Op zoek naar een nieuw equilibrium

Op zoek naar een nieuw equilibrium


Handelingsperspectief voor de

Autoriteit Financiële Markten

Handelingsperspectief voor de Autoriteit Financiële Markten

George Cremers Sander de Haas Ronald Leushuis Alwin Nijhuis Marcel van der Priem Lange Voorhout 17

Ronald Smit

2514 EB Den Haag (070) 302 49 10 www.nsob.nl [email protected]

Master of Public Administration (MPA)

Colofon Dit is een onderzoek uitgevoerd in opdracht van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in het kader van de opleiding tot Master of Public Administration aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Adres: NSOB Lange Voorhout 17 2514 EB Den Haag telefoon: (070)3024910 email: [email protected] www.nsob.nl begeleider: mr. A.W.H. (Arthur) Docters van Leeuwen, senior research fellow NSOB Auteurs en eindredactie: Tülay Berk Marie Louise de Bot Jan Wiebe Land Ronald Louwman Serge Lukowski Jelleke Truijen


Handelingsperspectief voor de Autoriteit Financiële Markten

Voorwoord De Autoriteit Financiële Markten (afm), sinds 2002 de gedragstoezichthouder van de financiële markten, verkeert in een dynamische wereld. Je kunt geen krant meer openslaan of televisie of radio aanzetten of er is wel nieuws over de financiële markten en de toezichthouders. De (half)jaarverslagen van de afm en De Nederlandse Bank (dnb) zijn voer voor de media en de politiek en vormen een onderdeel van het maatschappelijk debat. De afm heeft in overleg met de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (nsob) een onderzoeksopdracht geformuleerd. Centraal in dit onderzoek staat de vraag ‘of de afm zelfregulering in de bancaire sector moet stimuleren’. Begin 2011 heeft de nsob de opdracht bij ons uitgezet als eindopdracht van zijn Master of Public Administration Program. Zonder de bereidheid en openhartige medewerking van vele deskundigen was dit onderzoek niet tot stand gekomen. Gesprekken zijn gevoerd met respondenten van de diverse toezichthouders, de overheid, de banken, de Nederlandse Vereniging van Banken en de universitaire wereld. Enkele van hen gaven aan dat hun bijdrage aan dit onderzoek niet herleidbaar mocht worden gebruikt of gepubliceerd. Het vertrouwen dat zij in ons stelden zullen wij niet beschamen, reden waarom geen interviewverslagen zijn toegevoegd. Gezien de actuele gevoeligheid in de sector rond het onderwerp, waarderen wij de openhartigheid van onze gesprekspartners zeer; zonder hen was dit onderzoek niet mogelijk geweest. Onze speciale dank gaat uit naar onze expertgroep, bestaande uit Gaico Frieling, Willem Huijink en Rob Velders. Zij hebben kritisch meegelezen en ons van commentaar voorzien in de laatste fase van het onderzoek. Professor Arthur Ringeling van de nsob heeft ons tot het einde toe gestimuleerd, enthousiast gehouden en aangespoord om te allen tijde kritisch te blijven. Ook de inspirerende sessies met Hans Berg, Ferdinand Mertens, Hans van der Vlist en Henk Wesseling gaven ons stof tot nadenken. De bijdrage van Reinier Pollmann (hoofd strategie en beleid) van de AFM willen wij met name noemen, zijn inbreng was essentieel om het rapport te kunnen vervolmaken. We beogen met dit rapport een zinvolle bijdrage te leveren aan de afweging van onze opdrachtgever afm hoe om te gaan met (zelf)regulering in de bancaire sector. George Cremers, Sander de Haas, Ronald Leushuis, Alwin Nijhuis, Marcel van der Priem, Ronald Smit.

2


Inhoudsopgave 1 Samenvatting

4

2 Inleiding

7

2.1

Aanleiding

7

2.2

Vraagstelling

9

2.3

Opzet en verantwoording

9

2.4

Leeswijzer

10

3

Regulering of zelfregulering, een kwestie van balans

13

3.1

Veranderende visie op toezicht

13

3.2

Zelfregulering, nader verklaard

16

3.3

Instrumenten van zelfregulering

17

3.4

Voorwaarden voor zelfregulering

18

3.5

Effecten van zelfregulering

20

3.6

Samenvattend

21

4

Toezicht en zelfregulering in de bancaire sector

23

4.1

De spelers

23

4.2

Toezicht op de bancaire sector

25

4.3

Stand van zaken zelfregulering bij de banken

26

4.4

Zelfregulering in de bancaire sector

31

4.5

Samenvattend

32

5 Omgevingsverkenning

35

5.1

Maatschappij & consument

35

5.2

Financiële sector

36

5.3

Overheid

38

5.4

Samenvattend

39

6

Analyse en conclusie

41

6.1

Condities

42

6.2

Perspectieven

42

6.3

Drijfveren

46

6.4

Eindconclusie

50

7

Beschouwing en aanbeveling

53

Bijlagen 1.

Gebruikte literatuur en bronnen

56

2.

Lijst van geïnterviewden

59

3.

Auteurs

60

Inhoudsopgave

3

1

Samenvatting

Op zoek naar een nieuw equilibrium1 is de titel van voorliggend rapport. Het rapport is de weerslag van een onderzoek uitgevoerd door een toepassingsgroep van de mpaopleiding 2009-2011 van de nsob, in opdracht van de Autoriteit Financiële Markten (afm). We beantwoorden de vraag of de AFM zelfregulering in de bancaire sector dient te stimuleren. Dit doen we door condities en context voor zelfregulering te beschouwen vanuit het perspectief van achtereenvolgens de branche, de consument & maatschappij en de overheid. Tijdens het onderzoek is gesproken met deskundigen op het gebied van toezicht en de bancaire sector. Hierbij is vaak gehoord dat het in een toezichtarrangement gaat om het vinden van een juiste balans. In dit geval in het vinden van een uiterst subtiel evenwicht tussen enerzijds regulering en anderzijds vormen van zelfregulering en welke rol de afm heeft in dit evenwicht. De financiële crisis heeft aangetoond dat het risicomanagement in de financiële sector heeft gefaald. Het introduceren van ondoorzichtige financiële producten die onverantwoord grote risico’s in zich droegen voor zowel de klant als de bank, heeft ertoe geleid dat duizenden burgers zijn geconfronteerd met onrealistische rendementsverwachtingen die in werkelijkheid toekomstige schulden bleken te zijn. Diverse banken konden niet meer aan hun acute betalingsverplichtingen voldoen. De Nederlandse overheid zag zich genoodzaakt om in te grijpen en zo te voorkomen dat deze banken failliet zouden gaan. Het vertrouwen van de consument in de financiële markten is onder invloed van deze crisis sterk gedaald. Het stimuleren van zelfregulering kan bijdragen aan het herstellen van vertrouwen in de financiële markten. Daarbij is het van belang goed te kijken naar de actoren in het speelveld en te beoordelen in welke mate condities aanwezig zijn waaronder zelfregulering mogelijk wordt. Deze zijn: • de mogelijkheid tot het externaliseren van risico’s; • de afstand tussen risiconemer en risico; • complexiteit en inzichtelijkheid van de markt; • onderlinge (keten)afhankelijkheid binnen/van het systeem.

De eerste drie condities hebben negatieve invloed en de laatste een positieve invloed op het mogelijk maken van zelfregulering. Voor de overheid is er sprake van een zogenaamd prisoners dilemma. De mogelijkheid voor de overheid om invloed uit te oefenen op het verminderen van complexiteit in de financiële markt is erg lastig. Enerzijds vanwege het internationale veld waarbinnen wet– en regelgeving worden opgesteld. Anderzijds vanwege de mate waarin op hoog niveau diversiteit in opvattingen bestaat over de wijze waarop complexiteitsreductie zou kunnen plaatsvinden. Equilibrium is Latijn voor een subtiel evenwicht.

1

4


De consumentenpositie is bijzonder in de bancaire sector. Er is een afhankelijkheidsrelatie van de consument ontstaan door het feit dat er sprake is van een hoge mate van complexiteit van producten, de noodzakelijkheid om het bancaire product af te nemen en de beperkte mogelijkheid om te kunnen veranderen van bank. De afstand tussen de risiconemer en het risico zijn in belangrijke mate debet aan de mate waarin de sector in staat is risico’s te externaliseren. Daarnaast geldt dat er sprake is van een gebrekkige inzichtelijkheid in welke partij verantwoordelijk is voor het falen of succes van aangeboden producten. Eén en ander maakt dat het erg lastig is voor de klant om bij het falen van producten de juiste partij verantwoordelijk te houden. De consument is niet georganiseerd en heeft daarmee weinig tot geen “kopersmacht”. Het ontbreken van een effectief functionerend systeem waar consumenten druk uit kunnen oefenen of aanspraak kunnen maken maakt het gehele toezichtkader sterk afhankelijk van de externe toezichthouders en regulering. Ook de vierde conditie, ketenafhankelijkheid is beperkt aanwezig. Dit wordt onder andere veroorzaakt door de latente (en tijdens de crisis manifeste) aanwezigheid van overheidsingrijpen bij systeembanken. Als de overheid klaar staat om het vertrouwen in de sector te redden via financieel bijspringen, waarom zou de sector het dan zelf doen? Toch zou juist bij een branche die zich zo kenmerkt door informatie-assymmetrie een belang kunnen ontstaan om samenwerking te zoeken. Juist omdat in dergelijke branches slechte bedrijven de goede ondernemingen – die hun maatschappelijk (– of moeten we zeggen – betrouwbaar) ondernemerschap serieus invulling willen geven – van de markt kunnen drukken. Samenwerking in de keten kan van belang zijn om productinformatie transparant te maken, kennis te bundelen, schaaleffecten te benutten en/of free riders-gedrag tegen te gaan. De mate van samenwerking in de sector en de positie van de branche-organisatie duiden er echter niet op dat keten afhankelijkheid ervaren wordt. Zelfregulering veronderstelt dat de branche (of een groep bedrijven) hun eigen verantwoordelijkheid neemt in het oplossen van een markt- of maatschappelijk probleem. We schetsen een theoretisch kader waarbij dit slechts haalbaar is als naast de condities ook aan diverse contextvoorwaarden wordt voldaan. Eén van de belangrijkste contextvoorwaarden is dat binnen de branche een cultuur moet bestaan van gedeelde waarden en verantwoordelijkheid. Over voldoende aanwezigheid hiervan ontstaan in de uitwerking in dit rapport aanzienlijke twijfels. We beantwoorden uiteindelijk niet alleen de vraag of de afm zelfregulering dient te stimuleren. Ook wordt de vraag beantwoord welke strategische positie de afm dient in te nemen op zoek naar een nieuw equilibrium in de bancaire sector.

Samenvatting

5

6


2

Inleiding

2.1

aanleiding

De financiële crisis heeft aangetoond dat het risicomanagement in de financiële sector heeft gefaald. Het introduceren van ondoorzichtige financiële producten die onverantwoord grote risico’s in zich droegen voor zowel de klant als de bank, heeft ertoe geleid dat duizenden burgers zijn geconfronteerd met onrealistische rendementsverwachtingen die in werkelijkheid toekomstige schulden bleken te zijn. Diverse banken konden niet meer aan hun acute betalingsverplichtingen voldoen. De Nederlandse overheid zag zich genoodzaakt om met belastinggeld in te grijpen en zo te voorkomen dat deze banken failliet zouden gaan. Het vertrouwen van de consument in de financiële markten is onder invloed van deze crisis sterk gedaald. De parlementaire commissie-De Wit, die onderzoek deed naar de internationale financiële crisis, stelt in haar rapport Verloren Krediet (lit. 22) dat het haar is opgevallen dat veel van de gehoorde hoofdrolspelers ‘in geringe mate blijk geven van een kritische kijk op hun eigen rol in het ontstaan van de problemen en op hun falen in het voor komen ervan’. Dat gebrek aan zelfreflectie verontrust de commissie. De commissie vreest dat iedereen weer snel zal overgaan tot business as usual, op onverantwoorde wijze. ‘Er is letterlijk en figuurlijk heel wat krediet verloren gegaan en miljarden euro’s zijn verdampt. Burgers en bedrijven betalen het gelag van de financiële crisis’, aldus het rapport. De commissie stelt teleurgesteld vast dat de urgentie voor hervormingen van de sector eerder af- dan toeneemt. Er moet veel strenger toezicht komen en er is behoefte aan meer zelfonderzoek en -regulering binnen de sector. In een reactie op het rapport van de commissie-De Wit zegt het kabinet ‘dat een crisis zoals deze, die dwong tot zulk groot overheidsingrijpen, nooit meer mag plaatsvinden. Daarom dient de regulering en het toezicht te worden verbeterd’ (lit.24). Uit de Kabinetsvisie toekomst financiële sector (lit. 10) blijkt dat het beleid voor de komende jaren tot doel heeft de activiteiten van financiële instellingen weer te richten op het leveren van betrouwbare financiële dienstverlening aan burgers en bedrijven. Die dienstverlening moet dan uitgaan van acceptabele en transparante risico’s, waarbij kosten van overmatig risicovol gedrag niet zullen worden afgewenteld op de belastingbetaler. ‘In eerste instantie is dit een verantwoordelijkheid van de financiële sector zelf, het vergt ook een versterking en verbreding van het toezicht’. Zowel de commissie-De Wit als het kabinet wijst op de primaire verantwoordelijkheid van de financiële sector zelf voor prudent bankieren. Er moet dus ook ruimte worden geboden aan financiële instellingen om die verantwoordelijkheid te kunnen waarmaken. Naast regulering dus ook ‘zelfregulering’; een term die gebruikt wordt onder verwijzing naar de Code Banken (lit. 18). Aan deze code besteedt zowel de commissieDe Wit als het kabinet veel aandacht. Zo stelt het kabinet dat de bancaire sector met deze Code Banken (lit. 18) expliciet heeft gemaakt dat de in het rapport van de com-

Inleiding

7

missie-Maas (lit. 2) bepleite mentaliteitsverandering in de financiële sector geen vrijblijvendheid is (lit. 9). Bij het noodzakelijk geachte ruimte bieden voor ‘zelfregulering’ past volgens de commissie-De Wit en het kabinet ook dat toezichthouders als De Nederlandse Bank (hierna: dnb) en de Autoriteit Financiële Markten (hierna: afm) in hun toezichtbeleid dat voortvloeit uit weten regelgeving (regulering) rekening houden met de wijze waarop een bank voldoet aan de Code Banken (zelfregulering). In dit spanningsveld waarbij dus enerzijds de roep om versterkt toezicht doorklinkt als het gaat om herstel van vertrouwen, maar anderzijds ruimte moet worden geboden aan financiële instellingen om zelf hun verantwoordelijkheid te nemen, opereert de afm. Deze gedragstoezichthouder op de markten van sparen, lenen, beleggen en verzekeren heeft als doel om het vertrouwen van consumenten en bedrijven in de financiële markten te versterken. Blijkens het jaarverslag 2009 wil de afm lering trekken uit de crisis en voortaan innovatief toezicht gaan houden. Gegeven het maatschappelijke/politieke debat over de financiële sector zoekt de afm ruimte om naast haar ‘harde toezichtmaatregelen’ – zoals boetes, aanwijzingen en vergunningsintrekkingen – effectief gebruik te kunnen maken van ‘zachte toezichtmaatregelen’, waar onder het normoverdragend gesprek. Behalve met het hiervoor geschetste maatschappelijke/politieke debat in de nasleep van de financiële crisis, wordt de afm als toezichthouder ook geconfronteerd met ontwikkelingen in het denken over toezicht die teruggaan naar een periode van ver vóór de crisis. In verschillende sectoren is, gestimuleerd door de overheid die de lasten van het toezicht wilde verlagen, gaandeweg het klassieke verticale overheidstoezicht op uitvoering vervangen door systeemtoezicht. In navolging van de Algemene Reken kamer (lit. 4) bedoelen wij daarmee het verticale toezicht door de overheid dat gebruik maakt van zelfregulerende systemen binnen organisaties of branches. Systeemtoezicht benadrukt behalve de rechtmatigheid van het toezicht ook de doelmatigheid ervan, wat mooi past in het streven om de lasten van toezicht te beperken en al even mooi past bij de roep om de overheid doeltreffender en doelmatiger te maken. Bovendien zou van klassiek (handhavings)toezicht slechts een geringe stimulans tot leren uitgaan voor de sector, omdat het zich slechts richt op de output en niet op het daaraan voorafgaande proces. Het zoeken van de afm naar de balans tussen harde en zachte instrumenten past in een bredere zoektocht naar het meest effectieve toezichtarrangement voor de finan ciële sector, gegeven de crisis. Het actuele maatschappelijke/politieke discours over het gewenste (strengere) toezicht op deze sector komt voort uit het gebrek aan vertrouwen in de zelfregulerende systemen enerzijds en anderzijds het toenemend denken over systeemtoezicht als remedie voor vele toezichtkwalen. In het geval van het toezicht van de afm op de bancaire sector zou systeemtoezicht, dat slim gebruik maakt van toenemende zelfregulering, een oplossing kunnen zijn voor het probleem van informatieasymmetrie tussen de afm en de banken. De afm is een relatief kleine toezichthouder die voor de uitoefening van haar toezicht verregaand afhankelijk is van de door de bancaire sector zelf aangeleverde informatie. De AFM is daarom gebaat bij een sector die in staat en bereid is voortdurend betrouwbare

8


informatie aan te leveren over – de totstandkoming van – haar producten. Daarnaast zou systeemtoezicht kunnen bijdragen aan het lerend en zelfreinigend vermogen van de bancaire sector. Volgens het kabinet moet de afm als toezichthouder gebruikmaken van zelfregulering in de bancaire sector. In de context van het externe overheidstoezicht gaat het meer specifiek om het zelfregulerend vermogen dat tot doel heeft de negatieve externe effecten van het eigen handelen te voorkomen. Aangezien de bancaire sector een aantal grote banken kent, wordt van zelfregulering een olievlekwerking verondersteld op de eigen sector en de andere financiële dienstverleners. Dit is de aanleiding voor het besluit, in dialoog met de opdrachtgever afm, om in te zoemen op de bankensector.

2.2 vraagstelling De afm vraagt zich af op welke wijze zij kan bijdragen aan de balans tussen overheidsregulering en zelfregulering in de financiële markt. Daarom wil zij haar rol bij versterking van zelfregulering in de bankensector onderzoeken. Wij hebben samen met de afm de volgende onderzoeksvraag geformuleerd: Dient de afm zelfregulering in de bankensector te stimuleren? Met dit onderzoek wordt beoogd een afwegingskader te bieden voor de beoordeling van de mogelijkheden die de afm heeft om zelfregulering door banken uit te laten bouwen. Deze centrale vraagstelling wordt in dit rapport aan de hand van de volgende deelvragen beantwoord: 1. Wat is zelfregulering? 2. Wat zijn voorwaarden voor zelfregulering? 3. Wat is de stand van zaken rond zelfregulering in de bancaire sector? 4. Welke rol kan de afm spelen bij het stimuleren van zelfregulering? 5. Welke strategische consequenties heeft dit voor de afm? Wij onderzoeken niet alleen de mogelijke rol van de afm bij versterking van zelfregulering, maar tevens de gevolgen die dit heeft voor de positie van de afm, in het bijzonder ten opzichte van de ondertoezichtstaanden in de bancaire sector.

2.3

opzet en verantwoording

De opdrachtgever van dit onderzoek is de afm. De begeleider van het onderzoeksteam vanuit de nsob is Arthur Ringeling, prof. em. Bestuurskunde aan de Erasmus Univer siteit Rotterdam en aan de nsob te Den Haag. Aan de hand van literatuurstudie, weten schappelijke bronnen, beleidsdocumenten, internetbronnen en mediapublicaties hebben we ons een beeld gevormd van (zelf-)regulering, maar ook van de context en condities waaronder die kan plaatsvinden. Deze kennis is thematisch ingedeeld in maatschappij en consument, de sector zelf en de overheid. Door middel van interviews hebben we opvattingen uit de politiek, overheid, weten-

Inleiding

9

schap, branche en toezichthouders in andere sectoren verzameld. We zijn nagegaan op welke wijze de relatie tussen toezichthouder en ondertoezichtstaanden vorm krijgt, welke opvattingen gelden en of (zelf-)reguleringsinstrumenten succesvol worden geacht. De uitkomsten zijn in een analysekader geconfronteerd met de kennis uit het literatuuronderzoek. Wij hebben de informatie geanalyseerd en dit heeft geleid tot het antwoord op de hoofdvraag (zie de conclusie).

2.4

leeswijzer

In hoofdstuk 3 schetsen we aan de hand van literatuurstudie en interviews met wetenschappers de theoretische achtergrond van de ontwikkeling van klassiek toezicht naar systeemtoezicht en beschrijven we begrippen als regulering en zelfregulering. We gaan uitgebreid in op de wetenschappelijke inzichten omtrent de condities en context voor zelfregulering en de effectiviteit ervan. We leiden dit hoofdstuk in met een historische beschrijving van de overheidsvisie op toezicht. Daarmee geven wij antwoord op de eerste en tweede deelvraag. In hoofdstuk 4 beschrijven we de stand van zaken met betrekking tot zelfregulering in de bancaire sector en daarmee beantwoorden we de derde deelvraag. De complexiteit van het huidige toezichtarrangement en de positie van de afm komen aan bod. De Code Banken wordt als concreet voorbeeld van zelfregulering geanalyseerd. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een weergave van hoe binnen de bancaire sector naar zelfregulering wordt gekeken. Hoofdstuk 5 beschrijft de omgeving vanuit het perspectief van de meest betrokken andere actoren. Dit zijn, behalve de branche, de maatschappij, de consument en de overheid. Aan de hand van literatuur en interviews duiden we hoe de genoemde actoren aankijken tegen zelfregulering in de bancaire sector en de relatie toezichthouder – ondertoezichtstaanden. In hoofdstuk 6 vindt een analyse plaats, trekken wij conclusies en komen wij tot een antwoord op de hoofdvraag van het onderzoek. In het hoofdstuk 7 geven wij op basis van de eindconclusie enkele beschouwende slotopmerkingen en doen we een concrete aanbeveling aan de afm om te komen tot een nieuw evenwicht in het toezichtarrangement zonder zelf uit balans te raken.

10


Inleiding

11

12


3


Aan de hand van literatuurstudie, interviews met wetenschappers en deskundigen schetsen we een theoretische achtergrond van de ontwikkeling van klassiek toezicht naar systeemtoezicht en beschrijven we begrippen als regulering en zelfregulering. We gaan uitgebreid in op de wetenschappelijke inzichten omtrent de condities en context voor zelfregulering en de effectiviteit ervan. Dit hoofdstuk begint met een historische beschrijving van de overheidsvisie op toezicht. Daarmee geven wij antwoord op de eerste en tweede deelvraag.

3.1

veranderende visie op toezicht

Eind jaren zeventig wezen economen in de Verenigde Staten op de negatieve effecten van (te veel) overheidsregulering op economie en bedrijfsleven. Dit denken werd in Europa overgenomen in het begin van de jaren tachtig en vond daar een rijke voedingsbodem (lit. 40). Behalve over de economische malaise waarin de meeste landen in die periode verkeerden, werd in diverse Europese landen al geruime tijd geklaagd over de toenemende onbestuurbaarheid van de samenleving (lit. 36). Ook in Nederland stelde de almaar uitdijende verzorgingsstaat ons voor grote problemen. In de jaren zestig en zeventig heerste er in ons land nog een staatsvisie die werd gekenmerkt door optimistische verwachtingen van een actieve rol van de overheid in de samenleving. In die opvatting rekende de overheid het tot haar taak om direct en indirect het welzijn van haar burgers te bevorderen en daarbij zoveel mogelijk materiële gelijkheid, in de zin van ontplooiingskansen voor een ieder, te bewerkstelligen. De toen heersende politieke opvatting was dat de maatschappij in hoge mate stuurbaar en maakbaar was. Naast codificatie werd ook modificatie gebruikelijk, veelal via wetgeving (lit. 42). De toegenomen regeldruk bemoeilijkte een efficiënte bedrijfsvoering, wat leidde tot (verdere) verslechtering van de internationale concurrentiepositie (lit. 26). Ook de Nederlandse wetgever begon zich te bezinnen op maatregelen om de marktsector uit zijn institutionele verstarring te kunnen bevrijden. De maatschappij verwachtte van de overheid dat deze beter, effectiever en efficiënter zou reageren op de vraag naar publieke oplossingen voor nieuwe problemen. Kon de democratische rechtsstaat zich wel het verschil tussen wetgeving en praktijk veroorloven? De legitimiteit van de politiek en het overheidsoptreden verminderde hierdoor. Wetten die onvoldoende worden nageleefd of gehandhaafd, verliezen hun normatieve waarde als richtsnoer voor de samenleving. Deregulering kende dus meerdere invalshoeken: politiek, economisch, maar ook vermindering van de lastendruk voor de overheid (lit. 8 en 35). Om de krakende verzorgingsstaat te saneren, startte het kabinet-Lubbers I (1982-1986) bij zijn aantreden een reeks activiteiten die werden aangeduid als ‘de zes grote (heroverwegings)operaties’. Naast het streven naar minder – intensieve – overheidsregel-


13

geving ter vermindering van de daaraan verbonden kosten (deregulering), wilde het kabinet nog vijf andere daarmee samenhangende operaties vormgeven. Deze hadden te maken met decentralisatie, reorganisatie van de rijksoverheid, vermindering van het aantal rijksambtenaren, privatisering en vermindering van het financieringstekort (lit. 40). In de jaren tachtig en negentig domineerden deregulering, marktwerking en privatisering het overheidsdenken. Ook de regeldruk werd in toenemende mate er varen als beperkend en kostenverhogend voor de vrijemarkteconomie. Tegelijkertijd verschoof in die jaren het politieke discours, niet alleen onder druk van maatschappelijke, psychologische en economische belangen, maar ook doordat er een andere politieke filosofie opkwam. Dat paste goed binnen de partij-ideologie van de vvd en het cda. Beide partijen gaven aan voorstander te zijn van een zo groot mogelijke vrijheid en verantwoordelijkheid van het individu voor zowel zichzelf als zijn medeburgers. Verder waren zij voor vermindering van overheidsbevoogding in zowel economisch als maatschappelijk opzicht (lit. 8). Meer individuele vrijheid en minder regeldruk door de overheid was het devies. Er ontstond kortom meer ruimte voor zelfregulering. Deze ontwikkelingen raakten ook het toezicht door de overheid. Waar diverse sectoren al lang zelfregulering kenden, bijvoorbeeld de klassenbureaus in de scheepvaart (Lloyd’s Register en Bureau Veritas die respectievelijk sinds 1760 en 1828 bestaan), was klassiek verticaal overheidstoezicht vooral gericht op de vraag of wetten en normen niet werden overtreden. In de jaren tachtig werd in het kader van deregulering al nagedacht over andere vormen van toezicht. Opeenvolgende kabinetten hebben aan een algemeen kader voor overheidstoezicht op uitvoerende organen en instanties gewerkt. Van klassiek toezicht naar systeemtoezicht Binnen de Inspectieraad2, waarin alle toezichthouders zijn vertegenwoordigd, komt in de jaren tachtig gaandeweg meer aandacht voor systeemtoezicht als antwoord op eisen van rechtmatigheid en doelmatigheid. In systeemtoezicht concentreert de toezichthouder zich op het beoordelen en monitoren van de werking van interne borgingssystemen in sectoren. In de ideale situatie beoordeelt de ondertoezichtstaande zelf via zijn interne borgingssystemen of aan de regels en normen van de toezicht houder is voldaan. Deze kunnen gericht zijn op het beheersen van mogelijke risico’s met negatieve externe effecten (veiligheid, economie of milieu) of het bewaken van een minimaal kwaliteitsniveau (lit. 39). Zo is geleidelijk het klassieke verticale overheidstoezicht op uitvoering vervangen door systeemtoezicht.

‘Systeemtoezicht leidt tot een groter lerend vermogen en verschaft inzicht in de risico’s. Voor beide partijen. Dit komt de kwaliteit van het toezicht en de naleving ten goede.’

2

14

Inspectieraad: Verband tussen de 15 rijksinspectiediensten


Systeemtoezicht is in belangrijke mate afhankelijk van het zelfregulerend vermogen van de ondertoezichtstaande. Deze zelfregulerende capaciteiten veronderstellen een grote mate van handelingsverantwoordelijkheid en -bekwaamheid van de ondertoezichtstaande. In Kaderstellende Visie op Toezicht (kvot) 2001 (lit. 12) en kvot 2005 (lit. 13) zijn condities en uitgangspunten voor zelfregulering onderzocht die hierop mogelijk van invloed zijn. In 2001, in de eerste Kaderstellende visie op toezicht, zijn uitgangspunten van goed toezicht ontwikkeld, met het accent op rechtmatigheid van het overheidstoezicht. Toezicht moest voldoen aan de eisen van onafhankelijkheid, transparantie en professionaliteit. Uit de eerste nota (lit. 12) kwamen de volgende condities op gebied van zelfregulering naar voren: • mogelijkheid tot externaliseren van risico’s: als de negatieve effecten van risico’s

makkelijker zijn te externaliseren, neemt de prikkel tot zelfregulering af; • afstand tussen risiconemer en risico: als de afstand tussen de risiconemer en de

effecten groter is, neemt de prikkel tot zelfregulering af; • complexiteit en inzichtelijkheid van de markt: als de markt complexer is en min-

der transparant, neemt de motivatie tot zelfregulering af; • onderlinge (keten)afhankelijk binnen/van het systeem: als de ketenafhankelijkheid

van en door actoren groter is, neemt de motivatie tot zelfregulering toe. In de tweede Kaderstellende visie op toezicht van 2005 (lit. 13) zijn de principes vervolmaakt. De nadruk lag nu op doelmatigheid. Om de lasten van toezicht te beperken moest er selectiever en slagvaardiger worden opgetreden en meer worden samen gewerkt. De condities op het gebied van de kwaliteit van interne borgingssystemen worden als volgt beschreven: • afbakening van het systeem: wanneer een substantieel deel van het systeem bui-

ten de reikwijdte van het interne borgingssysteem valt, neemt de bruikbaarheid van het borgingssysteem af; • interne organisatie van het borgingssysteem: wanneer het borgingssysteem niet

eenduidig en gezaghebbend is georganiseerd binnen de organisatie van de ondertoezichtstaande, neemt de betrouwbaarheid van het systeem af; • risicoanalyse en risicoindicatoren: als de discrepantie tussen risicoanalyse en indi-

catoren groter is, neemt de kans op schijnveiligheid toe en neemt de bruikbaarheid van het interne borgingssysteem af; • objectiveerbaarheid van normen: als normen beter zijn te objectiveren, neemt de

kans op het gebruik van een intern borgingssysteem toe. In het werkprogramma 2008 van de Inspectieraad is het streven opgenomen om de toezichtlast voor bedrijven en instanties tot en met 2011 met 25 procent te laten afnemen. Dat zou moeten worden bereikt door modernisering van toezicht, waarbij wordt uitgegaan van vertrouwen in hetgeen bedrijven en dienstverleners doen. Risicoanalyses zouden een centrale rol moeten spelen bij het vergroten van effectiviteit van toezicht, waarbij logischerwijs het toezicht zal veranderen in de richting van systeemtoezicht, aldus de Inspectieraad.


15

De geschetste ontwikkeling in het denken over toezicht heeft geleid tot een min of meer eenduidig concept van systeemtoezicht. De onderliggende beleidstheorie legt de nadruk op vertrouwen en het zelfregulerend vermogen van de ondertoezichtstaande. Erkend wordt dat systeemtoezicht in belangrijke mate afhankelijk is van het zelfregulerend vermogen van de ondertoezichtstaande. De verwachtingen van het concept systeemtoezicht zijn desondanks rijksbreed hooggespannen. De vraag is of dat terecht is.

3.2

zelfregulering, nader verklaard

‘Zelfregulering houdt in dat maatschappelijke partijen in bepaalde mate zelf ver antwoordelijk zijn voor het opstellen en/of uitvoeren en/of handhaven van de regels’ (lit. 28). Zelfregulering kan ontstaan als aanvulling op overheidsregulering, maar kan ook ontstaan zonder dreigende overheidsregulering. In de literatuur (lit. 28, 39, 41) worden verschillende motieven voor zelfregulering beschreven. Zelfregulering kan onder andere goed worden toegepast in situaties waarin problemen die voortkomen uit informatieasymmetrie moeten worden opgelost en een ongelijke welvaartsverdeling bestaat. Een branche kan op eigen initiatief tot zelfregulering overgaan. Initiatieven om een beter imago te creëren in een sector waarin informatieasymmetrie een probleem vormt, is een voorbeeld van dergelijke zelfregulering. De belangrijkste drijfveer voor het bedrijfsleven – en dus ook de bankensector – om aan zelfregulering te doen, is eigenbelang. Marktpartijen zullen zichzelf willen reguleren als zij daarmee een beter imago kunnen scheppen (voor zichzelf en voor de branche) en om te voorkomen dat ze aan de schandpaal worden genageld door maatschappelijke organisaties. Verder zullen zij bereid zijn zichzelf te reguleren als ze daarmee wetgeving kunnen voorkomen, uitstellen of overbodig kunnen maken. Een interessantere vraag is echter of ook de publieke belangen daarmee evengoed zijn gediend en tevens of iets kan worden gezegd over de wenselijkheid van zelfregulering vanuit het publiek belang. Het komt voor dat de overheid vormen van zelfregulering bewust toestaat of zelfs stimuleert, maar daaraan tegelijkertijd voorschriften verbindt. Dit wordt geconditioneerde zelfregulering genoemd. Geconditioneerde zelfregulering heeft als voordeel dat de inbreuk door de overheid geringer is en dat de handelingsvrijheid van de doelgroep groter is vergeleken met zuivere overheidsregulering. Bijkomend voordeel is dat de overheid de te realiseren overheidsdoelstellingen in de gaten blijft houden.

16


3.3

instrumenten van zelfregulering

Baarsma e.a. (lit. 28) onderscheiden 22 instrumenten: Tabel 1 Zelfreguleringsinstrumenten (Bron: Baarsma e.a., 2003) Techniekgerichte instrumenten

Contractuele instrumenten

1. Normalisatie

15. Overleg over algemene

2. nta

voorwaarden

3. Regulering door techniek

16. Standaardregeling

Gedragsgerichte instrumenten

Geschilbeslechtende instrumenten

4. Gedragscode

17. Arbitrage

5. Reclamecode

18. Bindend Advies

6. Herenakkoord

19. Mediation

7. Protocol

20. Ombudsman

8. Kartel

21. Tuchtrecht

9. Convenant Informerende instrumenten

Publiekrechtelijke Beroepsorganisaties

10. Keurmerk

22. Productschap, een zeer vergaande

11. Certificatie

vorm van zelfregulering, die zich

12. Erkenningsregeling

op de grens tussen zelfregulering

13. Ketengarantiestelsel

en overheidsregulering bevindt.

14. Visitatie Baarsma e.a. (lit. 28) stellen vast dat combinaties van de verschillende instrumenten zeer wenselijk zijn. Een vaak voorkomende combinatie is die van ‘gedragsgerichte instrumenten’ met ‘informerende instrumenten’. Dit vloeit voort uit de belangen van de deelnemende bedrijven om de inspanningen te etaleren en daarmee de voordelen voor bedrijven te vergroten. Het inzetten van een mix van zelfreguleringinstrumenten bevordert de flexibele en (relatief) goedkopere toepassing van zelfregulering. Campbell (lit. 31) beschrijft in haar onderzoek naar zelfregulering en de media algemene argumenten voor en tegen zelfregulering: • zelfregulering heeft als voordeel dat de overheid gebruik kan maken van de collec-

tieve expertise die aanwezig is binnen de beroepsgroep; • zelfregulering is flexibeler dan overheidsregulering, kan gemakkelijker worden aan-

gepast aan de specifieke eisen van de betrokken beroepsgroep en kan ook eenvoudiger worden gewijzigd naar aanleiding van wijzigende omstandigheden; • de prikkels om tot naleving van de regels over te gaan, zullen veel groter zijn wan-

neer de beroepsgroep zelf de regulering tot stand heeft gebracht. In dat geval zal de beroepsgroep de normering als redelijker ervaren dan wanneer de overheid deze van boven af heeft opgelegd. Zij moeten wel met elkaar in overeenstemming zijn; • zelfregulering is minder duur dan overheidsregulering doordat de betrokken be-

roepsgroep de kosten van het ontwikkelen en handhaven van de normen zelf draagt.


17

Campbell (lit. 31) geeft echter ook argumenten tegen zelfregulering, er zijn namelijk ook risico’s aan verbonden, zoals: • het is niet gezegd dat de beroepsgroep zijn grotere technische expertise en zijn in-

formatievoordeel ook daadwerkelijk via zelfregulering zal gebruiken ten voordele van het publieke belang; • via zelfregulering kan de industrie haar eigen belangen nastreven, in plaats van het

publieke belang; • de handhaving van zelfregulering kan gebrekkig zijn. De betrokken beroepsgroep

zal vermoedelijk niet bereid zijn om voldoende te investeren in een behoorlijke handhaving. Ook ontbreken doorgaans strenge afschrikwekkende sancties; • zelfregulering kan ook anticompetitief gedrag stimuleren. Het feit dat zelfregule-

ring op zich de mogelijkheid biedt voor concurrenten om af te spreken hoe ze hun beroep zullen uitoefenen, doet onvermijdelijk vragen rijzen naar de verenigbaarheid met het mededingingsrecht.

3.4

voorwaarden voor zelfregulering

Baarsma e.a. (lit. 28) concluderen dat niet ieder beleidsprobleem zich leent voor de inzet van zelfregulering. Volgens de onderzoekers komt zelfregulering vooral voor bij het oplossen dan wel voorkómen van problemen die het gevolg zijn van informatie asymmetrie, het internaliseren van externe effecten en paternalistische motieven. Ook wordt zelfregulering als aanvulling op overheidsregulering toegepast om gewone transactiekosten van het economisch verkeer te verlagen in de contractuele fase en de fase daarna. In situaties van gebrek aan concurrentie, publieke goederen, ongelijke welvaartsverdeling en maatschappelijke onevenwichtigheid kan (als de ernst van het probleem het rechtvaardigt) overheidsregulering worden ingezet. In deze gevallen komt zelfregulering weinig tot niet voor, aldus Baarsma. Randvoorwaarden Hiervoor hebben we de condities voor zelfregulering omschreven die vereist zijn om zelfregulering tot een succes te maken. Deze hebben te maken met de motivatie tot zelfregulering binnen de sector en met de kwaliteit van interne borgingssystemen. Baarsma (lit. 28), maar ook Helderman en Honingh (lit. 38, 39) onderscheiden daarnaast een andere factor die bepaalt of zelfregulering daadwerkelijk een passende optie is, te weten de context. Deze wordt mede bepaald door de wijze waarop de omgeving is ingericht. De context behelst de institutionele en organisatorische kenmerken van het object van toezicht; het product of de dienst die uiteindelijk moet worden geleverd; de betrokken organisaties en hun onderlinge verhoudingen en de regels en instituties die nodig zijn om een systeem te laten functioneren. De context wordt vooral bepaald door de relevante actoren (en hun kenmerken, drijfveren en mogelijkheden).

18


De sector Zelfregulering veronderstelt dat de sector (of een groep bedrijven) zijn eigen verantwoordelijkheid neemt in het oplossen van een markt- of maatschappelijk probleem. Dat is slechts haalbaar als aan de volgende voorwaarden wordt voldaan: • er moet draagvlak zijn binnen de branche of een deel ervan; een cultuur van ge-

deelde waarden en verantwoordelijkheid ten aanzien van een maatschappelijk probleem moet bestaan; • er moet een bepaald niveau van kennis aanwezig zijn binnen de sector/bedrijfstak,

wil men in staat zijn een maatschappelijk probleem te onderkennen, te analyseren en vervolgens een zelfreguleringsinstrument te ontwikkelen en te implementeren; • de organisatiegraad van de betrokken branche moet voldoende groot zijn; veelal is

een intermediaire organisatie noodzakelijk die voor de overheid/toezichthouder als aanspreekpunt fungeert. De organisatiegraad hangt nauw samen met een sterke verbinding tussen partijen in een bepaalde sector. Brancheorganisaties dekken vrijwel nooit de hele bedrijfstak. Hierdoor kunnen zogenaamde freerider-problemen ontstaan. Relevant is dus in welke mate een sector is afgedekt door de beroeps- of brancheorganisatie. Wij willen daaraan toevoegen de nalevingcapaciteit, ofwel de mate waarin een sector in staat is na leving te toetsen en rekenschap af te leggen. De overheid Het succes van zelfregulering hangt niet alleen af van de marktpartijen, maar ook van de rol van de overheid. Zelfregulering kan gepaard gaan met overheidsregulering. De overheid kan de totstandkoming en naleving afdwingen met wettelijke instrumenten. Dit wordt ook wel geconditioneerde zelfregulering genoemd en zal in het hoofdstuk over de bancaire sector verder worden beschreven. De overheid legt op deze wijze de verantwoordelijkheid bij de markt en houdt toezicht op het halen van de eigen doelstellingen. Er kan ook onderscheid worden gemaakt tussen eenzijdige zelfregulering (indien alleen het bedrijfsleven erbij is betrokken) en twee- of meerzijdige zelfregulering. Een convenant tussen overheid en bedrijfsleven is zo’n voorbeeld van tweezijdige zelfregulering. Wetenschappers als Mertens (lit. 43,44) en Sparrow (lit. 50) vinden dit soort zelfregulering niet de juiste wijze van werken. Het is volgens hen beter om als toezichthouder je capaciteit te steken in freeriders en niet in convenanten met bonafide bedrijven. Maatschappij Marktpartijen zullen, in een omgeving waarin de maatschappelijke druk als hoog wordt ervaren, eerder worden verleid om tot zelfregulering over te gaan, om het imago van de onderneming en de branche te verbeteren. De maatschappelijke druk is volgens Baarsma e.a. (lit.28) een belangrijke factor bij de totstandkoming van zelfregulering. Dit hangt samen met de zichtbaarheid van het probleem binnen de samenleving, maar ook met de reacties van politiek en media daarop. Hoe groter de zichtbaarheid, maar ook de impact van een incident op het consumentenvertrouwen, hoe groter de maatschappelijke druk. Wij voegen hieraan toe de mate waarin de consument in staat is om met de markt ‘af te rekenen’. We willen dit


19

typeren als ‘consumentverantwoordelijkheid’. Een ander element is de mate waarin de consument in staat is ‘te stemmen met de voeten’. Bijzondere aandacht verdient nog de relatie tussen de toezichthouder en ondertoezichtstaande. Vertrouwen stellen in het zelfregulerend vermogen van een sector; de sector ruimte geven om zelf te leren, veronderstelt van de toezichthouder werken op afstand en het gebruik van risicoanalyses. Bovendien vereist het werken op basis van systeemtoezicht andere competenties van de toezichthouder. Naast kennis van de output (producten of diensten) moet de toezichthouder ook beschikken over voldoende bedrijfs- en organisatiekundige kennis. De toezichthouder dient een aantal rollen aan te nemen om zelfregulering te laten slagen (naast handhaver ook adviseur of wellicht zelfs partner). Ook verandert de relatie tussen de toezichthouder en de ondertoezichtgestelden door de verschuiving naar systeemtoezicht. Het gaat hierbij om toezicht op afstand in dialoog met de sector over de interne borging van risico’s, de werking van het systeem en actuele ontwikkelingen, in plaats van toezicht op de vloer.

3.5

effecten van zelfregulering

Wat weten we eigenlijk over de effectiviteit van toezicht? In ambtelijke notities hebben we kunnen lezen dat de verwachtingen van systeemtoezicht, waarbij gebruik wordt gemaakt van zelfregulering, hooggespannen zijn. Verondersteld wordt dat door toezicht op systeemniveau en op processen en door toenemende zelfregulering de toezichtlasten voor zowel de toezichthoudende overheid als de ondertoezichtstaande worden gereduceerd. Bovendien zou het uitnodigen tot een groter lerend vermogen van zowel de toezichthouder als de ondertoezichtstaande. Onderzoek naar de werking van toezicht is echter nog maar beperkt gedaan. Het is ook moeizaam om de effecten te meten, omdat wordt verondersteld dat toezicht pas op termijn zijn uitwerking heeft. Mertens (lit. 43) merkt op dat toezichthouders zelf meestal positief zijn over hun eigen rol en betekenis. Tegelijkertijd stelt hij vast dat in de regel geen empirisch onderzoek aan deze stelling ten grondslag ligt. Als het gaat om de intrinsieke beoordeling van de effectiviteit van toezicht lijkt er vaker sprake te zijn van politieke, ideologische of in ieder geval normatieve waardering dan van empirische toetsing. Dat het zelfregulerend vermogen van de ondertoezichtstaande een kritische factor is voor de vraag naar het meest effectieve toezichtarrangement komt wel telkens terug in de literatuur (lit. 39). Behalve intrinsieke beoordeling van de effectiviteit van toezicht, is volgens Mertens minstens zo belangrijk welke bijdrage het overheidstoezicht kan leveren aan de maatschappelijke acceptatie van risicovolle activiteiten en aan het gevoel van veiligheid van burgers. Vertrouwen in de werking van systemen dient een belangrijk aandachtspunt te zijn voor het toezicht (lit. 43). Het is zinvol om – in het kader van onderzoek naar de mogelijkheden om gebruik te maken van het zelfregulerend vermogen van de ondertoezichtstaande – te kijken naar

20


de vraag onder welke condities en omstandigheden zelfregulering tot stand kan komen en aldus een effectief onderdeel kan zijn van een toezichtarrangement. Daarnaast is van belang om de mogelijk te verwachten effecten daarvan op het vertrouwen van de burger in het systeem in het oog te houden.

3.6 samenvattend In dit hoofdstuk hebben we kunnen lezen dat zelfregulering onder bepaalde condities in een bepaalde branche kan werken en kan leiden tot positieve effecten. Om zelfregulering mogelijk te maken, moeten in een sector gedeelde waarden aanwezig zijn. Dit vinden wij bijvoorbeeld terug in de organisatiegraad van bepaalde branches, alhoewel de organisatiegraad geen synoniem is voor gezamenlijke waarden. Zelfregulering in een bepaalde branche is medeverantwoordelijk voor het welslagen van systeemtoezicht. Regulering en zelfregulering zijn complementair. Het is van belang voor de relatie tussen de toezichthouder en de ondertoezichtstaande om een goede balans tussen regulering en zelfregulering te vinden. De voorwaarden voor zelfregulering verschillen nogal per sector; daarom is het onmogelijk om zelfreguleringinstrumenten uit de ene sector naar andere sector te kopiëren.


21

22


4


In dit hoofdstuk beschrijven we de stand van zaken met betrekking tot zelfregulering in de praktijk van de bancaire sector. De complexiteit van het toezichtarrangement en de positie van de afm komen aan bod. De Code Banken wordt als concreet voorbeeld van zelfregulering geanalyseerd. We beschrijven deze werkelijkheid om haar later te toetsen aan de theorie. Dit hoofdstuk sluiten we af met een weergave van hoe binnen de bancaire sector naar zelfregulering wordt gekeken.

4.1

de spelers

Het speelveld van de afm in de bancaire sector bestaat uit drie belangrijke partijen: overheid, consument en de bancaire sector zelf. Elke partij vertegenwoordigt echter een veelvoud van spelers. De bancaire sector omvat 85 banken die in verschillende typen zijn onder te verdelen.

Een veel gebruikt type is de systeembank. Een systeembank is een bank waarvan een mogelijk faillissement de potentie heeft om de rest van het financiële systeem en de reële economie ernstige schade te berokkenen. In Nederland geldt dit naar alle waarschijnlijkheid voor ing Bank/Postbank, Rabobank, sns Bank en abn amro. Zij hebben samen meer dan 70 procent van de Nederlandse markt in handen. Welke banken echte systeembanken zijn, wordt niet of mondjesmaat naar buiten gebracht om gedrag van consumenten niet te veel te beïnvloeden. Dit betekent overigens dat de resterende 30 procent van de Nederlandse markt in handen is van 81 andere banken. Andere voorbeelden van typeringen van banken zijn: private bank, zakenbank (of investeringsbank), monobank en offshorebank. De diversiteit binnen de bancaire sector leidt ertoe dat niet van een homogeen geheel van belangen kan worden gesproken.


23

Het nsob-rapport De reis naar Ithaka (lit. 29) geeft een beeld van de Nederlandse bancaire sector. Dit rapport beschrijft de taken en rollen van de Nederlandse Vereniging van Banken (nvb), die de gemeenschappelijke belangen van de Nederlandse banken behartigt. De nvb streeft naar effectieve marktwerking en houdt rekening met de belangen van haar gesprekpartners. In De reis naar Ithaka worden vraagtekens geplaatst bij de positie en het mandaat van de nvb. De nvb wordt nog wel eens teruggefloten door de achterban. Ook is de nvb nog te veel ‘een lobbyclubje’. De nvb streeft naar lidmaatschap van alle in Nederland actieve banken, zonder binding aan strakke verenigingsregels.

‘De bankensector ligt weer onder vuur na de bonusrel van de ing-top en andere bedrijven met staatssteun. Maar Boele Staal, de voorzitter van de nvb, roept de politiek op de toon te matigen, de kritiek is niet en doet afbreuk aan het imago van banken. Die hebben echt hun best gedaan om een nieuwe crisis te voorkomen, stelt Staal. Ook dit is weer een sterk voorbeeld een sterk voorbeeld van je beter voordoen dan je bent: het verhaal van de d’66 – senator Staal klinkt beschaafd en redelijk, maar is in feite schaamteloos brutaal, passend bij een sector die na het veroorzaken van een finan ciële ramp heel eventjes bedeesd was, misschien een half jaar, zonder zich overigens ooit te verontschuldigen, excuses uit te spreken, mar vanaf het moment dat de staatssteun binnen is, laat zien dat er misschien een paar halve zelfregulerende maatregelen zijn genomen, maar dat de mentaliteit nog altijd even slecht is.’ Bron: De Volkskrant, Opinie & Debat, Mark Schalekamp, 9 april 2011

De afm en dnb als toezichthouders, de politiek en het ministerie van Financiën vormen samen de belangrijkste overheidspartijen. In de praktijk is het toezicht gericht op ordelijke en transparante financiële marktprocessen, zuivere verhoudingen tussen marktpartijen en zorgvuldige omgang met cliënten. dnb richt zich vooral op soliditeit van financiële ondernemingen en draagt zo bij aan de stabiliteit van de gehele finan ciële sector. De afm richt zich vooral op de financiële dienstverlening en de kapitaalmarkten. dnb en de afm zijn zelfstandige bestuursorganen (zbo’s), die onafhankelijk opereren in de uitvoering van hun toezicht. De minister van Financiën heeft systeemverantwoordelijkheid, wat betekent dat zijn aandacht primair uitgaat naar het functioneren van het toezichtsysteem als geheel. Zo oefent hij toezicht uit op dnb en de afm. Naar aanleiding van het rapport van de commissie-De Wit en de constatering van de Algemene Rekenkamer dat uit de weten regelgeving onvoldoende blijkt hoe de minister van Financiën het toezicht op dnb heeft ingericht, is de visie Toezicht op afstand (lit. 20) opgesteld. De afm kent behoudens een voorlichtende rol geen directe relatie met de consument. Consumenten spelen wel een belangrijke rol in dit speelveld. Hier gaat hoofdstuk 5 verder op in.

24


4.2

toezicht op de bankensector

Financiële instellingen in Nederland opereren en ontplooien activiteiten onder het toeziend oog van dnb en de afm. De afm (via de Wet op het Financieel Toezicht, Wft) is net als dnb (via de Bankwet) markttoezichthouder, die in de dagelijkse praktijk nalevingstoezicht houdt. Vanaf september 2002 is het toezicht op de financiële markten functioneel ingedeeld volgens het zogenaamde twin peaks-model. De afm is in dit model verantwoordelijk voor gedragstoezicht. Dit toezicht is gericht op ordelijke en transparante financiële marktprocessen, zuivere verhoudingen tussen marktpartijen en zorgvuldige omgang met cliënten. dnb is niet alleen centrale bank, maar heeft ook als taak het uitoefenen van prudentieel toezicht op financiële ondernemingen en het nemen van beslissingen over de toelating van financiële ondernemingen tot de financiële markten (1:24 Wft). Om overlap te voorkomen en om de efficiency en de effectiviteit van het toezicht te bevorderen, werken dnb en de afm samen. Het gaat dan vooral om operationele afstemming tijdens de uitvoering van het toezicht. Afspraken daarover hebben dnb en de afm in een convenant (lit. 16) vastgelegd. Tevens hebben ze afgesproken om beleid en regelgeving onderling af te stemmen. Om problemen te voorkomen, hebben ze een loket, ‘Het Meldpunt Toezicht Overlap’ ingesteld waar ondertoezichtstaande ondernemingen terecht kunnen om overlap in het toezicht van dnb en de afm te melden. dnb en de afm beschikken over machtsmiddelen om naleving van de (toezicht)wetten af te dwingen. De toezichthouders kunnen een financiële onderneming bijvoorbeeld dwingen om een incompetent of niet integer bestuurslid te vervangen. Of ze kunnen de bevoegdheden van een bestuur en een raad van commissarissen beknotten door een onderneming onder curatele te stellen. Ook kunnen dnb en de afm bepalen dat de certificerende accountant niet langer deze controlerende rol bij een financiële onderneming mag vervullen. Publicatie van de opgelegde sancties is hierbij het uitgangspunt; daarvan gaat immers een belangrijke waarschuwende werking op anderen uit. dnb zal minder snel overgaan tot publicatie dan de afm, gezien hun verschillende doelen, respectievelijk prudentieel en gedragstoezicht. dnb en de afm maken gebruik van de werkzaamheden van de externe accountant van onder toezicht staande ondernemingen. De externe accountant is verplicht dnb en de afm in te lichten over ernstige negatieve gebeurtenissen, bijvoorbeeld als de ondernemingen niet langer aan wettelijke of vergunningsvereisten voldoen. dnb en de afm kunnen bezwaar maken tegen de accountant. Dat kan als de toezichthouder van mening is dat de accountant niet of niet meer de nodige waarborgen kan bieden dat hij zijn taak bij de onder toezicht staande onderneming naar behoren kan vervullen. Na de inwerkingtreding van de Wft kent het financieel toezicht een principle-based karakter met de daarvoor kenmerkende open normen. In de uitvoering van het toezicht op de financiële markten moet de afm toezien op de naleving van deze open normen. Onder toezicht staande financiële instellingen worden gehouden aan een


25

bepaald resultaat, maar het is grotendeels aan de instelling zelf om de wijze te bepalen waarop dat resultaat moet worden bereikt. Dit geeft de financiële instelling de mogelijkheid om de normen zo te implementeren dat deze het beste passen bij haar organisatie. Aan de andere kant maakt dit niet duidelijk hoe de ondertoezichtstaande aan de normen moet voldoen. Volgens Mertens (lit. 43) moeten toezichthouders kunnen werken met open normen en doelbepalingen. De toezichthouders moeten hiervoor toezicht ontwikkelen en uitvoeren in dialoog met het onder toezicht staande veld.

4.3

stand van zaken zelfregulering bij banken

Zelfregulering binnen de bancaire sector is niet iets van de laatste decennia. Kijken we echter naar de stand van zaken en het recente verleden dan kunnen we op hoofdlijnen de volgende onderdelen onderscheiden: • Statuten, reglementen, interne gedragscodes; • Corporate Governance Code; • Code Banken.

Statuten, reglementen, interne gedragscodes Banken hebben veelal interne en externe gedragscodes en richtlijnen opgesteld die richtinggevend zijn voor hun opereren. Het betreft bijvoorbeeld gedragscodes voor persoonlijke transacties. Corporate Governance Corporate governance is van belang, omdat de aansturing van de organisatie de basis vormt van hoe de bedrijfsvoering wordt beheerst. Als de organisatie aan de top van een onderneming niet in orde is, dan is de beheersing van risico’s in de operationele processen dat zeker ook niet. Een goede corporate governance draagt zo bij tot bescherming van de belangen en aanspraken van aandeelhouders, crediteuren, polishouders en andere rechthebbenden. Om alle bij de onderneming betrokken partijen (stakeholders) te beschermen, moet een adequate governance zijn ingericht. Voor de verschillende sectoren zijn daarvoor specifieke eisen opgesteld. Ook in de Wft is corporate governance een belangrijk onderwerp. Daarbij gaat het onder meer om: • beheerste bedrijfsvoering; • integere bedrijfsvoering; • betrouwbaarheid van bestuurders en (mede)beleidsbepalers; • deskundigheid van bestuurders en (mede)beleidsbepalers; • voorkómen van belangenverstrengeling; • financiële diensten onder personeelscondities; • integriteitsgevoelige functies; • compliance; • rol van accountant en actuaris.

26


Nederlandse Code Corporate Governance Een belangrijke bouwsteen voor zelfregulering is de Nederlandse Corporate Governance Code. Op 9 december 2003 heeft de commissie-Tabaksblat deze code gepresenteerd. De code is van toepassing op alle vennootschappen met statutaire zetel in Nederland waarvan aandelen of certificaten van aandelen zijn toegelaten tot de officiële notering van een van overheidswege erkende effectenbeurs. Daarmee is hij dus niet van toepassing op alle onder toezicht staande ondernemingen. Wél biedt de code voor al deze ondernemingen belangrijke aanknopingspunten voor de inrichting van de besturing en de checks and balances. Dit vormt de basis voor de beheersing van organisaties. Code Banken In de Code Banken (lit. 18) zijn principes opgenomen op het gebied van corporate governance. De Code Banken is op 9 september 2009 vastgesteld door het bestuur van de nvb. Dit als reactie op het op 7 april 2009 gepubliceerde rapport Naar herstel van Vertrouwen van de Adviescommissie Toekomst Banken (commissie-Maas, lit. 2)3. Op 1 juni 2010 is de Code (met terugwerkende kracht tot 1 januari 2010) bij Algemene Maatregel van Bestuur (amvb) aangewezen als gedragscode in de zin van artikel 2:391 lid 5 van het Burgerlijk Wetboek (bw). De Code Banken is van toepassing op alle banken die beschikken over een bankvergunning verleend op grond van de Wft. Voor sommige buitenlandse banken zal toepassing van de code slechts aanbevolen zijn. Buitenlandse banken met een volwaardige dochter in Nederland moeten volledig verslag doen van de wijze waarop zij de code naleven. De code bevat principes met het oog op respectievelijk de Raad van Commissarissen, Raad van Bestuur, risicomanagement, audit en beloningsbeleid. Op de code is het zogenaamde ‘pas toe of leg uit-beginsel’ van toepassing. Banken vermelden in hun jaarverslag op welke wijze zij de principes in het voorafgaande jaar hebben toegepast en zetten, indien van toepassing, gemotiveerd uiteen waarom een principe eventueel niet (volledig) is nageleefd. Dit zal voor het eerst gebeuren over het boekjaar 2010. Banken hebben in hun jaarverslag over 2009 al gerapporteerd over de manier waarop zij zich hebben voorbereid op de invoering van de code.

‘Als de banken hun eigen code niet volgen, dan moeten de bepalingen kracht van wet krijgen.’

3

De commissie-Maas is in november 2008 ingesteld door het bestuur van de Nederlandse Vereniging van Banken (nvb). Zij bestond uit voorzitter Cees Maas (ex-ing), Wim van den Goorbergh (exRabobank), Tom de Swaan (ex-abn amro) en Sylvester Eijffinger (hoogleraar financiële economie). Haar voornaamste taak was het doen van aanbevelingen ter verbetering van het functioneren van de Nederlandse bancaire sector en zo handvatten te bieden voor het herstel van het vertrouwen in de banken. Het bestuur van de nvb verwelkomde de aanbevelingen en zegde toe zich actief in te spannen om spoedig invulling te geven aan de adviezen. De Nederlandse banken hebben de aanbevelingen van de commissie-Maas bijna in hun geheel overgenomen in de Code Banken.


27

De commissie-De Wit concludeert dat met de Code Banken een eerste stap is gezet, maar dat deze stap niet ver genoeg gaat. De commissie vraagt zich bovendien af ‘of de bankensector de discipline heeft om niet alleen naar de letter, maar ook naar de geest van de Code Banken te gaan handelen’. Monitoring Commissie De naleving van de Code Banken wordt gemonitord door een onafhankelijke monitoringscommissie. Hiertoe hebben de minister van Financiën en de nvb de Monitoring Commissie Code Banken in het leven geroepen. De commissie heeft een bijzondere voorwaarde gesteld, namelijk dat het ministerie van Financiën gedurende het (in beginsel driejarige) mandaat geen wetgeving zal initiëren die het gebied van de code bestrijkt. De commissie kan eventuele onduidelijkheden en onevenwichtigheden in de code signaleren en aanbevelingen doen over mogelijke aanpassingen. Ze zal jaarlijks rapporteren aan de minister van Financiën en de nvb. De werking van de code wordt niet bepaald door de mate waarin deze naar de letter wordt nageleefd (geen afvinkgedrag), maar door de wijze waarop naar de intenties van de code wordt gehandeld. Voorrapportage Op 2 december 2010 heeft de commissie haar voorrapportage (lit. 15) uitgereikt aan de minister van Financiën en de voorzitter van de nvb. In de voorrapportage stelt de commissie vast dat de eerste stappen die de banken hebben gezet om de Code Banken te implementeren, bemoedigend zijn, maar dat banken in 2011 nog meer aandacht moeten geven aan de implementatie. De commissie voorziet dat de bancaire sector nog een zware dobber zal hebben aan het verder implementeren van de Code Banken en doet een dringend beroep op de sector deze taak niet te onderschatten. Het doorvoeren van een cultuuromslag is een lastig proces en kan niet in een paar maanden worden volbracht. Zeker niet nu banken met vele andere nationale en internationale ontwikkelingen worden geconfronteerd. De Commissie stelt in de voorrapportage een aantal thema’s aan de orde: Thema: Klant Centraal De commissie hoort van banken dat ze worstelen met enkele thema’s uit de code. Een voorbeeld bij uitstek is het thema ‘klant centraal’ (lit. 18). De Code Banken vraagt om een nieuwe benadering, die moet leiden tot een cultuuromslag en uiteindelijk tot gedragsverandering binnen de bancaire sector.

‘Het klantbelang zou meer gediend zijn met minder procedures en simpelere regel geving’

28


Sommige banken hebben het onderwerp ‘klant centraal’ serieus ter hand genomen door (te beginnen op bestuursniveau) de fundamentele vraag te stellen of de bank het principe van ‘klant centraal’ naar de letter en de geest toepast en door waar mogelijk verbeteringen aan te brengen. Dit gebeurt op het vlak van bijvoorbeeld de kernwaarden van de bank, de ‘awareness’ door de organisatie heen, het productgoedkeuringsproces, de servicegraad, de moreel-ethische verklaring en de beloning. Toepassing van het principe ‘’klant centraal’ geeft echter nog een wisselend beeld, wat wellicht deels te wijten is aan onduidelijkheid bij de banken over hoe ze het begrip kunnen concretiseren. De commissie heeft de indruk dat nogal wat banken slechts denken aan klanttevredenheid en het productgoedkeuringsproces. Bij de grotere banken wordt het principe voortvarender opgepakt dan bij kleine banken. Een van de oorzaken kan zijn dat bij de kleine banken onvoldoende functiescheiding aanwezig is, waardoor de prioriteit vaak anders komt te liggen. De Commissie Monitoring Code Banken zegt niets over de toezichthouders, maar uit de gesprekken blijkt dat de Code Banken en de daarin genoemde thema’s moeilijk te handhaven zijn. De afm ziet nog steeds voorbeelden van producten waarbij het belang van de klant niet centraal staat. Producten die gebaseerd zijn op prijsdiscriminatie tussen bestaande en nieuwe klanten, onnodig complexe of dure producten of producten met voorwaarden die onvoldoende in het belang van de klant zijn. Producten moeten in de ogen van de afm ten minste nuttig, kostenefficiënt, veilig en begrijpelijk zijn. Als een product aan deze voorwaarden voldoet en gekoppeld is aan een specifieke doelgroep, kan in de meeste gevallen worden gesproken van een goede prijs-kwaliteitverhouding. Aan de andere kant beseft de afm dat er nog geen universele, allesomvattende definitie van ‘klant centraal’ is. Veel mensen die werkzaam zijn in de financiële sector, zullen intuïtief aanvoelen wat ermee wordt bedoeld. De afm begrijpt dat het voor veel marktpartijen nog een behoorlijke uitdaging is om ‘klant centraal’ concreet te maken. Ook de afm heeft niet het antwoord op alle vragen, maar wil de markt wel helpen. De afm geeft in haar laatste jaarverslag (2010) aan in 2011 prioriteit te willen geven aan dit thema. De banken benadrukken dat niet de indruk moet worden gewekt dat zij in het verleden tegen het belang van de klant in hebben gehandeld. In de laatste decennia van de vorige eeuw stond volgens banken een zo groot mogelijk winst tegen zo weinig mogelijke kosten centraal. Banken, beleggers en consumenten deden hieraan mee, waardoor de risico’s uit het oog werden verloren. Wel erkennen de banken dat productontwikkelaars mogelijk de natuurlijke neiging hebben om de ontwikkeling van innovatieve producten na te streven. Degenen die brochures opstellen, hebben wellicht de neiging om daarin de zonnige kanten van het product te benadrukken. De invulling van de principes van de code kan inhouden dat niet meer wordt uitgegaan van product push maar van demand pull. Banken moeten hun aanbod meer differentiëren naar klanten. Aan de klant moet vooraf helder worden verteld wat een product inhoudt. Hij moet weten wat hij koopt. Regelgeving waarbij de klant wordt opgezadeld met dikke stapels papier, zoals de financiële bijsluiter, leidt volgens banken vooral tot symptoombestrijding.


29

Banken geven aan op drie gebieden aandacht te kunnen besteden aan het centraal stellen van de klant: • distributie (simpel taalgebruik); • zorgplicht (het product moet bij de klant passen); • perceptie (banken kunnen duidelijker communiceren wat ze doen op dit vlak).

Banken moeten vooral fair voorlichten en zich mogelijk soms een beetje paternalistisch opstellen tegenover de klanten. Tegelijkertijd worden eigen verantwoordelijkheid en financiële educatie van groot belang geacht. Banken geven aan dat de zorgplicht niet moet worden dichtgespijkerd, zodat de creativiteit verdwijnt. Ook moet worden voorkomen dat wanneer de markt weer aantrekt en de gebeurtenissen uit het verleden wegzakken in het collectieve geheugen, banken met doorgeslagen regels zitten. Het begrip ‘klant centraal’ is en blijft abstract. Het is moeilijk om hiervoor objectieve indicatoren in regelgeving vast te leggen. Zeker grootbanken hebben al een intern functionerend ‘goedkeuringsproces’. Wel zouden ze hierover transparanter kunnen zijn en – om het vertrouwen terug te winnen – klanten meer kunnen informeren over het hanteren van dergelijke processen. Er is geen sprake van een externe kwaliteits instelling, zoals de Stichting Financiële Dienstverlening. Thema: Risicomanagement De banken lijken de bepalingen uit de code over risicomanagement te onderschrijven. De commissie heeft echter de indruk dat in veel gevallen dit nieuwe beleid nog naar de organisatie moet worden vertaald. Verder is het nodig dat meer banken kritisch naar de werking van het riskappetite-raamwerk kijken, net als naar manieren waarop de systematische controle op beheersing van risico’s kan worden verbeterd. Hierbij valt volgens de commissie onder meer te denken aan de beheersing van de ‘high impact low probability-risico’s’ (zogenaamde ‘black swans’). De commissie is van mening dat de banken transparanter kunnen zijn over het risicoprofiel en de risk appetite4. Verder constateert zij dat banken veel aandacht besteden aan de (verdere) ontwikkeling van het productgoedkeuringsproces. De commissie is voornemens bij haar onderzoek in 2011 meer zicht te krijgen op de wijze waarop banken hier werk van maken. Thema: Governance De commissie heeft de indruk dat het beloningsbeleid van de code aan de top goed wordt nageleefd, maar dat de implementatie in de lagen daaronder relatief traag verloopt. Juist nu is dit weer onderwerp van gesprek, gezien de recente ontwikkelingen aan de top van de ing Bank. Daarom bereidt minister De Jager (Financiën) wetgeving voor, voor het geval dat in september 2011 blijkt dat de Nederlandse banken zich niet houden aan de Code Banken.

4

Met risk appetite wordt de mate van redelijkerwijs voorzienbaar risico bedoeld die de bank gezien haar voorgenomen activiteiten bereid is te accepteren bij het nastreven van haar doelstellingen.

30


4.4

zelfregulering in de bancaire sector

Je zou kunnen zeggen dat er van oudsher sprake is van zelfregulering binnen de bancaire sector. In vroeger jaren hield de bancaire sector zich met het zogenoemde old boys network in stand. In de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw verdween deze cultuur en kwamen er snelle bankiers die tegen geringe kosten hoge risico’s namen. Als het fout ging, waren zij weg en konden zij niet op hun gedrag worden aangesproken. Sinds de financiële crisis groeit door maatschappelijke en politieke druk binnen de bancaire sector wederom het besef dat zelfregulering nodig is. Initiatieven van de banken en de nvb om tot meer zelfregulering te komen worden gesteund door politiek en toezichthouders. De gedragscode hypothecaire financiering is een goed voorbeeld van zo’n initiatief tot zelfregulering. Later is deze code in de Wft opgenomen. Daarnaast werken banken steeds meer volgens de principes van de Code Banken. Het thema ‘klant centraal’ wordt echter niet eenduidig ingevuld, omdat objectieve indicatoren ontbreken. De vraag is dus of er überhaupt zelfregulering op dit vlak mogelijk is als die normering er niet is, laat staan dat ‘klant centraal’ af te dwingen zou zijn. In het rapport Implementatie kwaliteitswet zorginstellingen geeft de Algemene Rekenkamer (lit. 3) aan dat het juist aan de wetgever is om die normering tot stand te laten komen en desnoods af te dwingen, anders is systeemtoezicht tot mislukken gedoemd. In een open brief zei ing-topman Jan Hommen het volgende over onderschatting van de publieke opinie in relatie tot de bonussen:

‘Tot mijn spijt moet ik constateren dat de variabele beloning voor de raad van bestuur over 2010 het herstellende vertrouwen van onze klanten en de samenleving, waaraan onze medewerkers elke dag en stapje voor stapje bouwen, hernieuwde schade dreigt toe te brengen. In overleg met de raad van commissarissen hebben wij dan ook vastgesteld dat we onvoldoende hebben ingeschat welk signaal hiervan uitgaat naar de Nederlandse samenleving. Dit terwijl de variabele beloning door de raad van commissarissen is toegekend conform alle afspraken daaromtrent met onze aandeelhouders en het ministerie van Financiën (inclusief de Code Banken).’

De nvb geeft aan dat de afm minder ferme taal moet gebruiken. Oordelen over bankproducten past naar haar mening niet. Banken doen al veel aan het ontwikkelen van klantgedreven producten. De klant staat daarin centraal. De beloningen van topbestuurders vallen binnen de regels die in de Code Banken zijn vastgesteld en zijn peanuts in internationaal perspectief. De bancaire sector vindt deze code al een vergaande normering van het gedrag in de sector. De nvb is van mening dat de consument een eigen verantwoordelijkheid heeft; de vrije markt en vrije keus staan voorop. Zoals gezegd vinden banken dat ze behoren tot de meest gereguleerde sectoren in Nederland en dat de overheidsbemoeienis wel wat minder zou mogen zijn. Het is geen


31

sector met een gezamenlijk belang. Een gezamenlijk belang vinden de banken ook niet zo nodig. Dit alles maakt zelfregulering niet makkelijk. Daarnaast vinden de banken dat ze van strategisch publiek belang zijn; dat de overheid en de sector een wederzijdse afhankelijkheid hebben vanwege de economie; en dat onvolledige marktwerking regels en toezicht vereist. Om die redenen zijn grote banken eerder voorstander van een open dialoog tussen banken, toezichthouder en wetgever, om samen nieuwe verhoudingen te bepalen. Volgens de banken moet de wetgever open normen formuleren, die je alleen kunt invullen door met elkaar in gesprek te gaan en te komen tot principlebased afspraken, niet rule-based vanuit de overheid.

4.5 samenvattend Hoofdstuk 4 laat zien dat zelfregulering niet iets is van de laatste decennia, er was al lang sprake van een old boys network. De sector en de consument hebben eind vorige eeuw onder invloed van economische voorspoed grote risico’s genomen die uiteindelijke tot de financiële crisis hebben geleid. Sinds deze crisis en onder politieke en maatschappelijke druk heeft de bancaire sector de verantwoordelijkheid genomen om te komen tot de Code Banken. De sector zelf oordeelt redelijk positief over zijn zelfregulering, en geeft aan daarmee binnen de wettelijke grenzen te opereren. De bancaire sector streeft naar een breed maatschappelijk debat over afspraken en regels binnen de sector. Op deze wijze kan gezamenlijk invulling worden gegeven aan thema’s als ‘klant(belang) centraal’. Wij constateren tegelijkertijd een gebrek aan goed ontwikkeld politiek en maatschappelijk besef binnen de bancaire sector. Zelfregulering in de bancaire sector is uit noodzaak geboren, maar lijkt niet voort te komen uit een gedeeld probleembesef. Hiervoor is een cultuurverandering nodig binnen de bancaire sector. Dit is een zaak voor zowel banken als toezichthouders, wetgever en de politiek.

32



33

34


5

Omgevingsverkenning

In hoofdstuk 4 hebben we beschreven hoe de omgeving van de bancaire sector tegen zelfregulering en de relatie met de afm aankijkt. In dit hoofdstuk wordt uiteengezet hoe de andere actoren (maatschappij en consument, financiële sector en de overheid) aankijken tegen zelfregulering en de relatie afm – ondertoezichtstaande. Op deze wijze schetsen we relevante context voor de afm.

5.1

maatschappij & consument

De maatschappelijke betekenis van de bancaire sector is groot. Kijkend vanuit dit maatschappelijk perspectief geeft het nsob-rapport De reis naar Ithaka (lit. 29) een zeer adequate beschrijving van deze opvatting. Ook geven diverse geïnterviewden aan dat de bancaire sector het fundament van de Nederlandse economie is. Voorkomen moet worden dat Nederland in dezelfde situatie als Griekenland, Portugal en Ierland terechtkomt.

‘Consumenten willen deelnemen aan het betalingsverkeer, willen kredietfaciliteiten om te wonen of auto te rijden, willen een spaarpot en een pensioen opbouwen. Een consument associeert een verzekering met zekerheid, een bank met veiligheid, een spaarrekening met een appeltje voor de dorst, een hypotheek met eigenwoningbezit en pensioen als een voorziening voor later. Sinds het begin van de jaren negentig wordt de consument geconfronteerd met glossy financiële producten, waarvan de inhoud en de werking voor hem onbegrijpelijk zijn. Deze producten zijn ontworpen om op genoemde wensen van de consument in te spelen en om in zijn beeld en beleving te passen, maar vaak zijn de samenstelling en de werking daaraan contrair. De markt wordt overspoeld met gekoppelde verzekeringen met de benaming ‘sparen’, lijfrentepolissen met een stellige prognose, complexe hypotheken onder de fraaiste comfort biedende benamingen en beschikbare premiepensioenen op beleggingsbasis met ogenschijnlijke zekerheid voor later. Ondertussen worden in het verborgene veel kosten aan het rendement voor de klant onttrokken, ligt het risico van de beurs geheel bij de klant, wordt bij beleggingsverzekeringen slechts weinig verzekerd, blijken gunstige tarieven van het krediet zeer tijdelijk en zijn daaraan verbonden bijproducten uiterst ongunstig in prijs en voorwaarden. De samenstelling van deze producten is allengs zo ingewikkeld geworden, dat niet alleen de consument, maar ook de adviserende intermediair de samenstelling en werking niet meer begrijpt.’ Bron: De Reis naar Ithaka, nsob

Er was en is dus sprake van informatieasymmetrie.

Omgevingsverkenning

35

De Consumentenbond zegt hierover: ’De overheid heeft met de oprichting van de afm al flink wat gedaan aan bescherming van de consument. Anno 2010 zijn echter nog steeds 134.000 mensen verkeerd voorgelicht over risicoverzekeringen. De balans slaat nog steeds te veel door naar bescherming van de financiële sector en niet van de consument of het consumentenbelang. De afm zou meer moeten doen aan naming and shaming; cijfers, namen en rugnummers willen we weten, dat is belangrijker voor de consument dan de boete. Het gaat namelijk om vertrouwen en dus weegt de goede naam van een instelling zwaarder dan de boete. Verhoog de transparantie, informeer de consument eerder en beter. Houd sneller toezicht en vergroot de pakkans, zorg dat bekend wordt of er een titel is om schade te verhalen en ga midden in het maatschappelijk debat staan.’ Kranten, televisie en radio brengen voortdurend nieuws over de financiële markten en de toezichthouders. De (half)jaarverslagen van de afm en dnb zijn voer voor de media en de politiek en vormen een onderdeel van het maatschappelijk debat. Volgens sommigen (Arnoud Boot, Herman Wijffels in Topeconomen luiden noodklok – Nieuwsuur, 26 april 2011) moet de politiek meer prioriteit geven aan het voorkómen van een volgende financiële crisis. Boot en Wijffels vinden dat banken en toezichthouders te veel bezig zijn met het restaureren van de situatie van voor de financiële crisis, terwijl ze meer naar structurele oplossingen zouden moeten kijken.

5.2

de financiële sector

De financiële sector kent verschillende markten, zoals die voor verzekeren, lenen, sparen en beleggen. De verschillende stakeholders in deze markten geven bij monde van hun brancheverenigingen blijk van een positieve opvatting over hun rol en ethiek. Zij schetsen hun kijk op de overheid en met name optoezichthouder de afm, met wie ze vooral veel contact hebben. De Adfiz, de grootste branchevereniging van onafhankelijke financiële intermediairs in Nederland, geeft aan dat de toezichthouder zeer gegroeid is in zijn rol en dat de sector baat heeft bij goed toezicht. Zij is ook van mening dat de toon van de afm beter is dan in het begin, dat de afm opener is en beter wil luisteren. Adfiz geeft aan dat de sector veel misstanden meldt en zo de ogen en oren is van de afm. Adfiz streeft naar een gelijkwaardige positie en ervaart het als onprettig wanneer de afm echt kiest voor de rol van toezichthouder. Adfiz vindt dat de organisatie van het toezicht efficiënter mag. De advieskantoren dragen naar de mening van de branchevereniging te veel bij aan het toezicht en er zijn veel juridische procedures over de kosten. Adfiz zou de publicaties van boetes willen versnellen. De Pensioenfederatie (waarin drie pensioenkoepels samenwerken) geeft aan dat een kwalitatief goede toezichthouder belangrijk is. De afm moet pensioenen niet simplificeren, want pensioenen zijn nu eenmaal complexe producten die een historie kennen en op basis van lange cao-onderhandelingen tot stand zijn gebracht. De toezichthouder en overheid moeten in het openbaar niet al te veel zeggen over wat slecht is aan pensioenen, dat schaadt het consumentenvertrouwen.

36


De vereniging van effectenbezitters veb is daarentegen positiever over de afm en de overheid. Het publiceren van boetebesluiten is goed, gezien het feit dat handel met voorkennis niet mag. De veb geeft zelf aan dat bij fusies en overnames vals spel wordt gespeeld, waarbij professionele partijen zijn betrokken. Het Verbond van Verzekeraars (de belangenvereniging van particuliere verzekeraars) zegt dat de overheid en de afm kritisch zijn en terecht thema’s op de agenda zetten. De verzekeraars vonden in het begin de communicatie te aanmatigend en analyses niet op alle punten even goed. Het verbond heeft geen moeite met naming and shaming, het aanwijzen van rotte appels helpt het vertrouwen in de sector versterken. De afm moet meer partner en minder waakhond worden. Informeel overleg om te brainstormen over een nieuwe rol van verzekeraars wordt goed ontvangen in de sector, dat hoeft de rol van toezichthouder niet in de weg te staan. De Nederlandse Beroepsgroep van Accountants heeft af en toe stevige discussies met de afm.

‘Ons stoorde ook dat de afm alleen maar iets over het totaal zei, terwijl er grote verschillen tussen de vier grootste kantoren kunnen zijn. Dat wordt voor de buitenwereld dus niet duidelijk en daar hebben we bezwaar tegen gemaakt. In het toezicht is het zwart of wit, maar het accountantsberoep is niet zwart-wit. Het zijn vaak inschattingen, een professioneel oordeel. Die tegenstelling is moeilijk. We moeten geen afvinkgedrag gaan krijgen, geen louter procedurele benadering. Daar is de samenleving niet mee gediend. Toch heeft dat afm-rapport wel beweging gebracht in de relatie tussen accountants en toezichthouder. Nu is er overleg op het hoogste niveau. Dat was er eerst niet in die mate’

De vno-ncw, branchevereniging van ondernemers, geeft aan dat de afm naar haar mening te veel met checklisten werkt en dat brieven onvoldoende de gevoerde gesprekken weergeven. Als de overheid haar betrokkenheid bij de sector wil vergroten, zou de afm meer naar buiten moeten treden en bedrijven moeten bezoeken, dat zou meer begrip opleveren. ‘Al ben je het niet eens, dan heb je in elke geval met elkaar gesproken.’ In z’n algemeenheid zeggen diverse geïnterviewden dat de afm de dialoog moet blijven zoeken en zich moet richten op de cultuurverandering binnen de bancaire sector en de eigen organisatie. Er zijn voor- en tegenstanders van het Engelse systeem van één toezichthouder. Voorstanders zeggen dat het twin peaks-model niet altijd duidelijk is, terwijl tegenstanders vinden dat de fsa (de Engelse toezichthouder) een organisatie is waarin de culturen van de oude organisaties naast elkaar zijn blijven voortbestaan. Eén toezichthouder kan er toe leiden dat consumenten eenduidiger worden geïnformeerd over de bancaire sector, op een wijze die maakt dat zij beter weten waar een bank voor staat, en de banken beter kunnen beoordelen, maar ook dat de banken van elkaar kunnen leren. Dat kan als de beoordeling van de toezichthouder en de informatie die de banken aan de toezichthouder geven over hun producten en hun mate van transparantie, publiekelijk bekend worden gemaakt.

Omgevingsverkenning

37

De financiële sector is voorts van mening dat de afm als jonge organisatie zich een positie moest verwerven en daar goed in is geslaagd. In het begin vond men haar toon harder dan de kennis kon rechtvaardigen. Dat beeld bestaat echter niet meer. Naar het oordeel van de meeste partijen heeft de afm een prima prestatie geleverd en bijgedragen aan het vertrouwen in de sector.

5.3 overheid De overheid is geen eenduidig begrip als het gaat om de relatie en omgang met de financiële sector en met de banken als belangrijk onderdeel daarvan. Vele partijen die de overheid representeren hebben een relatie met de sector. In deze paragraaf beschrijven wij de visie van de politiek en van het ministerie van Financiën. Sinds de inwerkingtreding van de Wft geeft het ministerie van Financiën richtlijnen en kaders aan de afm en dnb. Als gevolg van de crisis ontstond er in de politiek en de maatschappij druk om de regelgeving met haar open normen aan te scherpen. Normaliter trekt het departement de regie naar zich toe als een onderwerp politiek beladen is of wordt. Op basis van de interviews en literatuur constateren wij evenwel dat het ministerie van Financiën in zijn rol als beleidsmaker nog steeds veel ruimte geeft aan de beide toezichthouders. Wat in diverse artikelen en interviews naar voren komt, is dat het ministerie zich een zwaardere rol zou kunnen aanmeten als het gaat om initiëren en faciliteren van politiek-maatschappelijke discussie als onderdeel van het beleidsproces. Ook het toekennen van een heldere rolverdeling tussen de twee toezichthouders in het gekozen twin peaks-model is een vereiste voor goed functionerend toezicht. Het ministerie van Financiën beseft dat in de internationale markten waarin financiële instellingen opereren – wat met name voor Nederlandse banken opgaat – een level playing field ontbreekt. Daardoor kunnen te veel of te rigide spelregels van de nationale overheid voor het opereren van onze banken ongewenst zijn uit economisch en concurrentieperspectief. Uitgangspunt voor het ministerie van Financiën is dan ook: ‘Zelfregulering waar het kan. Wetgeving waar het moet.’ Het kabinet is verantwoordelijk voor invoering en implementatie van internationale weten regelgeving (bijvoorbeeld eu-richtlijnen als Basel iii en mifid) in de nationale wetgeving. Ook de regels die worden vastgesteld door de Europese Centrale Bank zijn leidend voor het Nederlandse monetaire beleid. De financiële sector is meer internationaal georiënteerd, doordat zij steeds complexer is geworden, door globalisering van de economische en monetaire markt en doordat veel organisaties door fusies en samenwerkingsverbanden groter zijn geworden. De opkomst van financiële conglomeraten en van complexe producten die zijn samen gesteld uit bank-, verzekerings- en beleggingsinstrumenten, is hier een uitvloeisel van. Gezien vanuit het standpunt van de toezichthouders dwingt de financiële crisis tot meer internationale samenwerking, omdat zij met internationaal werkende bedrijven

38


en grensoverschrijdende producten te maken heeft. Zowel dnb als de afm participeert daarom in diverse internationale overlegorganen, zoals wereldwijde en Europese comités van toezichthouders. Voorbeelden zijn het Basel Committee on Banking Supervision, de International Association of Insurance Supervisors en de International Organisation of Securities Commissions. Internationaal wordt risicogestuurd toezicht steeds nadrukkelijker als norm voor goed toezicht gezien. Dit blijkt ook uit de opzet van (inter)nationale risicogestuurde toezichtkaders als Bazel iii, Solvency ii en het Financieel toetsingskader (ftk).

5.4 samenvattend In dit hoofdstuk hebben we van buiten naar binnen gekeken door opinies en meningen over de relatie met de afm in beeld te brengen. Ons onderzoek heeft een gedifferentieerd beeld opgeleverd. Elke partij kijkt vanuit haar eigen belang naar de relatie met de afm. Daardoor wordt zichtbaar dat er verschillen zijn in waarden en opvattingen over elkaars rol of doelstellingen. De Consumentenbond verwoordt bijvoorbeeld het ongenoegen van consument en maatschappij over beloningen. De Pensioenfederatie komt vooral op voor de belangen van de sector en pleit voor maximale marktwerking, liberalisme en zo min mogelijk of liever geen overheidsbemoeienis. Natuurlijk wil de bancaire sector wel informeel overleg met de afm, alhoewel sommigen pleiten voor meer structureel overleg. Op die manier ontstaat er meer structuur, wat de openheid, transparantie en betrouwbaarheid ten goede zal komen. Dit zal ertoe leiden dat er ook minder behoefte zal zijn aan naming and shaming.

Omgevingsverkenning

39

40


6


Continue politieke aandacht, het internationale karakter, de verwevenheid en complexiteit van de producten, de systeemfunctie van de grote banken en het gebrekkige consumentenvertrouwen zijn tegenwoordig bekende begrippen als de bancaire sector ter sprake komt. We hebben kunnen lezen over het spanningsveld waar de financiële sector mee te maken heeft. Enerzijds de roep om versterkt toezicht ten behoeve van het herstel van vertrouwen, anderzijds de overtuiging dat ruimte moet worden geboden aan financiële instellingen om zelf hun verantwoordelijkheid te nemen. In het denken over toezicht is er een beweging om het klassieke verticale overheidstoezicht op uitvoering vaker te vervangen door systeemtoezicht. De afm zou als relatief kleine toezichthouder gebaat zijn bij meer systeemtoezicht, waarbij slim gebruik wordt gemaakt van zelfregulering. Daarnaast zou systeemtoezicht kunnen bijdragen aan het lerend en zelfreinigend vermogen van de sector. De vraag of zelfregulering ook in de bancaire sector een panacee is voor de vele toezichtkwalen, willen we in dit hoofdstuk beantwoorden. We doen dit door een beoordeling te geven aan de hand van het eerder geschetste theoretische afwegingskader waarin vier condities voor zelfregulering zijn beschreven. We beschouwen deze condities voor zelfregulering vanuit het perspectief van achtereenvolgens de sector, consument en maatschappij en de overheid. In het theoretisch kader is beargumenteerd hoe de kenmerken, drijfveren en mogelijkheden van deze actoren contextbepalend zijn bij het vaststellen of zelfregulering een passende optie is. Zelfregulering veronderstelt dat de sector (of een groep bedrijven) zijn eigen verantwoordelijkheid neemt in het oplossen van een markt- of maatschappelijk probleem. In hoofdstuk 3 hebben we kunnen lezen dat dit slechts haalbaar is als aan de volgende contextvoorwaarden wordt voldaan: • er moet een bepaald niveau van kennis aanwezig zijn om instrumenten voor zelf-

regulering te ontwikkelen en implementeren; • de organisatiegraad van de betrokken sector moet voldoende groot zijn, veelal is

een intermediaire organisatie noodzakelijk; • binnen de sector moet een cultuur van gedeelde waarden en verantwoordelijkheid

heersen. We laten in dit hoofdstuk zien dat de vier condities en de context voor zelfregulering voor elk van de actoren verschillen. Daarnaast bespreken we de bereidheid van de actoren om de geschetste condities te veranderen door in te gaan op hun drijfveren. De ‘optelsom’ van de aanwezigheid van condities en de bereidheid zich te laten beïnvloeden geeft een oordeel over de mate waarin zelfregulering mogelijk is in de bancaire sector. Of de afm een stimulerende rol moet vervullen, wordt in hoofdstuk 7 beantwoord.


41

6.1

de condities

De condities voor zelfregulering, beschreven in hoofdstuk 3, zijn de volgende: • mogelijkheid tot externaliseren van risico’s; • afstand tussen risiconemer en risico; • complexiteit en inzichtelijkheid van de markt; • onderlinge (keten)afhankelijkheid binnen/van het systeem.

Ten aanzien van de eerste drie condities is beschreven dat wanneer deze toenemen, de prikkel voor de sector om tot zelfregulering over te gaan afneemt. Voor de laatste conditie geldt het tegenovergestelde. Naarmate de ketenafhankelijkheid van en door actoren groter is, neemt de motivatie tot zelfregulering toe.

6.2

perspectieven

Hoofdstuk 5 gaf een beschrijving van diverse actoren en hoe zij aankijken tegen zelf regulering. In deze paragraaf beschrijven we per actor aan de hand van de condities in welke mate er vanuit het perspectief van deze actor context ontstaat waardoor zelf regulering toepasbaar zou zijn. De sector De bancaire sector is in hoge mate in staat om risico’s te externaliseren. De crisis heeft immers geleerd dat de systeembanken zich gevrijwaard weten van een feitelijk faillissement, doordat de overheid zich genoodzaakt ziet in te grijpen. Daarnaast zijn de afstand tot het risico en de complexiteit van de producten in belangrijke mate debet aan de mate waarin de sector in staat is risico’s te externaliseren. De ondoorzichtigheid van kostenberekeningen van financiële producten en het gebrek aan de mogelijkheid om producten met elkaar te vergelijken, maken dat banken in staat zijn om de kosten van de risico’s van de onderneming af te wentelen op de klant, zonder dat deze zich daarvan bewust is en inzicht heeft in deze risico’s. Daarnaast is sprake van een gebrekkige inzichtelijkheid in de vraag welke partij verantwoordelijk is voor het falen of succes van de door banken aangeboden producten. Beide factoren maken het erg lastig voor de klant om bij het falen van producten de juiste partij verantwoordelijk te houden. Als de klant al in staat is het falen van het product tijdig te constateren. Dit maakt dat de afstand tussen risico en risiconemer (in dit geval de bank) groot is. Het verdienmodel van de bancaire sector is voor een groot deel gebaseerd op complexiteit. Uniformiteit, vergelijkbaarheid en inzichtelijkheid zijn niet in het belang van de sector. Tot slot willen we vanuit het sectorperspectief beschouwen in welke mate er sprake is van ketenafhankelijkheid in de sector. We hebben in hoofdstuk 4 toegelicht dat een faillissement van de zogenaamde systeembanken de stabiliteit van de economie ernstig in gevaar brengt en daarmee in principe ook de stabiliteit van de gehele sector. Dit was ook de legitimatie voor de overheid om in te grijpen tijdens de financiële crisis.

42


Juist het overheidsingrijpen maakt dat de ketenafhankelijkheid minder groot is. De risico’s kunnen immers worden geëxternaliseerd. Met het depositogarantiestelsel5 is er sprake van een beperkte ketenafhankelijkheid in de sector. Algemeen is bekend dat onder andere de Rabobank kritiek heeft op het stelsel, aangezien hierdoor banken die een hoge spaarrente aanbieden, de daarbij horende risico’s afwentelen op andere banken en hun klanten. Ook bestaat het gevaar dat het faillissement van een grote bank de andere banken zoveel kost dat sommige daarvan ook failliet gaan. Baarsma (lit. 28) noemt de organisatiegraad van de betrokken sector/beroepsgroep als belangrijke randvoorwaarde om zelfregulering te kunnen toepassen. Wij zien dat eerder als symptoom van de ketenafhankelijkheid. De bancaire sector kent weliswaar een brancheorganisatie, de nvb, maar van een samenwerkingsagenda gericht op kennisuitwisseling, ‘zelfreiniging’ en beheersing van risico’s is maar beperkt sprake. De nvb functioneert meer als een belangenvertegenwoordiger dan als een intermediaire organisatie die voor de overheid of maatschappelijke organisaties als aanspreekpunt fungeert en individuele banken informeert en aanspoort. Vanuit het brancheperspectief bezien kunnen we concluderen dat de mogelijkheid tot het externaliseren van risico’s, de afstand tussen risiconemer en risico en de complexiteit en ondoorzichtigheid van de markt hoog zijn. Daarnaast is er een lage mate van ketenafhankelijkheid. De motivatie en prikkels voor de sector om tot zelfregulering over te gaan zijn daardoor laag. Consument & maatschappij De mate waarin consumenten en de maatschappij in staat zijn om kritisch vermogen en invloed te ontwikkelen, is in hoofdstuk 3 beschouwd als een belangrijke context bepalende factor voor zelfregulering. Consumenten die (georganiseerd) invloed en ‘kopersmacht’ hebben, doordat ze in staat zijn om zonder veel inspanning naar een andere aanbieder over te stappen, zijn contextbepalend voor de mogelijkheid om zelfregulering te doen slagen. Als we de condities voor zelfregulering beschouwen vanuit dit perspectief, dan blijkt dat deze positie zeer zwak is. Er is weinig aanleiding om een andere rolneming van consumenten en maatschappij te verwachten waardoor de context zou verbeteren. Consumenten moeten tegenwoordig meer keuzes maken en meer financiële zaken zelf regelen dan voorheen. Voorbeelden zijn de hypotheek, de levensloopregeling, spaar- of beleggingsprogramma’s, leningen, kredieten, de zorgverzekering en het pensioen. Het aantal keuzealternatieven is sterk vergroot door het toegenomen aanbod, en de (onder andere via het internet) sterk gegroeide informatieoverdaad. Antonidis (2007) zegt dat naar schatting 57 procent van de bevolking slechts geringe kennis heeft van en belangstelling heeft voor financiële producten. Schwartz (lit. 49) beschrijft in zijn boek The paradox of choice dat meer keuze het moeilijker maakt om de juiste optie te kiezen. Hij beargumenteert dat hoe meer keuze er is, hoe groter de kans dat 5

biedt een bepaalde bescherming voor het spaargeld van de rekeninghouders als een bank failliet gaat. In Nederland is dit € 100.000,=


43

mensen niet kiezen. Normaliter zou dit een corrigerende invloed kunnen hebben op de neiging van aanbieders om complexiteit na te streven. In onze maatschappij anno 2011 is het echter noodzakelijk om in al onze leefgebieden (wonen, scholing, werk, gezondheid, vrije tijd, etc.) financiële producten af te nemen. Niet kiezen is geen optie. De afhankelijkheid van de financiële adviseur is groot. De complexiteit van de producten maakt dat er een bijzonder psychologisch effect ontstaat. Mensen lijken in staat om hun huisarts kritischer te bevragen en meer te wantrouwen dan hun financieel adviseur. Als we tot slot kijken naar de factor ketenafhankelijkheid dan zou er normaliter een corrigerende werking moeten uitgaan van hoge maatschappelijke druk en consumentenkracht. Immers ook voor de bancaire sector zou imagoschade en gebrek aan vertrouwen van de consument in bijvoorbeeld spaarproducten een desastreus effect hebben. In de praktijk lijken maatschappij en consumenten deze machtsfactor zeer beperkt toe te passen. Dit heeft vanzelfsprekend alles te maken met hetgeen hierboven is besproken. We willen hiermee niet zeggen dat banken geen enkele ketenafhankelijkheid ervaren als gevolg van maatschappelijke druk. De druk van consumentenprogramma’s, zoals tros Radar, die zich vastbijten in een instelling of product, kan stevig zijn. Dergelijke druk leidt echter vaak slechts tot druk voor een specifieke instelling. Hierdoor ervaren banken dit niet als een probleem van de sector als geheel. De recente politieke en media aandacht voor het beloningsbeleid leidt ongetwijfeld tot enige vorm van prikkel om als sector het initiatief te nemen tot zelfregulering. Overheid als beleidsmaker en wetgever Het succes van zelfregulering hangt niet alleen van de deelnemende marktpartijen af: de overheid speelt een belangrijke rol en kan contextbepalend zijn. We hebben kunnen lezen dat er bij eigen initiatief van de markt sprake is van eenzijdige zelfregulering. Vaak is het echter zo dat van de overheid wordt gevraagd om voorwaarden te scheppen waardoor condities ontstaan waaronder zelfreguleringsafspraken handhaafbaar zijn of worden nageleefd. In dit geval is er sprake van meerzijdige zelfregulering. Dit is nog een relatief beperkte opvatting van de rol die de overheid bij zelfregulering kan spelen. De overheid zou een actieve rol kunnen spelen in het scheppen van de in dit hoofdstuk besproken condities. In welke mate de overheid in haar wetgevende/beleidsbepalende taak bijdraagt aan de condities voor zelfregulering willen we hierna behandelen. Ook de wijze waarop de toezichthouders hieraan bijdragen komt aan de orde. Bepalend voor de mate waarin de sector wordt gemotiveerd om over te gaan tot zelfregulering, is de mogelijkheid om risico’s te externaliseren. Eerder beargumenteerden we al dat het principe van de systeembanken en de behoefte van de overheid om in te grijpen niet bijdraagt aan het verminderen van deze mogelijkheid. De overheid kan een rol spelen in het scheppen van condities voor zelfregulering door met weten regelgeving de complexiteit van producten en markten in de bancaire sector te reduceren. Hierdoor zou namelijk de gelegenheid van de sector om risico’s te externaliseren en afstand te hebben tot de ontstane risico’s sterk afnemen. Ten aanzien van de bancaire sector lijkt sprake te zijn van een zogenaamd prisoners dilemma. Het is erg lastig voor de overheid om invloed te kunnen uitoefenen op complexiteitsreductie. Enerzijds vanwege het internationale veld waarbinnen weten regelgeving wordt opgesteld. An-

44


derzijds vanwege de mate waarin op hoog niveau verschil in opvattingen bestaat over de wijze waarop complexiteitsreductie zou kunnen plaatsvinden. Het internationale veld waarbinnen weten regelgeving wordt opgesteld, is complex. Vorm en handhaving van regelgeving zijn sterk cultuurafhankelijk: rule-based Angelsakisische culturen en de Rijnlandse principle-based cultuur botsen met elkaar. Daarnaast heerst in Nederland het idee dat de regeldruk al buitengewoon groot is. Mediterraan Europa kent echter meer regels dan Nederland en zelfs in onze buurlanden is al behoefte aan meer kader dan in Nederland. Over de complexiteitsreductie bestaat alleen al in Nederland een diversiteit aan opvattingen. Een voorbeeld is de discussie over het scheiden van nuts- en zakenbanken. De commissie-De Wit deed begin 2010 hiertoe nog het voorstel. Dit werd vervolgens onder andere door de president van dnb, Nout Wellink, fel bestreden.6 Een belangrijke conditie voor zelfregulering bleek de afstand te zijn tussen de risiconemer en het ontstane risico. We hebben eerder vastgesteld dat deze afstand in de bancaire sector groot is. Naast complexiteitsreductie (hierboven besproken) zijn er van overheidswege andere maatregelen denkbaar om deze afstand te verkleinen. Zo kent de zorgsector de introductie van het persoonsgebonden budget, waarmee de consument de mogelijkheid heeft gekregen invloed uit te oefenen via het principe van kopersmacht. De introductie van de verplichte financiële bijsluiter is een beperkt voorbeeld van de wijze waarop getracht wordt de afstand tussen risico en risiconemer te beperken. De overheid heeft invloed op de ketenafhankelijkheid. De eerder genoemde reddingsactie van enkele systeembanken door de overheid heeft hierop negatieve invloed, mede omdat de kosten daarvan niet op de sector zelf zijn afgewenteld. De overheid in haar rol als toezichthouder De afm en dnb zouden kunnen bijdragen aan een instrumentarium waardoor risico’s minder geëxternaliseerd kunnen worden. Een terugkerende discussie in deze is die over de mate waarin de afm meer rule-based te werk zou moeten gaan bij het stellen van normen. Het systeem van open normen roept veel discussie op. Zo heeft het ministerie van Financiën in augustus 2010 een verslag gepubliceerd over de doelmatigheid en doeltreffendheid van de toezichthouders dnb en de afm (lit. 1). In dit verslag wordt onder andere gemeld dat sommige grote financiële instellingen zich kritisch uitlaten over de manier waarop de afm de – open – wettelijke normen interpreteert. Ook in de interviews werd duidelijk dat dit een punt van kritiek is.

‘Ik hoor veel mensen in de sector zeggen: liever vooraf duidelijkheid, dan achteraf teruggefloten worden op iets waarvan je niet eens wist dat je teruggefloten kon worden’, aldus één van de respondenten.

6

O.a. in zijn toespraak 26-11-2010 tijdens een bijeenkomst van de Amsterdamse tak van netwerkorganisatie De Maatschappij en dnb.


45

De betekenis van een dergelijke uitspraak is dat er blijkbaar behoefte is aan regels in plaats van open normen en een duidelijke toezichthouder. Overigens blijkt dat wensen t.a.v. open- en gesloten normen sterk verschillen. De werkwijze van de afm is om in de praktische toepassing eerst een toelichtend rapport te schrijven om daarna te handhaven. Kritiek van de commissie Scheltema daarop was dat er sneller en directer opgetreden moet worden. Dit in een periode waarin deregulering hoog op de politieke agenda stond. Het debat over de juiste weten regelgeving zoekt een midden tussen regelgeving die rule-based en principle-based is. Beide systemen bieden in hun extreme vorm geen ideale oplossingen, maar internationale consensus richt zich steeds meer op de ontwikkeling van principle-based systemen. Deze ontwikkeling prikkelt toezichthouders om pro-actief en servicegericht met nationale marktpartijen aansluiting te vinden bij de internationale economische realiteit. Een belangrijke factor waar de toezichthouders op de financiële markten mee te maken hebben, is de afstand tussen risiconemer en het risico dat ontstaat. We hebben bij het perspectief ‘maatschappij en consument’ beargumenteerd dat het voor consumenten zeer lastig is om georganiseerd tegenkracht te bieden of het optreden van de bancaire sector kritisch en met statuur te bejegenen. Het ontbreken van een effectief systeem waarin consumenten druk kunnen uitoefenen of banken aansprakelijk kunnen stellen, maakt het gehele toezichtkader sterk afhankelijk van de externe toezichthouders. De complexiteit en het gebrek aan inzicht in de (internationale) markt zorgen voor een enorme informatieasymmetrie tussen toezichthouders en banken. Ten aanzien van de conditie ‘ketenafhankelijkheid’ geldt dan ook dat het toezichtarrangement zeer beperkt is toegerust op systeemeffecten op internationaal niveau.

6.3 drijfveren In de vorige paragraaf hebben we vanuit het perspectief van verschillende actoren besproken in hoeverre er condities zijn die de bancaire sector ertoe kunnen aanzetten tot zelfregulering over te gaan. We hebben kunnen lezen dat deze condities in het huidige speelveld minimaal aanwezig zijn. Toch hoeft dit geen belemmering te zijn om door nadere beïnvloeding van deze condities zelfregulering op termijn te laten slagen. We hebben namelijk eerder vastgesteld dat de verschillende actoren in hoge mate contextbepalend zijn en dus invloed zouden kunnen uitoefenen op het wijzigen van de condities. In de vorige paragraaf ging het vooral over ‘kunnen’. In deze paragraaf bespreken we de beïnvloedingsbereidheid, ofwel het ‘willen’. Drijfveren branche Baarsma (lit. 28) zegt dat zelfregulering pas reëel is wanneer in de betreffende branche (of een deel daarvan) een cultuur van gedeelde verantwoordelijkheid bestaat ten aanzien van een bepaald maatschappelijk probleem. Zij vergelijkt de chemische industrie

46


met de taxibranche. In de chemische industrie heerst een cultuur van ‘zelf verantwoordelijkheid nemen’. In de taxiwereld daarentegen zagen we in het verleden eerder ‘anarchie en eigenrichting’. In hoofdstuk 5 hebben we gezien dat brancheorganisaties in de financiële sector zo hun eigen opvattingen hebben over bemoeienissen van de afm. Reacties uit de brancheorganisaties waren: ‘Het toezicht is te duur’ (Adfiz), ‘Laat de markt z’n werk doen, laat de consument eigen verantwoordelijkheid nemen’, ‘Vrije keuze staat voorop’ (nvb). De Pensioenfederatie geeft aan dat de toezichthouder en overheid in het openbaar niet te veel moeten zeggen over wat slecht is aan pensioenen. Zij gebruiken daarbij als argument dat dit het consumentenvertrouwen schaadt. Een bijzonder aspect is dat de bancaire sector het principe van naming and shaming dikwijls als onwenselijk typeert omdat dit het consumentenvertrouwen zou schaden. Dit lijkt echter vaak te gemakkelijk als argument te worden gebruikt, waardoor de discussie platgeslagen wordt. Ook de reactie van de nvb dat de consument eigen verantwoordelijkheid kan nemen, klinkt als een argument dat het in het algemeen goed doet, terwijl in de praktijk blijkt (zie eerder in dit hoofdstuk) dat de consument hier met name in de bancaire sector maar beperkt toe in staat is. Het feit dat de brancheorganisatie structureel contrair reageert op datgene wat de consument wenst (dus de complexiteit voor en de afhankelijkheid van de consument ontkent), is wat ons betreft een duidelijke indicatie dat de financiële sector in het algemeen, maar de bancaire sector in het bijzonder, nauwelijks bereid is om condities te scheppen die tot zelfregulering kunnen leiden.

‘Om die misstanden tegen te gaan was transparantie het toverwoord. Maar in de laatste jaren is het verstrekken van informatie doorgeschoten. Er is nu sprake van een informatiebombardement. Infobesitas. Zo’n overdosis informatie is ook een manier om een rookgordijn op te werpen. Producten zijn nu alleen te begrijpen door mensen die werkzaam zijn in de sector, de aanbieders dus, en juristen, nauwelijks meer door de klant.’ Consumentenbond7 ‘Behalve de code van de commissie-Maas hebben de banken de afgelopen jaren andere gedragscodes ontwikkeld. Klanten weten dus waar ze aan toe zijn. Dat vereist tegelijkertijd dat diezelfde consument bereid is te investeren in kennis over bancaire producten.’ Boele Staal, voorzitter nvb

Het meest recente initiatief van zelfregulering, ‘de Code Banken’, lijkt strijdig met het voorgaande. In de interviews waren er echter verschillende respondenten die het ini tiatief van de Code Banken kwalificeerden als een kleine aanzet in het grote domein aan regelgeving binnen de bancaire sector. Daarnaast noemden respondenten in de interviews het een initiatief dat redelijk eenzijdig tot stand is gekomen, namelijk niet in een open dialoog tussen sector en toezichthouder of beleidsmaker. De totstand 7

Bron: campagne consumentenbond ‘Begrijp je geld?! Weet waar je voor tekent’, 29 april 2011


47

koming van de code was vooral een reactie van de nvb op het op 7 april 2009 gepubliceerde rapport Naar herstel van Vertrouwen van de Adviescommissie Toekomst Banken (commissie-Maas). De wijze waarop de Code Banken tot stand is gekomen, lijkt vooral een strategische actie van de sector. De bancaire sector is mogelijk in de veronderstelling dat daarmee dreigende aanvullende weten regelgeving en maatschappelijke druk zullen overwaaien. De uitspraken van Arnoud Boot en Herman Wijffels in het tv– programma Nieuwsuur (26 april 2011) bevestigen dit vermoeden. Zij stellen dat de politiek meer prioriteit mag geven aan het voorkómen van een volgende financiële crisis. Volgens hen zijn de banken en toezichthouders te veel bezig met het restaureren van de situatie van voor de financiële crisis, terwijl er meer naar structurele oplossingen zou moeten worden gekeken. Uit de interviews met verschillende respondenten uit de sector blijkt dat er weinig behoefte lijkt te zijn om te tornen aan de complexiteit en transparantie van de markt anders dan binnen bestaande weten regelgeving. In de diverse interviews werd bevestigd dat er geen aanleiding is om bijvoorbeeld in productgoedkeuringsprocessen samen te werken. Tot slot is de discussie rond het beloningsbeleid interessant. De bonus die ing-topman Hommen over 2010 kreeg, werd wisselend beoordeeld. Op blogs en forums op het internet liepen de reacties uiteen. Met name actoren uit de sector zelf beargumenteerden aanvankelijk dat aan de regels was voldaan. Het besef dat er een verschil is tussen goed doen en het goede doen leek in ieder geval niet besteed aan de grootste systeembank van ons land. Het type reacties van de brancheorganisaties in de financiële sector schetst een cultuur waarin stelselmatig wordt getracht om het externaliseren van risico’s, de complexiteit en afstand tot het risico in stand te houden. Drijfveren consument en maatschappij Het vertrouwen van de Nederlandse consument in banken is ten opzichte van andere West-Europese landen in de periode 2007-2010 het hardst gedaald (met 25% punten)8. In hoofdstuk 5 werd de reactie van de Consumentenbond geciteerd op de vraag welke rol de afm zou moeten spelen. Exemplarisch is dat met name de complexiteit binnen de branche werd genoemd. De Consumentenbond doet een oproep aan de afm om een actieve rol in naming and shaming te vervullen en vraagt om ‘een titel om schade te verhalen’. De maatschappelijke en politieke reacties op het beloningsbeleid zijn in onze ogen uitingen van behoefte aan grip op een gevoelsmatig ongrijpbare sector. Consumenten en de maatschappij hebben een enorme beïnvloedingsbehoefte, maar zijn tegelijk onmachtig om zich te organiseren en tegenkracht te bieden waardoor de condities voor zelfregulering zouden kunnen verbeteren.

8

48

bron: 2010 Edelman Trust Barometer, January 19, 2010, The Netherlands Findings


Drijfveren overheid In hoofdstuk 5 is besproken dat de overheid in haar rol van beleidsmaker veel ruimte geeft aan de toezichthouders voor een eigen koers. Daarnaast geeft de wetgeving met open normen de consument of de bancaire sector zelf weinig houvast. Over het algemeen trekt het ministerie van Financiën alleen de regie naar zich toe in gevallen waarin een onderwerp politiek beladen is of wordt. Dat is politieke controle achteraf op het toezicht en de sector en kan een door toezichthouders ingezette koers doorkruisen. Daarmee lijkt de politiek afwezig aan de voorzijde van het debat en grijpt zij slechts in als zij van mening is dat partijen niet goed, snel genoeg of anders hadden moeten handelen. Hier zou de gidsfunctie van de politiek en met name die van de volksvertegenwoordiging aan de voorzijde kunnen worden versterkt en wel door kaders te stellen. Ook het toekennen van heldere rollen aan de twee toezichthouders in het gekozen twin peaks-model is een vereiste voor goed functionerend toezicht. Ministerieel initiatief en ondersteuning bij dit proces zijn beperkt aanwezig. Behalve wetgeving met open normen die een opdracht voor de toezichthouders bevat, zou ook het ontwikkelen van een strategie en van doelen voor het overheidstoezicht op de financiële en de bancaire sector, gewenst zijn. Drijfveren toezichthouder In het geval van het toezicht van de afm op de financiële sector zou systeemtoezicht, waarbij slim gebruikt wordt gemaakt van toenemende zelfregulering, mogelijk een antwoord kunnen geven op het probleem van informatieasymmetrie. De afm is een relatief kleine toezichthouder die voor de uitoefening van haar toezicht verregaand afhankelijk is van de door de financiële sector zelf aangeleverde informatie. De afm is derhalve gebaat bij een sector die in staat en bereid is voortdurend betrouwbare informatie aan te leveren over – de totstandkoming van – haar producten. Daarnaast zou systeemtoezicht kunnen bijdragen aan het lerend en zelfreinigend vermogen van de sector. Duidelijk is dat de afm een belang heeft bij een zelfregulerende sector. Het vraagt echter ook om een andere rolinvulling van de afm als toezichthouder. Actoren binnen de financiële sector hebben een gevarieerde opvatting over de rolinvulling door de afm. Een geluid is dat er te veel volgens checklisten wordt gewerkt9 en dat het toezicht op de open normen (zie eerder deze paragraaf) onduidelijk is. De confrontatie met meningen uit de sector geeft een beeld van de rolinvulling door de afm Het zijn niet de beelden die passen bij de rol van een toezichthouder die onder andere uitgaat van systeemtoezicht. Een belangrijk aspect is hoe de afm en dnb zich tot elkaar en de sector verhouden (zie hoofdstuk 4 en 5). In de interviews klinkt kritiek door op de wijze waarop de twee toezichthouders zich tot elkaar verhouden. Ze wisselen informatie uit voor zover nodig is voor het toezicht. In een convenant is afgesproken hoe de taken zijn verdeeld. Er lijkt echter vooral sprake te zijn van een ‘verstandshuwelijk’ waarin niet meer dan nodig contact is met elkaar. Er is beperkt sprake van een structurele en systematische wijze van uitwisseling en contact om te komen tot een gezamenlijke strategie en visie op de ontwikkeling van het toezicht. Met zo’n visie zouden complexiteit en afstand kunnen worden beperkt.

9

o.a. de opvatting vno-ncw over de rolinvulling van de AFM, zie ook hoofdstuk 5


49

6.4

eindconclusie

Uit bovenstaande analyse blijkt dat de mogelijkheid tot het externaliseren van risico’s en de afstand tussen risiconemer en risico groot zijn. Er is in de bancaire sector sprake van een complexe en weinig inzichtelijke markt. Daarnaast is er een lage mate van ketenafhankelijkheid. De motivatie en prikkels voor de sector om tot zelfregulering over te gaan zijn daardoor laag. Er blijkt een gebrek aan drijfveren in de sector om de genoemde condities te beïnvloeden. Dit impliceert een groot gebrek aan gedeelde waarden en verantwoordelijkheid. Daarmee ontbreekt één van de belangrijkste contextbepalende factoren nodig voor zelfregulering in de sector. Gunstige condities en context voor zelfregulering ontbreken in de bancaire sector. Maar moet de afm dan niet toch zelfregulering stimuleren? Ons finale antwoord is een duidelijk NEE. Condities en context moeten fundamenteel worden bijgesteld. Om hier verandering in aan te brengen is ten eerste verandering bij andere actoren noodzakelijk. Nu we de hoofdvraag hebben beantwoord, blijft er feitelijk nog één vraag over, namelijk welke consequenties dit heeft en welke aanbevelingen er aan de afm te geven zijn (de laatste deelvraag aan het begin van dit hoofdstuk). In hoofdstuk 7 willen we afsluiten met een richtinggevende beschouwing.

50



51

52


7


‘Ons streven is het vertrouwen van consumenten en bedrijven in de financiële markten te versterken, ook internationaal. Op deze manier draagt de afm bij aan de welvaart en de economische reputatie van Nederland.’ Bron: website afm

Het vertrouwen van de consument in de financiële markten is onder invloed van de crisis sterk gedaald. In hoofdstuk 2 hebben we benoemd dat de onderzoeksvraag van de afm een oplossing suggereert voor een probleem. Het lijkt echter nogal ambitieus om een nieuwe crisis te bezweren met beter toezicht en een andere balans tussen zelfregulering en regulering. We hebben in ons rapport geconcludeerd dat in de bancaire sector de gunstige condities en context voor zelfregulering ontbreken. Ook menen we dat een toezichthouder geen trekkende rol heeft om de verschillen in onderliggende waarden tussen overheid, maatschappij, consument en de branche te overbruggen. Gesprekken binnen de sector en met diverse maatschappelijke en politieke stakeholders leren ons dat er veel stemmen opgaan om maatregelen te treffen die de vier condities voor zelfregulering verbeteren. Beter toezicht, meer regels, vereenvoudiging van de markt, introduceren van zelfreguleringsinstrumenten. Het zijn woorden die in het politieke en maatschappelijke discours veelvuldig worden gebezigd. Immers, de afstand en complexiteit, maar ook houding en gedrag moeten beter in toom worden gehouden – dat is de heersende opvatting. Hierdoor zou een volgende financiële crisis kunnen worden Voorkomen. We zouden kunnen adviseren enkele maatregelen te treffen, waardoor de condities voor de branche om eigen verantwoordelijkheid te nemen, zouden verbeteren. Een aanbeveling zou dan zijn: ‘Zorg dat klanten de bank aansprakelijk kunnen stellen voor het leveren van onjuiste producten’. Een dergelijke aanbeveling zou misschien passen bij het actiegerichte karakter van de speerpunten zoals de afm die formuleert. ‘Productaanbieders gaan het belang van de klant centraal stellen’ en ‘Hoogte en risico’s van pensioenen worden transparanter’ (twee van de tien thema’s van de afm in 2011). Wij stellen echter dat een dergelijk instrumentele en doelgerichte benadering voorbijgaat aan een veel dieper probleem binnen de bancaire sector. Er ontbreekt een zeer belangrijke contextbepalende factor, namelijk de aanwezigheid van gedeelde waarden en een gevoel van verantwoordelijkheid binnen de sector. Er is gebrek aan besef, bewustzijn en bereidheid bij de banken en de nvb om te werken aan de verbetering van de vier condities. In gesprekken met vertegenwoordigers uit andere sectoren en uit literatuurstudie is gebleken dat juist gedeelde waarden, verantwoordelijkheidsgevoel en kennis essentiële contextbepalende factoren zijn. Er zijn diverse illustraties aan gehaald die bevestigen dat er weinig tot geen grond is om te stellen dat deze factoren in de branche aanwezig zijn.


53

Dit roept een wat somber beeld op waarbij er slechts één oplossing mogelijk lijkt, namelijk beter toezicht, meer duidelijkheid en strenger en zichtbaarder handhaven. Ook dit zou passen bij het karakter van de speerpunten zoals de afm die formuleert: ‘Meer doelgerichte en snellere aanpak van zware schendingen integriteit’ en ‘Toezicht op marktmisbruik wordt meer zichtbaar’ (nog twee van de tien thema’s van de afm in 2011). Deze oplossing’’ zal echter niet leiden tot een daadwerkelijk fundamentele wijziging van het systeem op basis van gewijzigde waarden en assumpties. De vraag rijst welke richtinggevende aanbevelingen er zijn die wel leiden tot verbetering van de gemeenschappelijke waarden en eigen verantwoordelijkheid van de sector. Immers, daardoor zou er een betere balans kunnen ontstaan tussen regulering en zelfregulering en tussen klassiek extern toezicht en systeemtoezicht. Om tot een dergelijke wijziging te komen onderscheidt de literatuur ook wel het ‘tweede orde leren’, of zelfs het ‘derde orde leren’. Het tweede orde leren is gericht op de onderliggende assumpties, doelen en normen van handelingen, gericht op de vraag: doen we eigenlijk wel het goede?10. Het derde orde leren gaat volgens Boonstra (lit. 30) om het herkennen van en opnieuw doordenken van eigen assumpties en handelingspatronen. Hall (lit. 37) heeft het over derde orde leren als systeemleren wanneer er grote veranderingen komen in de wijze waarop het systeem is ingericht. Wij zijn van mening dat het vraagstuk in de bancaire sector vooral vraagt om een vorm van derde orde leren waarbij niet alleen normen en handelingen doordacht moeten worden. Het gaat met name om het opnieuw doordenken van assumpties en handelingspatronen van een complete sector en alle betrokken stakeholders. Derde orde leren richt zich daarmee dus op de leereffecten die optreden tussen organisaties en die in meer algemene zin betrekking hebben op het ‘systeem’ van de bancaire sector. Het is binnen de scope van dit rapport vooral de vraag in welke mate de afm als toezichthouder een positie kan innemen om tweede en derde orde leerprocessen op gang te brengen. Nu bestaat in het denken over toezicht (ook in andere sectoren) de gedachte dat vormen van (thematisch) toezicht niet alleen zijn gericht op het corrigeren van fouten en bestrijden van risico’s (eerste orde leren), maar ook op hoe aanbieders en toezichthouder elkaar kunnen stimuleren tot het systematisch blijven leren door kritische reflectie op het eigen handelen ten aanzien van het verbeteren en borgen van kwaliteit van de producten en diensten (tweede orde leren). Bij het invullen van de relatie tussen toezichthouder en onder toezichtgestelden speelt altijd een tantaluskwelling11: het dilemma van kiezen voor nabijheid (te zeer gecommitteerd) of voor afstand bewaren, waardoor de toezichthoudende en handhavende taak kan worden uitgevoerd zoals verwacht.

10

‘Tweede orde leren betreft het reflecteren in het handelen zelf door een interactief proces van vragen stellen, uitproberen, al handelend reflecteren en bijsturen’ (lit. 30). Eerste orde leren is vooral van toepassing wanneer op basis van het eigen arsenaal aan kennis en ervaring fouten worden hersteld. 11 Een tantaluskwelling is een kwelling waarbij een gewenst iets heel nabij is, maar toch voor altijd bereikbaar blijft. De naam verwijst naar een Griekse mythe ‘het verhaal van Tantalus’.

54


Er zijn andere sectoren of gebieden (gezondheidszorg12, Milieuregio Rijnmond13, telefonie) waar de toezichthouder via vormen van thematisch toezicht een poging doet om de effectiviteit te vergroten en waarbij een systeem van tweede en derde orde leren op gang komt (bijvoorbeeld de totstandkoming van het Compliance Handvest14). Een belangrijk verschil met deze sectoren lijkt echter dat daar sprake is van een breder gedragen kader van waarden en normen. Bovendien is bij de ondertoezichtgestelden de leerambitie groter, hebben de koepel- en brancheorganisaties een sterke positie plus een hogere dekkingsgraad en vertonen ze ook nog eens meer initiatief. Toch leeft zelfs in deze sectoren de discussie in hoeverre de toezichthouder verantwoordelijk is voor het vormgeven aan een rol die – door een bepaalde mate van responsiviteit en consultatie – uitnodigt tot leren. Ook in andere sectoren is de vermenging van deze rol met de klassieke handhavingsrol onderwerp van discussie. Enerzijds vanwege de politieke verwachtingen, anderzijds vanwege het feit dat de ondertoezichtgestelden naarmate de problematiek groter is, meer moeite hebben met de acceptatie van deze rolvermenging (bijvoorbeeld de kabelbedrijven versus opta15). Vanuit de politiek en maatschappij wordt van de bancaire sector verwacht dat men zelfregulerend optreedt en eigen verantwoordelijkheid neemt. Het is echter maar de vraag in welke mate de bancaire sector een vorm van ritual and strategic compliance ontwikkelt. De sector vertoont instrumentele reacties (zoals de ontwikkeling van de Code Banken). Er is echter zeer beperkt intrinsiek gemotiveerd gedrag dat systematisch uitstraalt dat in de sector een “nieuw soort verantwoordelijkheid” aan de orde is. Vanwege deze beperkte verantwoordelijkheid van de branche en de politiek-maatschappelijke verwachtingen aan een toezichthouder in de bancaire sector, adviseren wij het volgende. Wij adviseren de afm om in haar rol als toezichthouder scherp onderscheid te laten zien tussen een klassieke toezichthouder/handhaver rol en welke andere consulterende en beleidsmatige rol dan ook. Daarnaast ontstaat wel de vraag hoe een leerproces kan worden gestart dat het verkrijgen van gedeelde waarden en verantwoordelijkheid binnen de branche stimuleert. Of de afm degene is die het antwoord daarop moet vinden, is nog de vraag. De bancaire sector, de toezichthouders en de wetgever moeten deze vraag gezamenlijk willen beantwoorden. Wij dagen een volgende NSOB-toepassingsgroep uit om een antwoord te vinden op die vraag.

12

Niezen e.a. (lit. 45) beschrijven in een studie naar verpleeghuizen waarin een relatief succes van de derde orde leren ontstaat door een duidelijker integratie van kwaliteit in het algemene beleid binnen de sector en de ontwikkeling van een groot aantal instrumenten om dit te bevorderen (normen voor verantwoorde zorg, prestatie-indicatoren, cq index en accreditatie). 13 Bedrijven in deze regio hebben gezamenlijk Deltalinqs University opgericht. Een gezamenlijk initiatief om te werken aan veiligheidssystemen, maar ook een "veiligheidscultuur". Het initiatief lijkt een manier om derde orde leren op gang te brengen. 14 Het college van opta en de Raad van Bestuur van kpn hebben in 2008 een Compliance Handvest ondertekend. Het handvest bevat afspraken over hoe kpn concreet invulling geeft aan haar eigen verantwoordelijkheid om de Telecommunicatiewet na te leven. Hier lijkt vooral sprake van een vorm van tweede orde leren waarbij toezichthouder en onder toezichtgestelde gezamenlijk proberen te leren. 15 In één van de interviews kwam naar voren dat bijvoorbeeld de kabelbedrijven de bevoegdheden van de opta ter discussie stellen.


55

Bijlage 1: Gebruikte literatuur en bronnen

Internet www.afm.nl www.Commissiecodebanken.nl www.dnb.nl www.ivw.nl www.kifid.nl www.missionmatters.nl www.nvb.nl www.ser.nl www.wetten.nl

Openbare stukken 1. Aanbieding verslagen op grond van artikel 1:44 van de Wet op het Financieel Toezicht; Doelmatigheid en doeltreffendheid van de toezichthouders dnb en de afm, augustus 2010 2. Adviescommissie Toekomst Banken, Naar herstel van vertrouwen, eindrapport commissie-Maas, 7 april 2009 3. Algemene Rekenkamer, Rapport Implementatie kwaliteitswet zorginstellingen, 10-06-2009 4. Algemene Rekenkamer, Bestuur op afstand in beeld. Tien jaar onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar instellingen op afstand bij het Rijk, 2008 5. afm, Klantbelang Centraal, Waarom vindt de afm het belangrijk dat het klantbelang centraal staat? 6. afm, Memo Toezicht op Maat, december 2007 7. Aanwijzingen voor de regelgeving 8. Commissie-Geelhoed, Deregulering van overheidsregelingen; Eindbericht van de Commissie vermindering en vereenvoudiging van overheidsregelingen, 1984 9. Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven (ioo), De samenwerking van de afm en dnb op basis van de Wft, Twin Peaks in de praktijk, juni 2010 10. Kabinetsvisie toekomst financiële sector, juli 2009 11. Kabinetsreactie eindrapport Tijdelijke Commissie onderzoek financieel stelsel (Commissie De Wit), 22 december 2010 12. De kaderstellende visie op toezicht (tevens kabinetsstandpunt over het rapport van de Ambtelijke Commissie Toezicht), juli 2001 13. De Kaderstellende Visie op Toezicht (kvot) 2005, oktober 2005 14. kpmg, hypegia phobia, the fear of responsibility, trust rules, negen uitgangspunten voor een betere balans tussen regels en vertrouwen, 2009 15. Monitoring Commissie Code Banken, Voorrapportage Implementatie Code Banken, december 2010 16. afm en dnb, Convenant tussen de Stichting Autoriteit Financiële Markten en De Nederlandsche Bank N.V., juli 2007. 17. fs Update Magazine, Voor professionals in de financiële sector, nummer 07 2011 18. Nederlandse Vereniging van Banken, Code Banken, 9 september 2010

56


19. Nederlandse Vereniging van Banken, Jaarverslag 2009, Vertrouwen door verbinding, 2010 20. Toezicht op afstand, de relatie tussen de Minister van Financiën en de financiële toezichthouders De Nederlandsche Bank en de Autoriteit Financiële Markten 20112016, februari 2011 21. Tweede Kamer der Staten-Generaal, 29708, nr 3, 2003-2004. Regels met betrekking tot de financiële markten en het toezicht daarop (Wet op het financieel toezicht) Memorie van Toelichting. 22. Tweede Kamer der Staten-Generaal, 31980-3,4, Parlementair onderzoek financieel stelsel, rapport Verloren Krediet 23. Tweede Kamer der Staten-Generaal, 31980-11, Parlementair onderzoek financieel stelsel, vragen en antwoorden 24. Tweede Kamer der Staten-Generaal, 31980-16, Parlementair onderzoek financieel stelsel, Kabinetsreactie 25. Wet op het Financieel Toezicht, geldend op 3 april 2011 26. wrr, De komende vijfentwintig jaar: Een toekomstverkenning voor Nederland, Den Haag, 1997

Geraadpleegde literatuur 27. Antonides, G. Et al, Financieel inzicht van Nederlanders, Ministerie van Financiën, Den Haag, 2008 28. Baarsma, Felsö, van Geffen, Mulder, Oostdijk, Zelf doen? Inventarisatiestudie van zelfreguleringsinstrumenten, Amsterdam, april 2003 29. Bolderheij e.a., De reis naar Ithaka, nsob, Den Haag, 2010 30. Boonstra, J.J., Lopen over water: Over dynamiek van organiseren, vernieuwen en leren. Oratiereeks, Amsterdam, 2000. 31. Campbell, A.J., Self regulation and the media, in: Federal Communications Law Journal, vol. 51, 1999 32. David, F.J., Hoe troebel is transparantie, Nijmegen, 2008 33. Dekkema, L., Touw, W., Perspectief: Tijd voor een nieuwe verhouding, fs Update Magazine 07, kpmg, 2011 34. Docters van Leeuwen, A., Het bestaande is geen alternatief, Den Haag, maart 2010 35. Eijlander, Ph., De wet stellen, Zwolle, 1993 36. Van der Pot / Donner, Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, Zwolle, 1995 37. Hall, Peter A., Policy Paradigms, Social Learning, and the State: The Case of Economic Policy Making in Britain. Comparative Politics 25:275-296, 1993 38. Honingh, M., Helderman, J., Voor wie of wat is systeemtoezicht zinvol, in: Tijdschrift voor Toezicht, 2010/2 39. Honingh, M., Helderman, J., Systeemtoezicht, Nijmegen, 2009 40. De Kam & De Haan, Terugtredende overheid; Realiteit of retoriek? Schoonhoven, 1991 41. Kockelkoren, Th.F., De rol van de afm, in Loonen, A.J.C.C.M., Beleggingsdienstverlening in het Mifid tijdperk, 2008 42. Koopmans, T., De rol van de wetgever, in: Honderd jaar rechtsleven, Jubileumboek Nederlandse Juristen Vereniging, Zwolle, 1970. 43. Mertens, F., Toezicht in een polycentrische samenleving, oratie tu Delft, 26 april 2006 44. Mertens, F., De regulerende staat, Den Haag, 2009

Bijlage 2: Gebruikte literatuur en bronnen

57

45. Niezen-van der Zwet, M. et al, Leren van toezicht, Over effectiviteit van Thematisch Toezicht door de Inspectie voor de Gezondheidszorg, Erasmus Universiteit Rotterdam, januari 2011 46. Noordergraaf, L., ea., De crisis van het vertrouwen en het vertrouwen na de crisis, November 2010 47. Omarova, S.T., Rethinking the Future of Self-Regulation in the Financial Industry (October 20, 2010). Brooklyn Journal of International Law, Vol. 35, No. 3, p. 665, 2010; 48. Ottow, A.T., De markt meester?, 2008 49. Schwartz, B., The paradox of choice; why more is less, 2004 50. Sparrow, M.K., The Character of harms, 3rd printing, 2010

Foto verantwoording Foto omslag en pag 36: Fotobureau Hollandse hoogte

58


Bijlage 2: Lijst van de geïnterviewden

Arthur Docters van Leeuwen – nsob Paul Frissen – nsob Maarten Hage – dnb Jan van de Heuvel – directeur dcmr Marlies Honingh – Radboud Universiteit Nijmegen Freek Keppels – Ministerie van Financiën Theodor Kockelkoren – afm Tony Koeleman – Mission Matters Jaap Koelewijn – Universiteit Nijenrode Wouter Koolmees – Tweede Kamer d’66 Floris Mreijen – Nederlandse Vereniging van Banken & Monitoring Commissie Banken Annetje Ottow – Universiteit van Utrecht, opta Reinier Pollmann – afm Leon Spooren – Rabobank Nederland Jenny Thunnissen – Inspectie Verkeer en Waterstaat Ko van Vaardegem – Inspectie Verkeer en Waterstaat Roel in ’t Veld – nsob Rob Velders – imc Hans Wijs – Nederlandse Vereniging van Banken

Begeleiders Hans Berg – Berg & Soeters Ferdinand Mertens – tu Delft Arthur Ringeling – Erasmus Universiteit Rotterdam Hans van der Vlist – Algemene Bestuursdienst Henk Wesseling – Netwerkdirectie Drechtsteden, nicis

Expertgroep: Gaico Frieling – umc St. Radboud Nijmegen Willem Huijink – Kaak Groep Rob Velders – imc

Bijlage 2: Lijst van de geïnterviewden

59

Bijlage 3: De Auteurs

George Cremers is al meer dan 20 jaar werkzaam in de wereld van veiligheid, toezicht en handhaving, eerst als politieofficier in Amsterdam, daarna concernadviseur in Lelystad en op dit moment als afdelingshoofd Veiligheid Kabinet Handhaving in de gemeente Amstelveen.

Sander de Haas is werkzaam bij het Openbaar Ministerie als senior officier van justitie te Amsterdam op het gebied van de georganiseerde criminaliteit, per 1 juli 2011 werkzaam als Afdelingshoofd Bestuurlijke en Juridische Zaken Parket-Generaal te Den Haag.

Ronald Leushuis is als adjunct directeur van de directie Inwoners werkzaam bij de gemeente Nijmegen. Op de brede beleidsterreinen van maatschappelijke ontwikkeling adviseert hij in de rol van programmadirecteur het college van Burgemeester en Wethouders.

Alwin Nijhuis is werkzaam als senior omgevingsmanager bij Rijkswaterstaat, Zuid-Holland, afdeling planstudie water en scheepvaart en heeft sinds 1986 in verschillende functies binnen het Ministerie van Infrastructuur en Milieu gewerkt.

Marcel van der Priem is directeur bij de Gemeente Dordrecht en lid van de directieraad. In de directieraad is hij verantwoordelijk voor de portefeuilles Stadsbeheer, Interne bedrijven en bestuurlijke vernieuwing.

Ronald Smit Na jaren in het bedrijfsleven te hebben gewerkt heeft Ronald in 2005 de overstap gemaakt naar het Ministerie van Justitie. Sinds die tijd is hij als senior projectmanager werkzaam bij de directie Informatisering

nsob, juni 2011, Den Haag

60


Op zoek naar een nieuw equilibrium

Recommend Documents