Rekenkamercommissie
Onderzoeksrapport Ondergrondse containers voor inzameling van glas en papier
Datum
Augustus 2006
Auteur
Rekenkamercommissie
Inhoudsopgave
Samenvatting
3
1
4
2
3
Inleiding 1.1
Situatie
4
1.2
Doelstellingen
4
1.3
Het onderzoek
5
1.4
Methodiek
6
Bevindingen
7
2.1
Besluitvorming
7
2.2
Europese Aanbesteding
2.3
Locatiekeuze
12
2.4
Communicatie
13
2.4.1
Interne communicatie
13
2.4.2
Externe communicatie
14
2.5
Inzameling
16
2.5.1
Overzicht en verloop
16
2.5.2
Scheidingspercentages
16
2.5.3
Ophalen van papier door scholen
19
2.5.4
Ophaalwagen
20
2.5.5
Evaluatie
20
11
Conclusies en aanbevelingen
21
3.1
Conclusies
21
3.1.1
Beleids- en besluitvormingsproces
21
3.1.2
Europese aanbesteding
22
3.1.3
Locatiekeuze
22
3.1.4
Communicatie
23
3.1.5
Bedrijfsvoeringaspecten (efficiency en effectiviteit) van de inzameling als gevolg van de plaatsing van de ondergrondse containers
23
3.2
Aanbevelingen
24
3.2.1
Kaderstelling door de raad: Verheldering beleidsdoelen
24
3.2.2
Verbetering projectmanagement
25
3.2.3
Verbeteren scheidingspercentages
25
4
Reactie College van Burgemeester en Wethouders
26
5
Nawoord rekenkamercommissie
29
Bijlage 1: Literatuurlijst
31
Bijlage 2: Lijst met geïnterviewden
32
-2-
Samenvatting
“Van Splitser naar gesplitst ondergronds inzamelen” De rekenkamercommissie van de gemeente Nieuwegein heeft in 2006 een onderzoek uitgevoerd naar het project “Ondergrondse containers voor het inzamelen van glas en papier”. Het doel van het onderzoek was om te beoordelen of de gemeente haar doelstellingen met het invoeren van de ondergrondse containers voor glas en papier heeft bereikt. De bevindingen van de rekenkamercommissie en de daaraan verbonden conclusies zijn onderverdeeld naar het beleids- en besluitvormingsproces dat is gehanteerd bij dit project, de Europese aanbesteding, de locatiekeuze, communicatie en de bedrijfsvoeringaspecten. De rekenkamercommissie heeft niet kunnen vaststellen, dat het project in eerste instantie meer als een technisch project gepositioneerd is, dan als een integraal project met naast technische problemen ook communicatieve, bedrijfseconomische, inspraak- en milieubeleidaspecten. De rekenkamercommissie heeft welke doelen moesten prevaleren bij de uitvoering van het project, zoals snelheid, betrokkenheid van de bevolking, milieudoelstellingen of bedrijfseconomische doelen. Deze onhelderheid in doelstellingen en het aanvankelijke ontbreken van een integrale projectplanning hebben geleid tot vertraging en het opnieuw moeten uitvoeren van deelprocessen om het project tot een einde te kunnen brengen. Een belangrijke doelstelling voor het project was het verbeteren van de hoeveelheid gescheiden afval. De conclusie van de rekenkamercommissie hierbij is dat de doelstellingen op het gebied van de afvalscheiding (nog) niet gerealiseerd zijn. De raad beschikt bovendien over onvoldoende informatie om de gestelde doelstellingen met betrekking tot de inzameling met behulp van ondergrondse containers te kunnen controleren. De rekenkamercommissie komt daarop op basis van het onderzoek tot een aantal aanbevelingen voor de raad om heldere en onderbouwde beleidsdoelen te verlangen van het college zodat verantwoording afleggen en controle mogelijk wordt. Daarnaast beveelt de rekenkamercommissie de gemeenteraad aan een vast kader op te stellen ten behoeve van de professionalisering van het projectmanagement binnen de gemeente. Hiervan dient ook de verantwoordelijkheid voor de archivering deel uit te maken. De rekenkamercommissie beveelt tot slot aan, gericht beleid te ontwikkelen om daadwerkelijk de scheidingspercentages te kunnen verbeteren.
-3-
1
Inleiding
Dit eerste onderzoek van de rekenkamercommissie van de gemeente Nieuwegein gaat over het project Ondergrondse containers voor het inzamelen van glas en papier dat in het jaar 2000 in Nieuwegein van start is gegaan. In 2005 is het project afgesloten. Het voorliggende rapport gaat in op de resultaten van het onderzoek en bevat de conclusies en aanbevelingen. In dit eerste hoofdstuk licht de commissie eerst het onderwerp en de opzet van het onderzoek toe.
1.1
Situatie
Nieuwegein heeft het ophaalsysteem voor oud papier en karton en glas gewijzigd in een brengsysteem met ondergrondse inzamelpunten. Op grond van een multicriteria analyse (zie het Beleidsplan afvalinzameling 1999) zijn verschillende inzamelmethoden bekeken met als resultaat dat een systeem met ondergrondse inzamelcontainers voor glas en papier goede perspectieven zou bieden, qua inzamelresultaat, comfort en financieel. In totaal zijn 150 ondergrondse containers in de gemeente Nieuwegein geplaatst. Het oude ophaalsysteem bestond uit een auto met daarachter diverse wagons. Ambtenaren van de gemeente splitsten hierin het afval in gescheiden fracties (textiel, glas, papier en klein chemisch afval) dat door bewoners op de trottoirs geplaatst werd. Het systeem was bekend onder de naam Splitser. De belangrijkste redenen om de Splitser te vervangen door een alternatief systeem, waren de volgende: Met het oude systeem kon niet het gewenste milieurendement worden behaald, De inzamelkosten waren hoog, De gezondheidsrisico´s voor de inzamelaars waren hoog en de Splitser voldeed niet aan de arbotechnische normen. De ondergrondse containers zijn ingevoerd en zijn sinds eind 2004 operationeel.
1.2
Doelstellingen
De rekenkamer stelt zich tot doel te onderzoeken of de doelstellingen gesteld door de gemeente Nieuwegein wat betreft het invoeren van de ondergrondse papier- en glascontainers gehaald zijn. Wat dit betreft heeft de rekenkamer zich laten leiden door het beleidsplan van de gemeente zelf. De doelen zoals voorgesteld in het Afvalstoffenbeleidsplan 1999, wat betreft uitvoering uitgewerkt in de startnotitie uit juli 2001, vormen het normenkader. Met betrekking tot de plaatsing van ondergrondse containers gaat het om de volgende doelen:
-4-
Opheffing Splitser, door de introductie van een alternatief systeem Verbeteren scheidingspercentage papier en karton en glas Uitvoering project. Met betrekking tot de uitvoering van het project, worden de volgende deelaspecten aangegeven: Plaatsen papier- en glascontainers, 150 containers op 75 locaties Europese aanbesteding voor de aanschaf van de containers Op geschikte locaties Communicatie, twee subdoelen: o Draagvlak creëren voor het scheiden van afval o Informeren over de beleidswijziging (van ophaalsysteem naar brengsysteem door bewoners)
1.3
Het onderzoek
Dit onderzoek richt zich op een van de onderwerpen, die door raadsleden genoemd zijn in het laatste kwartaal van 2005. De rekenkamercommissie heeft toen voor haar eerste onderzoeksprogramma onderwerpen geïnventariseerd. De rekenkamercommissie heeft de onderwerpen aan haar selectiecriteria onderworpen. Zij achtte dit onderwerp geschikt, omdat het project Ondergrondse containers afgerond is. Het onderwerp heeft zowel in tijd als in omvang hiermee een natuurlijke afbakening. Het project heeft naar zijn aard aspecten van doelmatigheid en doeltreffendheid en heeft een directe impact voor de burgers van Nieuwegein. De onderzoeksvragen hebben betrekking op de besluitvormingsprocessen, de Europese aanbesteding, de locatieselectie, communicatieaspecten en de resultaten van de inzameling van glas en papier, voor en na de plaatsing van de containers. Ten aanzien van deze aspecten wilde de rekenkamercommissie met dit onderzoek de volgende vragen beantwoorden: 1. Besluitvorming: Hoe is de besluitvorming verlopen en zijn de besluitvormingsprocessen door de raad, het college van B&W en de verantwoordelijke ambtenaren op de juiste manier uitgevoerd en ondersteund? 2. Aanbesteding: Is er sprake geweest van een zorgvuldig en rechtmatig aanbestedingsproces? 3. Locatieselectie: Voldoen de locaties, die gekozen werden voor de plaatsing van de containers, aan de door de raad geformuleerde criteria? Op welke wijze zijn de verschillende criteria tegen elkaar afgewogen en was er sprake van een transparant proces? 4. Communicatie: Een onderdeel van het invoeren van een algemene, milieutechnische verandering zoals ondergrondse containers is het informeren van de burger, informatief zowel als bewustmakend. Op welke wijze is er met de bevolking over de locatiekeuze gecommuniceerd, wat was
-5-
de aard van de klachten, op welke wijze zijn de klachten behandeld en hoe (effectief) was de milieucommunicatie, die de burgers moest bewegen om voortaan zelf hun papier en glas naar de containers te brengen? 5. Inzameling: Zijn de resultaten ten aanzien van de gescheiden inzameling van glas en papier verbeterd ten opzichte van de situatie voor de plaatsing van de containers? Welke financiële gevolgen heeft het project gehad?
1.4
Methodiek
Om de onderzoeksvragen te beantwoorden heeft de rekenkamercommissie zowel dossieronderzoek gedaan als vraaggesprekken met betrokkenen gehouden. De bevindingen, zoals in hoofdstuk 2 van dit rapport gepresenteerd, zijn voorgelegd aan alle geïnterviewden ter controle van de juiste weergave van de feiten. De rekenkamercommissie heeft ten behoeve van de onderzoeksvraag over de aanbesteding, het Europese aanbestedingstraject apart laten toetsen door Tauw Juridisch & financieel advies bv. De rapportage juridische beoordeling aanbesteding ondergrondse containers van Tauw ligt ter inzage in de leeskamer van de gemeente Nieuwegein, De commissie heeft het rapport met conclusies en aanbevelingen voor een reactie naar het college van Burgemeester en Wethouders gezonden. De reactie is onverkort opgenomen in hoofdstuk 4 en voorzien van een nawoord van de rekenkamercommissie in hoofdstuk 5.
-6-
2
Bevindingen
In dit hoofdstuk zijn de bevindingen gerangschikt in de volgorde van de onderzoeksvragen, zoals weergegeven in hoofdstuk 1. Per onderzoeksvraag worden de bevindingen beschreven en toegelicht.
2.1
Besluitvorming
De eerste onderzoeksvraag die in deze paragraaf centraal staat, betreft de besluitvorming. De rekenkamercommissie heeft nagegaan hoe de besluitvorming verlopen is en heeft beoordeeld of de raad, het college van B&W en de verantwoordelijke ambtenaren het besluitvormingsproces op de juiste manier ondersteund en uitgevoerd hebben. Deze paragraaf start met een chronologisch overzicht van genomen besluiten omtrent het plaatsen van de ondergrondse containers. In deze besluiten blijken de volgende aspecten centraal te staan: Financiering van de investering en gevolgen voor de exploitatie, Projectinrichting en de benoeming van verantwoordelijkheden, Doelstellingen met betrekking tot de ondergrondse inzameling van glas en papier. Het plaatsen van ondergrondse containers voor papier en glas is een onderdeel van het Beleidsplan Afvalstoffen d.d. 14 oktober 1999. Dit plan is gebaseerd op een extern advies, van ‘De Straat adviesgroep’. Het rapport van De Straat bevat een reeks maatregelen, waaronder de ondergrondse containers (zie ook hoofdstuk 1 voor een nadere toelichting). De raad stelt op 16 december 1999 het Beleidsplan Afvalstoffen vast en neemt daardoor feitelijk het advies om over te gaan tot het plaatsen van ondergrondse containers, over. In juli 2001 is de Startnotitie Ondergronds Afval inzamelen (2001-7973) vastgesteld door het college. Met het vaststellen van de notitie worden tevens de randvoorwaarden voor de plaatsing van de ondergrondse containers, het communicatietraject en de planning voor de plaatsing van de ondergrondse containers vastgesteld. Op 18 december 2001 wordt het raadsbesluit (2001-635) genomen, waarin de financiering van de aankoop van ondergrondse containers en de start van de Europese aanbestedingsprocedure geregeld worden. In dit raadsbesluit wordt ook de financiering van de aanschaf van een inzamelwagen voor glas goedgekeurd. In het raadsbesluit Afvalstoffenbeleidsplan 2003 (2003-345) wordt besloten om het afvalstoffenplan te evalueren in 2006. Daarnaast wordt voorgesteld om in 2006 een evaluatie te houden inzake de te behalen streefcijfers voor de
-7-
afvalfracties (zie ook hoofdstuk 2.5.2). In het plan wordt gemeld dat inmiddels een start is gemaakt met de uitvoering van de besluitvorming over ondergrondse containers. In het afvalstoffenbeleidsplan 2003 zijn de streefcijfers voor diverse afvalfracties aangepast aan het landelijke afvalstoffenplan (LAP). Het afvalstoffenbeleidsplan 2003 wordt als uitgangspunt gebruikt voor het maken van de afvalstoffenverordening en voor de begroting 2006. Op 18 oktober 2004 (2004-14585) stelt het college de alternatieve locaties van de laatste 9 ondergrondse containers vast, waartegen bezwaren van omwonenden gerezen waren. In het ambtelijk advies over de laatste negen locaties wordt de stand van zaken van het project toegelicht, dat zich op dat moment in een afrondende fase bevindt. Naar aanleiding van dit voorstel worden door het college de laatste locaties vastgesteld. In de managementrapportages bij de voorjaarsnota en najaarsnota en jaarrekeningen wordt een korte toelichting gegeven over de besteding van het krediet voor de uitvoering van de ondergrondse containers. Een eindafrekening van het krediet wordt gegeven bij de jaarrekening 2005 door de dienst Stadsbeheer. Een eindevaluatie van het gehele project dat vanaf 1999 tot 2005 heeft geduurd, heeft nog niet plaatsgevonden. Toelichting Startnotitie Met het aanvaarden van de startnotitie van juli 2001 worden de randvoorwaarden voor het plaatsen van de ondergrondse containers vastgesteld. In de startnotitie is gemeld dat de verwachting is dat er niet afgeweken wordt van de financiële kaders van het beleidsplan afvalstoffen uit 1999. In de startnotitie wordt ook aangegeven dat er sinds de oplevering van het afvalstoffenplan geen nieuwe alternatieven zijn geïntroduceerd, die voor de gemeente Nieuwegein van toepassing zouden kunnen zijn. De aanbevelingen met betrekking tot de ingebruikname van ondergrondse inzamelcontainers voor oud papier en glas blijven van kracht. In de notitie is aangegeven dat een projectgroep, onder leiding van het toenmalige hoofd Stadsreiniging is opgericht om het project uit te voeren. Projectinrichting en verantwoordelijken Het hoofd Stadsreiniging heeft als integraal manager opdracht gegeven om een medewerker van een extern bureau (M2S Consultancy) in te zetten als projectsecretaris bij het project. In briefvorm is officieel opdracht verleend door het hoofd Stadsreiniging aan het bureau. In de startnotitie wordt aangegeven dat gekozen is voor een projectmatige aanpak. Er is een planning opgenomen voor het totale tijdsbestek voor het project en een aantal tussentijdse deadlines, waarbinnen bepaalde stappen afgerond dienen te zijn, is aangegeven. Het doel is dat eind 2002 de containers in gebruik genomen kunnen worden. Uit de
-8-
interviews en gevonden documenten blijkt dat het project begin 2005 volledig afgerond is. Daarbij is de financiële eindafrekening van het project aan de raad niet inbegrepen. De rekenkamercommissie heeft geen projectplan voor het eerste deel van het project tot maart 2003 aangetroffen in de dossiers, waarin het project in detail gepland wordt. Pas na de wisseling van projectleiding is een uitgebreid projectplan opgesteld en een overdrachtsdocument gemaakt. Er zijn in het begintraject geen tussentijdse projectrapportages gevonden, waarin een verklaring gegeven wordt voor de opgelopen vertraging. De raad besluit om een subsidie van Senter Novem in te zetten voor het project aanschaf ondergrondse containers. De subsidie betreft de Aanpak Milieudrukvermindering. Het gaat hierbij om het verminderen van de milieudruk die wordt veroorzaakt door het verwijderen (verbranden of storten) van huishoudelijke afvalstoffen. Dit kan vooral worden bereikt door het nemen van maatregelen gericht op het verhogen van het niveau van scheiding van huishoudelijk afval. De subsidie is door middel van een evaluatierapport “Eindrapportage ondergrondse inzamelcontainers oud papier, karton en glas” (augustus 2005) verantwoord aan Senter Novem. Onder het kopje Conclusies in het rapport wordt ingegaan op de mate van realisatie en wordt aangegeven dat aanvullende communicatie nodig is om het aangegeven niveau van scheiding te kunnen bereiken. Het project heeft twee projectleiders gehad. In maart 2003 vertrok het hoofd Stadsreiniging, die oorspronkelijk als projectleider functioneerde en is een externe projectleider aangetrokken op advies van het verantwoordelijk hoofd van de afdeling beleid en projecten bij de dienst Stadsbeheer. De externe projectleider stelde een projectplan “Projectplan ondergrondse papier en glasbakken Gemeente Nieuwegein” (5 augustus 2003) op en richtte meerdere werkgroepen in die verschillende taken kregen: locatiekeuze, uitvoering communicatieplan. De nieuwe projectleider heeft een overdrachtsdocument gekregen ten behoeve van de continuïteit van het project. Hij heeft daarnaast een projectdossier ontvangen, waarin de meeste relevante documenten aanwezig waren. Gedurende het project zijn meerdere wethouders en directeuren verantwoordelijk geweest. Elke twee weken is terugkoppeling geweest met de portefeuillehouder, de projectleider en het verantwoordelijk hoofd over het verloop van het project. Bestuurlijk eindverantwoordelijk was steeds de wethouder: in het begin mevr. R. van der Nat (1998-2002, PvdA), later mevr. C. van Rooijen (2002-2006, Groen Links). Ambtelijk lag de verantwoordelijkheid bij twee opeenvolgende directeuren Stadsbeheer. Financiering De rekenkamercommissie heeft de volgende gegevens over de financiële gang van zaken gevonden:
-9-
In het raadsbesluit (2001-635) is aangegeven hoe de financiële dekking geregeld is: - De totale investeringskosten bedragen: € 1.800.000,-. Hiervoor is een krediet van € 1,8 mln beschikbaar gesteld door de raad op 18 december 2001. Volgens de gegevens zullen de jaarlijkse structurele exploitatiekosten gemiddeld: € 154.158,- bedragen. - De kapitaallasten bedragen structureel € 171.000,-. - De kapitaallasten bedragen incidenteel voor 2002 en 2003 € 6.806,-. De dekking verloopt als volgt: - Hier tegenover staan personele en exploitatie besparingen van de Splitser van € 339.000,-. - Een krediet van € 1.800.000,- voor de uitvoering van de investering locatiekeuze e.d. wordt beschikbaar gesteld; - Een eenmalig tekort van € 50.000 wordt ten laste van de egalisatiereserve gebracht; - Het structurele tekort van € 50.000,- wordt vanaf 2003 (1 %) ten laste van de afvalstoffenheffing gebracht; - De kapitaallasten worden gedekt uit het afvalstoffenbeleidsplan 1999. Uit de actualisatie van de totale invoering van het afvalstoffenbeleidsplan ontstaat een negatief saldo van € 50.000,- als gevolg van de berekening van alle kosten en opbrengsten. Dit zijn kosten voor vergunningen, Europese aanbesteding, bemaling, proefsleuven, grondtransacties en aanschaf nieuwe software. Dit tekort komt op 0,8 % vanaf 1999 en wordt gedekt uit de afvalstoffenheffing. In het geactualiseerde afvalstoffenbeleidsplan 2003 worden geen nieuwe uitspraken gedaan over de financiële consequenties van de actualisatie. Het collegebesluit 2004-14585 meldt dat de plaatsing van de laatste 9 containers past binnen het krediet dat door de raad op 18 december 2001 ter beschikking is gesteld voor dit project. Het besluit heeft geen verdere financiële consequenties. In de managementrapportages bij de voorjaars- en najaarsnota worden door de verantwoordelijke dienst periodiek de uitgaven van het beschikbaar gestelde krediet voorgelegd aan de raad. Daarbij wordt als toelichting de uitvoering van het project genoemd. Over de voortgang van het project is verder alleen mondeling tussentijds gerapporteerd aan de portefeuillehouders, volgens de geïnterviewden. De rekenkamercommissie heeft hiervan geen schriftelijke vastleggingen aangetroffen, noch tussentijdse rapportages aan de raad of het college kunnen vinden, ook niet over de vertraging in het project. In het archief is een collegebesluit gevonden over het vaststellen van de laatste negen locaties, niet over de andere locaties.
- 10 -
2.2
Europese Aanbesteding
De tweede onderzoeksvraag betreft de zorgvuldige uitvoering van het aanbestedingsproces en de afwegingen, die zijn gehanteerd bij het maken van een keuze. Het Europese aanbestedingstraject is in 2002 uitgevoerd. De gemeente Nieuwegein heeft de coördinatie van dit traject uitbesteed aan de AVU (Afval Verwerking Utrecht). Voor het aantrekken van deze externe expertise zijn niet meerdere offertes aangevraagd. Uit de interviews blijkt dat de gemeente Nieuwegein in het verleden veelvuldig gebruik heeft gemaakt van de diensten van de AVU en dat betrokkenen op de hoogte waren van het feit, dat de AVU ervaring had met het begeleiden van aanbestedingen. De AVU is een gemeenschappelijke regeling van de gemeenten van de provincie Utrecht, waar deze dienstverlenende activiteiten ook onder vallen. De gemeente Nieuwegein had ten tijde van dit project nog geen vastgesteld beleid voor het doen van (Europese) aanbestedingstrajecten. Uit de interviews blijkt dat door de gemeente een Programma van Eisen is opgesteld. Een medewerker van de AVU heeft de aanbesteding verder volgens schema uitgevoerd. In de besluitvorming blijkt dat in 2003 de aanbesteding rond is en dat er gekozen is voor WTS (voorheen Kliko). De uiteindelijke aanbesteding is goedkoper uitgevallen dan begroot: de raming was € 1.134.450,- en de offerte die gekozen is had een prijs van € 933.000,-. Europese Aanbesteding in de Startnotitie 2001: “Met betrekking tot de levering van materialen of materiaal, waaronder naast aankoop ook leasing, huur of huurkoop wordt begrepen, wordt voor de gemeente Nieuwegein de Richtlijn Leveringen van toepassing verklaard. Dit maakt een Europese aanbestedingsprocedure noodzakelijk. Voordelen van een Europese Aanbestedingsprocedure zijn: Transparant traject, Vaste tijdsplanning voor bijv. voorselectie, selectie, offerte indienen, gunnen van de opdracht, Bedrijven kunnen allemaal meedoen, Traject wordt zorgvuldig doorlopen, Gunning opdracht aan een bedrijf dat voldoet aan criteria. Bij het doorlopen van de Europese aanbesteding voor levering en plaatsing van 75 ondergrondse inzamelcontainers dient rekening gehouden te worden met een looptijd van een half jaar.” Externe toetsing De rekenkamercommissie heeft ervoor gekozen om ten behoeve van de beoordeling het Europese aanbestedingstraject apart te laten toetsen door Tauw Juridisch & Financieel Advies bv.
- 11 -
Gekeken is naar de rechtmatigheid van deze procedure en het volgende is geconstateerd. "Tauw komt na onderzoek tot de eindconclusie dat: De levering /dienst volgens het aanbestedingsrecht 2002 terecht Europees is aanbesteed; De juiste procedure is gevolgd en de te hanteren termijnen in acht genomen zijn; Het aanbestedingsdossier volledig en helder opgebouwd is; De gunnings- en wegingscriteria op transparante wijze toegepast zijn. Onder de gehanteerde gunningscriteria beoordeelt Tauw enkele elementen als minder objectief, maar dat beïnvloedt de uiteindelijke beoordeling van het extern juridisch bureau nauwelijks."
2.3
Locatiekeuze
De derde onderzoeksvraag betreft de locatiekeuze: De locaties, die gekozen werden voor de plaatsing van de containers, dienden te voldoen aan een aantal criteria. In het onderzoek wordt nagegaan hoe de weging van de verschillende criteria is uitgevoerd, en of de locatiekeuze aldus op een juiste wijze tot stand is gekomen. De oorspronkelijke projectgroep heeft een team van Stadsbeheer ingesteld om locaties te kiezen. De criteria die hiervoor zijn gebruikt zijn afkomstig uit de Startnotitie van juli 2001. Na vertrek van de eerste projectleider is vanwege praktische uitvoerbaarheid (kabels e.d.) de locatielijst aangepast. Criteria voor de locaties van ondergrondse containers (Startnotitie juli 2001): Ondergrondse situatie in orde: geen boomwortels, leidingen of riolering, geschikt grondwaterpeil en bodemgesteldheid, Bovengrondse situatie in orde: bereikbaar voor burgers, bijplaatsen van een prullenbak, verkeersveilig, bereikbaar voor inzamelaar, lantaarnpalen niet te dicht bij of ver weg, trottoir bereikbaar, geen parkeerplaatsen weg, Algemeen: rekening houden met bevolkingsopbouw, aan- en afvoerroutes, wetgeving en eigendom; geen locaties bij winkelcentra en in industriegebieden.
Op basis van deze criteria zijn door de eerste projectleider locaties gekozen. De enige documentatie die de rekenkamercommissie aangetroffen heeft over de werkzaamheden met betrekking tot de locatiekeuze van deze oorspronkelijke projectgroep ging over het aanvragen van data over ondergrondse kabels en leidingen. Op welke wijze rekening werd gehouden met de andere criteria uit de Startnotitie is uit de interviews of stukken niets gebleken. Toen de tweede projectleider met de oorspronkelijke locatiekeuze te maken kreeg, heeft hij gekozen voor een nieuwe aanpak met meer inbreng van de bewoners. Verder stelde hij de diagnose dat niet op alle locaties genoeg
- 12 -
aandacht was besteed aan de bereikbaarheid, noch voor de ophaalwagen noch voor de bewoners. Hij is opnieuw begonnen met de locatieselectie: Er zijn nieuwe werkgroepen opgezet. Deze bevatten leden van de buurtraden naast medewerkers van de gemeente. Overleg met de burgers heeft in sommige gevallen geleid tot aanpassing van de eerder geplande locatie. Bovendien is er een milieubureau ingezet om de kwaliteit van de af te graven grond te onderzoeken. Als indicatie uit dit onderzoek is destijds gesteld dat de grond herbruikbaar was en is afgevoerd. Op 1 locatie is vanwege de slechte bodemgesteldheid besloten om een andere locatie te kiezen. Eind 2003 is begonnen met de plaatsing van de containers. Er zijn informatiebijeenkomsten gehouden voor bewoners (tijdens het eerste projectgedeelte was er geen inspraak, daarna juist wèl). Uiteindelijk waren er nog een tiental probleemlocaties door bezwaren van burgers. De projectleider heeft deze samengevat in een document waarin hij voor een aantal locaties alternatieven aandraagt en voor een aantal de oorspronkelijke locatie handhaaft. Deze bezwaren zijn meegenomen in het collegebesluit.
2.4
Communicatie
De vierde onderzoeksvraag betreft de wijze waarop intern gecommuniceerd is over het project, naar de wijze waarop over de locatiekeuze gecommuniceerd is met de bevolking, wat de aard van de klachten is geweest, op welke wijze de klachten behandeld zijn en wat de huidige stand van zaken is met betrekking tot klachten met betrekking tot ondergrondse containers. 2.4.1 Interne communicatie De eerste wethouder heeft aangegeven goed op de hoogte te zijn gehouden als portefeuillehouder door regelmatig voortgangsoverleg met de projectleider. Hetzelfde geldt voor de directeur Stadsbeheer van dat moment. Toen er in 2002 een nieuwe wethouder kwam, is dat veranderd. Ook na herhaaldelijke verzoeken om informatie achtte de nieuwe wethouder zich niet goed geïnformeerd over de stand van zaken in het project. Bij de komst van de tweede projectleider is de communicatie sterk verbeterd en werd de wethouder regelmatig geïnformeerd en goed betrokken bij de gang van zaken. Een aantal schriftelijke voortgangsrapportages zijn gevonden, waaronder een voortgangsrapportage ten behoeve van de raadscommissie Ruimtelijke Inrichting en Milieu (RIM). De informatiestroom naar College en Raad is bescheiden gebleven, gezien de documenten in het archief. Een eindevaluatie heeft de raad nog niet gekregen, deze staat gepland voor 2006.
- 13 -
Bij het project ondergrondse containers zijn meerdere afdelingen en leidinggevenden van de gemeente betrokken geweest die contact met elkaar hebben onderhouden. Binnen dit rekenkameronderzoek is zowel naar de verticale als de horizontale communicatie gekeken. Verticale communicatie is overleg van leidinggevende en uitvoerder, in beide richtingen. Horizontale communicatie is overleg tussen gelijkwaardige afdelingen of personen. Uit het Beleidsplan 1999 blijkt dat er wel afspraken waren over tussentijdse rapportages: “Omtrent de realisatie van de omschreven taakstellingen en kostenomslagen zullen wij u per kwartaal rapporteren. Tevens zal over de voortgang van het implementatieproces worden gerapporteerd. Op basis van dit beleidsplan zal begin 2000 een bedrijfsplan beschikbaar zijn.” Bij het project ondergrondse containers waren meerdere afdelingen betrokken. Stadsreiniging was de belangrijkste, maar ook Communicatie en Milieu speelden in een later stadium een rol in het project. De aanleiding voor de betrokkenheid van de afdeling Milieu was het verplaatsen van de vrijkomende grond en de analyse van de bodemgesteldheid (verplaatsen van 1 locatie). Bij de komst van de tweede projectmanager werd duidelijk dat er geen heldere afspraken waren over de interne en externe communicatie. Zo bleek dat betrokken projectmedewerkers niet duidelijk op de hoogte waren van de stand van zaken van het project en er weinig ruimte was voor eigen inbreng. Om hierin verbetering te brengen is een werkgroep opgezet met daarin de al betrokken milieucommunicatieadviseur alsmede een medewerker van Communicatie om de (externe) communicatiecampagne op te zetten.
2.4.2 Externe communicatie Onder externe communicatie wordt hier verstaan de informatiewisseling tussen gemeente en burgers en bedrijven. Drie afzonderlijke soorten worden onderscheiden: 1. Korte-termijncommunicatie 2. Lange-termijncommunicatie 3. Klachten Communicatie in het afvalstoffenbeleidsplan 1999: “Vanzelfsprekend zal in geval van bekrachtiging van de voorstellen een essentiële rol zijn weggelegd voor communicatie rond de implementatie. Hiervoor is uiteindelijk een afvalcommunicatieplan opgesteld. Na vaststelling van het beleidsplan door de gemeenteraad zal dan het communicatieplan uitgevoerd worden. In het communicatieplan zal de nadruk komen te liggen op het informeren van de burgers. Daar waar het gaat om bepalen van locaties van milieuparkjes, zal nauw overleg plaatsvinden met bewoners en andere belanghebbenden.” In de startnotitie uit 2001 worden twee communicatiedoelen onderscheiden:
- 14 -
1. Draagvlak bij bewoners creëren 2. Zorgen dat de inzamelrespons beter wordt dan bij de Splitser. Toelichting Korte-termijncommunicatie Met korte-termijncommunicatie wordt in dit geval de feitelijke informatie aan de burger bedoeld over de plaatsing van de ondergrondse containers en de boodschap dat ze hun glas en papier voortaan in de buurt kwijt kunnen. Er is hiertoe een werkgroep opgezet door de externe projectleider met daarin een adviseur Communicatie van de afdeling Communicatie en Juridische Zaken (CJZ) en de adviseur Milieucommunicatie van de afdeling Milieu. Er is een extern bedrijf aangetrokken om een communicatieconcept op te stellen. De communicatiecampagne behelsde opschriften op wagens van Stadsreiniging, huis-aan-huis folders met plattegronden, informatieavonden en andere uitgevoerde middelen (waaronder de feestelijke opening). De avonden trokken gemiddeld 10 bezoekers per avond. Lange-termijncommunicatie In dit verband gaat het om communicatie gericht op milieubewustzijn, en de beïnvloeding van het gedrag van de burger op milieugebied. Beter milieubewustzijn kan een beter scheidingspercentage tot resultaat hebben. Binnen het kader van het project is wel aan milieucommunicatie gedaan en dat loopt nog steeds. Dit is onderdeel van de plannen die zijn gemaakt door de werkgroep opgericht door de tweede projectleider. Geïnterviewden noemen bijvoorbeeld het plan om een ‘scheidingsthermometer’, die een up to date beeld geeft van de scheidingspercentages, aan te brengen op wagens en de inwerpzuilen van de ondergrondse containers om op die manier het bewustzijn te stimuleren. Ook nu nog vindt er communicatie plaats: in de afvalkalender, die alle bewoners huis-aan-huis toegestuurd krijgen, de gemeentegids en andere informatiebronnen staat informatie over de ondergrondse containers. Een aantal geïnterviewden geeft aan dat om de uiteindelijke streefpercentages te bereiken, aanvullende milieucommunicatie noodzakelijk is. Zij beoordelen het huidige communicatieniveau als onvoldoende om gedragsverandering teweeg te brengen. De afdeling Milieu levert ondersteuning als het gaat om communicatie gericht op milieubewustzijn en milieubewust gedrag. Klachten Na de plaatsing zijn er enkele tientallen klachten binnengekomen en deze zijn in behandeling genomen door de projectleider. Hij heeft aangegeven dat er naar zijn oordeel geen bijzondere gevallen waren. Ernstige bezwaren zijn onder de loep genomen en daar is adequaat naar gehandeld, zo zijn er dempers tegen geluidsoverlast geïnstalleerd.
- 15 -
2.5
Inzameling
De laatste vraag van dit onderzoek: Is de nieuwe inzamelmethode voor papier en glas effectief in vergelijking met de resultaten van de Splitser? Om deze vraag te kunnen beantwoorden, worden de volgende vijf onderwerpen met betrekking tot de inzameling toegelicht: 1.Overzicht en verloop 2. Scheidingspercentages 3. Papierophaal door scholen 4. Ophaalwagen 5. Evaluatie
2.5.1 Overzicht en verloop Het oude systeem In 1991 is de Splitser ingevoerd. Dit systeem bestaat uit een vrachtwagen met oplegger die de verschillende afvalfracties van straat ophaalt, waar de burger ze gescheiden en voor zijn deur aanbiedt. De afvalinzamelaars laden de fracties in daarvoor bedoelde compartimenten, het totaal wordt verzameld bij de gemeentewerf, alwaar het glas door de gemeente Nieuwegein wordt afgevoerd naar Malta, papier naar de papier verwerker in Nieuwegein, blik en textiel gelost op het aanbiedstation. De gemeente Nieuwegein is zelf alleen verantwoordelijk voor de inzameling van afval; het vervoer vanaf container en gemeentewerf en de verwerking vallen volgens de Gemeenschappelijke Regeling afvalstoffen onder verantwoordelijkheid van de AVU. De AVU leverde destijds de bovengrondse glasbakken en was verantwoordelijk voor de lediging en het onderhoud. Voor papier was en is er ook een regeling met scholen en verenigingen die dit inzamelen en er geld voor krijgen. Het nieuwe systeem Tijdens de invoering van de ondergrondse containers werd één van de twee actieve Splitsers buiten dienst gesteld. In de loop van 2004 werd ook de laatste Splitser niet meer gebruikt. Alle inzameling van glas gaat nu via ondergrondse containers. De lediging van de containers geschiedt door een vrachtwagen die eigendom is van de gemeente Nieuwegein, aangeschaft voor dat doel.
2.5.2 Scheidingspercentages Voor het gescheiden inzamelen van glas en papier zijn landelijke doelstellingen geformuleerd, vertaald door het AOO naar de verschillende gemeenten. Het AOO staat voor het Afval Overleg Orgaan, dat streefcijfers, gecorrigeerd voor stedelijkheidsklasse, heeft gepubliceerd. Nieuwegein heeft stedelijkheidsklasse 2, het hoogste in de provincie na de stad Utrecht. Hierdoor worden de streefcijfers voor Nieuwegein voor papier 75 kg per inwoner en voor glas 23 kg per inwoner. Dit blijkt uit het afvalstoffenbeleidsplan 2003. De streefcijfers die - 16 -
Nieuwegein zelf hanteert, wijken af van de landelijke streefcijfers. Dit is het gevolg van de beleidskeuze uit 1999. Toentertijd is gekozen voor realistische cijfers, die naar de opvatting van gemeenteraad haalbaar waren. In de startnotitie van 2001 staat dan ook: De te behalen taakstelling is in het afvalstoffenbeleidsplan van 1999 vastgesteld en in het afvalstoffenbeleidsplan 2003 geactualiseerd. In onderstaande tabel is opgenomen: Component “Landelijke Taakstelling” (afvalstoffenplan 2003) Oud papier en 75 kg per inwoner karton Glas 23 kg per inwoner
afvalstoffenplan 1999
Nieuwegein na implementatie
54 kg per inwoner
71 kg per inwoner
19 kg per inwoner
25 kg per inwoner
Over de jaren 2003 tot 2005 zijn de cijfers bekend van de hoeveelheden glas en papier die werkelijk gescheiden zijn ingezameld. Er zijn cijfers van Stadsreiniging beschikbaar, de projectleiding heeft in de subsidieverantwoording aan Senter Novem gerapporteerd en bijvoorbeeld in de programmabegroting 2005 staan trendcijfers. Dit materiaal geeft het volgende beeld: Hoeveelheden ingezameld papier (ton) (cijfers Stadsreiniging)
2003 697
Splitser Ondergronds Scholen Totaal Aantal inwoners Per inwoner (kg)
2004
2005
1601 2298
555 1715 2270
864 1720 2584
61806 37
61461 37
61609 42
Hoeveelheden ingezameld papier (ton) (cijfers eindrapportage tweede projectleider)
Splitser Scholen Containers Aanbiedstation Per inwoner (kg) per jaar
2002
2003
2004
843 1641 0 401 47
753 1601 0 392 44
200 1716 0 407 43
- 17 -
2005 (extrapolatie) 0 2654 1158 546 70
Hoeveelheden ingezameld glas (ton) (cijfers eindrapportage tweede projectleider)
Splitser Containers Per inwoner (kg) per jaar
2002 587 921 24
2003 449 1024 24
2004 199 1277 24
2005 0 1260 21
Hoeveelheden glas en papier volgens: Programmabegroting 2005, Jaarverslag 2005 (betreft kolom 2005)
Gescheiden ingezameld papier per inwoner in kg Gescheiden ingezameld glas per inwoner in kg
2003 43
2004 49
2005 66
24
24
20
Uit deze cijfers blijkt dat de hoeveelheid gescheiden papier aanvankelijk gelijk is gebleven en in 2005 gestegen is. Verder blijkt ook dat de hoeveelheid ingezameld glas, die altijd boven de norm lag, is verminderd. De landelijke streefwaarden worden nu noch voor papier noch voor glas gehaald. Uit de aangeleverde cijfers tussen de verschillende documenten blijkt verder dat zij van elkaar verschillen (vooral met betrekking tot papier). In de programmabegroting 2005 (p107) staat letterlijk geformuleerd: “De streefwaarden met betrekking tot afvalinzameling zijn enigszins ambitieus, mede vanwege het feit dat er in 2004 een wijziging is doorgevoerd in de wijze van afvalinzameling (afschaffen Splitser en invoeren ondergronds containers voor papier en glas). De burgers moeten wennen aan een dergelijke omschakeling. Echter vanwege het vastgestelde afvalstoffenbeleid waarbij inzameldoelstellingen voor 2006 zijn bepaald, lijkt het reëel de streefwaarden voor 2005 te handhaven.” Niet aangegeven wordt waarop het oordeel dat het reële streefwaarden zou betreffen, is gebaseerd. In deze programmabegroting wordt aangegeven op welke wijze Nieuwegein de beoogde gedragswijziging van de inwoners zal ondersteunen (p101): “De omschakeling naar ondergrondse inzameling van papier en glas vraagt gewenning, het blijft van belang de burger te wijzen op het belang van hergebruik van materialen en een juiste omgang met afval. Daarnaast dient de gemeente zonodig handhavend op te treden, zodat de klachten over illegaal en onjuist aangeboden afval afnemen.” Zowel de AVU als de afdeling Stadsreiniging doen restafvalproeven waarbij gekeken wordt naar de grootte van fracties in het restafval. De AVU doet dit jaarlijks, de cijfers van 2003 tot en met 2005 zijn bekend, zie onderstaande tabellen. Uit deze proeven kan de mate waarin inwoners van Nieuwegein hun afval gescheiden aanleveren worden beoordeeld: hoe meer papier er in het restafval zit, hoe minder er gescheiden wordt ingezameld.
- 18 -
Sorteeranalyses AVU van glas in restafval (laag is goed) per wijk per jaar
Wijk Galecop Vreeswijk Hoogbouw
2003 3,4% (laag) 3,1% (laag) 5,7% (zeer hoog)
2004 5,9% (zeer hoog) 5,1% (zeer hoog) 6,3% (zeer hoog)
2005 4,81% (hoog) 3,83% (normaal) 2,68% (zeer laag)
Sorteeranalyses AVU van papier in restafval (laag is goed) per wijk per jaar
Wijk Galecop Vreeswijk Hoogbouw
2003 15% (normaal) 11% (zeer laag) 17% (hoog)
2004 2005 18,6% (hoog) 21,67% (zeer hoog) 13,5% (laag) 13,79% (normaal) 15,5% (normaal) 16,44% (normaal)
2.5.3 Ophalen van papier door scholen Scholen in het afvalbeleidsplan 1999 en de startnotitie 2001: In de startnotitie worden de scholen niet genoemd. In het afvalbeleidsplan 1999 staat: “Aanbevelingen: Het intensiveren van de huis-aan-huisinzameling door scholen, ondersteund door een inzamelwagen en chauffeur van de reinigingsdienst. In een optimale inzamelstructuur wordt éénmaal per 4 weken op elk huisadres oud papier ingezameld.” In het afvalstoffenbeleidsplan 2003 worden er geen conclusies verbonden aan het inzamelen door scholen en verenigingen. Papier werd niet exclusief ingezameld door de Splitser: de gemeente verstrekt vergunningen aan scholen en verenigingen en leent hen een kraak- en perswagen van Stadsreiniging (een vuilnisauto), die dan bemand wordt door één chauffeur van Stadsreiniging en twee vrijwilligers van de school of vereniging die fungeren als inladers. Dit gebeurt 10 keer per jaar. De SITA, die afnemer is van papier, betaalt de school of vereniging dan per kilo voor de hoeveelheid ingezameld papier. Oorspronkelijk werd deze inzameling door scholen en verenigingen niet met een wagen van de gemeente gedaan, maar met particuliere voertuigen. Een deel van de doelstelling van het betrekken van de scholen was het vergroten van het milieubewustzijn van de kinderen. De wagen van de gemeente is er gekomen om structuur in het inzamelingsproces te brengen. Deze regeling is nog steeds van kracht, het merendeel van het gescheiden ingezameld papier komt op deze manier binnen. Volgens geïnterviewden heeft de politiek twijfels geuit over de efficiency van deze manier van inzamelen; het uitlenen van de wagen is kostbaar voor Stadsreiniging: het kost de gemeente € 80.000 op jaarbasis, tegen een winst van € 40.000 voor tonnen die niet verbrand hoeven worden. De geïnterviewden geven aan dat de politiek er voor heeft gekozen dit in stand te houden om de scholen deze inkomsten niet te ontnemen en het scheidingspercentage niet te laten lijden.
- 19 -
2.5.4 Ophaalwagen Voor het ledigen van de ondergrondse containers heeft de gemeente een vrachtwagen met hijskraan aangeschaft. In de begroting voor de ondergrondse containers was hier geld voor gereserveerd. Volgens de gemeenschappelijke regeling van de AVU valt alleen het inzamelen van afval onder de verantwoordelijkheid van de gemeente, het ledigen van de containers valt onder de verantwoordelijkheid van de AVU. In 2004 heeft de gemeente een brief van de AVU ontvangen waarin zij dit duidelijk maken en aangeven dat zij zich niet zullen verzetten tegen een regeling waarbij de gemeente als onderaannemer van de RHD fungeert. Om niet in strijd te zijn met deze regeling is deze constructie ingesteld waarbij de gemeente ingehuurd wordt door de RHD, die op haar beurt weer voor de AVU werkt. Deze ophaalwagen wordt niet volledig benut: slechts 3 á 4 dagen per week. Voor de overige tijd wordt gezocht naar incidentele werkzaamheden bij omliggende gemeenten (schoonmaak, onderhoud en ophalen zwerfafval), maar dat werk is niet regelmatig beschikbaar.
2.5.5 Evaluatie Het project is begin 2005 afgerond. In het kader van de subsidie van Senter Novem heeft de tweede projectleider een gedeeltelijke evaluatie geschreven, waarin verslag wordt gedaan van het project, maar financiële gegevens ontbreken in dit verslag. Er is geen formele evaluatie van het project aan de raad voorgelegd.
- 20 -
3
Conclusies en aanbevelingen
Op basis van het onderzoek naar het project Ondergrondse containers komt de rekenkamercommissie tot onderstaande conclusies. De conclusies zijn opgesteld in dezelfde volgorde als de onderzoeksvragen en de bevindingen. Het project Ondergrondse containers is afgerond. Voor toekomstige projecten en beleidsontwikkelingen echter kunnen we leren van de ervaringen uit het verleden. Daarom komt de rekenkamercommissie aan het eind van dit hoofdstuk met een drietal aanbevelingen. Deze aanbevelingen zijn breder dan een individuele onderzoeksvraag uit de eerste twee hoofdstukken. Ze betreffen verbeteringen in de kaderstellende rol van de raad, het professionaliseren van het projectmanagement en verbeteringen in de informatievoorziening aan de raad.
3.1
Conclusies
3.1.1 Beleids- en besluitvormingsproces De rekenkamercommissie heeft beoordeeld hoe het besluitvormingsproces verlopen is en of de raad, het college van B&W en de verantwoordelijke ambtenaren het besluitvormingsproces op de juiste manier ondersteund en uitgevoerd hebben. Zowel uit de bevindingen bij het onderdeel Beleids- en besluitvormingsproces als uit die bij Communicatie blijkt dat het project, zeker in eerste instantie, meer als een technisch vraagstuk gepositioneerd werd, dan als een integraal project met naast technische problemen ook communicatieve, bedrijfseconomische, inspraak- en milieubeleidsaspecten. De rekenkamercommissie heeft niet kunnen vaststellen, noch uit de stukken noch uit de interviews, welke doelen moesten prevaleren bij de uitvoering: de snelheid, de betrokkenheid van de bevolking, de milieudoelstellingen of de bedrijfseconomische doelen. Uit de interviews blijkt dat de doelen in de loop van de tijd verschoven, in ieder geval in de beleving van de uitvoerders. Onhelderheid heeft geleid tot vertraging en het opnieuw moeten uitvoeren van deelprocessen. Ten aanzien van het beleids- en besluitvormingsproces deed de rekenkamercommissie verder de volgende constateringen: Er was aan het begin van het traject geen projectplan, het college noch de raad heeft een uitvoeringsplan kunnen beïnvloeden. In 2003 is er pas een gedegen projectplan opgesteld. Onder leiding van de tweede projectleider zijn diverse tussentijdse schriftelijke project voortgangsrapportages gemaakt ten behoeve van het management van Stadsbeheer.
- 21 -
Een uitvoeringsperiode van 1 jaar voor het gehele project, zoals in de eerste besluiten staat aangegeven, beoordeelt de rekenkamercommissie als onrealistisch. In werkelijkheid heeft het project bijna 5 jaar geduurd hetgeen als te lang beoordeeld wordt, zeker omdat de Splitser niet langer gehandhaafd kon blijven. Door een tussentijdse wisseling van de projectleiding heeft het project aanzienlijke vertraging opgelopen. De financiële gang van zaken van het project is moeilijk na te gaan voor de rekenkamercommissie. Heldere, begrijpelijke stukken ontbreken. Voor 2006 is een evaluatie gepland, conform het afvalstoffenbeleidsplan 2003. Toegankelijkheid en volledigheid van het projectarchief Een bijeffect van het gebrek aan een duidelijke projectverantwoordelijke is de fragmentatie van de informatie. De tweede projectleider gaf aan geen duidelijk archief overgenomen te hebben. De gegevens in het gemeentearchief zijn summier en matig gecategoriseerd. Het RaadsInformatie Systeem (RIS) is een grote verbetering wat betreft raadsstukken. Projectspecifieke data zijn niet centraal verzameld, niet structureel opgebouwd en daarmee niet goed toegankelijk. De informatie is na afronding van het project niet als één geheel in het centraal archief terechtgekomen.
3.1.2 Europese aanbesteding De gemeente Nieuwegein heeft de Europese aanbesteding van de levering, de aanleg en het onderhoud van ondergrondse containers laten verzorgen door de AVU. De rekenkamercommissie heeft, omdat zij zelf niet over voldoende expertise beschikt, het aanbestedingstraject juridisch laten toetsen door Tauw Juridisch & Financieel Advies bv. Tauw concludeert dat de aanbesteding eerlijk, transparant en rechtmatig is verlopen. De rekenkamercommissie neemt dit oordeel over op grond van Tauw’s rapport. De levering, de aanleg en het onderhoud van ondergrondse containers was de eerste Europese aanbesteding voor de gemeente Nieuwegein. Het besluit om de aanbesteding uit te besteden beoordeelt de rekenkamercommissie als juist.
3.1.3 Locatiekeuze Dit keuzeproces is in het beginstadium onvoldoende transparant geweest. Hierdoor is het niet mogelijk geweest voor het college om op tijd en adequaat in te grijpen. Het resultaat hiervan is dat tot de komst van de tweede projectmanager niet voldoende is nagedacht over de locaties. Er is vertraging opgetreden door het dubbele proces van locatiekeuze.
- 22 -
3.1.4 Communicatie Externe communicatie De eerste projectleider was van mening dat bij een relatief impopulaire maatregel als het plaatsen van afvalbakken het betrekken van de burgers tot extra vertraging zou leiden. De tweede projectleider heeft er uiteindelijk voor gekozen de burgers er wel bij te betrekken, zij het niet door middel van een formele inspraakprocedure. Voor acceptatie en integratie van het systeem is de medewerking van de bewoners cruciaal. De rekenkamercommissie is dan ook van mening dat een actieve benadering noodzakelijk is om bewoners te stimuleren hun afval te scheiden. Het communicatiebeleid is ten onrechte in de tijd beperkt gebleven en houdt bovendien tot nu toe geen rekening met verschillen in afvalscheiding per wijk. Interne communicatie Er kan worden geconstateerd dat er pas in de tweede fase van het project voldoende schriftelijke informatie was en daaruit vloeit voort dat één portefeuillehouder zich niet voldoende geïnformeerd achtte. De rekenkamercommissie vindt dat bij majeure projecten regelmatige formele (schriftelijke) rapportage naar het bestuur een belangrijk onderdeel is van projectmanagement. De afdeling Milieu is onvoldoende en niet tijdig bij het project betrokken geweest. Hoewel milieucommunicatie een integraal aspect is van vernieuwing in afvalstoffenbeleid, is bij dit technisch project het milieuaspect in eerste instantie verwaarloosd.
3.1.5 Bedrijfsvoeringaspecten (efficiency en effectiviteit) van de inzameling als gevolg van de plaatsing van de ondergrondse containers Financiering Als gevolg van de Europese aanbestedingsprocedure is er minder geld nodig geweest voor de aanschaf en installaties van ondergrondse containers. Het ging om een positief verschil van € 200.000,-. De rekenkamercommissie acht het niet duidelijk dat ondanks deze meevaller de in de jaarrekening 2004 gerapporteerde werkelijke kosten op een fractie na geheel overeenkwamen met het gevoteerde krediet, zonder verdere toelichting. Dit past overigens in het financieel onheldere beeld van dit project. Effectiviteit De ARBO-doelstellingen zijn gehaald, wat de belangrijkste drijfveer voor dit project was. Een tweede doelstelling was het verbeteren van de mate van scheiding van afval. Uit de cijfers, die niet geheel eenduidig zijn, blijkt dat de scheidingspercentages tot nu toe niet significant verbeterd zijn. De geldende milieunormen (landelijke normen, dan wel Nieuwegeinse lagere normen) worden
- 23 -
nog steeds niet gehaald, en de rekenkamercommissie betwijfelt of die in 2006 wel gehaald zullen worden. Met de vaststelling van het beleidsplan Afvalstoffen uit 1999 heeft de raad aangegeven dat de exploitatie van de inzameling vóór en ná de plaatsing van de containers geen negatief effect op de exploitatielasten diende te hebben. Daarna is bij de votering van het krediet besloten de afvalstoffenheffing met 1% te laten stijgen ter dekking van de toekomstige exploitatie. De rekenkamercommissie heeft geen informatie aangetroffen in de documenten noch informatie uit de interviews verkregen die de stijging van kosten en van de heffing van een nadere onderbouwing voorzien. Het is opmerkelijk dat de raad zonder heldere en begrijpelijke financiële informatie overgaat tot verhoging van de heffing. De rekenkamercommissie concludeert dat de doelstellingen op het gebied van afvalscheiding en de financiële doelen na plaatsing van de containers (nog) niet gerealiseerd zijn. Bovendien concludeert de rekenkamercommissie dat de raad over onvoldoende informatie beschikt om de efficiency en de effectiviteit van de inzameling met behulp van ondergrondse containers te kunnen controleren. Aanschaf wagen ten behoeve van lediging ondergrondse containers en Gemeenschappelijke Regeling AVU De Gemeenschappelijke Regeling AVU bepaalt dat de AVU verantwoordelijk is voor het legen van containers in Nieuwegein. Onderdeel van het project Ondergrondse Containers is echter de aanschaf van een vrachtwagen voor NLG 500.000 geweest, waarmee Nieuwegein zelf de containers is gaan legen. De gemeente had zich over de inhoud van de gemeenschappelijke regeling beter moeten informeren. De rekenkamercommissie concludeert dat de wagen ten onrechte is aangeschaft. Deze wagen is bovendien onderbezet. Papierinzameling door scholen Uit de interviews is gebleken dat het voornemen heeft bestaan om de inzameling van papier door scholen niet langer van gemeentewege te faciliteren door beschikbaarstelling van materiaal. Dit voornemen is niet ten uitvoer gebracht. Wegens gebrek aan vergelijkingsmateriaal kan de rekenkamercommissie geen oordeel vormen over de juistheid van deze beslissing. Wel blijkt uit de cijfers dat het inzamelen van papier door scholen, zowel in het verleden als op dit moment, een belangrijk positief effect heeft op de scheidingspercentages. Het is echter niet na te gaan of dezelfde scheidingspercentages niet ook zouden kunnen zijn gerealiseerd zonder inzameling door de scholen.
3.2
Aanbevelingen
De rekenkamercommissie komt op basis van bovenstaande conclusies tot een aantal aanbevelingen.
3.2.1 Kaderstelling door de raad: Verheldering beleidsdoelen De rekenkamercommissie beveelt de raad aan, van het college heldere, eenduidige, goed onderbouwde en begrijpelijke beleidsdoelstellingen te verlangen, om op basis daarvan kaders te kunnen stellen voor beleid. - 24 -
Doelstellingen dienen zo ‘smart’ geformuleerd te zijn dat het toetsingskader voor de raad als bijna vanzelfsprekend eruit voortvloeit. De commissie stelt voor dat de raad het college verzoekt bij één of twee komende projecten na een jaar na te gaan of deze aanpak tot verbeteringen heeft geleid.
3.2.2 Verbetering projectmanagement De rekenkamercommissie beveelt aan een vast kader op te stellen ten behoeve van de professionalisering van het projectmanagement binnen de gemeente. Hiervan dient de verantwoordelijkheid voor de archivering deel uit te maken.
3.2.3 Verbeteren scheidingspercentages De rekenkamercommissie beveelt aan alsnog werk te maken van het verbeteren van de scheidingspercentages en hiervoor gericht beleid te ontwikkelen. Een effectieve lange termijn communicatiestrategie die rekening houdt met verschillen per locatie dient hier minstens deel van uit te maken.
- 25 -
4
Reactie College van Burgemeester en Wethouders
Met grote belangstelling hebben wij het onderzoeksrapport over ondergrondse containers voor de inzameling van papier en glas gelezen. Het is het eerste onderzoek dat door de rekenkamer is uitgevoerd. Het college acht de werkzaamheden van de rekenkamer van groot belang. Een kritische blik op de werkzaamheden van de gemeente houdt de gemeente alert en geeft inzicht hoe het beter kan en moet. U heeft ons gevraagd een reactie te geven. Dat bieden wij u aan met deze brief. De opzet van uw rapport is duidelijk. In deze reactie gaan we niet overal op in, maar pakken er een aantal punten uit. Voor wat betreft punten die niet aan de orde komen in deze brief, kunt u ervan uitgaan dat wij uw mening delen. Eerst komen een aantal aanmerkingen op de inhoud van rapport waarna de conclusies en aanbevelingen van het rapport aan de orde komen. Met betrekking tot de scheidingspercentages die in paragraaf 2.5.2 aan bod komen, hebben we de volgende aanvullingen. Het is een landelijk beeld (bron AVU) dat het glas aanbod afneemt, doordat fabrikanten overgaan tot dunner glas en plastic flessen. Mogelijk moet de streefnorm voor glas worden aangepast. Voor papier is hierover niets bekend. In beide tabellen over hoeveelheden ingezameld papier op pagina 13 zijn getallen weggevallen. In de tabel met cijfers van stadsreiniging zijn in het rapport ook de gegevens van het aanbiedstation weggelaten. Hetgeen niet goed gecontroleerd is toen dit door de rekenkamer gevraagd is. De tabellen zien er met aanvullingen als volgt uit. Hoeveelheden ingezameld papier (ton) (cijfers Stadsreiniging) 2003 2004 Splitser 697 200 Ondergronds 555 Scholen 1601 1715 Aanbiedstation 392 407 Totaal 2690 2877 Aantal inwoners 61806 61461 Per inwoner (kg) 44 47 per jaar
- 26 -
2005 864 1720 549 3133 61609 51
Hoeveelheden ingezameld papier (ton) (cijfers eindrapportage tweede projectleider) 2002 2003 2004 2005 Extrapolatie Splitser 843 753 200 Scholen 1641 1601 1716 2654 Containers 555 1158 Aanbiedstation 401 392 407 546 Totaal 2885 2746 2878 4358 Per inwoner 47 44 47 70 (kg) per jaar De cijfers over 2005 uit de tabel van de eindrapportage van de tweede projectleider zijn gebaseerd op een extrapolatie van de realisatiecijfers van de maanden januari tot en met april in 2005. De conclusie uit deze tabellen is dat de verschillen voor 2003 en 2004 nagenoeg verdwijnen. De conclusie dat de streefnormen niet gehaald worden blijft. Het verschil voor papier is in positieve zin iets kleiner geworden. In paragraaf 2.5.3 wordt ingegaan op de inzameling van papier door scholen. De rapportage vermeldt voor het ophalen van papier door scholen een kostenpost van € 80.000,- voor het uitlenen van de wagen en een winst van € 40.000,- omdat het papier dat door scholen opgehaald wordt niet verbrand hoeft te worden. De besparing van de verbranding van papier bedraagt € 106,90 per ton (bron AVU). Wanneer de scholen jaarlijks 1600 ton ophalen, en dat is reëel in de afgelopen jaren, bedraagt de besparing maximaal € 171.040. Het effect van het niet meer ophalen door de scholen op de verwerkingskosten is lastig in te schatten. Bij een stijging van 800 ton (± 50%) bedraagt het voordelig effect voor de gemeente op de verwerkingskosten € 85.520. De lasten in verband met de inzet van de voertuigen met chauffeur bedragen jaarlijks ongeveer € 80.000,--. Of wel, met deze hoeveelheid is het geheel nog nagenoeg budgettair neutraal. In paragraaf 3.6.2 wordt gesteld dat de rekenkamer aanbeveelt om een vast kader op te stellen ten behoeve van de professionalisering van het projectmanagement binnen de gemeente. Binnen de sector Stadsontwikkeling & Beheer wordt er al gewerkt volgens een kwaliteitssysteem. Wat wel onderstreept wordt is dat in het begin van dit project de archivering onvoldoende is geweest. Conclusies In deze reactie gaan we niet in op alle conclusies uit het rapport. Deze zijn duidelijk genoeg. Binnen de conclusies op gebied van beleid en besluitvormingsproces beamen wij dat het project van begin tot eind te lang heeft geduurd. De vertraging is ontstaan in het eerste deel van het project. Met de tweede projectleider is een inhaalslag gemaakt. Nadat deze is aangesteld is na ongeveer 1 jaar de splitser uit bedrijf genomen.
- 27 -
Met betrekking tot de toegankelijkheid en volledigheid van het projectarchief hebben we de volgende aanvulling. Archivering heeft in de tweede fase van het project plaatsgevonden volgens de voorgeschreven wijze van archiveren volgens het kwaliteitssysteem van Stadsbeheer. Dit zijn de zogenaamde projectdossiers. Dit dossier is tijdens de interviews niet getoond of ter sprake geweest. Archivering van in- en uitgaande correspondentie heeft tijdens de tweede fase van het project plaatsgevonden in het centrale archief. Wij vinden het jammer dat het projectdossier niet in het onderzoek is meegenomen. Rekenkameronderzoeken zijn voor onze medewerkers een nieuw fenomeen. We zullen in de toekomst aandacht vragen bij onze medewerkers hiervoor. Op het gebied van financiering concludeert u dat u het niet duidelijk vindt dat in de jaarrekening 2004 niet is toegelicht waarom de werkelijke kosten, ondanks een meevaller van € 200.000 is gerealiseerd voor de aanschaf en installatie van ondergrondse containers door de Europese aanbesteding, toch overeenkomen met het gevoteerde krediet. Het project is budget gestuurd geweest ten tijde van de realisatie van het project. Dat de kosten uiteindelijk op ongeveer het oorspronkelijke krediet zijn uitgekomen was tijdens de realisatie duidelijk. Een beperkte overschrijding was ten tijde van het project geprognosticeerd. Een toelichting in de jaarrekening had de onduidelijkheid kunnen voorkomen. De conclusie dat de aanschaf van een eigen wagen voor het ledigen van de containers overbodig is, wordt door ons gedeeld. Het is zeer vervelend dat dat destijds niet tijdig genoeg is opgemerkt in dit project. Het voertuig wordt inmiddels volledig ingezet bij de RHD en de situatie is nu kostendekkend. Over het ophalen van papier door scholen is in het eerste deel van deze brief ingegaan. Aanbevelingen De eerste aanbeveling heeft betrekking op de raad. Wij denken met de open communicatie die we voorstaan zoals vermeld in het collegeakkoord dat beide partijen hier baat bij hebben. De tweede aanbeveling betreft het kader ten behoeve van het projectmanagement. Wij onderschrijven dat een helder projectmanagement zeer belangrijk is en zal hier in de toekomst de aandacht van alle medewerkers voor vragen. Het verbeteren van de scheidingspercentages door middel van een lange termijn communicatiestrategie past binnen het stimuleren van milieubewust gedrag van Nieuwegeiners zoals dit beschreven is in het collegeakkoord.
- 28 -
5
Nawoord rekenkamercommissie
Het college gaat in zijn reactie zowel in op de bevindingen uit het onderzoek als op de conclusies en aanbevelingen. Ten aanzien van de bevindingen komt het college met nieuwe gegevens en correcties. De rekenkamercommissie heeft de juistheid van de in haar rapport vermelde gegevens vooraf laten bevestigen (of corrigeren) door de geïnterviewde personen. De verstrekking van nieuwe gegevens past in het beeld van afwijkingen tussen de gegevens in verschillende documenten, dat uit het onderzoek naar voren is gekomen. De rekenkamercommissie heeft ervoor gekozen om de tabellen niet te wijzigen. De nieuwe getallen kunnen niet getoetst worden; bovendien beïnvloeden zij de conclusie niet. De rekenkamercommissie stelt vast dat het college van burgemeester en wethouders de conclusies en aanbevelingen van de rekenkamercommissie over het algemeen deelt, en als helder beoordeelt. Het college geeft aan dat onbekendheid met rekenkameronderzoek wellicht een oorzaak voor ontoereikende informatie is. Voor ons, de raad, college en medewerkers is het een nieuw fenomeen, zoals het college terecht opmerkt. De rekenkamercommissie heeft bij haar werkzaamheden bij (ex)-medewerkers en (ex)-bestuurders een grote bereidheid ervaren om mee te werken en informatie ter beschikking te stellen. Desondanks is het goed dat het college aankondigt het belang van rekenkameronderzoek onder de aandacht te brengen. Het college vermeldt dat zowel bij archivering als bij projectmanagement gewerkt wordt volgens een kwaliteitssysteem. Uit het onderzoek is daarvan onvoldoende gebleken, (wellicht een actuele ontwikkeling), maar de rekenkamercommissie juicht de introductie van kwaliteitszorg toe. Bij de komende onderzoeken zal zij aandacht besteden aan het effect van de genomen maatregelen ten behoeve van de kwaliteit van de archivering. Tevens constateert de rekenkamercommissie dat het college in zijn reactie op een aantal belangrijke conclusies niet in gaat. Voorbeelden hiervan zijn de kostenstijging, waardoor de afvalstoffenheffing verhoogd moest worden, en de niet gerealiseerde scheidingspercentages. Het college acht deze conclusies helder. Wat de rekenkamercommissie betreft is echter minder helder welke maatregelen het college zal nemen, om voor de toekomst meer zekerheid te krijgen dat beleidsdoelstellingen, ook binnen de financiële kaders, gerealiseerd worden. Hoewel de aanbevelingen volgens het college goed passen binnen de kaders van het collegeakkoord, wordt niet concreet, óf en op welke wijze en op welke termijn, deze uitgevoerd zullen worden.
- 29 -
De rekenkamercommissie adviseert de raad dan ook om er bij het college op aan te dringen om op korte termijn volledig uitvoering te geven aan de aanbevelingen en met concrete plannen daartoe te komen.
- 30 -
Bijlage 1: Literatuurlijst
Gemeentewet 2003 Verordening Rekenkamercommissie Nieuwegein Beleidsplan Afvalstoffen 1999 (1999-570), inclusief rapport De Straat Milieuadviseurs Startnotitie Ondergrondse Afvalinzameling, raadsbesluit en collegebesluit (respectievelijk 2001-410 en 2001-7973) 13e begrotingswijziging 2002 (2001-635) Beleidsplan Afvalstoffen 2003 (2003-345) Documentatie Europees Aanbestedingstraject Collegebesluit plaatsing probleemcontainers (2004-14585) Gemeenschappelijke Regeling AVU Sorteeranalyses met toelichting van AVU, 2003 - 2005 Cijfers Stadsreiniging Eindrapportage sam-huishoudelijk afval plusproject “Ondergrondse containers voor oud papier, karton en glas Nieuwegein”, door Jan van den Belt, 2005 Programma Duurzame ontwikkeling, programmabegrotingen 2005 en 2006, jaarverslagen 2004 en 2005 gemeente Nieuwegein Najaarsnota 2004, gemeente Nieuwegein Verslag overdracht ondergrondse papier en glasbakken Nieuwegein Voortgangsrapportages glas en papierbakken Exceloverzicht eindafrekening Subsidie Begrotingsoverzicht Ondergrondse Containers 2001-2003 “Juridische beoordeling aanbesteding ondergrondse containers”, Tauw Juridisch en Financieel Advies, 2006 “Projectplan ondergrondse papier en glasbakken Gemeente Nieuwegein”, door Jan van den Belt, 5-8-2003 Overdrachtsdocument papier en glasinzameling hoofd Stadsreiniging 29-32003 Documentatie correspondentie tussen gemeente en bedrijven inzake ondergrondse kabels en leidingen, van 2002 tot 2004 Brief AVU aan de gemeente Nieuwegein, Onderwerp glasinzameling, 15 oktober 2003
- 31 -
Bijlage 2: Lijst met geïnterviewden
Belt, Jan van den: Projectleider 2003 – 2004 Beumer, Harry: assistent controller, Sector Stadsbeheer Duman, Caner: Hoofd Stadsreiniging Geurts, Mireille : Communicatieadviseur Haalboom, Jetty: Directeur School De Trompetvogel te Nieuwegein Nat, Riet van der: Oud-Wethouder 1998 – 2002 Putten, Dirk van: hoofd reparatiedienst Stadsbeheer Rooijen, Corrie van: Oud-Wethouder 2002 – 2006 Steen, Terry van der: Oud-Directeur Stadsbeheer 1999 – 2003 Tollenaar, Heleen: Milieucommunicatieadviseur Wijnbergen, Hans van: Medewerker bij de Afval Verwijdering Utrecht (AVU) Wolters, Niek: Hoofd Milieu 2000 – heden Zoon, Marjan: Hoofd Stadsreiniging en projectleider, 1999 – 2003
- 32 -
