Universiteit Gent Faculteit Ingenieurswetenschappen Vakgroep Civiele Techniek Afdeling Mobiliteit en Ruimtelijke Planning
Ontbossing in woonparken en boscompensatie Fien Vermeulen
Scriptie ingediend tot het behalen van de academische graad van gediplomeerde in de aanvullende studies GAS – Ruimtelijke Planning
Promotor: prof. dr. Georges Allaert Scriptiebegeleider: dr. ir. Hans Leinfelder Academiejaar 2006 – 2007
Voorwoord Een tweede universitair diploma, het lag niet voor de hand. Het leverde mij intussen een boeiende job op bij de Vlaamse overheid. Ik ben heel dankbaar voor deze eerste werkervaring en het soepele beleid, dat het mogelijk maakte om vrijaf te nemen in functie van mijn studies. Graag wil ik ook professor Allaert, mijn promotor, en Hans Leinfelder, mijn scriptiebegeleider, bedanken voor de tips en het advies bij het schrijven van mijn scriptie. Ook bedankt aan iedereen die mij informatie heeft geleverd of mee heeft nagedacht over mijn thesisonderwerp. In het bijzonder vermeld ik hier Rik de Vreese van de Vereniging voor Bos in Vlaanderen en Frans Pauwels van de Vlaamse Landmaatschappij. Zij brachten veel nuttige informatie aan. Ik wil ook graag de drie wijzen Geert Haentjens, Pieter Jacobs en Peter Vandenabeele bedanken. De atelieroefeningen waren erg intensief, maar onder meer dankzij de goede begeleiding heb ik er heel veel van opgestoken. Ook bedankt aan Aurelie, Marlies, Minke en Bart voor de fijne samenwerking en het resultaat dat we hebben gerealiseerd. Ik geloof dat we trots mogen zijn. Een laatste dankwoordje gaat naar de mensen in mijn omgeving. Bedankt Dieter om te aanvaarden dat ik vaak (veel) meer tijd en aandacht had voor mijn laptop dan voor jou, ik beloof dat daar eindelijk verandering in zal komen, graag zelfs. Bedankt aan mijn ouders voor de steun doorheen mijn zeven jaar universitaire studies. Bedankt Charis, voor het nalezen van de volledige scriptie en voor het opfleuren van mijn schaarse momenten van ontspanning. En bedankt Kevin, voor de morele steun in drukke tijden.
De auteur geeft de toelating deze scriptie voor consultatie beschikbaar te stellen en delen van de scriptie te kopiëren voor persoonlijk gebruik. Elk ander gebruik valt onder de beperkingen van het auteursrecht, in het bijzonder m.b.t. de verplichting de bron uitdrukkelijk te vermelden bij het aanhalen van resultaten uit deze scriptie.
Ontbossing in woonparken en boscompensatie Fien Vermeulen Scriptie ingediend tot het behalen van de academische graad van gediplomeerde in de aanvullende studies GAS – Ruimtelijke Planning Promotor: prof. dr. Georges Allaert Scriptiebegeleider: dr. ir. Hans Leinfelder Universiteit Gent, Faculteit Ingenieurswetenschappen, Vakgroep Civiele Techniek, Afdeling Mobiliteit en Ruimtelijke Planning Academiejaar 2006 – 2007 In het huidige beleid wordt gestreefd naar bosbehoud en bosuitbreiding. Toch worden in woonparken nog steeds veelal waardevolle bossen gekapt ten voordele van het ‘wonen in het groen’. Deze ontbossing draagt bij tot een toenemende degradatie van de reeds fragiele Vlaamse bossen. Volgens de huidige wetgeving dient voor deze ontbossing gecompenseerd te worden. Dit compensatiebeleid functioneert echter niet naar behoren. Bovendien verloopt de ontbossing van de bebouwbare percelen niet gecontroleerd. Aan de hand van twee gevalstudies wordt het heersende juridische en beleidskader getoetst aan de praktijk. Daaruit blijkt dat over het algemeen veel meer wordt ontbost in woonparken dan wettelijk toegestaan. Voorschriften van verkavelingen of plannen van aanleg blijken slechts weinig invloed hierop uit te oefenen. De enige factor die wel enige impact op de ontbossing lijkt te hebben, is de bebossingsgraad van de omringende percelen. Een perceel in een dicht beboste omgeving wordt doorgaans minder ontbost. De boscompensatie verloopt voornamelijk door het betalen van een bosbehoudsbijdrage. Slechts erg weinig ontbossers kiezen voor een compensatie in natura. De overheid gebruikt de gelden uit het boscompensatiefonds om zelf compenserende bebossingen uit te voeren. Deze omzetting gebeurt echter erg langzaam. De belangrijkste oorzaak hiervoor ligt bij de problematische verwerving van gronden die bebost kunnen worden. Daarom biedt deze scriptie een geordend overzicht van de beleidsmatige mogelijkheden waardoor aan bovenstaande knelpunten verholpen kan worden. Daarbij worden voornamelijk instrumenten bestudeerd die de inrichting van de open ruimte mogelijk maken. De doelstelling is immers om beboste gronden te vrijwaren van bebouwing, en om grote gebieden van aaneengesloten gronden te verkrijgen die in aanmerking komen voor bebossing. De instrumenten voor waardevastlegging nemen hierbij een belangrijke plaats in. Zij gaan uit van het principe dat percelen die veel opleveren als het ware de investeringen subsidiëren op percelen die geen of weinig opbrengsten genereren. Op die manier worden bos en open ruimte als vanzelfsprekend in de planvorming opgenomen, en hoeft openruimteplanning geen zuiver verlieslatende aangelegenheid meer te zijn. Deze nieuwe systemen kunnen in combinatie met een ruimtelijk uitvoeringsplan een krachtig instrumentarium vormen. Dit is dan ook een belangrijke piste voor de lange termijn. Op korte termijn is het voornamelijk aangewezen het huidige compensatiebeleid te optimaliseren, waarvoor een grondige samenwerking tussen de verschillende overheidsdiensten vereist is. Trefwoorden: ontbossing, boscompensatie, zonevreemde bossen, open ruimte beleid, financieringsmechanismen
Inhoudstafel 1
2 3
4 5
6
Inleiding ...................................................................................................... 1 1.1 Schets van de problematiek ......................................................................... 1 1.2 Opbouw van het onderzoek ......................................................................... 1 1.2.1 Ontbossing....................................................................................... 2 1.2.2 Boscompensatie ................................................................................ 3 Het bos in de maatschappij................................................................................ 5 Juridische context .......................................................................................... 7 3.1 Beleidsdocumenten................................................................................... 7 3.1.1 Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen........................................................ 7 3.1.1.1 Vlaanderen open en stedelijk ............................................................. 8 3.1.1.2 Een sterke opmars van de beboste oppervlakte? ....................................... 9 3.1.1.3 Hoe traag bossen groeien… ............................................................... 11 3.1.1.4 Bos volgens het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen ................................ 12 3.1.1.5 De problematiek van zonevreemde bossen............................................. 13 3.1.1.6 Ruimte voor compenserende bebossingen.............................................. 15 3.1.1.7 Het belang van zonevreemde bossen.................................................... 16 3.1.1.8 Besluit ....................................................................................... 17 3.1.2 Gewestplan..................................................................................... 18 3.2 Relevante wetteksten............................................................................... 20 3.2.1 Relevante bepalingen vanuit de boswetgeving ........................................... 20 3.2.1.1 Decretale definitie “bos” ................................................................. 20 3.2.1.2 Kappingen in een bos en kapvergunning ................................................ 23 3.2.1.3 Ontbossing .................................................................................. 23 3.2.1.4 Boscompensatie ............................................................................ 25 3.2.2 Bos en ontbossing vanuit het standpunt van de ruimtelijke ordening ................. 28 3.2.2.1 Decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening . 28 Woonparken binnen het maatschappelijk gebeuren .................................................. 31 Ontbossing en boscompensatie in woonparken in de praktijk ....................................... 34 5.1 Bespreking studiegebied ............................................................................ 34 5.1.1 Selectie studiegebieden ...................................................................... 34 5.1.2 Planningscontext .............................................................................. 36 5.1.3 Woonparken ter hoogte van Sint-Andries en Sint-Michiels .............................. 41 5.1.4 Woonpark ter hoogte van Hertsberge ...................................................... 43 5.2 Ontbossing in woonparken in de praktijk ........................................................ 46 5.2.1 Opzet van de gevalstudie .................................................................... 46 5.2.2 Onderzoeksmethode .......................................................................... 46 5.2.3 Resultaten ...................................................................................... 48 5.2.3.1 Woonpark Hertsberge ..................................................................... 48 5.2.3.2 Woonpark Zeeweg ......................................................................... 55 5.2.3.3 Woonpark Koning Albert I-laan........................................................... 61 5.2.3.4 Woonpark Sint-Andriesdreef.............................................................. 69 5.2.4 Conclusies ...................................................................................... 75 5.3 Boscompensatie in de praktijk..................................................................... 78 5.3.1 Opzet van de gevalstudie .................................................................... 78 5.3.2 Onderzoeksmethodes ......................................................................... 78 5.3.3 Resultaten ...................................................................................... 80 5.3.3.1 Globale cijfers met betrekking tot ontbossing......................................... 80 5.3.3.2 Ontbossing in woonparken ................................................................ 82 5.3.3.3 Boscompensatie in cijfers................................................................. 83 5.3.3.4 Aanvullende gegevens ..................................................................... 86 5.3.3.5 Verificatie van de steekproef ............................................................ 86 5.3.4 Conclusies ...................................................................................... 87 Naar beheersbare ontbossingen en waardevolle boscompensatie................................... 89 6.1 Knelpunten binnen het huidige beleid............................................................ 89 6.1.1 Knelpunten binnen het ontbossingsbeleid ................................................. 89 6.1.2 Knelpunten binnen het compensatiebeleid................................................ 90
6.1.3 De rol van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen..................................... 90 6.2 Mogelijkheden binnen het Vlaamse open ruimtebeleid ........................................ 92 6.2.1 Gecontroleerde ontbossingen ............................................................... 92 6.2.2 Vrijwaring van onbebouwde percelen binnen woonparken ............................. 93 6.2.3 Realisatie van waardevolle compensatiebebossingen.................................... 94 6.2.4 Het kostenplaatje ............................................................................. 94 6.3 Klassieke overheidsgestuurde instrumenten ..................................................... 95 6.3.1 Grondenbank................................................................................... 95 6.3.1.1 Bosgrondenbank ............................................................................ 96 6.3.2 Planschade en planbaten..................................................................... 97 6.3.3 Verordening .................................................................................... 99 6.4 Instrumenten voor waardevastlegging ...........................................................100 6.4.1 Marktregulerende instrumenten ...........................................................101 6.4.1.1 Principe.....................................................................................101 6.4.1.2 Toepasbaarheid ...........................................................................102 6.4.2 Marktstimulerende instrumenten ..........................................................104 6.4.2.1 Ontwikkelingsbijdrage....................................................................104 6.4.2.2 Openruimtefonds..........................................................................106 6.4.2.3 Voor- en nadelen ..........................................................................107 6.4.3 Marktstructurerende instrumenten ........................................................107 6.4.3.1 Verhandelbare ontwikkelingsrechten ..................................................107 6.4.3.2 De rol van de overheid ...................................................................109 6.4.3.3 Inpassing van VOR in het bestaande planningsinstrumentarium....................110 6.4.3.4 Toepassing van VOR op woonparken ...................................................111 6.4.3.5 Kanttekening...............................................................................113 6.5 Conclusies............................................................................................113 7 Besluit ......................................................................................................116 8 Bijlagen .....................................................................................................120 9 Literatuurlijst..............................................................................................125
Tabel van afkortingen afkorting
voluit
RSV
Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen
GRS
Gemeentelijk Ruimtelijk Structuurplan
RUP
Ruimtelijk Uitvoeringsplan
BPA
Bijzonder Plan van Aanleg
VOR
Verhandelbare Ontwikkelingsrechten
PPS
Publiek-Private Samenwerking
1 Inleiding
1.1 Schets van de problematiek Bossen zijn belangrijk. Ze vervullen meerdere functies in de maatschappij en worden hiervoor meer en meer gewaardeerd. Het groene bewustzijn groeit, zowel bij de bevolking als bij de overheden. Het gaat nochtans niet zo goed met het bosbestand in Vlaanderen. De bebossingsindex is er opvallend laag, en ook met de kwaliteit van de bossen is het niet al te best gesteld. Vele sectoren claimen de Vlaamse bossen, zowel vanuit de hoek van de harde functies zoals wonen en industrie, als van zachtere functies zoals recreatie. De bossen raken hierdoor meer en meer gedegenereerd en versnipperd. Het hoeft geen betoog dat dit de ecologische, recreatieve en landschappelijke waarde van onze bossen niet ten goede komt. Volgens de filosofie van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen wordt gestreefd naar een hogere bebossingsindex in Vlaanderen. Concreter werd een uitbreiding met een oppervlakte van 10 000 ha vooropgesteld, te realiseren tegen 2007. Deze doelstelling werd echter niet bereikt, zelfs niet bijna. Wel werden hier en daar al enkele interessante projecten op poten gezet, zoals de aanplanting van stadsbossen. Toch verdwijnt nog steeds feitelijk bos, doordat deze bossen zonevreemd zijn, omdat ze volgens het gewestplan gelegen zijn in woonparken, woongebied, industriegebied,… Hierdoor wordt het positieve effect van de goedbedoelde projecten getemperd.
1.2 Opbouw van het onderzoek Dit eindwerk situeert zich binnen dit ruimer kader. De zonevreemde bossen worden benaderd vanuit de invalshoek van de woonparken, waar wonen in het bos wordt toegestaan. Woonparken vormen een gewestplanbestemming die gedefinieerd wordt als ‘gebieden waarin de gemiddelde woningdichtheid gering is en de groene ruimten een verhoudingsgewijs grote oppervlakte beslaan’1. Het zijn veelal villawijken met ruime percelen in een bosrijke omgeving. Meer concreet wordt onderzocht hoe de huidige wetgeving omtrent het ontbossen van kavels in woonparken in elkaar zit. Dit onderzoek wordt uiteengelegd in de twee complementaire componenten ontbossing en boscompensatie. Hierbij worden zowel het bosdecreet als het decreet 1
28 december 1972 - Koninklijk besluit betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en de gewestplannen
1
houdende de ruimtelijke ordening bestudeerd. Ook beleidsplannen zoals het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen en het gewestplan worden erop nagelezen. Voor deze studie wordt abstractie gemaakt van de natuurwetgeving. Dit is te verantwoorden, hoewel in de natuurwetgeving extra argumenten gevonden kunnen worden om de ontbossingen tegen te gaan (zoals het standstill-beginsel). Anderzijds wordt op deze argumenten zelden ingegaan bij de beoordeling van bezwaarschriften tegen ontbossingen in woonparkgebied. Bijgevolg wordt enkel gefocust op bossen en de daaraan gelinkte wetgeving. Om de theorie aan de werkelijkheid te kunnen toetsen, worden twee gevalstudies uitgevoerd. Het studiegebied omvat verschillende woonparken in de bossen van Hertsberge (Oostkamp) en in de groene gordel rond Brugge.
deel 1
deel 2
deel 3
wettelijk kader voor woonparken, ontbossing en boscompensatie
gevalstudies in woonparken
naar beheersbare ontbossingen en waardevolle boscompensatie
beleidsvisie, regelgeving en knelpunten
onderzoek naar het proces van ontbossing en boscompensatie in de praktijk
instrumenten voor een ruimtelijk beleid
Figuur 1: draaiboek voor de scriptie
1.2.1
Ontbossing
Vaak wordt ernaar gestreefd om op een perceel dat voorheen bebost was, na de bebouwing zo veel mogelijk van het hoogstammig groen op dit perceel te behouden of opnieuw aan te planten. Woonparken lenen zich hiervoor, aangezien daar over het algemeen met grote percelen gewerkt wordt, waarvan slechts een deel voor bebouwing of verharding in aanmerking komt. De mogelijkheden tot ontbossing worden beperkt aan de hand van voorschriften horende bij bestemmingsplannen en verkavelingen. Er kan echter, op basis van de huidige toestand waarin het bos in woonparken verkeert, worden verondersteld dat meer wordt gekapt dan toegelaten. Daarom wordt in een eerste gevalstudie een vergelijking gemaakt tussen de oppervlakte waarvoor het wettelijk is toegestaan te ontbossen en de werkelijk ontboste oppervlakte. Daarbij wordt nagegaan of er logica’s vervat zitten in de mate van ontbossing. Zo kan bijvoorbeeld worden vermoed dat strenge voorschriften aanleiding zullen geven tot een minder ontbost perceel. Intuïtief
2
kan ook een relatie worden vermoed tussen perceelsgrootte en ontbossing. Er kan worden verondersteld dat erg grote percelen aanleiding geven tot een verhoudingsgewijs minder sterke ontbossing. Dit verband wordt algemeen als waarheid aangenomen2, maar stoelt niet op bewijzen. Deze stelling wordt gecontroleerd aan de hand van de resultaten van de gevalstudie. Een eerste doelstelling van deze scriptie is om een instrumentarium aan te brengen om nog beboste, onbebouwde percelen in woonparken (en ruimer: in zonevreemde bossen) te vrijwaren van bebouwing en ontbossing. Daarnaast wordt onderzocht of het mogelijk is om op percelen waar bebouwing toegestaan blijft de ontbossingen onder controle te krijgen. De bestaande mogelijkheden voor bebouwing en ontbossing dienen dus te worden gereduceerd of, indien mogelijk, volledig te worden opgeheven.
1.2.2
Boscompensatie
Vanuit de boswetgeving wordt voor ontbossing compensatie vereist. De wetgeving geeft de ontbosser de keuze tussen een compensatiebebossing in natura en het betalen van een vergoeding, een bosbehoudsbijdrage. Deze bosbehoudsbijdragen worden door de overheid ingezet om compenserende bebossingen uit te voeren. Aan de hand van een gevalstudie wordt gecontroleerd welke optie het vaakst door de ontbosser wordt gekozen. Daarnaast wordt bestudeerd hoe de compenserende bebossingen worden gecoördineerd. De omzetting van de gelden binnen het compensatiefonds naar effectieve bosaanplanting wordt nagegaan. Hierbij is het belangrijk na te gaan of grote waardevolle bossen of veeleer kleine, geïsoleerde bosfragmenten worden gecreëerd, die ecologisch weinig waardevol zijn. Het hoeft geen betoog dat het, vanuit bosbehoudstandpunt, noodzakelijk is om gecoördineerde compensatiemaatregelen uit te werken. De doelstelling hierbij is om op een snelle en efficiënte manier de beschikbare middelen in te zetten en op die manier grote aaneengesloten bossen te creëren, die het verlies aan bos op andere plaatsen moeten compenseren. Deze bossen zijn idealiter gesitueerd op strategische plaatsen zoals palend aan bestaande bossen of aan een stadsrand. Hierbij is geen sprake van bosuitbreiding, maar wel van een zekere vorm van bosbehoud, waarbij bos dat elders verdwijnt op een andere plaats terug gerealiseerd wordt. Op die manier wordt een waardevolle boscompensatie uitgevoerd, die ook werkelijk het verlies aan bestaand bos kan compenseren.
2
Pauwels, F. (2007). Medewerker VLM. Persoonlijke mededeling.
3
Figuur 2: het groene bewustzijn groeit, en bos en open ruimte worden meer en meer gewaardeerd3
3
Dee, N. (2006). ‘Outside’. www.nataliedee.com, met permissie.
4
2 Het bos in de maatschappij Het bos neemt een niet onbelangrijke plaats in binnen onze maatschappij. Aangezien deze scriptie handelt over de positie van dit ruimtegebruik in het Vlaamse landschap en de manieren waarop hiermee kan worden omgesprongen, wordt eerst ingezoomd op het bos zelf. Wat betekent het bos in Vlaanderen voor de maatschappij? De totale bosoppervlakte in Vlaanderen bedraagt 146 381 ha. Dit komt overeen met een bosindex van 10,8 %. West-Vlaanderen vormt met een bosindex van amper 2,3 % de bosarmste Vlaamse provincie (vergelijk met een index van 20,6 % in Limburg). 70 % van de bossen in Vlaanderen is privé-eigendom, 13 % is eigendom van het Vlaamse Gewest en 17 % is eigendom van andere openbare eigenaars zoals provincies, gemeenten, OCMW’s, kerkfabrieken en intercommunales. West-Vlaanderen heeft procentueel het hoogste aandeel openbare bossen (53 %).
Figuur 3: bebossingsindex in Vlaanderen4
Het doel van de bosbouw is in de eerste plaats het bosbehoud. Daarnaast beoogt de bosbouw in de grootst mogelijke mate en op een bestendige wijze zonder het bos in gevaar te brengen, producten en diensten te leveren die gunstig zijn voor de gemeenschap. Bossen in Vlaanderen zijn dus multifunctioneel, en verenigen zo veel mogelijk functies, vb. reservoirfunctie, regulerende functie, laboratoriumfunctie, signaalfunctie, economische functie en socio-culturele functie. Afhankelijk van het belang dat aan elke functie wordt gehecht, kan de nadruk meer liggen op de economische, sociaalrecreatieve of ecologische functie5. Vooral in schaars beboste en dichtbevolkte gebieden dient een keuze tussen deze verschillende functies te worden gemaakt, omdat de bossen te klein geworden zijn om alle aspecten te kunnen verenigen. Anderzijds worden net in deze gebieden hoge
4
Swaels, S. (2004). Binnenband. Bebossingsindex in Vlaanderen. Binnenband 36 (9). Lust, N. (1980). Bosbouw op bio-ekologische basis. In: Vereniging voor groenvoorziening, natuurbehoud en landschapszorg in Vlaanderen, p. 237 – 265. 5
5
eisen aan het bos gesteld. In Vlaanderen is de beboste oppervlakte al zodanig afgenomen, dat ‘bosbehoud’ de eerste opdracht is geworden, bestaande bossen moeten zo veel mogelijk bewaard blijven. In aanvulling hiervan dient bovendien aan bosuitbreiding gedaan te worden6. Door de verschillende functies die een bos uitoefent, kan gesteld worden dat bossen ‘waardevol’ zijn binnen de maatschappij. Het is daarom interessant eens na te gaan wat dit precies inhoudt. De totale waarde van het bos kan bepaald worden aan de hand van studies die hieromtrent reeds gevoerd werden7,8. Een deel van de baten van het bos zijn relatief eenvoudig monetair uit te drukken, zoals houtopbrengsten, CO2-captatie, jachtvergunningen. De bepaling van vb. de recreatieve waarde van het bos wordt berekend aan de hand van gegevens zoals de afstand die bezoekers bereid zijn af te leggen om het bos te bezoeken, het inkomgeld dat ze eventueel zouden willen bepalen,… Tabel 1: monetaire waarde van bosgebieden
houtopbrengsten
€ 29/ha.j
jachtvergunningen
€ 15/ha.j
recreatie
€ 32 218/ha.j
CO2-captatie
€ 25/ha.j
niet-gebruikswaarde: optie + bestaanswaarde
€ 3 680/ha.j
Het bos heeft met andere woorden heel veel te bieden. Het is dan ook verkeerd het bos te aanzien als een “zwakke” vorm van ruimtegebruik die om echt rendabel te zijn beter omgevormd kan worden naar andere vormen van grondgebruik.
6 Lust, N. (1975). Bospolitieke aspekten in industrielanden, in het bijzonder in België. Groene Band, oktober november december 1975. 7 Centrum voor Economische Studiën, K.U.Leuven, Laboratorium voor Bos, Natuur en Landschap, K.U.Leuven, Vakgroep Staatshuishoudkunde/Milieu-economie, Wageningen University & Department of Agricultural and Resource Economics, Colorado State University (2000). Economische Waardering van Bossen. Een case study voor Heverleebos-Meerdaalwoud. Vlaams impulsprogramma natuurontwikkeling. 8 Centrum voor Economische Studiën, K.U.Leuven, Laboratorium voor Bos, Natuur en Landschap, K.U.Leuven & Vereniging voor Bos in Vlaanderen (2001). Kosten-baten Analyse van Bosuitbreiding in Oost-Vlaanderen. Vlaams impulsprogramma natuurontwikkeling.
6
3 Juridische context In dit hoofdstuk wordt het huidige juridische kader geschetst met betrekking tot het onderwerp van deze scriptie. Hiervoor wordt vertrokken vanuit het belangrijkste beleidsdocument binnen het veld van de ruimtelijke ordening, meer bepaald het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. In dit document worden uitspraken gedaan en visies gegeven omtrent het bosbeleid in Vlaanderen. Er wordt onderzocht of ook melding wordt gemaakt van woonparken. Een tweede belangrijk beleidsdocument is uiteraard het gewestplan. De belangrijkste bepalingen met betrekking tot woonparken worden op een kritische manier beschouwd. Binnen het kader van dit hoofdstuk wordt bijzondere aandacht geschonken aan het fenomeen van de ‘zonevreemde bossen’, dit zijn bossen die volgens het gewestplan in een harde bestemmingszone gelegen zijn. Deze bossen hebben te kampen met een bijzondere problematiek, die voor deze scriptie relevant is aangezien ook woonparken onder de noemer ‘zonevreemde bossen’ te vatten zijn. Nadat het betreffende beleidskader werd geschetst, wordt de huidige relevante wetgeving bestudeerd. Vanuit het bosdecreet en aanverwante wetgeving wordt de aandacht gevestigd op de geldende procedures voor ontbossing en compensatie. Daarna worden het decreet houdende de ruimtelijke ordening en aanverwante wetgeving erop nagelezen.
3.1 Beleidsdocumenten 3.1.1
Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen
Het gewestelijk beleidsdocument bij uitstek inzake ruimtelijke ordening is het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV)9, dat het kader vormt voor de ruimtelijke ontwikkeling van Vlaanderen tussen 1994 en 2007.
9 Het RSV is definitief vastgesteld in 1997 bij besluit van de Vlaamse regering van 23 september; de bindende bepalingen zijn bij decreet van 17 december 1997 bekrachtigd
7
3.1.1.1
Vlaanderen open en stedelijk
Dé slagzin die het hele RSV moet samenvatten is ‘Vlaanderen open en stedelijk’. De resterende open ruimte moet maximaal beschermd worden en de steden dienen geherwaardeerd te worden zodat zij aangename plekken worden om te leven. Daarom wordt enerzijds ingezet op het buitengebied, waarvan de eigenheid bewaard moet worden en de openheid behouden. Verdere ontwikkelingen van bijkomende woningen en bedrijventerreinen in het buitengebied worden gematigd. Anderzijds worden de stedelijke gebieden omgevormd tot aantrekkelijke plekken om te wonen, te werken en te ontspannen. Een uitgebreid en gevarieerd aanbod van woningen, kantoren en wijken worden aangevuld met parken en mogelijkheden tot recreatie, die de buurt laten ademen. De open, niet-verstedelijkte ruimte wordt in het RSV aangeduid als het ‘buitengebied’. Het buitengebied omvat de gebieden die niet als stedelijk gebied worden afgebakend. Om de toenemende druk op en versnippering van de open ruimte en de uitwaaiering van de bebouwing en activiteiten tegen te gaan, worden hieromtrent beperkingen opgelegd. De potenties van de open ruimte zijn afhankelijk van de beheersing van de stedelijke ontwikkeling en van de uitwaaiering van bebouwing. Indien de druk op de open ruimte niet kan worden gekanaliseerd, nemen de problemen van versnippering en verstedelijking van de open ruimte in omvang toe. Voor de provincie WestVlaanderen werd vastgelegd dat maximum 33 % van de bijkomende woongelegenheden tot 2007 gerealiseerd mag worden in de kernen van de gemeenten die volledig tot het buitengebied behoren (volgens het principe van de gedeconcentreerde bundeling). Voor de aansnijding en de invulling van de bestaande (niet-uitgeruste) woongebieden op de bestemmingsplannen wordt een strikte fasering in functie van de behoefte gehanteerd. Binnen de bestaande wettelijke bepalingen komt onder geen beding de vrije woonplaatskeuze in het gedrang. Het RSV maakt ook melding van het belang van groen en bossen aan de rand van de afgebakende stedelijke gebieden. De aanwezigheid van open-ruimtestructuren in de periferie, waaronder vb. stadsrandbossen en parkgebieden, kan aanleiding geven tot een meer aaneengesloten landschappelijke structuur, die belangrijke meerwaarden oplevert voor het wonen, de recreatie en het imago van de periferie. Omwille van hun belang voor de stedelijke leefbaarheid moeten de stedelijke natuurelementen en randstedelijke groengebieden dus worden behouden en ontwikkeld10. Dit geldt als een prioriteit voor de Vlaamse overheid11. Veel woonparken zijn gelegen in deze randstedelijke groene zones en doen dus afbreuk aan bovenvermelde doelstellingen. Het RSV versterkt hiermee de contradictie die in de inleiding reeds werd aangehaald. Enerzijds wordt in het RSV de verdichting van de bebouwing hoog in het vaandel gedragen. Nieuwe
10
Ministerie van de Vlaamse gemeenschap (1997). Ruimtelijk structuurplan Vlaanderen. Ministerie van de Vlaamse gemeenschap, Brussel. 11 www.bosengroen.be
8
bebouwingsmogelijkheden moeten zo veel mogelijk vermeden worden, en de bebouwing moet in de bestaande kernen worden geconcentreerd. Een grote keerzijde van deze medaille is de verhoging van de druk op de bestaande woning- en bebouwingsvoorraad. Niet alleen schieten de prijzen van woningen en bouwpercelen de hoogte in, maar ook neemt de druk toe om de bestaande bebouwingsmogelijkheden ten volle te benutten. Dit betekent dat ook de percelen die feitelijk bos dragen maar een woonbestemming hebben, zoals woonparken, aangesneden moeten worden. Anderzijds streeft het RSV naar een vrijwaring en bescherming van de nog resterende open ruimte. Open ruimte, bos, natuur, landschap,… worden steeds belangrijker. De oppervlakte aan bos en natuur moet volgens het RSV de komende jaren sterk toenemen. Dit valt niet te rijmen met de zonevreemde bossen die nu nog steeds moeten verdwijnen. In dit hoofdstuk wordt het RSV erop nagelezen en onderzocht hoe (al dan niet) met deze problematiek wordt omgegaan.
3.1.1.2
Een sterke opmars van de beboste oppervlakte?
Ten opzichte van het bos in Vlaanderen neemt het RSV een eerder sterke stelling in. De huidige bebossingsindex12 in Vlaanderen bedraagt ongeveer 8 %, waar deze 30 % zou moeten bedragen vanuit een integrale benadering van de behoeften aan bos, vanuit de verschillende functies en vanuit het ecosysteem bos op zich in relatie tot de andere ecosystemen. Daarom werd een LangeTermijnplan Bosbouw opgesteld voor de bosuitbreiding in Vlaanderen, waarbij de eerste fase erin bestaat een bebossingsindex van 12 % te realiseren tegen 2007. In de bindende bepalingen met betrekking tot het buitengebied werd dan ook opgenomen dat het Vlaamse Gewest in de gewestplannen of in de gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen 10 000 ha als bijkomend bosgebied of bosuitbreidingsgebied dient af te bakenen13. In deze gebieden dient ecologisch verantwoorde bosuitbreiding plaats te vinden, dit omvat twee luiken14: -
de effectieve bosuitbreiding: 10 000 ha nieuw bos, aansluitend bij bestaande bossen, als buffer, in functie van natuurontwikkeling en –verbinding of in de nabijheid van stedelijke gebieden (o.m. stadsrandbossen). Deze ecologische bosuitbreiding wordt uitgevoerd in de bestemmingscategorieën die voor bos van toepassing zijn (natuurgebied, reservaatgebied, bosgebied, bosuitbreidingsgebied, groengebied, parkgebied en bufferzone);
-
de planologische bosuitbreiding: om deze effectieve bosuitbreiding planologisch te ondersteunen zullen 10 000 ha nieuwe bos- of bosuitbreidingsgebieden worden afgebakend in gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen (RUP’s), op initiatief van de afdeling Ruimtelijke Planning (Vlaams Gewest).
12
De bebossingsindex = de beboste oppervlakte/totale oppervlakte. Dit komt overeen in Vlaanderen met 105.600 ha (1994). Ministerie van de Vlaamse gemeenschap (1997). Ruimtelijk structuurplan Vlaanderen. Ministerie van de Vlaamse gemeenschap, Brussel. 14 www.bosengroen.be 13
9
Tussen 1994 en 2000 nam het bosareaal in Vlaanderen verder af met 3 665 ha, ook deze oppervlakte dient gecompenseerd te worden15. Hiervoor is binnen de planologische bosuitbreiding geen ruimte voorzien. Deze compensatie kan geschieden binnen alle bestemmingszones die volgens het bosdecreet in aanmerking komen voor compensatiebebossingen. De effectieve bosuitbreiding bedraagt dus in de realiteit 13 665 ha nieuw bos, waar de planologische bosuitbreiding slechts 10 000 ha bedraagt. Deze taakstelling werd ook voor elke provincie afzonderlijk vastgelegd. De provincie WestVlaanderen dient te voldoen aan een planologische bosuitbreiding van 2 500 ha. In de periode 1994 – 2000 nam het netto bosareaal van de provincie als enige provincie niet af, maar wel toe met 59 ha. Dit leidt tot een vereiste effectieve bosuitbreiding van 2 441 ha.
Figuur 4: taakstelling per provincie voor planologische en effectieve bosuitbreiding
Dit vertaalt zich in een verfijning binnen de provincie op basis van wenselijkheid en haalbaarheid via een afbakening van bosregio’s. Ook binnen deze bosregio’s heeft de afdeling Bos & Groen een verfijning gemaakt, die aan de hand van lokale studies geconcretiseerd kan worden. Hierop wordt dieper ingegaan bij de bespreking van de gevalstudie. De stellingname omtrent de uit te voeren bosuitbreiding dient in rekening gebracht te worden bij de afbakening van gebieden van de natuurlijke structuur. Door middel van een gefaseerde afbakening moet gegarandeerd worden dat de uitbreidingen ook effectief worden gerealiseerd, vooraleer nieuwe uitbreidingen worden vastgelegd.
15
Voor ontbossingen na 2000 geldt de compensatieplicht, hiervoor dient dus niet meer bijkomend gecompenseerd te worden.
10
3.1.1.3
Hoe traag bossen groeien…
Als hoofdverantwoordelijke voor de te realiseren bosuitbreiding voorziet de Vlaamse overheid zelf in een effectieve bosuitbreiding van 7000 ha. Daartoe dienen jaarlijks 700 ha gronden verworven en bebost te worden. Bijgevolg zal het Vlaamse Gewest zich meer moeten toespitsen op het bebossen van gronden en minder op het aankopen van bestaande bossen. Hiertoe werd binnen de afdeling Bos & Groen het ‘Bosuitbreidingsteam’ opgericht. Tussen 1994 en 2005 werd echter slechts 3 582 ha (299 ha/jaar) bebossing gerealiseerd, waarvan 2 187 ha (182 ha/jaar) ecologisch verantwoorde bosuitbreiding door het Agentschap voor Natuur en Bos (ANB)16. Naast de vooropgestelde bosuitbreiding bepaalt het RSV dat binnen de agrarische structuur gestreefd moet worden naar de realisatie van 10 000 ha bosuitbreiding in het kader van de EGverordeningen 2080/92 en 1257/1999, de zgn. Plattelandsverordening. Het gaat hierbij dus om bijkomend bos binnen het agrarisch gebied. In de praktijk komt er van deze bebossingen in agrarisch gebied heel weinig terecht. In totaal werd tot 2005 slechts 1 096 ha landbouwgronden (tijdelijk) bebost17.
Figuur 5: oppervlakte bosuitbreiding via verschillende instrumenten (bron: ANB)
16
Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek (2006). Natuurindicatoren 2006. Bosoppervlakte: Oppervlakte bosuitbreiding. www.natuurindicatoren.be (versie van 28-04-2006). 17 ibidem
11
De grafiek toont de oppervlakte nieuwe bossen die door bosuitbreiding gerealiseerd werd. Sinds de mogelijkheid ontstond om landbouwgronden (al dan niet tijdelijk) gesubsidieerd te bebossen in 1997, is de bebossing door andere particulieren bijzonder klein geworden (27 ha of 3 ha/jaar). De subsidiëring voor bebossing van landbouwgronden kent meer respons dan de subsidiëring van bebossing door particulieren, o.a. omdat landbouwers over meer grond beschikken, omdat ze naast de subsidie ook inkomstensteun ontvangen en omdat hier populier nog wordt gesubsidieerd. De grafiek toont duidelijk de erg grote discrepantie tussen de beleidsdoelstellingen en de werkelijke bebossingssnelheid. Er dient gesteld dat wel degelijk werk gemaakt wordt van de bosuitbreiding, al ligt het tempo veel te laag. Wanneer we de cijfers voor vergunde ontbossing confronteren met de jaarlijkse bosuitbreiding, blijkt dat er jaarlijks netto slechts 79 ha bosuitbreiding wordt gerealiseerd. Aan dat tempo zal het 127 jaar duren vooraleer de 10 000 ha bosuitbreiding volledig is gerealiseerd. Aangezien de tijdelijke bebossing hierin werd meegerekend, zal ondertussen een onbepaalde oppervlakte alweer verdwenen zijn18. De huidige mechanismen voor de bosuitbreiding verlopen dus veel trager dan nodig. Factoren die tot deze trage realisatie van bosuitbreiding leiden, zijn onder meer: -
de omslachtige procedure voor de aankoop van gronden door de overheid;
-
de tijd vereist voor wetenschappelijke voorbereiding van ecologisch verantwoorde bosuitbreiding;
-
de hoge grondprijzen;
-
de pachtwetgeving;
-
de vereiste machtigingen en adviezen voor bebossing;
-
het gebrek aan draagvlak vanuit onder meer de landbouwsector;
-
het onevenwicht tussen rechten en plichten bij de eigenaars19.
3.1.1.4
Bos volgens het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen
De traag toenemende beboste oppervlakte in Vlaanderen is, naast de gebrekkige bosuitbreiding, ook de wijten aan de voortgaande ontbossing. De bestaande bossen worden geclaimd vanuit verschillende sectoren. Heel wat van de Vlaamse bossen zijn momenteel erg gedegenereerd door de inplanting van zonevreemde woningen, weekendhuisjes, intensieve vormen van recreatie,… (een belangrijke opmerking hierbij is dat het RSV geen melding maakt van de bossen die op legale wijze gekapt worden ten behoeve van de realisatie van de gewestplanbestemming!). Ook treedt overal een verlies op van kleine bospercelen en alleenstaande bomen. Naast de hoger vermelde ontwikkelingsperspectieven voor bosuitbreiding moeten daarom aanzienlijke inspanningen geleverd 18
Dumortier, M. , De Bruyn, L., Wils, C., Paelinckx, D., Vander Mijnsbrugge, K., Cox, K., Sioen, G., Roskams, P., Vandekerkhove, K. & Hens, M. (2005). Bossen en struwelen. In: Dumortier, M., De Bruyn, L., Hens, M., Peymen, J., Schneiders, A., Van Daele, T., Van Reeth, W., Weyemberh, G. & Kuijken, E. (2005) Natuurrapport 2005. Toestand van de natuur in Vlaanderen: cijfers voor het beleid. Mededelingen van het Instituut voor Natuurbehoud nr. 24, Brussel. 19 ibidem
12
worden voor de herwaardering van de bestaande bossen in de richting van de doelstellingen van het bosdecreet. De gebrekkige invulling van de kaderwet, de organisatorische omkadering en het financiële instrumentarium maken echter dat het moeilijk is de ontbossing te stoppen, de versnippering tegen te gaan en vooral de bebossing en de bosrevitalisatie te stimuleren20. Om het bosbeleid te optimaliseren wordt daarom in de Lange Termijnplanning gestreefd naar grote aaneengesloten boscomplexen. Hiernaast wordt ook de kwaliteitsverhoging van het areaal vooropgesteld. De belangrijkste doelstellingen van het RSV ten aanzien van de bosstructuur zijn dus het tegengaan van de versnippering van de bestaande bossen, versterking van de multifunctionaliteit, bosuitbreiding en het voorzien van nieuwe bossen in bosarme streken. Het RSV stelt zelfs expliciet dat het ‘noodzakelijk is alle bestaande bossen te beschermen en bosuitbreiding te realiseren”21. In werkelijkheid is de situatie er sinds de invoering van het RSV niet beduidend op verbeterd. Gegevens uit 2003 tonen vb. aan dat tussen eind 1999 en half 2002 343 vergunde ontbossingen werden doorgevoerd.22
3.1.1.5
De problematiek van zonevreemde bossen
Een belangrijke oorzaak die aan de grondslag ligt van het probleem is het feit dat het RSV er van uit gaat dat het bestaande bosareaal volledig gelegen is binnen groene bestemmingszones. Bij de afbakening van de gewestplannen werd echter voor de bossen onvoldoende rekening gehouden met de terreinsituatie23. Veel bossen zijn dan ook gelegen in vb. woongebied of industriegebied. Dit zijn de zogenaamde ‘zonevreemde bossen’. Het RSV maakt hier abstractie van en biedt dan ook geen oplossing voor dit probleem, maar gaat in enkel uit van behoud en bescherming van bestaande bossen en behoud van het bestaande bosareaal (ongeacht de gewestplanbestemming dus). Over zonevreemde bossen wordt niets vermeld, het huidige beleid geeft echter de indruk dat ‘behoud en bescherming van bestaande bossen’ alleen geldt voor bossen die binnen een groene bestemmingszone zijn gelegen, hoewel dit niet de finaliteit geweest kan zijn van het RSV24. De zonevreemde bossen die gelegen zijn in de gewestplanbestemmingen woongebieden en industriegebieden (beiden te interpreteren in de ruime zin, dus ook woonparken vallen onder deze categorieën) of in vergunde niet-vervallen verkavelingen mogen worden ontbost zonder dat een ontheffing op de ontbossingsstop aangevraagd dient te worden, mits compensatie weliswaar. Dit 20
Vereniging voor Bos in Vlaanderen (2005). Vlaams Bosmemorandum 2005. Ministerie van de Vlaamse gemeenschap (1997). Ruimtelijk structuurplan Vlaanderen. Ministerie van de Vlaamse gemeenschap, Brussel. 22 Dumortier, M., De Bruyn, L., Peymen, J., Schneiders, A., Van Daele, T., Weyembergh, G., van Straaten, D. & Kuijken, E. (2003). Natuurrapport 2003. Toestand van de natuur in Vlaanderen: cijfers voor het beleid. Instituut voor Natuurbehoud, Brussel 23 Spaas, J. (1999). De open ruimte vanuit het standpunt “bos”. In: Vlaamse LandMaatschappij (1999). De open ruimte in Vlaanderen, vandaag en morgen. Colloquium vrijdag 26 maart 1999, Brussel. 24 Vereniging voor Bos in Vlaanderen (2003). Vlaams Bosmemorandum 2003. 21
13
geldt ook voor ontbossingen ten behoeve van het algemeen belang. Voor de andere bestemmingen dient een ontheffing op het ontbossingsverbod te worden aangevraagd om tot ontbossing te kunnen overgaan. Dit vormt echter geen onoverkomelijk obstakel, aangezien deze ontheffing regelmatig wordt toegekend.
Figuur 6: oppervlakte ontbost met ontbossingsvergunning (bron: ANB)
Van 1999 tot en met 2004 werd voor 697 ha een vergunning tot ontbossing toegekend. Dit wil zeggen dat er jaarlijks gemiddeld 170 tot 190 ha ontbossing werd vergund. Van 1999 tot en met 2005 werd voor 431 ha ontheffing goedgekeurd. De laatste 3 jaar werd er jaarlijks voor 60 à 70 ha een ontheffing van het ontbossingsverbod toegekend25. In de periode 1999 – 2003 werd 75 % van de aanvragen tot ontheffing goedgekeurd, en 89 % van de aanvragen tot ontbossing werd vergund. Tussen eind 1999 en midden 2002 werden door de afdeling Bos en Groen slechts 21 aanvragen tot ontbossing geweigerd. Voor 7 van deze aanvragen werd door de administratie Ruimtelijke Ordening toch een vergunning afgeleverd, hetgeen betekent dat in één derde van de gevallen de administratie Ruimtelijke Ordening volledig aan het negatief advies van de afdeling Bos en Groen voorbijgaat26.
25
Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek (2006). Natuurindicatoren 2006. Bosoppervlakte: Oppervlakte bosuitbreiding. www.natuurindicatoren.be (versie van 28-04-2006). 26 Dumortier, M., De Bruyn, L., Peymen, J., Schneiders, A., Van Daele, T., Weyembergh, G., van Straaten, D. & Kuijken, E. (2003) Natuurrapport 2003. Toestand van de natuur in Vlaanderen: cijfers voor het beleid. Instituut voor Natuurbehoud, Brussel
14
3.1.1.6
Ruimte voor compenserende bebossingen
Voor de vergunde ontbossingen dient te worden gecompenseerd. De ontbosser kan hierbij kiezen tussen een compensatiebebossing in natura en het betalen van een bijdrage. Het RSV bakende echter geen zones af om aan compensatiebebossing te doen, wat logisch is aangezien de compensatieregelgeving dateert van na de inwerkingtreding van het RSV. Dit heeft echter vervelende gevolgen. Vaak leiden compensatiebebossingen namelijk tot nieuwe zonevreemde bossen, wat uiteraard niet de bedoeling kan zijn27. Veelal tracht de aanvrager gronden met een agrarische bestemming te bebossen. De redenen hiervoor zijn gelijkaardig als deze beschreven voor de bosuitbreiding op landbouwgronden. Compensatie op landbouwgronden ligt echter niet voor de hand, aangezien het veldwetboek en de pachtwetgeving dit bemoeilijken. Het gevolg is dat de ontbosser de moed opgeeft, en dat tussen eind 1999 en juli 2002 voor 73 % van de vergunde ontbossingen gecompenseerd werd door middel van een bosbehoudsbijdrage. Wanneer ervoor wordt geopteerd een compensatievergoeding te betalen, worden deze gelden gestort op een rekening (het boscompensatiefonds of bossenfonds) die beheerd wordt door het Agentschap voor Natuur en Bos. Dit budget kan volledig gebruikt worden voor het uitvoeren van compenserende bebossingen. Daarmee worden dus voornamelijk nieuwe te bebossen terreinen aangekocht, die daarna worden bebost. Op die manier treedt de Vlaamse overheid in de plaats van de vergunde ontbossers die er niet voor hebben gekozen om zelf de compenserende bebossing uit te voeren. De wetgever wil dat de compenserende bebossing zo veel mogelijk plaatsvindt in streken waar veel wordt ontbost, om op die manier het bosbestand in elke regio op peil te houden. Het is echter ook voor de overheid bij de besteding van de middelen uit het bossenfonds niet altijd even eenvoudig om een compenserende bebossing te realiseren. Zoals reeds vermeld, werd voor de realisatie van de compensatie in het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen geen ruimte voorzien. Wel voorziet het RSV ruimte voor bosuitbreiding. Compenserende bebossingen mogen echter niet als bosuitbreiding worden beschouwd, aangezien het gaat over een compensatie voor bestaande bossen die werden gekapt. Door de grote druk op gronden in de open ruimte en de overheersing van landbouwgronden in het buitengebied dient voornamelijk gewacht te worden tot opportuniteiten (zoals spontane aanbiedingen) zich voordoen. Bijgevolg is het ook niet mogelijk altijd in de directe nabijheid van een ontboste regio te compenseren. In principe stelt het Agentschap voor Natuur en Bos elke aankoop of significant deel van een aankoopdossier dat voldoet aan de voorwaarden om beschouwd te worden als compenserende 27
Bond Beter Leefmilieu, Natuurpunt, Vereniging voor Bos in Vlaanderen & Natuur en Landschap Meetjesland (2004). Vlaanderen is vol, ruimtelijke ordening is nodig! Bond Beter Leefmilieu, Natuurpunt, diverse milieuverenigingen en afdelingen van Natuurpunt organiseren de “Week van de Ruimtelijke Ordening”. Dinsdag 4 mei – Oost-Vlaanderen: regulariseer zonevreemde bossen! – perstekst 4 mei 2004.
15
bebossing, voor op het bossencompensatiefonds. Het is aan de minister bevoegd voor Leefmilieu op advies van de inspecteur van Financiën voor dossiers vanaf 65.000 euro, en aan de minister bevoegd voor Begroting voor dossiers vanaf 750.000 euro om te beoordelen of de vastlegging al dan niet op het voorgestelde fonds mag gebeuren. Of het uiteindelijk tot een aankoop komt, hangt uiteraard ook af van het feit of het op basis van de genomen vastlegging tot een akkoord met de betrokken eigenaar kan komen over de aankoop van het eigendom. Tussen 2000 en 2005 werd een totaal bedrag geïnd van 11 536 513,25 euro aan bosbehoudsbijdragen voor heel Vlaanderen. Dit komt overeen met een totale vergunde ontboste oppervlakte van 482,36 hectare. Daarnaast werd 238,03 hectare bebossing gerealiseerd als compensatie in natura voor vergunde ontbossingen. Met het compensatiebedrag werden 66 ha grond voor bebossing aangekocht voor een totaal bedrag van 1,6 miljoen euro28. Het systeem van de bosbehoudsbijdrage functioneert dus nog niet naar behoren. Hierbij wordt geen rekening gehouden met het verlies aan kwaliteit. Nieuwe bossen hebben immers gemiddeld een geringere ecologische kwaliteit dan oudere bossen. Hierop wordt verder in de tekst dieper ingegaan.
3.1.1.7
Het belang van zonevreemde bossen
Hierboven werd de problematiek van de zonevreemde bossen reeds grotendeels uiteengezet. In dit deel wordt het belang van deze bossen onderlijnd. Zonevreemde bossen zijn bossen in gebieden waaraan de plannen van aanleg of ruimtelijke uitvoeringsplannen een ruimtelijke bestemming geven die niet verenigbaar is met het bosbehoud29. Ze zijn met andere woorden gelegen in niet-groene bestemmingen volgens het gewestplan, zoals als woongebied, woonpark, industriegebied,… Vlaanderen telt zo’n 46 000 ha (of 29 % van het totaal) bossen die niet in groene bestemmingszones gelegen zijn30, waarvan 10 000 ha direct bedreigd zijn. Bedreiging verwijst naar de kans dat het bos in deze bestemming effectief gerooid zal worden. Volgens het Natuurrapport 2003 zijn van de zonevreemde bossen 6 000 ha biologisch zeer waardevol, 1 300 ha biologisch waardevol tot zeer waardevol en 16 000 ha biologisch waardevol31.
28
Vlaams Parlement (2005). Vraag nr. 1059 van 28 april 2005 van dhr. G. Van Baelen. Inkomsten en bestedingen van het Bossenfonds ten gevolge van de compensatieregeling. Vereniging voor Bos in Vlaanderen (2003). Vlaams Bosmemorandum 2003. 30 Leyman A. en Vandekerkhove K. (2003). Beleidsondersteunend onderzoek rond ‘zonevreemde’ bossen, bosuitbreiding & Alocaties. Deelrapport luik 1: Opstellen van een rangorde voor gewestplanwijzigingen van ‘zonevreemde’ bossen. Instituut voor Bosbouw en Wildbeheer, in opdracht van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, AMINAL, afdeling Bos & Groen. Rapport IBW Bb R 2003.007, 32p. + bijlagen. 31 Dumortier, M., De Bruyn, L., Peymen, J., Schneiders, A., Van Daele, T., Weyembergh, G., van Straaten, D. & Kuijken, E. (2003). Natuurrapport 2003. Toestand van de natuur in Vlaanderen: cijfers voor het beleid. Instituut voor Natuurbehoud, Brussel. 29
16
Gezien zich ongeveer 10 000 ha bos in woon- of industriegebied bevindt en daar voor ontbossing geen ontheffing is vereist, kan verwacht worden dat, indien niet wordt ingegrepen, de hierboven beschreven trends van ontbossing en onvoldoende compensatie zich in de toekomst zullen verderzetten. De huidige instrumenten zijn duidelijk niet krachtig genoeg om een kentering teweeg te brengen. Een belangrijke stap om tot een oplossing te komen zou erin bestaan de ontbossing in de ‘zonevreemde bossen’ in woon- en industriegebied af te remmen door deze bossen beter te beschermen of te herbestemmen. Een eventuele herbestemming dient echter los gezien te worden van de vereiste 10 000 ha bosuitbreiding, aangezien het een herbestemming betreft van reeds bestaande bossen. Positief is dat de publieke opinie omtrent bosbehoud, respect voor bos en natuur en duurzame energie de laatste tijd een steeds sterker standpunt inneemt. Nagenoeg elke aangekondigde ontbossing van zonevreemde bossen stuit op stormen van protest bij de publieke opinie. Een typerend voorbeeld hiervan is het Lappersfortbos bij Brugge. Dit gaf aanleiding tot de oprichting van het Groene Gordel Front, dat zich inzet voor ‘het integraal beschermen van het zonevreemde Lappersfortbos en de rest van de groene gordel van Brugge en ommeland’. Maar ook het aansnijden van nieuwe verkavelingen in woonparken geeft aanleiding tot protestacties, werkgroepen en actiecomités. Voorbeelden zijn vb. het Klinkaardbos in Kapellen, dat ecologisch zeer waardevol is en met een oppervlakte van 135 ha ook erg omvangrijk is. Het Scheutbos in Kaprijke is slechts 31,1 ha groot, maar groeit stilaan uit tot een symbooldossier, aangezien door de Vlaamse overheid pogingen worden ondernomen voor een bestemmingswijziging. Het Groene Gordel Front klaagt onder meer de mogelijke verdere ontwikkeling van het woonpark in Beisbroek aan, zoals vastgelegd in het GRS van Brugge32. Deze groeiende aandacht bij de bevolking, gesteund door de aandacht van de media, de toenemende literatuur en films omtrent milieu en ecologie kunnen voor de overheid enkel een stimulans vormen om een actiever beleid te gaan voeren omtrent bosbehoud. Dit lijkt ook zo te zijn, in de aanloop naar de komende verkiezingen haalt elke politieke partij een ecologisch agendapunt uit de kast. De vraag blijft natuurlijk of dit onderwerp ook na de verkiezingen nog zo prominent aanwezig zal zijn in het beleid.
3.1.1.8
Besluit
Dit hoofdstuk had als doelstelling na te gaan hoe in het RSV omgegaan werd met de problematiek van ontbossingen in woonparken. Besluitend kan gesteld worden dat woningen en verkavelingen in bossen niet te rijmen vallen met de doelstellingen zoals vooropgesteld in het RSV. Bestaande
32
Groene Gordel Front (2005). Nieuwe zonevreemde bossen bij Beisbroek: Lappersfort 2. Persbericht Groene Gordel Front in Brugge en Ommeland 24 oktober 2005.
17
bossen, ongeacht deze nu binnen de afbakening van de stedelijke gebieden of in het buitengebied zijn gesitueerd, dienen conform het RSV maximaal gevrijwaard en zelfs beschermd te worden. Wat echter opvalt is dat het RSV de woonparken als bestaande gewestplanbestemming ‘vergeet’. Het beleidsdocument haalt nergens de problematiek aan van de waardevolle bossen die moeten verdwijnen ten behoeve van verkavelingen. Nochtans staat de voortgaande ontbossing haaks op de waarden en doelstellingen die het RSV naar voor schuift. Deze inconsequentie in het beleid zou moeten worden aangepakt.
3.1.2
Gewestplan
Bij de afbakening van de gewestplannen werden heel wat gebieden als woonpark ingekleurd. Deze gebieden zijn overwegend een opname van bestaande toestanden, met andere woorden de gebieden waar grote villa’s voorkwamen op uitgestrekte percelen in een bosrijke omgeving33. De gewestplanvoorschriften duiden de woonparken aan als een specificatie van de woongebieden. Ze worden gedefinieerd als ‘gebieden waarin de gemiddelde woningdichtheid gering is en de groene ruimten een verhoudingsgewijs grote oppervlakte beslaan’34. De omzendbrief betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en gewestplannen biedt meer houvast omtrent wat wel en niet kan in woonparken35. Deze omzendbrief omschrijft woonparken als gebieden van louter residentiele aard, gericht op het rustig verblijven in een homogeen voor het wonen bestemd woongebied in het groen. Alle inrichtingen en activiteiten die verenigbaar zijn met de stedenbouwkundige bestemming van het woongebied zijn toelaatbaar, mits deze in inpasbaar zijn in de onmiddellijke omgeving. Doorgaans betekent dit dat enkel residentiele activiteiten in een woonpark kunnen worden toegestaan. Enkele richtlijnen dienen in acht genomen te worden bij de beoordeling van stedenbouwkundige of verkavelingsaanvragen: -
de woningdichtheid is begrepen tussen de 5 à 10 woningen per ha, dit betekent een erg lage dichtheid. Als grootteorde voor de perceelsoppervlakte wordt 1000 à 2000 m² vooropgesteld, afhankelijk van de dichtheid van het bestaande groen;
-
de totale bebouwbare oppervlakte, met inbegrip van afzonderlijke bijgebouwen, bedraagt maximaal 250 m²;
33
Vlaams Parlement (1999b). Vraag nr. 285 van 29 april 1999 van dhr. J. Malcorps. Intrekking van de verkavelingsvergunning in het Wolvenbosch in Kapellen. 34 28 december 1972 - Koninklijk besluit betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en de gewestplannen 35 8 juli 1997 - Omzendbrief betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en gewestplannen, gewijzigd via omzendbrief dd. 25/1/2002 en 25/10/2002.
18
-
de constructie mag maximaal uit twee bouwlagen bestaan en de inwendige verticale verdeling moet een verdere splitsing van het perceel uitsluiten;
-
slechts 10% van de perceelsoppervlakte mag ingenomen worden voor het aanleggen van grasperken, speelruimten, tennisvelden en dergelijke. De rest van het perceel moet aangelegd worden met hoogstammig groen, waarbij bestaand groen zo veel mogelijk bewaard dient te worden. Het groen moet aangebracht worden langs alle zijden van het perceel, behalve ter hoogte van de nodige toegangen;
-
het perceel moet palen aan een voldoende uitgeruste weg.
De omzendbrief dateert van 1997, dit betekent dat voordien geen aanvullende richtlijnen beschikbaar waren omtrent bebouwbare oppervlakte, ontbosbare oppervlakte e.d. Stedenbouwkundige vergunningen en verkavelingsvergunningen dienden dus louter getoetst te worden aan de –erg beperkte- bepalingen uit de gewestplanvoorschriften. Het hoeft geen betoog dat een groot percentage van de woonparken tegen de invoering van de omzendbrief reeds bebouwd of verkaveld was. De regels zoals vermeld in de omzendbrief zijn juridisch niet verplicht36. De omzendbrieven dienen gelezen te worden als richtlijnen van de minister voor de administratie. Ze dienen niet onverkort te worden toegepast en zijn juridisch niet afdwingbaar. Dit betekent dat, ook na 1997, de vergunningsverlenende overheid bovenvermelde richtlijnen eerder vrij kan interpreteren en toepassen. In de praktijk leidt dit vaak tot een versoepelde toepassing van de richtlijnen, waarbij vb. een bebouwbare oppervlakte tot zo’n 500 m² wordt toegestaan in het geval van ruime percelen (vb. vanaf 3500 m²). Ook met de 10 %-regel wordt eerder soepel omgesprongen: vaak wordt deze zo toegepast dat naast alle bebouwde en verharde oppervlakte (zoals opritten e.d.) nog ruim 10 % van de volledige perceelsoppervlakte voor tuinaanleg kan worden gebruikt. Daarnaast wijst de praktijk uit dat vaak een grotere oppervlakte wordt ontbost en als tuin wordt aangelegd dan officieel toegelaten. Hierop wordt dieper ingegaan bij de gevalstudie. Bovendien dient gesteld te worden dat de in de omzendbrief vooropgestelde perceelsgrootte eerder klein is. Intuïtief kan vermoed worden dat hoe kleiner de percelen zijn, hoe groter de kans wordt dat de bewoners een grotere oppervlakte dan toegelaten zullen kappen ten behoeve van tuinaanleg37. Daarom zijn woonparken met een gemiddelde perceelsgrootte van 3500 à 5000 m² te prefereren boven de woonparken met kleinere percelen. Indien voorgaande veronderstelling blijkt te kloppen, blijft bij grotere percelen het boskarakter immers beter bewaard. Ook hier wordt verder dieper op ingegaan.
36
Thiel, P. (2004). Nieuwsbrief overheidsopdrachten. Periodieke informatie van de website http://www.marchespublics.be. 10e nummer. 37 Dit vermoeden wordt gedeeld door o.m. Pauwels, F., medewerker van de Vlaamse Landmaatschappij.
19
De omzendbrief vermeldt nog volgende belangrijke passage: ‘Voor woonparken met nog belangrijke open plaatsen dienen de gemeentelijke besturen te worden aangespoord tot het opmaken van een bijzonder plan van aanleg. Zij kunnen daartoe evenwel niet worden verplicht. In afwachting dat een B.P.A. voor het gebied is opgesteld, dienen de eventuele bouw- en verkavelingsaanvragen met de meeste omzichtigheid te worden behandeld.38’ Daarna wordt verwezen naar bovenvermelde richtlijnen. Wat belangrijk is, is dat de decreetgever hier insinueert dat grote, nog onbebouwde en niet-ontboste gebieden in woonparken bij voorkeur herbestemd dienen te worden, zodat de woonfunctie in deze zones wordt omgezet naar een groene functie. Hij onderschrijft met andere woorden het uitgangspunt van deze scriptie. De decreetgever maakt in de omzendbrief een aanbeveling naar de gemeentebesturen toe, met hierbij meteen de belangrijke nuance dat de gemeentebesturen door middel van deze omzendbrief niet verplicht kunnen worden hier gevolg aan te geven. Een woonpark betekent voor een gemeente echter een grote bron van inkomsten onder de vorm van belastingen. Bijgevolg zijn gemeentebesturen niet happig een deel van deze inkomsten op te geven ten behoeve van het bewaren van het groene karakter van de buurt.
3.2 Relevante wetteksten In dit deel wordt de huidige juridische context geschetst met betrekking tot ontbossing en boscompensatie. Hierbij wordt vertrokken vanuit de boswetgeving, naderhand wordt ook het decreet houdende de ruimtelijke ordening erop nagelezen.
3.2.1 3.2.1.1
Relevante bepalingen vanuit de boswetgeving Decretale definitie “bos”
In het bosdecreet worden bossen gedefinieerd als ‘grondoppervlakten waarvan de bomen en de houtachtige struikvegetaties het belangrijkste bestanddeel uitmaken, waartoe een eigen fauna en flora behoren en die één of meer functies vervullen’39. Of een met bomen begroeide oppervlakte beantwoordt aan deze definitie en dus als bos beschouwd kan worden volgens het bosdecreet, hangt dus niet af van de ruimtelijke bestemming van het gebied waarin die oppervlakte gelegen is40. 38
8 juli 1997 - Omzendbrief betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en gewestplannen, gewijzigd via omzendbrief dd. 25/1/2002 en 25/10/2002. 39 13 juni 1990 – Bosdecreet (B.S., 28 september 1990).
20
Hier komt meteen een knelpunt in de boswetgeving aan de oppervlakte. De juridische definitie van bossen bevat namelijk geen duidelijke criteria op basis waarvan percelen die al dan niet bos dragen van elkaar onderscheiden kunnen worden41. Er wordt geen minimum grondoppervlakte vastgesteld, terwijl het toch weinig zinvol is om een oppervlakte van vb. een achttal m² als bos aan te duiden. Tevens wordt geen minimale dichtheid van de bomen of houtachtige struikvegetaties aangeduid, geen minimaal aantal bomen of houtachtige struiken,… Ook de ‘eigen fauna en flora’ kan bezwaarlijk als een duidelijk criterium worden beschouwd. De decreetgever heeft er bewust voor geopteerd om aan de definitie geen objectief meetbare criteria zoals oppervlakte, leeftijd en hoogte toe te voegen42. Het was namelijk de bedoeling ook kleine stukjes restoppervlakte beschermd te zien door het bosdecreet, en de bepalingen van het bosdecreet op alle bossen, ongeacht hun ligging in een bepaalde bestemmingszone op de plannen van aanleg, toepasbaar te stellen. Ondanks de nobele doelstellingen die aan de grondslag van deze definitie lagen, leverde dit echter moeilijkheden op in de praktijk. Vooral sinds het invoeren van de compensatiemaatregelen werd de definitie “bos” en de interpretatie ervan meer in vraag gesteld om aan de compensatieregeling te kunnen ontkomen. De financiële gevolgen die hieraan zijn verbonden, maken dat dit probleem heel wat gevoeliger ligt. Bijgevolg kon in de praktijk de aanwezigheid van bos moeilijk vastgesteld worden. Dit probleem werd omzeild door een boswachter ter plaatse te sturen om de aanwezigheid van bos officieel vast te stellen. De beslissing van deze boswachter kon echter niet juridisch gemotiveerd worden, wat in gevallen van twijfel betwisting van zijn uitspraak mogelijk maakte43. De vage definitie kon dus aanleiding geven tot het kappen van zones die wel veel bomen droegen, maar niet als bos aanzien konden worden. Om de ambtenaren enig houvast te bieden bij de beoordeling van een dossier werd een interne dienstnota met criteria opgesteld44. Dergelijke criteria zouden de objectiviteit bij de beoordeling moeten verhogen en een zekere willekeur bij de ambtenaren moeten tegengaan. Recent werd ook ten overstaan van de burger door de decreetgever een gelijkaardige nota met richtlijnen aangereikt die meer duidelijkheid en rechtszekerheid kan verschaffen45. Dit document
40
Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (2002). Regelgeving bij het ontbossen. Ministerie van de Vlaamse gemeenschap, Afdeling Bos en Groen. 41 Knockaert, C. (2006). Woudmeester Antwerpen. Persoonlijke mededeling. 42 Vlaams Parlement (2000). Vraag nr. 160 van 30 maart 2000 van mevr. S. Janssens-Vanoppen. Bosdecreet ontbossingsregeling 43 Knockaert, C. (2006). Woudmeester Antwerpen. Persoonlijke mededeling. 44 De criteria die de afdeling Bos & Groen hanteert bij het adviseren van een verzoek tot ontheffing, zijn omschreven in de interne dienstnota 2005/02 van 2 juni 2005 betreffende “Bosdecreet art. 90 bis: criteria bij de beoordeling van aanvragen tot ontheffing van het ontbossingsverbod en bij de adviesverlening bij aanvragen tot het bekomen van een stedenbouwkundige vergunning tot ontbossing of een verkavelingsvergunning voor beboste gronden”. 45 Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. ANB-richtlijn definitie bos, ontbossen en open plekken binnen bos. www.bosengroen.be.
21
werd echter op geen enkele manier juridisch verankerd. De voor dit onderzoek belangrijke bepalingen zijn: -
een bos heeft in volgroeid stadium, gemeten op bestandsniveau, een bedekkingsgraad, zijnde de verhouding van de totale oppervlakte van alle kroonprojecties ten opzichte van de totale bosoppervlakte, groter dan 50 %. Het plantverband bedraagt maximaal 12 x 12 m;
-
het decreet legt geen minimumoppervlakte vast, het Agentschap voor Natuur en Bos hanteert echter bijkomend als interne richtlijn dat strookvormige percelen over een breedte van ten minste 10 meter dienen begroeid te zijn met bomen opdat men van een bos zou kunnen spreken. Er dienen minstens drie bomenrijen te zijn opdat men de bomen als belangrijkste bestanddeel zou kunnen beschouwen van een bepaalde grondoppervlakte;
-
de bomen en houtachtige struikvegetaties omvatten ook struwelen, waarbij we enkel houtachtige struikvegetaties aantreffen en geen bomen;
-
een terrein met jonge zaailingen of aangeplante jonge boompjes kan als bos worden beschouwd van zodra een bedekking van 50 % of een minimale dichtheid van zaailingen van 2500/ha wordt verkregen;
-
een ‘open plek binnen het bos’, die ook valt onder de toepassing van het bosdecreet, heeft een bedekkingsgraad < 50 %, omvat halfopen en open biotopen die in functie staan van natuurbehoud in het bos, inclusief open waterpartijen zoals vennen, poelen,…, het open terrein is over minstens de helft van de omtrek omgeven door bos, en de totale oppervlakte van de open plek is maximaal 3 ha groot;
-
een tuin bij een woning in het bos valt niet onder toepassing van het bosdecreet. Met tuin wordt bedoeld een aangelegde tuin (grasperken, borders, sierplanten). De delen van een bouwperceel die als bos behouden blijven, dienen niet gecompenseerd te worden en blijven dan ook verder onder de toepassing van het Bosdecreet vallen. Aanwijzingen voor de oppervlakte van een bouwperceel die als bos behouden moet blijven en die niet mag worden ingenomen voor het aanleggen van grasperken e.d.m., vindt men soms in de voorschriften van verkavelingsvergunningen als ‘de als bos te behouden groene ruimtes’. Voor gronden met de bestemming woonparkgebied vindt men die aanwijzingen zelfs in de omzendbrief betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en gewestplannen: slechts 10% van de perceelsoppervlakte mag worden ingenomen door grasperken, speelruimten, tennisvelden en dergelijke.
Het hoeft geen betoog dat vooral dit laatste punt voor dit onderzoek van groot belang is. Het bosdecreet vermeldt uitdrukkelijk niet van toepassing te zijn op ‘de tuinen, plantsoenen en parken’, ‘de lijnbeplantingen en houtkanten, onder meer langs wegen, rivieren en kanalen’ en ‘de sierbeplantingen’. Dit impliceert met andere woorden dat, wanneer een bos verkaveld en bebouwd wordt in het kader van de realisatie van een woonpark, de tuinen van de woningen voor de delen die als tuin zijn ingericht niet meer onder de bepalingen van het bosdecreet vallen. De delen van de tuin die wel nog bos dragen vallen echter wel nog onder de bepalingen van het bosdecreet.
22
3.2.1.2
Kappingen in een bos en kapvergunning
Kappingen voorzien in een goedgekeurd bosbeheerplan mogen onmiddellijk worden uitgevoerd en zijn niet meldingsplichtig. Voor alle andere kappingen in het kader van het beheer van het bos en die niet leiden tot ontbossing moet een machtiging worden gevraagd aan het Bosbeheer. De aanvraag voor kappingen in privé-bos gebeurt via een aanvraagformulier. De aanvraag omvat onder meer een duidelijk situeringsplan en kadastergegevens van de te kappen bomen, de reden van de kap, de aard van de kap (afzetten hakhout, dunningskap, eindkap, kaalkap,…), gegevens omtrent de te kappen bomen en gegevens omtrent de al dan niet geplande herbebossing. De aanvraag dient te worden gestuurd aan de woudmeester van de provincie waarin het bos gelegen is. Het Bosbeheer beslist binnen de zestig dagen46. Voor houtkavels in openbare bossen kan een kapvergunning worden uitgereikt door de houtvester, nadat deze zich ervan vergewist heeft dat de koper voor de betrokken houtverkoop voldaan heeft aan de bepalingen terzake van de algemene en bijzondere verkoopsvoorwaarden47. Een zeer dringende kapping om veiligheidsredenen kan gebeuren zonder kapmachtiging, maar dan moet deze kapping en de motivatie ervoor wel ten laatste 24 uur na het uitvoeren van de kapping schriftelijk worden gemeld aan het Bosbeheer. Bij een kapping om sanitaire redenen moet de kapping en de motivering ervan minstens veertien dagen voor het uitvoeren van de kapping schriftelijke aan het Bosbeheer worden meegedeeld. Bij kappingen om veiligheidsredenen en sanitaire kappingen moet de bosbeheerder binnen de 6 maanden na de kapping een voorstel van herstelmaatregelen ter goedkeuring aan het Bosbeheer voorleggen.
3.2.1.3
Ontbossing
Wat ontbossing en compensatie betreft, bestaat een uitgebreid arsenaal aan regels en wetten, met de bijhorende uitzonderingen. Deze scriptie beperkt zich tot de wetgeving die relevant is voor de ontbossing van woonparken. Voor verdere informatie wordt verwezen naar de betreffende wetgeving. Het fenomeen ‘ontbossen’ wordt volgens het bosdecreet gedefinieerd als ‘iedere handeling waardoor een bos geheel of gedeeltelijk verdwijnt en aan de grond een andere bestemming of gebruik wordt gegeven’, het gaat hierbij wel degelijk om het verdwijnen van bos (zoals de definitie van bossen). Het kappen van een bos op de plaats waar men een woning wenst te bouwen en een tuin wil aanleggen, evenals het rooien van bomen voor het aanleggen van verharde wegen in een 46
13 juni 1990 – Bosdecreet (B.S., 28 september 1990). 7 juni 2002 – Besluit van de Vlaamse regering betreffende de vorm van de kapvergunning voor houtkavels in openbare bossen en de wijze waarop die wordt afgeleverd (B.S. 30 juli 2002).
47
23
verkaveling, dienen dus als ontbossing beschouwd te worden48. ‘Herbebossing’ daarentegen wordt aanzien als de ‘bezetting met bomen of houtachtige struikvegetaties, door menselijke ingreep of spontaan, van een oppervlakte die reeds onder de toepassing van dit decreet viel’49. Dit betekent dat een tuin van een villa in een woonpark niet ‘herbebost’ kan worden, aangezien de ontboste delen van deze tuin niet onder de toepassing van het bosdecreet vallen. Nochtans kan deze tuin ook nog steeds gedeeltelijk bos dragen volgens de definitie van het bosdecreet. Een stedenbouwkundige vergunning tot ontbossing kan, conform het bosdecreet, niet worden verleend tenzij in de hierna vermelde gevallen50: -
ontbossing met het oog op werken van algemeen belang bedoeld in artikel 103 van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening;
-
ontbossing in zones met de bestemmingen woongebied of industriegebied in de ruime zin;
-
ontbossing in zones die volgens de geldende plannen van aanleg of de ruimtelijke uitvoeringsplannen gelijk te stellen zijn met de bestemmingen woongebied of industriegebied in de ruime zin;
-
ontbossing van de uitvoerbare delen in een niet-vervallen verkaveling.
Het bosdecreet biedt in art. 90bis dus expliciet de mogelijkheden te ontbossen ten behoeve van de realisatie van woningen in verkavelingen, woongebieden of woonparken. Hiervoor dient nog steeds een aanvraag tot stedenbouwkundige vergunning tot ontbossing te worden ingediend. De vergunningverlenende overheid is verplicht de vergunningsaanvraag voor advies aan het Agentschap voor Natuur en Bos voor te leggen. Deze instantie moet binnen een termijn van 30 dagen een advies uitbrengen, zoniet wordt het advies geacht gunstig te zijn. In de volgende gevallen wordt in de regel een ongunstig advies verleend voor ontbossing51: -
in habitatgebied;
-
in vogelrichtlijngebied;
-
zeldzame bostypes en/of Ferrarisbos;
-
zeer waardevol gebied op de Biologische Waarderingskaart;
-
het bos vormt een habitat conform bijlage I van de Europese richtlijn 97/62/EG tot aanpassing van de richtlijn 92/43 EEG inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde fauna en flora;
48
In dit kader is het interessant te wijzen op het antwoord van toenmalig minister Steve Stevaert, minister vice-president van de Vlaamse regering, Vlaams minister van Openbare Werken, Vervoer en Ruimtelijke Ordening op de vraag van de heer van 29/04/1999 over de beslissing van de minister tot intrekking van de verkavelingsvergunning in het Wolvenbosch in Kapellen. Daarbij werd geoordeeld dat voor een verkaveling in woonparken geen rekening gehouden diende te worden met de bestaande regelgeving met betrekking tot ontbossingen, aangezien de villa’s zo veel mogelijk werden ingeplant in de open ruimtes op elk perceel en er dus bijgevolg slechts relatief weinig bomen gekapt zouden worden. Dat het bos daarbij zou worden uitgedund en omgevormd worden tot woonzone en dus wellicht nog sterk bijkomend zou worden uitgedund, diende hierbij niet in overweging genomen te worden. 49 13 juni 1990 – Bosdecreet (B.S., 28 september 1990). 50 ibidem 51 2 juni 2005 - Interne dienstnota 2005/02 betreffende “Bosdecreet art. 90 bis: criteria bij de beoordeling van aanvragen tot ontheffing van het ontbossingsverbod en bij de adviesverlening bij aanvragen tot het bekomen van een stedenbouwkundige vergunning tot ontbossing of een verkavelingsvergunning voor beboste gronden”.
24
-
het bos vormt een verbinding tussen belangrijke natuur- en bosgebieden;
-
het bos sluit aan bij een groene zone op het gewestplan en/of maakt deel uit van de Gewenste Natuurlijke Structuur;
-
het bos is groter dan 2 ha en heeft een belangrijke recreatieve functie (wandel- of speelbos);
-
het bos maakt deel uit van een zoekzone voor bosuitbreiding;
-
in het geval van een ontbossingsaanvraag voor een verkaveling ligt de geplande verkaveling in een gebied voor verblijfsrecreatie in een aaneengesloten boscomplex dat nog niet bebouwd is en als bos behouden kan worden.
Bij ontbossingen van meer dan 3 ha moet de aanvrager in het kader van de ruimtelijke ordening een milieueffectenrapport (M.E.R.) opstellen. Dit M.E.R. dient bij de vergunningsaanvraag te worden ingesloten. Art. 90 bis heeft het enkel over ontbossingen, waarvoor een stedenbouwkundige vergunning tot ontbossing vereist is. Voor het onderscheid tussen werken die al dan niet onderworpen zijn aan de stedenbouwkundige vergunning tot ontbossen, wordt verwezen naar de bespreking van de wetgeving vanuit het standpunt van de ruimtelijke ordening.
3.2.1.4
Boscompensatie
Een stedenbouwkundige of verkavelingsvergunning tot ontbossen van beboste gronden kan enkel verkregen worden mits compensatie52. De vergunningsaanvraag dient dus gecombineerd te worden met een compensatievoorstel, op basis van een aanvraagformulier. Dit voorstel wordt voor advies en goedkeuring voorgelegd aan het Agentschap voor Natuur en Bos. Het Bosbeheer kan de voorgestelde compensatie aanpassen, zonder dat de aanvrager hiervan op de hoogte gebracht dient te worden. Het goedgekeurd compensatievoorstel geldt als voorwaarde bij de vergunning en maakt er integraal deel van uit. De compensatieverplichting voor het verkrijgen van een stedenbouwkundige vergunning geldt niet in o.m. de volgende gevallen: -
ontbossing voor woningbouw wordt om sociale redenen vrijgesteld van de compensatieplicht voor de eerste 5 are van de ontbossing. Daartoe moeten alle volgende voorwaarden vervuld zijn: o
het kadastraal perceel is kleiner dan 12 are53;
52
16 februari 2001 – Besluit van de Vlaamse regering tot vaststelling van nadere regels inzake compensatie van ontbossing en ontheffing van het verbod op ontbossing. Hiermee wordt het betrokken kadastraal perceel beschouwd waarop de ontbossing zal worden uitgevoerd en niet de gehele eigendom, zie ‘Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Afdeling Bos en Groen (2005). Dienstnota 2005/02: bosdecreet art. 90 bis: criteria bij de beoordeling van aanvragen tot ontheffing van het ontbossingsverbod en bij de adviesverlening bij
53
25
o
het perceel is volgens het geldende plan van aanleg of ruimtelijk uitvoeringsplan gelegen in woongebied in de ruime zin of in een zone met een daarmee gelijk te stellen bestemming;
o
de aanvrager van de stedenbouwkundige vergunning moet een natuurlijke persoon zijn (dus geen rechtspersoon);
o
de aanvrager heeft op de datum van zijn aanvraag niet al de volle eigendom van een woning;
o -
de aanvrager heeft niet eerder van deze vrijstelling genoten;
de compensatieplicht geldt niet voor ontbossing van gronden gelegen binnen een vergunde verkaveling waarvan de vergunning is aangevraagd na 23 maart 2001, voor zover de te ontbossen oppervlakte al gecompenseerd werd door de verkavelaar, die hiervan een attest kan voorleggen.
De compensatieplicht geldt ook voor de aanvrager van een verkavelingsvergunning als de verkaveling in een deels of volledig bebost terrein is gelegen. De te compenseren oppervlakte bestaat zowel uit de oppervlakte van de kavels als de oppervlakte van de werkzaamheden ten laste van de verkavelaar (vb. wegen), waarvan de te behouden beboste groene ruimten worden afgetrokken. De te behouden beboste ruimten worden opgenomen in de verkavelingsvoorschriften. De compensatie valt dus volledig ten laste van de verkavelaar. Vervreemding van de kavels is pas mogelijk nadat de volledige compensatie werd vervuld. Er bestaan drie mogelijkheden tot compensatie, namelijk compensatie in natura, financiële compensatie, of een combinatie van de twee. De compensatie in natura houdt in dat de ontbossing gecompenseerd wordt door nieuwe terreinen te bebossen. De beboste oppervlakte moet gelijk zijn aan de ontboste oppervlakte, vermenigvuldigd met een compensatiefactor, bepaald door de ecologische waarde van het bos. -
compensatiefactor 1: niet-inheems loofbos of naaldbos, waarvan het grondvlak54 uit minstens 80 % niet-inheems loofhout, naaldhout of een mengeling bestaat;
-
compensatiefactor 1,5: gemengd bos (naaldhout en loofhout), waarvan het grondvlak inheems loofhout tussen 20 en 80 % ligt;
-
compensatiefactor 2: inheems loofbos, waarvan het grondvlak uit minstens 80 % loofhout bestaat.
De compensatie in natura kan gebeuren doordat de aanvrager zelf nieuwe terreinen bebost, of door een derde te laten bebossen. Een derde kan zich daarbij garant stellen om de compenserende bebossing in de plaats van de aanvrager uit te voeren. Hiervoor dient een verklaring op het aanvragen tot het bekomen van een stedenbouwkundige vergunning tot ontbossing of een verkavelingsvergunning voor beboste gronden’ 54 Het grondvlak is de som van de gezamenlijke oppervlakte van de stamdoorsneden van de bomen op het perceel, gemeten op 1,5 meter hoogte en uitgedrukt in vierkante meter per hectare.
26
formulier te worden aangebracht. Een terrein spontaan laten verbossen kan als compensatie worden opgegeven, indien de kans hiervoor reëel is. Bovendien moet het perceel afgeschermd worden tegen alle actief ontbossende invloeden, zoals intensieve begrazing, maaien,…55 De volgende zones komen in aanmerking voor een compenserende bebossing56: -
groengebied;
-
natuurontwikkelingsgebied;
-
parkgebied;
-
buffergebied;
-
bosgebied;
-
bosuitbreidingsgebied;
-
agrarisch gebied;
-
recreatiegebied;
-
gebied voor gemeenschapsvoorzieningen en openbare nutsvoorzieningen;
-
een bestemmingsgebied dat met één van de hierboven vermelde zones vergelijkbaar is.
Deze terreinen mogen uiteraard nog niet bebost zijn. Bovendien mag op de gronden nog geen verplichting rusten voor het bebossen of herbebossen ten gevolgde van een vroeger aangegane verbintenis of een gerechtelijke beslissing. De compenserende bebossing moet uitgevoerd zijn uiterlijk twee jaar na de datum waarop de stedenbouwkundige vergunning mag worden gebruikt. Dit is 25 dagen na de afgifte van de vergunning. Deze bebossing moet minstens 25 jaar in stand worden gehouden. Overtreding van artikel 90bis wordt, bij vaststelling van de overtreding, bestraft met een geldboete van 1 000 tot 10 000 euro. Naast de bebossing in natura kan ook een bosbehoudsbijdrage worden betaald. Deze financiële compensatie wordt gestort in het Bossenfonds van de Vlaamse Gemeenschap. De compensatie wordt berekend volgens de volgende formule: oppervlakte ontbossing (m²) x compensatiefactor x € 1,98/m² Deze bijdrage dient te worden betaald binnen de 4 maanden na datum waarop de stedenbouwkundige vergunning gebruikt mag worden. Een derde mogelijkheid is om de ontbossing te compenseren via een combinatie van bebossing en betaling van een bosbehoudsbijdrage. 55
2 juni 2005 - Interne dienstnota 2005/02 betreffende “Bosdecreet art. 90 bis: criteria bij de beoordeling van aanvragen tot ontheffing van het ontbossingsverbod en bij de adviesverlening bij aanvragen tot het bekomen van een stedenbouwkundige vergunning tot ontbossing of een verkavelingsvergunning voor beboste gronden”. 56 16 februari 2001 – Besluit van de Vlaamse regering tot vaststelling van nadere regels inzake compensatie van ontbossing en ontheffing van het verbod op ontbossing.
27
De aanvrager kan zelf de keuze maken op welke manier hij wil compenseren. Van overheidswege kan hieromtrent geen verplichting worden opgelegd57. Bij deze hele compensatieregeling dient een niet onbelangrijke kanttekening gemaakt te worden. Het bosdecreet staat toe dat bossen die gelegen zijn in bestemmingszones zoals wonen en industrie mits compensatie gekapt kunnen worden. Door de compensatieregeling neemt het totale bosareaal in Vlaanderen niet af, hetgeen uiteraard een nobele doelstelling is. Naast de waarde van de bosoppervlakte moet echter ook rekening gehouden worden met de ecologische waarde van een bestaand bos. Deze wordt in rekening gebracht door middel van de compensatiefactor. Toch dient gesteld te worden dat sommige biologisch en ecologisch zeer waardevolle bosgebieden niet zomaar gecompenseerd kunnen worden door een grotere oppervlakte te gaan bebossen. Bijgevolg zou gezocht moeten worden naar mogelijkheden om de bestaande waardevolle bossen te bewaren.
3.2.2 3.2.2.1
Bos en ontbossing vanuit het standpunt van de ruimtelijke ordening Decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening
Het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en latere wijzigingen vermeldt dat een voorafgaande stedenbouwkundige vergunning vereist is voor het ontbossen in de zin van het bosdecreet van alle met bomen begroeide oppervlakten en voor het vellen van hoogstammige bomen58, alleenstaand, in groeps- of in lijnverband, voor zover ze geen deel uitmaken van met bomen begroeide oppervlakten zoals gesteld in het bosdecreet59. Het onderscheid in interpretatie tussen het bosdecreet en het decreet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening wordt uitgemaakt door de passage ‘van alle met bomen begroeide oppervlakten’. Bijgevolg is geen stedenbouwkundige vergunning vereist voor een functiewijziging van vb. een kaalvlakte binnen het bos of de bij het bos behorende bos- en brandwegen, aangezien deze wel vallen onder ontbossing volgens het bosdecreet, maar echter niet met bomen begroeid zijn. Het uitvoeringsbesluit tot bepaling van de werken vrijgesteld van een stedenbouwkundige vergunning60 bepaalt dat geen stedenbouwkundige vergunning vereist is voor het vellen van de volgende hoogstammige bomen: ‘a) het vellen van hoogstammige bomen, mits aan alle van de volgende vereisten voldaan is:
57
Knockaert, C. (2006). Woudmeester Antwerpen. Persoonlijke mededeling. Als hoogstammige boom wordt beschouwd elke boom die op een hoogte van 1 meter boven het maaiveld een stamomtrek van 1 meter heeft. 59 18 mei 1999 - Decreet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en latere wijzigingen. 60 14 april 2000 - Besluit van de Vlaamse regering tot bepaling van de vergunningsplichtige functiewijzigingen en van de werken, handelingen en wijzigingen waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning nodig is. 58
28
- ze maken geen deel uit van een bos, zoals bedoeld in het bosdecreet en zijn uitvoeringsbesluiten; - ze zijn gelegen in een woongebied of in een industriegebied of in een daarmee vergelijkbaar gebied, en niet in een woonparkgebied of in een daarmee vergelijkbaar gebied; - ze bevinden zich op huiskavels van een vergunde woning of vergund bedrijfsgebouw, maar niet op de grens met het openbaar domein; - ze zijn gelegen binnen een straal van maximaal 15 meter rondom de vergunde woning of het bedrijfsgebouw; b) het vellen van alleenstaande hoogstammige bomen of van enkele bomen in lijnverband omwille van acuut gevaar en mits voorafgaandelijke schriftelijke instemming van het Bosbeheer; c) het vellen van hoogstammige bomen, gelegen op terreinen waarvoor een door de bevoegde overheid of bevoegde administratie(s) goedgekeurd beheersplan of beheersvisie bestaat op basis van de milieu- en natuurwetgeving, voorzover het vellen van de hoogstammige bomen als activiteit in dat beheersplan of beheersvisie is opgenomen.’
Figuur 7: werken vrijgesteld van stedenbouwkundige vergunning61 61
Provincie West-Vlaanderen (2004). Het bos doorheen de bomen. Leidraad doorheen de wildgroei aan wetgeving rond houtige kleine landschapselementen.
29
De onder b) en c) vermelde situaties waren reeds vernoemd bij de bespreking van het kappen in een bos en de kapvergunning. Belangrijk hier zijn de bepalingen in punt a), waarbij uitdrukkelijk gesteld wordt dat hoogstammige bomen op huiskavels en binnen een straal van 15 m van de woning of het bedrijfsgebouw zonder kapvergunning gekapt kunnen worden, dit geldt echter niet voor hoogstammige bomen die deel uitmaken van een bos of die in een woonparkgebied gelegen zijn. Voor elke boom die in woonparkgebied wordt gekapt, moet een stedenbouwkundige vergunning voorgelegd kunnen worden. In werkelijkheid wordt echter vaak zonder vergunning meer gekapt dan toegelaten. Het uitvoeringsbesluit met betrekking tot de openbare onderzoeken62 legt vast dat een openbaar onderzoek vereist is voor het ontbossen van een grond met een grondoppervlakte van meer dan 500 m². Deze verplichting geldt niet indien een openbaar onderzoek over hetzelfde project is gehouden in het kader van de regelgeving inzake de landinrichting of de natuurinrichting. Ook indien voor het gebied waarin het perceel gelegen is een gemeentelijk RUP, BPA of een niet-vervallen verkaveling bestaat en de aangevraagde werken in overeenstemming zijn met de bepalingen ervan, is een openbaar onderzoek niet vereist. Dit is een erg belangrijke bepaling, aangezien dit betekent dat vb. voor het ontbossen van waardevolle stukken bos veelal een openbaar onderzoek vereist is, waardoor de burger een zekere vorm van inspraak verwerft. Dit kan leiden tot uitgebreide bundels van bezwaren en petities, die eventueel (niet in het minst dankzij de ruchtbaarheid die aan dergelijke zaken gegeven wordt door de media) de politieke besluitvorming kunnen beïnvloeden63.
62
5 mei 2000 - Besluit van de Vlaamse regering betreffende de openbare onderzoeken over aanvragen tot stedenbouwkundige vergunning en verkavelingsaanvragen. Zie vb. de uitgebreide media-aandacht voor de kap van het Lappersfortbos of de kap op het domein van het Fort van Borsbeek ten behoeve van de luchthaven van Deurne.
63
30
4 Woonparken binnen het maatschappelijk gebeuren Het beleidskader met betrekking tot woonparken werd in het vorige hoofdstuk geschetst. Een korte maatschappelijke beschouwing van het fenomeen van de woonparken brengt echter andere relevante informatie aan de oppervlakte. Woonparken zijn bij de inkleuring van de gewestplannen geïnduceerd als methode om de hier en daar reeds ver doorgedreven verkavelingen in bossen te regulariseren64. Deze gewestplanbestemming bood ze een wettelijk kader om te blijven voortbestaan, en maakte verdere verkavelingen en een voortschrijdende bebouwing en ontbossing mogelijk. Dit bood kansen voor een voortgang van de suburbanisatie, maar ook voor het ongestraft kappen van bossen ten behoeve van het verwezenlijken van de gewestplanbestemming. De woonparken vormen residentiële parklandschappen, waarbij het wonen niet wordt geënt op een bestaande kern, maar wel op het landschap, met name het bos. De bossen moeten plaats maken voor een uitgebreid, autonoom en suburbaan groen woonmilieu, versterkt door de netwerkstedelijkheid. Het boslandschap ondergaat deze diffuse suburbanisatie, maar drukt tegelijk zijn stempel. Door de rurale absorptie wordt een nieuwe landelijkheid gecreëerd in de groene nevel aan de buitenrand van de nevelstad. Waar kleine woonparken nog afhankelijk zijn van de dichtstbijzijnde kern voor de meeste voorzieningen en diensten, ontstaat bij grotere woonparken een eigensoortige centraliteit, waarbij de bewoners hun veilige leefwereld nog zo weinig mogelijk hoeven te verlaten65. Woonparken vormen fel begeerde woonbuurten. Nochtans zijn woonparken vaak niet de ideale buurt om in te leven. Het zijn vochtige, donkere leefomgevingen, en ze zijn vaak onvoldoende uitgerust. Rioleringen ontbreken soms en straatsverlichting is schaars. Een voordeel dat hieraan verbonden is, is dat de lichtvervuiling in het bos eerder beperkt blijft. Anderzijds bieden woonparken wel een rustige, groene en ruimte woonomgeving, met veel privacy en het gevoel in contact te staan met de natuur66. De woonparkbewoners berokkenen deze natuur echter veel schade, door te ontbossen, veelal meer dan toegestaan, en door het natuurlijke karakter van het bos te doorbreken. De draagkracht van de bossen wordt vaak sterk overschreden, waardoor in extreme gevallen het bos zelfs het uitzicht van een bos verliest en herleid wordt tot enkele bosfragmenten binnen het drevenpatroon.
64
8 juli 1997 - Omzendbrief betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en gewestplannen, gewijzigd via omzendbrief dd. 25/1/2002 en 25/10/2002. 65 Loeckx, A., De Meulder, B. & OSA (Onderzoeksgroep Stedelijkheid en Architectuur). Wonen op zoek naar stedelijkheid, dichtheid en duurzaamheid. Debatten, realiteiten, tradities, perspectieven. www.thuisindestad.be, workshops witboek stedenbeleid. 66 Leinfelder, H. (1993). Problematiek van de woonparken. Groene Band, 92.
31
Woonparken roepen dus vragen op omtrent duurzaamheid, niet in het minst vanuit ecologische hoek. Maar evengoed kunnen vraagtekens geplaatst worden bij de verschillende vormen van uitsluiting die er geproduceerd worden. Woonparken bieden plaats aan grote villa’s die ingebed zijn in het groen. Het zijn majestueuze eengezinswoningen, geordend langsheen dreven, en veelal aan het oog onttrokken door grote hekken, hagen en (in het beste geval) grote bomen. De bewoners wensen privacy, en ondervinden liefst zo weinig mogelijk ‘hinder’ van de buitenwereld. De groene woonomgeving vormt een veilige cocon die de kwade buitenwereld (het cliché van de onveilige stad en het achterlijke platteland) buiten houdt. De woonparken zijn niet bedoeld voor de gewone jan-met-de-pet. Door in de gewestplanvoorschriften een lage woningsdichtheid op te leggen, werd een minimale perceelsoppervlakte bewerkstelligd. Dit bood de garantie dat enkel gefortuneerde gezinnen zich in deze wijken zouden kunnen vestigen. Het gewestplan verzekerde met andere woorden een segregatie naar inkomen toe, waardoor de overheid mee het ruimtelijk uitsorteringsproces ondersteunde67. Dit impliceert meteen ook het gevoel aan superioriteit dat woonparkbewoners ondervinden. Ze wonen samen met gelijkgestemde zielen, uit dezelfde hoge inkomensklasse. De buurt fungeert als een statussymbool, een investering die de inwijking van minder gegoede personen in de directe woonomgeving onmogelijk maakt. Trekken we deze lijn verder door, dan komen we al snel uit bij het fenomeen van de ‘gated communities’, een fenomeen dat komt overwaaien uit de Verenigde Staten en niet toevallig naar het Nederlands vertaald werd als ‘woonparken’. Wanneer de term ‘woonparken’ wordt gegoogled, leiden alle links uit Nederland naar websites over gated communities, en niet naar de ons beter bekende verkavelingen in bosgebieden. Deze gated communities vormen residentiële buurten die veelal door muren en hekken zijn afgebakend, en waarvan de toegang tot het gebied aan controleposten wordt gecontroleerd. Ze vormen een soort dorp of gemeenschap op zich, met private woningen maar ook voldoende publiek domein, dat echter enkel publiek is voor wie zich binnen de grenzen van de community bevindt. Onze Vlaamse woonparken zijn over het algemeen wel nog publiekelijk toegankelijk, het zijn de percelen zelf die versterkte burchten vormen binnen het geheel. Dit elitair wonen in het groen blijft echter niet louter beperkt tot de woonparken. Ook zonevreemde woningen vormen meer en meer het speelterrein van de beter gegoede klassen. Deze bieden immers mogelijkheden om een massieve villa op te trekken die midden in de open ruimte is gelegen. Wonen in het buitengebied lijkt dus meer en meer voorbehouden te zijn voor de rijkere lagen van de bevolking.
67
Anoniem. Soort bij soort: Over de ruimtelijke concentratie van maatschappelijke achterstelling. www.thuisindestad.be.
32
Dit wordt nog versterkt door het beleid dat hieraan verbonden is. Zowel voor woningen in woonparken als voor zonevreemde woningen geldt dat deze zones zijn voorbehouden voor eengezinswoningen, en dan nog bij voorkeur alleenstaand. Het is bijvoorbeeld niet mogelijk om een riante villa in een woonpark met twee gezinnen te betrekken, of om een zonevreemde woning met een ruime schuur om te vormen naar twee ruime eengezinswoningen. Op die manier zouden deze mooie woonlocaties niet meer voornamelijk voor de rijken zijn bestemd, maar worden deze ook betaalbaar voor het grote publiek. Want landelijk wonen in een groene woonomgeving wordt door alle sociale klassen hoog in het vaandel gedragen, en zou dus ook voor alle klassen beschikbaar moeten zijn68. Op die manier wordt een ruimtelijk uitsortering vermeden en wordt voorkomen dat landelijk wonen een elitaire aangelegenheid wordt69.
Figuur 8: sfeerbeeld woonparken (eigen foto’s)
68 69
Van den Berg, L., Hidding, M. & Yntema, U. (2005). Ultragroen wonen. Stedenbouw en ruimtelijke ordening, 86 (1). Heins, S. (2003). Landelijk wonen, droom of werkelijkheid? Rooilijn 36 (5).
33
5 Ontbossing en boscompensatie in woonparken in de praktijk Om na te gaan in welke mate bebouwde percelen in woonparken ontbost worden en of/hoe de boscompensatie hiervoor gebeurt, worden twee gevalstudies uitgevoerd. Om vergelijking mogelijk te maken, wordt ervoor geopteerd meerdere woonparken van verschillende grootte-orde te bestuderen. Deze worden gekozen in dezelfde regio, maar op het grondgebied van verschillende gemeentes. Op die manier is het mogelijk na te gaan welk beleid t.a.v. de woonparken wordt gevoerd door de verschillende gemeentes.
5.1 Bespreking studiegebied Vooreerst worden de geselecteerde studiegebieden aangeduid, waarna de planningscontext van het ruimere studiegebied wordt geschetst, zowel op Vlaams als op provinciaal niveau. Hierop volgt een bespreking van de geselecteerde woonparken zelf en hun nabije omgeving.
5.1.1
Selectie studiegebieden
Alle studiegebieden worden geselecteerd in de provincie West-Vlaanderen. Gezien de relatief hoge concentratie aan woonparken in het Brugse stadsgewest in vergelijking met de rest van de provincie, wordt het ruimere studiegebied beperkt tot deze regio. Ter hoogte van de stadsrand van Brugge (binnen de morfologische agglomeratie) worden 3 woonparken geselecteerd die gelegen zijn in de omgeving van Tillegembos. Het betreft meer concreet drie woonparken in Sint-Andries en Sint-Michiels. Deze worden aangeduid als woonpark ‘Zeeweg’, woonpark ‘Sint-Andriesdreef’ en woonpark ‘K. Albert I laan’.
34
Figuur 9: ligging geselecteerde woonparken ter hoogte van Sint-Andries en Sint-Michiels70
Een ander woonpark wordt geselecteerd in de banlieue van het Brugse stadsgewest. In Oostkamp situeert zich een groot woonpark in Bulskampveld, in de deelkern Hertsberge. Dit is beduidend groter dan de drie woonparken in de Brugse agglomeratie.
Figuur 10: ligging geselecteerd woonpark ter hoogte van Hertsberge71
70 71
Agentschap voor Geografische Informatie Vlaanderen (2007). Geoloketten. Agentschap voor Geografische Informatie Vlaanderen (2007). Geoloketten.
35
5.1.2
Planningscontext7273
In het kader van het RSV werd het regionaalstedelijk gebied Brugge afgebakend. De woonparken ter hoogte van Sint-Andries en Sint-Michiels vallen binnen de afbakeningslijn, het woonpark in Hertsberge valt erbuiten en behoort dus tot het buitengebied. Dit betekent dat voor de regio van Sint-Andries en Sint-Michiels een beleid van groei, concentratie en verdichting wordt gevoerd, terwijl voor de regio rond Hertsberge gestreefd wordt naar compactheid, waarbij de open ruimte niet verder versnipperd mag worden. In de praktijk kan echter, gezien het specifieke karakter van woonparken, verwacht worden dat dit geen grote verschillen zal teweegbrengen wat het gevoerde beleid in de woonparken zelf betreft. De stad Brugge behoort grotendeels tot het regionaalstedelijk gebied Brugge. De bestaande en toekomstige stedelijke potenties worden er maximaal benut. De stad heeft grote potenties om een belangrijk aandeel van de groei inzake bijkomende woongelegenheden, stedelijke voorzieningen en ruimte voor economische activiteit op te vangen. Hertsberge is in het provinciaal ruimtelijk structuurplan van West-Vlaanderen niet als woonconcentratie geselecteerd. Enkel juridisch bestaande effectieve bouwgronden kunnen worden benut. Lokale bedrijvigheid is enkel mogelijk in verwevenheid met het wonen.
72 73
WVI (2006). Gemeentelijk ruimtelijk structuurplan Oostkamp. Groep Planning (2006). Stad Brugge, gemeentelijk ruimtelijk structuurplan.
36
Figuur 11: afbakening regionaalstedelijk gebied Brugge – voorstel van afbakeningslijn74
De Vlaamse regering besliste op 18 juli 2003 over de definitieve afbakening van het eerste deel van het Vlaams Ecologisch Netwerk (VEN). Het VEN wordt afgebakend op basis van het decreet van 21 oktober 1997 betreffende het natuurbehoud. Ter hoogte van de woonparken in Sint-Andries werden 74 AROHM, Afdeling Ruimtelijke Planning, WVI, Groep Planning (2004). Afbakening van het regionaalstedelijk gebied Brugge. Voorstel van afbakening.
37
geen VEN-gebieden geselecteerd. De boscomplexen rond Hertsberge werden op gewestelijk niveau wel opgenomen als VEN-gebied. Op Europees niveau werden Habitatrichtlijngebieden afgebakend. Ook deze ontbreken in de directe nabijheid van de woonparken in Sint-Andries en Sint-Michiels, alhoewel in de regio zowel VEN- als Habitatrichtlijngebieden terug te vinden zijn. Het Bulskampveld in Oostkamp en Beernem werd op Europees niveau aangeduid als Habitatrichtlijngebied. In uitvoering van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen heeft de Vlaamse overheid, in overleg met gemeenten, provincies en belangengroepen, een ruimtelijke visie opgesteld voor verschillende regio’s waarin zij aangeeft hoe zij de open ruimte in deze regio de komende jaren ruimtelijk wil zien ontwikkelen en welke acties ondernomen kunnen worden om dit te realiseren. Parallel hieraan heeft de Vlaamse overheid voor een aantal agrarische gebieden de bestemming herbevestigd75. De Vlaamse regering heeft echter nog steeds de afbakening van de gebieden van de bos- en natuurstructuur niet vervolledigd. In afwachting van de afbakening van de gebieden van de bosstructuur worden steeds meer waardevolle zonevreemde bossen gekapt76. De ‘Ruimtelijke visie voor landbouw, natuur en bos’77 voor de regio Veldgebied Brugge – Meetjesland telt 90 bladzijden. De gewenste ruimtelijke structuur en het programma voor uitvoering werd opgesteld aan de hand van een aantal deelruimtes. Een deelruimte is een gebied waarbinnen een samenhangend ruimtelijk beleid voorgesteld wordt. Één van deze deelruimtes omvat de regio waarin het grootste deel van de gevalstudies zullen worden uitgevoerd, met name de regio rond Sint-Andries en Sint-Michiels in Brugge (deelruimte 1).
De ruimtelijke visie omvat in totaal ruim 10 bladzijden tekst omtrent de gewenste visie voor landbouw, natuur en bos in deze deelruimte, die relatief een erg hoog aantal woonparken telt in vergelijking met de rest van Vlaanderen. Toch wordt in de volledige visie met geen woord gerept omtrent de situatie in deze woonparken, omtrent toekomstige ontwikkelingen of omtrent mogelijkheden die deze gebieden bieden.
75 Binnen deze gebieden zal de Vlaamse Regering in principe géén planningsinitiatieven meer nemen om agrarische gebieden om te zetten naar andere bestemmingen. In deze herbevestigde agrarische gebieden moet de hoofdfunctie landbouw maximaal gevrijwaard blijven. Gemeentelijke en provinciale planningsinitiatieven binnen deze gebieden kunnen geen betekenisvolle afbreuk doen aan de ruimtelijk-functionele samenhang van de agrarische macrostructuur. Het beleid dat de Vlaamse overheid binnen deze gebieden wenst te voeren is nader omschreven in de omzendbrief RO/2005/01 van 23 december 2005. 76 Vereniging voor Bos in Vlaanderen (2005). Vlaams Bosmemorandum 2005. 77 Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (2006). Ruimtelijke visie voor landbouw, natuur en bos – regio Veldgebied Brugge – Meetjesland.
38
Figuur 12: deelruimtes binnen de regio Veldgebied Brugge-Meetjesland
Op het niveau van de provincie werden verschillende gewenste ruimtelijke structuren vastgelegd, namelijk de gewenste natuurlijke structuur, gewenste bosstructuur, de gewenste landschappelijke structuur en toeristische structuur. In de gewenste natuurlijke structuur voor de provincie West-Vlaanderen werden onder meer natuuraandachtzones onderscheiden. Dit zijn natuurcomplexen die deel uitmaken van een Vlaamse structuur. Het zuiden van de gemeente Oostkamp werd geselecteerd als natuuraandachtzone ‘omgeving Bulskampveld tot Merkeveld’. Ter hoogte van Sint-Andries en Sint-Michiels werd een natuurverbindingsgebied geselecteerd, meer bepaald de ‘groene gordel en kastelen rond Brugge’. Voor een bespreking van de afbakening van de gebieden van de natuurlijke en agrarische structuur wordt verwezen naar het hoofdstuk over het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen in de literatuurstudie. In dit document geeft het Vlaams gewest aan hoe zij de open ruimte in deze regio de komende jaren ruimtelijk wil zien ontwikkelen en welke acties ondernomen kunnen worden om dit te realiseren. De Afdeling Bos & Groen heeft voor de gewenste bosstructuur enkele zoekzones aangeduid, waar aan bosontwikkeling gedaan kan worden. Deze zoekzones bevinden zich in de buurt van bestaande bossen. Uit de kaart kan duidelijk afgeleid worden dat een groot deel van de zoekzones binnen de provincie zich ten zuiden van Brugge bevinden. Met de bebossingsplannen is het niet de bedoeling om het hele gebied te bebossen, maar om de bestaande bossen te vergroten.
39
Figuur 13: gewenste bosstructuur (bos en groen)78
Binnen de gewenste ruimtelijke structuur van het landschap wordt een beleid gevoerd ten behoeve van gave landschappen. Dit is erop gericht om de traditionele kenmerken en karakteristieke relicten te behouden en versterken. De kasteelparken en bosgebieden van Sint-Andries-Varsenare werden geselecteerd als gaaf landschap. Tudor en Tillegemkasteel en –bos werden als ankerplaats aangeduid, hiervoor moeten alle vormen van versnippering en verandering of toevoeging van 78
WVI (2006). Gemeentelijk ruimtelijk structuurplan Oostkamp.
40
storende elementen die de samenhang verstoren tegengegaan worden. In Oostkamp vormen de oude veldgebieden traditionele landschappen, ingesloten in het traditionele houtland. Ze zijn ook aangeduid als relictzones. Bulskampveld werd bovendien geselecteerd als ankerplaats, wat duidt op een hoge landschappelijke waarde. Tillegembos en Beisbroek-Tudor bezitten veel toeristische kwaliteiten dankzij de vele bossen, kastelen en historische sites. Dit netwerk biedt kansen voor de ontwikkeling van plattelandstoerisme met het oog op recreatief medegebruik van de open ruimte.
5.1.3
Woonparken ter hoogte van Sint-Andries en Sint-Michiels79
Ten zuidwesten van Brugge, in Sint-Andries en Sint-Michiels ligt het bosgebied van TillegemBeisbroek-Tudor, waarin een aantal woonparken zijn ingebed. Dit gebied maakt deel uit van een groter boscomplex dat zich verder uitstrekt tot in Zedelgem en Loppem. Door de talrijke gradiëntsituaties is de ecologische diversiteit groot. De hogere gronden worden ingenomen door eiken-beukenbossen en de armere zandbodems door eiken-berkenbos. Her en der komen relicten van droge heide en schrale graslanden voor. In enkele depressies vinden we vochtige bostypes. De bossen worden veelal doorkruist door een rechtlijnig drevenpatroon.
Figuur 14: de woonparken in Sint-Andries volgens de biologische waarderingskaart80
79 80
Groep Planning (2006). Stad Brugge, gemeentelijk ruimtelijk structuurplan. Agentschap voor Geografische Informatie Vlaanderen (2007). Geoloketten.
41
De verschillende structuurbepalende gebieden voor natuur hebben een opvallende cirkelvorm rond de Brugse kern. De zogenaamde groene gordel is vrij aaneengesloten in de zuidelijke helft (zandstreek), en is meer onderbroken in de noordelijke helft (polders). Het zuidelijk deel van Brugge en de eraan palende regio bevat nagenoeg de helft van de bosoppervlakte in WestVlaanderen. Deze bossen vormen de "longen" van de streek, met een belangrijke recreatieve functie zoals vb. de domeinen Beisbroek, Tudor, Tillegem en Ryckevelde. Ze kunnen worden aangeduid als traditioneel landschap in het Vlaams zandgebied. Tillegemkasteel en Tillegembos worden ook aangeduid als ankerplaats.
Figuur 15: aanduiding boskartering en speelbossen ter hoogte van Sint-Andries81
De reeds sterk beboste omgevingen van Tillegem - Beisbroek - Tudor enerzijds en van RyckeveldeMaleveld anderzijds, worden uitgebouwd tot stadsrandbossen van het regionaalstedelijk gebied Brugge. Deze twee stadsrandbossen krijgen een recreatieve functie waar ook plattelandstoerisme een kans kan krijgen. De stadsrandbossen vormen samen met de aanwezige (vaak private) kasteelparken de groene gordel rond Brugge. Bosuitbreiding kan onder meer worden gerealiseerd door bos(uitbreidings)gebieden aan te duiden door middel van een gewestelijk RUP. De aanwezigheid van aantrekkelijke verkavelingen in het groen wordt als een sterk pluspunt beschouwd voor de Brugse stadsrand. Een groene omgeving met hoge ecologische en recreatieve waarde zorgt voor een kwalitatieve leefomgeving, zowel voor de bewoners van de stadsrand als voor de Brugse stedelingen. De drie geselecteerde woonparken in de Brugse agglomeratie hebben een oppervlakte van 36, 5 ha (K. Albert I laan), 66,2 ha (Zeeweg) en 37,1 ha (Sint-Andriesdreef). 81
Agentschap voor Geografische Informatie Vlaanderen (2007). Geoloketten.
42
Aansluitend bij de bossen van Beisbroek-Tudor-Tillegem in het zuidwesten van Brugge, bevinden zich nog een aantal onbebouwde gronden in woonpark. Op sommige van deze gronden is een waardevolle bebossing aanwezig, en is een woonontwikkeling omwille van de ecologische of recreatieve waarde niet wenselijk. Voor deze gronden is een herbestemming naar groenzone aangewezen. De gronden tussen de gemeentegrens met Varsenare en de Doornstraat (woonpark “Zeeweg”) en de restpercelen nabij Tillegem komen hiervoor mogelijks in aanmerking. Verder onderzoek in het kader van de opmaak van het GRUP dient evenwel uit te wijzen welke percelen effectief een groene herbestemming zullen krijgen. Ook omvangrijke woonuitbreidingsgebieden aan de stadsrand krijgen een herbestemming via BPA’s en kunnen als open ruimte behouden blijven. Deze zogenaamde “nulopties” bestrijken in totaal bijna 50 hectare. De nieuwe openruimtebestemming van deze nulopties zal slechts concreet worden vastgelegd worden bij de opmaak van het RUP, hetzij op gemeentelijk vlak, hetzij door de hogere overheid.
5.1.4
Woonpark ter hoogte van Hertsberge82
Hertsberge is een deelgemeente in het oosten van Oostkamp, gelegen langs de N368, de verbindingsweg tussen Beernem en Aartrijke. De deelgemeente bestaat uit twee grote delen: de dorpskern en het woonpark in het Bulskampveld, dat een belangrijke bebouwingsconcentratie vormt buiten de eigenlijke kern. Hertsberge beslaat ongeveer 1 116 ha en telde begin 2004 1 675 inwoners. Met een bevolkingsdichtheid van 1,5 inwoners per ha is Hertsberge de dunst bevolkte deelgemeente van Oostkamp. De bevolking nam echter sterk toe de afgelopen 40 jaar in vergelijking met de bevolking van de andere deelgemeentes. Hertsberge beschikt dan ook over een relatief jong woningaanbod en een eerder comfortabel woningbestand met goed uitgeruste woningen. In Hertsberge zijn geen sociale woningen of kavels aanwezig. De nog onbebouwde gronden in het woonpark zijn bestemd voor een vrij exclusief publiek, door de grote perceelsoppervlakte en de hoge grondprijzen. Het woonpark Hertsberge heeft een totale oppervlakte van zo’n 200 ha. Het omvat hoofdzakelijk residentiële bebouwing binnen een bosstructuur, met grote individuele woningen in een grote meestal beboste tuin. Er is een zeer beperkt aanbod aan lokale voorzieningen en afwezigheid van lokale bedrijvigheid. Het woonpark is dus voor nagenoeg alle voorzieningen aangewezen op de nabijgelegen kernen. Anderzijds wordt de nabijheid van de groene omgeving als een pluspunt beschouwd voor de kern. Kern en woonpark vervullen dus complementaire functies.
82
WVI (2006). Gemeentelijk ruimtelijk structuurplan Oostkamp.
43
De deelgemeente ligt in de oost-west georiënteerde veldgordel, gevormd door grotere gehelen als Bulskampveld, Kampveld, Merkenveld en Beverhoutsveld. Ten noorden gaat het woonpark over in het provinciaal domein Lippensgoed Bulskampveld. De veldgebieden worden gekenmerkt door een bosrijk en vlak tot licht golvend landschap met grote compartimenten van vierkante akkers en weiden met afwisselend bossen. Kenmerkend voor de veldgebieden zijn de talrijke dreven in dambordpatroon met afwijkende beplantingen. In het buitengebied rond Oostkamp komen veelvuldig kasteelparken en woonparken voor. Deze regio biedt ook plaats aan een aantal toeristisch-recreatieve netwerken van bovenlokaal niveau, zoals de verschillende bosgebieden en kasteelparken en de fiets- en wandelroutes. Daarnaast worden de velden en bossen van de veldgebieden vaak gebruikt voor de jacht.
Figuur 16: aanduiding boskartering en speelbossen ter hoogte van Hertsberge83
De bos- en parkgebieden worden aangeduid op de biologische waarderingskaart als biologisch waardevolle gebieden. Het woonpark Hertsberge is duidelijk minder waardevol dan de omliggende veldgebieden. Bovendien komen slechts hier en daar biologisch waardevolle snippers voor, door de verkaveling werd de draagkracht van het bosgebied duidelijk overschreden. Toch worden de boscomplexen te Hertsberge in het GRS van Oostkamp nog aangeduid als ‘aan veldgebieden gerelateerde, natuurlijk waardevolle bossen’, echter met de niet onbelangrijke kanttekening dat deze bossen ingevolge verkavelingen die vergund werden in de beginjaren ’60 gedeeltelijk verkaveld werden in percelen bouwgrond. De degradatie van het zuidelijke deel van het Bulskampveld ten gevolge van de toenemende bebouwing in de woonparken wordt beschouwd als 83
Agentschap voor Geografische Informatie Vlaanderen (2007). Geoloketten.
44
knelpunt en bedreiging, aangezien het evenwicht tussen natuur en wonen dreigt om te slaan in het nadeel van de natuur.
Figuur 17: het woonpark in Hertsberge volgens de biologische waarderingskaart84
Het GRS bepaalt dat de bestaande woningen in het woonpark bewaard kunnen worden, en ook een verdere invulling van het juridische aanbod wordt toegelaten. Een toekomstige verdere uitbreiding buiten de gewestplanbestemming wordt niet toegelaten, om op die manier de bosstructuur niet verder te versnipperen en aan te tasten. Aangezien het woonpark echter een belangrijke drager is van de groeninfrastructuur wordt in het GRS van Oostkamp gesuggereerd dat bepaalde waardevolle groenstructuren gevrijwaard dienen te worden. Hier wordt in de beleidstekst niet dieper op ingegaan. Bovendien dient binnen het woonpark gestreefd te worden naar maximaal bosbehoud en indien mogelijk versterking van het bosbestand door de aanplanting van ecologisch waardevolle streekeigen soorten. Voor de niet-verkavelde veldgebieden wordt gestreefd naar landschapsbescherming en –versterking. Daarbij wordt ingezet op het karakteristieke fijnmazige dambordpatroon met een afwisseling van bospercelen en weilanden, gescheiden door dreven. Dit biedt een uitstekend kader voor bosversterking. De bestaande bosstructuren dienen optimaal gevrijwaard te worden waarbij inkrimping ten voordele van andere functies moet vermeden worden.
84
Agentschap voor Geografische Informatie Vlaanderen (2007). Geoloketten.
45
5.2 Ontbossing in woonparken in de praktijk 5.2.1
Opzet van de gevalstudie
De gevalstudie wordt uitgevoerd in woonparken. De gewestplanbestemming als woonpark maakte het kappen van het aanwezige bos mogelijk ten behoeve van de realisatie van de residentiële bestemming. Sinds de invoering van de omzendbrief met betrekking tot de gewestplannen zijn duidelijke (niet bindende) richtlijnen beschikbaar omtrent de mogelijkheden en beperkingen binnen deze woonparken, onder meer met betrekking tot de maximale bebouwbare oppervlakte en de mogelijke ontbossing op de percelen. De bedoeling van dit onderdeel van de gevalstudie is om na te gaan welke regels toegepast worden bij de beoordeling van een verkavelings- of bouwaanvraag in woonparken. Hierbij wordt gecontroleerd of de richtlijnen streng worden nageleefd of eerder soepel worden toegepast. Naast dit aspect, dat voornamelijk te maken heeft met het beleid, wordt bestudeerd hoe de aanvrager omgaat met de opgelegde regels en verplichtingen. De hypothese is dat op het perceel vaak meer wordt ontbost dan wettelijk toegelaten. Aan de hand van een terreinstudie wordt dit gecontroleerd.
5.2.2
Onderzoeksmethode
Voor dit deel van de gevalstudie wordt vooreerst opgezocht welke BPA’s en verkavelingen gelden binnen de geselecteerde woonparken. De voorschriften van zowel BPA’s als verkavelingen worden nagelezen in functie van dit onderzoek. Hierbij wordt voornamelijk gefocust op zaken als maximaal bebouwbare oppervlakte, oppervlakte als bos te behouden, … Deze gegevens werden verzameld bij het Agentschap R-O Vlaanderen (buitendienst West-Vlaanderen). Het tweede luik omvat de terreinstudie. Hierbij wordt gebruik gemaakt van gegevens van het Agentschap voor Geografische Informatie Vlaanderen en de provincie West-Vlaanderen, meer bepaald: -
middenschalige kleurenorthofoto’s (luchtopname 2005, vliegschaal 1/12 000)85. Deze kleurenorthofoto’s zijn recenter en nauwkeuriger dan deze uit de geoloketten die op het internet te vinden zijn;
-
KADVEC-bestanden86, dit zijn vectorbestanden die de kadastrale toestand in Vlaanderen weergeven op 1 januari 2005.
85
Agentschap voor Geografische Informatie Vlaanderen & provincie West-Vlaanderen (2005). Middenschalige kleurenorthofoto’s (luchtopname 2005, vliegschaal 1/12 000). 86 Agentschap voor Geografische Informatie Vlaanderen & provincie West-Vlaanderen (2005). KADVEC-bestanden.
46
Beide lagen worden ingevoerd in een GIS-omgeving en op elkaar gelegd. Op die manier is het mogelijk in te zoomen op een perceel zodanig dat de bebouwing, beboste oppervlakte en tuinaanleg duidelijk te onderscheiden zijn. De vectorlaag toont de grenzen van elk perceel. Doorheen elk woonpark worden enkele straten geselecteerd waarlangs voor alle percelen de perceelsoppervlakte wordt afgelezen (deze gegevens zijn beschikbaar op basis van de kadasterlaag) en de bebouwde oppervlakte en de nog beboste oppervlakte worden gemeten. Dit geeft een beeld van hoeveel er ongeveer ontbost is per perceel. Tuinaanleg wordt niet als bos aanzien, gegroepeerde hoogstammen wel. Om een representatieve steekproef voor het volledige woonpark te verkrijgen, worden voor elk woonpark ten minste één hoofdontsluitingsweg, één secundaire aantakking hierop en één lokale weg geselecteerd. Afhankelijk van de omvang van het woonpark kunnen nog bijkomende straten worden gekozen. Telkens worden voor één kant van een geselecteerde straat alle percelen onderzocht. Zodoende wordt een representatief beeld voor het volledige woonpark geschetst.
Figuur 18: afbakening bebouwde en beboste oppervlakte
De basisgegevens die gebruikt worden voor het onderzoek zijn behoorlijk nauwkeurig. Het resultaat zal na het meten van de verschillende oppervlaktes echter enigszins aan nauwkeurigheid inboeten. Zo is het vb. niet altijd eenvoudig om op een kleurenorthofoto het onderscheid te zien tussen verhardingen (terrassen e.d.) en platte daken, of is het moeilijk een scherpe afbakeningslijn te tekenen die de beboste delen begrenst. Toch kan gesteld worden dat dit onderzoek nauwkeurig genoeg is om te voldoen aan de vooropgestelde doelstellingen. De ontboste oppervlakte kan
47
genoteerd worden als percentage van de totale perceelsoppervlakte. Het zal perfect mogelijk zijn de resultaten in te delen in klassen met een klassenbreedte van 10 %. De verkregen resultaten worden in de mate van het mogelijke getoetst aan de voorschriften van de BPA’s en verkavelingen (voornamelijk voor de grote of bijzondere – erg recente of erg strenge verkavelingen). Voor de percelen die noch in een verkaveling, noch in een BPA zijn gelegen wordt uitgegaan van de omzendbrief betreffende de gewestplannen. Het terreinonderzoek gebeurt voor elk woonpark afzonderlijk. De resultaten kunnen achteraf met elkaar worden geconfronteerd.
5.2.3 5.2.3.1
Resultaten Woonpark Hertsberge
Beleidscontext In het woonpark van Hertsberge gelden drie basisverkavelingen en een kleinere verkaveling. De voor dit onderzoek relevante verkavelingsvoorschriften worden opgelijst.
Figuur 19: verkavelingen en BPA’s binnen het woonpark Hertsberge
48
1. Binnen verkaveling 1 (Gilles de Pelichy - 9 juli 1963) gelden volgende relevante voorschriften: -
de bestaande bossen moeten zoveel mogelijk behouden blijven, derhalve moet de inplanting van de woningen zodanig worden gekozen dat er zo weinig mogelijk bomen dienen te verdwijnen;
-
de bomen van de dreven moeten in ieder geval bewaard worden;
-
slechts alleenstaande geconcentreerde woningen met maximum één verdieping en met maximum oppervlakte van 1/20 van het perceel mogen gebouwd worden;
-
per perceel mag slechts één woongebouw opgericht worden;
-
de goedgekeurde percelen mogen niet onderverdeeld worden.
2. De verkaveling 2 (pvba Dumobil - 13 augustus 1964) vermeldt als voorschriften: -
elk lot mag niet meer onderverdeeld worden;
-
maximum bebouwbare oppervlakte 250 m² per perceel;
-
de beplanting buiten het bebouwd gedeelte dient volledig bewaard.
3. verkaveling 3 (Gilles de Pelichy - 4 november 1964) gelden dezelfde voorschriften als voor verkaveling Gilles de Pelichy van 9 juli 1963. 4. verkaveling 4 (18 augustus 1962) is een kleinere verkaveling. Deze legt eveneens voorschriften op, geen van deze voorschriften heeft echter betrekking op de maximaal bebouwbare oppervlakte of op de maximale oppervlakte die ontbost kan worden. De oppervlakte van de percelen verschilt per verkaveling. In verkaveling 1 van 9 juli 1963 zijn de percelen ongeveer 8.000 à 10.000 m² groot, in verkaveling 2 van 13 augustus 1964 ongeveer 4.000 à 5.000 m² en in verkaveling 3 van 4 november 1964 varieert de oppervlakte van de percelen tussen de 5.000 en 10.000 m². In verkaveling 4 varieert de perceelsgrootte tussen 1000 en 1800 m². Terreinonderzoek Binnen het woonpark worden enkele percelen bestudeerd om een beeld te krijgen van de ontbossing. Deze zijn gelegen langsheen de oost-westgerichte Kasteeldreef als voornaamste ontsluitingsweg, evenals langs de noord-zuidgerichte Blauwhuisstraat, die de scheidingsgrens vormt tussen de belangrijkste verkavelingen. Verder worden nog enkele wegen van secundaire orde (Varendreef, Kruisstraat) en enkele zuiver lokale wegen (Vrijbosstraat, Waterputdreef) geselecteerd. Dit is aangewezen gezien de relatief grote oppervlakte van het woonpark.
49
Figuur 20: aanduiding van de straten voor de steekproef (geel) binnen het woonpark Hertsberge
De te bestuderen percelen worden steeds gekozen ten zuiden en ten westen van de geselecteerde wegen, aangezien een steekproef ‘ad random’ dient te gebeuren en de percelen dus niet gekozen mogen worden in functie van een eventueel gewenst resultaat.
Figuur 21: aanduiding van de percelen voor de steekproef binnen het woonpark Hertsberge
50
In totaal worden 89 percelen onderzocht. Voor de resultaten van alle metingen en berekeningen wordt verwezen naar de bijlagen. Van sommige percelen worden de oppervlaktes samengeteld omdat het ene perceel gebruikt wordt als tuin van het naastliggende perceel. Deze percelen worden als één groot perceel beschouwd. Dit leidt tot een databank met 85 rijen. Twee rijen worden uit de databank verwijderd omdat de percelen duidelijk gelegen zijn in een weiland en niet in een bebost gebied (percelen 82 en 83). In totaal worden dus nog 83 gevallen bestudeerd. Van deze 83 gevallen zijn er 26 percelen nog niet in gebruik genomen, dit betekent niet ontbost en niet bebouwd. Dit is relatief veel (31,3 %), het nadeel is dat deze onbebouwde percelen eerder verspreid doorheen het woonpark voorkomen. Het gaat dus voornamelijk om restpercelen, waarvan het enerzijds voor de omgeving waardevol zou kunnen zijn om deze als groene eilanden in de te fel ontboste omgeving te behouden, maar waarvoor het anderzijds niet eenvoudig is de bebouwingsmogelijkheden te beperken, zeker aangezien deze percelen reeds verkaveld werden. Op het belang en de mogelijkheden van dergelijke groene oases tussen de ontboste percelen wordt dieper ingegaan in het volgende hoofdstuk. In totaal blijven er 58 percelen over waarop verder onderzoek uitgevoerd wordt. Alle metingen worden grafisch weergegeven als een puntenwolk, waarbij de procentueel ontboste oppervlakte (de ontboste oppervlakte t.o.v. de totale perceelsoppervlakte waarbij de ontboste oppervlakte = de oppervlakte die geen bos draagt, de bebouwde oppervlakte niet meegerekend) wordt uitgezet ten opzichte van de perceelsoppervlakte. Op basis van deze puntenwolk wordt een lineair verband gezocht. Intuïtief kan namelijk vermoed worden dat, hoe groter het perceel is, hoe minder procentueel gezien gekapt zal worden. Dit vermoeden wordt gedeeld door enkele van de deskundigen waarmee werd overlegd87. Er wordt met andere woorden verondersteld dat woonparkbewoners genoegen nemen vanaf een bepaalde oppervlakte tuin, en dat de rest als bos bewaard kan blijven. Hoe groter het perceel, hoe meer ruimte er dan beschikbaar blijft die niet ontbost dient te worden. Dit leidt tot het volgende resultaat:
87
Pauwels, F. (2007). Medewerker VLM. Persoonlijke mededeling.
51
Ontbossingsgraad per perceel naargelang perceelsgrootte 120
ontbossingsgraad (%)
100
80 ontbossing t.o.v. perceelsgrootte 60
Lineair (ontbossing t.o.v. perceelsgrootte)
40 y = -0,0003x + 52,606 2
R = 0,0011 20
0 0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
16000
perceelsgrootte (m²)
Figuur 22: ontbossingsgraad per perceel in functie van de perceelsgrootte voor het woonpark Hertsberge
De grafiek toont een nagenoeg horizontale lijn en een erg kleine R²-waarde. De R²-waarde is een statistische coëfficiënt die de determinatiecoëfficiënt wordt genoemd. De waarde ervan is begrepen tussen 0 en 1, waarbij in de praktijk wordt aangenomen dat deze minimaal 0,5 dient te bedragen vooraleer er sprake kan zijn van een goede correlatie. Bijgevolg dient besloten te worden dat de rechte totaal niet goed aansluit bij de gegevens, met andere woorden het is niet mogelijk een duidelijke relatie te vinden tussen perceelsoppervlakte en ontbossingsgraad. De vooropgestelde veronderstelling blijkt hier niet op te gaan, het is dus niet zo dat bij grotere percelen procentueel minder wordt ontbost.
52
Figuur 23: grote percelen blijven niet gespaard van ontbossing
Een belangrijke kanttekening hierbij kan zijn dat van alle percelen slechts twee percelen kleiner zijn dan 3 000 m² en in totaal slechts vijf percelen kleiner dan 3500 m². Binnen het woonpark in Hertsberge zijn dus geen echt kleine percelen terug te vinden. Misschien is het zo dat de vooropgestelde relatie enkel tot uiting komt wanneer kleinere percelen (vb. rond de 2000 m) met grotere percelen vergeleken worden. Dit wordt onderzocht bij de volgende gevalstudies. De volgende grafiek toont de verdeling van de ontbossingen naargelang de ontbossingsgraad. Het gaat hierbij opnieuw om de ontboste oppervlakte waarbij geen rekening gehouden wordt met de ontbossing die diende uitgevoerd ten behoeve van de bebouwing.
53
verdeling van de ontbossingen naargelang de ontbossingsgraad 20 18
16
aandeel ontbossingen (%)
14 12
10 8 6 4
2 0 0-10
11-20
21-30
31-40
41-50
51-60
61-70
71-80
81-90
91-100
ontbossingsgraad (%)
Figuur 24: verdeling van de ontbossingen naargelang de ontbossingsgraad voor het woonpark Hertsberge
Hieruit blijkt dat slechts in 3,4 % van de bestudeerde percelen minder dan 10 % van de nietbebouwde oppervlakte wordt ontbost. Deze 10 %-regel wordt nochtans vastgelegd in de omzendbrief met betrekking tot de gewestplanvoorschriften. De meeste percelen bevinden zich in het gebied tussen 21 en 30 % en tussen 51 en 60 % ontbossingsgraad. Het is echter niet onbelangrijk op te merken dat zelfs tussen 81 en 90 % en tussen 91 en 100 % nog telkens meer dan 8 % van de gevallen terug te vinden zijn. Wanneer de bebouwde oppervlakte hier nog eens bij in rekening wordt genomen, dient geconcludeerd te worden dat toch zo’n 17 % van de percelen nagenoeg volledig kaalgeslagen zijn. Hierbij wordt even teruggekoppeld naar de besproken verkavelingsvoorschriften. Waar deze wat bebouwing betreft eerder expliciete voorschriften met betrekking tot maximale oppervlakte opleggen, wordt wat ontbossing van de percelen betreft enkel vermeld dat de bosvegetatie ‘zo veel mogelijk bewaard’ dient te worden. Deze voorschriften zijn dus wel duidelijk in hun opzet, maar zouden wellicht meer verplichtend overkomen indien hier duidelijk een percentage van de totale perceelsoppervlakte zou zijn opgelegd, zoals het geval is in de omzendbrief. In elk geval dient besloten te worden dat dit voorschrift zijn doel compleet is voorbijgeschoten, aangezien duidelijk niet getracht is zo veel mogelijk bos te behouden. Tenslotte wordt de bebouwde oppervlakte per perceel eens nader bekeken. Slechts 23 van de 58 woningen (39,7 %) heeft een bebouwde oppervlakte kleiner dan 250 m². Wanneer de woningen binnen de verkaveling Dumobil worden beschouwd (waar de 250 m²-norm expliciet als maximum in is opgenomen) blijken slechts 13 van de 27 woningen hieraan te voldoen. Wanneer echter een marge van 25 % wordt aangenomen, voldoen 17 van de 27 woningen hieraan. In de verkavelingen
54
Gilles de Pillenchy mag de bebouwing 5 % van de perceelsoppervlakte innemen. Van de 31 woningen voldoen 20 woningen aan deze regel, en slechts 3 woningen zijn groter dan 6,5 % van de totale perceelsoppervlakte (afwijking van 25 %). Globaal dient dus besloten te worden dat de bebouwde oppervlakte de toegestane oppervlakte vaak overschrijdt, maar dat deze afwijkingen binnen de perken blijven, wat niet het geval is voor de ontboste oppervlakte.
5.2.3.2
Woonpark Zeeweg
Beleidscontext Het woonpark ter hoogte van Sint-Andries wordt afgebakend zoals aangeduid op de luchtfoto. Enkel het gedeelte binnen het grondgebied van Brugge wordt gebruikt voor een verdere bespreking, om zodoende het onderzoeksgebied tot twee gemeenten te beperken. De studie heeft dus enkel betrekking op het zuidelijke gedeelte binnen de grenzen van het woonpark waar de kadasterplannen zichtbaar zijn.
Figuur 25: verkavelingen en BPA’s binnen het woonpark Zeeweg
55
Wat opvalt bij deze verkaveling is het grote aantal percelen dat nog niet bebouwd, noch verkaveld is. Dit woonpark biedt dus bij uitstek kansen voor het bewaren van de aanwezige bossen, aangezien het hier niet om losliggende restpercelen gaat, maar wel om grote aaneengesloten beboste zones.
Figuur 26: hoge graad aan onbebouwde percelen binnen het woonpark Zeeweg
Het gebied wordt niet gekenmerkt door grote verkavelingen, maar wel door 8 kleinere verkavelingen. De belangrijkste voorschriften worden hieronder opgelijst. 1. Verkaveling 1 (23 maart 2001) vermeldt volgende relevante voorschriften: -
bouwzones: binnen de op het verkavelingsplan gearceerde zones mogen de bomen worden gerooid over een maximum oppervlakte van 500 m². Binnen deze gerooide zone mogen de woningen worden opgetrokken, evenwel met een maximum oppervlakte van 250 m², bijgebouwen inbegrepen;
-
terrassen, tennisvelden, zwembad,…: de noodzakelijke rooiing van bomen en hakhout is begrepen in de hierboven opgegeven oppervlakte van 500 m²;
-
beplantingen: alle waardevolle beuken langs de Beisbroekdreef en de dreef aan de zuidzijde van lot 2 dienen behouden te blijven. Garage- en andere opritten dienen aangelegd in functie van het behoud van deze bomen en van het maximaal behoud van de bomen op het perceel. Op het bouwterrein voorkomende open ruimten dienen beplant met streekeigen hoogstamomen in de soort groene beuk, zomereik, es of kastanje. Bij het indienen van de 56
respectievelijke bouwaanvragen dient de zone voor te rooien bomen aangeduid evenals de aanplanting van nieuwe bomen in de open ruimten. 2. Verkaveling 2 (30 oktober 1973) vermeldt als voorschriften: -
de inplanting van de woning moet zo gekozen (vb. op het bestaande tennisplein) dat er zo weinig mogelijk bomen moeten geveld worden;
-
oppervlakte: max. 300 m²;
-
geen afzonderlijke bijgebouwen.
3. Verkaveling 3 (18 februari 1982) schrijft voor dat: -
de verplichtingen die voortvloeien uit de bestemming woonpark volgens het gewestplan dienen strikt te worden nageleefd;
-
bebouwbare oppervlakte: maximum ¼ van de perceelsoppervlakte met een maximum van 250 m²;
-
beplantingen: de bestaande beplantingen dienen zoveel mogelijk behouden. Bij het maken van de toegangen dienen de bestaande dreefbomen behouden te blijven.
4. Verkaveling 4 (4 november 1977) heeft als voorschriften: -
de maximale bezetting is vastgesteld op 20 % van de totale perceelsoppervlakte;
-
gezien de aanwezige beplantingen zal ernaar gestreefd worden om de meeste waardevolle beplantingen te behouden.
5. Verkaveling 5 (18 mei 1979) vermeldt: -
maximaal bebouwbare oppervlakte bedraagt 250 m² per perceel;
-
het bestaande groenbestand moet zoveel mogelijk bewaard worden. Vooraleer een bouwdossier in te dienen moet advies worden gevraagd aan de stedelijke plantsoendienst in verband met het boombestand. Slechts 10 % van de totale perceelsoppervlakte mag ingenomen worden voor het aanleggen van grasperken, speelruimten, tennisvelden, enz.
6. Verkaveling 6 (3 juni 1976) legt als voorschrift vast: -
de bomen, welke niet verwijderd moeten worden voor de bouw van de woning, zijn te behouden.
7. Verkaveling 7 vermeldt: -
de maximale bebouwbare oppervlakte bedraagt maximum 40 % van de totale perceelsoppervlakte na aftrek van de voortuinstrook;
-
de zone voor hovingen is bestemd voor groenaanleg.
57
8. Verkaveling 8 betreft de opsplitsing van een perceel tot een lot ‘te behouden bestaande bomenbestand’ en een lot bouwgrond: -
de maximale te bebouwen oppervlakte binnen deze bouwgrond bedraagt 400 m²;
-
maximum 600 m² van het bomenbestand mag gerooid worden voor het bouwen van de woning en de aanleg van terras, grasperk en de toegangsweg. Het overige gedeelte is zone met verplicht behoud van het bestaande bomenbestand met onderbegroeiing. Terreinonderzoek
Voor de steekproef worden de meeste wegen geselecteerd, aangezien het gebied slechts door weinig wegen wordt ontsloten. De te onderzoeken percelen zijn steeds gelegen aan de noordelijke en westelijke zijde van de geselecteerde straten. Dit leidt tot een steekproef van 40 percelen.
Figuur 27: aanduiding van de straten voor de steekproef (geel) binnen het woonpark Zeeweg
58
Figuur 28: aanduiding van de percelen voor de steekproef binnen het woonpark Zeeweg
Van de 40 onderzochte percelen zijn er 9 nog niet verkaveld, bebouwd of ontbost. Dit is relatief veel in vergelijking met de andere woonparken. Toch moet vermeld worden dat indien het gehele woonpark wordt bestudeerd, het aandeel onbebouwde percelen nog hoger ligt dan deze steekproef laat vermoeden. Een reden hiervoor is dat de meest noordelijke percelen, die nog niet bebouwd of ontbost werden, niet gelegen zijn aan een goed uitgeruste weg en bijgevolg ook niet werden geselecteerd voor de steekproef. Voor de 31 resterende gevallen wordt opnieuw een puntenwolk getekend waarbij de ontbossingsgraad wordt weergegeven in functie van de perceelsgrootte. Daarna wordt opnieuw getracht een relatie te vinden tussen beide variabelen.
59
ontbossingsgraad per perceel naargelang perceelsgrootte 100 90 80
ontbossingsgraad (%)
70 60 ontbossing t.o.v. perceelsgrootte
50
Lineair (ontbossing t.o.v. perceelsgrootte)
40 30
y = 0,0016x + 24,404 R2 = 0,0411
20 10 0 0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
16000
18000
20000
perceelsgrootte (m²)
Figuur 29: ontbossingsgraad per perceel in functie van de perceelsgrootte voor het woonpark Zeeweg
Opnieuw blijkt geen duidelijke relatie gevonden te kunnen worden tussen beide variabelen (erg lage R²-waarde). De rechte kent bovendien een positieve helling en geen negatieve helling. Ook hier gaat de veronderstelling dat op grotere percelen relatief minder wordt ontbost niet op. Nochtans telt dit woonpark toch behoorlijk wat eerder kleine percelen. verdelingen van de ontbossingen naargelang de ontbossingsgraad 25
aandeel ontbossingen (%)
20
15
10
5
0 0-10
11-20
21-30
31-40
41-50
51-60
61-70
71-80
81-90
ontbossingsgraad (%)
Figuur 30: verdeling van de ontbossingen naargelang de ontbossingsgraad voor het woonpark Zeeweg
60
91-100
In dit woonpark geldt voor 16,1 % van de gevallen dat minder dan 10 % van de niet-bebouwde oppervlakte wordt ontbost. Dit is al heel wat meer dan bij het woonpark in Hertsberge. Ook in de hoogste klassen (71 tot 100 %) zijn veel minder percelen terug te vinden. Bijgevolg dient besloten dat, voor de reeds bebouwde percelen, procentueel minder wordt ontbost dan in het woonpark in Hertsberge. Verschillende zaken kunnen hiervan aan de oorzaak liggen. Vooreerst dateren de verkavelingen doorgaans van meer dan 10 jaar later dan deze in Hertsberge. Sommige verkavelingsvoorschriften vermelden reeds een maximaal ontbosbare oppervlakte en zijn dus strenger opgesteld. Wat wellicht van doorslaggevender belang is, is dat grote delen van het woonpark nog volledig zijn bebost. Er kan vermoed worden dat een dicht beboste omgeving aanzet tot het weinig ontbossen van het eigen perceel. Wie een woning bouwt te midden van nagenoeg kaalgeslagen percelen, zal minder morele bezwaren ondervinden om net hetzelfde te doen. Dit vermoeden wordt versterkt doordat de percelen met de laagste ontbossingsgraad voornamelijk gelegen zijn binnen de westelijke helft van het woonpark, waar nog het grootste aandeel onbebouwde percelen aanwezig zijn. Tenslotte wordt ook in dit woonpark gecontroleerd of de bebouwde oppervlakte binnen de perken blijft. Slechts 15 van de 31 percelen heeft een oppervlakte kleiner dan 250 m², waarbij de bebouwde oppervlakte van de andere percelen toch vlot oploopt tot zelfs 500 m². De voorschriften van de verkavelingen vermelden talrijke verschillende regels hieromtrent, van het standaard 250 m², over maximum 300 m² en 400 m² tot een maximale bezetting van 40 %. Globaal kan ook hier gesteld worden dat de bebouwing grotendeels binnen de marges blijft van wat toelaatbaar is.
5.2.3.3
Woonpark Koning Albert I-laan
Beleidscontext Voor het woonpark langs de Koning Albert I-laan gelden 2 basisverkavelingen en een BPA. Opnieuw worden de relevante voorschriften opgelijst.
61
Figuur 31: verkavelingen en BPA’s binnen het woonpark Koning Albert I-laan
1. Verkaveling 1 (Ballegeer – 5 augustus 1964): -
alle percelen zijn bestemd voor vrijstaande woningen;
-
slechts ¼ van de perceelsoppervlakte mag gebruikt worden voor het oprichten van het hoofdgebouw.
Deze verkaveling werd later gewijzigd, waarbij de voorschriften een belangrijke evolutie doormaakten: -
de bebouwbare oppervlakte mag slechts 250 m² bedragen met inbegrip van eventuele afzonderlijke bijgebouwen;
-
het niet-bebouwbare gedeelte moet aangelegd worden (uitgezonderd vrije strook van 5 m palend aan de Kerkebeek) met hoogstammig groen. Het groen moet aangebracht worden langs alle zijden van het perceel, min de nodige toegangen. Slechts 10 % van de perceelsoppervlakte mag ingenomen worden voor het aanleggen van grasperken, speelruimten e.d.;
-
de groenvoorzieningen dienen op het inplantingsplan horend bij het bouwaanvraagdossier aangeduid.
2. Verkaveling 2 (Van Caloen – 28 april 1965): -
alleenstaande geconcentreerde eengezinswoningen zijn toegelaten met maximum één verdieping, zonder aanbouwen, opgetrokken in aanvaarbare materialen;
-
de inplanting dient zo gekozen dat de bestaande beplanting gespaard blijft;
-
de oppervlakte van de alleenstaande woningen mag niet meer bedragen dan 250 m²;
-
voor het vellen van hoogstammige bomen is er een afzonderlijke vraag vereist. 62
3. BPA K. Albert I laan Dit BPA volgt perfect de contouren van grootste deel van het woonpark, namelijk het deel tussen de Koning Albert I laan en de Kerkebeek. De twee bovenvermelde verkavelingen zitten er dus in vervat. De voorschriften van deze verkavelingen worden vervangen door de voorschriften van het BPA. Het BPA omvat 4 types bouwzones: -
bouwzone 1 is bestemd voor vrijstaande eengezinswoningen als hoofdbestemming en voor kantoren, diensten en vrij beroep (inbegrepen dienstwoning) als nevenbestemming. Een hoofdbestemming is deze waarvoor meer dan 70 % van de nuttige vloeroppervlakte is bestemd. De nevenbestemming is deze waarvoor minder dan 30 % van de totale toegelaten vloeroppervlakte kan aangewend worden, met een maximum van 300 m². De maximaal bebouwbare oppervlakte (hoofd- en bijgebouwen) bedraagt 300 m². De terreinbezetting omvat de maximaal bebouwbare oppervlakte (hoofd- en bijgebouwen) en de maximaal toegelaten verharding, deze bedraagt maximaal 500 m². Bestaande vergunde bebouwing en verharding die deze maxima overschrijden kunnen behouden blijven maar niet worden uitgebreid;
-
bouwzone 2 is bestemd voor horeca (restaurant, hotel met uitsluiting van handel, dancing en lunaparken) inbegrepen dienstwoning en voor congresruimten met bijhorende faciliteiten. De maximale terreinbezetting bedraagt 25 %;
-
bouwzone 3 is bestemd voor vrijstaande eengezinswoningen, voor studentenhomes, voor kantoren, diensten, vrij beroep (inbegrepen dienstwoning) en voor dansscholen en bewegingscentra (met uitsluiting van dancings). De maximale terreinbezetting bedraagt ook hier 25 %;
-
bouwzone 4 is bestemd voor vrijstaande eengezinswoningen en stapelruimten. De maximale terreinbezetting bedraagt er 40 %.
Nagenoeg alle bebouwbare zones werden ingekleurd als bouwzone één. Voor bouwzone 2, 3 en 4 worden enkele kleinere zones gereserveerd aan de rand van het woonpark, langsheen de K. Albert I laan. Deze bestemmingszones werden gebaseerd op de bestaande toestand. Voor alle bouwzones geldt dat het bestaande groen en bomenbestand qua karakter en substantie maximaal behouden dient te worden. Het niet-bebouwbare of bebouwde gedeelte moet aangelegd worden met streekeigen hoogstammig groen. Voor bouwzones 2, 3 en 4 geldt dat bij de aanleg van een parking voor personenwagens per 5 parkeerplaatsen 1 boom dient te worden aangeplant. De bomen moeten aan de voet een vrije ruimte hebben met een minimum oppervlakte van één parkeerplaats en de vrije ruimte onder de
63
boom moet volledig worden beplant. De inrichting van deze parking moet het woonparkkarakter ondersteunen. Naast bouwzones werden ook 6 zones voor open ruimte aangeduid. Enkel de relevante zones worden opgesomd: -
Zone 4 is een 8 m brede bouwvrije strook ten opzichte van de K. Albert I laan. Het bestaande groen dient maximaal in stand gehouden en/of heraangeplant te worden als groeninkleding van de betreffende invalsweg.
-
Zone 5 is bestemd voor koeren en hovingen, in principe bestemd als open ruimte. De bebouwingsmogelijkheden volgens de aangeduide zones blijven.
Voor het deel van het woonpark gelegen achter de Kerkebeek zijn geen gegevens bekend. Terreinonderzoek Voor het terreinonderzoek worden opnieuw straten geselecteerd van verschillende orde om een representatieve steekproef te verkrijgen.
Figuur 32: aanduiding van de straten voor de steekproef (geel) binnen het woonpark Koning Albert I-laan
64
Figuur 33: aanduiding van de percelen voor de steekproef binnen het woonpark Koning Albert I-laan
Ten zuiden en ten oosten van de geselecteerde straten worden alle percelen bestudeerd. In totaal worden 43 percelen opgemeten, alsook de bebouwde oppervlakte en de beboste oppervlakte. Twee percelen fungeren als tuin bij de naastliggende percelen (perceel 19 bij perceel 20, perceel 11 bij perceel 10). De berekende oppervlaktes worden samengeteld aangezien deze 2 percelen als één perceel worden beschouwd. Dit leidt tot een totale steekproef van 41 percelen. Ook nu wordt een puntenwolk getekend en een poging ondernomen om een relatie te vinden tussen de perceelsgrootte en de ontbossingsgraad.
65
Ontbossingsgraad per perceel naargelang perceelsgrootte 90 80
ontbossingsgraad (%)
70 60 50
ontbossing t.o.v. perceelsgrootte Lineair (ontbossing t.o.v. perceelsgrootte)
40 30
y = 0,0016x + 37,334 R2 = 0,0088
20 10 0 0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
perceelsgrootte (m²)
Figuur 34: ontbossingsgraad per perceel in functie van de perceelsgrootte voor het woonpark Koning Albert I-laan
Er dient nogmaals besloten te worden dat tussen beide variabelen geen enkel verband kan worden gevonden. Nochtans komen ook hier percelen voor met een relatief beperkte oppervlakte. Van de 41 onderzochte percelen waren slechts 4 percelen nog niet bebouwd, wat relatief weinig is in vergelijking met de andere onderzochte woonparken. Deze worden uit het gegevensbestand verwijderd voor het opmaken van de volgende grafiek. Deze grafiek laat zien dat slechts 8,1 % van de percelen binnen de grenzen van de 10 % ontbossing blijft. Het grootste deel van alle percelen is tussen 31 en 40 % ontbost, veel meer dan toegestaan dus. Deze situatie is erger dan deze in Sint-Andries, maar minder erg dan in Hertsberge.
66
verdeling van de ontbossingen naargelang de ontbossingsgraad 35
30
aandeel ontbossingen (%)
25
20
15
10
5
0 0-10
11-20
21-30
31-40
41-50
51-60
61-70
71-80
81-90
91-100
ontbossingsgraad (%)
Figuur 35: verdeling van de ontbossingen naargelang de ontbossingsgraad voor het woonpark Koning Albert I-laan
Waar de relatie tussen perceelsgrootte en ontbossingsgraad niet opgaat, kan uit de kleurenorthofoto’s een ander fenomeen worden afgeleid.
Figuur 36: gegroepeerde sterk ontboste percelen in het woonpark Koning Albert I-laan
67
Figuur 37: gegroepeerde weinig ontboste percelen in het woonpark Koning Albert I-laan
Wat hierbij opvalt, is dat percelen die nagenoeg volledig ontbost worden vaak in groepjes lijken voor te komen, net als percelen die slechts weinig worden ontbost. Dit verband is zuiver ruimtelijk en kan niet worden teruggekoppeld naar de verkavelingsvoorschriften. Zoals ook al vermeld werd bij de bespreking van het woonpark in Sint-Andries, lijkt het alsof woonparkbewoners zich spiegelen aan de percelen in de nabijheid. Zijn deze sterk bebost, dan zullen ze zelf ook niet sterk gaan ontbossen. Zijn de omliggende percelen al nagenoeg volledig ontbost, dan valt alle gevoel voor schaamte weg en kan zonder schuldgevoel tot kaalslag worden overgegaan. Dit geldt natuurlijk niet als algemene richtlijn, er komen altijd uitzonderingen voor. Toch is het een fenomeen dat bij de studie van alle woonparken opvalt. Ook voor dit woonpark wordt de bebouwing onder de loep genomen. Slechts 15 van de 41 woningen zijn kleiner dan 250 m², 18 van de 41 zijn kleiner dan 300 m². De bebouwde oppervlakte van de andere percelen loopt op tot 550 m². Nochtans zijn de voorschriften van de verkavelingen en het BPA eerder streng. Zoals het BPA al aantoont, omvat het woonpark echter andere functies die daar doorheen de jaren zijn toegestaan. Deze vormen mede de oorzaak voor deze sterke afwijkingen.
68
5.2.3.4
Woonpark Sint-Andriesdreef
Beleidscontext Het woonpark aan de Sint-Andriesdreef is grotendeels gevat in een BPA, het BPA Sint-Andriesdreef. Binnen dit BPA zijn 4 verkavelingen gelegen. Buiten het BPA is nog één verkaveling terug te vinden. Het BPA heeft een relatief grote oppervlakte, de verkavelingen hebben, op één verkaveling na, betrekking op één of twee percelen en zijn dus erg klein.
Figuur 38: verkavelingen en BPA’s binnen het woonpark Sint-Andriesdreef
Eerst worden de voorschriften van de verkaveling die buiten het BPA is gelegen besproken. 1. Verkaveling 1 (De Clerck - 16 maart 1966) vermeldt slechts één relevant voorschrift: -
de oppervlakte van de woning bedraagt niet meer dan 200 m².
2. Het BPA Sint-Andriesdreef vermeldt verschillende bestemmingszones. Er is één bouwzone voorzien, bestemd voor vrijstaande eengezinswoningen: -
de minimale perceelsoppervlakte bedraagt 2000 m².
Er wordt geen maximale perceelsbezetting opgegeven, noch een maximaal ontbosbaar gedeelte. Er zijn drie zones voor open ruimte voorzien, namelijk: -
de zone voor openbare weg
-
de zone non aedificandi met als hoofdbestemming tuinstroken tussen voorgevel en rooilijn (voortuinstroken) en tussen zijgevel en zijperceelsgrens (zijtuinstroken). In deze zone zijn enkel grasperken en laagstammig groen toegelaten. De nevenbestemming is verharding voor
69
voetpaden, terrassen, rijstroken, toeritten. De nevenbestemming mag niet meer bedragen dan 1/3 van de hoofdbestemming. -
de zone voor openbaar groen, parken, speeltuinen, voetgangerswegen.
Op het plan werd voor elk perceel een zone non aedificandi aangeduid (voortuinstrook). Wat opvalt aan de voorschriften is dat hoogstammig groen in deze voortuinstrook verboden is, wat toch ingaat tegen de algemene geest van de woonparken. Binnen dit BPA zijn 4 verkavelingen gesitueerd. 3. Verkaveling 3 verwijst voor de voorschriften naar de voorschriften bij het BPA. Bijkomend wordt vermeld: -
woondichtheid per ha bedraagt ongeveer 4 woningen met bouwoppervlakte 350 m² per perceel.
De verkaveling legt dus strengere voorschriften op naar bebouwing toe dan het oudere BPA. 4. Verkaveling 4 verwijst enkel naar de voorschriften van het BPA. Dit is de enige grote verkaveling in het gebied. 5. Verkaveling 5 (20 juni 1967) geeft eigen voorschriften, waarbij voor deze studie enkel dit belangrijk is: -
bebost karakter dient behouden.
6. Verkaveling 6 (19 februari 1999) Deze recentere verkaveling steunt op de bepalingen die opgenomen werden in het BPA, maar breidt deze uit: -
de maximale bebouwbare oppervlakte bedraagt 250 m² (bijgebouwen inbegrepen);
-
het rooien van bomen wordt beperkt tot de oppervlakte van de woning en tot op 5,00 buiten de gevels van de woning. De oppervlakte van het terrein die niet met bestaande bomen bezet is, dient aangelegd met hoogstammig groen. Het groen moet aangebracht worden langs alle zijden van het terrein, min de nodige toegangen. Slechts 10 % van de perceelsoppervlakte mag ingenomen worden voor het aanleggen van grasperken, speelruimte, tennisvelden enz.;
-
garageopritten en toegangen dienen zo mogelijk aangelegd in functie van een maximaal behoud van het bomenbestand. Bij iedere individuele aanvraag dient het bestaande bomenbestand nauwkeurig opgemeten met aanduiding van de stamdiameter. De woningen dienen zoveel als mogelijk ingeplant in de open ruimte op het perceel;
-
op het plan dienen de oprit(ten), toegangen, terrassen, grasgazon en aanvullende bomenbestand duidelijk opgetekend;
-
voor het rooien van bomen dient een kapvergunning aangevraagd te worden.
70
Terreinonderzoek Zoals ook bij de andere woonparken het geval was, worden enkele straten van verschillende orde geselecteerd. De percelen worden telkens gekozen langs de zuidelijke en de westelijke zijde van deze straten.
Figuur 39: aanduiding van de straten voor de steekproef (geel) binnen het woonpark Sint-Andriesdreef
71
Figuur 40: aanduiding van de percelen voor de steekproef binnen het woonpark Sint-Andriesdreef
Na studie van de puntenwolk van de ontbossingsgraad in functie van de perceelsgrootte blijkt dat ook hier dezelfde conclusie getrokken dient te worden: beide variabelen vertonen geen onderlinge relatie.
72
ontbossingsgraad per perceel naargelang perceelsgrootte
100
ontbossingsgraad (%)
80
60 ontbossing t.o.v. perceelsgrootte Lineair (ontbossing t.o.v. perceelsgrootte)
40
20
y = -0,0023x + 47,797 R2 = 0,0144
0 0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
perceelsgrootte (m²)
Figuur 41: ontbossingsgraad per perceel in functie van de perceelsgrootte voor het woonpark Sint-Andriesdreef
De verdeling van de ontbossingen naargelang de ontbossingsgraad toont aan dat het grootste deel van de percelen voor 51 à 60 % is ontbost. Voor het overige zijn nagenoeg alle klassen goed vertegenwoordigd. 10,3 % van de percelen voldoet werkelijk aan de 10 % norm. De ontbossingstoestand in dit woonpark is dus minder goed dan vb. in Sint-Andries. We zien ook hier weinig expliciete voorschriften horende bij de verkaveling of het BPA. verdeling van de ontbossingen naargelang de ontbossingsgraad 20 18
16
aandeel ontbossingen (%)
14 12
10 8 6 4
2 0 0-10
11-20
21-30
31-40
41-50
51-60
61-70
71-80
81-90
91-100
ontbossingsgraad (%)
Figuur 42: verdeling van de ontbossingen naargelang de ontbossingsgraad voor het woonpark Sint-Andriesdreef
73
Figuur 43: gegroepeerde sterk ontboste percelen in het woonpark Sint-Andriesdreef
Figuur 44: gegroepeerde weinig ontboste percelen in het woonpark Sint-Andriesdreef
74
De kleurenorthofoto’s laten zien dat ook bij dit woonpark het fenomeen van de geclusterde ontbossing kan worden vastgesteld, evenals de clustering van de percelen waar weinig wordt ontbost. Een studie van de bebouwing toont aan dat 6 van de 35 percelen niet bebouwd zijn. Van de 29 woningen zijn 11 woningen kleiner dan 250 m², en nog eens 8 woningen hebben een oppervlakte begrepen tussen 250 en 300 m². Om te controleren hoe sterk de verkavelingsvoorschriften worden nageleefd, worden de twee bebouwde percelen van de meest recente verkaveling van 1999 onderzocht. Deze verkaveling vermeldt duidelijke voorschriften omtrent de maximaal bebouwbare oppervlakte (250 m²) en de maximaal ontbosbare oppervlakte (10 %). Zelfs voor deze recente verkaveling wordt het beoogde doel niet bereikt, de woningen hebben een oppervlakte van 219,3 en 340,3 m², de ontbossingsgraad bedraagt respectievelijk 64,5 % en 58,2 %.
5.2.4
Conclusies
Uit bovenstaand onderzoek kunnen enkele belangrijke conclusies worden getrokken. Deze zijn geldig voor de vier onderzochte woonparken in Oostkamp en Brugge, maar deze lijn kan wellicht verder doorgetrokken worden naar de andere woonparken in Vlaanderen. Een eerste conclusie betreft de geldende voorschriften. Sommige percelen binnen de bestudeerde woonparken liggen binnen een BPA of een verkaveling, andere hoeven enkel rekening te houden met het gewestplan en de bepalingen van de omzendbrief terzake. Nagenoeg elk BPA en elke verkaveling geeft andere voorschriften op. Deze grote wirwar aan voorschriften en bepalingen maken het voor de aanvrager onduidelijk wat kan en niet kan. Het is voor een aanvrager soms moeilijk te bevatten dat hij op zijn grond minder mag ontbossen of bebouwen dan op het naastliggende perceel binnen hetzelfde woonpark. Bovendien mag het duidelijk zijn dat vaak inbreuken gebeuren tegen de geldende voorschriften. Daarom is er nood aan eenduidige voorschriften voor alle percelen binnen woonparken, die bepalen wat kan en niet kan, en die gelijk zijn voor alle woonparken. Daarbinnen kan eventueel onderscheid worden gemaakt tussen percelen die nog voor bebouwing in aanmerking komen en percelen die bij voorkeur als bos behouden dienen te worden. Op die manier is het voor een eventuele koper of verkavelaar meteen duidelijk welke mogelijkheden en beperkingen de betreffende percelen inhouden. De voorschriften hebben duidelijk een evolutie doorgemaakt doorheen de tijd. Deze voorschriften worden steeds explicieter en strenger naarmate ze later werden opgemaakt. De oudste verkavelingen vermelden niets omtrent maximaal bebouwbare of ontbosbare oppervlakte. Latere verkavelingen of BPA’s vermelden meestal de allesomvattende maar tegelijk nietszeggende slagzin ‘de bestaande beplantingen dienen zoveel mogelijk te worden behouden’. Deze uitdrukking is uiteraard voor interpretatie vatbaar, want voor wie zijn volledige perceel wil omzetten in een
75
uitgestrekt gazon met bloemperkjes en waterpartijen, is het niet ‘mogelijk’ veel bomen te bewaren. Nog later verschenen maximale oppervlakten in de voorschriften, zowel wat bebouwing als te ontbossen oppervlakten betreft. De meest recente verkavelingen vermelden de voorwaarden die zijn vermeld in de omzendbrief betreffende de gewestplannen. Vaak wordt daarbij ook vermeld dat niet-beboste gedeelten van het perceel toch bebost dienen te worden zodat slechts 10 % van het perceel geen bos draagt. Het hoeft geen betoog dat vooral deze meest recente voorschriften het beste uitdragen wat de werkelijke bedoeling was van de woonparken: de mogelijkheid tot het bouwen van ruime villa’s midden in een groene bosrijke omgeving. De gevalstudie wijst uit dat de bebouwing in ongeveer de helft van de gevallen verloopt conform de geldende voorschriften. Van de andere helft blijven een deel van de woningen binnen een marge van 25 % boven de toegelaten voorschriften. Het College van Burgemeester en schepenen in Oostkamp paste bijvoorbeeld jarenlang een systeem toe waarbij maximaal 25 % afgeweken mocht worden van de toegelaten maximale bebouwbare oppervlakte. Dergelijke praktijken zullen wellicht ook in andere gemeenten zijn toegepast. De laatste jaren worden deze afwijkingen door Agentschap R-O Vlaanderen echter niet meer gunstig geadviseerd. Daarnaast zijn er toch nog behoorlijk wat percelen waarbij de bebouwing groter is dan officieel toegelaten. Wellicht gaat het hierbij voornamelijk om oudere woningen die dateren uit de jaren ’60 à ’70, wanneer de reglementering nog minder strikt werd toegepast. Dit alles laat vermoeden dat de bebouwing grotendeels verlopen is conform de stedenbouwkundige vergunning. Zoals in gans Vlaanderen het geval is, zullen er wel enkele bouwovertredingen zijn begaan in verband met niet-vergunde tuinbergingen, poolhouses en verbouwings- of uitbreidingswerken aan de woning. Wellicht gaat het hierbij echter slechts om kleine overtredingen, die geen wezenlijke invloed hebben op dit onderzoek. Het mag duidelijk zijn dat het met de ontbossing in woonparken anders gesteld is. Waar de bebouwde oppervlakte nog binnen de perken blijft, blijken voorschriften van verkavelingen en plannen van aanleg duidelijk niet voldoende slagkracht te hebben om de ontbossingen in woonparken een halt toe te roepen. Ongeacht of de vooropgestelde regels soepel of streng zijn, lijkt iedereen naar believen te kappen. Dit was vroeger zo, toen de voorschriften nog minder streng waren, maar dat blijkt ook nu nog zo te zijn. De nieuwere verkavelingen en BPA’s met strengere voorschriften slagen er dan ook niet in iets wezenlijks aan de toestand in woonparken te veranderen. Onderstaande grafiek toont de verdeling van de ontbossingen naargelang de ontbossingsgraad voor alle 155 bebouwde percelen die werden bestudeerd samen. Deze figuur toont duidelijk dat een procentuele ontbossing tussen de 21 en 70 % het vaakst voorkomt, daar waar het streefdoel eigenlijk een ontbossing van slechts 10 % is.
76
verdeling van de ontbossingen naargelang de ontbossingsgraad 16
14
aandeel ontbossingen (%)
12
10
8
6
4
2
0 0-10
11-20
21-30
31-40
41-50
51-60
61-70
71-80
81-90
91-100
ontbossingsgraad (%)
Figuur 45: verdeling van de ontbossingen naargelang de ontbossingsgraad voor alle bestudeerde woonparken
Uit het voorgaande kan besloten dat de volgende factoren weinig tot geen invloed uitoefenen op de ontbossingsgraad van een perceel: -
de bepalingen uit de voorschriften horende bij de verkaveling of het plan van aanleg;
-
het feit of deze voorschriften streng zijn of soepel;
-
het feit of de voorschriften recent zijn of al ouder;
-
de oppervlakte van het perceel waarop wordt ontbost.
Het enige dat wel enige invloed lijkt te hebben, maar dit geldt ook niet voor alle percelen, is de nabije omgeving. Hoe meer de buren ontbossen, hoe meer je zelf mag ontbossen. Hoe dichter bebost de omgeving, hoe minder het eigen perceel kaalgeslagen wordt. Dit kan wellicht verklaard worden doordat een sterk ontboste omgeving een gevoel van straffeloosheid creëert. Als de buren ongestraft veel meer kunnen kappen dan toegestaan, is het blijkbaar niet verkeerd of riskant om net hetzelfde te doen… Dit gevoel van straffeloosheid wordt nog versterkt door het gebrek aan controle en vervolging. Of, met andere woorden, niet alleen heerst een gevoel van straffeloosheid, dit blijkt ook werkelijk zo te zijn. Controles met betrekking tot beplantingen dienen te worden uitgevoerd door bevoegde personen, met name mensen van het Agentschap voor Natuur en Bos of van de gemeentelijke groendienst88. De stedenbouwkundige dienst van Oostkamp vermeldt hieromtrent dat er geen bouwcontroles worden uitgevoerd om na te gaan hoeveel gekapt wordt, omdat de gemeente daartoe het nodige personeel niet heeft. Enkel indien een klacht wordt
88
Vlaams Parlement (1999a). Vraag nr. 181 van 15 februari 1999 van dhr. J. Malcorps. Bouwvoorschriften in woonparken – Hertsberge-Bos (Oostkamp).
77
ingediend bij de politie wordt opgetreden indien vereist89. Dit bevestigt bovenvermelde stelling: wie woont tussen allemaal kaalgeslagen percelen, loopt niet snel het risico dat één van de buren een klacht zal indienen. Bijgevolg kunnen hieruit de volgende conclusies worden getrokken: -
het heeft geen zin verkavelingen of BPA’s op te maken met grotere percelen en strengere voorschriften om de ontbossingen te beperken indien geen bijkomende maatregelen worden getroffen;
-
aangezien een sterk ontboste omgeving ontbossingen uitlokt, kan verondersteld worden dat de bestaande bossen in woonparken meer en meer zullen degraderen, zeker indien de onbebouwde percelen restpercelen zijn die her en der doorheen het woonpark verspreid liggen, het betreft hier een zelfversterkend proces dat moeilijk omkeerbaar is;
-
enkel waar nog veel aaneengesloten onbebouwde percelen binnen woonparken voorkomen lijken de bossen nog een toekomst te hebben. Ofwel dienen de bebouwingsmogelijkheden op die percelen onmogelijk te worden gemaakt, ofwel dient een heel streng beleid gevoerd te worden voor alle betrokken percelen en de omliggende percelen. Een groene beboste omgeving is noodzakelijk om verregaande ontbossingen te ontmoedigen;
-
het is aangewezen de controle op de ontbossingen op te voeren, en daar ook effectief een beleid van sancties aan te koppelen.
5.3 Boscompensatie in de praktijk 5.3.1
Opzet van de gevalstudie
Het eerste deel van de gevalstudie had als opzet na te gaan hoeveel gekapt werd binnen de woonparken. Het tweede deel van de gevalstudie omvat een studie van de ontbossing en boscompensatie sinds de compensatieplicht werd vastgelegd via het bosdecreet. Ontbossing van percelen in woonparken is nog steeds mogelijk, mits voor deze ontbossing wordt gecompenseerd. Het is de bedoeling van dit onderdeel van de gevalstudie om na te gaan hoe deze compensatie verlopen is.
5.3.2
Onderzoeksmethodes
Het onderzoek verloopt aan de hand van de studie van gegevens van de databank van het Agentschap voor Natuur en Bos waarin alle vergunde ontbossingen en compensaties vanaf 2001 worden bijgehouden. Oudere gegevens ontbreken. De databank werd echter gelijktijdig ingevoerd
89
Hoste, E. (2007). Stedenbouwkundige dienst Oostkamp. Persoonlijke mededeling.
78
met de compensatiewetgeving. Bijgevolg kunnen de verstrekte gegevens als representatief en volledig worden beschouwd in het kader van dit onderzoek. De databank bestaat uit drie afzonderlijke onderdelen, namelijk de ‘ontbossingsdatabank’, de ‘compensatiedatabank’ en de ‘personendatabank’. De ontbossingsdatabank verschaft de volgende gegevens: -
dossiernummer met vermelding van het jaartal;
-
de ontboste oppervlakte, opgesplitst in oppervlakte inheems loofbos, gemengd bos en naaldbos;
-
het advies dat door het Agentschap voor Natuur en Bos werd gegeven (positief of negatief);
-
aanduiding van de gemeente, deelgemeente en straat (vanaf 2007) waarin de ontbossing plaatsvindt;
-
de kadastrale aanduiding van de te ontbossen percelen;
-
de kadastrale oppervlakte van de te ontbossen percelen;
-
de beboste oppervlakte van het perceel;
-
de te behouden beboste oppervlakte (enkel ingevuld bij verkavelingen);
-
de te ontbossen oppervlakte waarvoor een vrijstelling van compensatie verkregen wordt;
-
de resterende oppervlakte waarvoor wel gecompenseerd dient te worden;
-
de categorie waartoe de ruimtelijke bestemming behoort en de specifieke ruimtelijke bestemming.
De compensatiedatabank omvat gegevens omtrent de ontbossingen waarvoor een compensatie in natura is uitgevoerd. Dit formulier bevat de volgende gegevens: -
de gemeente waarin de te compenseren oppervlakte is gelegen;
-
het dossiernummer, met aanduiding van het jaartal;
-
de datum waarop door het Agentschap R-O Vlaanderen een vergunning of weigering werd afgeleverd;
-
de oppervlakte van de compenserende bebossing;
-
de wijze van compensatie (‘bebossing’ of ‘bebossing door derde’);
-
de provincie waarbinnen de compenserende bebossing wordt uitgevoerd, alsook de gemeente, deelgemeente en kadastrale aanduiding;
-
de ligging van de compenserende bebossing (al dan niet) in een speciale beschermingszone;
-
de categorie van de ruimtelijke bestemming waarbinnen gecompenseerd wordt;
-
de gecompenseerde oppervlakte op het perceel waarop de compensatiebebossing plaatsvindt.
De personendatabank geeft meer uitleg bij het perceel waarop de aanvraag betrekking heeft en de procedure van de aanvraag tot ontbossing: -
de gemeente en deelgemeente waarbinnen de ontbossing plaatsvindt;
79
-
het dossiernummer, met aanduiding van het jaartal;
-
het dossiernummer van een eventueel vervangdossier;
-
aanduiding of het dossier werd ingetrokken, of in beroep is gegaan;
-
het karakter van de boseigenaar: openbaar of privé;
-
het al dan niet bestaan van een verkavelingsvergunning voor het te ontbossen perceel.
5.3.3 5.3.3.1
Resultaten Globale cijfers met betrekking tot ontbossing
Uit de ontbossingsdatabank kunnen heel wat interessante cijfers gedestilleerd worden. Voor de gemeenten Oostkamp en Brugge werden van begin 2001 tot begin 2007 in totaal 67 aanvragen tot ontbossing vergund, dit betreft 76 te ontbossen percelen aangezien een aanvraag soms betrekking heeft op meerder percelen. Van deze 67 aanvragen waren er 28 gesitueerd in de gemeente Oostkamp (41,8 %) en 39 in de gemeente Brugge (58,2 %). Wanneer de verdeling over de deelgemeenten nader wordt bekeken, blijken 11 aanvragen geleden te zijn in Sint-Andries, 14 aanvragen in Sint-Michiels, en 19 in Hertsberge. Van deze aanvragen per deelgemeente blijken er in Sint-Andries 4 gelegen te zijn in woonpark (36,4 %), in Sint-Michiels zijn dat er 6 (42,9 %) en in Hertsberge maar liefst 16 (84,2 %). Deze grote verschillen in percentages vallen wellicht voornamelijk te verklaren doordat in Sint-Andries en SintMichiels ook veel beboste percelen gelegen zijn buiten woonpark. Hertsberge is echter een eerder kleine deelgemeente, waarbij het grootste deel van de beboste oppervlakte als gewestplanbestemming woonpark heeft. Wanneer alle 67 dossiers gecontroleerd worden, blijken er 36 van de 67 dossiers gelegen te zijn in woonpark (53,7 %), 28 in woongebied (41,8 %), één in woonuitbreidingsgebied (1,5 %), één in buffergebied (1,5 %) en één in agrarisch gebied (1,5 %). Voornamelijk de bossen die gelegen zijn binnen een woonbestemming dienen dus ontbost te worden. Daarbij blijken de woonparken toch nog een overwicht te hebben in vergelijking met vb. de woongebieden. Meer dan de helft van de aanvragen heeft betrekking op ontbossing van percelen in woonparken. Dit kan wellicht zo geïnterpreteerd worden dat meer dan de helft van de zonevreemde bossen in Oostkamp en Brugge een woonparkbestemming heeft.
80
woonpark woongebied woonuitbreidingsgebied buffergebied agrarisch gebied
Figuur 46: verdeling van de ontbossingsaanvragen naargelang de gewestplanbestemming
Van alle uit te voeren ontbossingen zijn er 25 gelegen binnen bosgebied met inheemse boomsoorten waar gemiddeld 777,8 m² wordt ontbost, 15 in gemengd bos waar gemiddeld 802,8 m² wordt ontbost en 21 in naaldbos waar gemiddeld 1078,4 m² wordt gekapt. Voor 6 aanvragen ontbreken gegevens hieromtrent. Blijkbaar worden de meeste percelen dus gekapt in bossen die samengesteld zijn uit inheemse boomsoorten, wat doorgaans betekent dat deze een relatief hoge ecologische waarde hebben. Binnen naaldbossen, die doorgaans de laagste ecologische waarde hebben, worden doorgaans wel de grootste oppervlakten gekapt. Het maakt met andere woorden voor de aanvrager niets uit of het te ontbossen perceel al dan niet ecologisch waardevol is. De som van alle perceelsoppervlakten waarbinnen ontbossingen uitgevoerd dienen te worden, bedraagt 292 045 m². Deze percelen zijn bebost over een totale oppervlakte van 254 444 m² of 87,1 %. In totaal wordt 56 829 m² ontbost, of 22,3 % van de totale beboste oppervlakte. Van deze oppervlakte dient 54 137 m² (95,3 %) gecompenseerd te worden, aangezien 2 692 m² (4,7 %) wordt vrijgesteld van de compensatieplicht.
onbeboste oppervlakte resterend bos te compenseren vrijgesteld van compensatie
Figuur 47: oppervlakteverdeling van alle percelen waarop ontbossingen werden vergund
81
De databank geeft voor 12 dossiers gegevens omtrent de te behouden oppervlakte. Het betreft hier de oppervlakte die als bos behouden dient te worden conform de verkavelingsvoorschriften. Deze dossiers zijn dus allemaal gelegen binnen een verkaveling in woongebied of woonparkgebied. Het is moeilijk een lijn te trekken in de oppervlakte die conform de verkaveling als bos behouden dient te worden, dit varieert van 50 % tot 90 % van de totale beboste oppervlakte. Dit valt te verklaren doordat de te behouden oppervlakte in verschillende verkavelingen anders wordt aangeduid, zoals aangetoond in de vorige gevalstudie, dus vb. als een bepaalde oppervlakte die bebost dient te blijven, als een bepaald percentage van het perceel dat ontbost kan worden,… Bij vier van de 12 verkavelingen werd geen enkele aanduiding gegeven omtrent de te behouden oppervlakte bos. Van alle ontbossingdossiers werden er 12 aangevraagd in 2001, 5 in 2002, 8 in 2003, 15 in 2004, 11 in 2005, 14 in 2006 en nog maar 2 in 2007. Er dient besloten te worden dat hierin geen echte trend waarneembaar is, en dat het aantal ontbossingen in zonevreemde bossen niet afneemt met de jaren. Hieruit kan besloten worden dat de compensatieplicht de aanvrager niet lijkt af te schrikken om toch tot ontbossing over te gaan.
5.3.3.2
Ontbossing in woonparken
De ontbossingsdatabank wordt herleid naar een databank die uitsluitend de dossiergegevens van de ontbossingen in woonparken bevat. Van alle ontbossingen binnen woonparken vinden er 16 plaats binnen Hertsberge, 1 in Oostkamp, 4 in Sint-Andries, 6 in Sint-Michiels, 4 in Sint-Kruis en 3 in Waardamme. De aanvragen in Hertsberge maken dus bijna de helft van alle ontbossingen uit. Dit lijkt niet onlogisch, aangezien het woonpark in Hertsberge relatief groot is in vergelijking met de andere woonparken. De evolutie van het aantal ontbossingsdossiers in woonparken kent nagenoeg een gelijk verloop als de evolutie van alle ontbossingsdossiers samen. Voor de 26 aanvragen binnen woonparken waren er 13 gelegen in bossen met inheemse boomsoorten, 11 in gemengde bossen en 10 in naaldbossen. Voor 2 dossiers ontbreekt informatie hieromtrent. Deze verdeling loopt nagenoeg gelijk met de verdeling wanneer de ontbossingen binnen alle bestemmingszones worden gecontroleerd. De totale kadastrale oppervlakte van alle percelen waarop ontbossingen uitgevoerd worden in woonparken bedraagt 193 137 m², dit betekent een gemiddelde perceelsgrootte van 5 365 m². In totaal dragen deze percelen over 168 095 m² bos, 87 % van de percelen is dus bebost. In totaal wordt 29 532 m² ontbost. Voor 28 142 m² (95,3 %) dient te worden gecompenseerd, de andere 1 390 m² (4,7 %) is vrijgesteld van de compensatieverplichting. Deze verdeling stemt volledig overeen met wat kon worden afgeleid uit de gegevens voor alle gewestplanbestemmingen samen. Het lage
82
percentage dat wordt vrijgesteld van de compensatieplicht is te wijten aan de oppervlakte van de percelen in woonparken. Deze is doorgaans te groot om in aanmerking te komen voor een vrijstelling. Gemiddeld wordt 17,6 % van de totale beboste oppervlakte ontbost, hetgeen eerder beperkt blijft, in overweging genomen dat volgens de geldende richtlijnen van de omzendbrief 10% van de oppervlakte ontbost mag worden, naast de verharde oppervlakte die 250 m² bebouwing mag omvatten plus de noodzakelijke verhardingen zoals opritten. Er valt wel een grote variatie waar te nemen binnen deze ontbossingen. Bij 10 van de 36 aanvragen wordt voor minder dan 10 % ontbost, bij 15 aanvragen varieert dit tussen de 10 en 20 %. In 69 % van de gevallen blijft de ontbossing dus beperkt tot maximaal 20 % van de perceelsoppervlakte. 10 aanvragen omvatten echter een ontbossing van 20 à 58 % van de perceelsoppervlakte, en 2 percelen (beide gelegen in Sint-Kruis) worden zelfs volledig ontbost. Deze gegevens stroken niet met de gegevens uit de vorige gevalstudie, de werkelijke ontbossingsgraad in woonparken blijkt veel groter te zijn. Dit wordt veroorzaakt doordat heel veel ontbossingen onvergund gebeuren, men kapt met andere woorden meer (tot veel meer) dan vergund.
5.3.3.3
Boscompensatie in cijfers
In natura De compensatiedatabank biedt gegevens met betrekking tot de uitgevoerde compensatie in natura. Een eerste heel belangrijke vaststelling is dat van de 67 vergunde aanvragen tot ontbossing slechts in 4 gevallen werd gecompenseerd in natura, met andere woorden slechts in 6 % van de gevallen. Nochtans is het voor de aanvrager doorgaans goedkoper om een bebossing in natura te verzorgen dan om een bijdrage te betalen90. Dit onderschrijft de eerder gemaakte stelling dat het voor de gewone burger erg moeilijk is om zelf te compenseren bij gebrek aan geschikte gronden om te bebossen. In alle 4 de gevallen werd de compensatie in natura volledig in natura geleverd, en dus niet in combinatie met het betalen van een bosbehoudsbijdrage. Het is met andere woorden zo dat de weinige aanvragers die gronden vonden voor bebossing, wel voldoende grote percelen konden verwerven. In 2 van de gevallen compenseert de aanvrager zelf de te ontbossen oppervlakte, in de andere twee gevallen gebeurt de compensatiebebossing door een derde. Wanneer de ontbossings- en de compensatiedatabank samen worden gelezen, komt meer interessante informatie aan de oppervlakte. 90
Vlaams Parlement (2006c). Vraag nr. 464 van 11 mei 2006 van mevr. K. Martens: ontbossing en compensatie herverdelingseffect.
83
Drie van de vier ontbossingen vinden plaats in Brugge (één in Sint-Kruis, één in Assebroek en één in een niet aangegeven deelgemeente), één vindt plaats in Oostkamp (in deelgemeente Oostkamp). De compensatiebebossingen vinden in 3 van de 4 gevallen plaats binnen dezelfde gemeente en in 2 of 3 van de gevallen binnen dezelfde deelgemeente. Voor de boscompensatie in Oostkamp wordt zelfs gecompenseerd op hetzelfde kadastraal perceel als waar ontbost wordt. Enkel de ontbossing in Assebroek vormt hierop een uitzondering. Deze wordt gecompenseerd in Volkegem in Oudenaarde. De compensatiebebossing gebeurt hier dus niet in de nabijheid van de gekapte bossen, en vindt zelfs plaats in een andere provincie. De te kappen bossen zijn allemaal zonevreemd, twee ervan zijn gelegen in woongebied, één in woonuitbreidingsgebied en één in agrarisch gebied. Geen enkele ontbossing in woonparkgebied werd dus in natura gecompenseerd. De compensatiebebossing in Volkegem gebeurt in bosgebied, de andere in parkgebied. Er wordt dus één strikt zone-eigen bos aangeplant, de andere aan te planten bossen liggen in een groene bestemmingszone maar niet in bosgebied. Gezien de ligging in de groene bestemmingszone kan wel geoordeeld worden dat het voortbestaan van het bos behoorlijk gegarandeerd kan worden. Geen enkele van de aan te planten bossen is gelegen binnen VEN-gebied of binnen een speciale beschermingszone. Bij drie van de vier bossen moest de ontboste oppervlakte dubbel worden gecompenseerd aangezien het oorspronkelijke bos bestond uit inheemse boomsoorten. Het vierde bos was een gemengd bos, de vermenigvuldigingsfactor is daar gelijk aan 1,5. De gemiddelde gecompenseerde oppervlakte bedraagt 624,8 m², hetgeen eigenlijk erg klein is, in overweging genomen dat het Agentschap voor Natuur en Bos pas een oppervlakte vanaf 10 op 10 m² als bos begint te beschouwen. Dergelijke kleine bossen zijn ecologisch minder betekenisvol en zullen ook slechts weinig functies kunnen verzorgen. Gezien de ligging van de te bebossen percelen in parkgebied en in bosgebied kan wel verondersteld worden dat de aan te planten bossen aansluiten bij een bestaand bos of bij ander groen. Deze context zal de aan te planten bossen waardevoller maken. De beperkte oppervlakte van de aan te leggen bossen is wellicht ook een indicatie dat het vooral voor kleinere ontbossingen haalbaar is voor de aanvrager om een compensatiebebossing uit te voeren in natura. Voor grotere compensatiebebossingen dient uiteraard gezocht te worden naar beschikbare gronden met een grotere oppervlakte, wat geen sinecure is. Bosbehoudsbijdrage De gebruikte databestanden bieden geen informatie omtrent de besteding van de betaalde bosbehoudsbijdragen. Hieromtrent kan wel een beeld geschetst worden op basis van antwoorden op parlementaire vragen.
84
Wanneer de situatie van het aantal aangekochte gronden tot juni 2006 in ogenschouw wordt genomen, blijkt dat in totaal slechts 134 ha gronden werden aangekocht, waarvan 47 ha in WestVlaanderen. In totaal werden 314 ha gronden vastgelegd, waarvan nog geen aankoopakte werd geregistreerd. Hiervan zijn 92 ha gelegen in West-Vlaanderen91. Uit deze gegevens blijkt dat WestVlaanderen de best vertegenwoordigde provincie is wat bestedingen uit het boscompensatiefonds betreft, alhoewel het aantal ontbossingen er niet uitzonderlijk hoog is. Dat er meer compenserende bebossing uit andere provincies is gerealiseerd in West-Vlaanderen dan in de andere provincies is logisch, aangezien daar het minste bos aanwezig is en daar blijkbaar het snelst te bebossen gronden zijn te vinden. Op die manier ontstaat een licht herverdelingseffect ten voordele van de bosarmste provincies, zoals West- en Oost-Vlaanderen. De absolute grootte van deze herlokalisatie van bos blijft echter beperkt92. Uit deze gegevens blijkt dat de kans dat een compensatiebebossing gebeurt buiten de provincie waarin de bebossing heeft plaatsgevonden, groter is wanneer een bijdrage wordt betaald dan wanneer een ontbosser zelf instaat voor een compenserende bebossing in natura. Dit is ook logisch, aangezien voor een compensatie in natura voornamelijk in de directe nabijheid van de te kappen percelen gezocht zal worden naar bebosbare gronden. Onderstaande tabel geeft de ruimtelijke bestemming van de vastgelegde en aangekochte gronden in het kader van het boscompensatiefonds (situatie tot juni 2006)93 Tabel 2: vastgelegde en aangekochte gronden in het kader van het boscompensatiefonds
bestemming agrarisch groen andere totaal:
vastleggingen 192ha 115ha 7ha 314ha
aankopen 92ha 35ha 7ha 134ha
Hieruit blijkt dat 7 ha van de gronden die voor boscompensatie werden geselecteerd aanleiding zal geven tot de creatie van opnieuw een zonevreemd bos. Ongeveer één derde van alle bossen ontstaat door compensatie op landbouwgronden. Ook voor deze bossen kan het voortbestaan niet volledig gegarandeerd worden, tenzij een planologische aanpassing gebeurt. De wetgeving inzake de ontbossing en de compensatie voor de ontbossing, voorziet dat boscompensatie kan gebeuren in alle ‘groene’ gebieden op het gewestplan, maar ook in agrarisch gebied, recreatiegebied of gebied voor gemeenschapsvoorzieningen. Dit leidt tot een totale oppervlakte van ongeveer 850 000 ha die wettelijk gezien in aanmerking komt voor compensatiebebossingen. 91 92 93
Vlaams Parlement (2006d). Vraag nr. 510 van 16 juni 2006 van dhr. G. Baelen: ontbossing en compensatie Vlaams Parlement (2006b). Vraag nr. 299 van 16 februari 2006 van dhr. C. Decaluwe: ontbossing en compensatie Vlaams Parlement (2006d). Vraag nr. 510 van 16 juni 2006 van dhr. G. Baelen: ontbossing en compensatie
85
De voorgestelde compensatiebebossing moet echter wel voldoen aan de door de wetgeving opgelegde machtigingen en/of vergunningen. Ook de wenselijkheid van een bebossing vanuit ruimtelijk perspectief dient in overweging te worden genomen. Hierdoor wordt de bovenvermelde 850 000 ha in de realiteit beperkt. Voor bosaanplantingen in een agrarisch gebied is een vergunning van de gemeente vereist, dit in uitvoering van het Veldwetboek art. 35bis. De gemeente dient hierbij na te gaan of de voorziene bebossing de landbouwstructuur niet zou verstoren. Het is dus de verantwoordelijkheid van de gemeente (met beroepsprocedure bij de provincie) om een compensatiebebossing in agrarisch gebied al dan niet toe te laten. Het gebeurt geregeld dat gemeentes de aanleg van compensatiebossen op hun grondgebied afremmen door geen vergunning af te leveren94. Bijgevolg is het logisch dat ontbossers zelf zelden kansen zien om een compensatie in natura uit te voeren. Maar bovenstaande redenen verklaren ook waarom nog maar zo weinig gronden door de overheid konden worden verworven voor het aanplanten van compensatiebossen.
5.3.3.4
Aanvullende gegevens
Twee van de 67 bossen die werden ontbost behoren toe aan een openbare eigenaar, 58 bossen zijn privé-bossen. De overige aanvragen werden in geen van beide categorieën thuisgebracht. Negen aanvragen zijn gelegen binnen een verkaveling. Aangezien toch nog een compensatie dient uitgevoerd te worden, betekent dit dat de verkaveling dateert van voor 23 maart 2001 en dat dus nog niet gecompenseerd werd bij de aanvraag van de verkavelingsvergunning. Uit de personendatabank blijkt dat bij geen enkel dossier in beroep werd gegaan. Dit lijkt eerder logisch, aangezien voor alle aanvragen een vergunning werd afgeleverd. Ook door derden blijkt dus geen beroepsprocedure te zijn opgestart. Twee aanvragen werden ingetrokken, één daarvan werd echter achteraf opnieuw ingediend.
5.3.3.5
Verificatie van de steekproef
De gemeenten Brugge en Oostkamp bieden ruimte aan relatief veel woonparken, in vergelijking met de andere gemeenten in West-Vlaanderen. In de gordel ten noordoosten van Antwerpen (Schoten, Brasschaat, Kapellen) zijn echter nog veel meer en grotere woonparken aanwezig. Ter vergelijking worden de gegevens van de gemeente Schoten eens nader bestudeerd.
94
Vlaams Parlement (2006b). Vraag nr. 299 van 16 februari 2006 van dhr. C. Decaluwe: ontbossing en compensatie
86
De ontbossingsdatabank omvat 126 vergunde aanvragen tot ontbossing, waarvan 93 aanvragen (73, 8 % !) in woonpark gelegen zijn. De compensatiedatabank telt 122 vergunde ontbossingen. Daarvan werd slechts in 2 gevallen gecompenseerd in natura, dit betekent nog een kleiner aandeel dan bij de ontbossingen in Brugge en Oostkamp. Deze compensatie in natura gebeurt binnen de gemeente zelf. Globaal kan dus dezelfde trend worden vastgesteld: alhoewel heel wat ontbossingen worden vergund, voornamelijk binnen woonparkgebied, wordt heel weinig gecompenseerd in natura. De weinige compensatiebebossingen die gebeuren, gebeuren wel meestal in dezelfde gemeente, wat positief is aangezien de globale bebossingsindex dan niet afneemt. Bijgevolg kan besloten worden dat de studie van de woonparken in Brugge en Oostkamp als representatief kan worden beschouwd.
5.3.4
Conclusies
Samenvattend levert de tweede gevalstudie de volgende resultaten op: -
nagenoeg alle ontbossingen gebeuren in functie van het realiseren van een woonbestemming. Meer dan de helft van de aanvragen in Brugge en Oostkamp heeft betrekking op ontbossingen in woonparken. Woonparken maken dus een niet te verwaarlozen groep uit wanneer het gaat over ontbossingen en boscompensaties;
-
in totaal werd sinds begin 2001 bijna 57 000 m² ontbost in Brugge en Oostkamp, waarvan bijna 30 000 m² in woonparken;
-
het aantal aanvragen neemt niet af met de tijd;
-
het type bos dat gekapt dient te worden (ecologische waarde) heeft geen remmende invloed op de ontbossing;
-
de totaal gecompenseerde oppervlakte, zijnde de som van de financieel gecompenseerde oppervlakte en de compenserende bebossing, bedraagt voor heel Vlaanderen 116 % van de totaal ontboste oppervlakte, dit wil zeggen dat de gemiddelde compensatiefactor 1,16 bedraagt95;
-
de ontbossingsgraad die kan worden afgeleid uit de ontbossingsaanvragen ligt heel wat lager dan deze uit de vorige gevalstudie. De werkelijke ontbossingen zijn dan ook veel groter dan de vergunde ontbossingen;
-
van alle goedgekeurde compensatiedossiers wordt slechts in een heel beperkt aantal gevallen gecompenseerd in natura. Dit onderschrijft de eerder genoemde stelling dat het voor particulieren uitzonderlijk moeilijk is gronden te vinden die voor een compensatiebebossing in aanmerking komen, zonder opnieuw een zonevreemd bos aan te planten. Dit wordt nog bevestigd door het feit dat de Vlaamse overheid amper mogelijkheden vindt om het geld uit het compensatiefonds effectief om te zetten in nieuwe bossen;
-
de weinige compensatiebebossingen die worden uitgevoerd in natura, gebeuren vaak in de directe nabijheid van de ontboste percelen, of toch tenminste in dezelfde gemeente.
95
Vlaams Parlement (2006b). Vraag nr. 299 van 16 februari 2006 van dhr. C. Decaluwe: ontbossing en compensatie
87
Slechts in één geval bleek een compensatiebebossing door te gaan in een andere provincie. Dit is een positieve zaak, aangezien het niet enkel de bedoeling is om de bebossingsindex in Vlaanderen op peil te houden, maar ook voor elke regio afzonderlijk; -
de compenserende bebossingen in natura gebeuren aansluitend aan bestaande bossen of in een groene bestemmingszone. Dit verhoogt de waarde (ecologisch, recreatief,…) van deze bossen.
88
6 Naar beheersbare ontbossingen en waardevolle boscompensatie Dit hoofdstuk geeft een overzicht van de voornaamste factoren die een efficiënte doorwerking van het huidige beleid in de weg staan. Vervolgens worden verschillende beleidsinstrumenten onderzocht die aan de bestaande problematiek kunnen verhelpen. Daarbij wordt systematisch nagegaan welke mogelijkheden bestaan en welke kansen en beperkingen deze inhouden. Hierbij wordt voornamelijk gereflecteerd over de overmatige, vaak illegale ontbossingen, de bedreiging waaraan zonevreemde bossen blootgesteld zijn en het mank lopende compensatiebeleid. Dit hoofdstuk is het resultaat van een literatuurstudie in combinatie met gericht overleg met deskundigen.
6.1 Knelpunten binnen het huidige beleid De regelgeving inzake ontbossingen werd reeds herhaaldelijk aangepast en uitgebreid. Toch ressorteert dit niet in het gewenste resultaat. De vooropgestelde doelstellingen (bosbehoud, en indien dit onmogelijk blijkt - boscompensatie) worden niet behaald. Er zijn dus factoren die een efficiënte doorwerking van het huidige beleid in de weg staan.
6.1.1
Knelpunten binnen het ontbossingsbeleid
Een eerste belangrijk knelpunt omvat de gebrekkige impact van de wetgeving op de ontbossing. Wanneer percelen in woonparken bebouwd of verkaveld worden, komt slechts een beperkt deel van het perceel voor bebouwing en ontbossing in aanmerking. Uit de gevalstudie blijkt dat het opleggen van beperkingen op het perceel zelf (via de bouwvergunning of de verkavelingsvoorschriften) echter weinig invloed heeft. De woonparkbewoners lijken naar eigen goeddunken te kappen, geruggensteund door hun medebewoners die precies hetzelfde doen. Een belangrijk pijnpunt dat aan de grondslag ligt van dit probleem, is het gevoel van straffeloosheid dat de burger ondervindt. Zoals reeds werd vermeld, worden doorgaans geen controles uitgevoerd om eventuele inbreuken tegen de geldende wetgeving op te sporen. Wanneer dit wel gebeurt, vb. omdat een klacht ingediend werd door derden, zijn de repercussies vaak niet navenant. Handhaving vormt eens te meer de zwakke schakel binnen de ruimtelijke planning. Waar vroeger bouwmisdrijven genadeloos werden afgebroken, wordt de overtreder steeds meer gespaard. Het hoeft dan ook geen betoog dat het overdadig ontbossen van een perceel voor de overtreder slechts beperkte risico’s inhoudt. Daarom is het noodzakelijk strengere controles en straffen in te voeren.
89
6.1.2
Knelpunten binnen het compensatiebeleid
Ook met de huidige compensatiewetgeving wordt het gewenste resultaat niet bereikt. Een belangrijk knelpunt betreft de trage omzetting van de gelden uit het boscompensatiefonds in werkelijke boscompensatie op het terrein. Eigenlijk zou het compensatiefonds jaarlijks volledig opgebruikt moeten kunnen worden. Voor de trage omzetting kunnen verschillende oorzaken worden aangeduid: -
de omslachtige procedure voor de aankoop van gronden door de overheid;
-
de tijd vereist voor wetenschappelijke voorbereiding van ecologisch verantwoorde bosuitbreiding;
-
de hoge grondprijzen;
-
de vereiste machtigingen en adviezen voor bebossing;
-
het gebrek aan draagvlak vanuit onder meer de landbouwsector;
-
het onevenwicht tussen rechten en plichten bij de eigenaars.
Factoren die tot een versnelling kunnen leiden, zijn onder meer: -
een versoepeling van de procedure voor de aankoop van gronden door de overheid;
-
een versoepeling van de procedure voor de bebossing van gronden;
-
een betere ondersteuning van de eigenaars;
-
communicatie, draagvlakopbouw en verhoging van publieke participatie in bosuitbreiding (en natuurontwikkeling)96.
Het voornaamste knelpunt wordt echter gevormd door het gebrek aan geschikte gronden die aangekocht kunnen worden voor compensatiebebossingen. Hierop wordt zo meteen dieper ingegaan.
6.1.3
De rol van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen
Het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen voorziet in het behoud van de bestaande bossen en de uitbreiding van het bosareaal met 10 000 ha nieuwe bossen. Hierbij werd echter geen rekening gehouden met de oppervlakte die vereist is voor de aanleg van compensatiebossen, noch met de regularisatiemogelijkheden van zonevreemde bossen. Wanneer zonevreemde bossen herbestemd worden, kan dit niet aanzien worden als bosuitbreiding zoals voorzien in de ruimteboekhouding in het RSV. De regularisatie van zonevreemde bossen is dan ook geen effectieve bosuitbreiding aangezien het gaat over bestaande bossen, maar echter wel een planologische bosuitbreiding. Er wordt met andere woorden planologische ruimte ‘afgenomen’ van 96
Dumortier, M. , De Bruyn, L., Wils, C., Paelinckx, D., Vander Mijnsbrugge, K., Cox, K., Sioen, G., Roskams, P., Vandekerkhove, K. & Hens, M. (2005). Bossen en struwelen. In: Dumortier, M., De Bruyn, L., Hens, M., Peymen, J., Schneiders, A., Van Daele, T., Van Reeth, W., Weyemberh, G. & Kuijken, E. (2005) Natuurrapport 2005. Toestand van de natuur in Vlaanderen: cijfers voor het beleid. Mededelingen van het Instituut voor Natuurbehoud nr. 24, Brussel.
90
andere functies. Om de status van de zonevreemde bossen te beschermen en toch geen afbreuk te doen aan de beoogde 10 000 ha bosuitbreiding is het noodzakelijk de regularisatie en de bosuitbreiding los van elkaar te zien. Dergelijke regularisatie-operatie was ook mogelijk voor vb. zonevreemde bedrijven zonder dat deze werden opgenomen in de 7 000 ha nieuwe bedrijventerreinen97. De ruimteboekhouding van het RSV voorziet bovendien niet in ruimte voor de realisatie van compensatiebebossingen. Wanneer ontbost wordt in vb. woongebied of industriegebied, dient dit gecompenseerd te worden door een compensatiebebossing die bij voorkeur plaatsvindt binnen een groene bestemmingszone. Het betreft hier een compensatie van bestaande bossen, en dus geen effectieve bosuitbreiding. Het zou dan ook niet correct zijn deze compensatiebebossingen uit te voeren in de ruimte die voorzien werd voor de 10 000 ha bosuitbreiding. Toch wordt ook hier veelal planologische ruimte die voordien beschikbaar was voor andere functies ingenomen. Ruimte die, volgens de ruimteboekhouding van het RSV, niet voor bebossing beschikbaar is. Daarom wordt vaak gecompenseerd op vb. landbouwgronden. Waardoor eigenlijk opnieuw zonevreemde bossen gecreëerd worden, die opnieuw zullen worden ontbost, waarna opnieuw boscompensatie vereist is…98 Daarom dient ook prioriteit gegeven te worden aan de snelle opmaak van de ruimtelijke uitvoeringsplannen ter afbakening van gebieden van de natuur- en bosstructuur in Vlaanderen. De belangrijkste zonevreemde bossen kunnen op die manier snel voor regularisatie worden geselecteerd99. Indien zo veel mogelijk structuren van het RSV gelijktijdig worden afgebakend, ontstaan bovendien mogelijkheden om zonevreemde bossen te herbestemmen door middel van planologische ruil. Er bestaan immers ook vb. landbouwgronden die gelegen zijn binnen natuurgebied, en die dus even goed zonevreemd zijn. In de context van de afbakening van de bosstructuur wordt gewezen op de gewenste bosstructuur van het Agentschap voor Natuur en Bos. Deze kwam reeds aan bod bij de bespreking van de studiegebieden voor de gevalstudie. Dit document dient als leidraad gebruikt te worden voor de zoektocht naar geschikte plaatsen voor de realisatie van compensatiebossen. Op die manier wordt gecompenseerd binnen de regio’s die daar het best geschikt voor zijn. Besluitend dienen bovenvermelde knelpunten bij de volgende herziening van het RSV in rekening genomen te worden. Zonevreemde bossen die (in het beste geval) worden geregulariseerd of (indien ontbossing onvermijdelijk is) dienen te worden gecompenseerd, dienen hiervoor de nodige planologische ruimte te krijgen binnen de ruimteboekhouding van het RSV. Op die manier komt de bosuitbreiding niet in het gedrang, en blijft bosbehoud (of compensatie) van bestaande bossen geen dode letter. 97 98 99
Vereniging voor Bos in Vlaanderen (2006). Vlaams Bosmemorandum 2006. Vereniging voor Bos in Vlaanderen (2006). Bosmemorandum 2006. Bond Beter Leefmilieu (2004). 10 000 ha bos in Vlaanderen bedreigd! Persbericht 22/5/2004.
91
6.2 Mogelijkheden binnen het Vlaamse open ruimtebeleid In het voorgaande werden knelpunten aangeduid, en werd kort aangeraakt hoe deze aangepakt zouden kunnen worden binnen het huidige beleid. Dit vormt allemaal echter slechts een doekje voor het bloeden. Uitgangspunt van deze scriptie is dat getracht dient te worden de bestaande woonparken die nog grotendeels onbebouwd zijn te ‘redden’ van ontbossing en bebouwing, en bovendien om de boscompensatiewetgeving een hand te reiken door mogelijkheden te scheppen voor het vormen van grote, gunstig gelegen en waardevolle compensatiebebossingen. Hiervoor is een goed functionerend open ruimtebeleid een eerste vereiste. In de volgende delen worden systematisch verschillende bestaande en vernieuwende instrumenten binnen het open ruimtebeleid bestudeerd. Verscheidene mogelijkheden worden overlopen, waarbij gestart wordt met de klassieke overheidsgestuurde instrumenten, over marktregulerende en marktstimulerende instrumenten tot marktstructurerende instrumenten, telkens met een gradueel afnemende overheidsinmenging. Alhoewel niet alle mogelijkheden klakkeloos in de huidige wetgeving in te schrijven zijn, bieden zij toch interessante perspectieven.
6.2.1
Gecontroleerde ontbossingen
De overdadige ontbossingen in woonparken moeten worden tegengegaan. In wat volgt wordt nagegaan hoe hieraan tegemoet gekomen kan worden. Zoals reeds gesteld, vormt het gevoel van straffeloosheid dat de ontbossers ondervinden echter een belangrijke factor in de mate waarin ontbost wordt. Strenge controles en gepaste straffen, verankerd in de wetgeving op Vlaams niveau, vormen daarom een eerste noodzakelijke voorwaarde om het overdadig ontbossen binnen woonparken een halt toeroepen. Deze gepaste strafmaatregelen kunnen erin bestaan het perceel verplicht te laten herbeplanten, om zo de bebossingsindex binnen het woonpark op peil te houden. Anderzijds kan het probleem ook op een andere manier worden beschouwd en aangepakt. In de provincie Limburg bijvoorbeeld dient, wanneer een perceel wordt ontbost voor bebouwing, gecompenseerd te worden voor de volledige oppervlakte van het perceel100. Daarbij wordt vertrokken van de redenering dat bebouwing in woonparken vroeg of laat toch leidt tot een nagenoeg volledige ontbossing van het perceel. Daarom wordt niet krampachtig getracht de resterende stukjes bos te bewaren, maar wordt als het ware de toestemming verleend om volledige percelen kaal te kappen, mits te voldoen aan de compensatiewetgeving. Op die manier gaat het sowieso gedegradeerde bos in het woonpark nagenoeg volledig verloren, maar kan in ruil wel een volledig nieuw bos worden aangeplant. Op die
100
Michielssen, J. (2006). Dossierbehandelaar bij het Agentschap R-O Vlaanderen. Persoonlijke mededeling.
92
manier wordt de ‘verliesmarge’ die anders ontstaat doordat meer wordt ontbost dan volgens de ontbossings- en compensatievergunning toegestaan, uit de weg gegaan. Deze redenering kan ook worden toegepast op wat zojuist werd besproken inzake de strengere controle en de op te leggen straffen bij illegale ontbossingen. Misschien is het meer aangewezen een forse geldboete op te leggen waarmee het boscompensatiefonds wordt gespijsd, dan een herbeplanting te verplichten. De beschikbaarheid van voldoende middelen binnen het boscompensatiefonds schept mogelijkheden voor de aanleg van nieuwe, grote publieke bossen die een belangrijke recreatieve, educatieve, ecologische en landschappelijke functie kunnen vervullen voor de maatschappij. In ruil wordt het bos binnen het woonpark opgeofferd. Dit was echter reeds sterk gedegradeerd, en stond slechts gedeeltelijk open voor het publiek. Bijgevolg vindt in het woonpark een geringer verlies van de ecologische alsook recreatieve en educatieve waarde plaats. De bewoners van het woonpark zelf zullen met andere woorden zelf één van de voornaamste benadeelde groepen vormen bij een voortschrijdende degradatie van het bos waarin ze wonen.
6.2.2
Vrijwaring van onbebouwde percelen binnen woonparken
De vrijwaring van onbebouwde percelen binnen woonparken kan verder worden opengetrokken naar een zoektocht naar een methode om zonevreemde bossen te gaan beschermen tegen ontbossing. In deze context kan onder meer onderzocht worden welke instrumenten zich lenen voor het vrijwaren van individuele onbebouwde percelen die ingesloten liggen tussen bebouwde percelen of die reeds werden verkaveld. Deze geïsoleerde onbebouwde percelen bieden een belangrijke meerwaarde, aangezien deze vb. kunnen worden ingezet als gemeenschappelijke, publieke bosoppervlakte tussen de afgebakende percelen, of als garantie voor een leefbare en groene leefomgeving. Als kanttekening kan opgemerkt worden dat vb. ook zonevreemde woningen of zonevreemde bedrijven door middel van planningsinitiatieven worden herbestemd. In dit kader loont het ook de moeite om zonevreemde bossen op percelen in woonparken, die toch al snel een oppervlakte rond 3 500 m² bereiken, te herbestemmen zodat deze niet meer bebouwd zouden kunnen worden. In minder sterk verkavelde woonparken, zoals vb. het woonpark Zeeweg in Sint-Andries, zijn nog grote beboste stukken aanwezig met aaneengesloten onbebouwde percelen. Het is uiteraard wenselijk dergelijke beboste zones te vrijwaren van ontbossing. Op die manier wordt een groter ecologisch potentieel gevrijwaard dan wanneer enkel hier en daar een geïsoleerd perceel onbebouwd blijft. Daar waar de vrijwaring van afzonderlijke percelen toch voornamelijk een meerwaarde betekent naar de kwaliteit van het woonpark toe, betekent de vrijwaring van grote beboste zones veeleer een meerwaarde naar de kwaliteit van het bos toe.
93
6.2.3
Realisatie van waardevolle compensatiebebossingen
Wat de realisatie van waardevolle compensatiebebossingen betreft, dient getracht te worden aaneengesloten gebieden te verkrijgen die in aanmerking komen voor bebossing. Deze dienen ofwel voldoende groot te zijn om ecologisch en recreatief betekenisvol te kunnen zijn, ofwel aan te sluiten op bestaande bossen en groene zones, ofwel beide. Daarom is het noodzakelijk een actiever grondbeleid te kunnen voeren dan momenteel het geval is. Het huidige systeem waarbij ingegaan wordt op de opportuniteiten die zich voordoen, leidt tot onvoldoende en te sterk versnipperde compensatiebebossingen. Dergelijke kleine geïsoleerde bossen hebben slechts een erg beperkte ecologische, recreatieve en bestaanswaarde. Bovendien wordt het voortbestaan van deze bossen vaak bedreigd.
6.2.4
Het kostenplaatje
Als algemene stelregel dient, ongeacht het toegepaste instrument, ervoor gewaakt te worden dat alle ingrepen financieel interessant lijken. Winstgevende situaties (veelal door middel van subsidies van de overheid) kunnen aan de bevolking worden verkocht. Ook nuloperaties zijn aanvaardbaar wanneer hierdoor een betere ruimtelijke ordening wordt verkregen, maar vooral ook wanneer dit nieuwe mogelijkheden creëert op een andere plaats. Verlieslatende maatregelen echter, of maatregelen waardoor de burger veel offers moet maken, worden niet geaccepteerd. De politieke wereld in Vlaanderen durft dan ook zijn nek niet uit te steken door al te onpopulaire maatregelen bij de bevolking te introduceren. Zeker niet wanneer het ‘slechts’ gaat over ‘maatschappelijk minder relevante’ thema’s zoals bos en open ruimte. Nochtans zou de overheid zelf een meerwaarde kunnen creëren door interessante projecten toe te laten op de eigen gronden. Deze meerwaarde zou dan kunnen worden ingezet om elders verlieslatende of onpopulaire maatregelen te treffen zoals het regulariseren van zonevreemde bossen of de realisatie van een nieuw bos. Bossen hoeven trouwens niet altijd zo verlieslatend te zijn. Zij bezitten een belangrijke intrinsieke en recreatiewaarde die monetair kan worden uitgedrukt (cfr. Meerdaalwoud), hetgeen reeds werd besproken in het begin van deze scriptie. Maar bossen kunnen ook rechtstreeks meer opbrengen, bijvoorbeeld door het innen van toegangsprijzen zoals het geval is voor het Nationaal Park de Hoge Veluwe, waar een dagticketje voor volwassenen € 7 kost101, hetgeen door de bezoekers kan worden aanvaard. Een aangenaam en voldoende groot bos biedt bovendien indirect een toegevoegde waarde aan de bestaande toeristische voorzieningen in de streek, zoals becijferd voor het Nationaal Park Hoge Kempen. Dit betekent een belangrijke economische impuls voor de regio, hetgeen
101
www.dehogeveluwe.be
94
voelbaar is in een toenemende omzet voor sectoren als horeca, kleinhandel, verhuur en transport102. Bij de aanleg van nieuwe bossen kan er trouwens voor geopteerd worden om een gedeelte hiervan net wel in te kleuren als woonpark. De monetaire waarde van het bos schiet hierdoor direct de hoogte in. Dit scenario wordt verder in de tekst dieper uitgewerkt.
6.3 Klassieke overheidsgestuurde instrumenten In dit hoofdstuk worden mogelijkheden en instrumenten besproken die reeds ingeschreven zijn in de huidige wetgeving en tegenwoordig ook al grotendeels worden toegepast in de praktijk. Deze instrumenten bieden reeds heel wat kansen naar de realisatie van de vooropgestelde doelstellingen toe. De van oudsher toegepaste instrumenten binnen het grondbeleid waren onteigening en het voorkooprecht. Deze vereisen echter een groot beschikbaar budget. Het zijn bovendien erg strikte en onpopulaire maatregelen, waarbij geen rekening gehouden wordt met de benadeelde burger. Daarom wordt op deze werkwijze niet dieper ingegaan. Instrumenten als grondruil en het planschade- en planbatensysteem bouwen mogelijkheden in die de onvermijdelijke kosten inzake grondbeleid sterk beperken. Het zijn echter nog steeds eerder klassieke instrumenten in die zin dat ze volledig overheidsgestuurd zijn. Bovendien durft deze overheid geen echt vooruitstrevende standpunten in te nemen en de touwtjes minder strak in handen te houden, wat bij de systemen voor waardevastlegging wel het geval is.
6.3.1
Grondenbank
Grondruil is een interessante mogelijkheid om gronden te vrijwaren van bebouwing of om op een bepaalde plaats gronden te kunnen verwerven. De klassieke manier van grondruil is de ruilverkaveling, die echter voornamelijk gericht is op het efficiënter functioneren van een agrarisch gebied. Door de aanleg van een grondenbank kunnen ook andere functies in de grondruil worden betrokken. Door middel van onteigening of recht van voorkoop kan de overheid in de gedaante van de VLM als uitvoerder actief gronden opkopen en deze toevoegen aan de grondenbank (de Vlaamse grondenbank werd bij decreet van 16 juni 2006 (BS 9/02/2007) opgericht, waarbij alle voorkooprechten bij de VLM gecentraliseerd werden103). Op die manier wordt geanticipeerd op een
102 103
Van der Spiegel, G. (2002). Vlaanderen krijgt eerste Nationaal Park. www.envirodesk.be Vervisch, G. (2007). Medewerker Vlaamse Landmaatschappij. Persoonlijke mededeling.
95
toekomstige grondruil. Dit anticiperend handelen vindt zijn wortels in het steeds schaarser worden van de open ruimte in Vlaanderen104. Concreet zou het dus mogelijk zijn een RUP op te maken voor vb. het woonpark ‘Zeeweg’, waarbij de nog onbebouwde percelen worden ingekleurd als te behouden bosgebied. De bestaande bebouwingsmogelijkheden komen in deze zone te vervallen, waarbij een recht van voorkoop of een onteigeningsrecht wordt vastgelegd in het RUP. Deze gronden worden op die manier door de VLM toegevoegd aan de grondenbank. De toepassing van het voorkoop- of onteigeningsrecht zonder meer vereist echter een groot budget. Daarom wordt aan de eigenaars van de te verwerven gronden een ander perceel aangeboden, waarop wel gebouwd mag worden. Dit ander perceel werd eveneens verworven in het kader van de grondenbank. Het kan hierbij vb. ook gaan over slapende gronden die in het bezit zijn van de overheid. Hoe beter de waarde van beide uit te ruilen gronden op elkaar is afgestemd, hoe groter de bereidwilligheid om mee te werken zal zijn van de ‘slachtoffers’ die hun grond moeten afstaan. Indien de eigenaar van de gronden niet tevreden is met de aangeboden grond, kan een alternatief worden gezocht of kan de eigenaar ervoor opteren de aangeboden grond, die immers een hoge waarde heeft, zelf te gaan verkopen. Op die manier lijdt de overheid geen al te groot verlies. Een bijkomende mogelijkheid om de kosten van de onteigening of aankoop van de gronden te beperken omvat de gedeeltelijke financiering van de aanleg van de grondenbank met het ‘grondfonds’, waarin de inkomsten die resulteren uit de planbatenheffing worden gestort105. Deze gelden kunnen specifiek worden ingezet voor zaken als grondverwerving ten aanzien van een beter openruimte beheer106. De budgetten worden volgens het huidige systeem voornamelijk verdeeld over de provincies en gemeenten, slechts 10 % staat ter beschikking van de Vlaamse overheid. Aangezien de grondenbank een instrument is op Vlaams niveau, is een herverdeling van deze budgetten noodzakelijk. Bijgevolg dient een decretale wijziging te gebeuren waarin een nieuwe verdeelsleutel wordt vastgesteld in het voordeel van de Vlaamse overheid.
6.3.1.1
Bosgrondenbank
Een belangrijk nadeel aan de grondenbank is dat deze wordt aangelegd in functie van een bepaald project, zoals de herinrichting van een bepaalde regio. De verworven gronden kunnen dus niet uitgeruild worden met gronden uit een grondenbank die in functie van een ander project op een andere plaats werd aangelegd. Een grondenbank op het niveau van het gewest of de provincie zou 104 Leinfelder, H. (2007). Dominante en alternatieve planningsdiscoursen ten aanzien van open ruimte en landbouw in een (Vlaamse) verstedelijkende context. Universiteit Gent, proefschrift voor het behalen van de graad van doctor in de ingenieurswetenschappen. 105 ibidem 106 Op het systeem van planschade en planbaten en de mogelijkheden en beperkingen hiervan wordt verder in de tekst dieper ingegaan.
96
meer mogelijkheden tot uitruiling bieden. De kans om alle partijen in een ruiloperatie tevreden te kunnen stellen neemt hierbij aanzienlijk toe. Anderzijds daalt bij een grotere grondenbank de beheersbaarheid ervan, en verhoogt op die manier het risico om geen sluitend systeem te krijgen, maar wel een overvloed aan gronden waarvan de mogelijkheden worden ingeperkt, en een tekort aan gronden waarop mogelijkheden worden gecreëerd. Voor de realisatie van compensatiebebossingen (maar eventueel ook voor de regularisatie van bestaande bossen) is het aangewezen gebruik te maken van een centrale ‘bosgrondenbank’ voor het volledige Vlaamse grondgebied. Deze houdt zich uitsluitend bezig met grondverwerving voor bos door gronden te ruilen of te kopen op strategische plaatsen, zoals aansluitend op bestaande bossen of in gebieden die werden afgebakend in de gewenste bosstructuur. Dit biedt mogelijkheden tot een samenwerking met het Bosuitbreidingsteam (BUT), dat de bosuitbreidingsdoelstelling van de Vlaamse overheid moet realiseren. Een voorname taak van dit team omvat de aankoop door de overheid van te bebossen terreinen. Een centrale bosgrondenbank zou bijgevolg zowel boscompensatie als bosuitbreiding sneller mogelijk moeten maken107. Voor het ter beschikking stellen van gronden voor deze bosgrondenbank zouden financiële stimuli (eventueel o.a. fiscale stimuli) gegeven kunnen worden108. Mogelijke financiële instrumenten om landbouwers te stimuleren om hun gronden in te brengen in dergelijke grondenbank kunnen zijn109: -
een ‘wijkersstimulus’, dit is een financiële stimulus voor een eigenaar die zijn grond inbrengt in de bosgrondenbank;
-
een toeslag voor het vrijwillig beëindigen van het landbouwgebruik: toeslag voor wie vrijwillig het gebruik van een grond beëindigt bij opname in de bosgrondenbank;
-
een vergoeding voor bedrijfsverplaatsing: de getroffen landbouwer waarvan de bedrijfszetel of huiskavel in het projectgebied ligt, kan een vergoeding krijgen indien hij zijn bedrijfsvoering op een nieuwe locatie verder zet.
6.3.2
Planschade en planbaten
Een planschadevergoeding is een schadevergoeding die onder meer wordt toegekend wanneer, op basis van een in werking getreden ruimtelijk uitvoeringsplan, een perceel niet meer in aanmerking komt voor een vergunning om te bouwen of te verkavelen, terwijl dat wel nog het geval was voor de inwerkingtreding van het plan. De planbaten vormen de tegenhanger van het planschadesysteem. Een planbatenheffing is verschuldigd wanneer, op basis van een in werking getreden ruimtelijk uitvoeringsplan, een perceel 107
Vlaams Parlement (2006a). Vraag nr. 205 van 6 januari 2006 van mevr. M. van den Eynde. Bosuitbreidingsteam – Evaluatie. Pauwels, F. (2007). Medewerker VLM. Persoonlijke mededeling. Reyniers, J. (2005). Ruimtelijke ordening en het inrichten van het buitengebied: een andere kijk op een instrumentarium. Scriptie, Hoger Instituut voor Architectuurwetenschappen Henry Van de Velde, Departement Ontwerpwetenschappen, Stedenbouwkunde en ruimtelijke planning. 108 109
97
in aanmerking komt voor een vergunning om woningen, bedrijfsgebouwen of recreatieve inrichtingen te bouwen, te verkavelen of een voordelige functiewijziging door te voeren, waar dit niet mogelijk was voor de inwerkingtreding van het plan110. Uitgangspunt van dit instrumentarium is dat onevenredige schade en onevenredige baat noch ten laste, noch ten bate van de burger moet komen. Een recht op een redelijke vermogensgroei wordt hierbij geëerbiedigd, maar voor excessieve winsten van de ‘toevallige’ vastgoedeigenaar wordt gecorrigeerd111. De ingevorderde bedragen van de planbatenheffing worden gestort op een rekening van het grondfonds. Jaarlijks wordt 10 % van dit grondfonds doorgestort aan de provincies en 80 % aan de gemeenten. Het gedeelte dat bestemd is voor de provincies wordt in gelijke delen verdeeld over de provincies. Van het gedeelte dat bestemd is voor de gemeenten ontvangt iedere gemeente een aandeel dat evenredig is met het aandeel bos- en groengebieden en agrarische gebieden van die gemeente. Het is de bedoeling dat de inkomsten uit de planbatenheffingen worden aangewend voor het realiseren van een goede ruimtelijke ordening112. Aangezien de gelden over de gemeenten worden verdeeld overeenkomstig het aandeel bos-, groen en agrarische gebieden, kan worden verondersteld dat open ruimteprojecten voorrang dienen te krijgen bij de besteding van de bedragen. Dit werd echter niet decretaal vastgelegd. Bijgevolg kunnen de gemeenten het verkregen budget ook inzetten voor louter stedelijke projecten113. Een groot knelpunt wat het systeem van de planbatenheffing betreft, is dat dit nog niet volledig verankerd is in de huidige wetgeving. Hoewel het systeem werd opgenomen in het decreet betreffende de ruimtelijke ordening, zijn nog niet alle vereiste uitvoeringsbesluiten voorhanden om het systeem ook werkelijk toepasbaar te maken. Hier zou dringend werk van gemaakt moeten worden. Hoe langer gewacht wordt, hoe meer ruimtelijke uitvoeringsplannen worden goedgekeurd die voor de planbatenheffing in aanmerking komen, en hoe meer inkomsten misgelopen worden114. Deze inkomsten kunnen, zoals reeds werd aangehaald, onder meer worden ingezet voor het verwerven van gronden voor opname ervan in een grondenbank. Op die manier worden de fondsen die voortvloeien uit de planbaten beschikbaar om planologische tekortkomingen uit het verleden recht te zetten, zoals daar zijn het verkeerdelijk inkleuren van bestaande bossen, waardoor zonevreemde bossen werden gecreëerd. Het is duidelijk dat het onmogelijk maken van bebouwing binnen woonparken kan leiden tot het eisen van een planschadevergoeding. Op die manier wordt het herbestemmen van de nog beboste 110
18 mei 1999 - Decreet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en latere wijzigingen. Priemus, H. & Louw, E. (2003). Kostenverhaal en planbaatafroming. Stedenbouw en ruimtelijke ordening 84 (3). 112 18 mei 1999 - Decreet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en latere wijzigingen. 113 Leinfelder, H. (2007). Dominante en alternatieve planningsdiscoursen ten aanzien van open ruimte en landbouw in een (Vlaamse) verstedelijkende context. Universiteit Gent, proefschrift voor het behalen van de graad van doctor in de ingenieurswetenschappen. 114 ibidem 111
98
delen van woonparken een zuiver verlieslatende aangelegenheid. Zeker in woonparkgebieden kan het verschuldigde bedrag voor planschade zeer hoog oplopen. In Kapellen is een geval bekend waarbij in het geval van herbestemming meer dan € 50 000 000 planschadevergoeding wordt geëist. Ook de Scheutbossen in Kaprijke vormen een vergelijkbare situatie115. De betreffende gemeenten beschikken niet over voldoende middelen om dit bedrag op te hoesten, en ook de provincie of het gewest staan hiervoor niet te springen. Het louter herbestemmen met toepassing van de planschaderegeling dient dan ook zo veel mogelijk vermeden te worden. Beter is het dit systeem te omzeilen door grondruil toe te passen. Eventueel kunnen beide technieken worden gecombineerd. Wanneer een perceel in een woonpark door de opmaak van een RUP niet meer bebouwd kan worden, wordt hiervoor planschade betaald. Aan de eigenaar wordt echter een ander stuk grond toegekend, vb. een stuk grond dat oorspronkelijk agrarisch gebied was, maar dat planologisch zal worden omgezet naar woongebied. De eigenaar dient voor deze omzetting planbaten te betalen, wat het geheel in evenwicht brengt.
6.3.3
Verordening
Verordeningen kunnen worden vastgesteld door de Vlaamse regering, door de provincieraad of door de gemeenteraad, afhankelijk of ze geldig zijn voor een deel of het volledige grondgebied van het gewest, de provincie of de gemeente. Ze kunnen stedenbouwkundige voorschriften bevatten, onder meer met betrekking tot de omgeving van bouwwerken en de aanleg van groen en beplantingen116. Bijgevolg kan door middel van een verordening op gewestelijk niveau vastgelegd worden dat voor alle percelen binnen woonparken maximaal 10 % van de niet-bebouwde ruimte mag worden ontbost. Op die manier wordt de bepaling uit de bestaande omzendbrief decretaal verankerd, en geldt een eenduidige richtlijn waaraan alle percelen binnen woonparken dienen te voldoen. Een andere mogelijkheid is om via een verordening vast te stellen dat elk woonpark voldoende beboste gemeenschappelijke zones dient te omvatten, bij voorkeur evenredig gespreid over het volledige woonpark. Dit is ook mogelijk door middel van de voorschriften van een RUP. Deze gemeenschappelijke beboste zones versterken het boskarakter dat typerend zou moeten zijn voor woonparken. Het voordeel hiervan is dat het gemeenschappelijke zones betreft die niet voor bebouwing in aanmerking komen, bijgevolg is het risico op illegale ontbossingen veel kleiner dan op de individuele percelen. Bovendien kunnen ze psychologisch werken voor de woonparkbewoners, volgens de eerder uiteengezette redenering ‘zien ontbossen laat ontbossen’. Een bijkomend voordeel hiervan is dat de verplichting om gemeenschappelijke beboste zones te voorzien kansen
115
De Vreese, Rik (2006). Persoonlijke mededeling. 18 mei 1999 - Decreet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en latere wijzigingen.
116
99
biedt om verspreid gelegen, geïsoleerde nog onbebouwde percelen een nieuwe bestemming te bieden en deze op die manier te vrijwaren van ontbossing.
6.4 Instrumenten voor waardevastlegging De klassieke overheidsgestuurde elementen bieden reeds een goede basis voor een efficiënt grondbeleid. Specifiek met het oog op een gericht openruimtebeleid kunnen echter nog andere instrumenten worden besproken. Het opzet is immers om gronden vrij te maken en mogelijkheden in te perken, om een waardevolle open ruimte te bewaren of te ontwikkelen. Hierbij is het bij uitstek de bedoeling om de kosten voor deze kwalitatieve open ruimte zo beperkt mogelijk te houden. Het kostenplaatje schrikt de beleidmakers immers vaak af, waardoor de overheid verstart. Het discours van grondgebruik ondergaat echter een evolutie, waarbij grondbezit onder de vorm van ‘rechten zonder plichten’ steeds meer plaats ruimt voor grondbeheer. Grondgebruik wordt als een voorwaardelijk recht gekoppeld aan plichten ten opzichte van de ruimte117. Dit heeft geleid tot de ontwikkeling van nieuwe instrumenten voor ‘value capture’ of waardevastlegging, een instrumentarium waarbij een investering wordt gefinancierd door (een deel van) de (toekomstige) toegevoegde waarde die wordt gecreëerd door een andere investering118. Daarbij subsidiëren percelen die veel opleveren als het ware de investeringen op percelen die geen of weinig opbrengsten genereren, waardoor de gewenste doelstellingen toch bereikt worden119. Telkens gaat het er daarbij om dat het ontwikkelingspotentieel dat nu eenmaal vrijkomt bij winstgevend bouwen, ook moet worden ingezet voor meer algemene belangen. Hierbij kan gesproken worden van het ‘voor wat hoort wat’-principe. Deze instrumenten voor waardevastlegging worden gecategoriseerd op basis van de graad van overheidsinmenging. Bij marktregulering stuurt de overheid de handelingen van de actoren door middel van voorwaarden en verboden. Marktstimulering impliceert het belonen van gewenst gedrag met een subsidie en het bestraffen van ongewenst bedrag met een heffing. De actor kan hierdoor tot bepaalde handelingen worden aangemoedigd of net ontmoedigd, maar de sturing is beperkter dan bij marktregulering. Marktstructurering wordt gekenmerkt door een indirecte sturing door de overheid waarbij regels 117 Nuyttens, B. (2005). Adoptie van platteland door stad. Pp. 59-71. In: Allaert, G. & Leinfelder, H. (2005). “Parkbos Gent”, over visievorming en beleidsnetwerking. Gent, Academia Press, 122 pp. 118 De Vreese, R. (2007). Bosuitbreiding. Overzicht van PPS-instrumenten die de realisatie van bosuitbreiding vlotter kunnen laten verlopen. 119 Priemus, H. & Louw, E. (2003). Kostenverhaal en planbaatafroming. Stedenbouw en ruimtelijke ordening 84 (3).
100
worden vastgesteld die de vrijwillige interactie tussen particulieren moeten structureren. Deze regels moeten uiteindelijk aanleiding geven tot de realisatie van de door de overheid gewenste ruimtelijke inrichting120.
MARKTREGULERING vergunning + individuele verbintenis
realisatie verbintenis in de open ruimte
MARTKSTIMULERING vergunning + heffing
gemeenschappelijk fonds
realisatie projecten in de open ruimte
MARKTSTRUCTURERING beperking ontwikkelingsmogelijkheden in de open ruimte (sending sites)
transactie ontwikkelingsrechten
toename ontwikkelingsmogelijkheden in dynamische gebieden (recieving sites)
Figuur 48: instrumenten voor waardevastlegging volgens afnemende overheidsinmenging
6.4.1 6.4.1.1
Marktregulerende instrumenten Principe
Marktregulerende instrumenten zijn een middel van de overheid om particuliere handelingen in de markt te sturen door middel van voorwaarden en verboden. In de praktijk houdt dit in dat lasten opgelegd kunnen worden bij het verlenen van een stedenbouwkundige vergunning of verkavelingsvergunning. Deze lasten kunnen de vorm aannemen van een financiële waarborg voor de uitvoering van de werken (dit wordt door sommige gemeenten reeds toegepast voor vb. de aanleg van een groenscherm), maar kunnen ook de aanleg of vernieuwing van ruimten voor openbaar nut, infrastructuren, groene ruimte,… of maatregelen voor het beheer van een deel van de omringende ruimte inhouden. Voorwaarde is dat deze lasten of
120 Needham, B. (2005). Een andere marktwerking. Een verkenning van de mogelijkheden bij het Nederlandse ruimtelijke beleid. Ruimtelijke Planbureau, Rotterdam, NAi Uitgevers, 40 pp. In: Cappon, R. (2006). Concepten voor openruimteverbindingen. Verkennend onderzoek naar alternatieve en meer flexibele instrumenten. Scriptie, Universiteit Gent, Faculteit Ingenieurswetenschappen, Vakgroep Civiele Techniek, Afdeling Mobiliteit en Ruimtelijke Planning.
101
voorwaarden goed worden gecommuniceerd en op transparante wijze aan het te realiseren project worden gekoppeld121. Dergelijk systeem wordt al decennia lang toegepast in Nederland. Het systeem ‘rood voor groen’ koppelt het ontwikkelen van nieuwe woonzones op de grens van stad en platteland aan natuurontwikkeling en bosuitbreiding in de omliggende open ruimte. Het uitgangspunt hierbij is dat ook rood belang heeft bij een goede ontwikkeling van groen, bijvoorbeeld vanwege het positieve effect op de prijs van onroerend goed. Daarom is het aangewezen rood en groen niet volledig gescheiden te ontwikkelen en te financieren, maar een meer integrale ontwikkeling te beogen. Het groen zou gezien moeten worden als een integraal onderdeel van de totale omgevingskwaliteit en gekoppeld dienen te zijn aan wonen, werken en recreëren. Onderzoek wijst uit dat bij de meeste bewoners van het buitengebied wel degelijk bereidheid en interesse is in het doen van investeringen op het gebied van natuur en landschap, mits dit bijdraagt tot verhoging van het eigen woongenot122. Stedelijke en landelijke gebieden worden dus samengevoegd volgens het principe van nabijheid. Het gevolg is een uitgesproken regionale benadering van ruimte gericht op wederzijds engagement en solidariteit123. Het systeem van ‘rood voor groen’ biedt enkele belangrijke voordelen in vergelijking met de klassiekere instrumenten. Het biedt kansen om een kwalitatieve open ruimte te verkrijgen, zonder dat de overheid de aanleg ervan volledig zelf moet financieren. Bovendien ondervindt de aanvrager die de open ruimte moet financieren, rechtstreekse voordelen hiervan (door de ligging, het uitzicht,…), waardoor een sterke betrokkenheid tussen burger en open ruimte wordt bewerkstelligd en het draagvlak voor natuur- en bosontwikkeling wordt vergroot. Het systeem levert eerder snel resultaten op, aangezien bijna direct bij aanvang inkomsten binnenvloeien124.
6.4.1.2
Toepasbaarheid
In ons huidige plansysteem kunnen dergelijke lasten worden ingeschreven in de voorschriften van een RUP. Dit instrument maakt het mogelijk projecten en prestaties op elkaar te betrekken. De gevraagde tegenprestaties hoeven daarom niet noodzakelijk beperkt te worden tot de eigen gronden. Door het afsluiten van gebiedscontracten, bijvoorbeeld voor een volledige stad en het omgevende groen, kunnen deze ook worden uitgevoerd op naburige percelen. Op die manier
121 Leinfelder, H. (2007). Dominante en alternatieve planningsdiscoursen ten aanzien van open ruimte en landbouw in een (Vlaamse) verstedelijkende context. Universiteit Gent, proefschrift voor het behalen van de graad van doctor in de ingenieurswetenschappen. 122 Heins, S. (2003). Landelijk wonen, droom of werkelijkheid? Rooilijn 36 (5). 123 Nuyttens, B. (2005). Adoptie van platteland door stad. Pp. 59-71. In: Allaert, G. & Leinfelder, H. (2005). “Parkbos Gent”, over visievorming en beleidsnetwerking. Gent, Academia Press, 122 pp. 124 Leinfelder, H. (2007). Dominante en alternatieve planningsdiscoursen ten aanzien van open ruimte en landbouw in een (Vlaamse) verstedelijkende context. Universiteit Gent, proefschrift voor het behalen van de graad van doctor in de ingenieurswetenschappen.
102
financieren aanvragers de hen omringende kwalitatieve open ruimte, waar ze zelf ook voordelen uit ondervinden125. Bij de bespreking van het kostenplaatje van de verschillende instrumenten werd reeds vermeld dat het misschien interessant kan zijn om, bij de realisatie van nieuwe bossen, een deel van deze bossen toch weer om te zetten in woonparken. Op die manier worden zeer gegeerde woonlocaties gecreëerd in een beboste omgeving, met erg grote percelen. Deze bouwpercelen halen erg hoge prijzen, zeker indien deze goed gelegen zijn (vb. in een stadsbos, vlakbij de stad). Op die manier wordt erg veel opbrengst gegenereerd die gebruikt kan worden om de ingezette middelen voor de creatie van het stadsbos (voor het aankopen van landbouwgronden etc.) af te betalen. Op die manier komt er terug geld beschikbaar, dat kan worden gebruikt voor de realisatie van weer nieuwe stadsbossen of andere bossen. Dit systeem kan worden beschouwd als een soort grootschalig groenrood voor donkergroen, een specifiek voorbeeld van rood voor groen dus126. Op kleinere schaal bieden deze nieuw te creëren woonparken echter ook mogelijkheden. De woonparken kunnen worden voorzien aan de rand van het stadsbos, maar worden (om de kosten voor de overheid te beperken) niet bebost. In de voorschriften van het RUP voor het nieuwe woonpark kan dan worden ingeschreven dat de nog onbeboste percelen door de aanvrager van een woning zelf bebost dienen te worden tot een bepaalde bebossingsindex bereikt wordt. Ook hier blijft het echter belangrijk enkele voordien reeds uiteengezette principes te respecteren: -
grote percelen met strenge voorschriften naar bebouwing en ontbossing toe;
-
strenge controles op de uitgevoerde ontbossingen of de gerealiseerde bebossingen;
-
bij voorkeur worden de woonparken aangelegd als smalle stroken langsheen het bos in de plaats van als grote vlekken. Bij smalle stroken blijft het contact met de rest van het bos beter bewaard, waardoor de bewoners worden aangespoord minder te ontbossen;
-
gemeenschappelijke ruimtes met hoogstammig groen dienen te worden verplicht.
Een voorwaarde om het systeem van rood voor groen werkbaar te houden is dat de opgelegde lasten voor de aanvrager aantrekkelijk moeten worden gemaakt doordat het project, door de zeldzaamheid of exclusiviteit ervan, een voldoende meerwaarde zal opleveren om de kosten van de extra prestaties te dekken. Het is dus mogelijk het systeem toe te passen voor woonparken. Dit zijn immers erg luxueuze, grote villawijken in een bosrijke omgeving. Dergelijke zones zijn eerder zeldzaam, en door de ligging in een beboste omgeving wordt een speciaal woonklimaat geschapen. De bewoners krijgen een gevoel van vrijheid, weidsheid en privacy die in de klassieke verkavelingen niet ervaren wordt.
125 Leinfelder, H. (2007). Dominante en alternatieve planningsdiscoursen ten aanzien van open ruimte en landbouw in een (Vlaamse) verstedelijkende context. Universiteit Gent, proefschrift voor het behalen van de graad van doctor in de ingenieurswetenschappen. 126 Pauwels, F. (2007). Medewerker VLM. Persoonlijke mededeling.
103
6.4.2
Marktstimulerende instrumenten
Marktstimulerende instrumenten bieden aan de overheid de kans gewenst particulier gedrag te ‘belonen’ met een subsidie en ongewenst particulier gedrag te ‘bestraffen’ met een heffing. Deze heffing kan worden ingecalculeerd in de kostprijs van de locatie. Ongewenst gedrag kan dus niet worden vermeden, maar levert wel inkomsten op, die door de overheid bij voorkeur rechtstreeks worden aangewend om gewenst gedrag in de open ruimte te gaan belonen127. Het voornaamste verschil met de marktregulerende instrumenten bestaat erin dat bij marktstimulatie een gemeenschappelijk fonds wordt aangelegd waarin elke betrokken aanvrager een bedrag dient te storten. Uit dit fonds wordt dan geput voor een regionale ontwikkeling van de open ruimte. Bij marktregulatie daarentegen bestaat een zuivere één-op-één relatie tussen de aanvraag en de daaraan verbonden prestatie.
6.4.2.1
Ontwikkelingsbijdrage
Via de voorschriften van een RUP kan worden vastgelegd dat een vergunning afhankelijk wordt gesteld van een financiële heffing of ‘ontwikkelingsbijdrage’128. De huidige boscompensatieregeling kan worden aanzien als een voorbeeld van dergelijke heffing. Er wordt daarbij vertrokken van de idee dat ontbossing in woongebieden of industriegebieden omwille van de planologische bestemming niet volledig kan worden verboden. Om de effecten van deze ontbossing te milderen wordt echter een inspanning gevraagd van de aanvrager, door hem een bijdrage te laten betalen of een compensatiebebossing te laten uitvoeren. Deze bijdragen worden verzameld in een fonds, dat wordt ingezet om compensatiebebossingen uit te voeren. Waar de compensatiebijdrage (waarbij alle middelen in één fonds worden verzameld) kan gezien worden als een markstimulerend instrument, vormt het uitvoeren van een compensatiebebossing in nature veeleer een voorbeeld van een marktregulerend instrument, waarbij een één-op-één relatie bestaat tussen de ontboste en de nieuw te bebossen oppervlakte. Voor de huidige boscompensatieregeling kan een alternatieve regeling worden uitgewerkt om de compensatiebebossingen efficiënter te laten verlopen. Daarbij kan een organisatie worden opgericht (met aandeelhouderschap van verschillende stakeholders zoals vb. Landelijk Vlaanderen, Vereniging voor Bos in Vlaanderen) naast de huidige overheidsadministratie, die effectief bebost. Hierbij wordt in het beste geval samengewerkt met de beheerders van de bosgrondenbank, zoals hierboven beschreven. Deze organisatie kan certificaten uitgeven in functie van de gecreëerde 127 Leinfelder, H. (2007). Dominante en alternatieve planningsdiscoursen ten aanzien van open ruimte en landbouw in een (Vlaamse) verstedelijkende context. Universiteit Gent, proefschrift voor het behalen van de graad van doctor in de ingenieurswetenschappen. 128 ibidem
104
bosoppervlakte en de toegevoegde boswaarde. De verplichte boscompensatie bij ontbossingen zou dan kunnen worden herleid tot het aankopen van de vereiste hoeveelheid certificaten van de bebossende organisatie. Dit kunnen ook leningcertificaten zijn, mocht de organisatie nog over onvoldoende certificaten beschikken om te verkopen. Dit is dan een vorm van prefinanciering van toekomstige bebossing129. De stad Gent vermeldt in haar GRS vergelijkbare maatregelen. De stad zelf treedt hierbij op als bebossende instantie, en wordt hiervoor vergoed door de ontbosser. Deze bebossingen vinden plaats in de door de stad te realiseren bebossingsprojecten, namelijk te bebossen delen van de groenpolen en te bebossen buffers aan de stadsranden. Een voordeel is dat de burger niet zelf de moeite hoeft te doen om te bebossen gronden te verwerven. Bovendien gebeurt de compensatiebebossing gegarandeerd op het Gentse grondgebied waardoor de totale bebossingsindex in het Gentse niet afneemt en verloopt de bebossing binnen afgebakende gebieden waar deze zeker gewenst is. Er gebeurt met andere woorden een versnelde realisatie van de geplande bosprojecten door een medefinanciëring van personen en bedrijven die een boscompensatieregeling nodig hebben. De ontbossers betalen de stad Gent 15 000 euro per ha te rooien bos (x 2 indien coëfficiënt voor inheems bos). Dit is 25 % lager dan de eigenlijke bosbehoudsbijdrage. De stad Gent legt ongeveer 50% bij om de herbebossing binnen de stadgrenzen te houden130. Een nadeel is dan weer dat deze bebossing eigenlijk wordt uitgevoerd op gronden waarop voorzien werd aan bosuitbreiding te doen, om de lage bebossingsindex in de Gentse regio op te krikken131. Aan dit probleem kan tegemoet gekomen worden. Het is immers mogelijk om gelden van publieke en private afkomst te verenigen in één fonds, een soort ‘integraal bossenfonds’. Daarin kunnen alle gelden afkomstig van de boscompensatie terechtkomen, maar ook subsidiegelden. Dit fonds wordt opengesteld voor particulier initiatief en kan worden gebruikt voor bebossing door privégrondeigenaars, lokale openbare besturen en vzw’s. Er kan een minimumsubsidie voor bebossingen worden vastgesteld die iedereen die tot bebossing wil overgaan kan aanvragen. Deze minimumsubsidie zou hoger moeten zijn dan de huidige subsidie, om verdringing van bosuitbreiding door compensatiebebossing tegen te gaan. Daarnaast zou de mogelijkheid kunnen worden ingebouwd om projecten in te dienen, waardoor ook ambitieuze of duurdere bebossingsprojecten mogelijk gemaakt worden, zoals bijvoorbeeld de aanleg van een stadsbos. Deze projecten kunnen worden beoordeeld door het Agentschap voor Natuur en Bos132. Ook dit systeem kan worden gecombineerd met de oprichting van een organisatie die voortdurend geschikte gronden opkoopt en bebost. Op die manier ontstaat een samengaan van particulier en publiek initiatief in functie van hetzelfde doel, namelijk zo veel mogelijk gronden bebossen en kwalitatieve bossen realiseren.
129 130 131 132
Pauwels, F. (2007). Medewerker VLM. Persoonlijke mededeling. College van Burgemeester en Schepenen Gent (2006). Collegebesluit Gent 5 oktober 2006. Stad Gent (2003). Ruimtelijk Structuurplan Gent. De Vreese, R. (2006). Medewerker Vereniging voor Bos in Vlaanderen. Persoonlijke mededeling.
105
De invoering van het bossenfonds is vergelijkbaar met het voorstel voor een nieuw Natuur- en landschapsfonds zoals beschreven in het voorontwerp van het Vlaams Natuurwetboek, het voorontwerp van een decreet met betrekking tot de natuur, de landschappen, de bossen, en de wilde fauna en flora. In dit Natuur- en landschapsfonds worden geldelijke middelen van verschillende oorsprong verzameld, namelijk: -
de dotaties ingeschreven in dit decreet houdende de algemene uitgavenbegroting van de Vlaamse Gemeenschap;
-
het beschikbare saldo van het Natuur- en landschapsfonds dat resteert van het vorige jaar; en
-
alle ontvangsten die voortvloeien uit de toepassing van dit decreet en van de in dit decreet vermelde verdragen, verordeningen en richtlijnen.
De middelen van het Natuur- en landschapsfonds moeten aangewend worden voor de uitgaven die voortvloeien uit de toepassing van dit decreet133.
6.4.2.2
Openruimtefonds
Een vergelijkbaar systeem van heffingen bestaat erin een ‘openruimtefonds’ aan te leggen door het opleggen van een openruimteheffing voor de bouw van woningen, bedrijven of infrastructuur. Op die manier kan een regionaal fonds aangelegd worden waarmee gewenste ingrepen in de open ruimte rechtstreeks kunnen worden gefinancierd door de heffingen die in dezelfde regio betaald werden134. Kort samengevat bestaat het systeem er dan in dat al wie baat heeft bij een mooie openruimte-omgeving baten betaalt, die dan worden ingezet voor het onderhoud van diezelfde open ruimte. De gelden in het openruimtefonds kunnen worden aangevuld met overheidsmiddelen, om meer toepassingsmogelijkheden te creëren135. Ook dit systeem kan worden toegepast bij de aanleg van nieuwe woonparken. Wanneer een verkavelings- of bouwvergunning wordt aangevraagd voor het bouwen in woonparken, kan hieraan een openruimteheffing worden gekoppeld, die nadien kan worden ingezet voor de uitbreiding van het bos waarin het woonpark is gelegen, het onderhoud van het bos, de aanleg van een kwalitatieve publieke ruimte,…
133 Van Hoorick, G., Cliquet, A., Dekimpe, L. & Eerens, V. (2005). Voorontwerp van Vlaams Natuurwetboek. Voorontwerp van decreet betreffende de natuur, de landschappen, de bossen, en de wilde fauna en flora. Intersentia, Antwerpen – Oxford. 325 pp. 134 Priemus, H. & Louw, E. (2003). Kostenverhaal en planbaatafroming. Stedenbouw en ruimtelijke ordening 84 (3). 135 Leinfelder, H. (2007). Dominante en alternatieve planningsdiscoursen ten aanzien van open ruimte en landbouw in een (Vlaamse) verstedelijkende context. Universiteit Gent, proefschrift voor het behalen van de graad van doctor in de ingenieurswetenschappen.
106
6.4.2.3
Voor- en nadelen
Nadelig aan de markstimulerende instrumenten is dat zij die een heffing moeten betalen daar niet bijster enthousiast over zijn. Anderzijds biedt dit systeem aan de burger wel de gelegenheid het eigen perceel naar wens te benutten, de heffing wordt betaald in ruil voor de verkregen verkavelings-, bouw- of ontbossingsvergunning. Een belangrijk voordeel is dan weer dat de overheid minder moet tussenkomen, aangezien er een onderhandeling ontstaat tussen particulieren. Er ontstaan transacties van ontbossers naar organisaties die bebossen of naar de beheerders van de omgevende open ruimte.
6.4.3
Marktstructurerende instrumenten
In dit kader wordt het systeem van de verhandelbare ontwikkelingsrechten besproken. Het gebruik van dit instrument is nog lang niet waterdicht in België. Het komt overgewaaid uit de Verenigde Staten, en ook in Nederland wordt de toepasbaarheid ervan onderzocht. Voor wat volgt wordt verwezen naar de Nederlandse studie van Bruil et al.136. Dit systeem wordt als mogelijkheid uitgebreid besproken omwille van de specifieke voordelen die het biedt.
6.4.3.1
Verhandelbare ontwikkelingsrechten
Het uitgangspunt van het systeem van de verhandelbare ontwikkelingsrechten is dat gebieden die niet mogen verstedelijken financieel worden gecompenseerd door gebieden die dat wel mogen. Aan grondeigenaren in gebieden die niet mogen ontwikkelen (sending sites) worden ontwikkelingsrechten toegekend. Met die ontwikkelingsrechten mag men in het eigen gebied niets doen. Deze zijn echter noodzakelijk om in de gebieden waar wel ontwikkelingen toegelaten worden (recieving sites) daadwerkelijk te mogen ontwikkelen. De vermogenswaardedaling ten gevolge van gebruiksbeperkingen van de grondeigenaar in het open te houden gebied wordt dus gecompenseerd door de verkoopprijs van het ontwikkelingsrecht. Cruciaal is dat dit systeem de eigendomsrechten niet aantast maar deze op een andere locatie tot gelding laat komen, zonder financiële last voor de overheid. Minder lucratieve bestemmingen van algemeen belang worden dus gerealiseerd door deze te koppelen aan lucratieve bestemmingen. Verlieslatende vormen van bodemgebruik zoals bos, natuur,
136 Bruil, D., Backus, G., van Bavel, M. & van der Hamsvoort, C. (2004). Verhandelbare ontwikkelingsrechten in Limburg. Rechten voor kwaliteit, kwaliteit voor rechten. Rapport 4.04.06. LEI/Knowhouse B.V./IAR. Den Haag, 61 pp.
107
groen en open ruimte worden via dit systeem bijna als vanzelfsprekend opgenomen in het planningsproces van nabijgelegen stedelijke gebieden. Hierin ligt een belangrijke meerwaarde van het systeem van verhandelbare ontwikkelingsrechten. De open ruimte wordt als een volwaardig onderdeel in het planningsgebeuren ingepast. Een systeem van verhandelbare ontwikkelingsrechten heeft als het ware de ‘verlieslatende’ inrichting van de open ruimte nodig om te functioneren. Dat terwijl de overheid nu nog steeds huiverig staat tegenover de inrichting van de open ruimte, dat deze, ondanks het belang dat eraan toegekend kan worden, toch nog steeds als een last wordt ervaren. De sending sites zijn gebieden waar voorheen ontwikkelingen mogelijk waren, die door de opmaak van een bindend plan worden gereduceerd of zelfs helemaal komen te vervallen. Dit kan gebeuren ten behoeve van het open houden van de open ruimte, natuur- en bosontwikkeling,… De afbakening van een sending site hoeft echter niet altijd op een dwingende manier te gebeuren door middel van een planningsinitiatief. Grondeigenaars kunnen er ook vrijwillig voor kiezen de planologische mogelijkheden binnen op hun perceel intact te laten, maar zich ertoe verbinden af te zien van de ontwikkeling van dit gebied door de verkoop van de ontwikkelingsrechten. Het is in dat geval principieel nog mogelijk het betreffende gebied te ontwikkelen, mits aankoop van ontwikkelingsrechten. Een derde mogelijkheid is dat in het gebied gestreefd wordt naar extra kwaliteiten binnen het gebied, door middel van vb. natuurontwikkeling of –beheer. De grondeigenaar kan zich er dus op vrijwillige basis toe verbinden een bepaalde beheersverplichting op zich te nemen in ruil voor ontwikkelingsrechten. De recieving sites zijn gebieden die, indien hiervoor ontwikkelingsrechten worden aangekocht, bijkomend kunnen ontwikkelen. Dit kan gaan om een stedelijke ontwikkeling, een hogere bebouwingsdichtheid,… De gebieden die hiervoor in aanmerking komen, kunnen worden afgebakend door middel van een planningsinitiatief (dan worden dus sites geselecteerd waarin ontwikkelingen mogelijk zijn), of het is mogelijk een zekere zonering in te bouwen rondom een kern. Ontwikkelaars worden daarbij ontmoedigd om te bouwen aan de rand van de stad doordat daarvoor meer rechten vereist zijn. Dit is dus een middel dat verdichting aanmoedigt en suburbanisatie tegengaat. Tussen beide soorten gebieden is overdracht van ontwikkelingsrechten mogelijk en zelfs noodzakelijk. Dit kan op verschillende manieren gebeuren. De rechten kunnen rechtstreeks worden overgedragen tussen koper en verkoper. Een eerste transfermechanisme houdt in dat de prijs van de ontwikkelingsrechten bepaald wordt door de markt van vraag en aanbod. Hierbij is het noodzakelijk dat minder VOR beschikbaar zijn dan dat er toepassingsmogelijkheden bestaan. Op die manier ontstaat schaarste en een adequate marktwerking. Met dit systeem komt een directe relatie tussen rode en groene functies tot stand. Een tweede mogelijkheid is dat aan de ontwikkelingsrechten een vaste prijs wordt meegegeven die door de overheid wordt bepaald. Dit geeft meer zekerheid op een passende compensatie voor de verkoper van de ontwikkelingsrechten.
108
Er is echter ook een verregaande tussenkomst van de overheid mogelijk, bijvoorbeeld door middel van een rechtenbank. Een rechtenbank kan actief ontwikkelingsrechten van grondeigenaren in de sending sites kopen om deze te verkopen aan ontwikkelaars of grondeigenaren in de recieving sites. Zo kan onder meer bij gedwongen systemen gegarandeerd worden dat de ontwikkelingsrechten ook werkelijk compensatie bieden. Deze rechtenbank faciliteert transacties en kan zorgen voor een reputatie van betrouwbaarheid en stabiliteit, waardoor het draagvlak en vertrouwen bij de burgers vergroot. Een andere optie is dat de overheid bepaalt dat de aankoop en verkoop van ontwikkelingsrechten ontkoppeld worden. De uitgifte van ontwikkelingsrechten (tegen een vaste prijs) naar ontwikkelaars levert inkomsten op die in een fonds worden ingebracht. Dit fonds wordt aangewend voor het compenseren van de waardedaling als gevolg van nader te bepalen gebruiksbeperkingen buiten de rode contour. Dit systeem vertoont sterke gelijkenissen met het innen van planbaten en het uitbetalen van planschadevergoedingen door de overheid.
sending sites = reductie van ontwikkelingsmogelijkheden
dwingend via planningsinitiatief vrijwillig afzien van ontwikkeling extra kwaliteiten d.m.v. beheer rechtstreekse overdracht tussen koper en verkoper
overdracht van rechten
prijsvorming
rechtenbank met overheidstussenkomst fonds via de markt vaste prijs
recieving sites
gebiedsafbakening via planningsinitiatief
= toename van ontwikkelingsmogelijkheden
zonering van mogelijkheden rondom een kern
Figuur 49: het instrument van de verhandelbare ontwikkelingsrechten
6.4.3.2
De rol van de overheid
De overheid hoeft bij de toepassing van VOR niet sterk regulerend op te treden, maar dient enkel de regels vast te stellen voor vrijwillige interacties tussen private actoren op de markt. De gewenste ruimtelijke inrichting resulteert dus indirect als een soort neveneffect uit de voorwaarden die door de overheid worden opgelegd. Uit het voorgaande blijkt echter dat het voor de overheid wel mogelijk is een iets sterkere greep op het systeem uit te oefenen. 109
Het grote voordeel van de VOR voor de overheid is dat het hele systeem nagenoeg kostenloos is. Enkel het introduceren van het VOR-programma zal kosten met zich meebrengen. Daarna dienen enkel sending en recieving sites te worden afgebakend. Het realiseren van groene ontwikkelingen kost de overheid geen extra middelen, aangezien deze worden gefinancierd door de realisatie van rode ontwikkelingen. Een gevolg van de invoer van het systeem van VOR is bovendien dat de planschade- en planbatenregeling overbodig worden. Opdat het systeem van de VOR vlot zou kunnen functioneren, dient de overheid bij de afbakening van de sending en recieving sites rekening te houden met enkele belangrijke spelregels: -
opdat de grondeigenaars in de sending sites werkelijk gecompenseerd zouden worden voor het waardeverlies dat ze ondervinden, dient een schaarste op de markt gecreëerd te worden. De verwachte waardestijging die resulteert uit de nieuwe ontwikkelingsmogelijkheden in de recieving sites dient daarom hoger te zijn dan de verwachte waardedaling door de ingeperkte mogelijkheden in de sending sites. In de omgeving moeten met andere woorden voldoende winstgevende, attractieve programma’s ingebouwd worden om verlieslatende programma’s te kunnen counteren;
-
de recieving sites dienen goed aan te sluiten bij de vraag van de markt, zoniet zal de vraag onvoldoende zijn om doelen te kunnen realiseren.
De overheid vervult wel een belangrijke controlerende rol wat de nakoming van de verkoopsovereenkomst betreft. Een koper van ontwikkelingsrechten zal immers veelal niet zelf controleren of de verkoper zijn deel van de overeenkomst nakomt en het buitengebied niet ontwikkelt of correct beheert. Daarom dient de overheid over de nodige middelen te beschikken om de nakoming van de overeenkomst af te dwingen. Een nadeel van de beperkte overheidstussenkomst is dat bij het systeem van de verhandelbare ontwikkelingsrechten geen tijdslimiet gehanteerd kan worden. Het systeem is bijgevolg voornamelijk geschikt voor gewenste ontwikkelingen waar geen al te grote tijdsdruk achter zit.
6.4.3.3
Inpassing van VOR in het bestaande planningsinstrumentarium
In de praktijk kunnen door middel van een ruimtelijk uitvoeringsplan sending en recieving sites worden afgebakend. De voorschriften die horen bij dit RUP leggen voor de recieving sites vast welke nieuwe mogelijkheden er na de inwerkingtreding van het RUP benut kunnen worden en hoeveel ontwikkelingsrechten hiervoor vereist zijn. Tevens geven zij aan hoeveel ontwikkelingsrechten verworven worden doordat de mogelijke ontwikkelingen binnen de sending sites ingeperkt worden door middel van het RUP. Het RUP krijgt hierdoor een strategisch en meer uitvoeringsgericht karakter, en bewerkstelligt dat particuliere middelenstromen gegenereerd worden ten voordele van
110
de inrichting en het beheer van de open ruimte137. Uitvoering en financiering van het gewenste project worden dus gekoppeld door middel van het RUP als planningsdocument. Door middel van een combinatie van een RUP als planningsinstrument en VOR als inrichtingsinstrument kan dus op een vlotte manier een element van inrichting en beheer worden ingebracht in het ruimtelijke ordeningsrecht. VOR kunnen bij uitstek worden toegepast om het gebruik van een bepaald gebied minder intensief te maken of om de ontwikkeling van bos en natuur te stimuleren, zeker wanneer het natuur, bos en groen betreft in en om de stad. Een verdere uitwerking van de juridische context van de implementatie van VOR in een RUP valt buiten het bestek van deze scriptie. Een bijkomend voordeel van het koppelen van VOR aan het RUP bestaat erin dat vastgelegde bestemmingen minder star worden. Aangezien grondrechten verplaatsbaar worden onder de vorm van ontwikkelingsrechten kan gemakkelijker worden ingespeeld op de veranderlijke ruimtelijke context en op opportuniteiten. Ook wordt bijvoorbeeld het rechtzetten van planologische fouten uit het verleden, vastgelegd in het gewestplan (zoals vb. zonevreemde bossen), eenvoudiger en minder duur138. De sending en recieving sites worden bij voorkeur aangeduid op bovenlokaal niveau. Dit maakt het mogelijk de sending en recieving sites regionaal aan elkaar te linken. Tussen de te ontwikkelen en de te behouden gebieden dient een functionele relatie te bestaan, zodat de kopers van de rechten ook potentiële gebruikers van het te conserveren gebied zijn. Wanneer een recieving site er rechtstreekse of onrechtstreekse baten van ondervindt dat in de sending site de ontwikkelingen worden beperkt, zal de ontwikkelaar van de recieving site logischerwijs sneller bereid zijn hiervoor een extra bijdrage te betalen. Dit is vb. het geval bij de creatie van een omgevingsmeerwaarde. Een aantrekkelijke woon- en werkomgeving laat de grond- en vastgoedprijzen in de omgeving stijgen, en draagt bij aan de creatie van een draagvlak139.
6.4.3.4
Toepassing van VOR op woonparken
Concreet is het mogelijk nog onbebouwde delen van woonparken van ontbossing te vrijwaren door deze te selecteren als sending sites. Ook voor de realisatie van compensatiebebossingen kunnen vb. landbouwgronden door middel van een RUP worden herbestemd naar bosgebied. Ook hier worden de vroegere mogelijkheden (namelijk agrarische activiteiten en bebouwing in functie van deze 137 Leinfelder, H. (2007). Dominante en alternatieve planningsdiscoursen ten aanzien van open ruimte en landbouw in een (Vlaamse) verstedelijkende context. Universiteit Gent, proefschrift voor het behalen van de graad van doctor in de ingenieurswetenschappen. 138 Reyniers, J. (2005). Ruimtelijke ordening en het inrichten van het buitengebied: een andere kijk op een instrumentarium. Scriptie, Hoger Instituut voor Architectuurwetenschappen Henry Van de Velde, Departement Ontwerpwetenschappen, Stedenbouwkunde en ruimtelijke planning. 139 Nuyttens, B. (2005). Adoptie van platteland door stad. Pp. 59-71. In: Allaert, G. & Leinfelder, H. (2005). “Parkbos Gent”, over visievorming en beleidsnetwerking. Gent, Academia Press, 122 pp.
111
activiteiten) dus ingeperkt. Het verschil tussen beide gevallen mag duidelijk zijn: de waardedaling die veroorzaakt wordt door de herbestemming van de woonparken is veel groter dan deze veroorzaakt door de herbestemming van het agrarisch gebied. Bijgevolg zal de sending site die voorheen bestemd was als woonpark relatief meer ontwikkelingsrechten opleveren dan de sending site die bestemd was als agrarisch gebied. De bestaande mogelijkheden dienen echter niet noodzakelijk volledig teniet gedaan te worden. Zo kunnen ontwikkelaars van woonparken vb. ook gedwongen worden om de nog onbebouwde delen van het woonpark op een kwalitatieve manier in te richten, met ruime kavels, veel beboste publieke ruimte etc. Dit leidt tot een daling van de ontwikkelingsmogelijkheden binnen het gebied. Ook dit kan ontwikkelingsrechten opleveren, zij het minder dan wanneer de bebouwingsmogelijkheden volledig zouden worden ingeperkt. Het is ook mogelijk dat een projectontwikkelaar zelf een voorstel doet omtrent de ontwikkeling van zijn gebied, en daarbij offers maakt in functie van een kwaliteitsvolle inrichting en beheer. Ook deze vrijwillige inperking van ontwikkelingsmogelijkheden kan worden beloond met ontwikkelingsrechten. Het mag duidelijk zijn dat deze scriptie voornamelijk aanleiding geeft tot voorbeelden van sending sites. Er wordt dan ook uitgegaan van de stelling dat de bestaande bossen maximaal van ontbossing gevrijwaard dienen te worden. Bijgevolg impliceert dit, zeker in de context van woonparken, een inperking van de bestaande mogelijkheden, wat per definitie aanleiding geeft tot het afbakenen van sending sites. Daarom dienen deze projecten zo veel mogelijk gekoppeld te worden aan meer dynamische projecten die als recieving sites kunnen functioneren. De recieving sites kunnen enkel ontwikkeld worden mits aankoop van ontwikkelingsrechten. Dit zijn bij uitstek gebieden die dankzij een RUP nieuwe ontwikkelingsmogelijkheden hebben verworven. Om bij hetzelfde voorbeeld te blijven als bij de andere instrumenten, kan in een compensatiebos of een stadsbos een nieuw woonpark worden aangelegd. Wanneer dit woonpark wordt gecreëerd op gronden die voorheen als agrarisch gebied waren bestemd, houdt dit een serieuze waardestijging in van deze gronden. Een ontwikkelaar zou er met andere woorden veel geld voor over hebben om deze gronden als woonpark te mogen ontwikkelen in plaats van als agrarisch gebied. Op die manier kunnen transacties tussen sending en recieving sites tot stand komen. Het is ook mogelijk om vb. aan ontwikkelingsmaatschappijen (zoals POM’s) meer mogelijkheden op strategische gronden te bieden om projecten te ontwikkelen. Dit kan vb. gaan om landbouwgronden die door middel van een RUP herbestemd worden naar bedrijventerreinen, wat uiteraard een grote meerwaarde creëert (recieving sites). Deze ontwikkelingsmaatschappijen dienen in ruil elders gronden ter beschikking te stellen voor boscompensatie of bosuitbreiding. De herbestemming van landbouwgrond naar bosgebied impliceert een waardeverlies, dat echter in absolute waarde veel kleiner is dan de verworven meerwaarde bij de herbestemming naar bedrijventerrein. Op die
112
manier kan dan worden bewerkstelligd dat de ontwikkelingsrechten aan een goede prijs verhandeld zullen worden. Het hoeft echter niet steeds over ‘harde’ bestemmingen te gaan om een gebied als recieving site te kunnen afbakenen. Het is bijvoorbeeld ook mogelijk om de ontwikkeling van een recreatieve trekpleister binnen een stadsbos of dergelijke meer als recieving site aan te duiden.
6.4.3.5
Kanttekening
Een belangrijke kanttekening in dit verhaal is dat het systeem van verhandelbare ontwikkelingsrechten momenteel nog niet toepasbaar is in het Vlaamse beleid rond ruimtelijke ordening. Praktisch gezien lijkt het perfect mogelijk deze strategische maatregelen te verwerken in de voorschriften van een RUP. Er dient echter ook rekening gehouden te worden met de implicaties die dergelijk systeem teweegbrengen. Stel vb. dat voor de ontwikkeling van een nieuw woonpark in de buurt van Brugge ontwikkelingsrechten vereist zijn. Dan zal geen enkele projectontwikkelaar zich geroepen voelen op die plaats dit woonpark te gaan ontwikkelen en dus deze bijkomende financiële last te dragen, wanneer het mogelijk is om in de buurt van Gent of Antwerpen een woonpark te ontwikkelen zonder dat daarvoor ontwikkelingsrechten vereist zijn. Er dient met andere woorden een gebiedsdekkend systeem ontwikkeld te worden voor het volledige Vlaamse grondgebied, om onderlinge concurrentie tussen gebieden uit de weg te gaan. Het is immers de bedoeling dat men de recieving sites wenst te ontwikkelen, en niet dat de vereiste van de ontwikkelingsrechten de mogelijke ontwikkelingen afremt. Als tweede noodzakelijke voorwaarde om de slaagkansen van het instrumentarium van de verhandelbare ontwikkelingsrechten te vergroten, dient aan het systeem meer ruchtbaarheid gegeven te worden binnen de wereld van de ruimtelijke planners. De ervaring wijst uit dat vele planners, zowel zij die dagdagelijks bezig zijn met de praktijk als academici, nog nooit van het begrip hebben gehoord en er ook niet direct de waarde van inzien. Nochtans blijft deze waarde niet beperkt tot de inrichting van de open ruimte, maar houdt dit ook voordelen in voor vb. strategische bouwprojecten, die dankzij het systeem worden mogelijk gemaakt. Daarom dient de overheid voldoende bekendheid te geven aan het systeem. Pas wanneer de planners zelf de voordelen ervan inzien, zal gewerkt kunnen worden aan het noodzakelijke draagvlak bij de bevolking.
6.5 Conclusies Concluderend kan gesteld worden dat er heel wat mogelijkheden bestaan om tegemoet te komen aan de huidige knelpunten binnen het ontbossings- en compensatiebeleid.
113
Deze mogelijkheden variëren van een louter grondbeleid tot systemen van medefinanciering van bos en landschap vanuit de ‘hardere’ sectoren. Ook de graad van overheidsinmenging varieert. Aangezien het buitengebied beschouwd kan worden als leverancier van groene ecologische en landschappelijke waarden, kan overheidsregulering gerechtvaardigd worden vanuit de invalshoek van het collectief belang140. Deze overheidsinmenging kan echter ook bewust worden ingeperkt, waarbij de vrije markt en het particulier initiatief meer en meer de overhand krijgen. Soms kan de beleids- en handhavingslast van de overheid dus omlaag, terwijl er krachtiger privaatrechterlijke sturingsinstrumenten voor in de plaats komen141. Veel van de hierboven beschreven instrumenten worden in het huidige Vlaamse planningsbeleid nog niet toegepast. Hier dient echter nogmaals benadrukt te worden dat vele soorten van heffingen, lasten of beperkingen kunnen ingeschreven worden in de voorschriften van een RUP. Dit planningsinstrument laat immers strategische aspecten toe. Er dient ten allen tijde over gewaakt te worden dat het meest geschikte instrument wordt gekozen om het beoogde doel te bereiken. Eventueel kunnen hierbij meerdere methoden worden gecombineerd. Het kan echter niet de bedoeling zijn dubbele heffingen of beperkingen aan de burger op te leggen. Bovendien dient erover gewaakt te worden dat de koppeling tussen opbrengsten en bestedingen duidelijk blijft142. Daarbij dienen inkomsten die ten behoeve van de open ruimte worden geïnd, ook effectief besteed te worden aan deze open ruimte, bij voorkeur zodanig dat degene die de heffing diende te betalen hier ook voordelen aan ondervindt. Ongeacht het gekozen mechanisme dient voldoende aandacht besteed te worden aan coördinatie en informatie. Zowel bij ruiloperaties als bij markttransacties is er nood aan afstemming, informatieverstrekking, inventarisaties van vraag en aanbod,…143 Als noodzakelijke voorwaarde om de vooropgestelde doelstellingen van bosbehoud en waardevolle boscompensatie te bereiken, dient afgestapt te worden van het hokjesdenken dat eigen is aan de sectorale benadering, en dient een geïntegreerde benadering te worden toegepast. Het sectorale denken wordt echter nog versterkt doordat de verschillende belanghebbende sectoren zijn ondergebracht in afzonderlijke beleidsdomeinen: Leefmilieu, Natuur en Energie naast Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed. In het kader van deze scriptie kan gesteld worden dat deze opsplitsing van bevoegdheden voor verbetering vatbaar is. Er zou een beleidsdomein moeten worden opgericht waarin de ruimtelijke planning met het instrumentarium van bestemmingen, vergunningen en handhaving samen functioneert met het grond- en pandenbeleid en een flexibel 140
De Bruijn, P. & Horrevoets, M. (2002). Offensief in het buitengebied. ROM-magazine, 20 (3). Van der Cammen, H., de Gier, T. & Needham, B. (2005). Het slingerpad naar een financiële heffing op landelijk wonen. ROM-magazine 23 (9). 142 Priemus, H. & Louw, E. (2003). Kostenverhaal en planbaatafroming. Stedenbouw en ruimtelijke ordening 84 (3). 143 Reyniers, J. (2005). Ruimtelijke ordening en het inrichten van het buitengebied: een andere kijk op een instrumentarium. Scriptie, Hoger Instituut voor Architectuurwetenschappen Henry Van de Velde, Departement Ontwerpwetenschappen, Stedenbouwkunde en ruimtelijke planning. 141
114
inzetbaar inrichtingsinstrumentarium. Andere beleidsdomeinen zouden zich op deze mogelijkheden kunnen beroepen voor het opzetten van geïntegreerde projecten144.
144 Reyniers, J. (2005). Ruimtelijke ordening en het inrichten van het buitengebied: een andere kijk op een instrumentarium. Scriptie, Hoger Instituut voor Architectuurwetenschappen Henry Van de Velde, Departement Ontwerpwetenschappen, Stedenbouwkunde en ruimtelijke planning.
115
7 Besluit Zoals reeds in de inleiding van deze scriptie werd gesteld, neemt het groene bewustzijn toe, zowel bij de burger als bij de overheid. Dit komt duidelijk tot uiting in het beleidsdomein van de ruimtelijke planning. Belangrijke beleidsdocumenten zoals het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen zenden een duidelijke boodschap uit met aandacht voor bos, natuur en open ruimte. Specifiek wat bos betreft wordt gestreefd naar bosbehoud en bosuitbreiding. Ook in recente plandocumenten en voorschriften wordt steeds meer aandacht geschonken aan bos en open ruimte. Voor de open ruimte en meer specifiek voor de bossen in Vlaanderen lijkt een rooskleurige toekomst gereserveerd. Zonevreemde bossen kunnen echter nog steeds worden ontbost. Dit zijn bossen die volgens het gewestplan gelegen zijn in een niet-groene bestemmingszone, zoals woonparken. Het is dus toegestaan om percelen in woonparken te ontbossen in functie van bebouwing. Deze ontbossing wordt aan regels onderworpen door de geldende voorschriften, horende bij de verkaveling, het BPA of het gewestplan (door middel van de niet-bindende omzendbrief). Om de negatieve effecten van deze ontbossingen te temperen, werd in de sectorale wetgeving van de ruimtelijke ordening en de boswetgeving een procedure uitgewerkt waarbij ontbossing nagenoeg uitsluitend nog mogelijk is mits boscompensatie. Deze compensatie kan uitgevoerd worden in natura of de ontbosser kan ervoor opteren een bosbehoudsbijdrage te betalen. Het huidige bosbeleid lijkt dus goed uitgekiend. Maar de beleidscontext blijkt niet door te werken in de realiteit. Het RSV faalt op verschillende vlakken, en de vooropgestelde doelstellingen, zowel op het vlak van bosbehoud als van bosuitbreiding, worden niet gehaald. Van 1999 tot en met 2004 werd jaarlijks gemiddeld 170 tot 190 ha ontbossing vergund. Wanneer we de cijfers voor vergunde ontbossing confronteren met de jaarlijkse bosuitbreiding, blijkt dat er jaarlijks netto slechts 79 ha bosuitbreiding wordt gerealiseerd. Aan dat tempo zal het 127 jaar duren vooraleer de 10 000 ha bosuitbreiding volledig is gerealiseerd. Ook de voorschriften met betrekking tot ontbossing leiden niet tot het gewenste effect. De percelen worden schaamteloos gekapt naar eigen believen, terwijl enkel wordt gecompenseerd voor de – beperkte – vergunde ontbossing. Waar het streefdoel eigenlijk een maximale ontbossing inhoudt van 10 % van de niet-bebouwde perceelsoppervlakte, blijkt uit de gevalstudies dat een procentuele ontbossing tussen de 21 en 70 % het vaakst voorkomt. Voorschriften van verkavelingen en plannen van aanleg blijken niet voldoende slagkracht te hebben om de ontbossingen in woonparken een halt toe te roepen. Zelfs recentere, strengere voorschriften maken hierin geen verschil. Ook de oppervlakte van het perceel blijkt geen invloed uit te oefenen op de ontbossing. Het enige dat wel enige invloed lijkt te hebben, maar dit geldt ook niet voor alle percelen, is de nabije omgeving. Nagenoeg kaalgeslagen percelen komen veelal gegroepeerd voor, hetzelfde geldt
116
voor dichtbeboste percelen. Dit kan wellicht verklaard worden doordat een sterk ontboste omgeving een gevoel van straffeloosheid creëert. Dit gevoel wordt nog versterkt door het gebrek aan controle en vervolging. Daarom is het aangewezen de controle op de ontbossingen op te voeren, en daar ook effectief een beleid van sancties aan te koppelen. Ook de procedure van de ontbossing mits compensatie functioneert in de praktijk niet naar behoren. Nagenoeg alle ontbossers opteren ervoor een bosbehoudsbijdrage te betalen. Dit toont aan dat het voor particulieren uitzonderlijk moeilijk is gronden te vinden die voor een compensatiebebossing in aanmerking komen, zonder opnieuw een zonevreemd bos aan te planten. Dit wordt nog bevestigd door het feit dat de Vlaamse overheid amper mogelijkheden vindt om het geld uit het compensatiefonds effectief om te zetten in nieuwe bossen. Tussen 2000 en 2005 werden vb. bosbehoudsbijdragen betaald voor een totale vergunde ontboste oppervlakte van 482,36 ha, waarmee slechts 66 ha grond voor bebossing werd aangekocht. Doordat weinig gronden verworven kunnen worden die voor bebossing in aanmerking komen, treedt dus een grote vertraging op in het omzetten van de compensatiefondsen en blijft een groot financieel potentieel onbenut. De weinige compenserende bebossingen die volgens de gevalstudie in natura worden uitgevoerd, gebeuren veelal in de nabijheid van de ontboste percelen. Dit is positief, aangezien het niet enkel de bedoeling is om de bebossingsindex in Vlaanderen op peil te houden, maar ook voor elke regio afzonderlijk. Bovendien gingen de compensatiebebossingen door aansluitend aan bestaande bossen of in een groene bestemmingszone. Dit verhoogt de waarde (ecologisch, recreatief,…) van deze bossen. Om aan bovenstaande knelpunten te kunnen verhelpen, is het noodzakelijk een beleidskader uit te werken dat het mogelijk maakt om enerzijds bestaande bossen in woonparken te vrijwaren van ontbossing, en anderzijds om gronden te verwerven voor de aanplanting van grote waardevolle compensatiebossen. Het laatste deel van deze scriptie toont aan dat sommige instrumenten die momenteel al in het beleid zijn ingeschreven reeds een uitweg kunnen bieden. Door gronden te ruilen en een systeem van planschade en planbaten toe te passen kan aan de inrichting van de open ruimte worden gewerkt en worden de negatieve aspecten (geldverslindend, onpopulair, ten koste van de burger) van instrumenten als onteigening en recht van voorkoop getemperd. Maar het kan beter. Door het inzetten van nieuwe planinstrumenten die ontworpen werden voor de planning en inrichting van de open ruimte, kan de overheid werkelijk sturend gaan optreden en tegemoetkomen aan bovenvermelde knelpunten. Daarbij blijkt dat deze nieuwe instrumenten veelal minder overheidsinmenging vereisen. Het is mogelijk als overheid een stapje achteruit te doen, en louter door het stellen van enkele randvoorwaarden en condities de markt en het particulier initiatief te laten werken.
117
De nieuwe instrumenten maken gebruik van een methode van waardevastlegging, waarbij percelen die veel opleveren als het ware de investeringen subsidiëren op percelen die geen of weinig opbrengsten genereren. De gewenste doelstellingen kunnen zo op een efficiënte manier toch bereikt worden. Gronden kunnen vrijgemaakt worden voor bebossing, mogelijkheden kunnen worden beperkt, gebieden kunnen worden gedowngraded. De nieuwe instrumenten bieden aan de overheid de kans om het gewenste beleid te voeren, op een manier die door de burger ook aanvaard zal kunnen worden. Dit draagvlak wordt voornamelijk bereikt door eventuele lasten voor de burger rechtstreeks te koppelen aan de voordelen die daaruit voortvloeien. Een groot voordeel is dat alle nieuwe instrumenten kunnen worden gekoppeld aan het ruimtelijk uitvoeringsplan als planningsinstrument. Dit RUP, in wezen bedoeld als een actiegericht plan, krijgt door de inpassing van de nieuwe instrumenten pas werkelijk een strategisch en uitvoeringsgericht karakter, waarbij elementen van inrichting en beheer in de voorschriften opgenomen kunnen worden. Het is bijgevolg niet nodig een volledig nieuw instrumentarium uit te denken, het RUP voldoet aan de nodige vereisten. Om het systeem sluitend te maken, dient het juiste juridische kader te worden uitgewerkt, dit valt buiten het bereik van deze scriptie. De inpassing van een nieuw instrumentarium van waardevastlegging in de praktijk vereist dus nog wel wat onderzoek. Bovendien zal er nog enige tijd over gaan vooraleer een voldoende groot draagvlak gevormd zal zijn voor dit nieuwe instrumentarium. Om de periode vanaf nu tot de invoering van een nieuw instrumentarium te overbruggen, lijkt het aangewezen het huidige systeem van ontbossing, boscompensatie en bosuitbreiding te optimaliseren. De hier voorgestelde ingrepen zijn minder ingrijpend en zijn dan ook veel eenvoudiger in het huidige instrumentarium in te schuiven. De optimalisatie bestaat erin om alle fondsen en instrumenten met betrekking tot bos te verenigen. Daarbij kan een integraal bossenfonds worden opgericht, waarin zowel bosbehoudsbijdragen als subsidiegelden worden verenigd. Een bosgrondenbank verzamelt, koopt en ruilt gronden die voor compensatiebebossingen in aanmerking komen, maar die ook voor bosuitbreiding kunnen worden ingezet. De bebossingen worden uitgevoerd door een bebossende instantie, die zich concentreert op het aanplanten van nieuwe bossen, ongeacht of dit gebeurt in het kader van bosuitbreiding of boscompensatie. De gelden van het bossenfonds kunnen worden aangewend door deze bebossende instantie. Maar ook particulieren of verenigingen kunnen hieruit putten, of pps-constructies kunnen worden opgezet. Op die manier worden alle krachten en middelen die eenzelfde doel dienen, namelijk bosbehoud en bosuitbreiding, verenigd. Dit is beter dan het huidige systeem, waarbij bevoegdheden, fondsen en middelen worden versnipperd, en waarbij een soort interne concurrentie tussen diensten ontstaat,
118
bijvoorbeeld in de zoektocht naar bebosbare gronden. Op die manier wordt niet enkel gefocust op het tegengaan van een sectorale opsplitsing, maar wordt ook een integrale benadering vanuit de verschillende diensten of afdelingen van eenzelfde sector of departement bewerkstelligd. Bovendien wordt op die manier de juridische knoop enigszins ontward, waardoor particulieren minder ontmoedigd zullen worden om initiatieven op te starten.
119
8 Bijlagen WOONPARK HERTSBERGE perceel (m²)
nr. perceel
bebouwd (m²)
bos (m²)
onbost (m²)
% bebouwd
% bos
% ontbost
1
5312,74
338,59
3077,07
1897,08
6,37
57,92
2
4838,33
0
4838,33
0
0,00
100,00
35,71 0,00
3
9579,83
346,81
9011,05
221,97
3,62
94,06
2,32
4
7772
0
7772
0
0,00
100,00
0,00
5
6033,94
233,25
2140,14
3660,55
3,87
35,47
60,67
6
7620,2
0
7620,2
0
0,00
100,00
0,00
7
8281,87
433,17
3055,13
4793,57
5,23
36,89
57,88
8
8323,55
0
8323,55
0
0,00
100,00
0,00
9
8049,56
298,17
6794,89
956,5
3,70
84,41
11,88
10
10256,55
0
7670,44
2586,11
0,00
74,79
25,21
11
6566,73
449,33
0
6117,4
6,84
0,00
93,16
12
5915,01
218,51
2661,29
3035,21
3,69
44,99
51,31
13
4954,71
0
4954,71
0
0,00
100,00
0,00
14
5700,32
0
5700,32
0
0,00
100,00
0,00
15
5078,97
257,25
2331,56
2490,16
5,07
45,91
49,03
16
4826,97
0
1006,54
3820,43
0,00
20,85
79,15
17
10295,65
371,48
3964,46
5959,71
3,61
38,51
57,89
18
9568,88
270,21
7728,17
1570,5
2,82
80,76
16,41
19
5043,03
0
5043,03
0
0,00
100,00
0,00
20
4768,54
0
4768,54
0
0,00
100,00
0,00
21
4600
366,46
696,66
3536,88
7,97
15,14
76,89
22
4640,18
398,01
2797,08
1445,09
8,58
60,28
31,14
23
4797,5
426,71
0
4370,79
8,89
0,00
91,11
24
5296,83
0
0
5296,83
0,00
0,00
100,00
25
5335,12
155,94
3726,6
1452,58
2,92
69,85
27,23
26
4300,79
214,12
3184,12
902,55
4,98
74,04
20,99
27
5445,34
0
5445,34
0
0,00
100,00
0,00
28
5401,25
374,33
561,52
4465,4
6,93
10,40
82,67
29
4986,53
0
4986,53
0
0,00
100,00
0,00
30
6822,66
556,33
3722,62
2543,71
8,15
54,56
37,28
31
9410,25
231,07
7859,67
1319,51
2,46
83,52
14,02
32
8913,19
0
8913,19
0
0,00
100,00
0,00
33
6446,89
341,61
4377,09
1728,19
5,30
67,89
26,81
34
6398,1
215,98
2286,5
3895,62
3,38
35,74
60,89
35
6933,57
229,98
304,24
6399,35
3,32
4,39
92,30
36
7085,67
202,61
3511,02
3372,04
2,86
49,55
47,59
37
3526,1
0
1531,96
1994,14
0,00
43,45
56,55
38
5942,39
267,79
3447,97
2226,63
4,51
58,02
37,47
39
7482,34
227,77
4974,64
2279,93
3,04
66,49
30,47
40
8735,67
343,93
2695,61
5696,13
3,94
30,86
65,21
41
9782,37
360,32
6999,98
2422,07
3,68
71,56
24,76
42
4903,17
0
4903,17
0
0,00
100,00
0,00
43
4218,49
95,97
3360,43
762,09
2,27
79,66
18,07
44
3744,07
498,02
1776,91
1469,14
13,30
47,46
39,24
120
45
3739,83
215,7
2544,26
979,87
5,77
68,03
26,20
46
3812,8
352,52
1165,56
2294,72
9,25
30,57
60,18
47
3922,97
310,04
1104,08
2508,85
7,90
28,14
63,95
48
4352,71
238,13
667,16
3447,42
5,47
15,33
79,20
49
4456,53
240,45
1264,86
2951,22
5,40
28,38
66,22
50
4589,94
0
4589,94
0
0,00
100,00
0,00
51
4083,67
0
4083,67
0
0,00
100,00
0,00
52
4223,54
182,18
2955,28
1086,08
4,31
69,97
25,71
53
5628,91
289,57
3989,87
1349,47
5,14
70,88
23,97
54
5130,09
180,14
4566,45
383,5
3,51
89,01
7,48
55
3037,49
186,64
1275,35
1575,5
6,14
41,99
51,87
56
5810,7
0
5810,7
0
0,00
100,00
0,00
57
5128,2
0
5128,2
0
0,00
100,00
0,00
58
2883,56
208,46
2043,18
631,92
7,23
70,86
21,91
59
3336,16
316,63
0
3019,53
9,49
0,00
90,51
60
3561,11
175,5
2633,59
752,02
4,93
73,95
21,12
61
4558,43
286,69
3370,99
900,75
6,29
73,95
19,76
62
4047,24
250,15
1960,7
1836,39
6,18
48,45
45,37
63
3840,67
0
3840,67
0
0,00
100,00
0,00
64
4475,62
413,34
1450,23
2612,05
9,24
32,40
58,36
65
6287,12
351,69
2255,93
3679,5
5,59
35,88
58,52
66
8088,77
0
8088,77
0
0,00
100,00
0,00
67
6059,48
0
6059,48
0
0,00
100,00
0,00
68
4720,99
368,44
2131,52
2221,03
7,80
45,15
47,05
69
1805,19
0
518,39
1286,8
0,00
28,72
71,28
70
7622,31
329,13
1825,75
5467,43
4,32
23,95
71,73
71
4793,85
649,26
1704,24
2440,35
13,54
35,55
50,91
72
4847,84
0
4847,84
0
0,00
100,00
0,00
73
5599,99
578,16
2082,26
2939,57
10,32
37,18
52,49
74
4508,6
0
1077,33
3431,27
0,00
23,90
76,10
75
8267,82
534,2
2477,62
5256
6,46
29,97
63,57
76
8967,44
0
8967,44
0
0,00
100,00
0,00
77
12450,99
381,79
4893,51
7175,69
3,07
39,30
57,63
78
8527,73
0
8527,73
0
0,00
100,00
0,00
79
7236,26
0
7236,26
0
0,00
100,00
0,00
80
1232,68
172,93
0
1059,75
14,03
0,00
85,97
81
6352,52
0
6352,52
0
0,00
100,00
0,00
82
4032,75
0
0
0
0,00
0,00
0,00
83
4079,81
0
0
0
0,00
0,00
0,00
84
3275,5
341,91
0
2933,59
10,44
0,00
89,56
85
3691,35
205,59
0
3485,76
5,57
0,00
94,43
86
9254,22
0
9254,22
0
0,00
100,00
0,00
87
9370,12
291,76
917,38
8160,98
3,11
9,79
87,10
88
9623,89
383,24
4905,77
4334,88
3,98
50,97
45,04
89
7327,36
286,05
0
7041,31
3,90
0,00
96,10
WOONPARK ZEEWEG perceel (m²)
nr. perceel
bebouwd (m²)
bos (m²)
onbost (m²)
% bebouwd
% bos
% ontbost
1
18214,81
2412,54
3110,92
12691,35
13,24
17,08
69,68
2
2646,31
232,21
2242,55
171,55
8,77
84,74
6,48
121
3
1169,9
121,29
896,05
152,56
10,37
76,59
13,04
4
13695,85
165,71
6061,11
7469,03
1,21
44,26
54,53
5
1190,28
0
1190,28
0
0,00
100,00
0,00
6
3414,77
45,78
3311,62
57,37
1,34
96,98
1,68
7
4589,82
105,63
4170,16
314,03
2,30
90,86
6,84
8
3185,25
211,08
2516,04
458,13
6,63
78,99
14,38
9
6200,35
366,56
4531,09
1302,7
5,91
73,08
21,01
10
5503,61
413,67
3603,5
1486,44
7,52
65,48
27,01
11
2040,66
184,57
1070,31
785,78
9,04
52,45
38,51
12
3303,36
0
3303,36
0
0,00
100,00
0,00
13
6640,87
0
6640,87
0
0,00
100,00
0,00
14
2687,51
0
2687,51
0
0,00
100,00
0,00
15
2711,96
449,91
1513,07
748,98
16,59
55,79
27,62
16
1728,17
384,31
868,07
475,79
22,24
50,23
27,53
17
1971,27
360,54
1470,41
140,32
18,29
74,59
7,12
18
1756,75
239,93
1315,68
201,14
13,66
74,89
11,45
19
1858,7
0
1858,7
0
0,00
100,00
0,00
20
2189,09
375,73
721,62
1091,74
17,16
32,96
49,87
21
2178,46
516,82
214,07
1447,57
23,72
9,83
66,45
22
1858,37
255,34
1112,37
490,66
13,74
59,86
26,40
23
2986,31
124,96
2559,76
301,59
4,18
85,72
10,10
24
2195,34
193,43
562,05
1439,86
8,81
25,60
65,59
25
3607,33
427,95
1575,9
1603,48
11,86
43,69
44,45
26
1784,61
0
1784,61
0
0,00
100,00
0,00
27
2214,62
460,93
654,11
1099,58
20,81
29,54
49,65
28
8579,7
496,94
4278,97
3803,79
5,79
49,87
44,33
29
2710,32
401,05
924,69
1384,58
14,80
34,12
51,09
30
2685,07
604,08
915,64
1165,35
22,50
34,10
43,40
31
2621,74
182,36
1240,95
1198,43
6,96
47,33
45,71
32
2866,07
205,8
782,21
1878,06
7,18
27,29
65,53
33
2302,01
0
2302,01
0
0,00
100,00
0,00
34
1828,84
226,14
858,6
744,1
12,37
46,95
40,69
35
1683,05
194,13
0
1488,92
11,53
0,00
88,47
36
1686,42
188,16
0
1498,26
11,16
0,00
88,84
37
2153,66
0
2153,66
0
0,00
100,00
0,00
38
2825,23
0
2825,23
0
0,00
100,00
0,00
39
2808,15
328,27
1417,04
1062,84
11,69
50,46
37,85
40
1894,69
272,47
449,98
1172,24
14,38
23,75
61,87
WOONPARK KONING ALBERT I-LAAN perceel (m²)
nr. perceel
bebouwd (m²)
bos (m²)
onbost (m²)
% bebouwd
% bos
% ontbost
1
3043
396,95
1276,44
1369,61
13,04
41,95
2
3875,89
328,67
2486,5
1060,72
8,48
64,15
27,37
3
10097,99
529,28
1380,94
8187,77
5,24
13,68
81,08
4
4336,82
1630,23
0
2706,59
37,59
0,00
62,41
5
1712,99
0
1712,99
0
0,00
100,00
0,00
6
1680,49
453,42
687,06
540,01
26,98
40,88
32,13
7
1654,88
175,92
853,8
625,16
10,63
51,59
37,78
8
2798,96
430,25
1414,62
954,09
15,37
50,54
34,09
9
2691,86
181,39
1562
948,47
6,74
58,03
35,23
122
45,01
10
2717,23
330,24
1256,57
1130,42
12,15
46,24
11
2725,03
0
1407,85
1317,18
0,00
51,66
41,60 48,34
12
3049,24
337,22
1072,2
1639,82
11,06
35,16
53,78
13
2541,41
443,62
0
2097,79
17,46
0,00
82,54
14
2611,79
180,2
1647,5
784,09
6,90
63,08
30,02
15
2638,83
365,65
1057,91
1215,27
13,86
40,09
46,05
16
2636,96
0
2636,96
0
0,00
100,00
0,00
17
3251
315,83
449,68
2485,49
9,71
13,83
76,45
18
2807,29
161,63
1755,36
890,3
5,76
62,53
31,71
19
2031,75
464,52
183,39
1383,84
22,86
9,03
68,11
20
1638,99
0
0
1638,99
0,00
0,00
100,00
21
1397,42
269,49
148,58
979,35
19,28
10,63
70,08
22
2126,17
183,12
439,77
1503,28
8,61
20,68
70,70
23
3665,96
217,67
812,19
2636,1
5,94
22,15
71,91
24
2595,2
188
1446,78
960,42
7,24
55,75
37,01
25
2849,27
189,67
2606,81
52,79
6,66
91,49
1,85
26
2809,71
324,88
1423,34
1061,49
11,56
50,66
37,78
27
3544,47
500,09
330,29
2714,09
14,11
9,32
76,57
28
3118,18
549,75
317,62
2250,81
17,63
10,19
72,18
29
5453,04
0
5453,04
0
0,00
100,00
0,00
30
5347,75
0
5347,75
0
0,00
100,00
0,00
31
3734,87
150,47
1599,91
1984,49
4,03
42,84
53,13
32
5158,9
154,32
4946,01
58,57
2,99
95,87
1,14
33
1978,14
328,29
925,03
724,82
16,60
46,76
36,64
34
1852,49
188,32
1616,32
47,85
10,17
87,25
2,58
35
2129,13
275,66
491,61
1361,86
12,95
23,09
63,96
36
2418,99
240,57
817,66
1360,76
9,95
33,80
56,25
37
2382,3
287,9
989,25
1105,15
12,08
41,52
46,39
38
3242,53
333,05
1882,61
1026,87
10,27
58,06
31,67
39
3170,75
309,34
958,39
1903,02
9,76
30,23
60,02
40
3417,33
356,86
1955,7
1104,77
10,44
57,23
32,33
41
3325,1
219,29
1922,78
1183,03
6,59
57,83
35,58
42
2740,74
160,81
2193,51
386,42
5,87
80,03
14,10
43
3516,67
174,84
773,37
2568,46
4,97
21,99
73,04
WOONPARK SINT-ANDRIESDREEF perceel (m²)
nr. perceel
bebouwd (m²)
bos (m²)
onbost (m²)
% bebouwd
% bos
% ontbost
1
2469,29
437,99
1367,14
664,16
17,74
55,37
26,90
2
2422,05
291,88
1609,06
521,11
12,05
66,43
21,52
3
3517,37
133,8
2706,82
676,75
3,80
76,96
19,24
4
2544,69
319,29
583,8
1641,6
12,55
22,94
64,51
5
2000,83
340,27
497,06
1163,5
17,01
24,84
58,15
6
2973,38
210,92
2166,06
596,4
7,09
72,85
20,06
7
5372,17
0
5372,17
0
0,00
100,00
0,00
8
3034,8
241,2
2381,4
412,2
7,95
78,47
13,58
9
10051,23
260,43
6944,35
2846,45
2,59
69,09
28,32
10
4903,14
167,26
4423,14
312,74
3,41
90,21
6,38
11
4154,19
0
4154,19
0
0,00
100,00
0,00
12
3393,32
62,78
3331,06
-0,52
1,85
98,17
-0,02
13
2017,87
126,32
1801,48
90,07
6,26
89,28
4,46
123
14
1260,67
0
1260,67
0
0,00
100,00
15
1896,91
0
1896,91
0
0,00
100,00
0,00 0,00
16
5283,12
375,94
1284,83
3622,35
7,12
24,32
68,56
17
3170,77
0
3170,77
0
0,00
100,00
0,00
18
3223,7
0
3223,7
0
0,00
100,00
0,00
19
3188,41
271,38
1394,1
1522,93
8,51
43,72
47,76
20
3238,64
198,66
745,97
2294,01
6,13
23,03
70,83
21
6543,61
321,47
2799,14
3423
4,91
42,78
52,31
22
1467,76
232,4
662,15
573,21
15,83
45,11
39,05
23
2138,77
281,88
130,11
1726,78
13,18
6,08
80,74
24
5061,9
277,93
2175,46
2608,51
5,49
42,98
51,53
25
2825,6
329,48
1582,53
913,59
11,66
56,01
32,33
26
1704,04
180,96
815,22
707,86
10,62
47,84
41,54
27
2287,8
552,99
399,17
1335,64
24,17
17,45
58,38
28
2508,04
438,96
426,56
1642,52
17,50
17,01
65,49
29
3266,42
319,79
1834,04
1112,59
9,79
56,15
34,06
30
2250,88
253,57
668,38
1328,93
11,27
29,69
59,04
31
2789,43
213,88
0
2575,55
7,67
0,00
92,33
32
3204,52
235,48
0
2969,04
7,35
0,00
92,65
33
2351,58
252,05
0
2099,53
10,72
0,00
89,28
34
2286,06
329,43
0
1956,63
14,41
0,00
85,59
35
2562,54
261,74
0
2300,8
10,21
0,00
89,79
124
9 Literatuurlijst 1. 28 december 1972 - Koninklijk besluit betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en de gewestplannen. 2. 13 juni 1990 – Bosdecreet (B.S., 28 september 1990). 3. 18 mei 1999 - Decreet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en latere wijzigingen. 4. 8 juli 1997 - Omzendbrief betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerpgewestplannen en gewestplannen, gewijzigd via omzendbrief dd. 25/1/2002 en 25/10/2002. 5. 14 april 2000 - Besluit van de Vlaamse regering tot bepaling van de vergunningsplichtige functiewijzigingen en van de werken, handelingen en wijzigingen waarvoor geen stedenbouwkundige vergunning nodig is. 6. 5 mei 2000 - Besluit van de Vlaamse regering betreffende de openbare onderzoeken over aanvragen tot stedenbouwkundige vergunning en verkavelingsaanvragen. 7. 16 februari 2001 – Besluit van de Vlaamse regering tot vaststelling van nadere regels inzake compensatie van ontbossing en ontheffing van het verbod op ontbossing. 8. 7 juni 2002 – Besluit van de Vlaamse regering betreffende de vorm van de kapvergunning voor houtkavels in openbare bossen en de wijze waarop die wordt afgeleverd (B.S. 30 juli 2002). 9. 2 juni 2005 - Interne dienstnota 2005/02 betreffende “Bosdecreet art. 90 bis: criteria bij de beoordeling van aanvragen tot ontheffing van het ontbossingsverbod en bij de adviesverlening bij aanvragen tot het bekomen van een stedenbouwkundige vergunning tot ontbossing of een verkavelingsvergunning voor beboste gronden”. 10. Agentschap voor Geografische Informatie Vlaanderen (2007). Geoloketten. 11. Agentschap voor Geografische Informatie Vlaanderen & provincie West-Vlaanderen (2005). KADVEC-bestanden. 12. Agentschap voor Geografische Informatie Vlaanderen & provincie West-Vlaanderen (2005). Middenschalige kleurenorthofoto’s (luchtopname 2005, vliegschaal 1/12 000).
125
13. Anoniem. Soort bij soort: Over de ruimtelijke concentratie van maatschappelijke achterstelling. www.thuisindestad.be. 14. AROHM, Afdeling Ruimtelijke Planning, WVI, Groep Planning (2004). Afbakening van het regionaalstedelijk gebied Brugge. Voorstel van afbakening. 15. Bond Beter Leefmilieu (2004). 10 000 ha bos in Vlaanderen bedreigd! Persbericht 22/5/2004. 16. Bond Beter Leefmilieu, Natuurpunt, Vereniging voor Bos in Vlaanderen & Natuur en Landschap Meetjesland (2004). Vlaanderen is vol, ruimtelijke ordening is nodig! Bond Beter Leefmilieu, Natuurpunt, diverse milieuverenigingen en afdelingen van Natuurpunt organiseren de “Week van de Ruimtelijke Ordening”. Dinsdag 4 mei – Oost-Vlaanderen: regulariseer zonevreemde bossen! – perstekst 4 mei 2004. 17. Bruil, D., Backus, G., van Bavel, M. & van der Hamsvoort, C. (2004). Verhandelbare ontwikkelingsrechten in Limburg. Rechten voor kwaliteit, kwaliteit voor rechten. Rapport 4.04.06. LEI/Knowhouse B.V./IAR. Den Haag, 61 pp. 18. Centrum voor Economische Studiën, K.U.Leuven, Laboratorium voor Bos, Natuur en Landschap, K.U.Leuven, Vakgroep Staatshuishoudkunde/Milieu-economie, Wageningen University & Department of Agricultural and Resource Economics, Colorado State University (2000). Economische waardering van bossen. Een case study voor Heverleebos-Meerdaalwoud. Vlaams impulsprogramma natuurontwikkeling. 19. Centrum voor Economische Studiën, K.U.Leuven, Laboratorium voor Bos, Natuur en Landschap, K.U.Leuven & Vereniging voor Bos in Vlaanderen (2001). Kosten-baten analyse van bosuitbreiding in Oost-Vlaanderen. Vlaams impulsprogramma natuurontwikkeling. 20. College van Burgemeester en Schepenen Gent (2006). Collegebesluit Gent 5 oktober 2006. 21. De Bruijn, P. & Horrevoets, M. (2002). Offensief in het buitengebied. ROM-magazine, 20 (3). 22. Dee, N. (2006). ‘Outside’. www.nataliedee.com, met permissie. 23. De Vreese, R. (2006). Medewerker Vereniging voor Bos in Vlaanderen. Persoonlijke mededeling. 24. De Vreese, R. (2007). Bosuitbreiding. Overzicht van PPS-instrumenten die de realisatie van bosuitbreiding vlotter kunnen laten verlopen.
126
25. Dumortier, M., De Bruyn, L., Peymen, J., Schneiders, A., Van Daele, T., Weyembergh, G., van Straaten, D. & Kuijken, E. (2003). Natuurrapport 2003. Toestand van de natuur in Vlaanderen: cijfers voor het beleid. Instituut voor Natuurbehoud, Brussel 26. Dumortier, M. , De Bruyn, L., Wils, C., Paelinckx, D., Vander Mijnsbrugge, K., Cox, K., Sioen, G., Roskams, P., Vandekerkhove, K. & Hens, M. (2005). Bossen en struwelen. In: Dumortier, M., De Bruyn, L., Hens, M., Peymen, J., Schneiders, A., Van Daele, T., Van Reeth, W., Weyemberh, G. & Kuijken, E. (2005) Natuurrapport 2005. Toestand van de natuur in Vlaanderen: cijfers voor het beleid. Mededelingen van het Instituut voor Natuurbehoud nr. 24, Brussel. 27. Groene Gordel Front (2005). Nieuwe zonevreemde bossen bij Beisbroek: Lappersfort 2. Persbericht Groene Gordel Front in Brugge en Ommeland 24 oktober 2005. 28. Groep Planning (2006). Stad Brugge, gemeentelijk ruimtelijk structuurplan. 29. Heins, S. (2003). Landelijk wonen, droom of werkelijkheid? Rooilijn 36 (5). 30. Hoste, E. (2007). Stedenbouwkundige dienst Oostkamp. Persoonlijke mededeling. 31. Instituut voor Natuur- en Bosonderzoek (2006). Natuurindicatoren 2006. Bosoppervlakte: Oppervlakte bosuitbreiding. www.natuurindicatoren.be (versie van 28-04-2006). 32. Knockaert, C. (2006). Woudmeester Antwerpen. Persoonlijke mededeling. 33. Leinfelder, H. (1993). Problematiek van de woonparken. Groene Band, 92. 34. Leinfelder, H. (2007). Dominante en alternatieve planningsdiscoursen ten aanzien van open ruimte en landbouw in een (Vlaamse) verstedelijkende context. Universiteit Gent, proefschrift voor het behalen van de graad van doctor in de ingenieurswetenschappen. 35. Leyman A. en Vandekerkhove K. (2003). Beleidsondersteunend onderzoek rond ‘zonevreemde’ bossen, bosuitbreiding & A-locaties. Deelrapport luik 1: Opstellen van een rangorde voor gewestplanwijzigingen van ‘zonevreemde’ bossen. Instituut voor Bosbouw en Wildbeheer, in opdracht van het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, AMINAL, afdeling Bos & Groen. Rapport IBW Bb R 2003.007, 32p. + bijlagen. 36. Loeckx, A., De Meulder, B. & OSA (Onderzoeksgroep Stedelijkheid en Architectuur). Wonen op zoek naar stedelijkheid, dichtheid en duurzaamheid. Debatten, realiteiten, tradities, perspectieven. www.thuisindestad.be, workshops witboek stedenbeleid.
127
37. Lust, N. (1975). Bospolitieke aspekten in industrielanden, in het bijzonder in België. Groene Band, oktober november december 1975. 38. Lust, N. (1980). Bosbouw op bio-ekologische basis. In: Vereniging voor groenvoorziening, natuurbehoud en landschapszorg in Vlaanderen, p. 237 – 265. 39. Michielssen, J. (2006). Dossierbehandelaar bij het Agentschap R-O Vlaanderen. Persoonlijke mededeling. 40. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap. ANB-richtlijn definitie bos, ontbossen en open plekken binnen bos. www.bosengroen.be. 41. Ministerie van de Vlaamse gemeenschap (1997). Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. Ministerie van de Vlaamse gemeenschap, Brussel. 42. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (2002). Regelgeving bij het ontbossen. Ministerie van de Vlaamse gemeenschap, Afdeling Bos en Groen. 43. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (2006). Ruimtelijke visie voor landbouw, natuur en bos – regio Veldgebied Brugge – Meetjesland. 44. Needham, B. (2005). Een andere marktwerking. Een verkenning van de mogelijkheden bij het Nederlandse ruimtelijke beleid. Ruimtelijke Planbureau, Rotterdam, NAi Uitgevers, 40 pp. In: Cappon, R. (2006). Concepten voor open-ruimteverbindingen. Verkennend onderzoek naar alternatieve en meer flexibele instrumenten. Scriptie, Universiteit Gent, Faculteit Ingenieurswetenschappen, Vakgroep Civiele Techniek, Afdeling Mobiliteit en Ruimtelijke Planning 45. Nuyttens, B. (2005). Adoptie van platteland door stad. Pp. 59-71. In: Allaert, G. & Leinfelder, H. (2005). “Parkbos Gent”, over visievorming en beleidsnetwerking. Gent, Academia Press, 122 pp. 46. Pauwels, F. (2007). Medewerker VLM. Persoonlijke mededeling. 47. Priemus, H. & Louw, E. (2003). Kostenverhaal en planbaatafroming. Stedenbouw en ruimtelijke ordening 84 (3). 48. Provincie West-Vlaanderen (2004). Het bos doorheen de bomen. Leidraad doorheen de wildgroei aan wetgeving rond houtige kleine landschapselementen.
128
49. Reyniers, J. (2005). Ruimtelijke ordening en het inrichten van het buitengebied: een andere kijk op een instrumentarium. Scriptie, Hoger Instituut voor Architectuurwetenschappen Henry Van de Velde, Departement Ontwerpwetenschappen, Stedenbouwkunde en ruimtelijke planning. 50. Spaas, J. (1999). De open ruimte vanuit het standpunt “bos”. In: Vlaamse LandMaatschappij (1999). De open ruimte in Vlaanderen, vandaag en morgen. Colloquium vrijdag 26 maart 1999, Brussel. 51. Stad Gent (2003). Ruimtelijk Structuurplan Gent. 52. Swaels, S. (2004). Binnenband. Bebossingsindex in Vlaanderen. Binnenband 36 (9). 53. Thiel, P. (2004). Nieuwsbrief overheidsopdrachten. Periodieke informatie van de website http://www.marchespublics.be. 10e nummer. 54. Van den Berg, L., Hidding, M. & Yntema, U. (2005). Ultragroen wonen. Stedenbouw en ruimtelijke ordening, 86 (1). 55. Van der Cammen, H., de Gier, T. & Needham, B. (2005). Het slingerpad naar een financiële heffing op landelijk wonen. ROM-magazine 23 (9) 56. Van der Spiegel, G. (2002). Vlaanderen krijgt eerste Nationaal Park. www.envirodesk.be 57. Van Hoorick, G., Cliquet, A., Dekimpe, L. & Eerens, V. (2005). Voorontwerp van Vlaams Natuurwetboek. Voorontwerp van decreet betreffende de natuur, de landschappen, de bossen, en de wilde fauna en flora. Intersentia, Antwerpen – Oxford. 325 pp. 58. Vereniging voor Bos in Vlaanderen (2003). Vlaams Bosmemorandum 2003. 59. Vereniging voor Bos in Vlaanderen (2005). Vlaams Bosmemorandum 2005. 60. Vereniging voor Bos in Vlaanderen (2006). Vlaams Bosmemorandum 2006. 61. Vervisch, G. (2007). Medewerker Vlaamse Landmaatschappij. Persoonlijke mededeling. 62. Vlaams Parlement (1999a). Vraag nr. 181 van 15 februari 1999 van dhr. J. Malcorps. Bouwvoorschriften in woonparken – Hertsberge-Bos (Oostkamp).
129
63. Vlaams Parlement (1999b). Vraag nr. 285 van 29 april 1999 van dhr. J. Malcorps. Intrekking van de verkavelingsvergunning in het Wolvenbosch in Kapellen. 64. Vlaams Parlement (2000). Vraag nr. 160 van 30 maart 2000 van mevr. S. Janssens-Vanoppen. Bosdecreet – ontbossingsregeling. 65. Vlaams Parlement (2005). Vraag nr. 1059 van 28 april 2005 van dhr. G. Van Baelen. Inkomsten en bestedingen van het Bossenfonds ten gevolge van de compensatieregeling. 66. Vlaams Parlement (2006a). Vraag nr. 205 van 6 januari 2006 van mevr. M. van den Eynde. Bosuitbreidingsteam – Evaluatie. 67. Vlaams Parlement (2006b). Vraag nr. 299 van 16 februari 2006 van dhr. C. Decaluwe. Ontbossing en compensatie. 68. Vlaams Parlement (2006c). Vraag nr. 464 van 11 mei 2006 van mevr. K. Martens. Ontbossing en compensatie - herverdelingseffect. 69. Vlaams Parlement (2006d). Vraag nr. 510 van 16 juni 2006 van dhr. G. Baelen. Ontbossing en compensatie. 70. WVI (2006). Gemeentelijk ruimtelijk structuurplan Oostkamp. 71. www.bosengroen.be 72. www.dehogeveluwe.be
130
