody mezi účty. V tomto směru by tedy nejspíš nebylo od věci, kdyby hotovostní peníze byly jednou provždy zrušeny a nahrazeny výhradně bezhotovostními platbami. Každá jednotlivá platba by se dala sledovat a mizející milióny z vytunelovaných společností či „pět na stole v českých“ by se stalo dávnou minulostí. Jistě, i tento systém by měl své nedostatky, ale věřím, že určité zlepšení by přinesl. ČNB by se jistě se ztrátou emisního monopolu vypořádala, zmizel by v propadlišti dějin, stejně jako dříve např. neomezené úvěrování vlád centrálními bankami. Vedle samotné emise ČNB např. stahuje opotřebovanou hotovost z oběhu, vyměňuje poškozené kusy, spravuje zásoby bankovek a mincí atd. Vyhláškami pak může upravovat řadu záležitostí, které jsou způsobilé nemalou měrou zasáhnout do života každého člověka. Jedná se zejména o úpravu postupu při přijímání hotovosti nebo o pravomoc rozhodnout o 20
Pamětní mince nejsou primárně určeny k placení, nýbrž ke sběratelským účelům. Jsou raženy z drahých
kovů a opatřeny historicky významným motivem. Jako platidlo je ale přesto lze použít, jejich hodnota je pro takový případ stanovena právními předpisy. 21
V loňském roce bylo v oběhu celkem 354 mld. korun, z toho 345 mld. tvořily bankovky a 9 mld. mince.
K dosažení této částky bylo v oběhu 2,99 mld. kusů mincí a bankovek. Odebráno z oběhu muselo být 77 mil. kusů bankovek. 22
Každoročně je jich odhaleno několik tisíc, což se sice vzhledem k celkovému množství oběživa
zanedbatelné, přesto ale nelze přehlížet vysokou společenskou nebezpečnost takového jednání, které je navíc doménou organizovaných skupin. 23
V ČR „spolknou“ úplatky každoročně na 150 mld. korun.
26
ukončení platnosti bankovek a mincí a o způsobu jejich výměny za jiné. Vzhledem k tomu, že pod pojem „způsob“ lze nepochybně podřadit i směnný poměr, jde o velmi široké oprávnění, které nepodléhá schválení žádného jiného orgánu. Teoreticky si lze představit jeho zneužití, v podmínkách demokratického právního státu s tržní ekonomikou se ale není čeho obávat. V části čtvrté zákona o ČNB ale nalezneme kromě úpravy činnosti centrální banky i jinou důležitou věc - § 13 totiž označuje českou peněžní jednotku, kterou je koruna česká (Kč), jež se dělí na sto haléřů. Osobně mě zařazení tohoto ustanovení do zákona o ČNB mírně překvapilo, spíše bych jej čekala v zákoně o platebním styku nebo v zákoně vyšší právní síly. Ačkoli ústavním zákonem nejsou upraveny ani např. státní symboly, jedná se v jejich případě fakticky spíše o formalitu, kdežto změna zákonné měny může mít značný dopad na ekonomiku a tím i na celou společnost. Tento fakt vystupuje do popředí zejména v současném období integrace, kdy se hodně diskutuje o možném přijetí eura. Představa, že (teoreticky) hrstka 34 poslanců postačí ke změně slov „koruna česká“ v § 13 na „euro“, se mi dvakrát nelíbí. Takový zásah by měl rozhodně mít pevnější základy.24 Přestože množství hotovostních peněz v současnosti stoupá, jejich podíl na obchodních transakcích se zmenšuje. Význam emisního monopolu tak klesá a časem možná zcela zanikne, jak už bylo ostatně naznačeno výše.
OBRÁZEK 2 – Vývoj výše oběživa od roku 1993 do konce roku 2006 Zdroj: http://www.cnb.cz
24
Optimální by dle mého názoru bylo referendum, ale to se v České republice bohužel příliš nenosí.
27
BANKA BANK Protože obchodní banky jsou, i když s jistými specifiky, podnikatelskými subjekty, potřebují i ony pro svou činnost nějakou banku. Právě pro výjimečnost podnikání v bankovním sektoru musí být i tato „banka bank“ odlišná od obchodních bank a schopná poskytovat jim určité zvláštní služby a zároveň musí vykazovat mimořádnou stabilitu a sílu, aby mohla obchodní banky v nezbytných případech „podržet“. Je jen logické, že takovou bankou je právě banka centrální. ČNB především vede účty bank, přijímá od nich vklady a poskytuje jim úvěry25. V ČNB mají banky uloženy i tzv. povinné minimální rezervy. V případě velkých problémů banky s likviditou funguje ČNB jako tzv. věřitel poslední instance. Může totiž poskytnout bance úvěr i v situaci, kdy už by to žádná jiná instituce neudělala (pokud však úvěr neposkytne, nemá obchodní banka jinou možnost než ukončit svou činnost). Podmínkou poskytnutí tohoto úvěru je však odpovídající zajištění (viz § 29 zákona o ČNB). Bez něj by se totiž v případě krachu banky stala pohledávka za ní prakticky nedobytnou a musel by ji uhradit stát. Každopádně by úvěrování bank mělo být záležitostí spíše výjimečnou, nikoli standardem. ČNB dále např. jako jediné clearingové centrum zabezpečuje zúčtování mezi bankami, určuje pravidla pro platební styk atd. ČNB ale nevede účty jen bankám, ale také různým úřadům a orgánům státu podle zákona č. 218/2000 Sb., rozpočtová pravidla, např. organizačním složkám státu, finančním úřadům a celním úřadům pro hrazení daní povinnými subjekty, úřadům práce atd.). Jinak ale nesmí ČNB v žádném případě poskytovat úvěry nebo jakoukoli jinou finanční podporu České republice nebo jejím orgánům, územním samosprávným celkům nebo veřejnoprávním subjektům či právnickým osobám pod jejich kontrolou26. Tím je v oblasti poskytování finančních prostředků zajištěno oddělení ČNB od státu. Předchází se tak situaci, kdy vidina snadno přístupného zdroje financí vede k „rozhazování“ a nakonec i k bankrotu státní pokladny (jak se to stalo např. v Rakousko-Uhersku). Průvodním jevem (před bankrotem) by s největší pravděpodobností byla také rostoucí míra inflace, což může mít velmi neblahé důsledky pro ekonomiku, proto je existence takovéto úpravy zásadní. Zároveň umožňuje centrální bance udržet si od státu a jiných subjektů potřebný odstup a tudíž i nezávislost.
25
Pro všechny operace pak stanoví zvláštní úrokové sazby.
26
Zákaz se vztahuje i na nákup dluhopisů nebo obecně na jakýkoli jiný obchod, jehož důsledkem by mohl
být vznik pohledávky ČNB za těmito subjekty.
28
BANKA STÁTU Vztah ČNB ke státu se ale neomezuje na prosté vedení bankovních účtů, ČNB provádí i jiné operace. Zejména je to správa státního dluhu. Ve vyspělých ekonomikách je běžné, že státní dluh nejen že existuje, ale jeho výše je obvykle nemalá. Ve snaze zabránit možným negativním důsledkům, zejména růstu míry inflace, má centrální banka zakázáno vládu úvěrovat27. Finanční prostředky musí být proto získány jinak – konkrétně prodejem státních cenných papírů, v ČR zejména pokladničních poukázek a dluhopisů. A právě tento prodej ČNB zprostředkovává. Nesmí však předmětné cenné papíry sama přímo nakoupit, neboť jí to zákon o ČNB výslovně zakazuje.28 Vedle této činnosti „fiskálního agenta vlády“ vede evidenci některých cenných papírů, navrhuje vládě zákonné úpravy a zaujímá stanoviska k návrhům již předloženým v oblasti své působnosti, plní poradní funkci atd.
SPRÁVA DEVIZOVÝCH REZERV Jelikož Česká republika „nevisí“ volně v prostoru, nýbrž je obklopena jinými státy, je pochopitelné, že i tyto státy mají na její ekonomiku vliv, a to už jen tím, že mají svou vlastní měnu, odlišnou od měny české. Z důvodu zajištění mezinárodní likvidity je proto nezbytné vytvářet devizové rezervy, které spravuje právě ČNB. Prostřednictvím těchto rezerv je možné do určité míry ovlivňovat měnový kurz domácí měny.
ZASTUPOVÁNÍ STÁTU V MĚNOVÉ OBLASTI A MEZINÁRODNÍ SPOLUPRÁCE
Z faktu, že ČNB je vrcholným orgánem určování a provádění měnové politiky, vyplývají její další povinnosti, a to nejen uvnitř státu, ale i navenek. Ačkoli se stará o záležitosti České republiky, neznamená to, že by se nemohla zapojovat také do činností na mezinárodní úrovni. Subjekty finančního trhu často překračují ve svém podnikání hranice, proto je musí následovat i centrální banky a jiní regulátoři. Na rozdíl od podnikajících subjektů ČNB nepřekračuje hranice doslova a jen výjimečně tak činí prostřednictvím svých pravomocí, protože na území jiného státu vykonává potřebné funkce národní centrální banka, popř. jiná instituce. 27
Přímě úvěrování státu centrální bankou se nazývá monetizace
28
Koupit cenné papíry může od obchodních bank, maximálně však na jeden rok.
29
Z mezinárodního hlediska tak spočívá role ČNB zejména v reprezentaci na půdě různých mezinárodních organizací, např. Mezinárodního měnového fondu, Světové banky či Evropské banky pro obnovu a rozvoj, jejichž činnost obecně souvisí s řešením finančních a měnových otázek mezinárodního významu. Zvláštní důraz si jistě zaslouží spolupráce zabývající se finanční stabilitou a spolupráce na poli dohledu. V prvém případě jde zejména o kooperaci v rámci Evropského systému centrálních bank, jehož členem se ČR stala přistoupením k ES (viz dále) – např. Working Group on Banking Developments (Pracovní skupina pro bankovní vývoj), nebo společný projekt Evropské centrální banky a Střediska pro finanční výzkum (Centre for Financial Studies - CFS) s názvem ECB-CFS Network on Capital Markets and Financial Integration in Europe (Síť ECB a CFS pro kapitálové trhy a finanční integraci v Evropě). Vedle nich probíhá spolupráce na evropské úrovni např. v rámci Evropského bankovního výboru, Evropského výboru pro finanční konglomeráty, Výboru evropských orgánů dohledu, Skupiny bankovních dohledů střední a východní Evropy a další. Tím však působení ČNB v mezinárodním měřítku v žádném případě nekončí. ČNB udržuje kontakt s řadou zahraničních bank, s nimiž může také uzavírat dohody (např. Dohoda o spolupráci mezi orgány bankovního dohledu, centrálními bankami a ministerstvy financí EU v případech finanční krize, která vstoupila v platnost 1. července 2005). ČNB bude rovněž pravidelně, letošním rokem počínaje, organizovat seminář pro centrální banky ze zemí bývalého Sovětského svazu, jižního Balkánu a případně zemí střední a východní Evropy. Působení ČNB překračující stín České republiky lze samozřejmě jen přivítat. Trhy jednotlivých států jsou dnes natolik propojené, že nejen výhody, ale i problémy jednoho se mohou relativně rychle projevit i na mnoha jiných, je proto třeba jim v této „mnohosti“ také čelit. Výměna informací, shromážděných jednotlivými státy, jejich následná analýza a diskuze mezi odborníky jsou nejlepším začátkem pro nalézání vhodných řešení těchto problémů. Jsou-li však výstupy těchto procesů jen nezávazné povahy, bude záležet na jednotlivých centrálních bankách, do jaké míry se rozhodnou se jimi řídit.
REGULACE A DOHLED Regulace a dohled, vykonávaný ČNB, patří mezi její nejdůležitější funkce. V současnosti je všeobecným trendem posilování pravomocí a také samostatnosti
30
centrálních bank v této oblasti. Nezbytnost kontroly finančního trhu vyplývá z řady skutečností, o nichž a také o dalších faktech bude pojednáno dále v části věnované právě bankovnímu dohledu.
DALŠÍ FUNKCE Výše uvedený výčet funkcí ČNB není zdaleka vyčerpávající, ČNB plní i mnoho dalších úkolů. I když jejich význam je např. ve srovnání s měnovou politikou nebo výkonem dohledu menší, přece zde existují a jsou užitečné. Nikoli zanedbatelnou funkcí centrální banky je statistická činnost. ČNB každý rok nashromáždí ohromné množství údajů (také v důsledku informační povinnosti řady subjektů) v oblasti měny, finančnictví a bankovnictví, které je třeba zpracovat. Žádná jiná instituce v ČR podobnou službu nezajišťuje, přitom její výstupy jsou mnohdy neocenitelné (ČNB umožňují např. sestavit platební bilanci státu). Povinnost sbírat a vyhodnocovat různá data vyplývá také z právních předpisů EU. Aby mohla ČNB vyhovět všem požadavkům, uzavřela dvě dohody s Českým statistickým úřadem. První z nich se týkala statistického zjišťování v oblasti vývozu a dovozu služeb, byla tedy poměrně konkrétní29. Druhá byla uzavřena v roce 2007 a jedná se o generální dohodu mezi ČNB a ČSÚ o vzájemné spolupráci30. Smlouva se týká využívání získaných nebo shromážděných souborů údajů a informací a jejich vzájemné výměny pro statistické účely. Za zmínku nepochybně stojí také sankční oprávnění ČNB, která samozřejmě velmi úzce souvisí s její činností v různých oblastech. Za různá pochybení bank a dalších osob, podnikajících na finančním trhu, může ČNB zejména ukládat pokuty, a to až do výše 50.000.000,- Kč. V některých případech může požadovat upuštění od nesprávného postupu nebo dokonce ukončení činnosti. Odpovědnost za přestupky prekluduje v subjektivní lhůtě jednoho roku, resp. v objektivní lhůtě pětileté. Po uložení pokuty už se o ni ČNB nemusí starat – vybere ji, příp. i vymáhá finanční úřad, výnos je příjmem státní pokladny. Prohlídka centrální banky zevnitř, bohatá sbírka exponátů týkajících se minulosti i současnosti bankovnictví a peněz, celoročně otevřená odborná knihovna, i tyto služby centrální banka nabízí.
29
Číslo ST 08/2004.
30
Číslo ST 42/2007.
31
Na jednu stranu se zdá, že se jaksi nesluší, aby instituce takového významu „ztrácela čas“ těmito nijak významnými činnostmi. Na druhou stranu, ČNB se vždy těšila relativně velké důvěře veřejnosti, třeba je to i tím, že se zdánlivě veřejnosti takto otevírá (říkám zdánlivě, protože ve skutečnosti o své činnosti prohlídkami nic moc neprozrazuje). Je přitom přinejmenším účelné, aby politika prováděná ČNB byla transparentní a pro veřejnost pochopitelná, aby bylo k dispozici vždy dostatečné množství informací, které by umožnily veřejnosti pochopit jednání ČNB. Přispějí-li k tomuto subjektivnímu pocitu pochopení návštěvy muzea centrální banky, pak je to jen dobře.
PRÁVNÍ PŘEDPISY Ve své činnosti si ČNB často „pomáhá“ různými podzákonnými předpisy, jež je oprávněna vydávat. Jedná se o vyhlášky, opatření a úřední sdělení, které se liší svou povahou a účelem. Vyhlášky upravují nezávažnější problematiku, jsou obecně závazné a publikují se ve Sbírce zákonů. Tímto způsobem jsou upravovány např. otázky týkající se hotovosti. Opatření jsou závazná pouze pro některé subjekty, zejména banky, a uveřejňují se ve Věstníku České národní banky, který je rovněž dálkově přístupný. Ve Věstníku se publikují také úřední sdělení, jejichž význam je veskrze informační.
HOSPODAŘENÍ ČESKÉ NÁRODNÍ BANKY V pojednání o hospodaření české centrální banky jsou významná zejména dvě fakta. Za prvé, že ČNB hospodaří s majetkem státu a za druhé, že motivací její činnosti není zisk, nýbrž plnění právními předpisy svěřených úkolů. Žádná regulace výše kapitálu ČNB proto neexistuje, kapitál totiž slouží k finanční podpoře subjektů peněžního trhu, nikoli ke krytí vlastních ztrát. ČNB má povinnost hospodařit podle rozpočtu, v němž musí být vždy výdaje na provoz odlišitelné od výdajů na pořízení majetku (pro zajištění lepší transparentnosti finančních toků). Informace o hospodaření ČNB lze získat zejména z pravidelně uveřejňované bilance. Najdeme v ní, jako u jiných subjektů, rozlišení aktiv a pasiv, jejich význam je však jiný, než tomu obvykle bývá. Nejde totiž o označení zdrojů na jedné straně a o jejich užití na straně druhé. Vzhledem k tomu, že ČNB se mj. stará o emisi peněz, jsou aktiva její hlavní způsoby, pasiva pak ty druhy peněz, které jsou alespoň do určité míry pod kontrolou 32
centrální banky. Aktiva ČNB tvoří pohledávky vůči Mezinárodnímu měnovému fondu, pohledávky vůči zahraničí (většinou jde o cenné papíry) a ostatní (např. hmotný a nehmotný majetek, zlato nebo pohledávky vůči klientům). Pasiva jsou z tohoto pohledu pestřejší – patří mezi ně peníze v oběhu, závazky vůči tuzemským bankám (např. povinné minimální rezervy; tato kategorie zahrnuje více než 1/3 všech pasiv), dále závazky vůči zahraničí, MMF a státu, vklady klientů, ztrátu z předchozích období a další.
OBRÁZEK 3 – Struktura aktiv a pasiv ČNB k 31.12. 2007 Zdroj: http://www.cnb.cz
Ačkoli hospodaření ČNB není motivováno ziskem, neznamená to, že zisku nemůže
dosáhnout.
Nastane-li taková situace, doplní
ČNB
nejprve
rezervní a další fondy a zbudou-li rozdělení
i
po
tomto finanční
prostředky, dočká se i státní rozpočet. Za loňský rok 2007 však z ČNB do státní rozpočtu určitě nic nepřiteče, centrální banka totiž skončila se ztrátou přes 37,5 mld. Kč. Ve srovnání s rokem 2006 se sice jedná o výsledek výrazně lepší, přesto ale zůstal daleko za očekáváními. Nebýt totiž mimořádného zhodnocování koruny (do srpna 2008 nejvíce posilující měny světa), hospodařila by ČNB se ziskem kolem 10 mld. korun. O svém hospodaření musí ČNB poměrně často a pravidelně informovat. Zprávu o výsledku hospodaření, kterou vypracovává, musí předložit Poslanecké sněmovně. Pokud ji tato odmítne, musí být zpráva přepracována. Data, týkající se fungování ČNB, jsou neustále k dispozici na internetu (http://www.cnb.cz) 31.
31
To se týká i zmíněné zprávy o výsledku hospodaření, a to od roku 1999.
33
REGULACE A DOHLED PROVÁDĚNÝ ČESKOU NÁRODNÍ BANKOU PÁR SLOV NA ÚVOD S různými způsoby státní regulace či dohledu se dnes můžeme setkat poměrně často. Podnikatelská sféra není výjimkou. Všemožná povolení, omezení a zákazy jsou zde na denním pořádku, nicméně trend směřuje k postupné deregulaci a snižování počtu těchto překážek (např. změny živnostenského zákona byly vedeny právě touto myšlenkou). Bankovní sektor a finanční trh vůbec je však poněkud výjimečný. Ačkoli i jeho se dotkla snaha o zmírnění intenzity dohledu, stále zůstává pravděpodobně nejregulovanější oblastí podnikání. Potřeba dohlížet nad bankami nevznikla ze dne na den, nýbrž se rodila postupně, jak přibýval počet bank a s ním i mnoho problémů. Pozvolna se tak vyvinul ve velmi propracovaný systém, který se snaží poměrně detailně upravit oblast bankovnictví. Dohled v podobě, jak o něm bude pojednáno dále, může samozřejmě existovat pouze ve státech s tržní ekonomikou. Jen tam, kde mezi sebou banky soutěží a samy se rozhodují, jsouce motivovány snahou maximalizovat zisk, je dohledu potřeba, aby banky při své snaze nepřekročily určité hranice. V centrálně plánovaných ekonomikách, kde obchodní banky jen slepě plní příkazy z centra, protože vlastně ani nemají na výběr, je jakýkoli dohled zbytečný. Banky jsou prakticky jen pobočkami „centrální“ banky bez možnosti se samy rozhodovat. Vlastně tedy není ani na co dohlížet. Ani bankovní dohled však není přijímán bez výhrad. Vedle rozporů, jak jej správně provádět (kdo má dohlížet a na koho, jaká by měla být pravidla a kdo je určí, jaké budou sankce atd.), se vedou diskuse také o tom, jestli je ho vůbec potřeba. V další kapitole se proto budu zabývat argumenty pro a proti bankovnímu dohledu, které jistě umožní bližší vhled do celé problematiky. Pozornost bude věnována také bankovnímu dohledu, vykonávanému ČNB, zmíněn bude i dohled u našich sousedů – na Slovensku a v Německu, a také dohled na evropské úrovni. S ohledem na výše uvedené je zřejmé, že problematika dohledu je velmi pestrá, pro širokou veřejnost však zřejmě příliš složitá a nezajímavá. Přesto, nebo možná právě proto, ale stojí za to věnovat jí trochu větší prostor.
34
PROČ REGULOVAT A DOHLÍŽET? V dobách, kdy bylo bankovnictví ještě v plenkách, neexistoval nikdo, kdo by nad nimi dlel a kontroloval je, snad jen trh jako takový. A přece tento systém fungoval. Jenže od té doby již uplynulo mnoho času a banky se hodně změnily. Jejich vliv i význam pro ekonomiku státu nesmírně vzrostl a s ním i potřeba je regulovat, a to administrativě, tedy prostřednictvím specializovaného subjektu nebo subjektů. Důvodů pro to je hned několik. Obecně by bylo možné je shrnout jako specifičnost bankovních institucí a bankovního sektoru, jehož důsledkem mohou být zejména negativní externality a asymetrie informací. Bankovní instituce jsou v mnoha ohledech stejné jako jakékoli jiné podnikatelské subjekty – jsou akciovou společností, snažící se dosáhnout (co největšího) zisku. Liší se ale způsobem, kterým tak činí, tj. předmětem činnosti. Skutečnost, že primárním důvodem jejich existence je přijímání vkladů a poskytování úvěrů, vlastně znamená, že velmi významný podíl na zdrojích banky mají právě tyto vklady, poskytováním úvěrů jsou pak emitovány bezhotovostní peníze, banky dále např. zprostředkovávají platební styk. Snaha vydělat co nejvíce však může vést k investicím s potenciálně vysokým rizikem a nakonec i ke krachu banky. Tento krach však právě v důsledku specifičnosti bankovního sektoru může vést ke krachu dalších bankovních institucí. Tato situace je v literatuře nazývána jako tzv. systémové riziko. Systémové riziko je ve své podstatě negativní externalitou32. Nastává ve chvíli, kdy banka již není schopná dostát svým splatným závazkům. Příčinou je zejména výběr vkladů v rozsahu, který přesahuje možnosti banky, jeho příčiny mohou být vnitřní (špatné řízení) nebo i vnější (nečekané velké změny ve výši úrokových sazeb). Krach jiných bank a nakonec i krize celého ekonomického systému samozřejmě není nevyhnutelným následkem bankrotu jedné banky. Jde spíše o krajní situaci, ne však zcela vyloučenou, která může mít nedozírné důsledky. Proto je třeba snažit se jí předejít. Také na systémovém riziku je možné ukázat nezbytnost a význam mezinárodní spolupráce. Jak již bylo výše několikrát zdůrazněno, národní trhy především států s tržní ekonomikou jsou navzájem velmi silně propojeny, což je třeba brát v úvahu také při posuzování systémového rizika. Národní trh se totiž sám o sobě může zdát stabilní, přesto jej může silně negativně ovlivnit pád významné zahraniční instituce. Funkční mezinárodní kooperace umožní bankám sledovat v nejširší míře i tato rizika. Vedle systémového rizika se jako další důvod regulace uvádí tzv. asymetrie informací. Asymetrie informací není „výsadou“ pouze bankovní sektoru, tento negativní jev se 32
Je totiž možným neblahým projevem podnikání, aniž by bylo vlastně zahrnuto do nákladů.
35
objevuje i v mnoha jiných oblastech. V bankovnictví je však asymetrie poměrně značná a její následky mohou být škodlivější. Asymetrie vzniká v důsledku nestejné možnosti různých subjektů získat informace buď o konkrétním kontraktu, nebo o trhu jako takovém. Banky sice mají povinnost zveřejňovat celou řadu informací, běžný vkladatel je však jen těžko dokáže odborně analyzovat a posoudit tak, jako odborní pracovníci a vedení banky, krom toho existuje i mnoho skutečností, které banka veřejnosti (příp. ani jiným subjektům) nesděluje. Penzum informací, kterými disponuje, je tedy výrazně větší než v případě jiných subjektů. Přidáme-li k tomu schopnost těchto informací náležitě využít, je jasné, že obyčejný vkladatel nemůže být vůbec schopen posoudit skutečnou kvalitu banky. V tomto případě je tedy existence regulace a dohledu motivována snahou ochránit vkladatele a vlastně obecně i jakékoli spotřebitele, protože na zdravém fungování bank je často závislá celá řada jiných subjektů. Regulace se v tomto případě zaměřuje na snižování asymetrie informací a také na zmírnění dopadu možných ztrát. Osobně se však domnívám, že regulace ve snaze zmírnit asymetrii bude ve vztahu k velkému množství zákazníků bank bez výraznějšího efektu. Mám teď na mysli drobné střadatele i podnikatele, kteří potřebují jen uložit peníze nebo poskytnout úvěr. Tyto osoby budou spíše věnovat pozornost stručným informacím z médií, které často nemusí být zcela přesné, než těm publikovaným přímo bankou. Pochybuji, že by tyto osoby prováděly nějaké rozsáhlejší srovnání mezi finančními institucemi, a i kdyby, informace jimi poskytnuté přesto vyžadují pro hlubší pochopení alespoň jistou dávku odborných znalostí. Bankami zveřejňované informace tak ocení spíše osoby s těmito znalostmi, např. investoři. Dalšími důvody pro ospravedlnění přísných kritérií v oblasti bankovnictví je (možná) existence dominantního postavení, zneužití informací (např. využitím tzv. insider informací, tedy poznatků, které nejsou veřejnosti přístupné) nebo snadnější provádění měnové politiky centrální bankou.
OMEZENÍ? ANI NÁPAD! Přes zřejmé opodstatnění nutnosti regulace a dohledu v bankovním sektoru se stále objevují hlasy volající po jejich omezení nebo úplném zrušení. Tito zastánci liberálního směru argumentují tím, že jakýkoli regulativní zásah deformuje přirozenou situaci na trhu, včetně chování bank. Jeho důsledky tak mohou být ještě horší, než kdyby žádná regulace
36
nebyla prováděna. Jako základní argumenty proti regulaci a dohledu se uvádí značná nejistota, vysoké náklady, snaha obcházet pravidla a vůbec jejich neefektivita. Nejistota v bankovním sektoru je způsobena často se měnícími pravidly, důsledkem pak může být velmi opatrné chování bank. V současných podmínkách, kdy jsou chystaná opatření a změny známy v dostatečném předstihu a dohlížení s orgány dohledu spolupracují, však tento argument příliš neplatí. Mnohem hůře se však lze vypořádat s poukázáním na to, že náklady regulace a dohledu jsou možná až příliš vysoké. Skutečně je přitom nesou buď samy banky, které se tím ale připravují o část zisku a jsou proto v konkurenční nevýhodě proti jiným subjektům, které mohou poskytovat obdobné služby, avšak nejsou podrobeny tak přísnému dohledu, nebo veřejnost. Veřejností jsou myšleni buď vkladatelé, na které přenesou své náklady banky, nebo obecně všichni daňoví poplatníci, a to v případě, kdy náklady hradí příslušná instituce dohledu (ve vyspělých ekonomikách bude nicméně okruh těchto osob v podstatě shodný). Náklady přitom podle odpůrců regulace rostou vždy, když nastane nějaká krize, aniž by byla situace blíže analyzována. Drasticky snížit náklady přitom podle nich lze velmi snadno – postačí ponechat pojištění depozit vkladatelů, vše ostatní je nadbytečné. Pokud banka zkrachuje, je jenom správně, že všechny ostatní náklady padnout na bedra vlastníků. Za naprosto zcestný, i když často využívaný, je třeba považovat systém, kdy velké banky jsou pod heslem „příliš velká, aby padla“ („too-large-to-fail“) zachraňovány za každou cenu, což kromě vysokých nákladů znamená zejména značnou nerovnoprávnost mezi jednotlivými subjekty na bankovním trhu, kdy malá banka na tuto „záchranu“ nemá nárok (aniž by samozřejmě toto pravidlo bylo někde napsáno). Ostatně, samotný pojem „velká banka“ je značně flexibilní. Často sem spadají i banky nevelké, avšak s politickými konexemi. Naproti tomu v systému deregulovaných trhů tento problém nevzniká, žádná banka není dost velká na to, aby nemohla padnout. Dalším z argumentů proti regulaci je skutečnost, že důsledkem není dodržování pravidel a tedy lepší fungování celého systému, ale naopak snaha pravidla obcházet a tendence orientovat se na mimobilanční (tzv. podrozvahové) operace, které lze jen velmi těžko kontrolovat. Ani jeden z těchto argumentů však nedokáže dostatečně odůvodnit zrušení regulace. Nedokáže to ani tvrzení, podle něhož mohou některá pravidla v důsledku vést k podstupování nadměrného rizika v bankovních obchodech. Směřuje zejména proti povinnému pojištění vkladů, díky němuž ztráty nakonec příslušné pojišťovací instituce. Podle většiny ekonomů je však toto opatření zcela opodstatněné.
37
Poslední kritika je namířena proti efektivitě systému regulace a dohledu jako celku. S touto kritikou se však dříve či později musí vyrovnat každý systém. Přestože i přes řadu opatření stále dochází v bankovním sektoru k mnoha problémům, nelze kontrolu hned zavrhnout.
Argumentů proti existenci dohledu a regulace v oblasti bankovnictví je mnoho. Stejně tak mnoho je ale důvodů, proč ji zachovat. Na počátku 90. let vznikla v České republice celá řada bank. V té době vládla hlavně euforie ze znovuzískané svobody, došlo k masivnímu rozmachu soukromého podnikání, aniž by však byla stanovena přesná pravidla. To a bohužel také fakt, že řada lidí spatřila v podnikání způsob, jak rychle a snadno zbohatnout na úkor jiných, vedlo ke krachu nemála bankovních institucí. V té době tedy nebyl dohled až tak přísný, regulace tedy spočívala v nemalé míře na trhu a konkurenci. Ukázalo se však, že jen trh nedokázal v transformující se ekonomice udržet stabilitu bankovního sektoru a že stanovení přísnějších podmínek je tedy nezbytné. Zastávám názor, že regulace a dohled nad bankami je nezbytnou součástí bankovního systému. Banky mají v dnešní době velikou moc, všichni jsme na nich prakticky závislí, bezhotovostní platební styk nabývá na významu. Bez bank by ekonomika zkolabovala. Je proto nezbytně nutné určit přesná pravidla pro vstup do podnikání a pak zejména pravidelně průběžně kontrolovat jejich dodržování. Krom toho dohled nad bankami je vyvážen možnou pomocí státu v případě problémů. Nejsem v žádném případě zastáncem zachraňování bank za každou cenu, které nakonec stojí daňové poplatníky miliardy. Tato praxe by měla být jen velmi velmi výjimečná a opodstatněná. Podpora banky při krátkodobých potížích je však s ohledem na její činnost akceptovatelná. Jakmile se však zjistí, že řešení problémů se neobjevuje, měla by banka co nejrychleji ukončit činnost, aby se tak zabránilo dalším ztrátám. Bankovní regulace možná nefunguje optimálně, nelze však zapomenout, že se jedná o oblast relativně mladou, a že tedy potřebuje čas na rozvoj. Věřím, že jednou nastane ta chvíle, kdy bankovní regulace a dohled budou ne sice dokonalé, ale alespoň velmi efektivní. Dlužno podotknout, že nikde na světě se systém opravdu deregulovaných trhů vlastně nevyskytuje. Způsoby a formy regulace a dohledu se samozřejmě mohou i značně lišit, úplná deregulace však není proveditelná.
38
VELKÝ BRATR VŠE VIDÍ ANEB ROZSAH REGULACE A DOHLEDU ČNB Na úvod této podkapitoly by zřejmě bylo vhodné definovat pojmy regulace a dohled, mj. i s ohledem na to, že tato práce je více zaměřena právě posledně jmenovanou problematiku. Regulace je stanovením různých pravidel, příkazů a zákazů, např. podmínek pro vstup do odvětví, požadavky na řízení a fungování, úprava zániku atd. Tato regulace se nachází v předpisech různé právní síly a týká se regulovaného subjektu již před zahájením jeho činnosti. Oblasti, ve kterých je nutné reagovat poměrně rychle, reguluje svými předpisy samotná centrální banka (např. výše povinných minimálních rezerv). Dodržování všech těchto předpisů je také nutné kontrolovat, a právě to je úkolem dohledu. Absence důsledného dozoru nad plněním povinností regulovanými subjekty by pravděpodobně vedla k obcházení stanovených pravidel a tím pádem i jejich faktické zbytečnosti. Neregulovaný bankovní systém by pak mohl velmi špatně skončit.
Různé modely dohledu a integrace v České republice Staré pořekadlo praví, sto lidí, sto chutí. Podobně by se dalo říct – sto států, sto způsobů dohledu. No, možná to je trochu přehnané. Kdybychom chtěli podrobně prozkoumat provádění dohledu v jednotlivých státech, zřejmě bychom nenašli dva, které by se do puntíku shodovaly, rozdíly by však byly často velmi malé až zanedbatelné. Naopak díky společným znakům lze rozlišit tři základní modely dohledu, používané dnes ve vyspělých státech - model jednotného finančního dohledu, funkcionální model finančního dohledu a model integrace v rámci centrální banky. Všechny mají, jak už to tak bývá, své výhody i nevýhody. Česká republika se v oblasti dohledu nad finančním trhem rozhodla před pár lety k poměrně velké změně – 1. dubna 2006 totiž došlo zákonem č. 57/2006 Sb. k integraci dohledu právě do rámce centrální banky. V důsledku toho došlo k zániku institucí, které se o dohled v různých oblastech staraly do té doby – Komise pro cenné papíry, Úřadu státního dozoru v pojišťovnictví a penzijním připojištění MF ČR a Úřadu pro dohled nad družstevními záložnami. Rozsah současného dohledu lze z velké části odvodit právě z názvu těchto již neexistujících subjektů. ČNB tedy kromě bankovního sektoru dohlíží také na kapitálový trh, pojišťovnictví a penzijní připojištění a družstevní záložny, opomenout nelze ani devizový dohled a dohled nad institucemi elektronických peněz. Integrace si vyžádala vytvoření několika nových sekcí, které se budou o dohled v jednotlivých oblastech starat a také vznik nového specializovaného orgánu – Výboru pro finanční trh (viz dále). Pro ČNB znamená i větší porci „literární“ činnosti, neboť od 39
integrace je povinna vypracovávat pravidelně Zprávu o výkonu dohledu nad finančním trhem, která tak nahradí několik dokumentů, vydávaných původními orgány dohledu. Výroční Zpráva musí být vypracována a předložena k informaci Poslanecké sněmovně, Senátu i vládě nejpozději 30. června následujícího roku, nahlédnout do ní lze i na internetu. Uvedení integrace do skutečného života bylo (i přes nutnost změny více než desítky zákonů a jiných právních předpisů) poměrně rychlé a hovořilo pro něj mnoho „pro“, které lze zásadně považovat i za obecné výhody sjednoceného dohledu v rámci centrální banky. Bankovní dohled, prováděný ČNB, se především těšil velké důvěře a respektu, byl také velmi kvalitní, z mezinárodního hlediska zcela vyhovující. ČNB je navíc nezávislou institucí, a právě takové je pro provádění dohledu třeba. Dohled už nebude duplikován, jak k tomu docházelo za existence více kontrolních orgánů, integrace by měla přinést i úspory z rozsahu. Vedle toho může ČNB při výkonu dohledu využít ohromná množství informací, která během své činnosti shromažďuje. Integrace přitom nepřinesla žádné větší problémy, protože odborníci, kteří prováděli dohled v zaniklých institucích, přešli do centrální banky, došlo tak i k přenosu know-how. Centralizovaný dohled pod křídly centrální banky ale přes veškeré výhody není optimálním řešením (v rámci zemí EU nad ní několikanásobně převyšuje dohled sice sjednocený, ale nikoli v rukou centrální banky). Největším, a proto i nejdiskutovanějším nebezpečím je možný střet zájmů mezi měnovou politikou a dohledem, které jsou tak prováděny jedním subjektem. Odpovídá-li tedy centrální banka za obě tyto oblasti, dá se očekávat, že bude činit takové kroky, aby obě byly prosty problémů. Když ale bude centrální banka muset učinit rozhodnutí, které v každém případě bude pro jednu z těchto oblastí negativní, kterou z nich si vybere? Jistě, měnová politika by měla mít před vším přednost, jenže… Typickým příkladem je nalévání krachujících bank penězi s cílem zachránit je za každou cenu, bez ohledu na celkové náklady. Rozšířením agendy se také zvyšuje možnost, že centrální banka ztratí v důsledku nějakých problémů důvěru v jedné oblasti činnosti, a tato nedůvěra se potom přesune i na oblasti ostatní, ačkoli ty fungují bezchybně. Ani s tolik vyzdvihovanou nezávislostí to nakonec nemusí dopadnout růžově. ČNB je při výkonu dohledu vlastně státním dozorčím orgánem, informace o tom, jak je nebo není dodržován zákon, musí být veřejnosti k dispozici. Pro zachování nezávislosti však některé informace musí zůstat skryty, nastává zde tedy určitý rozpor. Takové jsou nejdůležitější pro a proti integrace dohledu v rámci centrální banky. Model jednotného finančního dohledu, používaný např. v Německu, Rakousku či Velké Británii, umožňuje centrální bance soustředit se na měnovou politiku, zachovává její 40
reputaci a je pružnější, nedisponuje však tak velkými zkušenostmi, navíc je těžké vytyčit jeho cíle a nástroje. Umístění dohledu mimo centrální banku ale řeší ten největší problém, a to možný konflikt mezi zájmy tvůrce měnové politiky a orgánu dohledu. Speciální orgán by byl více autonomní, lepší by zřejmě byla i informovanost klientů finančních institucí. Funkcionální model je svou podstatou dosti odlišný. Integrace zde nedosahuje naprosté centralizace, dohled provádí více institucí. Jeho předmětem však nejsou subjekty finančního trhu jako takové, nýbrž funkcionální prvky dohledu, snahou je napravovat nedokonalosti trhu v určitých oblastech. Tento systém je teprve 11 let starý a jeho kolébkou je Austrálie33. Je adekvátní reakcí na současné prolínání jednotlivých segmentů finančního trhu, velmi dobře se uplatní zejména při dohledu nad finančními konglomeráty (viz dále). Jeho celkové náklady jsou však ve srovnání s modelem jednotného dohledu vyšší. Funkcionální model je však ještě příliš mladý na to, aby bylo možné jej objektivně posoudit. Dlužno však podotknout, že výše naznačené rozlišení není zcela jednoznačné. Funkcionální model totiž nemusí mít nezbytně podobu několika institucí, lze jej chápat i jako rozdělení činností v rámci instituce jediné. Můžeme proto rozlišovat funkcionální dohled centralizovaný a funkcionální dohled decentralizovaný. A právě prve zmíněnou formu má i současný způsob provádění dohledu ČNB, praktikovaný od počátku letošního roku. Původní, sektorový model, spočíval v dohlížení nad jednotlivými subjekty finančního trhu, za tím účelem existovaly v ČNB tři sekce – Sekce bankovního dohledu a regulace, Sekce regulace a dohledu nad kapitálovým trhem a Sekce regulace a dohledu nad pojišťovnami. Vedoucí pracovníci tak odpovídali za „svůj“ sektor, jen těžko však bylo možné např. sjednotit přístup k dohledu v jednotlivých sektorech. Proto došlo k přechodu na model funkcionální a k vytvoření tomu uzpůsobených sekcí, které jsou opět tři – Sekce regulace a analýz finančního trhu, Sekce licenčních a sankčních řízení a Sekce dohledu nad finančním trhem, všechny sekce se dále člení na odbory. Již z názvu jednotlivých sekcí je patrný posun ve výkonu dohledu. Tento nový přístup umožní sjednocení postupů v daných oblastech a také lepší alokaci lidských zdrojů, v důsledku by tak měl vést k lepšímu provádění regulace a dohledu v ČR.
33
Zde má systém 4 pilíře, zaměřené na 4 různé „nemoci“ trhu – nestabilitu finančního systému, asymetrii
informací, nepoctivé obchodní praktiky a nedokonalou konkurenci. Vyskytují se ale i jednodušší dvoupilířové varianty – vedle dohledu prováděného centrální bankou existuje ještě dohled jiné instituce, která má za cíl ochránit spotřebitele. Tento systém funguje od roku 2002 např. v Nizozemsku.
41
Integrace ano či ne? Stejně jako neexistuje jednoznačná odpověď na otázku, zda dohled je vůbec potřebný a vhodný, neexistuje ani na to, zda dobré jej sjednotit tzv. pod jednu střechu, resp. který z modelů používat. Ostatně k tomu ani není dostatek informací – integrace dohledu je na světě ani ne tři desetiletí. Přesto některé již zjištěné poznatky umožňují učinit alespoň dílčí rozhodnutí. Příliš vysoké náklady funkcionálního modelu by mohly vést k tomu, že provádění dohledu spotřebuje mnohem více peněz, než kolik se díky němu ušetří. Konflikt zájmů v centrální bance by mohl způsobit neefektivní provádění jak dohledu, tak i měnové politiky. Neefektivní a tedy ve finále i zbytečný by byl dohled nedostatečně připraveného orgánu jednotného dohledu. Takto by bylo možné pokračovat téměř donekonečna. Ať tak či tak, integraci jako takovou lze nepochybně považovat za dobrou věc. Eliminuje se tím zejména riziko, že při rozdělování kompetencí mezi více úřadů bude něco opomenuto a některý subjekt se dohledu vyhne, navíc dojde k úsporám z rozsahu, v případě centrální banky lze vyzdvihnout zejména její odbornou úroveň. Osobně se kloním spíše k prosazení speciálního orgánu dohledu, který by kontroloval celý finanční trh. Zpočátku by nepochybně nebyl tak odborně na výši, jako je centrální banka. Ale i ona nějak začínala. Lidové moudro praví, že žádný učený z nebe nespadl, a to platí i zde. Postupem času by nový orgán dohledu „moudřel“, vytvářel si potřebné knowhow, a přitom by byl nezávislý. V prvních letech fungování by např. mohl při výkonu dohledu s centrální bankou spolupracovat. Centrální banka nemá být hlídacím psem celého finančního trhu, její úkoly jsou jiné. Dohlédací orgán má být především nezávislý. Tato vlastnost je sice v případě ČNB zdůrazňována, ale jde o nezávislost na státu a jeho orgánech, od nichž si nesmí nechat přikazovat. Jen těžko však může jít o nestrannost. Veškerá činnost ČNB se totiž musí podřídit jejímu hlavnímu cíli a měnové politice. Má-li být dohlédací orgán skutečně autonomní, musí být nejen nezávislý, tj. musí rozhodovat bez příkazů zvenčí, ale také nestranný, při svém rozhodování by se měl řídit jen výsledky kontroly. Toho lze dle mého názoru dosáhnout jen tak, že daný orgán bude vykonávat právě a jenom dohled. Nebude se muset ohlížet, zda vše je zároveň v souladu se zákonem stanovenými cíly a požadavky zcela jiné činnosti, bude zkrátka pouze kontrolovat. Centrální banka má už tak na starosti řadu velmi významných úkolů, nemá smysl ji ještě více zatěžovat a argumentovat tím, že je pro takovou činnost nejlépe odborně vybavena. Integraci dohledu v ČR lze samozřejmě jen přivítat, do budoucna by ale asi bylo nejlepší, kdyby byl k jeho výkonu zřízen speciální orgán a ČNB ho byla ušetřena. 42
VÝBOR PRO FINANČNÍ TRH Integrace dohledu si vyžádala také vytvoření zvláštního orgánu, který by se komplexně zabýval problematikou regulace a dohledu nad finančním trhem. Výbor pro finanční trh se sešel poprvé 27. června 2006 a už jen jeho samotná existence podtrhuje význam dohledu. Výbor je poradním orgánem bankovní rady ČNB, fórem sedmi odborníků34, kteří jsou povinni vykonávat svou funkci osobně, nezávisle a také bez nároku na finanční odměnu. Jde tedy v podstatě o funkci čestnou. Výbor se schází alespoň dvakrát ročně a na svých zasedáních projednává otázky koncepční i systémové a také nové trendy v oblasti finančního trhu a dohledu nad ním, a to jak vnitrostátní tak i mezinárodní povahy. Pravidelným výstupem jednání Výboru je vyjádření ke Zprávě o dohledu nad finančním trhem, kterou předkládá guvernér ČNB. Aby měl Výbor na svých jednáních vždy dostatek informací, dostává alespoň dvakrát ročně od ČNB, MF i finančního arbitra zprávu o hlavních aktivitách v oblasti dohledu nad finančním trhem. Pokud by Výboru zpráva nestačila, je oprávněn si od jmenovaných subjektů vyžádat i další informace. Zákon umožňuje Výboru předkládat bankovní radě i ministerstvu financí stanoviska a doporučení v oblasti své působnosti. V praxi se to však většinou neděje. Z jednání Výboru se vyhotoví zápis (minutes), který zaznamenává proběhlou diskuzi, názory členů a závěry výboru. Tento zápis je pak předán bankovní radě a je také uveřejněn způsobem umožňujícím dálkový přístup. Výbor je kolegiálním orgánem, rozhoduje tedy ve sboru, k usnášeníschopnosti je vyžadována přítomnost nadpoloviční většiny všech členů, včetně předsedy nebo místopředsedy. Poslední jednání Výboru se uskutečnilo v květnu 2008, následující je naplánováno na začátek podzimu, jeho plánovaný program by měl být, obdobně jako zápisy, k dispozici na internetu, a to s blíže neurčeným časovým předstihem (bezodkladně po rozesláni pozvánky, což má být učiněno nejpozději 21 dní před plánovanou schůzí). Ani v mezidobí mezi jednotlivými schůzemi Výbor nezahálí. Řeší otázky méně významného charakteru, a to prostřednictvím prostředků elektronické komunikace, tedy bez osobního jednání.
34
Předsedu, místopředsedu a dalšího člena volí rozpočtový výbor Poslanecké sněmovny, dalším členem
výboru je jeden člen bankovní rady ČNB, jí jmenovaný i odvolávaný, dva členy jmenuje a odvolává ministr financí z řad vedoucích zaměstnanců MF a posledním členem Výboru je finanční arbitr. Právo účastnit se jednání výboru přísluší také guvernérovi ČNB a ministru financí.
43
Výbor pro finanční trh se tak již za krátkou dobu své existence osvědčil jako místo, kde mohou odborníci různých profesních zájmů víceméně neformálně diskutovat o aktuálních otázkách a problémech regulace a dohledu nad finančním trhem.
REGULACE BANKOVNÍHO PODNIKÁNÍ V ČR Regulace obecně znamená, jako už bylo ostatně zmíněno, stanovení určitých pravidel chování. Pojmově se tedy od dohledu značně odlišuje. V praxi však regulaci a dohled není možné oddělit tlustou čárou, protože dohled znamená kontrolu, a kontroluje se vždy dodržování stanovených příkazů, zákazů a dovolení. Je tedy nezbytné, i když jen velmi stručně, se před bližším pojednáním o dohledu zmínit i o nich. Zvláštnost postavení bankovního sektoru mezi podnikateli již byla osvětlena. Také v České republice jsou tyto rozdíly respektovány, a proto jsou speciálně (přísněji) upraveny podmínky bank pro vstup do podnikání i pro jejich další existenci, a to konkrétně v zákoně o bankách. Ten výslovně stanoví, že ustanovení obchodního zákoníku o akciových společnostech se, není-li stanoveno jinak, na banky nepoužijí. Zákon o bankách upravuje jednak náležitosti banky před započetím fungování a jednak stanoví pravidla pro jejich další činnost.
Úprava vstupu do odvětví Každý subjekt, který se chce stát bankou, musí nejprve získat bankovní licenci. Pro to musí splnit řadu zákonem stanovených požadavků (např. formu akciové společnosti nebo základní kapitál v minimální výši 0,5 mld. Kč aj.). O udělení licence rozhoduje ČNB, vyhláškou také stanoví její náležitosti. Licence má zejména zajistit, aby se bankou stala jen společnost s dodatečně silným, ale také průhledným finančním zázemím, kvalifikovaným a morálně kvalitním vedením a transparentními vazbami s jinými osobami. Na posouzení všech těchto skutečností má centrální banka celých 6 měsíců, po které trvá příslušné správní řízení. Vydaná licence není časově omezena a obsahuje výčet činností, k jejichž provozování je banka oprávněna. Výkon bankovních činností však není vždy podmíněn udělením licence v daném státě. Tuto výjimku, zvanou princip jednotné licence, přineslo členství v EU. Díky němu mohou banky vykonávat na území jiného členského státu EU prostřednictvím pobočky velké množství činností i bez licence, pokud tuto získaly na území státu domovského, pouze za splnění určitých oznamovacích povinností. Tato úprava je vedena snahou usnadnit bankám
44
podnikání na území EU, aniž by ve skutečnosti znamenala zvýšení rizika. Taková pobočka stále podléhá dohledu, a to jak státu domovského, tak i státu hostitelského (i když v mnohem menší míře), navíc jí jsou uloženy některé mimořádné informační povinnosti. Krom toho některá pravidla pro činnost obchodních bank jsou stanovena evropskými předpisy (např. tzv. Basel II, viz dále) a jsou tedy ve všech členských státech shodná. Tuto výhodu nemohou využít banky, jejichž sídlo se nachází mimo EU. Ty potřebují pro možnost provozovat na území ČR pobočku, která je organizační složkou, získat licenci. Při jejím vydávání spolupracuje ČNB s domovským orgánem dohledu dané banky.
Úprava činnosti Získáním bankovní licence však povinnosti bank nekončí, spíše naopak. Při své činnosti jsou podrobeny celé řadě dalších omezení. Jedná se zejména o pravidla kapitálové přiměřenosti a úvěrové angažovanosti, přiměřenost likvidity, povinné minimální rezervy, pojištění vkladů a další. Kapitálovou přiměřeností rozumíme povinnost udržovat určitou minimální výši kapitálu a poskytovat jen omezené množství úvěrů, pravidla likvidity stručně znamenají povinnost udržovat schopnost banky dostát svým splatným závazkům (často vyžadují i provádění operací s velmi nejistým výsledkem, např. odhad jednání vkladatelů), stejně tak i další povinnosti vedou k zajištění dostatku finančních prostředků. Vzhledem k tomu, že banky operují právě s penězi, jeví se tento způsob zajištění jejich životaschopnosti jako dostatečný. Přesto je doplněn ještě informační povinností bank a také nutností řídit rizika uvnitř samotné obchodní banky. Krátká historie České republiky je provázena krachem řady bankovních institucí. Pravidla pro jejich existenci se ale za poslední dobu změnila. Jistě po nich nelze spravedlivě požadovat, aby případným bankrotům zabránily zcela, snaží se je však omezit na minimum a to, zdá se, v posledních letech začíná fungovat.
DOHLED – JEHO ROZDĚLENÍ A VÝKON Dohled nad finančním trhem a v jeho rámci i dohled nad bankovnictvím tedy v ČR vykonává centrální banka. Přesto nelze říci, že by dohled byl jen jeden jediný. Dnešní doba je charakteristická fúzemi a různým propojováním jednotlivých subjektů na trhu. Tyto subjekty mohou samozřejmě podnikat v různých oblastech, mj. i ve finančních službách. A jelikož z těchto spojení mohou plynout četná rizika, je třeba je podrobit pečlivé kontrole.
45
To se týká nejen např. ochrany trhu před vznikem monopolů či jiných dohod narušujících hospodářskou soutěž, ale i ochrany klientů před takovými spojeními, která předpokládají spolupráci banky a subjektů z mimobankovního sektoru. Taková kooperace totiž může v případě neúspěchu v podnikání druhých subjektů ohrozit stabilitu banky (což, jak už bylo řečeno, může mít i velmi neblahé důsledky na ekonomiku jako takovou). Proto se v případě dohledu centrální banka nezaměřuje pouze na banku samotnou, ale provádí i dohled na konsolidovaném základě a dohled nad finančními konglomeráty. Pro kvalitní a efektivní výkon dohledu se připravují pravidelně také koncepce, poslední Střednědobá koncepce bankovního dohledu ČNB byla vypracována na léta 2005-2010. Veškeré informace, které při výkonu dohledu centrální banka získá, jsou samozřejmě účelově vázány, a to právě k plnění úkolů dohledu. O jejich schopnosti způsobit kontrolovaným subjektům újmu jistě není třeba hovořit. Proto jsou zaměstnanci banky spoutáni mlčenlivostí, získané poznatky lze dále šířit pouze v souhrnné podobě, aby nebylo možné identifikovat konkrétní subjekt. Osobně s tímto schématem příliš nesouhlasím. Pokud některá banka nedodržuje stanovená pravidla nebo se v její činnosti objevují nesrovnalosti, je právem veřejnosti o nich vědět. Stejně tak i pokud banka vyniká nad jinými, je velmi stabilní a spolehlivá. Třeba by banky byly více motivovány podnikat efektivně a zodpovědně, pokud by se „ven“ dostaly i podrobnější informace. Samozřejmě by bylo nezbytné najít správnou míru, aby zveřejnění informací nebylo např. porušením obchodního tajemství, bankovní lobby ale jen těžko dovolí, aby byly zveřejňované informace konkrétnější.
Dohled na individuálním základě Právní základ pro výkon dohledu nad bankami jako samostatnými subjekty se nachází zejména v zákoně o bankách a v zákoně o ČNB. Podle těchto předpisů vykonává ČNB dohled nad tuzemskými bankami a jejich pobočkami v zahraničí (v tomto případě může požádat o kontrolu na místě orgán dohledu příslušného státu), pobočkami zahraničních bank35 a jinými subjekty a také nad bezpečným fungováním bankovního systému. Cílem dohledu není v žádném případě pečovat o jeden každý bankovní subjekt a o to, aby neskončil tzv. v červených číslech, to je úkolem jeho vedení. Snahy centrální banky směřují k zachování funkcí bankovní soustavy jako celku, to je také motivací pro případné záchrany jednotlivých bank. 35
Kontrolu nad činností poboček zahraničních bank na území ČR jsou oprávněny vykonávat především
příslušné orgány země, v níž má banka sídlo.
46
Bankovní dohled se uskutečňuje jak na místě, tak i na dálku, může být předběžný, průběžný i následný. Jako formu předběžného dohledu lze nepochybně označit udělování bankovních licencí (viz výše) a dalších souhlasů36, které je nutné získat před započetím s výkonem určité činnosti. Průběžné i následné kontroly mají především zajistit informace o tom, zda banka dodržuje všechny právní předpisy, které se na její činnost vztahují, včetně předpisů vydaných přímo centrální bankou37. Průběžnou formou kontroly jsou již zmíněné dohlídky na místě, díky nimž lze získat nejaktuálnější informace o stavu banky. Provádět kontroly na místě není povinností, nýbrž právem ČNB. Je tedy jen na ní, jaká zvolí kritéria pro výběr subjektu ke kontrole. Není divu, že právě tento druh dohledu nabývá v současné době na významu.38 Možnost seznámit se bezprostředně s fungováním banky a být přímo u zdroje informací o veškerých jejích aktivitách by mělo centrální bance umožnit utvořit si velmi pravdivý obraz o stavu banky a jejím řízení. Je proto jistě žádoucí, aby takovýchto kontrol bylo co nejvíce (samozřejmě při zachování rozumné frekvence kontroly u téhož subjektu). Kontrola subjektů, založená převážně na informacích získaných právě od nich, totiž jaksi ztrácí smysl. Protože bude-li chtít vedení zakrýt negativní jevy v činnosti banky, jistě se to podepíše i na kvalitě zpráv, podávaných centrální bance Velká část dohledu ale přesto spočívá v tradičním „papírování“. Banky (ale i jiné subjekty) mají široké informační povinnosti vůči ČNB, ta tak musí každoročně projít tisíce stran různých zpráv, hlášení, oznámení, výsledků auditů atd. V souladu s tím, co bylo řečeno výše o kontrolách na místě, je třeba hodnotu těchto zdrojů nepřeceňovat a vždy preferovat poznatky získané bezprostředně.
Dohled na konsolidovaném základě Ve světě a také v ČR je stále běžnější, že banky se angažují i v jiných oblastech, než jen přímo v bankovnictví, a to prostřednictvím finančních skupin. Subjekty, účastnící se v takové skupině, těží zejména z úspor z rozsahu, mohou získat významné postavení na 36
Předchozí souhlas je vyžadován např. před tím, než banka uzavře smlouvu o prodeji nebo nájmu podniku
nebo jeho části, k rozhodnutí o zrušení banky nebo ke snížení základního kapitálu. Bez souhlasu centrální banky by tyto akty byly neplatné. 37
Nejnovější přírůstek v rozsahu dohledu spatřil světlo světa letos v lednu. Podle něj má centrální banka dlít
také nad tím, zda nejsou používány nekalé obchodní praktiky. § 44a zákona o ČNB přitom odkazuje na zákon č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele. 38
Nicméně v roce 2007 byly dohlídky na místě provedeny pouze u tří bank a pěti družstevních záložen, tato
forma kontrol se soustředí spíše na nebankovní subjekty.
47
trhu, lépe řídit svá rizika atd. Banka, leasingová společnost, investiční fond, pojišťovna a další osoby tak mohou na trhu kooperovat a díky tomu dosahovat i vyšších zisků. Jenže situace nemusí být vždy tak růžová, vše může být i naopak. Stejně jako výhody se mohou nahromadit i nevýhody, negativní hospodářská situace jednoho člena skupiny pak může ovlivnit ostatní členy, tedy např. i banku. Pro tyto jiné členy pak většinou platí mírnější pravidla, než pro banku, nemusí ani podléhat žádnému dohledu. Banka je tedy vystavena potenciálnímu riziku, které se v rámci dohledu na individuálním základě neprojeví. Proto vedle něj existuje dohled také na konsolidovaném základě. Bankovní dohled na konsolidovaném základě nenahrazuje dohled nad samotnými bankami, je něčím navíc. Jeho cílem je sledovat a omezovat rizika, která plynou právě z členství banky ve finanční skupině, tzv. konsolidačním celku. Definovat konsolidační celek by bylo zbytečně zdlouhavé, beze zbytku tak činí § 26d odst. 1 zákona o bankách. Obecně jej lze popsat jako skupiny osob, jejichž členem je vždy banka, a to buď jako osoba ovládající nebo osoba ovládaná. V čele celé skupiny pak nemusí být přímo banka, může se jednat také o holdingovou osobu39, jejíž je banka pouze součástí. Dohled na konsolidovaném základě není na rozdíl od individuálního dohledu založen na kontrole jednotlivých subjektů, takové schéma by zcela přesahovalo možnosti a také obecné hranice dohledu v rámci ČNB, vzhledem k tomu, že členem konsolidovaného celku může být i subjekt z nebankovního sektoru. Účelem totiž není zkontrolovat všechny, neboť tyto ostatní subjekty by samy o sobě žádné kontrole podléhat nemusely. Konsolidovaný dohled se tak zaměřuje zejména na vlastnickou strukturu a vzájemné vztahy jednotlivých subjektů ve skupině, aniž by chtěl ovšem dopodrobna zkoumat přesuny zisků či optimalizaci nákladů. Cílem dohledu je zamezit možným špatným vlivům nebankovních členů na banky, proto jsou tyto finanční skupiny kontrolovány a jsou jim kladeny povinnosti (např. pravidla obezřetného podnikání) jako celku. Velký význam má v případě konsolidovaného dohledu také spolupráce s orgány dohledu v zahraničí, jelikož členové finančních skupin vč. vedoucích subjektů mohou být ovládány zahraničními osobami. Takovýto postup lze jen přivítat. Jak už bylo řečeno, bez něj by mohla nastat situace, kdy by banka sama o sobě prošla drobnohledem centrální banky na výbornou, přesto by se ale dostala do problémů, a to právě kvůli vlivům zevnitř skupiny (mnohem snadnější by bylo i např. v České republice velmi oblíbené tunelování). Pokud mají banky z členství v konsolidovaných celcích prospěch, pak je to samozřejmě jen dobře, 39
Jde buď o holding finanční, kdy ovládající osobou je finanční instituce, nebo o holding smíšený, kdy
ovládající osoba vůbec finanční institucí není.
48
nemá smysl jim ho zakazovat. Toto členství je ale třeba brát odpovědně a vhodným způsobem řídit rizika uvnitř skupiny. Pochybnosti v tomto případě nevyvolává ani příslušnost centrální banky k provádění tohoto dohledu. Členy skupin sice mohou být i osoby nebankovního charakteru, nikdy ale nejsou přímo samostatně kontrolovány, dohled je zaměřen na banku, jen na rizika jiného původu než u dohledu individuálního. V každém případě je dohled na konsolidovaném základě nezbytným doplňkem dohledu individuálního.
Dohled nad finančními konglomeráty Finančním konglomerátem není nic jiného než stejně jako v případě dohledu na konsolidovaném základě finanční skupina, její složení je však poněkud jiné. Podrobnosti o něm lze najít v zákoně o doplňkovém dohledu nad osobami ve finančních konglomerátech, který výkon tohoto dohledu upravuje. Zásadní rozdíl je zejména v tom, že členem této skupiny nemusí být vždy nezbytně banka, ale osoba z oblasti pojišťovnictví a dále alternativně osoba z oblasti bankovního sektoru nebo sektoru investičních služeb. Předmětem dohledu jsou přitom jen ty skupiny, které dosahují určité zákonem stanovené významnosti, která se odvíjí od výše aktiv, zjištěné podle konsolidované účetní závěrky. Účel dohledu je stejný jako v případě dohledu na konsolidovaném základě a stejně jako on nenahrazuje dohled individuální. Všechny druhy dohledu jsou proto prováděny nezávisle na sobě. Tuto nezávislost je nutno samozřejmě brát s rezervou, přece jen dohled provádí stále stejný subjekt. Nejde ale o duplikaci dohledu, jelikož, jak už bylo zdůrazněno, nejsou znovu kontrolovány jednotlivé subjekty, ale skupina jako celek. Oproti dohledu na konsolidovaném základě je dohled nad finančními konglomeráty rozsahem širší, jak už vyplývá z názvu zákona – jde o dohled doplňkový. Umožňuje centrální bance dohlížet i na skupiny, jejichž součástí není banka nebo dokonce ani žádná jiná instituce z bankovního sektoru. Zda jde také o dohled nezbytný, těžko říct. Povinnost kontrolovat finanční konglomeráty ukládají předpisy Evropských společenství, nepochybně proto mají svůj význam. Snaha zajistit bezpečnost subjektů, které operují s penězi ve velkém rozsahu, je jistě rozumná. Otázka je, do jaké míry může taková kontrola skutečně zabránit možným rizikům a zda pak náklady nepřevýší přínosy. Na učinění takového závěru je ale ještě příliš brzy.
49
Opatření k nápravě Nemělo by žádný smysl stanovovat obrovské množství požadavků a pravidel a provádět rozsáhlé kontroly, kdyby centrální banka neměla zároveň možnost potrestat viníky za jejich porušení a přimět je, aby se chovali konformně. Oprávnění ČNB ukládat pokuty až do výše 50.000.000,- Kč za správní delikty je zakotveno v zákoně o ČNB (§ 46 a násl.) a také v zákoně o bankách (§ 26 a násl.). Odhlédneme-li od skutečnosti, že výše této pokuty je často směšně nízká v porovnání s astronomickými zisky některých bank, je zřejmé, že náklady na její zaplacení budou „rozpuštěny“ mezi vkladatele. De lege ferenda bych proto přivítala (a to nejen v bankovnictví), kdyby se uložená pokuta dotkla prioritně příjmů managementu. Což se ale nejspíš nikdy nestane. Krom pokut může ČNB zejména požadovat, aby banka odstranila nedostatky v činnosti, vyměnila osoby ve vedení nebo omezila provádění operací s rizikovými aktivy. Pokud se ani tak nedaří dosáhnout nápravy, přistoupí centrální banka k omezení rozsahu udělené licence a při přetrvávajících potížích ji nakonec odejme. Tomuto konečnému kroku může předcházet ještě zavedení nucené správy, pokud by potíže banky mohly ohrozit stabilitu celého bankovního sektoru. Nucená správa je v podstatě posledním zoufalým pokusem, jak banku zachránit, a to pouze v případě, kdy by nedostatky v její činnosti mohly ohrozit stabilitu celého bankovního systému a akcionáři nepodnikli žádné kroky k nápravě. Jedná se tedy o opatření výjimečné, uplatňované vůči velkým bankám nebo bankám ve finančních skupinách, které mají velký podíl na trhu, jinak by totiž jen těžko mohly mít větší vliv na bankovní systém. Zavedením nucené správy vlastně přebírá vedení banky centrální banka, neboť správce je vždy jejím zaměstnancem. Podle zákona o bankách může během nucené správy poskytnout ČNB bance finanční pomoc k odstranění dočasného nedostatku likvidity. Fakticky se v tomto případě jedná o nerovnost mezi bankami velkými a malými. Banky s významným podílem na trhu mohou v případě problémů skončit v nucené správě a mohou se tak dostat i k finanční injekci od centrální banky, a to přesto, že vlastně krachují. Nevýznamné banky si o takové pomoci můžou nechat jenom zdát, přitom i jim by třeba pomohla z problémů. Nucená správa se tak jeví spíše jako privilegium, než trest. Inu, vyšší dobro v podobě stabilní ekonomiky má jistě přednost. Použití opatření podle § 26 zákona o bankách je vždy právem centrální banky, nikoli její povinností („…Česká národní banka…je oprávněna…“), v ostatních případech vždy musí nějaké opatření použít.
50
Možnosti, kterými je centrální banka vybavena, jsou skutečně široké. Nejedná se pouze o pokuty, které by často velmi bohaté banky jen těžko k něčemu donutily, nýbrž o možnost skutečně zasáhnout do činnosti banky. Výměna osob ve vedení nebo v dozorčí radě je jistě značných zásahem, uvážíme-li, že banky jsou běžně v soukromém vlastnictví, totéž platí i pro nucenou správu. Je však nezbytné, aby orgán dohledu byl v tomto případě vybaven dostatečně účinnými prostředky, jak zjednat nápravu. Jedná se zkrátka o jedno z mnoha specifik bankovního sektoru, se kterým musí podnikatelé počítat.
VLIV EVROPSKÉ UNIE NA VÝKON DOHLEDU Příprava a samotné členství v Evropské unii přinesly nutnost řady změn, úprav a přizpůsobení v české legislativě, vyžádalo si i přijetí mnoha nových právních předpisů. Nejinak tomu bylo i oblasti bankovnictví a dohledu nad bankovním systémem.
BASEL II Je tomu už pár let, co se Basilejský výbor pro bankovní dohled (Basel Committee on Banking Supervision, dále jen „Výbor“) rozhodl vypracovat první pravidla pro oblast bankovního podnikání, známá pod názvem Basel I. Basel I pochází z roku 1988 (účinný byl od konce roku 1992), tedy z doby, kdy bankovnictví bylo poměrně transparentní oblastí a kdy se chování jednotlivých subjektů na trhu dalo do značné míry předvídat. Relativně jednoduchá pravidla kapitálové přiměřenosti tak plně postačovala k zajištění dostatečné bezpečnosti. Jenže časy se změnily – banky vytváří skupiny s jinými subjekty působícími uvnitř i vně bankovního sektoru, vlastnické struktury jsou nejasné a chování bank nepředvídatelné. Za této situace bylo zřejmé, že stará pravidla se musí zrevidovat, mají-li i nadále plnit svou funkci. Příprava na novou verzi Basel I se započala již na konci minulého tisíciletí, tedy poměrně brzy od chvíle, kdy Basel I vstoupil v účinnost. Snahou bylo vytvořit mezinárodní standard, o který by se národní regulátoři mohli opřít při vytváření pravidel v oblasti kapitálové přiměřenosti. Kapitálovou přiměřeností se rozumí poměr vlastního kapitálu banky a aktiv, která jsou rizikově vážená. Čím vyššímu riziku je banka v důsledku své činnosti vystavena, tím vyšším kapitálem musí disponovat, aby nebyla ohrožena její solventnost a ekonomická stabilita vůbec. Basel I však např. nezohledňoval rizika plynoucí 51
z operací s deriváty, problém měl i v situacích, kdy banka „schovala“ některý produkt do jiných struktur, čímž dosáhla mírnějšího hodnocení v případě požadavků na výši kapitálu. Potřeba přepracování tedy byla zřejmá. Nová koncepce, postavená na základech pravidel Basel I, nemohla získat jiné označení než Basel II. Aby bylo možno dosáhnout vytyčených cílů, je Basel II postaven na třech pilířích: výpočtu kapitálové přiměřenosti (minimum capital requirements), výpočtu ostatních rizik (supervisory review process) a tržní disciplíně (market discipline). Basel II přináší nejen nový způsob výpočtu kapitálové přiměřenosti, ale také zvyšuje požadavky na informace, poskytované finančními institucemi. Více informací mohou tyto instituce požadovat také od klientů, žádajících o úvěr. Tím jim bude umožněno rozlišovat rizikovost těchto klientů a těm méně rizikovým poskytnout výhodnější podmínky. První verze Basel II byla publikována v červnu roku 2004 a zdaleka se netýkala jen EU. Pravidla Basel II však byla převzata do směrnic Evropského Parlamentu a Rady, směrnice o kapitálové přiměřenosti (Capital Requirement Directives40) se stala základním právním aktem upravujícím činnost bank a dalších úvěrových institucí i obchodníků s cennými papíry a vyžádaly si transpozici jednak v podobě vyhlášky ČNB č. 123/2007 Sb., o pravidlech obezřetného podnikání bank, spořitelních a úvěrních družstev a obchodníků s cennými papíry41, jednak v podobě novelizace řady českých právních předpisů. Basel II se používá např. Indii, v pozměněné podobě (poslední verze je z července tohoto roku) v USA. Současná obecně platná verze je z července 2006 a zahrnuje veškeré změny, které do té doby Basel II podstoupil. Do roku 2015 by jej mělo do svých právních řádů zakomponovat na 95 států. Navzdory tomu všemu není Basel II přijímán bez výhrad, kritika mu vytýká např. nestabilitu nebo nevýhodnost pro menší banky. Přesto je zřejmé, že obecný rámec pro stanovení pravidel kapitálové přiměřenosti je nezbytný. Banky a další instituce už dávno nepodnikají jen uvnitř jednoho státu, naopak otvírají pobočky i v zahraničí, vytváří velké skupiny a rozšiřují tak svou působnost. Je-li EU vedena snahou usnadnit podnikání, pak je také potřeba, aby v tak rizikové oblasti, jakou je bankovnictví, byla alespoň základní pravidla stanovena jednotně. Že Basel II není dokonalý? Inu, má na to právo, je na světě teprve pár let. Praxe časem jistě naznačí, co je potřeba změnit a co se naopak osvědčilo.
40
Směrnice měly být transponovány nejpozději do konce roku 2006, aby od začátku roku 2007 již mohly být
používány. 41
Poslední novela této vyhlášky je datována 15.08. 2008 s účinností od 01.09. 2008.
52
INTEGRACE DOHLEDU NA EVROPSKÉ ÚROVNI Integrace na národní úrovni už ve většině států funguje, ale co integrace na úrovni evropské? Tato otázka se dostala na pořad jednání celkem nedávno, její význam však nelze opomíjet. V květnu roku 2006 byla Radou ministrů financí schválena „Zpráva o supervisní konvergenci“, k jejímuž vytvoření přispěla také Česká republika. Poslání této zprávy je jasné – sbližování dohledu je třeba také na evropské úrovni. Proč vlastně? Nestačí snad dohled na národní úrovni? Už jsme došli tak daleko, že státy samy nic nezmůžou? To jistě ne. Sbližování pravidel pro výkon dohledu má význam zejména pro podnikatele. Budou-li totiž pravidla v rámci celé Evropy shodná, přinese to firmám více jistoty. Jednotný rámec dohledu by také znamenal snadnější a efektivnější spolupráci mezi jednotlivými národními orgány dohledu. Od „pouhého“ sbližování je však k integraci ještě hodně daleká cesta. Jakou šanci má myšlenka jediného regulátora pro celou Evropu? V současnosti je nutno ji považovat pouze za jednu z několika možností. Nabízí se totiž hned několik problémů, které musí být před případným sjednocením dohledu vyřešeny. Jedním z nich je např. otázka odpovědnosti. Národní orgány dohledu mají stanoveny určité cíle, s nimiž výkon dohledu koresponduje a které proto nelze zcela oddělit. A pak – nebude celá Evropa pro jediný orgán příliš velké sousto? Dokázal by udržet stabilitu systému v mnoha různých zemích? Otázka integrace dohledu na evropské úrovni se možná zdá být příliš vzdálená, ale bylo by chybou ji zcela přehlížet. Zatím je zde jen snaha nějakým způsobem sjednotit praxi, už to samotné ale samozřejmě ovlivňuje i činnost ČNB při výkonu dohledu, a také jednotlivé podnikatele. Nemyslím si, že se ČNB bude muset v brzké době rozloučit s nedávno nabytou agendou v oblasti dohledu nad finančním trhem, na to je ještě příliš brzy. Poslední dobou se stále častěji objevují hlasy proti příliš rychlé integraci, sjednocení dohledu je také třeba pečlivě připravit. Unáhlené, nedostatečně připravené „povýšení“ dohledu by mohlo skončit fiaskem a ohrozit stabilitu finančního systému. V tomto případě více než v mnoha jiných platí známé přísloví – dvakrát měř, jednou řež.
CEBS Committee for European Banking Supervisors (CEBS), neboli Výbor evropských orgánů bankovního dohledu, je jedním z výborů, s nimiž ČNB na mezinárodní úrovni spolupracuje. Výbor byl založen rozhodnutím Evropské komise s účinností od 1. ledna 53
2004, poprvé zasedal 29. ledna v Barceloně. Role Výboru je zejména poradní, a to právě vůči EK. Výbor se také podílí na konsistentní implementaci nařízení ES a na sbližování v praxe v oblasti dohledu. Snaží se také posilovat dohledovou spolupráci, včetně výměny informací. CEBS je tvořen vysokými představiteli orgánů bankovního dohledu a centrálních bank zemí EU, lze tedy očekávat jeho vysokou odbornou úroveň, která pozitivně ovlivní výkon dohledu v Evropě. Ačkoli nemůže vydávat závazné předpisy, jeho roli nelze podceňovat. Rady, návody a jiná nezávazná opatření mohou fungovat stejně dobře. Pro oblast dohledu nad cennými papíry funguje Výbor evropských regulátorů cenných papírů (CESR - Committee of European Securities Regulators), pojišťovnictvím a penzijním připojištěním se zase zabývá Výbor evropských dohledů v pojišťovnictví a zaměstnaneckém penzijním pojištění (CEIOPS - Committee of European Insurance and Occupational Pensions Supervisors).
EVROPSKÁ CENTRÁLNÍ BANKA Když už mluvíme o vlivu EU/ES na výkon dohledu v České republice, nemůžeme opomenout ani Evropskou centrální banku (ECB). Jejím základem je Smlouva o Evropské unii a Statut evropského systému centrálních bank (ESCB) a Evropské centrální banky, vše z roku 1998. ESCB je tvořen právě ECB a centrálními bankami ostatních členských států. Jde tak o pojem širší, než je tzv. eurosystém, což je ECB a centrální banky zemí eurozóny, tedy těch států, které přijaly euro (nejnověji se jím stala teprve letos Malta). Z toho mj. vyplývá, že eurosystém a ESCB budou koexistovat jen tak dlouho, dokud všechny členské státy ES nepřijmou euro jako společnou a jedinou měno. ČR tedy není součástí eurozóny, patří však do ESCB, zástupci ČNB zde působí ve 13 výborech. ECB funguje od počátku roku 1999 a odpovídá za provádění měnové politiky pro celou EU a za zabezpečování cenové stability pro země eurozóny, soustředí se zejména na formulování obecných politik a na to, zda jsou její rozhodnutí implementována národními centrálními bankami. Cenovou stabilitu udržuje ECB zejména kontrolou množství peněz v oběhu, tj. především určováním úrokových sazeb. S Bankou pro mezinárodní platby (Bank for International Settlements) a centrálními bankami zemí G10 spolupracuje na projektu International Journal of Central Banking (Mezinárodní zpravodaj centrálního bankovnictví), jehož cílem je přinášet články na vysoké odborné úrovni z teorie i praxe centrálního bankovnictví odborné veřejnosti.
54
Stejně jako např. naše centrální banka i ECB pracuje zcela nezávisle, její orgány (Výkonná rada, Rada guvernérů a Generální rada) ani jejich členové nesmí od nikoho vně banky přijímat příkazy. Týká se to i guvernéra ČNB, jelikož spolu s guvernéry ostatních centrálních bank členských států EU, prezidentem a viceprezidentem tvoří právě Generální radu. Ve srovnání s národními centrální bankami vykonává ECB jen zlomek činností, přesto je důležitým krokem na cestě k integraci Evropy. Ve všech členských státech sice stále existují národní centrální banky, role ECB však není vedle nich podružná, právě naopak. ECB má jejich činnost sjednotit, zajišťovat vzájemnou spolupráci a vytvářet obecná pravidla. To má význam zejména při řízení společné měny, které musí být prováděno jednotně (ECB také uděluje povolení k vydávání euro bankovek a mincí). Lze tedy očekávat, že význam ECB v budoucnu s pokračující evropskou integrací ještě poroste, a to i přesto, že národní centrální banky budou i nadále působit. K jejich zániku, resp. k zániku jejich samostatných rozhodovacích pravomocí, ještě integrace nedospěla, a zřejmě ještě ani dlouho nedospěje. Přesto je role ECB jako sjednocujícího činitele nezbytná, má-li integrace pokročit, a tedy i žádoucí, jak ukázalo první desetiletí její existence.
Měnová politika ČNB po přijetí eura Že se Česká republika jednou stane zemí eurozóny, je dnes již bez debat. Diskutována je spíše otázka, kdy se tak stane. Strategie týkající se přistoupení k eurozóně již od roku 2003 hovoří o letech 2009-2010. Tenkrát před lety se to zdálo vzdálené, ale nyní je euro tak říkajíc za dveřmi a podaří-li se ČR plnit maastrichtská konvergenční kritéria, mohly by se úkoly ČNB v oblasti měnové politiky výrazně změnit již do dvou let. Předně ČNB už nebude více tím, kdo měnovou politiku určuje. V rámci jednání ECB se bude pouze moci podílet na jejím vytváření a samozřejmě také provádění. ECB bude koordinovat mezinárodní spolupráci, pro vydávání euro bankovek bude muset mít ČNB povolení Rady guvernérů, jejímž členem se stane i guvernér ČNB, auditory ČNB bude schvalovat Rada EU atd. Otázka je, zda to nebude pro naši malou zemi příliš radikální krok. Mezi lidmi panuje všeobecná obava, že přijetím eura se zvýší ceny, rovněž lze počítat s kritikou toho, že hlas ČR v ECB nemá žádnou váhu apod. Osobně se domnívám, že postoj veřejnosti vůči zavedení jednotné měny velmi ovlivní to, jak úspěšný či neúspěšný bude tento krok na Slovensku. Zde je přechod na euro provázen masivní reklamní kampaní, která se zejména snaží přesvědčit občany, že jejich peníze neztratí hodnotu. Přijetí eura 55
obecně přivítají hlavně exportéři, kteří rozhodně nebyli nadšení z dlouhodobého posilování koruny, které naopak potěšilo všechny, kdo jeli na dovolenou do zahraničí. A stejně jako příznivce i odpůrce má přijetí eura klady i zápory. V prvé řadě je to právě ztráta samostatné měnové politiky a tím i významné části suverenity. S tím ale členský stát ES/EU přece musí počítat. ČNB aspoň bude mít o pár úkolů méně, na druhou strany přibudou zase nové, dané účastí v eurozóně. Přijetí eura tak nelze chápat jako jednostranné okleštění funkcí ČNB, ale spíše jako posun na jinou úroveň. ČNB neztratí nic ze svého významu, pořád bude „naší“ centrální bankou. Bude však její hlas v Evropě slyšet? Co když se nakonec stane jen pobočkou ECB? Také já upírám své zraky ke Slovensku a s napětím očekávám první měsíce příštího roku. Snad alespoň naznačí odpověď.
STRUČNÝ VHLED DO VÝKONU DOHLEDU V
SRN A NA
SLOVENSKU Německo i Slovensko jsou našimi sousedy a stejně jako my i oni musí řešit problémy pramenící z nutnosti provádět bankovní dohled. Jak se s touto problematikou vypořádaly dva relativně rozdílné státy? Na jedné straně tzv. starý člen Evropských společenství, na druhé náš dlouholetý souputník a také stát, v němž teprve necelá dvě desetiletí funguje tržní ekonomika. Jsou mezi nimi rozdíly, o nichž vůbec stojí za to mluvit? Který je lepší? A ke kterému z nich má ČR blíže?
NĚMECKO Před několika desítkami let bylo Německo pro tehdejší Československo (ale i pro jiné státy Evropy) noční můrou a většina lidí si zřejmě přála, aby nikdy neexistovalo, o vzájemné spolupráci vůbec nemluvě. Od té doby už ale uplynulo mnoho času, z Německa se stal vyspělý demokratický stát a také partner ČR v mnoha oblastech. Jednou z nich je také oblast bankovního dohledu, o spolupráci na tomto poli byla v lednu roku 2003 mezi českým a německým regulátorem uzavřena dohoda42. Jak tedy dohled v SRN vypadá? 42
Memorandum of Understanding between the Czech National Bank and the Bundesanstalt für
Finanzdienstleistungaufsicht concerning their cooperation in the field of banking supervision (Memorandum o porozumění mezi ČNB a BaFinem týkající se spolupráce na poli bankovního dohledu).
56
Německý bankovní systém je třípilířový, existují zde 3 typy bank – soukromé (Private Geschäftsbanken)43, veřejnoprávní (Öffentlich-rechtliche Kreditinstitute) a družstevní (Genossenschaftssektor), které navíc disponují ohromným množstvím poboček (všechny finanční instituce jich v roce 2006 měly více než 40.000). Není se proto čemu divit, že prostředí německého finančního trhu je často označováno jako komplikované a nepřehledné. Provádět zde dohled jistě není žádný med a jestli chce Německo svou bitvu dotáhnout do vítězného konce, bude muset hodně bojovat. Již zmíněné veřejnoprávní banky jsou totiž velkým problémem. Nepracují efektivně, jejich struktury jsou rigidní a zastaralé. Mnohé z nich jsou proto ve vážných finančních potížích. Nedávná krize amerického trhu hypoték přitom ukázala, že i dobře fungující banky se mohou dostat do potíží a také to, že bankovní trh je celosvětově provázaný, nebezpečí tak číhá i v zámoří44. Hlavní cíl bankovního dohledu v Německu je formulován velmi obecně – je jím finanční stabilita. Samotný dohled pak zahrnuje jak pravidla, která musí banka dodržovat během své činnosti, tak i ta, která musí dodržovat ještě před jejím započetím. A kdo že vlastně je tím, kdo dohled provádí? Nikoho asi nepřekvapí, že do výkonu dohledu je zapojena německá centrální banka – Deutsche Bundesbank (DBB). Vedle historického vývoje je to odůvodněno také povahou jejích činností. Cíle DBB a dohledu sice nejsou stejné, často se však překrývají či doplňují. DBB však zdaleka nebyla jediná, kdo se staral o provádění dohledu, existovalo i několik specializovaných úřadů. 1. května 2002 však vstoupil v platnost zákon o integraci dohledu nad finančními službami a všechno bylo najednou jinak – činnost Spolkového úřadu pro dohled nad bankami, Spolkového úřadu pro dohled nad pojišťovnami a Spolkového úřadu pro dohled nad obchodníky s cennými papíry byla sloučena do nově vytvořeného Spolkového úřadu bankovního dohledu (Bundesanstalt für Finanzdienstleistungaufsicht – BaFin) a započala se tak nová éra dohledu v Německu. DBB však nemohla být jednoduše z výkonu dohledu vynechána. Díky vztahům s finančními institucemi a blízkosti k trhu viděla až do útrob finančního sektoru a disponovala vysoce kvalifikovaným personálem. Proto na provádění dohledu s BaFinem spolupracuje. Za tím účelem byla mezi oběma institucemi vypracována dohoda, která má zajistit maximální efektivitu při výkonu dohledu, zejména má zabránit jeho duplikaci. Podle této dohody je DBB svěřeno provádění veškerých operativních úkonů v bankovním 43
Největší německé banky jsou Deutsche Bank, Hypovereinsbank a Commerzbank, všechny patří mezi
soukromé. 44
Dopady krize sice nebyly v Evropě ani zdaleka tak výrazné, ale 100 mld. euro, které na jeden den půjčila
ECB bankám, jistě není zanedbatelná částka.
57
dohledu (zejména kontrola dokumentů či pravidelné audity), BaFin je zase zodpovědný především za vydávání závazných rozhodnutí (např. licencí), jen výjimečně provádí také audity. BaFin však může pro oblast bankovního podnikání vydávat i různé instrukce a pravidla, jeho povinností je také řešit problémy v sektoru bankovních a finančních služeb, které by mohly narušit jejich řádné fungování, nebo by např. mohly být značným problémem pro ekonomiku jako takovou. BaFin má tedy při výkonu dohledu hlavní postavení. Intenzita prováděného dohledu vždy závisí na druhu a rozsahu služeb, které daná instituce poskytuje. Jejich činnost je však omezena výhradně obecnými kvalitativními a kvantitativními ustanoveními a povinností předkládat účetní knihy orgánům dohledu. Nikdy nejsou prováděny bezprostřední zásahy do jednotlivých operací finančních institucí. Právním základem pro provádění dohledu v Německu je zejména zákon o bankách (Gesetz über das Kreditwesen, zkráceně Kreditwesengesetz - KWG) z roku 196145. Do té doby v Německu pro výkon dohledu neexistoval jednotný zákonný rámec, bankovní dohled byl prováděn pod taktovkou jednotlivých spolkových zemí ve spolupráci se zemskými centrálními bankami. Cílem KWG je zejména zabezpečit životaschopnost finančního sektoru, citlivého na výkyvy v důvěře a ochránit věřitele. Než dostal svou dnešní podobu, byl KWG několikrát změněn, aby byl schopen držet krok s aktuálním vývojem ve finančním sektoru, zejména v posledních letech se jedná také o harmonizační novely (včetně směrnice Basel II). Podle údajů platných k dnešnímu datu spadá poslední novela do prosince loňského roku, po ní čítá KWG přes 130 paragrafů, rozdělených do sedmi částí – všeobecná ustanovení, ustanovení týkající se institucí, ustanovení o dohledu, zvláštní ustanovení pro finanční konglomeráty, zvláštní ustanovení, sankce a pokuty a ustanovení přechodná a závěrečná. KWG se především snaží vymezit možná rizika a omezit je. Jedná se např. o riziko úpadku či likvidace, tržní riziko nebo riziko vyplývající z provozu či řízení instituce. Dále stanoví řadu informačních povinností vůči DBB i BaFinu, jednak obecných, jednak při zvláštních událostech, nezapomíná ani na způsoby, kterými může BaFin ovlivnit řízení institucí. V neposlední řady obsahuje také podmínky pro založení a činnost bank. V německém zákoně o bankách tak nalezneme např. regulaci too-big-too-fail (viz výše) nebo specifický „princip čtyř očí“, podle nějž platí, že na úrovni obchodního vedení jsou vyžadovány minimálně dvě osoby. Jak už však bylo řečeno v úvodu, zákon v současné podobě má své mouchy, neboť úprava veřejnoprávních bank, kterou obsahuje, je již přežitá a 45
Až do roku 1978 byl tento zákon také součástí rakouského právního řádu.
58
hlasitě volá po novelizaci. Jestli k tomu nedojde, mohla by nejedna banka zkrachovat a o možných důsledcích takové situace jistě není třeba hovořit. KWG však není jediným právním předpisem, který upravuje výkon dohledu v Německu. Je doplněn zejména řadou nařízení, která jej konkretizují, např. v oblasti likvidity, solventnosti či řízení rizik. Vedle těchto prováděcích předpisů se dohled opírá také o několik dalších zákonů, které se týkají dohledu z různých stran, např. zákon o stavebních spořitelnách
(Gesetz
über
Bausparkassen),
zákon
o
BaFinu
(Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz), zákon o cenných papírech (Depotgesetz) či zákon o zajištění
vkladů
a
odškodnění
investorů
(Einlagensicherungs-
und
Anlegerentschädigungsgesetz). S cílem podpořit výměnu informací o současných tématech v oblasti bankovního dohledu pořádá DBB pravidelně každý rok symposium s názvem „Banking supervision in dialogue“ (Dialog o bankovním dohledu). To příští je zatím naplánováno na počátek léta roku 2009.
Dohled v Německé spolkové republice je tedy centralizovaný, probíhá na úrovni federace, nikoli jednotlivých spolkových států, a také integrovaný, neboť je prováděn současně centrální bankou a specializovaným úřadem dohledu, tzv. BaFinem, který vznikl teprve před několika málo lety sloučením několika zvláštních institucí. Výkon dohledu je tak pečlivě ošetřen, přesto ale nemůže vyplnit mezery v zákonné úpravě dohlížených institucí, jmenovitě veřejnoprávních bank. Bez této úpravy nemůže být dohled tak účinný, jak by bylo třeba, změny jsou proto velmi žádoucí.
SLOVENSKO Na rozdíl od Německa bylo Slovensko vždy (až na pár drobných výjimek) České republice partnerem. Po mnoha letech jednotného státu však společná existence dospěla ke svému konci a každá republika se vydala svou vlastní cestou. Letos je tomu už 15 let. Od té doby se sice oba státy k sobě, hlavně díky členství v EU, opět přibližují, přesto ale stojí na vlastních nohou a samy rozhodují o svém osudu. Jak rozhodlo Slovensko o osudu bankovního dohledu? Kterým směrem se vydalo? Jsou si s Českou republikou opravdu tak blízké, že i jejich systémy dohledu jsou shodné, nebo je 15 let příliš dlouhá doba? Stejně
59
jako v případě Německa také se slovenským regulátorem byla uzavřena smlouva46 týkající se spolupráce při výkonu dohledu. Ale kdo že je oním regulátorem? Očekává-li někdo na tuto otázku překvapivou odpověď, bude nejspíše zklamán. Dohled nad finančním trhem na Slovensku neprovádí nikdo jiný než centrální banka – Národná banka Slovenska. I zde došlo k integraci dohledu s účinností od 1. ledna roku 2006. Ze zákona tak byl zrušen Úrad pre finančný trh a jeho působnost přešla právě na centrální banku. Díky své výkonnosti, odbornému zázemí a rozhodovací nezávislosti byla zřejmě nejvhodnějším kandidátem. Teď tedy vykonává dohled nejen nad bankovnictvím, ale i nad kapitálovým trhem, pojišťovnictvím a důchodovým spořením, a to včetně konsolidovaných celků, finančních konglomerátů a dalších podobných skupin. Právním základem pro výkon dohledu na Slovensku jsou zejména zákon o Národnej banke Slovenska a zákon o dohľade nad finančným trhom, dále např. zákon o bankách, zákon o stavebnom sporení, zákon o cenných papieroch a investičných službách nebo zákon o ochraně vkladov47. Krom toho může NBS vydávat opatření, doporučení a jiné předpisy s různou mírou závaznosti. Pro výkon dohledu je v centrální bance zřízen speciální útvar dohledu, který je přímo řízen viceguvernérem. Ve své činnosti postupuje tento Útvar vždy samostatně, nestranně a nezávisle. Útvar se dále dělí na tři odbory – odbor povolovací a řízení před NBS, odbor dohlédací a odbor regulace a metodiky řízení rizik. Jde tedy o funkční rozdělení činností uvnitř jedné instituce. Povolovací činnost, dohled na místě a dohled na dálku – to jsou základní způsoby výkonu dohledu, používané po celém světě. Nejinak je tomu i na Slovensku. Spolu s vedením prvostupňových i druhostupňových řízení a rozhodování ve věcech dohledu a přípravou návrhů prováděcích právních předpisů tvoří náplň dohledové činnosti slovenské centrální banky. Při výkonu dohledu NBS spolupracuje se zahraničními orgány dohledu a také je členem mezinárodních organizací v oblasti dohledu. Drtivá většina návrhů, žádostí a jiných úkonů, které směřují vůči NBS, je zpoplatněna. Krom tohoto konkrétního poplatku ovšem hradí dohlížené subjekty podle zákona o dohľadu nad finančným trhom také pravidelné roční příspěvky. Jejich výši určí Bankovní 46
Dohoda o spolupráci při výkonu bankovního dohledu mezi Českou národní bankou a Národní bankou
Slovenska z listopadu 2002. 47
Zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 566/1992 Zb., zákon č. 747/2004 Z. z., zákon č. 483/2001 Z.
z., zákon Slovenskej národnej rady č. 310/1992 Zb., zákon č. 566/2001 Z. z. a zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 118/1996 Z. z.
60
rada NBS vždy s ročním předstihem v závislosti na výši aktiv a také konkrétním subjektu. Spodní a horní hranice jsou proto pro různé subjekty odlišné, zcela nejnižší možná výše příspěvku je 1.000,- Sk, nejvyšší pak 3.000.000,- Sk (pro společnosti s aktivy přesahujícími 200.000.000,- Kč). NBS může rozhodnout, že poplatek pro daný rok se přiměřeně sníží nebo příp. vůbec nevybere. Výkon dohledu se tak na Slovensku zřejmě vyplácí. Základní principy a cíle NBS při výkonu dohledu jsou poměrně podrobně zpracovány na jejich webových stránkách. Základním posláním dohledu nad celým finančním trhem je zejména zajištění jeho stability, celistvosti, důvěryhodnosti, bezpečného a zdravého fungování a bezpečnosti všech účastníků. Subjekty finančního trhu by měly mít přiměřeně odborně způsobilé vedení, dostatečný kapitál a měly by se chovat obezřetně, jakékoli problémy musí být co nejrychleji vyřešeny. Všechny podmínky a povinnosti, které jsou adresovány jednotlivým subjektům finančního trhu, však nesmí být nepřiměřené. Snahou NBS v žádném případě není vytvořit systém, který bude překypovat příkazy a zákazy, čímž znemožní subjektům svobodně podnikat. Právě naopak. Centrální banka se snaží zbytečně neomezovat, ale spíše podporovat konkurenci mezi dohlíženými subjekty. Vedle těchto obecných cílů jsou podrobně sepsány také cíle pro jednotlivé oblasti dohledu. Snad nezůstane jen u slov. NBS byl tedy, podobně jako české centrální bance, svěřen teprve nedávno úkol střežit celý finanční trh. To ale není všechno. Slovensko se totiž rozhodlo ke kroku, který by mohl centrální bance přidat pár vrásek mnohem víc, než rozšířené dohledové povinnosti. Od počátku příštího roku totiž čeká Slovensko měnová revoluce – slovenskou korunu nahradí společná evropská měna euro. Podle Evropské komise Slovensko maastrichtská kritéria plní bez problémů, ECB však tolik optimistická není. V jejich společné Konvergenční zprávě za rok 2008 vyjádřila ECB obavy o udržení cenové stability. Jak se s tímto nelehkým úkolem NBS popere? Podle ECB je vývoj inflace na Slovensku ovlivněn mnoha rizikovými faktory – podmínkami na trhu práce, růstem cen energií apod. Naplní se obavy ECB nebo slovenská centrální banka vše zvládne – své původní úkoly, veškerý dohled i možné potíže s přijetím eura? To ukáže až čas.
Slovenský systém dohledu je tedy stejně jako ten český integrovaný, a to do rukou centrální banky, v jejím rámci je pak výkon jednotlivých činností funkčně rozdělen.
61
SHRNUTÍ Z výše uvedeného je patrné, že jak Česká republika, tak i její sousedé Německo a Slovensko, se vydali cestou integrace dohledu do jediné instituce, jejíž pravomoci vždy vyplývají z řady právních předpisů. Německo si zvolilo metodu, která v současnosti v Evropě převažuje, tj. zřízení jediného specializovaného orgánu dohledu, se kterým zde spolupracuje zejména při dohledu nad bankami centrální banka. Slovensko zvolilo přesun veškerých práv a povinností z výkonu dohledu nad finančním trhem na centrální banku a jen o 3 měsíce tak předběhlo Českou republiku, kde integrace začala fungovat od počátku dubna 2006. V obou státech jsou také činnosti u regulátora rozděleny funkčně, nikoli sektorově. Dohled tedy není prováděn jen nad určitými oblastmi finančního trhu, ale je prováděna určitá činnost týkající se trhu jako takového. V Německu má hlavní roli při výkonu dohledu specializovaný orgán, i zde došlo k integraci až ve 21. století. Ve všech třech státech je tedy dohled integrovaný, všude existuje jen několik málo let. Jediné Slovensko se však zatím uchýlilo k vybírání poplatků ze jeho výkon. Snaží se tak zřejmě kompenzovat náklady, které při něm vznikají. Otázka je, zda tento druh příjmů nevede k tomu, že dohled je díky dostatku financí prováděn nehospodárně. Přece jen účelem dohledu je zabránit krachu finančních institucí, tedy ochránit peníze vkladatelů, v širším měřítku pak stabilitu trhu jako takovou. Dohled nad finančním trhem má totiž smysl jen tehdy, jsou-li jeho náklady úměrné možným ztrátám, kterým bylo díky dohledu zabráněno. Analyzovat nožné ztráty a rozhodnout, co je úměrné, to je už věcí regulátora. Naléváním příliš vysokých sum do sektoru dohledu by totiž fakticky znamenalo jen přesun nákladů z vkladatelů na stát, tedy v podstatě na všechny daně platící občany. Pravda, nenajdeme dnes už asi mnoho lidí, kteří nemají účet v bance, ale přesto… Slovenský systém se tedy snaží náklady dohledu alespoň částečně přenést na samotné finanční instituce, otázka je, zda tyto je dále nepřenesou na vkladatele. Asi jsme se ocitli v bludném kruhu. Nějak se zdá, že náklady dohledu nakonec skončí vždy na bedrech vkladatelů, i když zprostředkovaně. Možná tedy v důsledku není slovenský systém příspěvků dohlížených subjektů zas až takovou revolucí. Skutečnost, že v Německu vykonává dohled zvláštní orgán a ve zbylých dvou státech centrální banky, se zatím zdá být rozdílem spíše formálním, zhodnotit její vliv na výkon dohledu zatím není možné. Každopádně Německo zvolilo v Evropě preferovaný způsob výkonu dohledu, díky němuž není třeba se obávat možných negativních interferencí
62
s měnovou politikou centrální banky. Tato cesta se proto zdá být vhodnější, než integrace do rámce centrální banky, kterou zvolili ČR i Slovensko. Význam pro provádění dohledu má nepochybně i samotný bankovní systém, neboť jemu je potřeba uzpůsobit výkon dohledu. Rozdílnost mezi Německem na jedné straně a ČR a SR na straně druhé tedy pramení také z rozdílů v bankovních systémech, kdy ten německý je svou třípilířovou strukturou dosti specifický. Krom toho nelze pominout ani předpisy ES/EU v oblasti bankovnictví, které směřují k harmonizaci nebo přímo unifikaci právních předpisů členských států. Mnoho jich sice zatím není, dá se však očekávat, že jejich počet poroste, a s ním se budou i stále více podobat právní řády členských států. Jednou tak možná zmizí i rozdíly v oblasti dohledu nad finančním trhem. Ale to ještě nějaký pátek potrvá.
ZÁVĚR Česká národní banka je mimořádná. Plní v České republice řadu úkolů naprosto zásadního významu, bez ní by se česká ekonomika pravděpodobně zhroutila. I když ve světě existují státy, které národní centrální banku nemají, přesto lze její existenci za současných podmínek považovat za nutnou a účelnou. Ostatně má u nás také mnohaletou tradici. Tvorba a provádění měnové politiky, emisní monopol, funkce „banky bank“ a banky státu, široké zapojení na mezinárodním poli v rámci řady mezinárodních organizací i relativně neformálních panelů odborníků, to jsou jen některé z jejích nejdůležitějších funkcí, o nichž by měl mít alespoň rámcové povědomí každý občan. ČNB přece ovlivňuje naše životy den co den, i když si to většinou vůbec neuvědomujeme. Že v uvedeném výčtu nějaká ze základních činností centrální banky schází? Skutečně je tomu tak, zmíněno nebylo provádění dohledu nad bankami a jinými finančními institucemi. Učinila jsem tak záměrně. V celé práci je dohledu věnován větší prostor, zaslouží si ho tedy jistě i v závěru. Funkce centrálních bank se samozřejmě v průběhu času měnily, k původnímu úvěrování státu přibyly další, některé z nich pak zmizely, jiné nabývaly na významu a další jej ztrácely. Nelze tedy jednoznačně říci, jaké funkce by přesně měla centrální banka plnit. Odpověď na tuto otázku je časoprostorově podmíněná, v různých dobách a na různých místech se bude lišit. Nic však nebrání tomu pohlédnout kriticky na činnost centrální banky v současných podmínkách. 63
V tom, jak jednotlivé státy „úkolují“ centrální banky, tj. jak vymezují jejich působnost a pravomoce, lze najít mnoho společného, často i téměř shodného, jen s drobnými odchylkami. Problematika dohledu je v tomto ohledu o dost pestřejší. Jedná se o relativně mladou oblast, jejíž rozsah a obsah se neustále mění, neboť je nezbytné, aby se přizpůsoboval neustále se měnícím finančním trhům. Jinak by totiž pozbyl svého významu. A právě ve snaze vytvořit systém dohledu co nejefektivnější a zajistit tak co největší stabilitu na globalizovaných trzích, zkoušejí státy dohled modifikovat a vytvořit tak model, který by nejlépe splňoval všechny požadavky. Proto v posledních letech dochází v mnoha státech ke změnám právě v oblasti výkonu dohledu nad finančním trhem. Instituce, rozsah, způsob, to vše a mnohé další je přehodnocováno. Ani České republice se tento trend nevyhnul. V roce 2006 zde došlo ke sjednocení provádění dohledu nad celým finančním trhem do jediné instituce, a to právě centrální banky. V národním či „československém“ měřítku se tento krok nejspíš nejeví příliš překvapivým. Zdá se, že centrální banka má pro výkon této funkce nejlepší předpoklady, sousední Slovensko přeci zvolilo stejný způsob, pak je tedy jistě nejlepší. Osobně s tímto řešením však nesouhlasím. Integrace dohledu nad celým finančním trhem do rámce centrální banky je v Evropě jevem vskutku neobvyklým, Česká republika se tedy vydala opět svou vlastní cestou, tedy téměř. To, že ji na ní doprovází právě Slovensko, mě nepřekvapuje. Velmi dlouho existovalo s Českou republikou jako jeden stát, podobný způsob myšlení se tedy dal předpokládat. Domnívám se však, že v tomto případě se nejednalo o nejšťastnější volbu. Jak už bylo řečeno, ČNB plní celou řadu úkolů nesmírného významu a jejich množství rozhodně neklesá, právě naopak. Svou roli na tom má i evropská legislativa, která ukládá státům nemálo povinností, mj. také v oblasti dohledu. Jejich penzum tak roste a nejvýznamnější úkoly centrální banky jako by se v tom všem ztrácely. A to rozhodně není dobře. Při řešení otázky, jak naložit s dohledem, se proto čeští zákonodárci měli inspirovat spíše u našeho západního souseda, Německa. Zde dohled provádí specializovaný orgán (BAFIN), který s centrální bankou pouze úzce spolupracuje. Dojde tak k využití řady informací, které centrální banka při své činnosti nashromáždí, jinak se ale může plně věnovat jiným úkolům, zejména měnové politice. Právě možný konflikt zájmů mezi ní a prováděním dohledu je jedním z hlavních argumentů odpůrců integrace dohledu pod křídly centrální banky. K integraci v ČR přitom nedošlo nijak jinak, než přechodem odborníků z do té doby existujících orgánů dohledu. Co tedy bránilo sjednocení dohledu do instituce zcela nové? Snad finance? 64
Jinak ovšem integraci jako takovou lze jednoznačně přivítat, stejně jako funkční rozdělení jednotlivých dohledových činností, které na rozdíl od dřívějšího sektorového uspořádání umožní provádět dohled efektivněji a jednotněji. Alespoň v to doufám, odpověď ukáže až čas.
Je nepochybné, že funkce ČNB se průběžně mění, a netýká se to jen dohledu. Jednou, a možná to nebude až tak dlouho trvat, svou suverenitu v mnoha ohledech ztratí, jsouc nahrazena jedinou evropskou centrální bankou. O tom však v současnosti nemá smysl spekulovat, stejně jako o významu centrální banky pro Českou republiku. Jen je potřeba dbát o to, aby se v množství nedůležitých a přesunutelných úkolů neutopily ty zásadní a centrální banka se tak neztratila v chaosu množství vlastních práv a povinností. Věřím však, že budou-li se naši zákonodárci inspirovat fungujícími a osvědčenými zahraničními modely, nic takového se nestane. Důsledky by totiž mohly být nedozírné.
65
PŘÍLOHA OBRÁZEK 4 – Jedna z prvních československých bankovek. V této podobě obíhala od 3.3. 1919 do 20.6. 1920. Ta na obrázku pochází ze sbírky Městského muzea v Ústí nad Orlicí. Zdroj: www.muzeum-uo.cz
OBRÁZEK 5 – Pohled na průčelí hlavní budovy ČNB. Zdroj: http://www.cnb.cz
66
OBRÁZEK 6 - Logo ECB a její název v jazycích smluvních států EU Zdroj: http://www.ecb.int
OBRÁZEK 7 – Budova BaFinu v Bonnu.
Zdroj: http://de.wikipedia.org
67
POUŽITÉ ZDROJE Bakeš, M. a kol. Finanční právo. 4. aktualizované vydání. Praha: C.H. Beck, 2006, 771 s. Dvořák, P. Bankovnictví pro bankéře a klienty. 3. přepracované a rozšířené vydání. Praha: LINDE PRAHA, a.s. 2005. Hindls, R., Holman R., Hronová S. a kol. Ekonomický slovník. 1. vydání. Praha: C.H.Beck, 2003. Jílek, J. Peníze a měnová politika. Praha: GRADA publishing, a.s., 2004. Jirásková, V., Suchánek J. Ústavní právo v judikatuře Ústavního soudu. Praha: LINDE PRAHA, a.s. 2007. Kašparovská, V. a kol. Řízení obchodních bank – vybrané kapitoly. 1. vydání. Praha: C.H. Beck, 2006. Kaufmann, H. O penězích a trhu. Praha: PROSTOR, 2004. Lér, L. Regulace činnosti bank. První vydání. Praha: Bankovní institut a.s., 1997. Pavlíček, V., Hřebejk J. Ústava a ústavní řád České republiky, Komentář, 1. díl: Ústavní systém. 2. doplněné a podstatně rozšířené vydání. Praha: Linde Praha a.s., 1998. Polouček, S. a kol. Bankovnictví. 1. vydání. Praha: C.H. Beck, 2006 Revenda, Z. Centrální bankovnictví. 2. rozšířené vydání. Praha: Management Press, 2001. Revenda, Z., Mandel, M., Kodera, J., Musílek, P., Dvořák, P., Brada, J. Peněžní ekonomie a bankovnictví. 3. vydání. Praha: Management Press, 2002.
Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky. Zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance. Zákon č. 21/1991 Sb., o bankách. Zákon č. 377/2005 Sb., o doplňkovém dohledu nad bankami, spořitelními a úvěrními družstvy, institucemi elektronických peněz, pojišťovnami a obchodníky s cennými papíry ve finančních konglomerátech. Zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení. Úřední sdělení České národní banky ze dne 30. března 2004 k některým ustanovením zákona o bankách týkajícím se jednotné licence
68
Časopis Bankovnictví, čísla: o 04/2006 o 06-07/2006 o 12/2006 o 02/2007 o 12/2007 o 01/2008
http://www.cnb.cz http://www.czso.cz http://www.epravo.cz http://www.rozhlas.cz http://www.nbs.sk http://www.bundesbank.de http://www.bafin.de http://www.ecb.int http://europa.eu http://www.c-ebs.org http://de.wikipedia.org – hesla: o Deutsches Bankwesen o Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht o Kreditwesengesetz http://en.wikipedia.org – heslo: o Basel II Accord
informační systém ASPI
69
RESUMÉ ORGANIZATION
AND
FUNCTIONS
OF
THE
CZECH NATIONAL BANK
(EMPHASIZING BANKING SUPERVISION) There have been several central banks in the history of the former Czechoslovakia, the first one was established in 1926. In 1992, when Czechoslovakia was going to be split up into two independent states, also a new central bank was neccessary. The Czech National Bank (CNB) started working on 1st January 1993 and since that time it has become a strong and respected institution. The CNB was established under the Constitution of the Czech republic, which also sets its´ principal objective (as effective since 2001) – taking care of price stability. Organizational structure, main tasks, duties and powers, budget etc. are above all governed by Act No. 6/1993 Coll., on the CNB. Other important laws concerning the CNB and its´ functions are e.g. Act No. 21/1992 Coll., on Banks, Act No. 15/1998 Coll., on Supervision in the Capital Market Area, Act No. 377/2005 Coll., on Financial Conglomerates, Act No. 253/2008 Coll., on Certain Measures against Legalization of Yields from Criminal Activity and Terrorist Financing and many other. The CNB is quite different than other banks. Though it is a legal entity, it cannot be found in the Commercial register, unlike other banks (and many other subjects). It manages state´s assets entrusted to it and it is not seeking to earn as much as possible, but to fulfil the statutory tasks. No matter what it does, its´ independence must be secured against any influence from the outside. The headquarters of the CNB may be found in the heart of Prague, the capital of the Czech republic. One governor, two vice-governors and four chief executive directors form the Bank Board, the supreme managing body of the central bank. All of them are appointed by the President of the Czech republic for a six-year term and have to meet many statutory requirements. Only the Board as a whole, not the governor himself, does really govern the CNB. Respecting the principal objective, the CNB has many tasks to fulfil. The most important one is laying down a monetary policy, that will lead to a sustainable development. Other tasks are e.g. issuing banknotes and coins, keeping accounts for state and taking care of the state budget, managing the payment system etc. But still there remains one function untold,
70
though it really deserves it – supervision. The CNB has always been performing supervision over banks, but since 1st April 2006 its´ duties in this field have considerably increased. A new law came into effect providing that from that date the whole financial market is under the supervision of the central bank. Thus three special institutions, that used to perform supervision before, were doomed. Banking sector, capital market, insurance, pension funds, electronic money institutions and exchange supervision – for all of them is now responsible only the central bank. Of course, this is not the only way how to integrate supervision and it has its´ cons, but nothing´s perfect. Also Slovakia, the second part of former Czechoslovakia, has made a decision to integrate supervision the same way as Czech republic did. On the other hand Germany, another neighbour of the Czech republic, chose another way and established a brand new subject to perform the seupervision. Which way is the better one? Following years have the answers. To keep pace with the quickly developing banking sector the CNB has also to cooperate with other central banks and international organizations where it represents the Czech Republic, its´ experts take part in many international workshops and conferences. The CNB is also a member of the European system of central banks (but not a member of the Eurozone, for Czech republic has not adopted euro yet). The CNB is an essential instution for the Czech Republic, but its´ significance is crossing the borders. Future without it is under present circumstances unimaginable.
Klíčová slova: ČNB; dohled Keywords: Czech national bank; supervision
71
